Messaggio concernente il raccordo della Svizzera alla rete ferroviaria francese e in particolare alle linee ad alta velocità

00.073-1

del 13 settembre 2000

Onorevoli presidenti e consiglieri,

Con il presente messaggio vi sottoponiamo per approvazione un disegno di decreto federale sulla Convenzione bilaterale tra il Consiglio federale svizzero e il Governo della Repubblica francese relativa al raccordo della Svizzera alla rete ferroviaria francese e in particolare alle linee ad alta velocità. Contemporaneamente vi proponiamo di togliere di ruolo i seguenti interventi parla- mentari:

1990 P 90.300 Raccordo della Svizzera alla rete europea ad alta velocità

(N 18.6.90, Béguelin)

1992 P 92.3126 Collegamenti ferroviari con la Francia tra Basilea e Ginevra

(CSt 16.6.92, Roth)

1992 P 92.3146 Collegamenti ferroviari con la Francia tra Basilea e Ginevra

(N 16.12.92, Matthey)

1996 P 96.3492 Raccordo della Svizzera nord-occidentale alla rete del TGV

(N 13.12.96, Imhof)

1997 P 97.3137 Miglioramento del collegamento ferroviario Ginevra - Mâcon -

Parigi (N 4.12.97, Spielmann)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considera- zione.

13 settembre 2000 In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Adolf Ogi La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz

5146 2000-2072

Compendio

La Convenzione, firmata a Ginevra il 5 novembre 1999 dai ministri dei trasporti della Svizzera e della Francia, intende garantire la pianificazione a lungo termine dei raccordi ferroviari della rete svizzera a quella francese, in particolare alle linee ad alta velocità. Essa contempla però anche la collaborazione nell’ambito del traf- fico su rotaia tradizionale, per esempio nei settori del traffico regionale transfron- taliero o del traffico merci. Analogamente alle convenzioni concluse con la Germania e con l’Italia concernenti le tratte di raccordo alla NFTA, la Convenzione con la Francia non contiene anco- ra progetti di costruzione definitivi e dettagliati, ma solo le condizioni quadro per allestire i progetti concreti. Le misure di miglioramento, modulari e adeguate alle necessità, saranno realizzate nei prossimi vent’anni. L’elemento principale della convenzione quadro consiste nel migliorare le tratte occidentali svizzere di raccordo alle linee francesi ad alta velocità. Le tre principali sono: – Ginevra - Nantua - Bourg-en-Bresse - Mâcon (raccordo all’odierna linea del TGV Parigi - sud-est); – Losanna/Berna-Neuchâtel - Dôle - Digione - Aisy (raccordo all’odierna li- nea del TGV Parigi - sud-est e alla futura linea del TGV Reno-Rodano); – Basilea - Mulhouse (raccordo alle future linee del TGV Est-européen e del TGV Reno-Rodano). In prospettiva, il tempo di percorrenza sui tratti di collegamento Ginevra-Parigi e Basilea-Parigi si ridurrà a circa due ore e mezza e, sulla tratta Losanna-Parigi, a tre ore e un quarto. Per concretizzare e applicare la Convenzione è istituito un Comitato direttivo fran- co-svizzero il quale, sulla base di progetti preliminari e dettagliati ancora da alle- stire, metterà a punto i piani di realizzazione e finanziamento di ogni linea. I moduli possono essere applicati in un arco di tempo che va fino al 2020 e a seconda dei bisogni in termini di traffico. In questo contesto sarà fissata la quota di partecipa- zione di ciascuno dei due Paesi al finanziamento che, a sua volta, dovrà essere ap- provata dai rispettivi ministri dei trasporti. Per la Svizzera le misure e i piani di finanziamento confluiranno nella legge fede- rale sul raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete europea ad alta velocità che, assieme al messaggio, sarà sottoposta al Parlamento nel 2001-2002

circa. Il finanziamento, dell’ordine di 1,2 miliardi di franchi al massimo, è garan- tito dal decreto federale concernente la costruzione e il finanziamento dei progetti d’infrastruttura dei trasporti pubblici (FTP).

Messaggio

1 Parte generale

1.1 Situazione iniziale

Approvando a larga maggioranza nella votazione del 29 novembre 1998 la legge concernente la costruzione e il finanziamento dei progetti d’infrastruttura dei tra- sporti pubblici (FTP), il popolo ha legittimato il finanziamento dei raccordi ad alta velocità della Svizzera orientale e occidentale alla rete europea. La pianificazione dell’infrastruttura ferroviaria comune tra la Francia e la Svizzera avveniva finora soltanto caso per caso. Una Convenzione bilaterale tra la Svizzera e la Francia rappresenta la premessa indispensabile per realizzare il raccordo della Svizzera alla rete francese del TGV. La Convenzione costituisce la base legale e istituzionale per procedere a una pianificazione ferroviaria comune a lungo termine. Solo così Svizzera e Francia possono realizzare in comune sia i raccordi esistenti che quelli nuovi. Per rivalorizzare i raccordi della Svizzera orientale e settentrionale alla rete tedesca dei collegamenti ferroviari ad alta velocità, il 6 settembre 1996 è già stata firmata una Convenzione quadro bilaterale con la Germania entrata in vigore il 2 giugno 19981. Nei limiti del possibile la Convenzione con la Francia si ispira alla struttura e agli strumenti contenuti nella Convenzione conclusa con la Germania. Il 2 novembre 1999 è stata firmata anche una Convenzione bilaterale con l’Italia al fine di garantire le tratte di raccordo meridionali della NFTA e un allacciamento ot- timale del traffico di persone e di merci ai centri dell’Italia settentrionale2. Con il presente messaggio il Parlamento ci autorizzerà a ratificare la Convenzione con la Francia.

1.2 Raccordi della Svizzera alla rete europea

dei collegamenti ad alta velocità

1.2.1 Obiettivi principali

L’integrazione della Svizzera nella rete europea dei collegamenti ad alta velocità ha due obiettivi principali: 1. l’integrazione a tutti gli effetti della Svizzera in uno degli assi principali eu- ropei (collegamento nord-sud). A questo scopo sono state stipulate le Con-

1 Accordo tra il capo del Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie e il Ministro dei trasporti della Repubblica federale di Germania sulla garanzia della capacità delle linee d’accesso nord alla nuova ferrovia transalpina (NFTA) (FF 1996 III 381 segg.). 2 Convenzione bilaterale tra il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’ener- gia e delle comunicazioni e il Ministero dei trasporti e della navigazione della Repubblica Italiana concernente la garanzia della capacità delle principali linee che collegano la nuo- va ferrovia transalpina svizzera (NFTA) alla rete italiana ad alta capacità (RAC) (FF 2000 5137).

venzioni bilaterali con la Germania e l’Italia intese a garantire le capacità delle tratte di raccordo alla NFTA a nord e a sud della Svizzera;

2. il raccordo della Svizzera orientale e occidentale ai principali assi europei

dei Paesi confinanti rivalutando le tratte di accesso. Per integrare la Svizzera orientale sono in cantiere progetti volti essenzialmente a migliorare le tratte Zurigo-Sciaffusa-Stoccarda e Zurigo-San Gallo-Monaco. Il raccordo della Svizzera occidentale alla rete francese del TGV avrà luogo attraverso Gine- vra, Basilea e l’Arco del Giura compreso tra le due città.

1.2.2 Piano generale dei collegamenti ad alta velocità

in Europa

1.2.2.1 Panoramica

In Europa l’era del traffico ferroviario ad alta velocità è stata inaugurata nel 1981 con l’entrata in esercizio dei treni TGV sulla linea Parigi-Lione («Paris Sud-Est»). Nell’Europa occidentale il traffico ferroviario ad alta velocità copre oggi già oltre il 13 per cento delle prestazioni chilometriche. In Francia, dove il traffico ferroviario ad alta velocità è il più evoluto, oltre il 50 per cento di tutto il traffico su rotaia si svolge con i TGV. L’ulteriore sviluppo dei collegamenti ad alta velocità, soprattutto in Francia, Ger- mania, Spagna e Italia, ha fatto nascere grandi speranze sul futuro dei treni ad alta velocità. La Comunità europea ha adottato un piano generale che prevede l’allesti- mento entro il 2010 di una rete transeuropea di 12 000 km di tratte nuove e di 14 500 km di tratte ampliate. Fino all’inizio del 2000 sono stati realizzati quasi 4000 km di tratte nuove. La Svizzera è stata coinvolta come osservatrice durante i lavori di elaborazione del piano generale. Sull’asse europeo principale nord-sud la NFTA è un elemento inte- grante e un collegamento chiave in ambito europeo. Il raccordo della Svizzera orientale e occidentale ai grandi assi principali europei è previsto in forma di tratte di collegamento.

1.2.2.2 Piano generale francese delle linee ad alta velocità

Il piano generale francese delle linee ad alta velocità è una componente integrante del piano generale della Comunità europea la quale può cofinanziare certi progetti, a determinate condizioni, fino a un massimo del 10 per cento dei costi generali di co- struzione. Il piano, adottato nel 1991 e approvato dal Parlamento nel 19923, è una componente essenziale della pianificazione francese del territorio. La Svizzera è stata consultata nelle prime fasi del suo allestimento per consentire un raccordo armonioso delle li- nee che la interessavano.

3 Schéma directeur national des liaisons ferroviaires à grande vitesse , Ministère de l’Equipement, du Logement et des Transports, pubblicato in «Journal officiel de la Répu- blique Française», 2 aprile 1992.

Nel 1991 l’allora ministro dei trasporti Michel Delbarre e il consigliere federale Adolf Ogi avevano istituito un gruppo di lavoro franco-svizzero. Il gruppo è composto da rappresentanti dei rispettivi ministeri dei trasporti (UFT, Direction des Transports Terrestres), delle società ferroviarie (FFS, SNCF) e, dal 1997, della società francese di infrastrutture ferroviarie Réseau Ferré de France (RFF). La Svizzera ha sempre coinvolto nei lavori anche i Cantoni (cfr. n. 3). Il piano generale francese delle linee ad alta velocità prevede la realizzazione di una rete di tratte nuove a forma di stella che si dirama da Parigi. Le tratte di nuova co- struzione collegheranno tra loro i grandi agglomerati urbani francesi. Per quanto riguarda i collegamenti con i grandi centri dei Paesi vicini sono in progetto - e in parte già realizzate - linee continue in direzione di Gran Bretagna, Belgio, Germa- nia, Italia e Spagna.

1.2.2.3 Pianificazione attualizzata

In occasione della sua adozione all’inizio degli anni Novanta, il piano generale fran- cese partiva da esigenze molto elevate. Com’era accaduto in Svizzera in occasione delle prime fasi della realizzazione del progetto Ferrovia 2000, il Governo francese ha dovuto constatare nel 1996 che il programma originale era troppo ambizioso. Di conseguenza vi furono rinvii della realizzazione di singoli progetti, suddivisione di progetti in più tappe e persino stralcio di determinati progetti parziali. La discussio- ne circa l’impiego di treni a cassa mobile, che consentono di aumentare la velocità senza applicare misure determinanti all’infrastruttura, è stata quindi intensificata4. In occasione dell’incontro del 6 novembre 1998 tra il ministro francese dei trasporti Jean-Claude Gayssot e il capo del Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni Moritz Leuenberger, il gruppo di lavoro è stato incaricato di concludere le trattative e di sottoporre nel corso del 1999 un testo di convenzione pronto per la firma. Il 5 novembre 1999 la Convenzione è stata firmata a Genthod/Ginevra. Il gruppo di lavoro bilaterale porterà avanti gli affari in corso fino all’entrata in vigore della Convenzione. A quel punto si potrà istituire un co- mitato direttivo misto (comité de pilotage franco-suisse) che applicherà la Conven- zione.

1.2.3 Vantaggi sostanziali del traffico ferroviario

ad alta velocità Il traffico ferroviario ad alta velocità è la soluzione ideale per superare distanze me- die (da 300 a 600 km, in singoli casi persino fino a 1000 km). Grazie all’elevata ve- locità di crociera, che supera in parte i 300 km/h, abbinata a un basso consumo di energia e a un ridotto fabbisogno di terreni, i treni ad alta velocità costituiscono un’alternativa ecologica e concorrenziale rispetto all’aeroplano e all’automobile 5.

4 Philippe Rouvillois, Rapport sur les perspectives en matière de création de nouvelles lignes ferroviaires à grande vitesse , Parigi, 1996. 5 I treni ad alta velocità necessitano del 40 per cento in meno di superficie rispetto alla strada e di un quantitativo di energia da 2 a 3 volte inferiore che l’automobile e l’aereo.

Il traffico ad alta velocità è considerato un mercato in espansione. L’occupazione dei treni (70-80%) è di molto superiore alla media. Includendo la Svizzera nella rete europea ad alta velocità è possibile ridurre in modo determinante i tempi di percorrenza tra i centri economici e culturali europei. Durata dei viaggi inferiore dal 20 al 50 per cento e un migliore comfort rendono la Svizzera più attraente come destinazione turistica e piazza economica.

1.3 Principi per la pianificazione comune di grandi

progetti ferroviari o progetti di ampliamento La Convenzione bilaterale con la Francia costituisce la base legale e istituzionale per una pianificazione ferroviaria comune a lungo termine. Solo in questo modo è pos- sibile realizzare, come progetti comuni di entrambi i Paesi, i raccordi già esistenti o di nuova istituzione mantenendo comunque la procedura di pianificazione in vigore nei rispettivi Stati. In questo contesto sono compresi tutti i collegamenti transfronta- lieri della rete ferroviaria, sia nell’ambito del traffico regionale e a lunga distanza che del trasporto di persone e di merci. Un’attenzione particolare dev’essere quindi rivolta al raccordo alla rete francese ad alta velocità esistente e futura. La Convenzione disciplina i principi e gli strumenti della pianificazione successiva, ma non le singole misure concrete. Sono indicati possibili moduli di ampliamento per le singole tratte di raccordo che possono essere realizzati a seconda dei bisogni e della redditività. La Convenzione parte quindi dall’idea che i progetti di infrastruttu- re, i quali necessitano di un periodo di pianificazione e di costruzione lungo, devono essere condotti in modo flessibile per evitare di commettere errori. Le direttive e gli strumenti stabiliti dalla Convenzione permettono ora di procedere alla pianificazione concreta. Le esperienze raccolte nella prima fase della pianifica- zione e realizzazione di Ferrovia 2000 e nelle fasi di pianificazione dell’infrastrut- tura in Francia avvalorano il principio secondo il quale è meglio apportare miglio- ramenti avvalendosi il più possibile di misure tecniche e di gestione prima di ricorre- re a interventi architettonico-infrastrutturali («high tech invece di cemento»).

1.4 Offerta attuale dei raccordi alla rete del TGV

in Svizzera Sin dall’introduzione del TGV sulla tratta Parigi-Lione nel 1981, questi treni servo- no anche Ginevra. Il servizio TGV di Losanna via Digione-Dôle-Frasne esiste dal 1984, quello di Berna/Neuchâtel dal 1987. Nel 1997 è stato introdotto anche un collegamento diretto Parigi-Zurigo via Neuchâtel-Berna. Per la fine di novembre 1999 è stato istituito un secondo collegamento con Zurigo. Nella stagione invernale, da dicembre ad aprile, la composizione che serve Losanna circola il fine settimana fino a Briga. Il cosiddetto TGV des neiges serve così in modo ottimale i centri di sport invernali delle Alpi vodesi e vallesane (p. es. con un collegamento diretto da Briga a Zermatt). Da e per Basilea la situazione rimane immutata: i treni TGV continuano a non cir- colare. Per motivi aziendali le ferrovie francesi hanno finora rifiutato di prolungare fino a Basilea le composizioni che circolano fino a Besançon.

A prescindere dall’asse ad alta velocità Parigi-Lione-Francia meridionale, le composi- zioni TGV che servono la Svizzera circolano sulla rete ferroviaria tradizionale e perciò non possono sfruttare appieno la loro velocità potenziale che arriva a 300 km/h.

1.5 Stato attuale della pianificazione dei raccordi

alla rete del TGV I lavori di pianificazione svolti finora dal gruppo di lavoro franco-svizzero hanno fornito una solida base per concludere una Convenzione quadro che comprende progetti di potenziamento fattibili. Questi lavori sono ora portati avanti e – dopo la ratifica della Convenzione – condurranno, a tappe, alla stesura di progetti di costru- zione (messaggio concernente il raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete ad alta velocità e crediti d’impegno, cfr. n. 2.2). Fino a oggi il gruppo di lavoro franco-svizzero ha fatto elaborare e ha seguito i più diversi studi di fattibilità in merito a progetti di raccordo delle tratte Mâcon-Ginevra e Arco del Giura (Dôle-Vallorbe-Losanna/Pontarlier - Neuchâtel-Berna)6. Dopo aver effettuato inchieste preliminari e studi di fattibilità in merito a un raccordo Gi- nevra-Chambéry (parte del raccordo detto «Sillon alpin» alla futura tratta ad alta velocità Lione-Torino) si è deciso, per motivi finanziari, di accantonare per il mo- mento il progetto. Analisi su un modello di finanziamento misto, privato e pubblico, del progetto di ampliamento della tratta Ginevra - Mâcon sono state condotte su un lungo arco di tempo senza però giungere a risultati incoraggianti. Per ora non sono quindi state portate avanti. Se si dovessero prospettare nuove soluzioni praticabili, il Comitato direttivo le prenderà in esame e le elaborerà7. Il raccordo di Basilea rientrerà nei progetti francesi di nuova costruzione TGV Est- européen e Reno-Rodano. Nel quadro di lavori ordinari di rinnovamento, sulla tratta di collegamento Basilea - Mulhouse si è già iniziato ad apportare miglioramenti puntuali all’infrastruttura e agli impianti accessori (impianti di sicurezza) 8. Nel novembre 1999, sulla base dello studio di fattibilità condotto nel 19989 e sotto la direzione della società francese delle infrastrutture ferroviarie Réseau Ferré de France (RFF) in collaborazione con le ferrovie francesi e quelle svizzere sono ini- ziati i lavori inerenti agli studi dei progetti preliminari delle tratte di raccordo di Gi- nevra e dell’Arco del Giura. Gli studi saranno terminati presumibilmente nel 2001. Sulla base dei risultati di questi e di altri studi il Comitato direttivo bilaterale potrà quindi elaborare i piani concreti relativi alle misure da adottare e al finanziamento.

6 In merito al raccordo di Ginevra: Liaison rapide Mâcon - Bourg - Genève: étude écono - mique (Rapport de synthèse), SOFRERAIL, Parigi, 1993. In merito al raccordo dell’Arco del Giura: Amélioration de la liaison ferroviaire Dôle - Suisse, SOGELERG / CELFT, 1993. 7 TGV Genève - Mâcon: rapport de faisabilité financière , Société de Banque Suisse, Gi- nevra, 1990; Liaison rapide Mâcon - Bourg - Genève: étude financière et recommanda - tions, Société de Banque Suisse, Ginevra, 1993. 8 Le possibili ripercussioni sul traffico con la Svizzera di una tratta francese di nuova co- struzione sono state esaminate da Ernst Basler & Partner, TGV Rhein - Rhône: Auswirkungen auf den Personenverkehr mit der Schweiz , Zollikon/Zurigo, 1994. 9 Amélioration des relations entre la Suisse occidentale et le réseau TGV Français , Réseau Ferré de France, Parigi, 1998.

1.6 Partecipazione dei Cantoni

Da quando è stato istituito il gruppo di lavoro franco-svizzero, i Cantoni interessati della Svizzera occidentale e nord-occidentale sono stati costantemente informati e coinvolti nei lavori in corso. L’organo di contatto tra Confederazione e Cantoni ISOREHP (Intégration de la Suisse occidentale au réseau européen à haute perfor- mance) si è finora riunito, di solito, due volte l’anno. I rappresentanti dei Cantoni, dal canto loro, informano le organizzazioni transfrontaliere regionali interessate co- me per esempio il Conseil du Léman o la Communauté de Travail du Jura. Prima della parafatura, il contenuto della Convenzione è stato discusso nell’ambito dell’or- gano di contatto ISOREHP. Singoli suggerimenti sono così stati integrati, per quanto possibile, nel testo della Convenzione nel quadro delle trattative svolte con la delegazione francese. Anche in futuro un organo analogo composto da rappre- sentanti cantonali accompagnerà le ulteriori fasi della pianificazione. Secondo l’articolo 7 capoverso 2, le parti contraenti sono responsabili dell’informazione e dei contatti con i vari enti locali.

2 Parte speciale

2.1 Campo d’applicazione e idea fondamentale

della Convenzione bilaterale La presente Convenzione internazionale stabilisce le procedure di applicazione e determinati obiettivi, ma non disciplina i dettagli relativi all’esecuzione. Determi- nando gli organi d’esecuzione e le loro competenze, la Convenzione garantisce a lungo termine la libertà d’azione per quanto concerne l’attuazione. La Convenzione bilaterale costituisce la base per pianificare a lungo termine l’infra- struttura ferroviaria tra i due Paesi. Essa contiene le linee generali della pianificazio- ne atta in particolare a migliorare i raccordi alla rete del TGV e prevede, se necessa- rio, di comprendere nella pianificazione comune anche le esigenze del traffico merci o del traffico regionale. Vi sono citate le misure modulari a breve e a lungo termine intese a migliorare la tratta di raccordo Ginevra - Mâcon, la linea dell’Arco del Giu- ra (Losanna/Neuchâtel-Berna), il raccordo di Basilea e i tempi di percorrenza auspi- cati sulle singole tratte in direzione di Parigi. La Convenzione sancisce la base per ridurre i tempi di percorrenza in direzione di Parigi, in parte, anche di un’ora (fino a due ore sulle tratte francesi di nuova costruzione). Una simile prospettiva è di gran- de interesse dal profilo turistico e commerciale, tanto più che questi vantaggi torna- no utili a una grande maggioranza delle regioni svizzere.

2.2 Rapporto con l’FTP

2.2.1 In generale

La norma costituzionale introdotta dal decreto federale del 20 marzo 1998 concer- nente la costruzione e il finanziamento dei progetti d’infrastruttura dei trasporti pub- blici10 (art. 196 n. 3 disp. trans. dell’art. 87 Cost.) disciplina il finanziamento (fonti,

10 FF 1998 1005

fondo, durata) e definisce solo sommariamente i quattro grandi progetti ferroviari (Ferrovia 2000, NFTA, raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete eu- ropea ad alta velocità, risanamento fonico). Le disposizioni dettagliate relative ai singoli grandi progetti sono o saranno stabilite in decreti o leggi federali separati di obbligatorietà generale che sottostanno al referendum facoltativo. Per Ferrovia 2000 e la NFTA esistono già decreti federali entrati in vigore11. La legge sul risanamento fonico delle ferrovie entrerà in vigore il 1° ottobre 2000. Il quarto grande progetto, il raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete europea ad alta velocità, prevede collegamenti internazionali e necessita quindi di convenzioni internazionali. Una prima base in tal senso è costituita dalla Convenzione quadro tra la Germania e la Svizzera entrata in vigore il 2 giugno 199812. Una seconda base è garantita dalla convenzione che si chiede di approvare con il presente decreto federale. Le misure saranno realizzate nei prossimi vent’anni in forma modulare e a seconda delle neces- sità. Una descrizione concreta dei progetti e del loro finanziamento seguirà dopo il 2001/2002 circa nel messaggio concernente la legge sul raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete ferroviaria europea ad alta velocità. Nel messaggio FTP è previsto un tetto finanziario di 1,2 miliardi di franchi (base 1995) per il raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete ad alta velocità, di cui si tiene conto nel Fondo per i grandi progetti ferroviari. Per il 2000 il Parla- mento ha già previsto un credito d’impegno di 10 milioni di franchi per elaborare studi di pianificazione (Svizzera orientale e occidentale).

2.2.2 Procedura

Le misure di miglioramento dettagliate per le singole tratte di raccordo e il loro fi- nanziamento non sono volutamente disciplinati nel testo della Convenzione per mantenere nei prossimi anni, ai sensi di una pianificazione continua, la necessaria flessibilità nel caso di un ampliamento imposto da nuovi bisogni. Il gruppo di lavoro franco-svizzero segue lo studio del progetto preliminare, iniziato nel novembre 1999 sotto la direzione del Réseau Ferré de France (RFF), relativo alle tratte di raccordo di Ginevra e dell’Arco del Giura. Il gruppo di lavoro franco- svizzero che si costituirà con l’entrata in vigore della Convenzione come Comitato direttivo («Comité de pilotage») presenterà ai ministri dei trasporti, presumibilmente nel corso del 2001, i piani relativi a misure e finanziamento di ogni progetto di rac- cordo allestiti sulla base dei risultati degli studi del progetto preliminare. I piani menzionati dovranno poi essere approvati dai ministri dei trasporti nell’ambito delle loro rispettive competenze13 (cfr. n. 2.4.4). Da parte svizzera, l’allestimento e il finanziamento saranno esposti in modo detta- gliato nella legge sul raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete euro-

11 Decreto federale del 19 dicembre 1986 concernente il progetto Ferrovia 2000 (RS 742.100) e il decreto del 4 ottobre 1991 sul transito alpino (RS 742.104) con modifica del 20 marzo 1998 (FF 1998 1056).

12 Vedi nota 1.

13 In questo contesto sono analizzate e sottoposte a valutazione le possibilità di cofinanzia- mento sotto forma di contributi a fondo perso, prestiti a interessi di mercato o prestiti a interessi preferenziali. Ulteriori modelli, come per esempio la partecipazione al finanzia- mento dell’infrastruttura accompagnata da una partecipazione all’esercizio, devono anch’essi essere esaminati.

pea ad alta velocità nonché nei crediti d’impegno corrispondenti. Potremo presenta- re il messaggio e la legge relativa verso il 2001/2002. Il termine corrisponde alla pianificazione attuale dello sblocco dei mezzi del Fondo FTP. Il nostro Collegio e il Parlamento, quindi, dispongono di una piena possibilità di partecipare alla presa delle decisioni fino alla loro realizzazione concreta. La legge sull’alta velocità sottostà inoltre al referendum facoltativo.

2.3 Finanziamento

2.3.1 Il principio della territorialità

2.3.1.1 In generale

Nell’ambito del finanziamento dell’infrastruttura ferroviaria erano finora in linea di principio i singoli Stati o le imprese ferroviarie a finanziare (secondo il cosiddetto principio della territorialità) le infrastrutture situate sul loro territorio. Le infrastrut- ture internazionali dei trasporti costituiscono però la premessa perché un Paese si apra dal punto di vista della politica economica. La particolare posizione geografica e le dimensioni ridotte del proprio territorio hanno perciò spinto la Svizzera, già in diversi casi, a partecipare finanziariamente alla costruzione di infrastrutture ferrovia- rie su suolo straniero. Determinante per derogare dal principio della territorialità è sempre stato l’interesse nazionale dal punto di vista della politica dei trasporti e della piazza commerciale. Se la Svizzera non avesse partecipato, i miglioramenti non avrebbero avuto luogo o si sarebbero realizzati solo molto più tardi. Dalla fine della Seconda guerra mondiale la Svizzera ha cofinanziato, tra l’altro, i seguenti progetti extraterritoriali: – 1954: elettrificazione delle linee francesi Reding - Strasburgo - Basilea e Digione - Vallorbe (Frasne - Les Verrières inclusa); – 1957: ampliamento ed elettrificazione mirati di tratte di raccordo italiane (asse del Sempione, Luino); – 1957: linea austriaca Buchs - Salzburg (materiale rotabile incluso); – 1982: secondo tunnel di Monte Olimpino tra Chiasso e Albate - Camerlata; – contributi all’investimento per costruire terminal per il traffico combinato nei Paesi limitrofi; questi fondi sono stati stanziati con l’obiettivo di garanti- re una sufficiente capacità per trasferire il traffico merci transalpino dalla strada alla rotaia.

2.3.1.2 Basi giuridiche per il cofinanziamento di progetti

realizzati all’estero Finora l’articolo 23 della vecchia Costituzione federale fungeva da base costituzio- nale di diritto interno per gli investimenti su territorio straniero; ora esso corrispon- de all’articolo 81 della nuova Costituzione:

Nell’interesse del Paese o di una sua gran parte, la Confederazione può realizzare e gestire opere pubbliche o sostenerne la realizzazione. La collaborazione e il cofinanziamento sono stati attuati sotto forma di Convenzioni internazionali quali base giuridica di rango superiore fornendo in parte contributi a fondo perso, in parte prestiti rimborsabili. Contributi agli investimenti per costruire terminal per il traffico combinato nei Paesi limitrofi possono essere erogati in base all’ordinanza del 29 giugno 1988 sul pro- movimento del traffico combinato e del trasporto di autoveicoli accompagnati.

2.3.1.3 Il principio della territorialità in caso di raccordi

alla rete del TGV Nel caso delle tratte di raccordo alla rete del TGV, la situazione della Svizzera è si- mile a quella degli esempi menzionati nel numero 2.3.1.1. Il fatto che la Svizzera abbia sul proprio territorio solo una percentuale molto ridotta di tratte delle linee di raccordo rende gli interessi dei due Paesi molto diversi tra di loro. Se il principio della territorialità fosse applicato alla lettera, la Francia dovrebbe sostenere pratica- mente da sola tutte le spese. I miglioramenti da apportare su queste tratte di raccordo, però, non rappresentano per la Francia una priorità, mentre per la Svizzera un collegamento ottimale dei suoi centri alla rete francese dei TGV, in particolare in direzione di Parigi e del sud della Francia, ha un’importanza molto maggiore. Una partecipazione svizzera di tipo fi- nanziario risulta, perciò, opportuna. Senza di essa questi progetti verrebbero realiz- zati probabilmente molto più tardi o vi si dovrebbe rinunciare del tutto. Nella presente Convenzione, quindi, è fissato il principio secondo il quale entrambe le parti contraenti contribuiscono con una quota a sostenere i costi complessivi (art. 4 della Convenzione). La ripartizione dei contributi è determinata in un secon- do tempo tenendo conto degli interessi e dell’utilità che ne deriva a ogni Paese. Questa soluzione permette alla Svizzera, fino al momento di definire il progetto, di determinare il suo contributo secondo l’importanza che attribuisce alla realizzazione delle tratte di raccordo in funzione delle sue necessità. L’esempio della partecipazione del Lussemburgo al finanziamento del TGV Est- européen dimostra che esistono vie praticabili per finanziare congiuntamente pro- getti di tratte ad alta velocità che comportano vantaggi per più Paesi.

2.3.1.4 Confronto tra i raccordi alla rete del TGV

e i raccordi della Svizzera orientale e meridionale Nelle Convenzioni siglate con la Germania e l’Italia è stato fissato – a differenza della Convenzione con la Francia – il principio della territorialità per finanziare le misure previste. Questa decisione è dovuta alla diversa situazione geografica e ad un equilibrio d’interessi tra le parti contraenti. La Convenzione con la Germania concernente le linee d’accesso nord disciplina tra l’altro le migliorie sulle tratte di collegamento Zurigo - Sciaffusa - Stoccarda e Zuri- go - San Gallo - Monaco. Essendo previsti interventi mirati su entrambi i territori e visto che anche la Germania è alquanto interessata ad abbreviare i tempi di percorso

verso Zurigo e il Lago di Costanza, è stato convenuto il principio della territorialità come base del finanziamento. La situazione è simile anche riguardo ai raccordi meridionali della NFTA. Un eventuale collegamento alla rete ad alta velocità Lugano - Milano comprende lunghe tratte in entrambi i Paesi. Trattandosi di un troncone di un asse europeo principale che, unito alla NFTA, rappresenta un collegamento chiave nella Rete transeuropea di trasporto, anche l’interesse da parte dell’Italia è notevole. Di conseguenza anche in questo caso è stato possibile stabilire come base il principio della territorialità. Dalla differente applicazione del principio della territorialità non si può dedurre che singole regioni del Paese, in particolare la Svizzera orientale, ne risultino svantag- giate. I vantaggi derivanti dalle convenzioni per le regioni orientali ed occidentali si possono senz’altro considerare equivalenti. Per le linee d’accesso della Svizzera orientale alla rete tedesca ad alta velocità sono state fissate a lunga scadenza ridu- zioni dei tempi di percorrenza di quasi un’ora sia per il collegamento Zurigo - Stoc- carda, di 2 ore e ¼ circa, sia per la linea Zurigo - Monaco, di 3 ore e ¼. Le previste riduzioni dei tempi di percorrenza corrispondono così a quelle concernenti, ad esempio, il raccordo di Ginevra. Sono già state attuate le prime misure per l’impiego di treni ad assetto variabile sulle linee d’accesso della Svizzera orientale. Con l’impiego di treni Cisalpino ad assetto variabile è già stata realizzato, a livello d’esercizio, un collegamento diretto Milano - Zurigo - Stoccarda della durata di 6 ore e ½, mentre per la linea d’accesso Zurigo - Monaco sono stati ordinati i convogli diesel ad assetto variabile. Le prime misure di miglioramento sono state così attuate già subito dopo l’entrata in vigore della convenzione sulle linee d’accesso setten- trionali. Per il finanziamento dei raccordi alle linee ad alta velocità della Francia e della Germania si può far ricorso al Fondo FTP. Questi mezzi finanziari previsti per i rac- cordi della Svizzera orientale ed occidentale alle linee ad alta velocità, ammontanti al massimo a 1,2 miliardi di franchi, dovranno essere messi a disposizione per mez- zo di una legge e di un credito d’impegno ad hoc. Sono ora in corso i lavori di pia- nificazione e di preparazione del relativo progetto di legge.

2.4 Contenuto della Convenzione bilaterale

2.4.1 Principi e obiettivi

Nel preambolo sono citate le basi giuridiche dei Paesi parti alla Convenzione non- ché la loro volontà di collaborare e di promuovere in generale il traffico su rotaia. L’articolo 1 stabilisce gli obiettivi principali, tra i quali figura, per il miglioramento dei raccordi, anche il rapporto costi-benefici. La procedura a tappe strutturata in modo modulare, come il coordinamento con le esigenze del traffico regionale, è parte integrante degli obiettivi. Per applicarli è istituito un Comitato direttivo.

2.4.2 Campo d’applicazione e tratte di raccordo

L’articolo 2 disciplina il campo d’applicazione e menziona sia il traffico merci che il traffico viaggiatori, in particolare il collegamento alle tratte ad alta velocità.

Sono citati, segnatamente, i collegamenti da Ginevra, Losanna, Neuchâtel/Berna e Basilea o Zurigo in direzione di Parigi e della Francia meridionale.

2.4.3 Misure

L’articolo 3 menziona le misure generali che possono essere prese in considerazione come possibili varianti per migliorare le tratte di raccordo in questione. Le misure sono suddivise in migliorie a breve e a più lungo termine. Nel caso di queste ultime, per ogni tratta di raccordo si segnalano gli effetti sinergici connessi alla realizzazio- ne delle tratte ad alta velocità Reno-Rodano o «Est européen» entro i confini fran- cesi. Per il collegamento Ginevra - Parigi è previsto a breve termine il ripristino della li- nea, ora chiusa, di Bellegarde e Nantua in direzione di Bourg-en-Bresse. Ulteriori misure mirate potrebbero essere prese in considerazione a più lungo termine. Sul collegamento attraverso l’Arco del Giura tra Digione e Losanna rispettivamente Neuchâtel è possibile migliorare a breve termine l’approvvigionamento di elettricità su diversi tronconi. Anche in questo caso ulteriori misure mirate potrebbero essere previste a più lungo termine. Per il collegamento Basilea - Parigi sono previste a breve termine misure mirate nel settore St-Louis - Basilea. A medio o a più lungo termine Basilea sarà collegata alle tratte francesi di nuova costruzione del TGV «Est européen» e Reno-Rodano. Per tutte e tre le linee di raccordo si cita la possibilità di realizzare il collegamento con le diramazioni regionali.

2.4.4 Comitato direttivo e finanziamento

L’articolo 4 rimanda alla funzione del Comitato direttivo che, a tempo debito, pro- porrà piani di misure e di finanziamento per ogni progetto. Tali piani devono a loro volta essere approvati dai ministri dei trasporti nell’ambito delle loro competenze (cfr. n. 2.2.2). Per la Svizzera ciò significa che l’approvazione può essere data solo dopo l’entrata in vigore della legge concernente il raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete europea ad alta capacità. L’articolo 7 illustra compiti e composizione del Comitato direttivo. Esso ha per esempio la competenza di adeguare l’allegato 1 (Prestazioni) alle nuove circostanze e stabilisce anche il proprio regolamento interno. Il finanziamento è disciplinato tenendo conto degli interessi di entrambi i Paesi (cfr. in proposito anche il n. 2.3).

2.4.5 Miglioramento dell’offerta e coordinamento

L’articolo 5 e l’allegato 1 indicano gli obiettivi dei miglioramenti dell’offerta tra l’altro in termini di percorrenza (allegato 1 della Convenzione). Il coordinamento di misure a favore del traffico combinato vi è menzionato esplicitamente.

L’obbligo di coordinare i lavori di pianificazione e realizzazione tra autorità, impre- se di trasporto e gestori delle infrastrutture è menzionato nell’articolo 6.

2.4.6 Validità

L’articolo 8 disciplina l’entrata in vigore e l’indenunciabilità fino al 31 dicembre 2020. Oltre quella data sarà possibile la denuncia della Convenzione alla fine di ogni anno civile.

3 Conseguenze

3.1 Ripercussioni sull’effettivo del personale

della Confederazione La conclusione della Convenzione bilaterale con la Francia, il proseguimento e l’intensificazione dei contatti bilaterali e i mandati direttamente collegati avvengono nell’ambito dei compiti ordinari dell’Ufficio federale dei trasporti (UFT) o del DATEC. Il lavoro di pianificazione successivo in vista della legge federale sul rac- cordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete ferroviaria europea ad alta ve- locità può essere svolto nell’ambito dell’organizzazione amministrativa già esistente. A conclusione della fase di pianificazione (piani di misure concreti pronti per essere applicati) si deve verificare se sono necessari ulteriori posti per la fase esecutiva (procedura di approvazione dei piani, management del progetto e dei fondi e con- trolling a livello delle autorità). Si dovrà accertare la necessità relativa ai compiti da svolgere e al fabbisogno di personale nel quadro del messaggio relativo alla legge sul raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete ferroviaria europea ad alta velocità.

3.2 Conseguenze finanziarie

I costi per il raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete ferroviaria eu- ropea ad alta velocità sono sostenuti ricorrendo al Fondo per i grandi progetti ferro- viari. Come limite finanziario superiore sono previsti 1,2 miliardi di franchi. Il Fon- do è concepito quale istituzione federale giuridicamente dipendente con contabilità propria la cui struttura dettagliata è tenuta accanto al conto finanziario. Le entrate a destinazione vincolata per i grandi progetti ferroviari secondo l’articolo 196 terza disposizione transitoria dell’articolo 87 della Costituzione federale (fondi dell’imposta sugli oli minerali, imposta sul valore aggiunto, tassa forfettaria sul traf- fico pesante o TTPCP) sono registrate obbligatoriamente nel conto finanziario della Confederazione come entrate. Queste sono poi contabilizzate lo stesso anno come uscite per essere versate nel Fondo. Nel conto finanziario, la posizione «uscite» a favore del Fondo rappresenta quindi soltanto un conto d’ordine. Grazie a questo meccanismo e al fatto che per il raccordo della Svizzera orientale e occidentale alle linee ad alta velocità non è previsto nessun fondo proveniente dall’imposta sugli oli minerali, i prelievi dal Fondo per progettare e costruire i raccordi menzionati non gravano il conto finanziario della Confederazione. Il Parlamento ha già stanziato i fondi necessari agli studi di pianificazione relativi alla Svizzera orientale e occiden-

tale per il periodo dal 2000 fino al 2004 al più tardi (entrata in vigore della legge sulle linee ad alta velocità) sotto forma di credito d’impegno di 10 milioni di franchi in occasione della decisione in merito al budget per il 2000. Il credito d’impegno è addebitato alla posizione corrispondente del Fondo FTP e sarà successivamente in- corporato nel credito complessivo per i raccordi all’alta velocità.

3.3 Conseguenze a livello informatico

Durante l’allestimento del credito d’impegno dovranno essere presi in considerazio- ne gli aspetti relativi all’informatica. Essi dipendono dai compiti assegnati alla Confederazione nell’ambito del management dei progetti e del Fondo nonché del controlling a livello delle autorità.

3.4 Conseguenze per i Cantoni

Le migliorie puntuali apportate all’infrastruttura e l’ottimizzazione dei raccordi alle linee ad alta velocità comportano notevoli vantaggi di natura economica per i Can- toni (traffico commerciale, turismo). L’aumento dell’attrattiva avviene senza la par- tecipazione finanziaria dei Cantoni poiché il finanziamento delle opere è disciplinato dal Fondo FTP. I Cantoni non sono rappresentati direttamente nel Comitato diretti- vo, però sono consultati, se necessario, nell’ambito di un organo adeguato e infor- mati regolarmente sui progressi della pianificazione.

3.5 Conseguenze sull’economia nazionale

Migliori raccordi alla rete ferroviaria francese mediante interventi infrastrutturali e sul piano dell’esercizio avranno indubbi effetti positivi per l’economia nazionale (viaggi d’affari, turismo). Le migliori offerte porteranno ad un aumento del numero dei passeggeri, in parte con nuovo traffico indotto e in parte con il trasferimento da altri tipi di trasporti (stradale, aereo). Non è ancora possibile fornire cifre esatte, non essendo ancora stato stilato un programma concreto di realizzazione. Quest’ultimo potrà essere definito nel messaggio concernente la legge relativa ai raccordi della Svizzera orientale e occidentale all’alta velocità.

3.6 Pianificazione del territorio/ambiente

La Convenzione bilaterale non pone nuove esigenze alla pianificazione del territo- rio, in particolare non cambiano le prescrizioni relative ai piani direttori cantonali 14. La Convenzione bilaterale non comporta nemmeno ripercussioni concrete sull’am- biente. È indiscusso che, nel caso di progetti di nuove costruzioni o di ampliamento, sia durante la fase di costruzione che d’esercizio possono verificarsi dei disagi per gli abitanti della zona interessata. Osservando le norme di protezione ambientale

14 Cfr. in merito il piano settoriale AlpTransit del 15 marzo 1999, numero 1.6. Raccordo alla rete ferroviaria francese ad alta velocità.

durante la pianificazione, la realizzazione e l’esercizio e grazie al trasferimento a lungo termine del traffico stradale e aereo su rotaia, gli effetti sull’ambiente saranno però complessivamente positivi. Le questioni rilevanti per l’ambiente contenute nei propositi della pianificazione espressi nella Convenzione bilaterale sono trattate nel quadro del lavoro di pianificazione inerente al progetto.

4 Programma di legislatura

Il progetto è stato annunciato nel rapporto sul programma di legislatura 1999-2003 del 1° marzo 200015 (allegato 2, sezione 2.4, Ambiente e infrastruttura, rubrica «Al- tri oggetti»).

5 Relazione con il diritto europeo

L’impegno della Svizzera per meglio integrare la sua rete in quella europea ad alta capacità procede in maniera coordinata con i partner europei. Nell’elaborazione del programma europeo per le reti ferroviarie transeuropee la Svizzera è stata invitata a partecipare come osservatrice negli organi interessati. L’ampliamento dovrà avveni- re in funzione del fabbisogno e in maniera coordinata con gli altri Paesi. La Convenzione bilaterale con la Francia è compatibile anche con l’accordo bilate- rale sui trasporti terrestri tra la Svizzera e la Comunità europea16, la cui entrata in vigore è prevista al più presto per l’inizio del 2001 e che garantirà tra l’altro il reci- proco libero accesso alla rete ferroviaria.

6 Basi legali

La competenza della Confederazione di concludere trattati internazionali con Paesi esteri risulta dall’articolo 54 capoverso 1 Cost. Secondo l’articolo 166 capoverso 2 Cost. il Parlamento approva trattati internazionali, ad esclusione di quelli la cui con- clusione è di competenza del Consiglio federale in virtù della legge o di un trattato internazionale. In base all’articolo 141 capoverso 1 lettera d sottostanno al referen- dum facoltativo i trattati internazionali di durata indeterminata e indenunciabili, che prevedono l’adesione a un’organizzazione internazionale o implicano un’unifica- zione multilaterale del diritto. Nel caso della Convenzione queste condizioni non sono date: il presente decreto, perciò, non sottostà al referendum facoltativo. Il popolo, del resto, già nel 1992 si era pronunciato a grande maggioranza a favore del raccordo della Svizzera occidentale alla rete del TGV via Ginevra, Basilea e Ar- co del Giura (art. 7) nel quadro della votazione referendaria sul decreto federale concernente la costruzione di una ferrovia transalpina (decreto sul transito alpino del 4 ottobre 1991). La versione sottoposta a revisione del decreto sul transito alpino del 20 marzo 1998 cita sommariamente nell’articolo 10ter il raccordo della Svizzera

15 FF 2000 2037 16 FF 1999 5919

orientale e occidentale alla rete ferroviaria europea ad alta velocità; il decreto è en- trato in vigore il 1° gennaio 1999. Per quanto riguarda il successivo finanziamento delle misure realizzate ai sensi della Convenzione, si rimanda al decreto federale del 20 marzo 1998 concernente la co- struzione e il finanziamento dei progetti d’infrastruttura dei trasporti pubblici (FTP). L’articolo 196 numero 3 disposizione transitoria dell’articolo 87 Cost. menziona i grandi progetti del trasporto pubblico il cui finanziamento è così garantito e di cui fa parte anche il raccordo della Svizzera orientale e occidentale alla rete ferroviaria europea ad alta velocità17.

17 Nella votazione popolare del 29 novembre 1998 il disegno di legge è stato approvato con una chiara maggioranza del 63,5 per cento e da 19 Cantoni e 3 Semicantoni.

Raccordi della Svizzera occidentale alla rete ad alta velocità

Schematico

TGV Est-européen

Strasbourg

Paris

Mulhouse

Basel TGV Rhin-Rhône

Dijon Zürich

Neuchâtel

Bern

Lausanne

Mâcon

Bourg-en-Bresse Genève

Bestehende HGV-Linien LGV existantes Lyon Linee ad alta velocità già esistenti Torino Geplante HGV-Linien LGV en projet Linee ad alta velocità in progetto Anschlüsse Westschweiz Raccordements Suisse occidentale Raccordi Svizzera occidentale