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Wortprotokoll

Zur Einleitung unserer Kommissionsberatungen hat Herr Bundesrat Hans-Rudolf Merz das Projekt zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen mit einem Marathonlauf verglichen. Ich bin noch nie 42,195 Kilometer an einem Stück gelaufen, kann mir aber sehr wohl vorstellen, dass die allerletzten Kilometer ausserordentlich schwierig und nahrhaft sind.

Der NFA wurde vor fünfzehn Jahren gestartet, und aus parlamentarischer Sicht stehen wir in der dritten Runde. In der ersten Runde wurde um die Ausgestaltung der Verfassungsgrundlagen gerungen. Schon damals war - neben der Regelung des Sozialbereiches - eine Hauptfrage, in welchem Umfang die ressourcenstarken Kantone über den horizontalen Finanzausgleich dazu beitragen sollten, die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen zu verringern. Wer die Fahne nach den Kommissionsberatungen betrachtet, kann unschwer erkennen, dass just diese Frage bei den folgenden Entscheidungen wiederum im Mittelpunkt stehen wird.

In diesem Zusammenhang möchte ich auf den von Volk und Ständen im Rahmen der NFA-Vorlage 1 gutgeheissenen Artikel 135 der Bundesverfassung hinweisen, der die Leitlinien für die heutigen Entscheidungen vorgibt. Er enthält gleichsam den Streckenbeschrieb des Marathonlaufes. Wer diesen Beschrieb missachtet, wird, mag er auch noch so ausdauernd laufen, ganz sicher nie zum Ziel kommen. Diese Verfassungsbestimmung ermächtigt unter dem Marginale "Finanz- und Lastenausgleich" in Absatz 1 zunächst einmal den Bund, Vorschriften über einen angemessenen Finanz- und Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Kantonen zu erlassen. In Artikel 135 Absatz 2 wird diese Forderung nach einem angemessenen Finanz- und Lastenausgleich konkretisiert.

Als erstes Ziel verlangt die Verfassung, die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen seien zu verringern. Der Finanzausgleich, vertikal und horizontal, soll also so angelegt werden, dass er die Disparitäten zwischen den Kantonen nicht nur stabilisiert, sondern diese Disparitäten verringert. Grundgedanke hinter dieser Forderung ist die Stärkung des Föderalismus durch Festigung der Eigenständigkeit der Kantone und Erhalt ihrer Finanzquellen, ohne materielle Eingriffe des Bundes, sprich materielle Steuerharmonisierung. An der Stärkung dieser Positionen und damit eines funktionierenden Föderalismus müssen alle Kantone, ob ressourcenstark oder ressourcenschwach, ob arm oder reich, ein besonderes Interesse haben.

Jedem Kanton sollen minimale finanzielle Ressourcen gewährleistet sein. Zielgrösse sind dabei eigene Mittel in der Höhe von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts, eine Grösse, die bereits im Abstimmungsbüchlein zur Volksabstimmung vom 28. November 2004 erwähnt wird. Damit ist Buchstabe b von Artikel 135 Absatz 2 der Bundesverfassung angesprochen, der vorsieht, dass den Kantonen durch den Finanz- und Lastenausgleich minimale finanzielle Ressourcen gewährleistet werden sollen; das ist das zweite Ziel der Bundesverfassungsbestimmung.

Als weitere Massnahme sieht Artikel 135 Absatz 2 Buchstabe c der Bundesverfassung einen Ausgleich übermässiger finanzieller Lasten vor, die durch besondere geografisch-topografische oder soziodemografische Bedingungen entstehen. Auf die Frage, was "übermässig" bedeutet, werden wir sicher noch zurückkommen.

In Buchstabe e desselben Absatzes 2 von Verfassungsartikel 135 hat das Parlament noch eine weitere Bedingung nachgeschoben, die durch den ebenfalls vom Parlament eingefügten Absatz 3 ergänzt wird. Absatz 2 Buchstabe e verlangt die Erhaltung der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit der Kantone im nationalen und internationalen Verhältnis, und Absatz 3 setzt beim horizontalen Finanzausgleich die Leistungen der ressourcenstarken Kantone auf mindestens zwei Drittel und höchstens 80 Prozent der Leistungen des Bundes fest. Die Aufnahme der beiden Bestimmungen erfolgte, um den ressourcenstarken Kantonen die Zustimmung zum ganzen NFA zu erleichtern und ihnen Gewähr dafür zu bieten, dass ihre Belastung verfassungsmässig begrenzt wird. Dieser Kompromiss erfolgte auch darum, weil [PAGE 125] vonseiten ressourcenstarker Kantone die Forderung erhoben wurde, es sei eine individuelle Obergrenze vorzusehen. In der Vorlage 4 wird dieses Begehren in einem Minderheitsantrag aufgenommen. Wir werden bei der Beratung des Minderheitsantrages Schweiger auf diese Problematik zurückkommen.

Diese verfassungsmässig umschriebenen Grundsätze sind also der Massstab für die von uns heute und allenfalls morgen zu treffenden Entscheidungen. In diesem Umfeld haben wir, geleitet von den erwähnten Parametern, die Entscheidungen über den Grundbeitrag der Kantone, den Lastenausgleich und dessen Verteilung auf die beiden Gefässe, den Härteausgleich und den soeben erwähnten Minderheitsantrag Schweiger zum Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich zu treffen.

Zurück zum Marathon: Die erste Etappe, also der NFA 1, wurde mit der Volksabstimmung vom 28. November 2004 abgeschlossen. Zwei Jahre später, im Oktober 2006, war das Ende der zweiten Etappe erreicht. Die Entscheide lagen weitgehend auf der Linie des Bundesrates. Sie können aus dieser Wendung unschwer entnehmen, dass ich Ihnen namens der stattlichen Kommissionsmehrheit nahelege, dieses erfolgreiche Rezept auch in der letzten Etappe anzuwenden. Der Bundesrat hat in kluger Abwägung aller Interessen und unter Berücksichtigung der Ziele des Verfassungsartikels einen Vorschlag unterbreitet, der ausgewogen ist und einen angemessenen Finanz- und Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen sowie namentlich zwischen den Kantonen vorsieht, so, wie dies eben Artikel 135 der Bundesverfassung verlangt. Dabei ist der Bundesrat bei der Hauptkomponente, den Leistungen der Kantone im Vergleich zum Grundbeitrag des Bundes, weder an die obere Grenze von 80 Prozent noch an die untere Grenze von zwei Dritteln gegangen, sondern hat sich in einem gutschweizerischen Kompromiss auf 70 Prozent festgelegt. Wir werden beim Grundbeitrag noch näher auf diese Problematik eingehen.

Ging es in der zweiten Etappe um die eher abstrakte Gesetzgebung, die allerdings in vielen Punkten die Folgen und Auswirkungen schon recht deutlich hervortreten liess - ich erinnere nur an die Lasten im Sozialbereich, welche die Kantone übernehmen -, so haben wir es heute mit der Zuteilung von Geld zu tun. Beim Geld hört die Gemütlichkeit ja bekanntermassen auf. Diese Erkenntnis vor Augen, hat sich die Kommissionsmehrheit deshalb entschieden, den Anträgen des Bundesrates zu folgen und diese unverändert zu übernehmen. Die Minderheitsanträge zeigen aber, dass erheblich abweichende Auffassungen bestehen. Aus der Zusammensetzung der Minderheiten ist unschwer zu erkennen, dass es in der Kommission zu einer Gegenüberstellung von ressourcenstarken und ressourcenschwachen Kantonen gekommen ist. Wir werden - so hoffe ich -, wie dies in unserem Rat Brauch ist, diese unterschiedlichen Auffassungen in aller Sachlichkeit ausdiskutieren und darüber entscheiden.

Im ganzen Projekt spielen die Kantone eine zentrale Rolle. Sie haben - durch Mehrheitsentscheide oder auch einstimmig - alle schwierigen Probleme des NFA entschieden. Aus den Anhörungen in der Kommission - wir haben auch die ressourcenstarken Kantone angehört - kann der Schluss gezogen werden, dass kein Kanton den NFA als solchen infrage stellt. Es gibt unterschiedliche Auffassungen in einzelnen Punkten, zum Beispiel bei der Bestückung der verschiedenen Ausgleichsgefässe oder in Bezug auf die Art und Weise, wie einzelne Problemkreise bearbeitet und die Probleme gelöst wurden, zum Beispiel die Art und Weise des Einbezugs der Grenzgänger in die Berechnung des Ressourcenindexes. Gemäss Aussagen des Delegierten der Konferenz der Kantonsregierungen und der Präsidentin der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren stehen aber nach wie vor alle Kantone hinter dem NFA. Zu den wesentlichen Elementen der NFA-3-Vorlage:

1. Das erste Element ist der Grundbeitrag. Dazu habe ich bereits kurze Ausführungen gemacht. Über die Höhe des Bundesbeitrages von rund 1,8 Milliarden Franken gab es in der Kommission kaum Diskussionen. Umstritten sind lediglich der Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone und die Festlegung des Prozentsatzes.

2. Das zweite Element ist der Lastenausgleich. Damit sollen übermässige Lasten zweier Arten ausgeglichen werden. Die Grundelemente des Lastenausgleichs waren in der Kommission nicht umstritten. Umstritten ist dagegen insbesondere die Verteilung des zur Verfügung gestellten Betrages von rund 680 Millionen Franken auf die beiden Töpfe, auf den geografisch-topografischen, der namentlich den Berggebietsindex ersetzt, und den soziodemografischen. Eine Minderheit verlangt eine Verschiebung von rund 60 Millionen Franken vom geografisch-topografischen zum soziodemografischen Lastenausgleichstopf - oder einfacher gesagt: aus den Berg- und Randgebieten in die städtischen Gebiete, in die Agglomerationen. Ich mache schon jetzt darauf aufmerksam, dass dies zu einer Aufstockung des Härteausgleichs führen müsste, hielte man am Prinzip des Härteausgleichs nach der Version des Bundesrates fest, und zwar um insgesamt rund 40 Millionen Franken, verteilt auf Bund und Kantone. Selbstverständlich gäbe das eine andere Belastungsverteilung auf und eine andere Zuteilung an die Kantone als bei den beiden Lastenausgleichsgefässen, da der Härteausgleich nach anderen Kriterien verteilt und finanziert wird.

3. Das dritte Element ist der Härteausgleich. Es geht darum, dass einzelne ressourcenschwache Kantone, die durch den heute geltenden Ausgleich bevorteilt werden, neu weniger Mittel aus dem Finanzausgleich erhalten. Für diese Kantone kann der NFA erhebliche Belastungen mit sich bringen, namentlich in der Übergangsphase, wo es ja eben darum geht, die eigenen Ressourcen zu stärken. Ziel ist, allen ressourcenschwachen Kantonen ein Mindestmass an finanzieller Entlastung zu bringen. Das fordert Artikel 135 Absatz 2 Buchstabe b der Bundesverfassung.

In der ersten Botschaft schrieb der Bundesrat, der Härteausgleich sei gleichsam der staatspolitische Preis der NFA. Bereits hier möchte ich darauf hinweisen, dass der Härteausgleich zeitlich und betragsmässig limitiert ist und nicht mehr nach oben ansteigen kann. Die Summe wird inskünftig nur noch sinken, nicht aber ansteigen. Ich bitte Sie, diese Eigenheiten des Mechanismus beim Härteausgleich in Erinnerung zu behalten; ich werde die Details bei der entsprechenden Bestimmung noch einmal genau darlegen.

4. Schliesslich haben wir in der Vorlage 4 noch eine Reihe von Erlassen anzupassen. Dabei gab in der Kommission lediglich der Übergangsmechanismus bei der Invalidenversicherung zu Fragen und Bemerkungen Anlass. Nachdem aber die Kantone diesen Mechanismus mit dem Bund so ausgehandelt haben, wurde er nicht weiter infrage gestellt. Wir haben auch keinen Minderheitsantrag auf der Fahne. Daneben haben wir in der Kommission noch über die Festlegung der nichtwerkgebundenen Anteile der Kantone am Ertrag der zweckgebundenen Mineralölsteuer, also der allgemeinen Strassenbeiträge, diskutiert, belassen es aber beim Entwurf des Bundesrates.

Zu einer derartigen Vorlage - ich spreche nicht vom finanziellen Umfang, sondern von der Komplexität - gäbe es noch viel zu sagen, zum Beispiel über zentrale Grössen wie die Bestimmung des Ressourcenindexes - das ist ja eine der Kernfragen - oder des standardisierten Steuerertrages und dergleichen mehr. Ich will hier aber kein Kolloquium und keine Kommissionssitzung veranstalten.

Namens der Kommissionsmehrheit bitte ich Sie, in allen Punkten ihren Anträgen zu folgen, die mit denjenigen des Bundesrates deckungsgleich sind. Ich bitte Sie auch, an einem zügigen Fahrplan festzuhalten. Der NFA muss auf den 1. Januar 2008 in Kraft treten, sonst besteht die Gefahr des Auseinanderfallens und des Hin und Hers. Klare Entscheide sind das beste Mittel, dieses staats- und finanzpolitisch ausserordentlich wichtige Ziel zu erreichen.

Ich bitte Sie, den Anträgen der Mehrheit der Kommission zuzustimmen.