Leuenberger Moritz · Bundesrat · 2007-03-21

Wortprotokoll

Bevor ich zur politischen Frage komme, möchte ich einiges Formales klarstellen. Zunächst: Wie sehen die Bundeskompetenzen nach heute gültigem Recht aus? Da gibt es einen Unterschied zwischen den nationalen Luftfahrtinteressen, wie sie der Bund in seinem Bericht über die Luftfahrtpolitik der Schweiz 2004 (Lupo) und im Konzeptteil des SIL formuliert hat, und den tatsächlichen Kompetenzen des Bundes beim Betrieb der Landesflughäfen.

Im luftfahrtpolitischen Bericht hat der Bund die nationalen Interessen so umschrieben: Der Bund verfolgt eine nachhaltige Luftverkehrspolitik; in diesem Rahmen soll sich der Flughafen Zürich nachfrageorientiert entwickeln können. Diese Nachfrageorientierung ist der wirtschaftliche Teil der Nachhaltigkeit. Diesem wirtschaftlichen Aspekt sind auch die beiden anderen Aspekte der Nachhaltigkeit gegenüberzustellen, nämlich der Umweltschutz und die soziale Verträglichkeit. Es ist nicht ein Widerspruch, wie Sie vorher antönten, sondern es ist gerade der Grundgedanke der Nachhaltigkeit. Der Grundgedanke der Nachhaltigkeit besteht darin, dass drei Ziele genannt werden, die sich widersprechen. Die tatsächliche Politik besteht dann darin, aus diesen drei Zielen einen politischen Kompromiss zu schmieden, der letztlich allen drei Aspekten, nämlich der Wirtschaftlichkeit und der Umweltverträglichkeit, aber auch der Sozialverträglichkeit, dient.

Demgegenüber sind die Kompetenzen des Bundes bei den Landesflughäfen nur übergeordneter Art. Mit dem Raumplanungsinstrument SIL legt er die heutige und die künftige Nutzung eines Flugplatzes mit einem langfristigen Horizont - es sind etwa 25 Jahre - fest und beschreibt so den raumplanerischen Entwicklungsspielraum. Für die unmittelbare Regelung des Flugbetriebs existiert dagegen das Instrument des Betriebsreglementes. Dieses enthält Vorschriften über die Organisation des Flugplatzes, über die Betriebszeiten und über die konkreten An- und Abflugverfahren. Der Bund kann diesbezüglich ein Gesuch um Änderung eines Betriebsreglementes gutheissen, er kann es ablehnen oder kann es mit bestimmten Auflagen versehen. Aber er hat grundsätzlich keine Möglichkeit, von sich aus ein Betriebsreglement zu erstellen. Er kann somit zum Beispiel nicht selbst bestimmte An- und Abflugverfahren festlegen oder per Anordnung über die Wahl der Pisten oder gar deren Ausbau bestimmen. Das kann nur der Flugplatzhalter tun.

Was den Ausbau einer Piste angeht, wissen Sie, dass im Kanton Zürich sogar eine Volksabstimmung vorgesehen ist, und es ist undenkbar, dass der Bund diesbezüglich über den Ausbau einer Piste selbst befinden könnte, wenn sich der Souverän dieses Kantons dieses Recht vorbehalten hat.

Auch die vom Bund verliehene Konzession gibt keine Handhabe, um in den Flughafenbetrieb einzugreifen. Mit der Konzession wird einer Trägerschaft das Recht verliehen, einen Flughafen während der Konzessionsdauer gewerbsmässig zu betreiben und dafür Gebühren zu erheben. Das macht man, damit der Betreiber einen Investitionsschutz hat, also nicht plötzlich jemand sagt, jetzt sei Schluss, er könne das nicht mehr tun.

Hier füge ich noch einen kleinen Gedanken hinzu, wie denn die Bundeskompetenzen aussehen könnten - nicht, wie sie aussehen. Ich habe jetzt dargelegt, wie sie heute sind; man könnte ja die beschränkte Kompetenz des Bundes bei den Landesflughäfen auch ändern. Sie kontrastiert zur Bundeskompetenz bei anderen Infrastrukturen von nationaler Bedeutung. So kann der Bund bei den Nationalstrassen direkt Einfluss nehmen; er kann selbst Strecken planen, kann bei Bedarf Enteignungen durchführen, und nach NFA wird er bald selber Strassen bauen können. Hier hat er also diese Kompetenz. Bei den Landesflughäfen dagegen kommen diese Kompetenzen den Standortkantonen oder den Betreibern zu. Das hat historische Gründe, und das kann es dem Bund erschweren, die nationalen Interessen durchzusetzen. Es ist natürlich so, dass die politische Bedeutung des Flugverkehrs im Lauf der Zeit zugenommen hat, während die restlichen Kompetenzen so geblieben sind wie damals, als das noch nicht im nationalen Interesse war. [PAGE 267]

Deshalb haben wir ja im Lupo eine Überprüfung der geltenden Kompetenzordnung beschlossen; insbesondere prüfen wir längerfristig neue Formen der Trägerschaft. Sie wissen vielleicht noch, dass der Lupo ja in der ganzen Schweiz sehr gut aufgenommen worden ist - abgesehen von diesem Satz, der sofort zu einem Aufschrei geführt hat: "Was, der Bund will sich in die Trägerschaft des Flughafens Zürich einmischen!?" Wir können aber nicht ständig sagen, die Luftfahrt sei von grossem nationalen Interesse, der Bund sei an allem schuld und für alles verantwortlich, was dort abgeht, und ihm die Kompetenzen nicht geben. Wir müssen also die Kompetenzordnung ändern. Die konkrete Umsetzung bedarf detaillierter Abklärungen, unter anderem auch Abklärungen rechtlicher und finanzieller Art. Aber eines ist sicher: Solange die Kompetenzen so wie jetzt geregelt sind, können wir uns nicht einmischen und zum Beispiel die Ostpiste verlängern; das geht nicht.

Das war das Formelle, ich komme jetzt gerne zum Materiell-Politischen, zu den luftfahrtpolitischen Zielen des Bundes gegenüber den Landesflughäfen: Herr Hofmann weist zu Recht darauf hin, dass sich der Bundesrat zu einer nachfrageorientierten Entwicklung der Landesflughäfen bekennt - aber eben nicht nur. Ich muss es nochmals sagen: Wir haben ausdrücklich von einer nachhaltigen Politik gesprochen. Deswegen ist die Antwort auf die Interpellation nicht widersprüchlich - im Gegenteil: Die Antwort nimmt die gesamte bundesrätliche Politik zu den Landesflughäfen auf und gibt dem Entscheid der Zürcher Stimmbevölkerung jene Bedeutung, die ihm im Rahmen der Nachhaltigkeitsüberlegungen zukommt, als Ausdruck der sozialen Verträglichkeit, die einer der drei Pfeiler der bundesrätlichen Nachhaltigkeitsstrategie ist.

Wie ist nun die Rechtslage in Bezug auf die Plafonierungs-Initiative? Rechtlich ist die Initiative zulässig - ich habe das immer wieder gesagt und muss es hier wieder sagen -; sie ist zulässig, weil es sich nur um einen Auftrag an den Regierungsrat des Kantons Zürich handelt, sich für eine Plafonierung der Flugbewegungen auf 250 000 einzusetzen. Wie die Zürcher Regierung diesen Auftrag erfüllen würde, falls die Initiative angenommen würde, das wissen wir heute nicht. Die Diskussion des Zürcher Kantonsrates vom 5. Februar hat gezeigt, dass voraussichtlich im Herbst dieses Jahres als Gegenvorschlag zur Plafonierungs-Initiative der vom Zürcher Regierungsrat entwickelte Zürcher Fluglärm-Index (ZFI) vors Volk gelangen soll. Zusätzlich hat der Kantonsrat beschlossen, dass er bei einer allfälligen Erreichung von 320 000 Flugbewegungen unabhängig vom ZFI beschliessen kann, ob eine Bewegungsbeschränkung eine mögliche Handlungsalternative wäre. Dieser Entscheid untersteht dem fakultativen Referendum, und der Entscheid über die Plafonierungs-Initiative selber steht noch aus.

Nun zur politischen Haltung des Bundes zur Plafonierungs-Initiative: Betrachten wir zunächst die Situation heute. Am Flughafen zählen wir derzeit etwa 270 000 Flugbewegungen jährlich. Würde der Bund mit einem Gesuch auf Änderung des Betriebsreglementes konfrontiert, welches eine Bewegungsplafonierung beinhaltet, die über dieser Zahl von 270 000 liegt, dann hätte dies vorerst keine direkten Auswirkungen auf die bundesrätliche Luftfahrtpolitik. Das Gesuch könnte also genehmigt werden. Würde hingegen ein Gesuch auf Änderung des Betriebsreglementes eingereicht, das weniger als die heutige Anzahl Flugbewegungen vorsieht, so würde dies den bestehenden Betrieb einschränken und damit die nationalen Interessen gefährden.

Die Plafonierung als solche ist sodann für den Bundesrat nicht das zweckmässige Instrument, um den Flugbetrieb auf einem Flughafen umweltgerecht und sozialverträglich zu gestalten. Im Vordergrund stehen für uns andere Massnahmen: Massnahmen an der Quelle, also Massnahmen bezüglich Lärm, günstiges Flugmaterial zum Beispiel, oder die Optimierung der Anflugverfahren und der Abflugverfahren, wie sie jetzt im Rahmen des SIL-Koordinationsprozesses für den Flughafen Zürich geprüft werden. Reicht dies nicht aus, stehen für den Bundesrat allenfalls Lärmplafonierungen statt Bewegungszahlbeschränkungen im Vordergrund. Wir haben diese Diskussion ja damals beim Staatsvertrag hier auch immer und immer wieder geführt.

Schliesslich müssten Plafonierungsmassnahmen - damit komme ich zur Frage, die Sie vorher gestellt haben - aufgrund von zwingendem übergeordnetem EU-Recht alle drei Jahre auf ihre Verhältnismässigkeit hin geprüft werden. Das ist dort vorgesehen, und das muss man deswegen so machen, eine Überprüfung auf die Verhältnismässigkeit der Einschränkung hin.

Offen ist auch, wie die Regierung des Kantons Zürich und der Flughafenbetreiber mit der Forderung der Plafonierungs-Initiative nach einer Verlängerung der Nachtruhe von heute sieben auf neun Stunden umgehen würden. Eine Nachtruhe von neun Stunden dürfte den Betrieb eines Hubs am Flughafen Zürich stark erschweren, wenn nicht gar verunmöglichen.

Die Meinungsäusserung der Bevölkerung des direkt betroffenen Kantons Zürich ist für den Bund im Rahmen seiner Abwägungen zur Nachhaltigkeit sehr wichtig. Der Bund hat bisher bewusst darauf verzichtet, in diesen Willensbildungsprozess einzugreifen, nicht zuletzt, weil diese Stellungnahme auch Reaktionen provozieren könnte, die von niemandem, auch nicht vom Interpellanten, gewünscht werden. Es könnte ein Basar losgehen, bei dem noch weiter gehende Beschränkungen gefordert würden, weil die Äusserungen des Bundes so interpretiert würden, dass man sagen würde: Der Bund macht ja dann doch, was er will. Also würde in einer Trotzreaktion eine noch viel extremere Forderung aufgestellt, oder es würde entsprechend an der Urne abgestimmt. Das ist einer der Gründe, weswegen wir uns bis jetzt bewusst dermassen zurückgehalten haben: weil wir den Reflex in den Kantonen ja auch kennen, wenn der Bundesrat sich zu einer kantonalen Vorlage äussert. Er ist nicht weniger heftig, als wenn Kantonsregierungen sich zu Bundesvorlagen äussern; Sie kennen das Vorgehen des Regierungsrates des Kantons Neuenburg.

Wenn nun aber Herr Hofmann als Vertreter seines Kantons den Bundesrat nachdrücklich dazu auffordert - wie dies andere Politiker, Medien- und Wirtschaftsvertreter des Kantons Zürich ja auch immer wieder tun -, dann möchte ich hier in aller Differenziertheit dazu Stellung nehmen. Diese Differenziertheit ist praktisch nur in diesem Rat möglich. Sie wissen, wenn man es in einem Interview sagt, dann wird es in der Überschrift und in der Zusammenfassung in einer Art und Weise "zugespitzt", dass es mit dem Inhalt nichts mehr zu tun hat. Lassen Sie mich hier, wo ich das tun kann, in aller Differenziertheit Folgendes sagen:

1. Die Plafonierungs-Initiative enthält einen Auftrag an den Kanton Zürich und nicht an den Bund.

2. Es ist dem Regierungsrat des Kantons Zürich freigestellt, wie er bei einer Annahme den Auftrag der Initiative umsetzen will. Festzuhalten ist, dass der Regierungsrat keine direkten Einflussmöglichkeiten auf Gesuche des Flughafens hat, die das Betriebsreglement oder Baugesuche betreffen. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat lediglich durch seine Sperrminorität im Verwaltungsrat die Möglichkeit, Gesuche mit Pistenveränderungen oder Lärmauswirkungen des Flughafens Zürich zu blockieren.

3. Wenn die Initiative angenommen wird, ist für die Haltung des Bundes entscheidend, wie der Auftrag umgesetzt wird. Erst wenn ein Gesuch des Flughafens um Änderung des Betriebsreglementes vorliegen würde, hätte der Bund einen Entscheid über Genehmigung oder Ablehnung zu treffen.

4. Wenn nun der Flughafen Zürich ein Gesuch um Änderung des Betriebsreglementes mit dem Inhalt der Plafonierungs-Initiative einreichen sollte, also 250 000 Flugbewegungen und neun Stunden Nachtruhe, so würde dies eine Einschränkung des heutigen Betriebes bedeuten. Ein solches Gesuch könnte der Bund aller Voraussicht nach nicht genehmigen, weil es den nationalen Interessen und den Vorgaben und Zielen des Konzeptteils des SIL widerspräche. Der Flughafen wäre zum Beispiel nicht mehr in der Lage, eine Infrastruktur zu bieten, welche den Betrieb eines Drehkreuzes, also eines Hubs, ermöglicht.

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Das heisst aber nicht, dass eine Annahme der Plafonierungs-Initiative wirkungslos wäre, und das ist jetzt eine Differenzierung, die mir auch wichtig ist. Wenn die Initiative angenommen würde, würde der Bund einen solchen Volksentscheid und ein entsprechendes Gesuch um Änderung des Betriebsreglementes so verstehen, dass dem Lärmschutz und der Sozialverträglichkeit im Rahmen der Nachhaltigkeit verstärkt Rechnung getragen werden muss. Er würde mit dem Kanton Zürich das Gespräch suchen, um im freundeidgenössischen Dialog zu versuchen, dem Auftrag der Zürcher Bevölkerung auf eine Weise nachzukommen, die auch die nationalen Luftfahrtinteressen wahrt. Er würde in diese Gespräche auch die anderen Kantone einbeziehen - die Kantone Aargau, Schaffhausen, Thurgau usw., also alle Kantone, die davon betroffen sind, wie wir das im SIL-Prozess auch schon gemacht haben und wie wir es für die Festlegung des endgültigen Reglementes auch zu tun gedenken. Zudem gehe ich davon aus, dass viele der nun im Rahmen des Koordinationsgespräches II präsentierten 19 Betriebsvarianten die drei Aspekte der Nachhaltigkeit besser vereinbaren können als eine Beschränkung der Flugbewegungen auf 250 000. Zudem ermöglichen diese Varianten die Suche nach einer besseren Lösung mit Deutschland, und deshalb ist es wichtig, dass diese Varianten nun in der politischen Diskussion unvoreingenommen geprüft werden.