Schmid-Sutter Carlo · Ständerat · 2007-03-07

Wortprotokoll

Hier bitte ich Sie um etwas Ausdauer. Wir haben in Flims mit unserem Beschluss, Artikel 34 RPG in die Revision einzubeziehen, eine weitere Differenz geschaffen. Das neue Bundesgerichtsgesetz führt nach unserer Auffassung mit der Einheitsbeschwerde zu einer Ausdehnung der bundesgerichtlichen Kontrollen bei den Kantonen. Um dies zu verhindern, haben Sie auf Antrag Ihrer Kommission eine Bestimmung aufgenommen, welche dafür sorgt, dass der Rechtsschutz im Raumplanungsrecht nicht ausgedehnt bzw. wieder auf den Stand vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes zurückgeführt wird, nachdem das Bundesgerichtsgesetz am 1. Januar 2007 in Kraft getreten ist. Dieser Beschluss des Ständerates hat zu einem wahren Sturm der Entrüstung unter den interessierten Verwaltungs- und Staatsrechtslehrern geführt - ein Sturm, der selbst sonst kühle Köpfe erfasst und sie zu ungewohnt polemischen Reaktionen verführt hat.

Der Nationalrat hat beschlossen, auf diese Revision von Artikel 34 zu verzichten, das Anliegen aber mit einer Kommissionsinitiative aufzunehmen. Das ist ein Vorgehen, dem wir in der Kommission durchaus zustimmen können. Wir beantragen Ihnen deshalb, diese Differenz im Sinne des Nationalrates zu bereinigen.

Die Gründe, welche die Kommission zu diesem Antrag geführt haben, sind folgende:

1. In dieser Raumplanungsvorlage war die Frage der Rechtsmittel eigentlich ein Fremdkörper. Die Revision hat die gewerbliche Nutzung landwirtschaftlicher Liegenschaften zum Gegenstand und nicht den Rechtsschutz. Die Rechtsschutzbestimmungen sind keine Accessoires, sondern zentrale Bestimmungen; ihre Revision soll nicht handstreichartig erfolgen, wie es zum Teil empfunden worden ist.

2. Ein solches Vorgehen wäre allerdings vertretbar gewesen, wenn die Anwendbarkeit der Einheitsbeschwerde im Raumplanungsrecht ein Versehen des Gesetzgebers gewesen wäre, wobei es gegolten hätte, dies bei der ersten sich bietenden Gelegenheit zu korrigieren. Tatsächlich gab es aber in dieser Sache kein Versehen; es gab einen klaren Entscheid des Parlamentes, nach langen und intensiven Auseinandersetzungen. Es ist verständlich, dass es nun Kreise gibt, die nicht verstehen können, dass man jetzt auf diese Frage zurückkommt, insbesondere aber, dass man auf diese Weise und zu diesem Zeitpunkt auf diese Frage zurückkommt.

3. Ein Beharren auf unserem Standpunkt könnte letzten Endes die ganze Revision verzögern oder gar gefährden, was wir nach den beiden vorgenannten Überlegungen auch nicht wollen.

4. In der Sache selbst ist die Kommission aber immer noch der Auffassung, dass eine Prüfung der Frage, ob die Einheitsbeschwerde im Raumplanungsrecht richtig ist, erfolgen [PAGE 61] muss. Wir sind nach wie vor der Überzeugung, dass die Bereiche des Bau- und Planungsrechtes aus dem Anwendungsbereich der Einheitsbeschwerde herausgebrochen werden müssen, weil sie zu einer Ausdehnung der bundesgerichtlichen Kontrollen bei den Kantonen und Gemeinden führen. Es besteht die Befürchtung, dass Richter sich vermehrt in Dinge einmischen, bei welchen die kantonalen und kommunalen Behörden über grossen Handlungsspielraum verfügen sollten.

Diese Befürchtung wird von der betroffenen Lehre, dem Bundesamt für Justiz und dem Bundesgericht nicht geteilt. Immerhin anerkennt die Lehre, nachdem sich der Sturm der Entrüstung gelegt hat, dass es durchaus Elemente in der Einheitsbeschwerde gibt, durch welche unsere Besorgnis begründet ist. Wie das Bundesamt für Justiz in einer seiner Stellung angemessenen, überaus sachlichen und von jeder Polemik freien Darlegung, welche von Herrn Professor Mader vorgelegt worden ist, nachgewiesen hat, gibt es zwar keine Erweiterungen bei den Anfechtungsobjekten, aber auch keine Erweiterungen bei der Kognition des Bundesgerichtes. Es gibt allerdings eine Ausdehnung bei der Beschwerdelegitimation und bei den Beschwerdegründen.

Bei der Beschwerdelegitimation ist darauf hinzuweisen, dass nach neuem Recht ein schutzwürdiges Interesse genügt und dass es nicht mehr ein rechtlich geschütztes Interesse braucht, wie das bei der staatsrechtlichen Beschwerde der Fall war. Es kommt eine gewisse Erweiterung bei der Behördenbeschwerde hinzu, die sich daraus ergibt; dies auch bei der Verbandsbeschwerde. In Zonenplansachen haben wir künftig das Verbandsbeschwerderecht, wenn die Voraussetzungen dafür gegeben sind. Die Zonenplansachen sind für alle betroffenen Privaten und ihre Interessen offen, und zwar nicht mehr nur im eingeschränkten Bereich. Das Bundesgericht kann reformieren, es kann Zonenplanregelungen aufheben und durch eigene ersetzen; das alles ist völlig neu.

Bei den Beschwerdegründen ist folgende Erweiterung zu verzeichnen: Neu ist die Rüge für die Verletzung von Bundesrecht möglich. Das würde bedeuten, dass beispielsweise unter Umständen auch eine Verletzung von Artikel 15 des Raumplanungsgesetzes betreffend die Dimensionierung von Bauzonen geltend gemacht würde, allenfalls sogar eine Verletzung von Planungsgrundsätzen, soweit das Bundesgericht zum Schluss kommen sollte, dass es sich dabei um justiziable Elemente handelt.

Bei der Erweiterung der Beschwerdegründe kommt hinzu, dass das Nichteinhalten des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit gerügt werden kann, und zwar selbstständig. Das war nach bisherigem Recht nicht der Fall. Das Nichteinhalten des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit konnte im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde immer nur im Zusammenhang mit der Einschränkung eines Grundrechtes oder eines verfassungsmässigen Rechtes gerügt werden. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist neu ein Verfassungsgrundsatz, also Teil des Bundesrechtes; und sein Nichteinhalten kann deshalb nach neuem Recht auch selbstständig gerügt werden.

Die Lehre, das Bundesamt für Justiz und das Bundesgericht selbst nehmen nun an, die soeben geschilderten Erweiterungen der Beschwerdelegitimation und der Beschwerdegründe hätten in der Praxis nur sehr bescheidene Auswirkungen und die damit einhergehende Ausdehnung der Kontrollmöglichkeiten der Gerichte wäre nicht mit einer erheblichen Einschränkung der Handlungsspielräume der kantonalen und der kommunalen Behörden verbunden. Ob dies zutrifft, ist für die Kommission offen. Die Kommission ist im Gegenteil der Auffassung, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das nicht zutrifft. Wir sehen aber ein, dass aus den vorgenannten Gründen die Streitfrage nicht im Rahmen dieser Revision entschieden werden kann. Wir können uns dem Nationalrat deshalb anschliessen, weil seine Kommission eine parlamentarische Initiative 06.475, "Beschwerdeweg im Raumplanungsgesetz", beschlossen hat, welche die Revision von Artikel 34 in unserem Sinne zum Gegenstand hat. Ihre Kommission hat gestützt auf das neue Parlamentsgesetz dieser Initiative zugestimmt, möchte aber schon jetzt Folgendes zu Protokoll geben: Bei der Beratung dieser Initiative wäre es sachgemäss, das Herausbrechen des Bau- und Planungsrechtes aus dem Anwendungsbereich der Einheitsinitiative nicht mit einer Revision des Raumplanungsgesetzes, sondern mit einer Revision des Bundesgerichtsgesetzes zu bewerkstelligen. Es sollte nicht Artikel 34 des Raumplanungsgesetzes revidiert werden, sondern vielmehr der Ausnahmenkatalog in Artikel 83 des Bundesgerichtsgesetzes. Wenn wir schon jetzt wieder Ausnahmen in einzelnen Erlassen vorsehen, wird der Ausnahmenkatalog von Artikel 83 des Bundesgerichtsgesetzes rasch relativiert und entwertet; er verliert an Klarheit, und wir verlieren an Rechtssicherheit.

In diesem Sinne und mit dieser Bemerkung beantragt Ihnen die Kommission einstimmig Zustimmung zum Nationalrat im Bereich von Artikel 34.