Botschaft zur Ratifikation des Protokolls vom 24. Juni 1998 zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung, betreffend Schwermetalle

00.029

vom 1. März 2000

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

mit dem Antrag auf Genehmigung unterbreiten wir Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über das Protokoll vom 24. Juni 1998 zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverun reinigung, betreffend Schwermetalle.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Her- ren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

1. März 2000 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Adolf Ogi

10931 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2000-0575 3097

Übersicht

Als Mitglied der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNO/ ECE) hat die Schweiz am 6. Mai 1983 das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung (Genfer Konvention) ratifiziert. Als Rah- menvertrag bedarf dieses Übereinkommen zur Erfüllung seiner Zielsetzung der Konkretisierung durch Protokolle. Fünf solche Zusatzprotokolle (Überwachung/ Finanzierung, 2 Protokolle zu Schwefelemissionen, Stickoxidemissionen, flüchtige organische Verbindungen) sind bereits in Kraft getreten. Die Schweiz hat alle fünf Protokolle ratifiziert. Am 24. Juni 1998 ist in Aarhus (DK) ein weiteres Protokoll unter anderem auch von der Schweiz unterzeichnet worden. Es hat die Verringerung von Schwermetallemis- sionen zum Ziel, die wegen ihrer Anreicherung im Boden und in der Nahrungskette für die Menschen toxisch wirken. Seither ist das Protokoll von 35 Staaten sowie der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet worden. Das Protokoll tritt am neunzigsten Tag nach Hinterlegung der 16. Ratifikationsur- kunde in Kraft. Bisher haben es Kanada und Schweden ratifiziert. Zahlreiche Ver- tragsparteien haben angekündigt, dass sie das Protokoll im Verlauf des Jahres

2000 ratifizieren werden.

Die Schweiz verpflichtet sich mit dem vorliegenden Protokoll, ihre Schwermetall- emissionen in die Luft, insbesondere Cadmium, Blei und Quecksilber gegenüber dem Basisjahr 1990 zu verringern. Sie kommt den daraus entstehenden Verpflich- tungen bereits heute nach. Die Schweiz hat sich aktiv an der Ausarbeitung des Protokolls beteiligt. Die Ratifi- zierung des Protokolls impliziert keine zusätzlichen finanziellen oder anderweitigen Verpflichtungen, weder für den Bund noch für die Kantone.

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Wissenschaftliche Aspekte und Probleme betreffend

Schwermetalle Hauptquellen von Schwermetallemissionen in die Atmosphäre sind Verbrennungs- prozesse, die Metallindustrie und die Abnutzung von Materialien (Korrosions- schutzfarben, Abrieb von Pneus, Metall usw.). Die Emissionen erfolgen im Wesent- lichen in Form von Stäuben, die sich rasch in der Umgebung der Emissionsquellen ablagern, sofern es sich um grössere Partikel handelt, während Feinststäube weit- räumig (je nach Wetterlage über mehrere Hundert Kilometer) verfrachtet werden können. Durch nasse oder trockene Deposition gelangen sie schliesslich in Böden, Pflanzen und Gewässer, wo sie sich – auch abseits der Emissionsquellen – anrei- chern können. Der Mensch ist den Schwermetallen über die Atemluft, durch den Konsum von be- lasteten Nahrungsmitteln oder Wasser bzw. durch die Aufnahme von Staub und Bo- denpartikeln ausgesetzt. Die bekannten schädlichen Auswirkungen zeigen, dass die Schwermetalle zu den toxischen Stoffen gehören. Sie sind über natürliche Vorgänge nicht abbaubar. Sie werden durch physikalisch-chemische und biologische Mecha- nismen (Bioakkumulation) angereichert. Als Folge von Belastungen können akute oder chronische gesundheitliche Störungen auftreten. Dazu gehören Vergiftungen, Stoffwechselprobleme, Missbildungen, Wachstumsstörungen oder Störungen des zentralen Nervensystems. Eine möglichst weit gehende Reduktion der Emissionen ist daher unerlässlich, um das Risiko zu hoher Belastungen über die Atemluft und die Nahrung verringern zu können.

1.1.2 Situation in der Schweiz

Bereits seit vielen Jahren hat die Schweiz gehandelt, indem sie die Luftreinhalte- Verordnung (LRV, SR 814.318.142.1) und die Verordnung über umweltgefährden- de Stoffe (StoV, SR 814.013) erlassen hat. Diese haben u.a. zum Ziel, den Bleige- halt von Treibstoff herabzusetzen, die Emissionen aus Kehrichtverbrennungsanlagen oder der Metallindustrie zu reduzieren und die Emissionen von Cadmium und Quecksilber aus Batterien und Akkumulatoren einzuschränken. Durch Massnahmen bei diesen Hauptemissionsquellen sind im Vergleich zum Höchststand der Emissio- nen von 1970 bis 1995 Emissionsreduktionen von 65 Prozent bei Cadmium und 90 Prozent bei Blei erreicht worden. Beim Quecksilber beträgt die Reduktion unge- fähr 70 Prozent verglichen mit dem höchsten Emissionswert von 1980.

1995 betrugen die Emissionen von Cadmium 2,5 Tonnen, von Quecksilber 3,3 Ton-

nen und von Blei 226 Tonnen. Das Potenzial für eine weitere Reduktion dieser Emissionen ist noch gross.

1.1.3 Internationale Rahmenbedingungen

Das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung wurde an der Umweltministerkonferenz der Mitgliedstaaten der Wirtschaftskommis- sion der Vereinten Nationen für Europa (UNO/ECE) am 13. November 1979 in Genf unterzeichnet. Seither wurde es von 44 Staaten ratifiziert, darunter auch von der Schweiz am 6. Mai 1983 (s. BBl 1982 III 333 ff.). Das Übereinkommen ist am 16. März 1983 in Kraft getreten. Bis 1994 sind fünf Zusatzprotokolle ausgearbeitet worden: – Protokoll EMEP (European Monitoring and Evaluation Programme, Genf 1984); – Protokoll zur Verringerung der Schwefelemissionen um 30 Prozent (Helsinki 1985); – Protokoll zur Stabilisierung der Stickoxidemissionen (Sofia 1988); – Protokoll zur Verringerung der Emissionen von flüchtigen organischen Ver- bindungen um 30 Prozent (Genf 1991); – Protokoll zur weiteren Verringerung von Schwefelemissionen (Oslo 1994). Die Schweiz hat all diese Protokolle ratifiziert und kommt den daraus entstehenden Verpflichtungen nach. Das neue Protokoll über Schwermetalle wurde von den Vertragsparteien am 24. Juni

1998 an einer Sondersitzung des Exekutivorgans des Übereinkommens im Rahmen

der Paneuropäischen Umweltministerkonferenz in Aarhus (Dänemark) angenom- men. 35 Staaten, darunter auch die USA und Kanada, sowie die Europäische Ge- meinschaft haben es unterzeichnet. Das Protokoll stellt einen weiteren wichtigen Schritt zur Lösung des Problems der Luftverunreinigung im UNO/ECE-Raum dar. Es verpflichtet sowohl die hochindustrialisierten Länder wie auch die Länder in Mittel- und Osteuropa, deren Wirtschaft sich zur Zeit im Übergang zur Marktwirt- schaft befindet.

1.2 Verhandlungsverlauf

Die Arbeiten begannen 1991, als das Exekutivorgan des Übereinkommens eine Ex- pertengruppe (Task Force) damit beauftragte, die Probleme zu analysieren, die sich aus dem weiträumigen Transport von Schwermetallen für die menschliche Gesund- heit und für die Umwelt ergeben. Diese Expertengruppe wurde von Deutschland und der Tschechischen Republik geleitet. In ihrem umfassenden Bericht von 1994 ist die Expertengruppe zum Schluss gekommen, dass eine Verringerung der Emissionen und des grenzüberschreitenden Flusses von Schwermetallen notwendig sei, um die Risiken für die Gesundheit des Menschen und für die Umwelt herabzusetzen. Das Exekutivorgan hat dann eine vorbereitende Arbeitsgruppe beauftragt, die für die Verhandlungen notwendigen Elemente zusammenzutragen. Diese Aufgabe war En- de 1996 erledigt, und die eigentlichen Verhandlungen im Rahmen der „Arbeits- gruppe Strategien„ konnten aufgenommen werden. Weitere Organe des Überein- kommens (Arbeitsgruppe Auswirkungen, Arbeitsgruppe Technologien, EMEP) lie- ferten Elemente und Grundlagen für die Formulierung des Protokolls und der tech- nischen Anhänge. Die Schweiz hat mit Vertreterinnen und Vertretern aus Verwal-

tung und Wissenschaft aktiv an den im Februar 1998 abgeschlossenen Arbeiten teil- genommen. Das Protokoll wurde so abgefasst, dass alle ECE/UNO-Mitgliedstaaten den Ver- pflichtungen nachkommen können. Hervorzuheben ist, dass dieses Protokoll für die Länder Mittel- und Osteuropas eine grosse Herausforderung darstellt.

2 Besonderer Teil:

Das vorliegende Protokoll hat die Verminderung der Schwermetallemissionen an- thropogenen Ursprungs zum Ziel (in erster Linie Cadmium, Blei und Quecksilber), die weiträumig über die Grenzen transportiert werden und schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen oder die Umwelt haben können. Die grundlegenden Verpflichtungen sind im Artikel 3 Absatz 1 enthalten: "Jede Vertragspartei verringert ihre jährlichen Gesamtemissionen aller der in Anhang I aufgeführten Schwermetalle in die Atmosphäre vom Stand der Emissionen in einem gemäss diesem Anhang festgelegten Bezugsjahr durch wirksame Massnahmen, die ihren speziellen Gegebenheiten angemessen sind." Hervorzuheben ist, dass das Protokoll das Ausmass der zu erzielenden Reduktion nicht beziffert und keine na- tionalen Emissionshöchstwerte festlegt. Hingegen werden Sanierungsmassnahmen (mittels der besten vorhandenen Technologien) vorgeschrieben, mit denen beachtli- che Emissionsreduktionen erreicht werden können. Im zweiten Absatz wird festgelegt, dass jede Vertragspartei spätestens nach Ablauf der in Anhang IV festgelegten Fristen Folgendes zur Anwendung bringen wird: a. die besten verfügbaren Techniken (Anhang III) für jede neue ortsfeste Quel- le aus den in Anhang II aufgeführten 11 Kategorien der wichtigsten ortsfes- ten Quellen; b. die in Anhang V festgelegten Grenzwerte für jede neue ortsfeste Quelle aus den in Anhang II aufgeführten 11 Kategorien der wichtigsten ortsfesten Quellen; c. die unter Berücksichtigung von Anhang III besten verfügbaren Techniken für jede bestehende ortsfeste Quelle; d. die in Anhang V festgelegten Grenzwerte für jede bestehende grosse ortsfes- te Quelle, sofern dies technisch und wirtschaftlich machbar ist. Jede Vertragspartei kann für jeden der oben erwähnten Punkte entscheiden, welche Strategien sie zur Emissionsminderung anwenden will, solange sie damit äquiva- lente Gesamtemissionsminderungen wie bei der Anwendung der vorgegebenen Emissionsgrenzwerte erreicht. Jede Vertragspartei wendet gemäss den in Anhang VI festgelegten Bedingungen und Fristen Produktkontrollmassnahmen an. Dies betrifft den Bleigehalt von Treibstof- fen und den Quecksilbergehalt von Batterien. Die Vertragsparteien überprüfen regelmässig die im Protokoll eingegangenen Ver- pflichtungen. Auf Grund der Schlussfolgerungen aus diesen Überprüfungen legt das

Exekutivorgan das Verfahren für Verhandlungen über weitere Reduktionsmassnah- men fest.

Gemäss Artikel 9 verfügt das Exekutivorgan über ein neues Instrument in der Form eines Durchführungsausschusses, der überprüft, ob das vorliegende Protokoll einge- halten wird und ob die Vertragsparteien ihren Verpflichtungen nachkommen. Artikel 13 regelt die Änderungen des Protokolls und seiner Anhänge. Diese Ände- rungen bedürfen der einvernehmlichen Annahme durch die auf einer Tagung des Exekutivorgans anwesenden Vertragsparteien. Ein Beschluss des Exekutivorgans legt fest, welche Kriterien einzuhalten sind und wie vorgegangen werden muss, um später noch weitere Schwermetalle oder Produkte zu diesem Protokoll hinzuzufü- gen. Das Protokoll tritt am neunzigsten Tag nach Hinterlegung der sechzehnten Ratifika- tions- oder Beitrittsurkunde in Kraft (Art. 17). Eine Vertragspartei kann jederzeit nach Ablauf von fünf Jahren nach dem Zeitpunkt, zu dem das Protokoll für sie in Kraft getreten ist, vom Protokoll zurücktreten (Art. 18).

3 Auswirkungen für die Schweiz und für Europa

Das vorliegende Protokoll impliziert keine zusätzlichen finanziellen oder anderwei- tigen Verpflichtungen, weder für den Bund noch für die Kantone. Die Arbeiten zur periodischen Erstellung von Emissionsverzeichnissen, zur Überwachung der Immis- sionssituation sowie zur Erfolgskontrolle können im Rahmen des ordentlichen BUWAL-Budgets durchgeführt werden (Rubrik „Internationale Kommissionen und Organisationen, ECE-UNO, Genfer Konvention„ und mit Beiträgen aus den Rubri- ken: „Vollzug der LRV„ und Vollzug der StoV„). Die grundlegenden Bestimmungen des Protokolls liegen im Rahmen der bisherigen schweizerischen Luftreinhaltepolitik, die auf den Bestimmungen des Umweltschutz- gesetzes (SR 814.01) beruht und mit der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) (SR 814.318.142.1) und der Stoffverordnung (StoV) (SR 814.013) konkret ausgestaltet wurde. Als Bezugsjahr für die Verpflichtung zur Emissionsreduktion, das bei der Ratifikation des Protokolls angegeben werden muss, wird 1990 vorgeschlagen, da für dieses Jahr die besten Emissionsdatengrundlagen bestehen. Die Schweiz kommt den aus dem Protokoll über Schwermetalle entstehenden Ver- pflichtungen bereits heute nach. In Übereinstimmung mit der Revision der LRV vom 25. August 1999 ist verbleites Benzin ab 1. Januar 2000 verboten. Die diesbe- züglichen schweizerischen Bestimmungen stimmen demnach mit denen überein, die in der Europäischen Gemeinschaft angewandt werden und als Grundlage für die Ausarbeitung dieses Protokolls dienten.

Die folgende Tabelle zeigt die für 1990 ermittelten Emissionswerte, die Werte, die wahrscheinlich 2010 erreicht werden und die entsprechenden prozentualen Reduk- tionen.

Emissionswerte Schweiz Cadmium Quecksilber Blei (Tonnen pro Jahr)

Referenzjahr 1990 4.2 6.8 520 Schätzung für 2010 2.0 2.4 90 Reduktion (2010 verglichen mit 52 % 65 % 83 % Referenzjahr 1990)

In einer vom niederländischen Institut TNO durchgeführten Studie wurde das Re- duktionspotenzial für das Jahr 2010 (gegenüber 1990) ermittelt, das mit den im Pro- tokoll vorgesehenen Massnahmen erreicht werden kann. Dabei ist hervorzuheben, dass sich die verschiedenen Massnahmen nicht nur auf die drei prioritären Schwer- metalle auswirken (Reduktion für ganz Europa um 30% für Cadmium, um 60 % für Blei und um 20% für Quecksilber), sondern als Folgewirkung auch auf andere Schwermetalle (Reduktion um 40% für Arsen und um je 25% für Kupfer, Chrom, Nickel und Zink).

4 Legislaturplanung

Die Aktivitäten der Schweiz im Rahmen der Genfer Konvention sind Gegenstand der Legislaturplanung 1999–2003 und dort als Richtliniengeschäft R14 aufgeführt. Die Ratifikation der beiden Protokolle ist im Anhang 2 zur Legislaturplanung (Ziff. 2.4 Umwelt und Infrastruktur) erwähnt.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Die Europäische Gemeinschaft ist Vertragspartei des UNO/ECE-Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung. Als Vertreterin der fünfzehn Mitgliedstaaten hat sie aktiv an den Verhandlungen teilgenommen und hat das Protokoll ebenfalls unterzeichnet. Dies bedeutet, dass das Protokoll mit dem EU-Recht kompatibel ist.

6 Verfassungsmässigkeit

Das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung der UNO/ECE ist ein Rahmenvertrag. Daher bedarf es für die Realisierung der Ziele des Übereinkommens zusätzlicher Vereinbarungen in Form von Protokollen. Als Vertrag über Emissionsbeschränkungen fällt das Protokoll über die Schwerme- talle nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 39 Absatz 2 des Umweltschutzge- setzes, weshalb der Bundesrat die Vereinbarung nicht in eigener Kompetenz ab- schliessen kann. Der Abschluss dieses Vertrags gründet sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV), nach welcher dem Bund das Recht zusteht, Staatsver- träge mit dem Ausland einzugehen. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung be-

ruht auf Artikel 166 Absatz 2 BV. Das Protokoll ist kündbar, impliziert keinen Bei- tritt zu einer internationalen Organisation und führt auch keine multinationale Rechtsvereinheitlichung herbei. Der Bundesbeschluss über seine Genehmigung un- tersteht deshalb nicht dem fakultativen Referendum gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV.

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