Wortprotokoll

Artikel 72 unserer Bundesverfassung befasst sich mit dem Verhältnis von Kirche und Staat. Die Volksinitiative "gegen den Bau von Minaretten" verlangt, diesem Artikel einen neuen Absatz 3 anzufügen mit dem folgenden Text: "Der Bau von Minaretten ist verboten."

Zunächst geht es darum zu prüfen, ob die Volksinitiative gültig sei; dies, zumal jetzt ein Antrag unseres Kollegen Maissen vorliegt, die Initiative für ungültig zu erklären. Auszugehen ist von Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung. Danach ist eine Volksinitiative für ganz oder teilweise ungültig zu erklären, wenn die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechtes verletzt werden. Es ist offensichtlich, dass weder die Einheit der Form noch die Einheit der Materie verletzt werden. Was nun die Frage des zwingenden Völkerrechtes anbetrifft, so vertritt der Bundesrat die Auffassung, und der Nationalrat ist ihm dabei gefolgt, die Initiative verstosse nicht gegen zwingendes Völkerrecht und sei daher für gültig zu erklären. Die Kommission teilt diese Meinung.

Gemäss Artikel 53 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge ist eine zwingende Norm des allgemeinen Völkerrechtes, ein sogenanntes Jus cogens, "eine Norm, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt wird als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf und die nur durch eine spätere Norm des allgemeinen Völkerrechtes derselben Rechtsnatur geändert werden kann". Das völkerrechtliche Jus cogens, also das zwingende Völkerrecht, wird demzufolge in der erwähnten Norm nur formal definiert. Die herrschende schweizerische Staats- und Völkerrechtslehre geht davon aus, dass der Begriff des zwingenden Völkerrechtes in Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung zwar ein verfassungsmässiger Begriff sei, ein verfassungsmässiger Begriff aber, der sich am Völkerrecht zu orientieren habe. Es gibt da vereinzelt abweichende Lehrmeinungen, die besagen, es handle sich bei Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung um einen sogenannten autonomen Verfassungsbegriff. Doch wie gesagt: Die herrschende Lehre geht klar davon aus, dass sich dieser Begriff am Völkerrecht zu orientieren habe.

Allerdings gibt es dann auch in der schweizerischen Staatsrechtslehre unterschiedliche Meinungen über die Frage, was den Inhalt des zwingenden Völkerrechtes betrifft. Aber selbst wenn darüber keine Einigkeit besteht, so lässt sich doch sagen, dass Einigkeit darüber besteht, dass etwa die folgenden Normen Bestandteil des Jus cogens sind: die Verbote des Völkermordes, der Sklaverei, der Rassendiskriminierung, der Verbrechen gegen die Menschlichkeit und das Verbot der Folter. Sodann ist Bestandteil des Jus cogens das Selbstbestimmungsrecht der Völker und damit das Gewaltanwendungsverbot. Es besteht auch Einigkeit in der Lehre, dass es nicht nur ein umfassendes zwingendes Völkerrecht gebe, sondern dass auch regionales zwingendes Völkerrecht bestehe.

Dass die EMRK als Ganzes zum regionalen zwingenden Völkerrecht gehört, entspricht dagegen weder einer herrschenden Lehrmeinung noch der bisherigen Praxis von Bundesrat und Parlament. Gemäss dieser Praxis gelten nur die sogenannten notstandsfesten Garantien der EMRK als zwingendes Völkerrecht. Diese sind in Artikel 15 Absatz 2 EMRK enthalten. Die vorliegende Initiative tangiert keines der in dieser Bestimmung aufgezählten notstandsfesten Rechte, und Gleiches gilt mutatis mutandis auch für den Uno-Pakt II.

Es ist aber durchaus richtig und begrüssenswert, wenn angesichts der Tatsache, dass wir zunehmend mit Volksinitiativen konfrontiert sind, die zwar nicht gegen zwingendes, aber dennoch gegen - ich möchte einmal sagen: - wichtiges Völkerrecht verstossen, vertieft geprüft wird, ob die heutige Praxis beizubehalten oder ob sie auszuweiten sei oder ob sogar ein verfassungsrechtlicher Handlungsbedarf besteht. Ich möchte in diesem Zusammenhang auf ein Postulat der Kommission für Rechtsfragen betreffend das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht hinweisen (07.3764). Dieses Postulat wurde angenommen, und der Bundesrat hat seinen diesbezüglichen Bericht auf den Herbst dieses Jahres in Aussicht gestellt. Dieser Bericht wird sich auch mit der Frage befassen, wie mit Initiativen umzugehen ist, die zwar nicht gegen zwingendes, aber dennoch gegen Völkerrecht von entscheidender, hoher Bedeutung verstossen.

Es ist im Weiteren in diesem Zusammenhang auf die parlamentarische Initiative Vischer 07.477 hinzuweisen, die Absatz 2 von Artikel 139 der Bundesverfassung erweitern möchte, wonach eben nicht nur zwingendes Völkerrecht, sondern auch noch weiteres Völkerrecht von dieser Bestimmung erfasst werden soll. Die Staatspolitische Kommission hat beschlossen, diese Initiative zu sistieren; sie möchte die gesamte Problematik umfassend diskutieren, sobald der erwähnte Bericht des Bundesrates vorliegt.

Hinzuweisen ist auch darauf, dass diese Fragen in der Lehre intensiv diskutiert werden, wobei nicht uninteressant ist, dass gerade in neueren Publikationen davor gewarnt wird, das Initiativrecht weiter einzuschränken. Vielmehr sollten nach diesen Lehrmeinungen auf anderem Wege Lösungen gefunden werden.

Die Initiative ist also gemäss der Kommission, in Übereinstimmung mit dem Bundesrat und dem Nationalrat, als gültig zu erklären. Die Kommission ist sich in ihrer grossen Mehrheit mit dem Bundesrat aber auch darin einig, dass die Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen sei. Hierzu gibt es rechtliche und politische Gründe.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Initiative gegen wichtige völkerrechtliche Bestimmungen verstösst, die aber - pro memoria sei dies nochmals gesagt - nicht zum zwingenden Völkerrecht gehören. Verletzt werden konkret die durch die EMRK und den Uno-Pakt II garantierten Grundsätze der Religionsfreiheit und des Diskriminierungsverbotes; es kann in diesem Zusammenhang auf die eingehenden Ausführungen in der Botschaft des Bundesrates verwiesen werden.

Die Initiative verletzt aber auch die Religionsfreiheit, wie sie als Glaubens- und Gewissensfreiheit gemäss Artikel 15 der Bundesverfassung garantiert ist. Artikel 15 Absatz 2 der Bundesverfassung gewährt jeder Person das Recht, "ihre Religion und ihre weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu [PAGE 535] bekennen". Es geht also nicht nur um die sogenannte innere, sondern auch um die äussere Religionsfreiheit, das Recht also, sich nach aussen zu einer Religionsgemeinschaft zu bekennen, sei es alleine, sei es in Gemeinschaft mit anderen. Zum Letzteren gehört auch, dass beispielsweise Gebäulichkeiten, in denen religiöse Handlungen durchgeführt werden, nach aussen sichtbar gemacht werden dürfen.

Natürlich, jedes Grundrecht kann eingeschränkt werden - aber nur dann, wenn nebst einer gesetzlichen Grundlage auch noch zwei weitere Voraussetzungen gegeben sind, nämlich das öffentliche Interesse und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Es kann nicht im Ernst behauptet werden, ein Verbot von Minaretten liege im öffentlichen Interesse oder sei sogar geboten. Heute gibt es in der Schweiz vier Minarette: in Genf, in Winterthur, in Zürich und in Wangen bei Olten; ein weiteres Projekt in Langenthal ist hängig. Die Anzahl ist also bescheiden. Zudem untersteht der Bau von Moscheen und Minaretten dem ordentlichen Baubewilligungsverfahren, und da sind auch die Vorschriften mit Blick auf den Schutz des Ortsbilds und der Baudenkmäler zu beachten.

Die Prüfung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit einer gesetzlichen Massnahme, insbesondere einer Verfassungsbestimmung, hat sich vor allem am angestrebten Ziel zu orientieren. Konkret geht es also um die Frage, ob ein Verbot von Minaretten überhaupt geeignet sei, das Ziel der Initiative zu erreichen, und wenn ja, ob es nicht auch weniger einschneidende Massnahmen gäbe, um das Ziel zu erreichen.

Das Ziel der Initiative besteht offensichtlich darin, die Verbreitung fundamentalistisch-islamistischer Thesen, die eine bedingungslose Unterordnung staatlicher Institutionen unter die Scharia propagieren, zu verhindern. Es ist offensichtlich, dass dieses Ziel mit einem Verbot von Minaretten nicht erreicht werden kann. Da gibt es andere Instrumentarien seitens des Bundes und der Kantone, zum Beispiel das Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit, das Strafrecht usw. Es ist in diesem Zusammenhang aber auch auf die Integrationsbemühungen hinzuweisen. Bei einer Annahme der Initiative würde man die sich korrekt verhaltenden muslimischen Gläubigen treffen und Tendenzen, denen man Einhalt gebieten will, gerade Auftrieb geben.

Die Initiative verstösst auch gegen das Gebot der Rechtsgleichheit gemäss Artikel 8 der Bundesverfassung. In der Kommission wurde in diesem Zusammenhang zu Recht die Frage aufgeworfen, wie man dem Volk erklären könne, dass in Gretzenbach ein nach aussen bestens erkennbarer Buddha-Tempel stehen dürfe, währenddem nur etwa zehn Kilometer weiter westlich der Bau eines Minarettes verboten werden solle.

Von den Befürwortern der Initiative wird nicht zuletzt im Zusammenhang mit dem Gebot der Rechtsgleichheit darauf hingewiesen, dass in vielen islamisch geprägten Staaten keine Kirchtürme errichtet werden dürfen. Das ist nicht von der Hand zu weisen, doch darf dies nicht Anlass dafür sein, von unserem durch Rechtsgleichheit und vor allem Toleranz geprägten Verhältnis des Staates zu den verschiedenen Religionen abzuweichen; dies aus innerer Überzeugung, dies aber auch aus Gründen der Staatsraison.

Gestützt auf diese Ausführungen - Eintreten ist ja obligatorisch - beantrage ich Ihnen im Namen der Kommission, diese Initiative als gültig zu erklären, und im Namen der Mehrheit der Kommission, sie jedoch zur Ablehnung zu empfehlen. Eine Minderheit Reimann Maximilian beantragt, die Initiative zur Annahme zu empfehlen, und wie bereits ausgeführt, beantragt Herr Kollege Maissen nunmehr, die Initiative als nicht gültig zu erklären.