Wortprotokoll

Ich möchte Ihnen keinen anderen Antrag stellen. Ich möchte auch nicht für die SVP die Kohlen aus dem Feuer holen. Aber zur Ehrenrettung des Kantons Solothurn möchte ich doch noch etwas dazu sagen. Herr Schwaller hat es ja sehr gnädig gemacht, aber in der "Neuen Zürcher Zeitung" vom 17. Februar hat Herr alt Professor Georg Müller geschrieben, dass sich dieses Instrument im Kanton Solothurn nicht bewährt habe. Das muss ich natürlich ins richtige Licht rücken. Ich gebe gerne zu, im Vergleich zwischen Kanton Solothurn und Bund können wir die Frage schon von der Quantität her nicht vergleichen. Auch die Komplexität der kantonalen Verordnungen ist mit derjenigen der Bundesverordnungen nicht vergleichbar. Dazu kommt die Zeitachse: Der Kanton ist doch etwas gemächlicher, etwas langsamer. Dann ist natürlich auch das Zweikammersystem ein Hindernis, das etwas genauer angeschaut werden müsste und gewisse Schwierigkeiten bringen würde.

Ich habe 1981 im Solothurner Verfassungsrat begonnen zu politisieren. Ich kann mich noch gut erinnern, wie den damaligen Altstars in der Solothurner Regierung der Schreck in die Knochen gefahren ist, als wir ihnen dieses Instrument unterbreitet haben. Alfred Rötheli selig z. B., die grossen Staatsrechtler als Regierungsräte, die haben das bekämpft, aber wir als junge Verfassungsräte aller Parteien hatten daran natürlich unsere helle Freude und haben das gegen den Willen der damaligen Regierung eingeführt.

Dazu möchte ich Herrn Schwaller Folgendes sagen: Selbstverständlich stellt das Verordnungsveto einen gewissen Eingriff in die Gewaltenteilung dar. Allerdings ist dieser Eingriff nicht besonders schwerwiegend, weil die Kompetenz zum Erlass einer Verordnung grundsätzlich beim Regierungsrat bleibt. Es ist keine Genehmigung oder Ablehnung, sondern eben ein Veto. Der Kantonsrat kann diese Kompetenz nicht über das Instrument des Verordnungsvetos selber an sich ziehen.

Das Veto basiert auf einem von Prof. Dr. Alfred Kölz in der Festschrift "500 Jahre Solothurn im Bund" skizzierten neuen fakultativen Verordnungsreferendum des Kantonsrates. Das Modell wurde zwar nicht im Detail ausgearbeitet, es sollte aber im Wesentlichen dazu dienen, das Problem der Abgrenzung von Gesetzesrecht und Verordnungsrecht zu entschärfen - was gehört ins Gesetz, was in die Verordnung? Mit dem Verordnungsreferendum des Parlamentes sollte einerseits das vom Regierungsrat erlassene Verordnungsrecht zusätzlich demokratisch legitimiert und andererseits gleichzeitig das Parlament gestärkt werden.

Dazu muss ich Ihnen sagen: Wenn wir zum Beispiel Rahmengesetze erarbeiten und dem Bundesrat dabei oft ja sehr viele Kompetenzen einräumen, haben wir uns hier natürlich auch schon darüber geärgert, was der Bundesrat dann mit dieser breiten Spannweite gemacht hat. Die alte Frage, was ins Gesetz und was in die Verordnung gehört, ist ja manchmal nicht ganz so einfach zu beantworten. Ich möchte die Ständeräte und Ständerätinnen daran erinnern, dass hier in diesem Saal lange auch Motionen in Bezug auf den delegierten Rechtsetzungsbereich des Bundesrates verboten waren. Alle derartigen Motionen, auch jene aus dem Nationalrat, wurden mit dem Argument abgewürgt, das falle in die Verordnungskompetenz des Bundesrates - wir sind inzwischen ja gescheiter geworden. Dann hat man gesagt: So kann es nicht gehen, wir müssen die Möglichkeit haben, Verordnungen zu attackieren, wenn eine Verordnung nicht so ausfällt, wie das Parlament sich das vorgestellt hat.

Der Solothurner Verfassungsrat hat dem Vetorecht des Kantonsrates noch ein zweites Standbein gegeben. Der Präsident der zuständigen Sachkommission brachte diesen zweiten Gedanken vor dem Verfassungsrat auf den Punkt, indem er ausführte, das Vetorecht sei ein Kontrollmittel, um einzugreifen, wenn eine Verordnung sich zu weit vom Sinn und Geist eines Gesetzes entferne. Dem ist nichts beizufügen.

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Sinn des Vetorechts nicht darin liegt, dem Kantonsrat die Kompetenz zu geben, untergeordnete Detailfragen, für die der Regierungsrat zuständig ist, selber zu regeln. Aus den Materialien geht hervor, dass das Verordnungsveto des Parlamentes grundsätzlich zwei andere Ziele verfolgt:

Einmal hat das Verordnungsveto den Sinn, als Notbremse zu verhindern, dass der Regierungsrat - in unserem Fall der Bundesrat - in die Kompetenz des Parlamentes eingreift, indem er auf dem Verordnungsweg Bestimmungen erlässt, die richtigerweise in Gesetzesform vom Kantonsrat bzw. über das Referendum vom Volk zu erlassen wären.

Sodann soll der Kantonsrat über das Vetorecht neue Verordnungen bzw. Verordnungsänderungen des Regierungsrates aufheben können, die den Willen des Gesetzgebers nicht in dessen Sinne vollziehen und daher keine genügende Rechtsgrundlage haben. Das Veto hat somit die Funktion einer Rechtmässigkeitskontrolle, die sich an zwei Fragen zu orientieren hat. Erstens: Ist der Inhalt der Verordnung stufengerecht, oder müsste ein Gesetz erlassen beziehungsweise geändert werden? Das ist die erste Frage; und die zweite lautet: Hat die Verordnung eine genügende gesetzliche Grundlage? Wenn eine dieser beiden Fragen nicht mit Ja beantwortet werden kann, ist das Veto zu ergreifen und die Verordnung bzw. die Verordnungsänderung an den Regierungsrat zurückzuweisen.

Gut, ich habe Ihnen gesagt, dass das beim Bund etwas anders aussieht. In über 160 Jahren Bundesstaat hat sich, das wissen Sie alle und das lässt sich geschichtlich und staatsrechtlich auch nachvollziehen, die Macht nicht zugunsten des Parlamentes verschoben, sondern eher zugunsten der Exekutive. Hier hat man nun ein Korrektiv.

Noch zur praktischen Anwendung: Ich habe mir vom Staatsschreiber des Kantons Solothurn einmal die Angaben zusammenstellen lassen. Es wird ja oft gesagt, es werde Missbrauch betrieben, es werde blockiert. 2009: noch kein Verordnungsveto. 2008: kein Verordnungsveto. 2007: kein Verordnungsveto. 2006: drei Verordnungsvetos, davon wurden zwei vom Parlament abgelehnt, und die Verordnungen wurden durchgewinkt. Ein Verordnungsveto wurde angenommen; das betraf eine Verordnung, in welcher der Regierungsrat die Gebühren allzu hoch angesetzt hatte - der Regierungsrat musste die Verordnung entsprechend zurücknehmen. Dazu muss ich noch sagen, dass bei einem Quorum von 17 bei 100 Kantonsräten seit den Wahlen vom letzten Sonntag alle grossen Fraktionen das Verordnungsveto selbst ergreifen können. Da müsste man eigentlich nach meiner Auffassung eher ein höheres Quorum ansetzen; trotzdem, Sie sehen, es ist nicht zu Missbräuchen gekommen.

Nach all diesen Ausführungen möchte ich keinen anderen Antrag stellen. Ich sehe ein, dass das beim Bund von der Praxis her nicht ganz so einfach wäre, aber die alte Frage - Verordnung oder Gesetz, mit den entsprechenden direktdemokratischen Auswirkungen - ist dann immer wieder neu zu stellen und ist nicht ganz so einfach zu beantworten, wie das einige Leute gemacht haben.

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