Leutenegger Oberholzer Susanne · Nationalrat · 2008-12-17

Wortprotokoll

Der Gesetzentwurf, den wir heute beraten, steht in einem Spannungsfeld zwischen neuen Informationsinstrumenten des präventiven Staatsschutzes und dem Schutz der Grundrechte. Das Bundesgesetz zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) ist seit 1. Juli 1998 in Kraft. Der Bundesrat geht davon aus, dass sich die Sicherheits- und Gefahrenlage der Schweiz durch die erhöhte Anzahl Terroranschläge verschlechtert habe. Zur frühzeitigen Erkennung der Gefährdung will er nun das BWIS revidieren und die Rechtsgrundlage für besondere Mittel der Informationsbeschaffung schaffen. Die vom Bundesrat vorgeschlagenen Änderungen waren bereits im Vorfeld massiver Kritik ausgesetzt. Der Bundesrat hat dann den Vorentwurf revidiert und am 15. Juni 2007 dem Parlament die überarbeitete Botschaft unterbreitet.

Ziel der Vorlage ist es, wie gesagt, den präventiven Staatsschutz zu verbessern und damit der konkreten Gefahr für die innere und äussere Sicherheit der Schweiz entgegenzutreten, der Gefahr, die von Terrorismus, verbotenem politischem und militärischem Nachrichtendienst oder verbotenem Handel mit Waffen und radioaktiven Materialien oder verbotenem Technologietransfer ausgeht. Damit soll die Prävention gestärkt werden, und es sollen lange vor möglichen Straftaten oder strafrechtlich relevanten Vorbereitungshandlungen Überwachungen möglich gemacht werden. Die besonderen Mittel der Informationsbeschaffung gemäss Botschaft sind unter anderem die präventive Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, das Beobachten von Personen an nicht allgemein zugänglichen Orten wie Hotels, Privatzimmer usw. mittels technischer Überwachungsgeräte und das Durchsuchen von privaten Datenbearbeitungssystemen. Das alles soll neu zugelassen werden.

Der Einsatz von Informantinnen und Informanten und ihr Schutz und ihre Entschädigung werden gesetzlich geregelt. Damit wird auch die gesetzliche Grundlage dafür geschaffen, Informanten und Geheimdienstermittler mit Tarnidentitäten auszustatten. Im Weiteren werden Behörden und Verwaltungseinheiten des Bundes und der Kantone, private Organisationen, die öffentliche Aufgaben erfüllen, sowie gewerbliche Transporteure zur Erteilung weitgehender Auskünfte verpflichtet. Ferner sieht der Gesetzentwurf vor, dass Tätigkeiten, die terroristische und gewaltextremistische Umtriebe fördern, verboten werden können. Propagandamaterial kann beschlagnahmt und eingezogen werden.

Ausgebaut wurden mit der Gesetzesvorlage aber nicht nur die Instrumente zur Informationsbeschaffung im Vorfeld strafrechtlich relevanter Tätigkeiten, ausgebaut wurde auch der Rechtsschutz. Aber Sie sehen, dass der Gesetzentwurf das Recht des Staates auf weitgehende Eingriffe in Grundrechtspositionen der Bürgerinnen und Bürger vorsieht.

Die Kommission für Rechtsfragen unseres Rates hat die Vorlage an zwei Sitzungen beraten: einmal am 22. Mai 2008, als sie Anhörungen durchgeführt hat, dann am 19. Juni 2008, als sie die Eintretensdebatte abgeschlossen hat. Die Anhörungen fanden zuerst im Beisein von Frau Bundesrätin Widmer-Schlumpf statt. Diese orientierte dann über den Transfer des Dienstes für Analyse und Prävention - inklusive Bundeslagezentrum - vom Bundesamt für Polizei zum VBS auf den 1. Januar 2009. In der Folge wurden dann die Beratungen in Anwesenheit von Bundesrat Schmid geführt.

Die Kommission hat Experten angehört, und zwar Markus Schefer, Ordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht an der Uni Basel, und Niklaus Oberholzer, Kantonsgerichtspräsident in St. Gallen. Im Rahmen der Anhörungen wurde die Problematik der Vorlage sehr deutlich. Professor Schefer ortete verschiedene rechtsstaatliche Mängel, vor allem in folgenden Bereichen: bei der breiten Auskunftspflicht der Behörden und der kantonalen Institutionen gegenüber den Staatsschutzorganen, bei der fehlenden Rechtsgrundlage für die zivile Überwachung des Kommunikationsverkehrs durch Satelliten im Ausland, dann vor allem auch bei der ungenügenden Konkretisierung der mit den Begriffen der "inneren" und der "äusseren Sicherheit" geschützten Rechtsgüter, die gefährdet sein müssen, um den Einsatz neuer Informationsmittel rechtfertigen zu können; schliesslich erachtete er bei den Massnahmen gegen die terroristischen und gewaltextremistischen Umtriebe die Meinungsfreiheit als im Kern betroffen und diesen Umstand als äusserst problematisch. Herr Oberholzer seinerseits bezweifelte grundsätzlich die Notwendigkeit neuer gesetzlicher Grundlagen zum Schutz des Staates. Er erachtete die Instrumente des Strafrechtes als ausreichend.

Die Kommission nahm dann auch Kenntnis von den Mitberichten der nationalrätlichen Sicherheitspolitischen Kommission vom 28. Februar 2008 und der Geschäftsprüfungsdelegation vom 29. Februar 2008. Die beiden Kommissionen begrüssten die Vorlage im Grundsatz, soweit sie sich zum Eintreten überhaupt äusserten. Die Mehrheit der SiK-NR befürwortet Eintreten, die GPDel hat vor allem zu einzelnen Fragen und Anliegen Stellung genommen.

Die Kommission nahm auch Kenntnis von der Stellungnahme des Datenschutzbeauftragten, der sich in einem Brief an die Kommission gegen die Vorlage aussprach, und des Bundesverwaltungsgerichtes, das darauf hinwies, dass Probleme vor allem durch die Tatsache entstehen, dass ein Gericht im Vorfeld einer Massnahme entscheiden muss. Das ist aus der Sicht des Gerichtes problematisch, weil das Gericht in der Regel nur konkrete Sachverhalte überprüft und nicht gleichsam über ein abstraktes Gefährdungspotenzial entscheiden muss.

In der anschliessenden Eintretensdebatte lagen der Kommission ein Nichteintretensantrag und zwei Rückweisungsanträge vor. Im Mittelpunkt der Beratungen zum Eintreten standen die Fragen, ob diese Gesetzesrevision, die derart scharfe zusätzliche Informationsmittel für den Staatsschutz bereitstellt, überhaupt nötig sei oder ob die Instrumente des Strafrechtes ausreichen würden. Der Nichteintretensantrag wurde mit 11 zu 5 Stimmen bei 8 Enthaltungen abgelehnt. Aber auch die Kommissionsmehrheit, die sich für Eintreten ausgesprochen hatte, zeigte erheblichen Klärungsbedarf auf.

Im Zentrum der Diskussion der Kommission stand zum einen die Verfassungsmässigkeit der massiven Eingriffe in die Privatsphäre. Zum anderen wurde beanstandet, dass in der Vorlage die Rechtsgüter, die mit den unbestimmten Rechtsbegriffen der "inneren" und der "äusseren Sicherheit" geschützt werden sollen, völlig offen sind. Ohne die Klärung der geschützten Rechtsgüter aber kann die Verfassungsmässigkeit der Eingriffe nicht beurteilt werden. Weiter sieht die Vorlage eine erhebliche Informationspflicht der Behörden vor, und zwar jener des Bundes wie auch jener der Kantone. Hier ortete die Kommission erhebliche Unklarheit bei den [PAGE 1887] Schnittstellen der Informationsbeschaffung. Ferner diskutierte die Kommission ansatzweise auch den Datenschutz, denn, das ist klar, derart weitgehende Datenerfassungen erfordern einen umfassenden Datenschutz. Dazu hörten wir in der Kommission aber wenig.

Im Zentrum der Diskussion unserer Kommission stand auch die Kontrolle der Staatsschutzorgane. Dieser kommt bei den erweiterten Möglichkeiten des präventiven Staatsschutzes, wie sie die Vorlage vorsieht, sehr grosse Bedeutung zu. Es zeigt sich immer mehr, dass die milizmässige Aufsicht durch die GPDel und die GPK bei Weitem nicht ausreicht. Deshalb verlangt Ihre Kommission eine Verstärkung der Aufsicht.

In der Kommission wurde auch beraten, ob sich die Mängel, die wir in der Vorlage orteten, vor allem die Mängel in verfassungsrechtlicher Hinsicht und in Bezug auf die Aufsicht, in der Detailberatung korrigieren lassen. Wir kamen mehrheitlich zum Schluss, dass das nicht der Fall ist, das Gesetz also einer grundlegenden Überprüfung bedarf.

Deshalb beantragt die Kommission mit 16 zu 9 Stimmen, die Gesetzesvorlage zur Überarbeitung an den Bundesrat zurückzuweisen. Die konkreten Aufträge können Sie dem Rückweisungsantrag auf der Fahne entnehmen.