Briner Peter · Ständerat · 2007-03-20

Wortprotokoll

Ich werde in meinem Eintretensreferat die beiden Botschaften Osthilfe und Kohäsionsbeitrag zusammen vorstellen. Zum einen geht es um den Rahmenkredit für die traditionelle Osthilfe, zum zweiten um den Rahmenkredit für den Erweiterungsbeitrag an die zehn neuen EU-Länder. Ich tue dies, weil die Botschaften sowohl inhaltlich wie auch finanziell in einem engen Konnex zueinander stehen.

Für die traditionelle Osthilfe beantragt der Bundesrat einen vierten Rahmenkredit in der Höhe von 650 Millionen Franken für mindestens vier Jahre. Die Förderung demokratischer und marktwirtschaftlicher Strukturen und der Aufbau solider Institutionen stehen im Zentrum dieser Hilfe. Trotz bedeutender Reformschritte ist der Übergang in Südosteuropa und den Ländern der ehemaligen Sowjetunion noch nicht abgeschlossen.

Gleichzeitig unterbreitet uns der Bundesrat einen Bundesbeschluss für einen Rahmenkredit in der Höhe von 1 Milliarde Franken zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten Europäischen Union; das ist der uns allen bekannte Erweiterungsbeitrag. Dabei handelt es sich um einen Verpflichtungskredit des Bundes über fünf Jahre; gemäss aktuellen Berechnungen werden sich die budgetwirksamen Auszahlungen über etwa zehn Jahre, d. h. von 2007 bis 2016, erstrecken.

Zuerst zur Fortführung der traditionellen Osthilfe: Mit dem Entscheid des Bundesrates, den Erweiterungsbeitrag budgetneutral zu finanzieren, wurde der Verpflichtungskredit für die Ostzusammenarbeit für die kommenden vier Jahre auf die genannten 650 Millionen Franken festgelegt. Die früheren Jahrestranchen lagen bei 200 Millionen Franken. Das [PAGE 244] hat zur Folge, dass die Osthilfe in den nächsten vier Jahren stärker auf geografische Schwerpunkte auszurichten ist, indem die Programme in Bulgarien, Rumänien und Russland abgebaut werden. Die regionalen Schwerpunkte bilden nun der Westbalkan, der Südkaukasus und Zentralasien. Die Ostzusammenarbeit wird sich indessen auch inhaltlich und thematisch konzentrieren müssen. Diese verstärkte Fokussierung entspricht dabei auch einer zentralen Empfehlung einer externen Bilanz über zwölf Jahre Ostzusammenarbeit.

In der in der Botschaft ausführlich umschriebenen unvollendeten Transitionsagenda stehen folgende vier Themenschwerpunkte im Vordergrund:

1. Stabilität und Gouvernanz;

2. strukturelle wirtschaftliche Reformen und Einkommensentwicklung;

3. Infrastrukturen und natürliche Ressourcen;

4. soziale Reformen und die neue Armut.

Die Prioritäten sollen thematisch und geografisch im Rahmen von regionalen Konzepten und nationalen Kooperationsstrategien ausdifferenziert werden. Die Wahl der Partnerländer richtet sich nach den Kriterien wie Bedürfnislage, Armutsindex, Regierungsführung und Reformdynamik, nach den Potenzialen der Partner sowie den politischen und wirtschaftlichen Interessen der Schweiz. Die Schwerpunkte in Südeuropa und der GUS, insbesondere auch die Fokussierung auf südeuropäische, südkaukasische und zentralasiatische Staaten, wurde im Verlauf der Umsetzung des letzten Rahmenkredites herausgebildet. Diese Ausrichtung soll mit diesem Rahmenkredit beibehalten werden, ebenso die Aufteilung der Finanzmittel mit rund zwei Dritteln der Verpflichtungen im Balkan und einem Drittel in der GUS. Sowohl die Grundsätze und Instrumente wie auch die verschiedenen Massnahmen wurden im Rahmen der Beratung des Osthilfegesetzes breit diskutiert. Sie finden sich auch wieder in der vorliegenden interessanten Botschaft. Die Ostzusammenarbeit dient allen Zielen der schweizerischen Aussenpolitik und entspricht auch einem modernen Verständnis aussenpolitischer Interessenwahrung durch verstärkte internationale Zusammenarbeit und Integration. Zu unseren Interessen gehört auch die Erhaltung des Gewichts der schweizerischen Stimmrechtsgruppen bei den Bretton-Woods-Institutionen, denen verschiedene osteuropäische Partnerstaaten angehören. Darüber bestand schon bei der Beratung des Osthilfegesetzes in den Räten weitgehende Einigkeit.

Nun zum Erweiterungsbeitrag: Die EU-Erweiterung bedeutet auch aus Sicht der Schweiz mehr Sicherheit, mehr Stabilität und Wohlstand auf unserem Kontinent. Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat im Mai 2004 unter dem Vorbehalt innerstaatlicher Kompetenzen beschlossen, die Anstrengungen der EU zum Abbau der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten mit einem Beitrag von 1 Milliarde Franken zugunsten der zehn neuen Mitgliedländer zu unterstützen.

Mit dieser Botschaft beantragt der Bundesrat dem Parlament den entsprechenden Rahmenkredit für eine Verpflichtungsperiode von fünf Jahren. Die rechtliche Grundlage für diesen Rahmenkredit ist das neue Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas, das am 26. November 2006 vom Volk angenommen worden ist.

Die Umsetzung des Erweiterungsbeitrages erfolgt autonom durch die Schweiz. Die wichtigsten Vorgaben und Grundsätze zwischen der EU und der Schweiz sind im Memorandum of Understanding vom 27. Februar 2006 festgelegt. Die Schweiz wird in eigener Verantwortung und in enger Zusammenarbeit mit ihren Partnern Projekte und Programme in den Zielländern unterstützen. Dazu wird mit jedem dieser Staaten ein bilaterales Rahmenabkommen abgeschlossen, in dem die Prioritäten und Durchführungsmodalitäten geregelt werden.

Die Mittel werden in den folgenden Hauptbereichen eingesetzt werden:

1. Sicherheit, Stabilität und Unterstützen von Reformen;

2. Umwelt und Infrastruktur;

3. Förderung der Privatwirtschaft;

4. menschliche und soziale Entwicklung.

In jedem Partnerstaat wird eine Koordinationsstelle für die Abwicklung der Zusammenarbeit mit der Schweiz zuständig sein. Dieser Stelle obliegt auch die Unterbreitung der Finanzierungsgesuche an die schweizerischerseits zuständigen Ämter und Direktionen, d. h. Deza und Seco.

Die Durchführung von Ausschreibungen, die Vergabe von Aufträgen und die Abwicklung von Zahlungsaufträgen sind den verantwortlichen nationalen Stellen in den Partnerländern übertragen. Geeignete Kontrollmechanismen von Deza und Seco werden die Effizienz des Mitteleinsatzes sicherstellen und Missbräuche verhindern.

Als wichtig betrachte ich die Aussage auf Seite 34 der Botschaft, wonach schweizerische Leistungserbringer sich wie die Unternehmen in der EU an den Ausschreibungen von Vorhaben beteiligen können, die über die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds der EU finanziert werden. Im Gegenzug und angesichts dieses freien Zugangs zu den öffentlichen Ausschreibungen in der EU wurde eine Bindung des schweizerischen Beitrags an die Beschaffung von Schweizer Gütern und Dienstleistungen nicht vorgesehen. Hingegen soll der schweizerische Beitrag vorwiegend in Bereichen eingesetzt werden, für welche in der Schweiz spezielles Know-how und Erfahrungen sowie ein konkurrenzfähiges Angebot bestehen. Die Finanzierung soll budgetneutral erfolgen. Die Personalkosten und die anderen in Zusammenhang mit der Umsetzung dieses Erweiterungsbeitrags stehenden Verwaltungskosten der Schweiz sollen ebenfalls aus diesem Rahmenkredit gedeckt werden. So weit, so gut.

Der Inhalt beider Botschaften führte kaum zu einer nennenswerten Diskussion in der APK. Die Inhalte sind klar, und die Auffassungen betreffend Ziele werden geteilt. Anlass für lange Diskussionen war hingegen die Finanzierung. Lassen Sie mich mit dem Erweiterungsbeitrag beginnen: Im Mai 2004, nach der getroffenen Vereinbarung mit der EU, hat der Bundesrat verlauten lassen, dass die Milliarde, das heisst die ungefähr 100 Millionen Franken pro Jahr, vollumfänglich durch die Departemente EDA und EVD kompensiert würden. Die APK hat seit diesem Zeitpunkt und im Hinblick auf die Beratungen im Parlament immer wieder gefordert, dass ihr ein transparentes und plausibles Finanzierungskonzept vorgelegt werde. Sie hat es in dieser Form nie erhalten. Später wurde klar, dass eine Vollkompensation in diesen zwei Departementen nicht möglich ist. Aus dieser Not entwickelte sich über die Zeit die vom Bundesrat dann auch in der Abstimmungskampagne favorisierte Formel 60/40, das heisst, dass 60 Prozent durch die zwei Departemente und 40 Prozent über den allgemeinen Bundeshaushalt - was immer das heissen mag - zu kompensieren seien. Gleichzeitig sickerte durch, dass in den zwei Departementen die 60 Prozent nur durch Abstriche an der öffentlichen Entwicklungshilfe, also an der bisherigen Entwicklungszusammenarbeit, zu halten seien.

Das brachte dann weite Kreise auf die Palme, das heisst, dies provozierte einen heftigen Widerstand bei Organisationen, die sich in diesem Sektor intensiv engagieren. Sie und auch politische Parteien drängten darauf, dies nicht zuzulassen, weil sie sonst gegen das Osthilfegesetz antreten müssten, und das aus Argumenten, die ganz im Gegensatz zu jenen der übrigen Referendumsführer standen.

Hier sind wir uns ja sicher noch einig: Es ist schwer, jemandem klarmachen zu wollen, dass es eine plausible und gute Politik sein soll, wenn wir den offiziell als ärmsten deklarierten Ländern Kredite entziehen würden, um diese dann in die neuen EU-Länder zu transferieren.

Vor diesem Hintergrund forderte Frau Leuthard noch als Nationalrätin mit ihrer Motion 05.3808, dass dieser Erweiterungsbeitrag nicht auf Kosten der öffentlichen Entwicklungshilfe zu finanzieren sei. Diese Motion wurde in beiden Räten mit komfortablen Mehrheiten gutgeheissen. Der Bundesrat hat sie abgelehnt; er erachtet sie als nicht erfüllbar. Zwar soll die Kompensation nicht zulasten der Länder des Südens gehen, hingegen würde sie die öffentliche Entwicklungshilfe in der traditionellen Ostzusammenarbeit tangieren.

Die Frage stellt sich nun, wie mit einer von beiden Räten angenommenen Motion umzugehen sei. Die [PAGE 245] Finanzkommission, die sich im Rahmen eines Mitberichtsverfahrens damit befasst hat, fordert den Bundesrat unter Berücksichtigung der parlamentarischen Bestimmungen in solchen Fällen auf, dem Parlament einen Antrag zu unterbreiten, wie er die angenommene Motion in formeller Hinsicht zu behandeln gedenke. Sollte tatsächlich aufgezeigt werden können, dass eine vollständige Umsetzung der Motion Leuthard nicht möglich sei, wäre es gemäss Auffassung der Finanzkommission unerlässlich, diesen Umstand politisch beraten zu können. Die Antwort des Bundesrates auf diese Forderung der Finanzkommission steht noch aus.

Zu den Zahlen heute: Frau Bundespräsidentin Calmy-Rey sagte an der APK-Sitzung vom 15. Januar 2007: "Nach Schätzungen des Seco und der Deza wird ein Beitrag von 245 Millionen Franken in der traditionellen Ostzusammenarbeit kompensiert. Somit kann die Motion Leuthard nicht erfüllt werden. Der in der Ostzusammenarbeit zu kompensierende Betrag müsste von 600 Millionen auf 355 Millionen Franken reduziert werden. Wollte man die Motion Leuthard erfüllen, müsste der vom Bundesrat beschlossene Finanzierungsschlüssel umgekehrt werden, nämlich von 60/40 Prozent auf neu 36/64 Prozent." Es geht also um 245 Millionen Franken in zehn Jahren oder um durchschnittlich rund 25 Millionen Franken im Jahr, die bei der öffentlichen Entwicklungshilfe gestrichen werden sollen.

Nach Ansicht der Mehrheit sind diese 25 Millionen Franken anderswo zu kompensieren. Man soll nun nicht kommen und sagen, dass dann Konsulate geschlossen werden oder bei der Landwirtschaft Abstriche gemacht werden müssten. Diese Art von Druckversuchen verfängt bei uns nicht mehr. Der Bundeshaushalt besteht aus sieben Departementen: wenn dieses Delta von 25 Millionen Franken im Jahr mit gutem Willen aufgeteilt würde, würden wir uns im Promillebereich befinden, im Streubereich der Budgetierung eines jeden Departementes.

Wir haben heute früh in sieben Minuten einen Rahmenkredit von 1,5 Milliarden Franken gesprochen. Hier geht es um 25 Millionen Franken im Jahr. Die ganze Diskussion scheint mir denn auch wenig kohärent, kleinkariert und auch doppelbödig, vor dem Hintergrund, dass in der Uno-Generalversammlung beim Millenniumsgipfel am Hudson River, wo es Applaus gibt, unser damaliger Bundespräsident im Namen des Bundesrates eine Erhöhung unserer öffentlichen Entwicklungshilfe, nach Möglichkeit auf 0,7 Prozent des Bruttoinlandproduktes, in Aussicht gestellt hat. Und nun, quasi beim ersten Testlauf, werden Abstriche vorgenommen - wahrscheinlich der kleinste gemeinsame Nenner als Führungsmaxime.

Eine gewisse Genugtuung empfinde ich, wenn ich im Amtlichen Bulletin des Nationalrates vom 5. Dezember 2006 in der Budgetdebatte lese - ich darf Bundesrat Merz zitieren -: ".... sodass es im Grunde genommen keine Rolle spielt, wenn man für dieses Budget noch nach dem alten Verfahren budgetiert und dann ab dem nächsten Jahr das umsetzt, was in dieser Motion beschlossen wurde. Das ist in der Tat ein Streit um des Kaisers Bart." Und danach schlägt Bundesrat Merz vor, "die Lösung, die jetzt im gedruckten Budget ist, so zu akzeptieren, im Wissen, dass es nicht die endgültige Lösung ist, und im Bewusstsein, dass der Schlüssel für die Verteilung dieser Beiträge nach Massgabe der beschlossenen Motionen anschliessend ordentlich bestimmt werden kann. Dieser Haltung liegt ein Entscheid zugrunde, den der Bundesrat kollegial getroffen hat; auch Frau Kollegin Leuthard hat kollegial zu diesem Entscheid beigetragen und steht dazu, ohne dass sie ihre eigene Motion deshalb aufzugeben braucht." (AB 2006 N 1658) Da haben wir's: ".... ohne dass sie ihre eigene Motion deshalb aufzugeben braucht"!

Die APK hat deshalb in Artikel 1 einen neuen Absatz 2 eingeführt - Sie sehen das auf der Fahne -, der da heisst: "Die Finanzierung erfolgt nicht auf Kosten der öffentlichen Entwicklungshilfe und wird im Bundeshaushalt kompensiert." Das ist der Inhalt der Motion Leuthard. Die APK hat dies bei einem Verhältnis von 6 zu 4 Stimmen so eingebracht.

Die Kommission beantragt Ihnen einstimmig, auf den Bundesbeschluss einzutreten, und mit 9 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen, hier zuzustimmen. Aus der Mitte der Minderheit wurde dann ein Antrag auf Abschreibung der Motion eingereicht, der aber mit 5 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt wurde. Sie sehen das am Schluss der Fahne, wo es um den Kohäsionsbeitrag geht.

Zum Bundesbeschluss über die Osthilfe: Auch hier beantragt Ihnen die Kommission ohne Gegenstimme Eintreten und Zustimmung im Verhältnis 5 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen.

Bei Artikel 1 liegt ein Minderheitsantrag zur Höhe des Rahmenkredites vor. Wir werden in der Detailberatung darauf zurückkommen.