Sommaruga Carlo · Nationalrat · 2008-03-11

Wortprotokoll

Le droit de recours des organisations est un sujet que votre conseil connaît maintenant fort bien. Il a eu l'occasion d'en discuter longuement tout au long du processus relatif à l'initiative parlementaire Hofmann Hans 02.436. Cela étant, en raison du dépôt d'une initiative parlementaire Schibli (04.421), d'une initiative du canton d'Argovie (04.310) et de l'initiative populaire 07.046 qui est l'objet des débats de ce jour, le sujet du droit de recours des organisations environnementales est à nouveau au premier plan, alors qu'un travail de détail avait été effectué lors du traitement de l'initiative Hofmann Hans.

Ainsi, les 14 et 15 février derniers, la Commission des affaires juridiques de votre conseil a procédé à l'examen des objets 07.046, 04.421 et 04.310, cités précédemment. L'initiative populaire "Droit de recours des organisations. Assez d'obstructionnisme - Plus de croissance pour la Suisse!" a été le premier objet traité. Ce texte a été déposé à la Chancellerie fédérale le 11 mai 2006, en plein processus législatif relatif à l'initiative Hofmann Hans, par le Parti radical zurichois, et l'initiative est munie de 118 958 signatures valables.

Lancée à la suite des remous provoqués par l'affaire du stade zurichois du Hardturm, l'initiative populaire a pour but d'exclure le droit de recours des organisations environnementales contre les actes législatifs, arrêtés ou décisions émanant du peuple ou d'un parlement, dans les domaines de l'environnement ou de l'aménagement du territoire. Elle vise plus précisément à ajouter un article 30a à la Constitution fédérale, touchant les articles 74 à 79 en matière de protection de l'environnement et d'aménagement du territoire.

Les initiants avancent trois arguments, déjà entendus dans le cadre des débats précédents autour de l'initiative Hofmann Hans, pour restreindre encore le droit de recours des organisations environnementales.

1. Le droit de recours freinerait la croissance. Le leitmotiv des projets bloqués à concurrence d'un montant de 10 à 20 milliards de francs en Suisse est repris. Etant donné que 20 milliards de francs correspondent à plus de 200 000 emplois, il est urgent, selon les initiants, de débloquer ces projets.

2. Selon les initiants, le droit de recours serait antidémocratique. Etant donné que des recours sont très souvent déposés, selon eux, contre des décisions émanant d'organes démocratiquement élus ou du peuple lui-même, ils contestent la légitimité du recours contre ces décisions.

3. L'écologie et l'économie doivent être sur un pied d'égalité. Le droit de recours des organisations environnementales fait passer les intérêts écologiques avant les intérêts économiques.

Le droit de recours des organisations environnementales est devenu un véritable serpent de mer. Depuis l'avant-projet de 1973 de la protection sur l'environnement, ce droit de recours n'a pas cessé d'alimenter les polémiques entre ses adversaires et ses défenseurs. Depuis quelques années, la controverse se concentre principalement sur la question du droit de recours des organisations environnementales.

Il est bon de se rappeler que, suite au dépôt en 2002 de l'initiative parlementaire Hofmann Hans 02.436, l'Assemblée fédérale a voté en 2006, soit quatre ans de débats plus tard, une révision de la législation en la matière. Il s'agissait, d'une part, de simplifier l'étude de l'impact sur l'environnement dans la loi fédérale sur la protection de l'environnement et, d'autre part, de réduire les risques d'abus grâce à une définition plus précise du droit de recours des organisations.

Au final, la révision est entrée en vigueur le 1er juillet 2007 et elle a été largement approuvée par l'Assemblée fédérale. Cette révision restreint le droit de recours des organisations environnementales de manière sensible, notamment sur les points suivants: les organisations de protection de l'environnement ne peuvent plus recourir que dans des domaines de droit visés depuis dix ans au moins dans leur statut; les éventuelles activités de l'organisation doivent servir le but non lucratif poursuivi; les organisations de protection de l'environnement qui ont omis de formuler les griefs recevables dès leur procédure d'opposition ne peuvent plus les faire valoir dans le cas d'une procédure ultérieure; les organisations qui succombent doivent supporter les frais de la procédure de recours auprès des autorités fédérales; et en matière d'étude d'impact, les exigences minimales ont été élevées, notamment en matière de parkings et de surfaces commerciales.

Dans ce contexte, après avoir dans un premier temps recommandé le rejet de cette initiative, estimant notamment que l'initiative parlementaire Hofmann Hans 02.436 complétait de manière adéquate le droit en matière de recours des associations environnementales, le Conseil fédéral a, dans un deuxième temps, le 2 mai 2007, à quelques mois des élections, décidé de soutenir l'initiative populaire. Il soutenait de manière étonnante que les modifications de lois arrêtées par le Parlement après ce long débat ne tenaient pas compte de toutes les requêtes formulées par les initiants, [PAGE 210] notamment de celles concernant une limitation plus sévère du droit de recours des organisations pour les décisions issues d'un vote démocratique.

Cela étant, la commission qui a examiné l'initiative sous l'angle des travaux qui ont été menés autour de l'initiative parlementaire Hofmann Hans, dont je viens de rappeler les résultats, invite votre conseil, dans le cadre d'un débat raisonné, à rejeter l'initiative pour les raisons suivantes.

1. Selon la commission, cette initiative est formulée de manière peu claire. En effet, selon une lecture étroite, seules les décisions émanant directement du peuple ou d'un parlement échapperaient à un droit de recours des organisations. Mais selon une lecture large, les arbitrages des autorités administratives ou des tribunaux se fondant eux-mêmes sur les décisions du peuple ou du Parlement échapperaient également au droit de recours des organisations. En d'autres termes, selon cette lecture extensive du texte, il suffirait qu'un lien existe entre une décision du peuple, d'un parlement et la décision d'une autorité administrative pour écarter tout droit de recours.

2. Cette initiative porterait atteinte à la relation entre l'Etat de droit et la démocratie, entre le droit supérieur et le droit inférieur. En effet, l'initiative vise à faire passer une décision de droit inférieur au-dessus des lois fédérales en matière d'aménagement du territoire et de l'environnement. Pour la commission, c'est donc le droit de l'environnement qui est en danger dans sa globalité.

3. Ce système d'exceptions pourrait entraîner des différences malvenues dans l'application du droit fédéral, étant donné que ce sont les cantons qui sont compétents pour décider quel projet est soumis à une procédure démocratique de planification ou à une procédure d'autorisation de l'administration.

L'objection politique majeure qui a été formulée par la commission est que cette initiative intervient à contretemps. En effet, les débats autour de l'initiative parlementaire Hofmann Hans ont abouti à un texte qui, de fait, a été traité comme un contre-projet indirect à l'initiative populaire.

Pour toutes ces raisons, la commission vous invite à rejeter cette initiative populaire, par 14 voix contre 10.

La commission est cependant d'avis que certaines mesures doivent encore être prises. C'est ainsi que, par 13 voix contre 8 et 3 abstentions, elle a adopté une motion qui charge le Conseil fédéral de présenter une modification de la loi sur la protection de l'environnement, afin de mettre en oeuvre les mesures de protection de l'environnement en fonction de l'efficacité et d'un rapport adéquat entre les coûts et l'efficacité et de renoncer aux mesures existantes si elles sont insuffisantes.

Par ailleurs, la commission a adopté, par 14 voix contre 7 et 4 abstentions, une motion qui exhorte le Conseil fédéral à traiter immédiatement et en priorité la motion 04.3664 déposée en 2004 par la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats visant à établir une meilleure coordination entre la protection de l'environnement et l'aménagement du territoire. Cette motion a d'ailleurs été acceptée par le Conseil fédéral.

Comme je vous l'ai dit au début, la commission a également traité l'initiative parlementaire Schibli. Le 13 janvier 2005, elle a décidé de suspendre l'examen préalable de cet objet en raison des travaux législatifs en cours sur la base de l'initiative parlementaire Hofmann Hans. Suite au dépôt de l'initiative populaire des radicaux zurichois le 11 mai 2006, l'initiative parlementaire est restée en suspens afin de coordonner le traitement de ces deux objets. Je rappelle que l'initiative parlementaire Schibli, qui est également soumise au débat aujourd'hui, vise la suppression pure et simple du droit de recours des organisations de protection de l'environnement, de la nature et du patrimoine.

Lors de l'examen de cette initiative les 14 et 15 janvier 2008, la commission, par 17 voix contre 8, proposait de ne pas y donner suite.

La majorité de la commission s'accorde ainsi avec la volonté populaire exprimée notamment dans le canton d'Argovie le 24 février dernier, puisque, je vous le rappelle, le peuple y a refusé à une majorité de 64 pour cent la suppression du droit de recours des organisations au niveau cantonal.

La majorité de la commission estime que le droit de recours des organisations est un instrument qui a fait ses preuves et qui contribue à l'application correcte du droit de l'environnement et du droit de l'aménagement du territoire. L'expérience et le pourcentage conséquent du taux de succès des recours, mesuré à 63 pour cent entre 1996 et 2003 - soit un taux largement supérieur à la moyenne -, montrent que les recours des organisations conduisent effectivement à l'amélioration de nombreux projets. En voulant supprimer ce droit, l'initiative parlementaire Schibli s'attaque au droit matériel de la protection de l'environnement.

De même, la majorité de la commission estime qu'avec la modification de la loi sur la protection de l'environnement du 20 décembre 2006, entrée en vigueur le 1er juillet 2007, des limites importantes ont été fixées au droit de recours, permettant ainsi d'éviter d'éventuels abus.

Finalement, la majorité de la commission réfute également l'argument selon lequel le droit de recours constituerait un frein à la prospérité économique, comme le soutient l'auteur de l'initiative. Elle rappelle que la prospérité économique du futur dépend en grande partie du fait que les grands projets de construction actuels respectent l'environnement, et ce d'autant plus que le fait d'intégrer les organisations assez tôt dans le processus de planification permet de trouver de bonnes solutions et d'éviter des retards dans la réalisation des projets ainsi que des coûts supplémentaires.

Pour toutes ces raisons, la majorité de la commission vous invite à ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Schibli.