Wortprotokoll

Die bis auf eine Ausnahme völlig erneuerte Subkommission EDA/VBS befasste sich im Berichtsjahr schwergewichtig mit der Aufsichtseingabe, in welcher das Projektmanagement der Deza verschiedentlich bemängelt wurde. Die Subkommission führte damit eine Untersuchung weiter, die schon im Jahr 2007 durch die GPK aufgenommen worden war. In der Kritik standen zwei Programme, welche die Deza auf Sri Lanka nach dem Tsunami vom 26. Dezember 2004 lanciert hatte. In der Folge äusserten verschiedene weitere Personen gegenüber der Kommission ähnliche Kritik. Dabei handelt es sich um folgende zwei Programme: erstens das Wiederaufbauprogramm für Schulen im Distrikt Matara, realisiert durch die Deza; zweitens das Wiederaufbauprogramm für Einfamilienhäuser, es heisst "Cash for Repair and Reconstruction", realisiert durch ein Konsortium unter Beteiligung der Deza, des Schweizerischen Roten Kreuzes, des Hilfswerks der Evangelischen Kirchen der Schweiz und der Glückskette.

Gegenüber der Kommission wurden unter anderem folgende Vorwürfe geäussert: schlechtes Finanzmanagement, Führungsmängel bei den Deza-Verantwortlichen in Bern sowie beim Schulprogramm, Nichteinhalten der Verpflichtungen gegenüber der sri-lankischen Regierung. Da es sich um schwerwiegende Vorwürfe handelte und die Glaubwürdigkeit der humanitären Hilfe der Schweiz im Allgemeinen auf dem Spiel stand, beschloss die GPK an ihrer Sitzung vom 22. August 2007, das Projektmanagement dieser beiden Programme zu untersuchen.

Ich kann Ihnen versichern, dass sich die GPK ihre Aufgabe nicht leicht gemacht hat. Der Tsunami war eine in diesem Ausmass nie dagewesene und auch nicht vorhersehbare Katastrophe. So wird klar, dass vor diesem Hintergrund aus dem Stand heraus keine hundertprozentige funktionierende Organisation aus dem Boden gestampft werden konnte, weder vor Ort noch in der Zentrale in Bern. Man muss sich das einmal vorstellen: Lokale Behörden stehen unvermittelt vor einer unfassbaren Herausforderung, unzählige Hilfsorganisationen treffen ein, und alle wollen nur das Beste. Soforthilfe ist dringend. Sogleich kommen dann Fragen wie: Wo sollen Häuser, wo sollen Schulen wiederaufgebaut werden? An den bisherigen Standorten oder an neuen, sichereren und zweckmässigeren? Wer entscheidet? Wie lauten die lokalen Gesetze? Gelten diese überhaupt noch? Dann gab es ein längeres Hin und Her unter den lokalen Behörden, mit den externen Organisationen, zwischen den Hilfswerken und der Zentrale in Bern, aber auch unter den Hilfswerken selber.

Kompetenz- und andere Konflikte sind da fast vorprogrammiert und wohl auch ein Stück weit unvermeidbar. Damit stösst man an Grenzen; die Nerven liegen blank. Es kann zu Überforderungen kommen, vor Ort wie auch in den Zentralen. Das kann bei den bewährtesten Kräften Frustration und Bitterkeit auslösen - auf allen Ebenen. So muss man sich die Ausgangslage vorstellen, die zu den Eingaben führte, die wir zu beurteilen hatten. Die Kommission anerkennt die Leistungen, die unter extremen Umständen erbracht worden sind.

Die Führung der beiden Projekte und das Finanzmanagement derselben durch das EDA wurden unter dem Gesichtspunkt der parlamentarischen Oberaufsicht geprüft. Die GPK-SR prüfte die einschlägigen Dokumente, führte Gespräche mit Vertretern der humanitären Hilfe der Deza sowie mit verwaltungsexternen Personen. Darüber hinaus forderten wir die Finanzdelegation auf, die Eidgenössische Finanzkontrolle überprüfen zu lassen, ob bei diesen beiden Programmen die Mittel zweckmässig verwaltet und verteilt worden waren. Bezüglich des Finanzmanagements nahm die GPK-SR die Schlussfolgerung des Berichtes der Eidgenössischen Finanzkontrolle zur Kenntnis, wonach die vorliegenden Dokumente keine Hinweise auf ein mangelhaftes Finanzgebaren bei den betroffenen Projekten liefern würden, aber letztlich nur eine Prüfung vor Ort darüber Aufschluss geben könnte, ob die eingesetzten Finanzmittel tatsächlich effizient verwendet worden seien. Da keine offensichtlichen Mängel vorlagen, eine solche Untersuchung mit grossen Schwierigkeiten verbunden gewesen wäre und erst noch nicht sicher war, ob sie wirklich zu neuen Erkenntnissen führen würde, erachtete die EFK eine zusätzliche Untersuchung vor Ort als unverhältnismässig. Nachdem wir weitere Dokumente geprüft hatten, beispielsweise die positiven Schlussfolgerungen des im Auftrag der Glückskette von KPMG SA durchgeführten Audits des Häuseraufbauprogramms, erschien der GPK-SR eine zusätzliche [PAGE 13] Untersuchung vor Ort ebenfalls als unverhältnismässig.

Die GPK hat bei ihrer Untersuchung keine Hinweise auf schwerwiegende und systematische Mängel bei der Führung dieser beiden Programme durch das EDA gefunden. Trotz dieser Beurteilung sieht die GPK-SR in mehreren Bereichen Verbesserungspotenzial, vor allem bei den Führungsstrukturen und in der Kommunikation. In einer Empfehlung verlangt die GPK-SR deshalb vom Bundesrat, dafür zu sorgen, dass die nötigen Massnahmen ergriffen werden, damit bei der Umsetzung solcher Projekte die Führungsstrukturen und die Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen Strukturebenen von Anfang an klar sind und allen Akteuren in angemessener Weise mitgeteilt werden.

Beim Schulprogramm stellt die GPK-SR fest, dass die Übertragung zweier Schulen von der Deza an die Unicef nicht optimal abgelaufen ist. Die Rückübertragung dieser beiden Schulen an die sri-lankische Regierung wurde nämlich vollzogen, bevor der Deza die formelle Zusage des Uno-Hilfswerks vorlag, wonach es sich um den Wiederaufbau dieser Schulen kümmern werde. Da sich die Kommission vergewissern konnte, dass sich der Deza-Delegierte für humanitäre Hilfe des Fehlers voll bewusst ist, und es überdies keinen Anhaltspunkt dafür gibt, dass dieser Einzelfall auf einen allgemeinen Missstand hinweist, verzichtet die GPK-SR auf eine Empfehlung.

Wir haben ausserdem mit Zufriedenheit festgestellt, dass die beiden Projekte Gegenstand mehrerer Evaluationen und Audits waren, die im Auftrag des EDA oder einer Partnerorganisation durchgeführt worden sind.

Die Kommission hat verlangt, dass ihr die externe Schlussevaluation des Häuseraufbauprogramms vorgelegt wird, sobald sie abgeschlossen ist. In diesem Zusammenhang haben wir auch davon Kenntnis genommen, dass die Organisationseinheiten Internes Audit und Evaluation im Rahmen der Reorganisation der Deza in das Generalsekretariat des EDA verlegt werden. Da dieses Thema für uns von grossem Interesse ist, haben wir beschlossen, uns mit der Vorsteherin des EDA und dem Deza-Direktor über die Reorganisation der Deza generell zu unterhalten.

Was sich hier relativ nüchtern und sachbezogen darstellt, war ursprünglich von grossen Emotionen geprägt und fand auch in Teilen der Presse einen entsprechenden Niederschlag. Immer wieder mussten wir uns der Möglichkeiten und Grenzen der parlamentarischen Oberaufsicht bewusst werden. Als Gremium der parlamentarischen Oberaufsicht haben wir nicht primär die Aufgabe, klar operative Tätigkeiten und punktuelle, individuelle personelle Leistungen oder auch Fehlleistungen auf führungsmässige Aspekte zu überprüfen. Ganz klar nicht überprüfen können wir zudem die Leistungen von Nichtregierungsorganisationen, da diese nicht in unsere Zuständigkeit fallen.

Unsere Aufgabe war es zu prüfen, ob bei der Bewältigung dieser Krisensituation und bei der Führung der Projekte schwerwiegende und systematische Mängel zu verzeichnen waren, konkret: ob und wie die Vertreter der Bundesverwaltung in dieser absoluten Ausnahmesituation ihre Aufgabe gemeistert haben, ob Steuergelder, eventuell Spendengelder, die ihnen anvertraut worden waren, zweckmässig und wirtschaftlich eingesetzt wurden. Die Audits der Revisionsgesellschaften bestätigen dies im Grossen und Ganzen, sodass auch die EFK zum Schluss gelangte, dass eine weiter gehende Prüfung, welche wohlverstanden wohl nur vor Ort hätte stattfinden können, nicht angezeigt sei.

Insgesamt wurden durch das Schweizer Konsortium über 10 600 Häuser gebaut oder instand gestellt. Das sind ungefähr 9 Prozent des gesamten Wiederaufbauprogramms in Sri Lanka. Die vier unter der Ägide der Deza stehenden Schulen sind aufgebaut und in Betrieb, die vier abgetretenen Schulen in unterschiedlichen Phasen der Fertigstellung.

Was für Lehren können abschliessend gezogen werden? Es muss natürlich berücksichtigt werden, dass alle Katastrophen anders verlaufen. Organisationsstruktur und Konsortien sind vorausschauend festzulegen. Es sind klare Entscheidungs- und Kompetenzregelungen zu treffen, zwischen Zentrale und Front, zwischen sämtlichen involvierten Akteuren vor Ort. Es sind ausserdem klare Informationsflüsse und geeignete Informationsgefässe zu definieren. Schliesslich geht es ganz klar auch um die Kriterien für die Personalauswahl für diese schwierigen Aufgaben, und es geht um die Schaffung einer teamfähigen Kritikkultur auch bei der Deza.

Mit anderen Worten: Bei allen Unzulänglichkeiten, die in einer solchen Katastrophe bestehen mögen, hat die Schweizer Katastrophenhilfe gute Arbeit geleistet und ihre Ziele im Wesentlichen erreichen können. Ich beziehe mich dabei auf Sri Lanka nach dem Tsunami. Es war auf allen Ebenen eine herkulische Arbeit, die da und dort auf zwischenmenschlicher Ebene Strapazen ausgelöst hat. Am Beispiel Sri Lanka gibt es jedoch aus der Sicht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates keinen Anlass, der Schweizer Katastrophenhilfe und der Deza die Kompetenz und das Vertrauen abzusprechen. Andere Einsatzgebiete wie zum Beispiel Indonesien oder Thailand waren nicht Gegenstand unserer Untersuchungen.