Messaggio concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC)

01.074

Messaggio concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC)

del 14 novembre 2001

Onorevoli presidenti e consiglieri,

Nell’ambito della seconda fase di riforma del federalismo, con il presente messaggio vi sottoponiamo primi provvedimenti a livello costituzionale e legislativo per una nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni. Questi provvedimenti riguardano: – una dissociazione dei compiti e del finanziamento tra Confederazione e Cantoni; – nuove forme di collaborazione e di finanziamento tra Confederazione e Cantoni; – una collaborazione intercantonale istituzionalizzata con perequazione degli oneri e – una nuova perequazione delle risorse e una perequazione degli oneri da parte della Confederazione (perequazione finanziaria in senso stretto). A tale scopo il presente messaggio comprende disegni concernenti – un decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC); – una legge federale concernente la perequazione finanziaria (LPF). È inoltre allegata una convenzione quadro intercantonale (CQI) decisa da 22 governi cantonali. Con il presente messaggio vi proponiamo inoltre di togliere di ruolo i seguenti inter- venti parlamentari:

1993 P 93.3090 Per una politica finanziaria più trasparente tra Confederazione

e Cantoni (S 03.06.93, Gemperli)

1993 P 93.3288 Perequazione intercantonale degli oneri (N 08.10.93, Wyss)

1994 M 92.3467 Dissociazione dei compiti di esecuzione tra Confederazione e

Cantoni (S 17.06.93, Bloetzer; N 14.03.94)

1995 P 94.3307 Perequazione degli oneri. Considerazione degli oneri delle

città in quanto centri (N 13.03.95, Strahm)

1995 P 94.3514 Consentire il road pricing nelle città (N 24.03.95, Vollmer)

2001-2229 2065

1996 P 96.3050 Rafforzamento della perequazione finanziaria nella quota

cantonale sulle imposte federali (S 04.06.96, Marty Dick)

1996 P 96.3030 Progetto pilota New Public Management

(N 21.06.96, Kofmel)

1996 P 96.3285 Perequazione finanziaria e quote cantonali sull’imposta fede-

rale diretta (N 13.12.96, Lachat)

1998 P 98.3130 Tutela dei compiti d’interesse e di coordinamento superiori

nella rete di percorsi pedonali (S 15.12.98, Onken)

1998 P 98.3456 Nuova perequazione finanziaria. Proposte di provvedimenti

nel settore dello sport (N 18.12.98, Berberat)

1999 P 98.3622 Federalismo cooperativo (N 19.3.99, Zbinden)

1999 P 99.3340 Elenco di provvedimenti per le zone rurali

(N 08.10.99, Brunner Toni)

1999 P 97.3662 Ripartizione degli oneri dei centri nell’ambito della nuova pe-

requazione finanziaria (N 16.12.99, Gruppo socialista)

1999 P 98.3516 Perequazione finanziaria. Considerazione delle prestazioni

centrali delle città (N 16.12.99, Gysin)

1999 P 99.3393 Unificazione del finanziamento dell’istruzione nella Costitu-

zione federale (S 7.3.00, Commissione della scienza, dell’educazione e della cultura)

2000 P 99.3108 Collaborazione intercantonale (N 18.6.00, Theiler)

2000 P 99.3582 Concorrenza fiscale adeguata

(N 13.12.00, Gruppo dell’Unione Democratica di Centro)

2000 P 00.3438 Nuova perequazione finanziaria. Aiuto di transizione per i

Cantoni in condizioni finanziarie critiche (N 15.12.00, Walker Felix)

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considera- zione.

14 novembre 2001 In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Moritz Leuenberger La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz

Compendio

Il federalismo, principio portante della Costituzione svizzera, sta perdendo negli ultimi decenni sempre più sostanza. Una crescente centralizzazione ha gradata- mente limitato l’autonomia decisionale e di azione dei Cantoni, mentre sono state trasferite sempre più competenze alla Confederazione, anche in settori essenzial- mente di competenza cantonale. Parallelamente a questo sviluppo è aumentata la quota dei trasferimenti finanziari a destinazione vincolata dalla Confederazione ai Cantoni, rendendo questi ultimi politicamente e finanziariamente sempre più dipen- denti dalla Confederazione. Al momento i trasferimenti ai Cantoni ammontano complessivamente a circa un quarto delle spese globali della Confederazione. Di questi, solo il 25 per cento sono versati sotto forma di mezzi a destinazione non vincolata. La maggior parte è vin- colata a determinati compiti, progetti o oggetti e all’adempimento di norme e stan- dard. In molti casi, oltre che della funzione d’incitamento, i sussidi federali devono tener conto anche della funzione ridistributiva nell’ambito della perequazione fi- nanziaria. Questa commistione tra la funzione d’incitamento e la funzione ridistri- butiva porta di regola a elevate quote di sovvenzionamento, che possono spingere soprattutto i Cantoni finanziariamente deboli a una politica rispondente ai loro bi- sogni. In queste condizioni sussiste il pericolo che a lungo termine una politica cantonale intesa a stabilire priorità autonome per la propria popolazione si trasformi in pura finzione. Il federalismo è in difficoltà. Anche la concorrenza sul fronte delle idee e la ricerca di soluzioni diverse sono minacciate, con la conseguenza che il potenziale innovativo tipico delle strutture federali non può esprimersi nella misura auspicata. Con la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti (NPC) tra Confederazione e Cantoni, il Consiglio federale presenta un progetto di riforma coerente per rafforzare e sviluppare le strutture federali in Svizzera. A questo scopo sottopone con il presente messaggio un primo pacchetto che contiene tutte le modi- fiche costituzionali necessarie e la revisione totale della legge federale concernente la perequazione finanziaria. Le modifiche a livello costituzionale rendono necessari adeguamenti in numerosi atti normativi settoriali e intersettoriali. Il Consiglio fede-

rale sottoporrà al Parlamento le relative proposte nell’ambito di un secondo mes- saggio NPC, dopo lo svolgimento della votazione popolare obbligatoria sul decreto federale e un eventuale referendum sulla legge federale. Questo progetto intende soprattutto rafforzare la Confederazione e i Cantoni nei lo- ro rispettivi ruoli. Ciò presuppone quindi una dissociazione dei compiti e del finan- ziamento. La collaborazione nello Stato federale deve essere impostata in modo più efficiente, la collaborazione intercantonale deve essere sostanzialmente ampliata e la perequazione finanziaria tra i Cantoni deve essere impostata in modo più effica- ce e deve soprattutto essere politicamente gestibile.

La NPC si basa essenzialmente su quattro pilastri complementari e interdipendenti:

1. Attualmente in numerosi settori di compiti si sovrappongono competenze e

flussi finanziari, con conseguenti doppioni, responsabilità poco chiare e una crescente dipendenza dei Cantoni dalla Confederazione. La prevista dissociazione dei compiti e del finanziamento dovrebbe riportare ordine nel sistema federale di esecuzione dei compiti. L’autonomia e quindi il margine di manovra e il campo d’azione dei Cantoni sono rafforzati. In compenso, la Confederazione può dedicarsi maggiormente ai suoi compiti nazionali e, in applicazione del principio di sussidiarietà, intervenire dal profilo materiale e finanziario nei settori che necessitano di una regolamentazione unitaria. Il principio dell’equivalenza fiscale, secondo il quale i beneficiari e i respon- sabili dei costi e delle decisioni devono coincidere, può dare risultati mi- gliori grazie alla dissociazione dei compiti e del finanziamento. L’asse- gnazione di responsabilità chiare ai Cantoni rafforza la posizione dei par- lamenti e dei governi cantonali come pure degli aventi diritto di voto a li- vello cantonale. La popolazione può decidere meglio quali sono le priorità politiche nel suo ambiente immediato. Trasferire maggiormente i compiti ai Cantoni non significa tuttavia favorire la realizzazione di 26 sistemi diversi e non compatibili. Da un lato, se do- vesse rivelarsi indispensabile, il legislatore federale deve poter stabilire li- nee direttrici anche in settori di compiti cantonali sotto forma di una legi- slazione quadro. Dall’altro, i Cantoni devono collaborare maggiormente e assumere assieme determinati compiti. Di conseguenza, vi saranno sempre più soluzioni concordate reciprocamente e compatibili.

2. In uno Stato federale piccolo come la Svizzera alcuni compiti possono esse-

re svolti ragionevolmente solo in comune da Confederazione e Cantoni, an- che dopo la dissociazione dei compiti. Bisognerà introdurre nuove forme di collaborazione e di finanziamento tra Confederazione e Cantoni. Invece di sovvenzionare singoli oggetti in base a criteri orientati ai costi, bisognerà concentrarsi maggiormente sulla realizzazione di programmi pluriennali mediante sussidi globali o forfettari. Alla Confederazione compete la dire- zione strategica, compreso il relativo controllo, mentre i Cantoni determi- nano a livello operativo in che modo intendono raggiungere gli obiettivi convenuti. Laddove verranno applicate queste nuove forme di collaborazio- ne e di finanziamento, verrà a cadere il sistema di gestione in funzione dei costi. In futuro ci si orienterà in base a un obiettivo concordato, in modo da porre l’effetto auspicato di un provvedimento al centro dell’azione statale (gestione in funzione dei risultati).

3. Dal momento che gli spazi economici e sociali corrispondono sempre meno

ai confini cantonali, oggi più che mai occorre svolgere i compiti cantonali nell’ambito di una collaborazione orizzontale. Per preparare i Cantoni a questa sfida e rafforzarli dal profilo politico e finanziario, la NPC prevede di ampliare in modo sostanziale la collaborazione intercantonale con pere- quazione degli oneri. I Cantoni che forniscono prestazioni che profittano ai Cantoni circostanti devono ottenere un’indennità adeguata per le loro pre-

stazioni. Gli organi intercantonali, tenendo conto del principio di legalità e del controllo democratico diretto, devono poter emanare norme legislative per reagire rapidamente e in modo competente alle nuove situazioni e sfide. La Confederazione ha il compito di mettere i Cantoni nella condizione di collaborare orizzontalmente e per tale motivo deve avere competenze pro- cedurali minime che le consentano, a determinate condizioni e su proposta dei Cantoni, di obbligare gli Stati membri non cooperativi alla collabora- zione orizzontale. Questo obbligo può rivelarsi necessario per mantenere il federalismo nella sua sostanza poiché, se la collaborazione intercantonale fallisce, si arriverà inevitabilmente a una maggiore spinta alla centralizza- zione e di conseguenza a uno svuotamento delle strutture federali. In questo caso la Confederazione sarebbe costretta, contrariamente a ogni razionalità politica e finanziaria, a svolgere compiti dovrebbero essere eseguiti nell’ambito di una collaborazione orizzontale. 4. La perequazione finanziaria in senso stretto tra i Cantoni distingue ora tra perequazione delle risorse e perequazione degli oneri, in modo che la pere- quazione risulti più mirata ed efficace. La perequazione tra i Cantoni finanziariamente forti e quelli finanziaria- mente deboli è ampliata rispetto al sistema attuale. Oltre ai Cantoni finan- ziariamente forti, anche la Confederazione partecipa ora al finanziamento, garantendo una sufficiente dotazione di mezzi a tutti i Cantoni. L’attuale si- stema, poco trasparente, complicato e comprensibile solo per pochi specia- listi, viene sostituito con una perequazione finanziaria trasparente e realiz- zabile. Al Parlamento federale viene data la possibilità di stabilire i valori di riferimento della perequazione delle risorse. In tal modo la perequazione finanziaria, che dovrebbe ridurre le differenze di capacità finanziaria tra i Cantoni, diventa politicamente gestibile. Per la sua concezione, l’indice delle risorse, che misura la capacità finanziaria dei Cantoni, non è mani- polabile e rinuncia appositamente, contrariamente all’attuale indice della capacità finanziaria, a considerare gli elementi legati agli oneri. In futuro ad esempio non sarà più considerato il carico fiscale cantonale quale crite- rio per misurare la capacità finanziaria di un Cantone, ma esclusivamente

il potenziale fiscale o di risorse fiscalmente utilizzabile di un Cantone. In questo modo si eviteranno incentivi sbagliati e conflitti di obiettivi. Gli oneri eccessivi e non influenzabili dei Cantoni, dovuti alle loro condi- zioni geo-topografiche o alla struttura specifica della loro popolazione, sa- ranno compensati dalla Confederazione in modo mirato mediante un’ade- guata perequazione degli oneri. Anche l’entità di questa perequazione do- vrà essere fissata dal Parlamento e sarà quindi politicamente gestibile. Per facilitare il passaggio dal vecchio al nuovo sistema di perequazione è prevista una compensazione dei casi di rigore, finanziata dalla Confederazione e dai Canto- ni e concepita come aiuto transitorio. I pagamenti nell’ambito della compensazione dei casi di rigore sono versati in modo mirato solo ai Cantoni finanziariamente de- boli. Gli importi di compensazione non sono adeguati al rincaro e sono versati solo fintanto che l’indice delle risorse dei Cantoni interessati è inferiore alla media sviz-

zera. Il mantenimento della compensazione dei casi di rigore deve inoltre essere esaminato a fondo ogni quattro anni sulla base di un rapporto che ne valuti l’efficacia. In vista del presente messaggio, gli strumenti della NPC sono già stati sottoposti a una prima analisi degli effetti. Essa comprendeva da un lato un’analisi qualitativa per mostrare se gli obiettivi stabiliti in materia di politica statale e finanziaria sono raggiungibili. D’altro lato, diverse analisi quantitative danno indicazioni sulle con- seguenze finanziarie per la Confederazione e per i singoli Cantoni. La perizia concernente gli effetti qualitativi della NPC ha fornito una valutazione globale positiva del progetto di riforma: la NPC rafforza i punti forti e riduce i punti deboli del federalismo svizzero. La dissociazione dei compiti è un provvedi- mento mirato e non deve quindi essere ulteriormente ridotta nella sua entità. La nuova impostazione della collaborazione di Confederazione e Cantoni promette, grazie un impiego più efficiente dei mezzi, un maggiore orientamento verso gli obiettivi. La prevista istituzionalizzazione della collaborazione intercantonale raf- forza il ruolo dei Cantoni nello Stato federale, mentre la perequazione intercanto- nale degli oneri consente di indennizzare in modo equo i Cantoni che forniscono prestazioni. Il nuovo sistema di perequazione, con una rigida separazione tra pere- quazione delle risorse e perequazione degli oneri, è convincente. Il nuovo indice delle risorse per misurare la capacità finanziaria dei Cantoni supera di molto l’attuale indice della capacità finanziaria per quanto concerne la metodologia e la forza indicativa. Gli elementi di base considerati dal meccanismo della NPC sono molto più significativi del rilevamento di una situazione passata, alla base dei ri- sultati della cosiddetta «ultima colonna» del bilancio globale (computo in franchi delle ripercussioni quantificabili per Cantone). È tuttavia giustificato prevedere una compensazione dei casi di rigore, concentrandosi esclusivamente sui Cantoni finan- ziariamente deboli, per facilitare il passaggio dall’attuale alla nuova perequazione finanziaria. Per quanto concerne le probabili ripercussioni finanziarie sulla Confederazione e sui Cantoni, occorre in primo luogo sottolineare la rigida neutralità di bilancio. La

NPC non comporta a saldo alcun spostamento degli oneri tra Confederazione e Cantoni. Solo la compensazione dei casi di rigore, che diminuirà con il tempo vista la sua limitazione di tipo funzionale, porta a un aggravio supplementare per la Confederazione di circa 280 milioni di franchi, secondo le ipotesi di modello. Se paragonato al volume globale della perequazione, pari a circa 3 miliardi di fran- chi, questo aggravio supplementare risulta tuttavia relativamente modesto e potrà essere compensato con il previsto aumento dell’efficienza. Il cosiddetto bilancio globale dà indicazioni sulle previste conseguenze finanziarie della riforma per la Confederazione e i singoli Cantoni. Per diversi motivi la forza indicativa di questo bilancio è limitata (tra l’altro poiché rinuncia a quantificare i guadagni previsti in materia di efficienza ed efficacia). È comunque certo che gra- zie alla compensazione dei casi di rigore, la NPC farà guadagnare tutti i Cantoni finanziariamente deboli. Rispetto all’attuale perequazione finanziaria, il nuovo si- stema di perequazione riduce inoltre notevolmente le differenze nell’ambito della capacità finanziaria e del carico fiscale dei Cantoni. Secondo le presenti ipotesi di

modello, lo scarto tra il carico fiscale più basso e quello più alto può essere ridotto fino al 20 per cento. Nell’ambito della valutazione del nuovo sistema di perequa- zione occorre inoltre sottolineare la gestibilità politica ora garantita. Più il Parla- mento intende dotare i singoli settori di perequazione, maggiore risulterà la ridu- zione delle differenze cantonali per quanto concerne la capacità finanziaria e il ca- rico fiscale. Con i provvedimenti proposti nell’ambito della ripartizione dei compiti, quasi il 40 per cento in termini di valore degli attuali compiti in comune potrà essere disso- ciato. Di pari passo, con la dissociazione dei compiti aumentano i margini di ma- novra di Confederazione e Cantoni, che a loro volta rendono possibili i guadagni di efficienza auspicati. Con la dissociazione dei compiti ha luogo anche la trasforma- zione voluta dei trasferimenti a destinazione vincolata o dipendenti dagli oneri in trasferimenti non vincolati, con un nuovo aumento dei margini di manovra dei Cantoni. Per i Cantoni finanziariamente deboli l’aumento di mezzi non vincolati supera di gran lunga l’entità dei compiti supplementari da assumere, in modo tale che viene creato un potenziale supplementare per ridurre il loro carico fiscale, di regola superiore alla media. Dopo l’introduzione della NPC, l’efficienza e l’efficacia dei suoi strumenti sono valutati ogni quattro anni. In base a questi rapporti sull’efficacia, il Parlamento fe- derale dovrà valutare di volta in volta l’opportunità di adeguare i valori di riferi- mento della perequazione finanziaria. Il nuovo sistema di perequazione finanziaria esplicherà i suoi effetti in modo otti- male quando gli strumenti proposti in questo primo pacchetto saranno attuati inte- gralmente. Escludendo alcuni elementi ne ridurrebbe e ostacolerebbe notevolmente l’efficacia e metterebbe in pericolo l’auspicata e urgente modernizzazione del fede- ralismo. Dopo l’accettazione del presente disegno da parte del popolo e dei Cantoni, il Con- siglio federale elaborerà il secondo messaggio NPC, nel quale saranno indicati quali adeguamenti negli atti normativi settoriali e intersettoriali saranno necessari a seguito delle modifiche costituzionali decise in questo primo messaggio NPC. Il Consiglio federale proporrà inoltre altre revisioni legislative intese a chiarire le

competenze tra Confederazione e Cantoni anche nei settori di compiti finanziaria- mente interconnessi che non necessitano di una modifica costituzionale e quindi non sono trattati nell’ambito del presente messaggio. Dopo la decisione sul secon- do messaggio, la NPC potrà essere posta in vigore, secondo le previsioni attuali non prima del 2006.

Tabella 0.1 - Panoramica sulla concezione globale NPC

Obiettivi principali Strumenti Provvedimenti Ripercussioni

Miglioramento Dissociazione dei com- – Dissociazione delle competenze e delle finanze tra – Responsabilità integrale della Confederazione o dell’adempimento piti (n. 2) Confederazione e Cantoni. Dissociazione o di un dei Cantoni federale dei compiti intero settore di compiti o di parti di un settore di – Concentrazione sulle competenze centrali compiti (dissociazione parziale) – Meno doppioni amministrativi e amministrazioni parallele – Maggiori margini di manovra per la Confedera- zione e i Cantoni – Esecuzione di prestazioni più economiche e con- forme ai bisogni grazie alla concordanza tra titola- ri dei costi, dei benefici e delle decisioni – Conseguenza: fondi a destinazione libera invece che vincolata per i Cantoni Nuove forme di collabo- – Nuova ripartizione delle competenze per i rimanenti – Possibilità per la Confederazione di assumere nei razione e di finanzia- compiti in comune; di principio: strategia = Confe- compiti in comune con i Cantoni il ruolo strategi- mento Confederazione / derazione, responsabilità operativa = Cantoni co mirato ed efficace che le spetta Cantoni (n. 3) – Accordi di programma tra Confederazione e – I Cantoni sono però pienamente responsabili dei Cantoni che devono essere elaborati congiunta- compiti e delle risorse a livello operativo mente – Eliminazione degli attuali falsi incentivi di finan- – Più contributi globali e forfettari invece dei sussi- ziamento; in loro vece subentrano incentivi per di proporzionati ai costi, orientamento verso un’esecuzione effettiva ed efficace delle presta- l’output invece che verso l’input e sussidi versati zioni anticipatamente invece che fissati successiva- – L’importo attualmente destinato ai supplementi mente della capacità finanziaria viene messo a completa – Dissociazione degli attuali supplementi della ca- disposizione della perequazione finanziaria pacità finanziaria (a destinazione vincolata) dai contributi della Confederazione; in questo modo finanziamento della perequazione verticale delle risorse (liberamente disponibile)

Obiettivi principali Strumenti Provvedimenti Ripercussioni

Collaborazione inter- – Obbligo dei Cantoni di collaborare in settori di – Esecuzione di prestazioni più economica grazie a cantonale con perequa- compiti prestabiliti economie di scala e vantaggi comuni zione degli oneri (n. 4) – Al riguardo, indennizzo proporzionale delle pre- – Si evita un’eccessiva centralizzazione dei compiti stazioni fornite da altri Cantoni a livello della Confederazione – Le indennità da parte dei Cantoni beneficiari ga- rantiscono ai Cantoni promotori gli sgravi finan- ziari e gli incentivi necessari Aumento dell’efficacia Perequazione delle ri- – Ridistribuzione politicamente gestibile dei fondi – Dotazione ai Cantoni di mezzi finanziari in modo del sistema di perequa- sorse (n. 5.5) tra Cantoni finanziariamente forti e Cantoni fi- che tutti possano assumere le loro responsabilità zione finanziaria nanziariamente deboli (perequazione orizzontale decisionali e operative delle risorse) – Riduzione delle disparità delle risorse e indiretta- – Aumento complementare dei fondi effettuato dalla mente anche fiscali tra i Cantoni Confederazione a favore dei Cantoni finanziaria- mente deboli, fino a raggiungere un determinato potenziale di risorse (perequazione verticale delle risorse)

Perequazione degli one- – Perequazione dell’aggravio geo-topografico da – Perequazione non vincolata degli oneri speciali ri da parte della Confe- parte della Confederazione a favore di Cantoni non influenzabili dovuti a fattori geo-topografici e derazione (n. 5.6) con oneri superiori alla media dovuti alla loro al- sociodemografici titudine, alla struttura d’insediamento specifica o – La perequazione finanziaria in senso stretto (pere- alla densità di popolazione quazione delle risorse e perequazione degli oneri – Perequazione dell’aggravio sociodemografico da da parte della Confederazione) ha quindi luogo parte della Confederazione a favore di Cantoni esclusivamente mediante pagamenti non vincolati con una struttura specifica della popolazione (per- centuali relativamente elevata di poveri, disoccu- pati, stranieri, tossicodipendenti ecc.) e grandi ag- glomerati urbani

Compensazione del Compensazione dei casi – Compensazione funzionale dei casi di rigore li- – Il passaggio alla NPC è vantaggioso per tutti i cambiamento di siste- di rigore mitata nel tempo a favore dei Cantoni finanzia- Cantoni con un potenziale di risorse inferiore alla ma (n. 5.7) riamente deboli media rispetto alla situazione odierna

Messaggio

1 Parte generale

La nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti (NPC) tra la Confederazione e i Cantoni è stata concepita come secondo passo di una riforma globale del federalismo dopo la riforma del 1999 della Costituzione federale. Con la NPC i compiti, le competenze e i flussi finanziari tra Confederazione e Cantoni de- vono essere dissociati per quanto possibile e ragionevole. Le responsabilità dei due livelli statali devono essere chiarite secondo il principio di sussidiarietà e il principio dell’equivalenza fiscale. L’obiettivo dei lavori è di rafforzare la Confederazione e i Cantoni, affidando a ogni livello statale i compiti che adempie al meglio. Si intende inoltre ottimizzare le forme di collaborazione tra Confederazione e Cantoni e tra i Cantoni stessi. Il progetto di riforma comprende complessivamente quattro settori parziali: 1) una dissociazione dei compiti e del finanziamento tra la Confederazione e i Cantoni, 2) nuove forme di collaborazione tra Confederazione e Cantoni nei ri- manenti compiti in comune, 3) una collaborazione intercantonale istituzionalizzata con perequazione degli oneri e 4) una perequazione finanziaria in senso stretto, po- liticamente gestibile. Le differenze nella capacità finanziaria tra i Cantoni finanziariamente forti e i Can- toni finanziariamente deboli, il rafforzamento delle tendenze alla centralizzazione e l’evoluzione verso un federalismo di esecuzione hanno spinto a rielaborare a fondo la perequazione finanziaria esistente. Nel 1991, l’Amministrazione federale delle fi- nanze (AFF) ha effettuato un’analisi degli effetti della perequazione finanziaria in vigore ed è giunta alla conclusione che, nonostante un cospicuo impiego di mezzi, l’obiettivo di una riduzione delle differenze di capacità finanziaria tra i Cantoni non è stato raggiunto. Una perizia scientifica ha confermato nel 1994 le lacune illustrate e ha sviluppato alcune proposte di soluzione per colmarle. Alla fine del 1994, ab- biamo istituto un’organizzazione preposta al progetto, costituita da rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni, alla quale abbiamo affidato il mandato di elabo- rare un progetto per eliminare le lacune accertate. Le linee direttrici elaborate da questa organizzazione di progetto concernenti una riforma globale della perequazio- ne finanziaria sono state accolte positivamente nel 1996, nell’ambito di una prima

consultazione. Abbiamo in seguito incaricato una organizzazione di progetto am- pliata, anch’essa paritetica, di concretizzare le linee direttrici presentate nel 1996. Il relativo rapporto è stato sottoposto a una seconda consultazione nel 1999. Anche in quell’occasione l’orientamento del rapporto è stato sostenuto dalla maggioranza. Sono state tuttavia criticate alcune proposte nei settori della politica sociale, in mate- ria d’istruzione e di traffico e alcuni aspetti di metodo nel settore della perequazione delle finanze e degli oneri. Alcune parti centrali sono state quindi sottoposte a un nuovo esame e a tratti rielaborate totalmente. Il presente disegno contiene un pacchetto di misure comprendente modifiche a li- vello costituzionale e una revisione totale della legge federale concernente la pere- quazione finanziaria tra i Cantoni. Le nuove disposizioni perseguono una reimposta- zione totale dell’attuale perequazione finanziaria e una ripartizione dei compiti effi- ciente, che tenga conto dei diversi livelli, tra Confederazione e Cantoni.

Il primo capitolo si occupa della situazione iniziale dal profilo economico e politico, dell’inclusione del pacchetto di riforma in una riforma globale del federalismo e della genesi del presente messaggio. Nel numero 1.1 sono illustrati la situazione ini- ziale e gli obiettivi della nuova imposizione della perequazione finanziaria e sono indicati i temi della riforma del federalismo che sono interessati o esclusi dal pre- sente messaggio. Nel numero 1.2 si ripercorrono brevemente la nascita e lo sviluppo del progetto, mentre il numero 1.3 si occupa della procedura proposta per rivedere la Costituzione federale. Infine si illustra la prevista attuazione sul piano istituzionale (n. 1.4).

1.1 Situazione iniziale

1.1.1 Situazione iniziale dal profilo economico

e sociopolitico L’economia e la società stanno attraversando una fase di profondi cambiamenti. Il calo dei costi dei trasporti, le nuove tecnologie dell’informazione e la liberalizzazio- ne del commercio nell’ambito del processo GATT/OMC promuovono la divisione internazionale del lavoro e rafforzano la specializzazione. Nell’economia di rete che si sta sviluppando, si intensifica notevolmente la concorrenza internazionale tra le diverse piazze. Il legame delle aziende e della manodopera qualificata a una deter- minata ubicazione tende a diminuire. Da un lato il margine di manovra degli Stati nazionali si riduce perché le possibilità di regolamentazione e di controllo sono limitate. D’altro lato, l’offerta di prestazioni pubbliche e le condizioni quadro stabilite dallo Stato assumono un’importanza cre- scente nella concorrenza internazionali. I tradizionali settori politici nazionali come la politica economica, l’istruzione pubblica o la fiscalità sono ora confrontati con una concorrenza globale. Questa tendenza è rafforzata dagli sviluppi tecnologici nel settore dei mezzi di comunicazione. Ne conseguono un’accelerazione delle attività economiche e una individualizzazione a livello sociale. Oltre ai tradizionali fattori legati all’ubicazione, come l’onere fiscale o l’infrastruttura, altri fattori come la qualità dell’ambiente o la sicurezza personale assumono un ruolo sempre più im- portante. La concorrenza tra le diverse piazze economiche si intensifica a tutti i li- velli. Molti fattori centrali legati all’ubicazione sono determinati dalla politica re- gionale e cantonale. Nell’ambito del processo di globalizzazione, lo Stato nazionale si trova sempre più stretto tra due fuochi. Accanto alla globalizzazione dell’econo- mia si osserva sempre più una localizzazione dei problemi e della ricerca di soluzio- ni adeguate1. Bisognerà trovare sempre più risposte a livello locale a problemi glo- bali e istituire condizioni quadro ideali. All’interno del processo di globalizzazione, la politica non perde importanza, ma di- venta un fattore locale decisivo. Non deve tuttavia limitarsi a istituire condizioni quadro favorevoli. Occorre tener conto della crescente necessità di molti cittadini di essere consultati a livello politico e di partecipare allo sviluppo della società. Pro- prio in questo senso la Svizzera, grazie alla democrazia diretta e al marcato federali-

1 Questo processo è detto anche della «glocalizzazione». Cfr. Straubhaar, Thomas; Wird der Nationalstaat überflüssig? «Glokalisierung» als Resultat von Globalisierung und lo- kaler Standortattraktivität; NZZ del 31.12.1999.

smo, sembra ben attrezzata per far fronte alle esigenze del futuro e sembra essere in grado di trovare soluzioni locali per i problemi globali. Occorre tuttavia modernizza- re in modo coerente sia la democrazia diretta sia il federalismo e adeguarli costan- temente alle nuove condizioni. La politica deve inoltre affrontare un altro compito. Deve fare in modo che i cam- biamenti strutturali siano ammortizzati con strumenti adeguati e che gli svantaggiati del processo di globalizzazione non rimangano emarginati dagli sviluppi futuri. Le istituzioni politiche della Svizzera devono provvedere anche nell’epoca della globa- lizzazione al benessere e alla coesione sociale mediante una compensazione sociale e regionale. Questo compito è di centrale importanza perché le differenze nell’inten- sità di valore aggiunto tra le regioni svizzere potrebbero crescere ulteriormente. Con la NPC le condizioni quadro istituzionali devono essere stabilite in modo che la Svizzera rimanga anche in futuro uno Stato federale funzionale. Occorre mantenere la piazza svizzera concorrenziale a livello europeo e globale per quanto attiene alle condizioni di vita, industriali e dei servizi ed equilibrare le differenze regionali che risultano dalla diversa intensità di valore aggiunto. In tal modo si evita una distacco tra le regioni e quindi una Svizzera a velocità diverse.

1.1.2 La riforma della NPC in quanto parte di una riforma

generale del federalismo Il federalismo svizzero può essere definito particolarmente pronunciato per due mo- tivi. Da un lato la Svizzera, con i suoi 26 Cantoni e circa 2900 Comuni, presenta una suddivisione territoriale estremamente complessa. Dall’altro, i Cantoni e i Comuni dispongono di ampie competenze nell’ambito di un’unità statale globale (es. auto- nomia costituzionale, finanziaria e fiscale dei Cantoni e autonomia comunale). Questo marcato federalismo comporta una serie di vantaggi: – oltre alla classica separazione dei poteri orizzontale, con il federalismo c’è un’ulteriore limitazione verticale del potere; – grazie a un’ampia delega di competenze ai singoli Stati membri, il federali- smo offre una protezione efficace alle minoranze linguistiche e culturali. In questo modo fornisce un contributo essenziale al promovimento della coe- sione del Paese; – l’intensa concorrenza tra Cantoni e anche tra Comuni può da un lato portare a diverse soluzioni, e questo può rendere necessario un maggior lavoro di coordinamento soprattutto in settori trasversali come la politica dei trasporti o in materia di ordinamento del territorio. D’altro lato la concorrenza favori- sce anche soluzioni innovative. Già molte volte alcune soluzioni innovative sono state dapprima sviluppate e attuate in singoli Cantoni, dove è stata va- lutata la loro adeguatezza, e in seguito sono state applicate da altri Cantoni o su tutto il territorio svizzero; – i sistemi federalistici sono inoltre maggiormente in grado di soddisfare le di- verse esigenze dei cittadini dei singoli Stati membri. Sono quindi maggior- mente vicini ai cittadini rispetto ai sistemi centralistici;

– soprattutto in relazione a una concorrenza fiscale funzionante (cfr. n. 1.1.5) e agli strumenti della democrazia diretta anche ai livelli statali inferiori, un’impostazione federalistica dello Stato ha l’effetto di ridurre sia le attività e le spese statali sia l’onere fiscale2. Il federalismo contrasta inoltre un’ec- cessiva centralizzazione. Le strutture del federalismo svizzero sono poco cambiate da 150 anni a questa parte. Nello stesso periodo, la politica, la società e l’economia sono invece profondamente cambiate e hanno avuto luogo mutamenti strutturali. Se il federalismo deve rimanere un elemento riconosciuto, consolidato e d’identità della Svizzera, deve essere mo- dernizzato per diversi aspetti. Al proposito si possono menzionare in linea di princi- pio quattro orientamenti di riforma del federalismo:

Possibili orientamenti di una riforma del federalismo Illustrazione 1.1

Riforma dell’assegnazione dei compiti Riforma della perequazione finanzia- (cfr. n. 1.1.3) ria in senso stretto – Dissociazione dei compiti e del finan- (cfr. n. 1.1.4) ziamento – Riforma del sistema di perequazione – Nuove forme di collaborazione e di fi- – Perequazione di oneri speciali nanziamento tra Confederazione e Cantoni – Rafforzamento della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri

Riforma dell’ordinamento fiscale Riforma territoriale (cfr. n. 1.1.5) (cfr. n. 1.1.6) – Concorrenza fiscale – Costituzione di grani regioni – Armonizzazione fiscale – Fusioni cantonali e comunali

Il pacchetto di riforma presentato con il presente messaggio consiste in una nuova assegnazione dei compiti e in una nuova regolamentazione della perequazione fi- nanziaria in senso stretto (cfr. n. 1.1.3 e 1.1.4) – le prime due possibilità di riforma del federalismo indicate nell’illustrazione 1. La NPC non contiene peraltro un nuovo ordinamento fiscale e nemmeno proposte per una riforma territoriale. Nei nume- ri 1.1.5 e 1.1.6 spieghiamo perché questi due elementi non fanno parte del pacchetto di riforma. Con la riforma della Costituzione federale si è conclusa la prima fase di una riforma globale del federalismo, nel senso che i principi oggi applicati del federalismo sviz- zero sono sanciti e ripresi nella Costituzione, in particolare quelli concernenti la sus- sidiarietà, la solidarietà e la collaborazione nello Stato federale. La funzione dei Cantoni in quanto responsabili e veri e propri elementi costitutivi della Svizzera è messa chiaramente in evidenza.

2 Cfr. Kirchgässner, Gebhard; Feld, Lars P.; Savioz, Marcel R.; Die direkte Demokratie. Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig; Basilea, 1999.

Gli elementi di riforma proposti nel presente messaggio costituiscono ora la seconda fase della riforma del federalismo. Non stravolgono tuttavia l’assetto dello Stato fe- derale, ciò che sarebbe in contraddizione con l’idea attuale di federalismo. La se- conda fase della riforma del federalismo può quindi essere definita come una mo- dernizzazione delle forme di collaborazione federale. Nell’ambito di questa seconda fase si rinuncia di proposito a perseguire approcci che comportano un vero e proprio cambiamento dei paradigmi, come ad esempio le ri- forme territoriali, la riforma della maggioranza dei Cantoni o una trasformazione del Consiglio degli Stati in un vero e proprio organo cantonale. Intendiamo tuttavia sottolineare che, nell’ambito di un’eventuale terza fase, non si escludono riforme più ampie dell’assetto dello Stato federale a seguito dei previsti lavori di riforma. Al fine di procedere in modo pragmatico sulla base delle strutture esistenti, inten- diamo tuttavia in primo luogo affrontare le riforme che migliorano a lungo termine i processi decisionali dello Stato federale e la perequazione finanziaria. Riteniamo che ulteriori richieste debbano essere formulate in primo luogo dai Cantoni e dalla loro popolazione ed integrate nel processo politico. Non possono essere ordinate dal- l’alto.

1.1.3 Riforma dell’assegnazione dei compiti

In uno Stato organizzato secondo un sistema federalistico, la ripartizione dei compiti e delle competenze tra i diversi livelli statali è estremamente importante. I vantaggi della decentralizzazione e della centralizzazione devono essere ponderati a seconda del settore di compiti3. Per ogni settore di compiti esiste quindi un grado ottimale di centralizzazione. L’idea di fondo del federalismo non è di decentralizzare tutti i set- tori di compiti. I compiti devono invece essere assegnati al livello statale che può adempierli al meglio. Nella NPC l’organizzazione della struttura di compiti e di competenze statali avviene in base al principio di sussidiarietà e al principio del- l’equivalenza fiscale. Secondo il principio di sussidiarietà, in uno Stato federale l’organo territoriale su- premo deve assumere un compito o settori parziali di un compito solo se è dimo- strato che può svolgerlo meglio degli organi territoriali subordinati. Il principio di sussidiarietà parte implicitamente dal presupposto che l’esecuzione dei compiti deb- ba aver luogo per quanto possibile vicino ai cittadini e che questi possano in tal modo influire maggiormente sul processo politico. L’influenza reciproca tra cittadi- nanza e istituzioni politiche deve fare in modo che l’offerta di prestazioni pubbliche corrisponda ai desideri e alle necessità dei cittadini. Se nell’offerta di prestazioni pubbliche si osservano vantaggi quantitativi, l’applicazione del principio di sussidia- rietà fa in modo che gli organi territoriali cerchino in primo luogo di organizzarsi in comunità orizzontali che perseguono uno scopo. Solo quando la collaborazione orizzontale non dà i risultati auspicati o provoca costi di coordinamento sproporzio- nati, si prende in considerazione una centralizzazione. Sulla base di queste conside- razioni, la NPC intende esprimere più chiaramente il principio di sussidiarietà a li- vello costituzionale (cfr. n. 2.6.1).

3 Cfr. Frey, Bruno S.; Kirchgässner, Gebhard; Demokratische Wirtschaftspolitik. Theorie und Anwendung; München, 1994; p. 56-68.

Secondo il principio dell’equivalenza fiscale, nell’ambito di un compito statale la cerchia dei beneficiari deve coincidere con quella dei responsabili dei costi e delle decisioni se si vogliono evitare effetti esterni indesiderati. – Questo principio sottolinea quindi in primo luogo l’importanza del trasferi- mento delle competenze. Una decentralizzazione efficiente non consiste solo nel fornire prestazioni ma anche nel gestire l’offerta. Nell’ambito della dis- sociazione dei compiti tra Confederazione e Cantoni, la NPC dà molta im- portanza alla ripartizione delle competenze (cfr. n. 2). – In secondo luogo il principio dell’equivalenza fiscale sottolinea anche l’im- portanza della responsabilità del finanziamento. Si suppone implicitamente che le risorse sono gestite in modo economico se il responsabile delle deci- sioni deve sopportarne anche i costi. – In terzo luogo sottolinea anche l’importanza dei beneficiari e del fronte della domanda per l’allestimento dell’offerta di una prestazione pubblica. Se al- cuni approfittano di una prestazione pubblica offerta in quantità limitata senza contribuirvi finanziariamente in modo adeguato, questa prestazione pubblica viene offerta in misura subottimale. Grazie alla concordanza tra be- neficiari e responsabili dei costi e delle decisioni si dovrebbe evitare l’insorgere di effetti territoriali esterni (spillover). La congruenza istituzionale è tuttavia una condizione necessaria per l’equivalenza fiscale. Quest’ultima può essere raggiunta completamente senza adeguamenti istitu- zionali sotto forma di riforme territoriali solo se i beneficiari delle prestazioni pub- bliche partecipano al loro finanziamento, ad esempio mediante una compensazione degli oneri (cfr. n. 4). Sia il principio di sussidiarietà sia il principio dell’equivalenza fiscale tengono conto delle esigenze centrali di un federalismo moderno, come la non centralizzazione, il rispetto dell’autonomia degli organi territoriali subordinati, il non sfruttamento del budget centrale, la stabilità strutturale, la capacità innovativa e la limitazione verti- cale del potere4.

1.1.4 Riforma della perequazione finanziaria in senso

stretto L’organizzazione della perequazione finanziaria interna è un obiettivo classico della politica finanziaria di uno Stato federale e il tema principale del presente messaggio. Il concetto di «perequazione finanziaria» comprende tutti i trasferimenti finanziari tra le collettività statali che servono a incitare all’adempimento di compiti statali o a compensare le differenze di capacità finanziaria. Sia gli aspetti legati all’incitamento sia quelli legati alla ridistribuzione sono quindi motivi che portano ai trasferimenti finanziari. Da un lato l’adempimento di un determinato compito può avere un inte- resse superiore e in tal caso si pone l’accento sull’aspetto dell’incitamento: la Con- federazione può ad esempio promuovere l’istituzione di una rete di trasporti efficace

4 Cfr. Linder, Wolf; Schweizerischer und europäischer Föderalismus – Gemeinsamkeiten und Unterschiede; in: Linder, Wolf et al.; Schweizer Eigenart – eigenartige Schweiz. Der Kleinstaat im Kräftefeld der europäischen Integration; Berna, 1996; p. 181-197.

mediante il sussidiamento dell’infrastruttura dei trasporti. D’altro lato, la perequa- zione delle risorse tra i Cantoni e quindi l’aspetto della ridistribuzione possono esse- re al centro dell’attenzione: la concorrenza fiscale tra i Cantoni porta ad esempio a differenze regionali di reddito che possono essere corrette dalla Confederazione nella misura auspicata politicamente. Tutti i flussi finanziari che vanno da Cantone a Cantone sono riassunti nel concetto di «perequazione finanziaria orizzontale». Tutti i flussi finanziari che vanno dalla Confederazione ai Cantoni sono invece riassunti nel concetto di «perequazione fi- nanziaria verticale». Il concetto di «perequazione finanziaria» è suddiviso nella NPC nei due concetti subordinati di «perequazione finanziaria in senso lato» e «perequa- zione finanziaria in senso stretto».

Elementi della perequazione finanziaria nell’ambito della NPC Illustrazione 1.2

Perequazione finanziaria Perequazione finanziaria orientata alla ridistribuzione orientata all’incitamento (perequazione finanziaria in senso stretto) (perequazione finanziaria in senso lato)

Trasferimenti Perequazione Perequazione finanziaria Perequazione finanziaria in base alla ri- delle risorse orientata alle risorse orientata agli oneri partizione dei tra i Cantoni compiti e delle (orizzontale) entrate (verti- Perequazione Perequazione Perequazione Perequazione cale) intercantonale delle risorse dell’aggravio dell’aggravio degli oneri da parte della geo-topogra- sociodemo- (orizzontale) Confedera- fico grafico zione (verticale) (verticale) (verticale)

La perequazione finanziaria in senso lato comprende tutti i trasferimenti orizzontali e verticali vincolati e non vincolati in relazione con la ripartizione dei compiti e delle entrate. Nella NPC comprende tutti i trasferimenti verticali vincolati in base alla ripartizione dei compiti e delle entrate tra Confederazione e Cantoni e la pere- quazione intercantonale orizzontale degli oneri non vincolata. La perequazione fi- nanziaria in senso stretto comprende solo i trasferimenti che servono alla ridistri- buzione tra i Cantoni e alla compensazione di oneri strutturali eccessivi tra Confede- razione e Cantoni. Il concetto di «ripartizione finanziaria in senso stretto» può essere ulteriormente suddiviso nei concetti subordinati di «perequazione finanziaria orientata alle risorse» e «perequazione finanziaria orientata agli oneri». Nella NPC la perequazione finan- ziaria orientata alle risorse non è vincolata, è orizzontale tra i Cantoni e verticale da parte della Confederazione. Con la perequazione finanziaria orientata alle risorse si intende ridurre le differenze nella capacità finanziaria dei Cantoni. La perequazione finanziaria orientata agli oneri ha luogo nella NPC mediante due perequazioni degli oneri verticali e non vincolate: la perequazione dell’aggravio geo-topografico (PAG) e la perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS). La perequazione finanzia- ria orientata agli oneri dovrebbe consentire di compensare gli oneri strutturali ecces- sivi delle regioni di montagna e dei centri urbani.

1.1.5 Riforma dell’ordinamento fiscale

L’impostazione dell’ordinamento fiscale e in particolare della sovranità fiscale ha un’importanza centrale per il funzionamento di ogni ordinamento statale federalisti- co. Nello Stato federale svizzero, la Confederazione non riscuote imposte sul reddito e sulla sostanza, ad eccezione dell’imposta federale diretta. Il livello federale finan- zia le sue attività in primo luogo mediante imposte e tasse indirette. Nel settore delle imposte dirette, la competenza dell’imposizione spetta quindi ai Cantoni e ai Comu- ni. Stabiliscono autonomamente l’ammontare delle aliquote fiscali, l’andamento della progressione e gli importi esenti da imposte. L’ordinamento fiscale svizzero si basa quindi sul principio della concorrenza fiscale, che intendiamo mantenere. La perequazione finanziaria si baserà perciò anche in futuro su questo principio. Con la NPC si intende tuttavia istituire condizioni di partenza il più possibile uguali per tutti gli attori, eliminando alcune distorsioni in materia di concorrenza, e mantenere entro limiti accettabili le differenze di capacità finanziaria dei Cantoni. La teoria economica propone il modello Tiebout 5 per spiegare l’efficienza della con- correnza fiscale. Il presupposto centrale è la distinzione tra fattori di produzione mobili e immobili. Il capitale e il lavoro altamente qualificato sono considerati mo- bili, il lavoro meno qualificato e il suolo sono considerati immobili. Numerose col- lettività locali come le città e i Comuni mettono a disposizione prestazioni pubbliche come l’infrastruttura o la sicurezza e riscuotono imposte per il loro finanziamento. L’offerta di prestazioni pubbliche si basa, riguardo a quantità e qualità, sulle neces- sità e i desideri degli abitanti. I fattori di produzione mobili come il capitale e il la- voro ben qualificato si stabiliscono nelle collettività che offrono l’insieme di presta- zioni pubbliche da essi preferiti al prezzo più basso. Secondo l’ipotesi di questo modello, i fattori di produzione mobili possono cambiare in ogni momento la loro ubicazione a bassi costi. Sia i fattori di produzione mobili sia quelli immobili posso- no inoltre influire sull’offerta di prestazioni pubbliche mediante il processo politico e quindi influire sull’entità delle imposte. La concorrenza fiscale che ne deriva porta a mettere a disposizione prestazioni pubbliche efficienti, tenendo conto delle prefe-

renze dei cittadini. In realtà questa concorrenza fiscale è distorta. A causa delle esternalità fiscali6 porta a un sottoapprovvigionamento di prestazioni pubbliche e quindi a fallimenti del mercato. Se una collettività concede ad esempio l’esenzione fiscale a un’impresa per un certo periodo, pregiudica indirettamente l’offerta di prestazioni pubbliche nella collettività economica dalla quale questa impresa emigra. La selezione negativa che ne risulta porta a una suddivisione in collettività finanziariamente forti e collettività finanziariamente deboli. Sussiste inoltre un problema di ripartizione: i fattori di pro- duzione come il lavoro poco qualificato e il suolo sono tendenzialmente gravati maggiormente dalle imposte rispetto ai fattori di produzione mobili. Un esempio di questa spirale discendente nel carico fiscale di cui beneficiano i fattori di produzione mobili è dato dall’abolizione delle tasse di successione per discendenti diretti in di- versi Cantoni svizzeri.

5 Il modello Tiebout parte implicitamente da ipotesi molto restrittive come la mobilità completa e gratuita o l’informazione completa degli attori economici. Cfr. Tibout, Char- les M.; A pure theory of local expenditures; in: Journal of Political Economy 64; 1956; p. 416-424. 6 Per esternalità o effetto esterno s’intende la ripercussione di un’attività economica nella quale non c’è concordanza chi la causa e chi ne è interessato.

Il funzionamento di una concorrenza fiscale efficiente è inoltre pregiudicata dalla presenza di esternalità territoriali. Le prestazioni pubbliche di un Cantone, di una città o di un Comune non possono sempre essere limitate completamente al rispetti- vo contribuente. Il principio di esclusione territoriale funziona solo in parte. Gli ef- fetti esterni consentono ad altri di approfittare. Di conseguenza la prestazione pub- blica è messa a disposizione in misura subottimale. Se queste esternalità territoriali non vengono internalizzate, ne risulta una distorsione della concorrenza. In alcune collettività, le condizioni geo-topografiche e sociodemografiche possono inoltre aumentare notevolmente i costi per la messa a disposizione delle prestazioni pubbliche, ad esempio nel settore delle infrastrutture o della sicurezza7. Queste col- lettività presentano quindi svantaggi strutturali in materia di concorrenza. Studi empirici dimostrano che in Svizzera la mobilità intercantonale è relativamente limitata nonostante grandi differenze nel carico fiscale. Non è tuttavia chiaro se gli ostacoli alla mobilità sono di natura amministrativa, socioculturale o economica. Studi qualitativi evidenziano che il carico fiscale è un criterio importante ma non decisivo nella scelta della località e del domicilio. Altri fattori come il livello dei salari, il costo della vita, la vicinanza ai mercati di vendita, la distanza dal posto di lavoro o le possibilità per il tempo libero sono anch’essi importanti. L’esistenza di una concorrenza fiscale tra i Cantoni è tuttavia dimostrabile a livello empirico8. Essa è particolarmente marcata per le persone con redditi elevati. La decentralizzazione delle prestazioni pubbliche dovrebbe tuttavia rafforzare in generale la posizione dei contribuenti e ridurre l’influsso di gruppi d’interesse. La quota fiscale e statale della Svizzera, ancora relativamente bassa nel confronto internazionale, è probabilmente un indizio dell’effetto disciplinante della concorrenza fiscale. Un intervento statale nel meccanismo dei prezzi – ad esempio un’armonizzazione fi- scale materiale – comporta la possibilità e il pericolo di un fallimento dello Stato causato da errori di regolamentazione. Queste esternalità politiche possono pregiu- dicare notevolmente l’efficienza dell’intervento statale. Un’armonizzazione fiscale

materiale mediante un’aliquota d’imposizione uniforme o un modello a fasce po- trebbe inoltre ridurre il substrato fiscale e portare quindi tendenzialmente a un ribas- so delle entrate fiscale. I contribuenti che si vedono aumentare le aliquote fiscali so- no stimolati alla frode o all’evasione fiscale o addirittura a emigrare all’estero. Inol- tre le collettività con eccedenze budgetarie sono portate a impiegare le entrate fiscali in modo inefficiente per sottrarle a un’eventuale ripartizione interregionale. Le esperienze fatte in Germania confermano gli argomenti contrari a un’armo- nizzazione fiscale materiale9. La legge fondamentale della Repubblica federale di Germania del 1949 lasciava un’ampia autonomia ai Länder federali. L’estesa com- petenza legislativa dello Stato federale nelle questioni fiscali ha tuttavia portato, 50 anni dopo, a un sostanziale ampliamento delle competenze del livello centrale nel settore dei compiti pubblici, delle uscite e delle entrate. La legislazione dei Länder è oggi disciplinata per lo più in modo unitario dallo Stato federale. Vige un federali-

7 Cfr. Oates, Wallace E.; On local finance and the Tiebout model; American Economic Review 71; Papers and Proceedings; 1981; p. 93-98. 8 Cfr. Feld; Lars P.; Steuerwettbewerb und seine Auswirkungen auf Allokation und Distri- bution. Eine empirische Analyse für die Schweiz; San Gallo, 1999. 9 Cfr. Frey, René L.; Ziel- und Wirkungsanalyse des Neuen Finanzausgleichs. Bericht zu Handen der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) und der Konferenz der Kantonsre- gierungen (KdK); Basilea, 2001; p. 25-26.

smo esecutivo. I Länder hanno meno incentivi rispetto al sistema svizzero ad opera- re in modo economico con i loro mezzi. Dal momento che questi ultimi provengono per la maggioranza dallo Stato federale, i Länder concentrano i loro sforzi a ottenere il più possibile mezzi finanziari dallo Stato federale e non a mettere a disposizione dei loro cittadini un insieme di prestazioni per il quale essi pagano le imposte. L’influsso della centralizzazione sul federalismo germanico non è rimasto privo di conseguenze. Nel 1950 il carico fiscale in Svizzera era pari al 17,8 per cento del prodotto interno lordo e superava dell’1,4 per cento quello germanico, mentre nel 1995 era inferiore a quest’ultimo del 3,8 per cento10. Lo stesso vale per il debito, le spese e i proventi statali. Nell’ambito della NPC, le esternalità inerenti alla concorrenza fiscale tra i Cantoni sono internalizzate mediante lo strumento della perequazione finanziaria orizzontale. Gli effetti territoriali esterni sono invece internalizzati con lo strumento della pere- quazione intercantonale degli oneri. Gli svantaggi in materia di concorrenza risul- tanti da eccessivi oneri geo-topografici e sociodemografici sono neutralizzati con due perequazioni degli oneri. Oltre all’armonizzazione dell’oggetto fiscale in parte già attuata in Svizzera – la cosiddetta armonizzazione fiscale formale – si persegue una concorrenza fiscale il meno distorta possibile e uguale per tutti. Le misure di ri- partizione orizzontali e verticali previste dalla NPC dovrebbero quindi mantenere entro limiti accettabili le differenze cantonali nel carico fiscale senza pregiudicare gli effetti positivi della concorrenza fiscale.

1.1.6 Riforma territoriale

La Svizzera, con i suoi 26 Cantoni e circa 2900 Comuni, presenta una struttura ter- ritoriale estremamente complessa. Questo ordinamento territoriale si è rivelato estremamente stabile sin dalla fondazione dello Stato federale, nonostante le diffe- renze di struttura e dimensione a tratti elevate tra i Cantoni e tra i Comuni. L’isti- tuzione del Cantone del Giura (1978) e i trasferimenti del Laufental (1994) e del Comune di Vellerat (1996) dal Cantone di Berna rispettivamente al Cantone di Ba- silea Campagna e al Cantone del Giura sono gli unici adeguamenti territoriali a li- vello cantonale dal 1848. Anche a livello comunale si riscontra una grande stabilità. Negli ultimi 150 anni, il numero dei Comuni svizzeri si è ridotto appena del 10 per cento da 3203 Comuni nel 1850 a 2899 nel 2000. Dalla metà degli anni Ottanta si è tuttavia rafforzata la pressione verso riforme strutturali della ripartizione territoriale sia a livello comu- nale sia a livello cantonale.

1.1.6.1 Riforme territoriali a livello comunale

La pressione verso le riforme si è fatta sentire più chiaramente a livello comunale. Negli ultimi 20-30 anni, l’entità e la complessità dei compiti affidati ai Comuni sono continuamente aumentate. Sono inoltre aumentate le esigenze della popolazione ri-

10 Cfr. Blankart, Charles B.; The process of government centralization: a constitutional view; in: Constitutional Political Economy 11; 2000; p. 27-39.

guardo alla qualità e all’efficienza delle prestazioni fornite, mentre le risorse finan- ziarie a disposizione sul fronte delle entrate non hanno seguito la stessa dinamica. Soprattutto i piccoli Comuni si sono visti sempre più confrontati con i loro limiti. Per reazione, a partire dagli anni Ottanta i Comuni, ma anche i Cantoni, hanno ini- ziato un processo di riforma globale che si fonda su quattro pilastri11: – rielaborazione della ripartizione intracantonale dei compiti: nel 1998 non meno di 20 Cantoni si sono occupati della riorganizzazione della ripartizio- ne dei compiti tra Cantone e Comuni; – riorganizzazione delle strutture amministrative ricorrendo al New Public Management (NPM): alla fine del 1998 più di un terzo di tutti i Comuni si stava occupando di progetti di riforma NPM per rendere le rispettive ammi- nistrazioni più efficienti, trasparenti ed efficaci e per adeguarle maggior- mente alle esigenze dei cittadini; – promovimento della collaborazione intercomunale: non meno di 19 Cantoni hanno preso iniziative per promuovere la collaborazione intercomunale. Queste misure di promovimento hanno spinto nel 1998 il 63 per cento dei Comuni a impegnarsi nella collaborazione intercomunale; – fusioni di Comuni: le fusioni di Comuni ordinate dall’alto non hanno nessu- na tradizione in Svizzera, ma ciò nonostante negli ultimi dieci anni il nume- ro dei Comuni è notevolmente diminuito grazie soprattutto agli sforzi di ri- forma nei Cantoni di Turgovia e Friburgo. Questa evoluzione dovrebbe pro- seguire anche nel prossimo futuro, dal momento che anche i Cantoni di Lu- cerna, Grigioni, Ticino e Vallese si occupano di progetti di fusione a livello comunale.

1.1.6.2 Riforme territoriali a livello cantonale

Riguardo alla ripartizione territoriale, a livello cantonale si riscontrano in particolare due problemi. Da un lato le dimensioni esigue di alcuni Cantoni li pone di fronte ad alcuni problemi concernenti principalmente l’esecuzione delle politiche federali, ma anche l’adempimento di compiti cantonali. Dall’altro, a causa della crescente mobi- lità della popolazione e dei mutamenti sociali ed economici le strutture decisionali politico-amministrative corrispondono sempre meno agli spazi vitali e ai problemi socioeconomici. Il principio dell’equivalenza fiscale non è quindi rispettato, con conseguenti effetti esterni negativi sul benessere. Oggi ad esempio nei Cantoni ur- bani vengono offerte prestazioni pubbliche che vanno a vantaggio di cittadini di altri Cantoni senza che questi debbano versare le relative indennità. Sorgono quindi ef- fetti esterni e problemi di spillover. Per far fronte a questi problemi, negli ultimi anni sono state proposte riforme territo- riali come le fusioni di Cantoni o la costituzione di grandi regioni, senza tuttavia trovare sostegno politico in ampie cerchie della popolazione interessata.

11 Cfr. al proposito i risultati del progetto di ricerca «Gemeindereformen - zwischen staatli- cher Handlungsfähigkeit und demokratischer Legitimation» del Fondo nazionale svizze- ro, svolto nell’ambito del programma «Zukunft Schweiz/ Demain la Suisse» (http://www.gemeindereformen.unibe.ch).

– Nel 1992 è stata ad esempio proposta la riunificazione dei due Cantoni di Appenzello e nel 1997 quella di Nidvaldo e Obvaldo. – Si è parlato anche di costituire grandi Cantoni, come un «grande Cantone del Giura», un «Cantone della Svizzera nordoccidentale» o un «Cantone della Svizzera centrale», soprattutto sulla stampa. Non sono però stati approvati gli interventi nei parlamenti cantonali che chiedevano di esaminare le fusioni tra Cantoni, per mancanza di sostegno politico. – La proposta di fusione dei Cantoni di Ginevra e Vaud è invece più avanzata nel processo politico. In entrambi i Cantoni sono state presentate iniziative che chiedono la fusione dei due Cantoni. Non hanno ancora avuto luogo le relative deliberazioni parlamentari e le votazioni popolari. – Anche a livello federale il tema è stato già discusso. Nel 1998 il postulato Jutzet chiedeva al Consiglio federale di presentare diversi modelli di una ri- forma territoriale globale. L’intervento non è stato tuttavia approvato12. Nel 1999, l’Ufficio federale di statistica (UFS) e l’Ufficio federale della pianifi- cazione del territorio (UFPT) hanno pubblicato insieme un rapporto esausti- vo sulla regionalizzazione della Svizzera13, senza tuttavia chiedere fusioni di Cantoni o la costituzione di grandi regioni. Questo rapporto serve esclusi- vamente a fini statistici. Le fusioni cantonali, oltre ad alcuni vantaggi, comportano una serie di svantaggi. Il passaggio a una nuova suddivisione del territorio si scontrerebbe con strutture cre- sciute politicamente e provocherebbe quindi resistenze politiche. Si teme inoltre che la costituzione di grandi regioni possa provocare una perdita dell’identità culturale, della vicinanza ai cittadini e della capacità d’integrazione delle minoranze linguisti- che e culturali. Inoltre occorre osservare che le diverse regioni della Svizzera sareb- bero preparate dal profilo istituzionale in misura molto diversa in vista di un’uni- ficazione politica dei loro Cantoni. Le fusioni di Cantoni potrebbero provocare, a seconda delle regioni, notevoli difficoltà d’adeguamento e resistenze a causa delle diverse istituzioni politiche, lingue e culture14. Riteniamo che le riforme territoriali ordinate dall’alto non sono né auspicabili né realizzabili. Intendiamo quindi affrontare i problemi menzionati concernenti

l’attuale suddivisione del territorio mediante una collaborazione intercantonale isti- tuzionalizzata con perequazione degli oneri (cfr. n. 4). Occorre osservare che la NPC non esclude una eventuale futura riforma territoriale, che dovrebbe tuttavia essere preceduta da un lungo processo di riflessione e di matu- razione. Mediante il previsto rafforzamento della collaborazione intercantonale, la NPC offre la possibilità di fare dapprima esperienze con le diverse forme di collabo- razione regionale approfondita. Riforme più estese a medio e lungo termine non so- no escluse e andrebbero discusse nell’ambito di una successiva terza fase di riforma del federalismo (cfr. n. 1.1.2).

12 Boll. uff. 1999 N II 669.

13 UFS; UFPT; Die Grossregionen der Schweiz. Die Schweiz im NUTS-Regionalsystem;

Neuchâtel, 1999. 14 Cfr. Vatter, Adrian; Kantonale Demokratien im Vergleich. Entstehungsgründe, Inte- raktionen und Wirkungen politischer Institutionen in den Schweizer Kantonen; Berna, 2001.

1.1.7 Gli obiettivi della NPC in breve

Come illustrato nei precedenti capitoli, la NPC costituisce una riforma delle strutture dello Stato federale. I suoi obiettivi principali della NPC possono essere riassunti come segue: – aumento dell’efficacia del sistema di perequazione: la perequazione finan- ziaria in senso stretto dovrebbe ridurre le differenze nella capacità finanzia- ria dei Cantoni, eliminare le distorsioni in materia di concorrenza fiscale, diminuire le differenze cantonali nel carico fiscale, compensare gli oneri ec- cessivi non influenzabili per i Cantoni di montagna e urbani e non da ultime garantire la gestibilità politica; – chiarimento dei compiti e delle responsabilità tra Confederazione e Canto- ni: con la dissociazione dei compiti può essere interrotta la tendenza alla centralizzazione degli ultimi anni e grazie al previsto chiarimento delle competenze v’è d’attendersi un impiego ottimale dei mezzi. La capacità di manovra in materia di politica statale e finanziaria di Confederazione e Cantoni viene complessivamente aumentata. Inoltre, grazie a una collabora- zione intercantonale ampliata con perequazione degli oneri si può far fronte alla problematica degli effetti esterni (problematica dello spillover); – rafforzamento della collaborazione a livello federale: nuove forme di colla- borazione e di finanziamento tra Confederazione e Cantoni dovrebbero eli- minare le lacune esistenti nell’attuale finanziamento di singoli oggetti orientato ai costi e di raggiungere gli obiettivi dell’attività statale mediante un orientamento verso i risultati (orientamento verso l’output). Il grado di raggiungimento degli obiettivi dovrà in futuro essere accertato mediante controlli dell’efficacia sulla base di indicatori. Questa analisi qualitativa e quantita- tiva dei risultati raggiunti servirà come base informativa e decisionale. Il Parlamento sarà quindi in grado di determinare i valori di riferimento politici della perequazione finanziaria e di adeguarli periodicamente alle mutate condizioni.

1.2 Lavori preparatori concernenti la NPC

1.2.1 Il bilancio della perequazione finanziaria del 1991

Fino all’inizio degli anni Novanta non esisteva un bilancio globale degli effetti della perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Questa situazione era dovuta soprattutto a due motivi. Da un lato le numerose singole misure, difficili da coordi- nare, rendevano difficile una visione globale. Dall’altro, mancavano indicazioni ge- nerali sugli obiettivi in base a cui effettuare un’analisi degli effetti. Siccome da parecchio tempo venivano impiegati considerevoli mezzi per la pere- quazione finanziaria, l’AFF, in quanto ufficio responsabile, chiese di esaminare l’efficienza dei mezzi impiegati. A questo scopo nel 1991 venne pubblicato per la prima volta un bilancio globale della perequazione finanziaria, che riguardava tutti i trasferimenti tra Confederazione e Cantoni15.

15 AFF; Bilancio della perequazione finanziaria. Rapporto sui bilanci della perequazione fi- nanziaria negli anni 1970-1988; Berna, 1991.

I risultati del bilancio furono scoraggianti: – anche se i pagamenti ai Cantoni dipendenti dalla capacità finanziaria erano fortemente aumentati dal 1970 in termini reali, le differenze nella capacità finanziaria dei singoli Cantoni erano notevolmente aumentate; – la responsabilità di questa situazione andava ricercata, oltre che nella cre- scita economica complessivamente positiva, anche nello sviluppo della parte di pagamenti tra la Confederazione e i Cantoni non dipendente dalla capacità finanziaria, che sinora prevale notevolmente con il 75 per cento e che si evolve sempre più a favore dei Cantoni finanziariamente forti, in particolare a causa della dinamica della quota cantonale sull’imposta federale diretta. Già il bilancio della perequazione finanziaria del 1991 aveva quindi evidenziato che i lavori di riforma non dovevano limitarsi alla perequazione finanziaria in senso stretto, ma anche al settore dell’assegnazione dei compiti.

1.2.2 Orientamento del 1992

Nel suo parere concernente il bilancio della perequazione finanziaria del 1991, la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze (CDF) ne confermò i risultati e le conclusioni. Sulla base del bilancio sviluppò inoltre una concezione per un nuovo orientamento globale della perequazione finanziaria, il cosiddetto «orientamento» dell’autunno 199216. Esso intendeva soprattutto garantire un impiego efficiente dei mezzi, in particolare mediante una chiara indicazione degli obiettivi della perequazione finanziaria e un orientamento adeguato e mirato dei mezzi. Altri obiettivi dell’orientamento erano la gestibilità politica e la maggior trasparenza possibile della perequazione finanziaria. Si propose quindi di rielaborare totalmente il sistema esistente. La perequazione finanziaria doveva presentare solo tre strumenti: – una perequazione degli oneri da parte della Confederazione per compiti spe- ciali o oneri eccessivi a carico solo di alcuni Cantoni; – una perequazione degli oneri tra Cantoni di una grande regione interdipen- dente; – una perequazione della capacità fiscale tra i Cantoni.

1.2.3 La perizia scientifica del 1994

Alcune fattispecie illustrate nel bilancio della perequazione finanziaria e nell’orien- tamento dovevano ancora essere chiarite scientificamente. Siccome inoltre la richie- sta ristrutturazione della perequazione finanziaria non avrebbe riguardato solo i tra- sferimenti finanziari ma anche l’organizzazione dei compiti nello Stato federale, il DFF e la CDF ritennero indispensabile far chiarire scientificamente la necessità di un profondo cambiamento del sistema. Il DFF e la CDF chiesero quindi una perizia

16 CDF; bilancio della perequazione finanziaria e orientamento della futura impostazione della perequazione finanziaria federale; Lucerna, 1992.

scientifica17. Riguardo al sistema di trasferimenti tra Confederazione e Cantoni la perizia evidenziò le seguenti lacune principali: – la commistione di obiettivi di efficienza e obiettivi di ripartizione; – un ordinamento troppo centralistico; – un sistema inefficiente di impostazione e versamento dei trasferimenti. In base a questa diagnosi, la perizia confermò la necessità di una riforma globale del sistema svizzero di trasferimenti. Tenendo conto delle principali lacune, furono ab- bozzate le seguenti proposte di riforma: – la separazione degli aiuti finanziari e delle indennità dall’indice della capa- cità finanziaria; – un maggiore versamento delle quote cantonali sui proventi federali sotto forma di trasferimenti dipendenti dalla capacità finanziaria; – l’ampliamento della perequazione interregionale o regionale degli oneri; – il miglioramento dell’impostazione degli aiuti finanziari e delle indennità.

1.2.4 Rapporto concernente le linee direttrici della NPC

Alla fine del 1994, il Consiglio federale istituì una organizzazione di progetto com- posta in modo paritetico di rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni inca- ricata di elaborare un concetto su come colmare le lacune rilevate nel sistema di pe- requazione finanziaria. Il risultato di questi lavori fu presentato nel 1996 nel rap- porto concernente le linee direttrici della NPC18. Le principali proposte di riforma illustrate in questo rapporto possono essere riassunte come segue: – l’assegnazione dei compiti tra Confederazione e Cantoni deve essere basata per quanto opportuno sul principio della sussidiarietà. I compiti cantonali devono di principio essere finanziati dai Cantoni e i compiti federali dalla Confederazione; – per fornire le prestazioni pubbliche nel modo più efficiente possibile, la collaborazione intercantonale deve essere ampliata e una perequazione inter- cantonale degli oneri deve sgravare i Cantoni che forniscono prestazioni di cui approfittano anche altri Cantoni; – per rafforzare la capacità di manovra finanziaria e politica dei Cantoni, essi devono ottenere molti più mezzi a libera disposizione. I trasferimenti a de- stinazione vincolata della Confederazione ai Cantoni devono quindi essere sostituiti sempre più con trasferimenti non vincolati;

17 Frey, René L.; Spillmann, Andreas; Dafflon, Bernard; Jeanrenaud, Claude; Meier, Alfred; La perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Perizia concernente gli aiuti finan- ziari e le indennità della Confederazione ai Cantoni, su mandato dell’Amministrazione fede- rale delle finanze e della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze; Berna, 1994. 18 DFF; CDF; La nuova perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Linee di- rettrici. Rapporto dell’organizzazione preposta al progetto sostenuto congiuntamente dal Dipartimento federale delle finanze e dalla Conferenza dei direttori cantonali delle finan- ze; Berna e Lucerna, 1996.

– l’elemento centrale di tutto il pacchetto di riforma dev’essere una perequa- zione delle risorse gestibile politicamente che riduca le differenze di capacità finanziaria dei Cantoni.

1.2.5 Risultati della prima consultazione

Il rapporto sulle linee direttrici ha avuto complessivamente un’eco positiva nella prima consultazione svolta nel 1996. Solo il Partito socialista svizzero (PSS) e l’Unione sindacale svizzera (USS) hanno avuto reazioni di scetticismo o addirittura negative riguardo agli orientamenti della riforma. Nella stragrande maggioranza delle risposte, il Consiglio federale è stato invece esortato a proseguire i lavori e ad attuare le linee direttrici poste in discussione19.

1.2.6 Approfondimento e attuazione delle linee direttrici

Basandoci sul risultato della procedura di consultazione concernente le linee diret- trici della NPC, abbiamo incaricato una organizzazione di progetto allargata, anch’essa composta pariteticamente di rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni, di concretizzare il concetto. L’organizzazione doveva tener conto delle no- stre linee direttrici, che avevamo approvato con decisione del 23 ottobre 1996 sulla base dei risultati della consultazione. La decisione comprendeva i seguenti punti: – il concetto di base NPC proposto dall’organizzazione di progetto deve essere approfondito. L’approfondimento non deve escludere prematuramente nes- sun settore di compiti; – la dissociazione dei compiti e delle competenze deve aver luogo, per quanto ragionevole, secondo il principio della sussidiarietà; – le competenze di Confederazione e Cantoni e quindi anche i flussi finanziari devono essere dissociati per quanto possibile. Se in un settore di compiti non risulta opportuna la competenza unica della Confederazione o dei Can- toni, occorre esaminare una dissociazione parziale nel senso che determinati settori sono trasferiti alla Confederazione e altri ai Cantoni; – se un settore rimane compito comune di Confederazione e Cantoni, partendo da una collaborazione partenariale occorre definire i ruoli delle due parti e dedurne le forme di collaborazione adeguate. In linea di principio, la dire- zione strategica spetta alla Confederazione, la responsabilità operativa ai Cantoni, anche se non è da escludere una corresponsabilità strategica dei Cantoni. Occorre sfruttare le possibilità di accordi in materia di prestazioni tra Confederazione e Cantoni e l’impiego di sussidi globali o forfettari orientati ai risultati invece dei contributi alle spese; – occorre indicare i settori nei quali in alternativa all’attuale impegno della Confederazione si può prevedere una maggiore collaborazione intercanto-

19 Cfr. DFF; La nuova perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Linee diret- trici. Rapporto sui risultati della procedura di consultazione; Berna, 1996.

nale. In questo contesto occorre approfondire anche gli strumenti di una pe- requazione intercantonale degli oneri equa ed effettiva; – la perequazione finanziaria in senso stretto deve essere impostata in modo più mirato ed effettivo. Gli strumenti d’incentivazione e di ripartizione de- vono essere chiaramente separati. Di conseguenza, l’attuale graduazione delle aliquote di sussidio in base alla capacità finanziaria dei Cantoni deve essere sostituita da fondi liberamente disponibili. Un sistema di perequazio- ne finanziaria in senso stretto trasparente, effettivo e gestibile dovrebbe contribuire a ridurre in modo mirato le differenze di capacità finanziaria tra i Cantoni e fornire ai Cantoni finanziariamente deboli un minimo di fondi propri necessario per adempiere i compiti di propria responsabilità. Un nuo- vo indice dovrebbe riflettere il potenziale dei Cantoni per quanto concerne le risorse finanziarie nel modo più vicino possibile alla realtà. Per ridurre gli oneri eccessivi dovuti alle condizioni geografiche e topografiche occorre prevedere una compensazione mirata degli oneri. Questa seconda organizzazione di progetto allargata comprendeva un «organo di di- rezione politico» composto di membri del governo di Confederazione e Cantoni, un «organo direttivo» per le questioni strategiche, una direzione di progetto a tempo pieno, responsabile dello sviluppo operativo del progetto e otto gruppi di progetto, anch’essi composti in modo paritetico di rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni, che hanno svolto il vero e proprio lavoro di approfondimento. Il coordinamento tra i Cantoni è stato assunto dalla Conferenza dei governi canto- nali (CdG), sostenuta come in precedenza dalla CDF nelle questioni di politica fi- nanziaria, mentre il gruppo di studio per le finanze cantonali (GFC) è stato coinvolto nei lavori operativi dei diversi gruppi di lavoro. Le Città e i Comuni non si sono espressi solo in occasione di audizioni – come era avvenuto per l’elaborazione delle linee direttrici – ma sono stati coinvolti direttamente nei lavori di progetto, sia nell’organo direttivo (con statuto di osservatori) sia nei singoli gruppi di lavoro. I risultati del rapporto finale dell’organizzazione di progetto allargata ci sono stati resi noti nell’aprile 1999 e sono stati sottoposti a consultazione20.

1.2.7 Risultati della seconda consultazione

Rispetto alla prima consultazione del 1996, la seconda consultazione del 1999 ha dato risultati più esaustivi e differenziati, come da aspettative21. In questo capitolo presentiamo un riassunto generale dei risultati della consultazione. Troverete indica- zioni più dettagliate concernenti gli strumenti e le misure della NPC nei capitoli se- guenti del presente messaggio. In primo luogo riportiamo l’atteggiamento di fondo dei principali partecipanti alla consultazione riguardo alla NPC. In seguito passiamo in rassegna le risposte alle sette domande al centro della consultazione.

20 Cfr. DFF; CdG; La nuova perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni, con- cretizzazione delle linee direttrici del 1° febbraio 1996, rapporto finale del 31 marzo 1999; Berna e Soletta, 1999. 21 Cfr. DFF; CdG; Rapporto sulla consultazione concernente il rapporto finale del 31 marzo 1999 dell’organizazione preposta al progetto sostenuto congiuntamente dal Dipartimento federale delle finanze (DFF) e dalla Conferenza dei Governi cantonali (CdG), Berna e Soletta, 2000.

La NPC è stata in generale sostenuta dai governi cantonali, dai partiti borghesi, dalle associazioni di datori di lavoro e dall’Unione svizzera dei contadini. I sostenitori hanno visto nel progetto in primo luogo un’opportunità di rinnovare il federalismo e uno strumento per aumentare l’efficienza. Il PSS ha invece assunto un atteggiamento fondamentalmente negativo. Il partito e- cologista svizzero (PES) e le organizzazioni dei lavoratori non hanno respinto cate- goricamente il progetto, ma si sono opposti a sue parti fondamentali, come ad esem- pio il principio di sussidiarietà e la cantonalizzazione di compiti nell’ambito della dissociazione.

Domanda 1: Sostenete le innovazioni proposte nelle relazioni tra Confederazione e Cantoni, vale a dire il previsto rinnovamento e rafforzamento del principio di sussidiarietà e le nuove forme di collaborazione e di finanziamento Confedera- zione-Cantoni?

Mentre una chiara maggioranza dei Cantoni e dei partiti borghesi, così come il Vo- rort hanno auspicato l’introduzione nella Costituzione del principio di sussidiarietà, il PSS, la Federazione svizzera dei sindacati cristiani (FSSC) e le organizzazioni so- ciali e di protezione dell’ambiente si sono opposti al principio. Le organizzazioni sociali e di protezione dell’ambiente hanno in linea di massima sostenuto il princi- pio di sussidiarietà, ma hanno respinto le assegnazioni dei compiti e le dissociazioni che ne derivano considerandole proposte arbitrarie e concepite unicamente per ri- sparmiare. Le nuove forme di collaborazione e di finanziamento Confederazione-Cantoni sono state respinte dal PSS. Non si è tuttavia trattato di un rifiuto di principio. Il PSS ha condiviso la constatazione che esiste un bisogno di riforma e di intervento nella collaborazione tra Confederazione e Cantoni. Ha tuttavia respinto la necessità di istituire una base costituzionale esplicita per le nuove forme di collaborazione. La stragrande maggioranza dei pareri ha invece accolto pienamente i due nuovi stru- menti. I Cantoni e i partiti borghesi hanno sottolineato che bisogna evitare di som- mergere i Cantoni con una marea di nuove norme. Le organizzazioni di protezione dell’ambiente e l’Unione delle città svizzere (UCS) hanno dal canto loro sottolineato che le nuove forme di collaborazione e di finanziamento devono essere accompa- gnate da misure di controllo efficaci da parte della Confederazione, al fine di garan- tire la qualità delle prestazioni fornite.

Domanda 2: Come valutate la prevista collaborazione intercantonale con perequa- zione degli oneri e gli strumenti che vi stanno alla base (obbligo di collaborazione, conferimento del carattere obbligatorio generale, obbligo di partecipazione, con- venzione quadro intercantonale) e come valutate in particolare lo strumentario pre- visto per legittimare democraticamente le convenzioni intercantonali?

In linea di principio la collaborazione intercantonale è stata respinta solo dal PSS, dal PES e dalle organizzazioni dei lavoratori. La loro critica principale è che di fatto verrebbe istituito un quarto livello legislativo nell’organizzazione dello Stato. Que- sta critica – e non il rifiuto di principio – è stata condivisa da numerosi gruppi d’interesse e da alcuni Cantoni. Cinque Cantoni si sono detti scettici (Argovia, Vaud, Neuchâtel) o contrari (Zugo, Ticino) alla collaborazione intercantonale con

perequazione degli oneri. Gli altri Cantoni sono invece favorevoli al progetto, che considerano un’alternativa realistica all’esigenza sempre più frequente di fusioni cantonali. Mentre alcuni Cantoni hanno visto la loro autonomia limitata dal conferimento del carattere obbligatorio generale e dall’obbligo di partecipazione, il PSS, il PES, le organizzazioni di lavoratori e altri gruppi d’interesse hanno sostenuto il contrario, chiedendo un maggiore impegno a collaborare da parte dei Cantoni. La convenzione quadro intercantonale e la perequazione intercantonale degli oneri non sono in prati- ca stati criticati. La legittimazione democratica della collaborazione intercantonale è stata invece messa criticamente in discussione. Tutti i Cantoni tranne Argovia hanno ritenuto che la base di legittimazione democratica sia sufficiente. D’altro lato, ad eccezione del Partito popolare democratico (PPD), tutti i partiti, le associazioni economiche e la stragrande maggioranza degli altri gruppi d’interesse hanno espresso dubbi sulla le- gittimazione democratica e hanno ricordato le cattive esperienze fatte con i diritti di partecipazione in concordati e sindacati.

Domanda 3: Come valutate la dissociazione dei compiti e delle competenze nei singoli settori politici, posta in discussione dall’organizzazione di progetto, al fi- ne di accordare ulteriore margine di manovra e maggiore responsabilità a Confe- derazione e Cantoni?

La maggioranza dei Cantoni, il PPD, il Partito liberale-radicale svizzero (PLR) e il Vorort avrebbero auspicato una dissociazione dei compiti ancora più estesa. La maggioranza dei Cantoni ha inoltre sottolineato l’importanza di standard minimi o li ha richiesti per i compiti cantonalizzati proponendo una legislazione quadro. Questa richiesta è stata condivisa anche dall’USS. La Federazione delle società svizzere d’impiegati (FSI), la Società Svizzera per la protezione dell’ambiente (SPA) e l’UCS hanno espresso scetticismo riguardo alla dissociazione dei compiti e hanno criticato la focalizzazione troppo forte sui Cantoni e sulla loro indipendenza a sca- pito di soluzioni regionali. Il PSS ha invece respinto categoricamente le cantonaliz- zazioni. Un’opposizione di fondo è stata espressa dalle associazioni direttamente interessate dalla dissociazione dei compiti soprattutto nei tre settori delle assicurazioni sociali e politica sociale, della formazione e dei trasporti. Nei settori dell’ambiente e del- l’agricoltura, così come in quelli dell’alloggio, della giustizia e della sicurezza la critica si è invece concentrata su alcuni punti. Le reazioni alla dissociazione dei compiti sono illustrate a fondo nel numero 6 del presente messaggio.

Domanda 4: Siete d’accordo con il concetto elaborato in merito al nuovo sistema di perequazione nel suo insieme (perequazione finanziaria in senso stretto con gli elementi della perequazione delle risorse, della perequazione degli oneri e della perequazione intercantonale degli oneri)?

Le linee direttrici del sistema di perequazione sono state accettate. Solo il Cantone di Zurigo si è detto scettico di fronte agli strumenti e agli obiettivi proposti, intrave- dendo il pericolo che il sistema possa portare alla fine a un’armonizzazione fiscale

materiale. I Cantoni di Friburgo e di Neuchâtel hanno in linea di principio approvato il sistema di perequazione, pur ritenendo indispensabile una riduzione notevolmente maggiore delle differenze cantonali di capacità finanziaria. Per il rimanente, il con- cetto di perequazione finanziaria in senso stretto è stato definito moderno, coerente, adeguato, compatibile con le riforme cantonali delle perequazioni finanziarie e atte- so da tempo. È stata accolta favorevolmente soprattutto la rigida separazione tra ef- fetti di perequazione e sistema d’incentivazione poiché in tal modo si evitano incen- tivi sbagliati.

Domanda 5: In che modo valutate il meccanismo della perequazione delle risor- se, mediante il quale le differenze di capacità finanziaria tra Cantoni finanziaria- mente forti e Cantoni finanziariamente deboli vengono ridotte nell’ambito di un quadro politico da definire?

I Cantoni, i partiti borghesi e le associazioni economiche sostengono la perequazio- ne delle risorse in quanto alternativa ragionevole a un’armonizzazione fiscale mate- riale. Il PSS, il PES, i sindacati e le diverse organizzazioni sociali avrebbero invece di principio preferito un’armonizzazione fiscale materiale. Il PSS ha proposto di realizzare la perequazione delle risorse unitamente a un’armonizzazione fiscale ma- teriale. È stato criticato il nuovo indice delle risorse. Si è chiesto di rielaborare a fondo l’indice in modo che il calcolo dei potenziali finanziari dei Cantoni possa avvenire su una base più trasparente e comprensibile. Per quanto concerne la riduzione delle disparità, la critica si è concentrata su quattro temi: – l’esclusione dalla riduzione delle disparità dei Cantoni il cui valore di indice si situa tra la dotazione minima e la media svizzera dell’indice delle risorse; – la questione su come e mediante quale atto legislativo si intende stabilire il valore di riferimento della riduzione delle disparità: il PLR, il Cantone di Zugo e il Vorort sono a favore di una sua introduzione nella Costituzione; – quale dev’essere l’entità della riduzione delle disparità; – se è opportuno utilizzare eventualmente una scala progressiva. Diversi Cantoni hanno ritenuto troppo basso il livello della dotazione minima. Non erano tuttavia per niente concordi sul livello ideale di tale dotazione. È stato inoltre proposto di introdurre una partecipazione finanziaria per i Cantoni finanziariamente deboli. In tal modo anche questi Cantoni sarebbero incentivati ad aumentare la loro capacità finanziaria. La proposta di ridurre le quote cantonali sui proventi federali ha invece trovato una resistenza compatta dei Cantoni. Soprattutto i Cantoni di montagna hanno respinto tale riduzione. Gli stessi Cantoni hanno inoltre chiesto più o meno chiaramente di esaminare o di eliminare la neutralità di bilancio del progetto per la Confederazione. Un maggiore impegno finanziario della Confederazione dovrebbe in tal caso essere finanziato con una maggiore ripartizione dell’utile della Banca nazionale svizzera (BNS) e beneficiare di una maggiore dotazione minima.

Domanda 6: Sostenete la perequazione degli oneri elaborata dalla Confederazio- ne in base alle condizioni geo-topografiche e sociodemografiche?

Solo pochi hanno messo di principio in discussione e definito superflua la perequa- zione dell’aggravio geo-topografico (PAG) e la perequazione dell’aggravio socio- demografico (PAS). Sono stati tuttavia fortemente criticati i criteri utilizzati per sta- bilire gli oneri. Mentre per quanto riguarda la PAG sono stati criticati solo alcuni indicatori, in merito alla PAS è stato chiesto di rielaborarla completamente perse- guendo in particolare due miglioramenti: da un lato occorre stabilire indicatori che abbiano una maggiore correlazione con gli oneri sociodemografici e dall’altro la pe- requazione dovrebbe concentrarsi maggiormente sui problemi delle città-nucleo.

Domanda 7: In che modo valutate in linea di massima le prospettive tracciate dall’organizzazione di progetto riguardo all’attuazione istituzionale della NPC e che cosa pensate della necessità e dell’estensione delle modifiche costituzionali che vanno oltre l’articolo sulle competenze?

La consultazione ha dato un risultato chiaro: è stata chiesta un’attuazione rapida e integrale della NPC. La CdG ha addirittura intravisto il pericolo che, in caso di rea- lizzazione a tappe, il progetto potrebbe perdere il sostegno dei Cantoni. Alcuni Cantoni hanno invece sostenuto il progetto in linea di principio, ma si sono espressi a favore di una sua realizzazione a tappe. Secondo loro, in una prima fase bisogne- rebbe rivedere la perequazione finanziaria in senso stretto. I progetti di dissociazione e ripartizione dei compiti, più controversi, dovrebbero essere realizzati solo in una seconda fase, per non mettere in pericolo la perequazione finanziaria vera e propria. Questa opinione è stata condivisa soprattutto dai Cantoni di montagna, dal PPD, dal PSS, dal PES e dalle associazioni economiche. D’altro lato, soprattutto i Cantoni dell’altopiano centrale e della Svizzera orientale, così come il PLR, il PLS e alcune associazioni si sono opposti chiaramente a una simile realizzazione a tappe.

1.2.8 Miglioramenti a seguito della seconda consultazione

In base ai risultati della seconda consultazione e in vista del presente messaggio, a partire dalla primavera 2000 si è proceduto a numerosi miglioramenti. La perequa- zione da parte della Confederazione degli oneri eccessivi dovuti a fattori geo- topografici e sociodemografici è stata ad esempio totalmente riveduta (cfr. n. 5.6), l’indice delle risorse e la perequazione delle risorse sono stati notevolmente miglio- rati (cfr. n. 5.5), è stata introdotta una compensazione dei casi di rigore (cfr. n. 5.7) e numerosi settori della dissociazione dei compiti e della collaborazione intercanto- nale sono stati adeguati e concretizzati ulteriormente. Per far fronte a questi lavori, la commissione di progetto allargata di cui al numero 1.2.6 è stata adeguata alle nuove necessità. In seguito, l’organo direttivo, che si era rivelato troppo macchinoso nella sua concezione, è stato trasformato in un nuovo organo con strutture più agili e flessibili – il cosiddetto Petit Comité. Di questo nuo- vo organo fanno ora parte anche i rappresentanti delle città con diritto di voto. In questo modo si è potuto tener maggiormente conto della crescente importanza delle città e degli agglomerati nella NPC. Inoltre diversi gruppi di lavoro sono stati incari-

cati di chiarire altri dettagli. In alcuni casi si è fatto ricorso a gruppi di progetto già esistenti mentre in altri si è dovuto convocare nuovi gruppi di lavoro. Da ultimo so- no state assegnate anche diverse perizie scientifiche (cfr. allegato 3) per poter effet- tuare tra l’altro un’analisi degli effetti.

1.3 Procedura in vista della revisione costituzionale

e legislativa Nell’ambito della presente riforma sarebbe possibile sottoporre singolarmente in votazione le modifiche costituzionali necessarie22. Con una simile procedura, alcune disposizioni costituzionali potrebbero tuttavia essere valutate fuori dal contesto glo- bale della riforma. Le norme costituzionali intersettoriali o riferite ai compiti, che ri- vestono un’importanza centrale per il funzionamento di tutto il progetto, potrebbero in tal caso essere minacciate da interessi particolari. L’intero progetto di riforma fi- nanziaria sarebbe in tal modo messo in discussione. Proponiamo quindi di non attuare le modifiche costituzionali mediante la revisione parziale secondo l’articolo 194 capoverso 2 Cost., ma di applicare la procedura di revisione totale secondo l’articolo 193 Cost.: oltre al decreto federale concernente la revisione totale della legge federale del 19 giugno 195923 concernente la perequa- zione finanziaria tra i Cantoni (LPFi), proponiamo un decreto federale che contenga tutte le modifiche costituzionali. Con questa procedura si può inoltre lasciare aperta la questione circa l’osservanza del principio dell’unità di materia nel presente caso.

1.3.1 Modifiche a livello costituzionale

Concretamente proponiamo modifiche nei seguenti settori (successione secondo la Cost.): Modifiche intersettoriali Tabella 1.1

Settore Articoli Cost. modificati o nuovi

Sussidiarietà Articolo 3a (nuovo) Compiti della Confederazione Articolo 42 capoverso 2 (abrogato) Principi per l’assegnazione e l’esecuzione di compiti Articolo 43a (nuovo) statali Attuazione e esecuzione del diritto federale Articolo 46 capoversi 2 e 3 Autonomia dei Cantoni Articolo 47 capoverso 2 (nuovo) Trattati intercantonali Articolo 48 capoversi 4-6 (nuovo) Perequazione finanziaria in senso stretto e modifiche Articolo 135 capoversi 1 e 2 risultanti nei settori menzionati qui di seguito Strade nazionali Articolo 83 capoverso 3 (abrogato) Imposta di consumo sui carburanti e altre tasse Articolo 86 capoverso 3 lettera e di traffico

22 Questa procedura era stata adottata nell’ambito delle prime misure per una nuova riparti- zione dei compiti tra Confederazione e Cantoni. Cfr. FF 1981 III 705 23 RS 613.1

Settore Articoli Cost. modificati o nuovi

Imposte dirette Articolo 128 capoverso 4 Tassa di bollo e imposta preventiva Articolo 132 capoverso 2 Quota cantonale di partecipazione all’imposta Articolo 196 numero 16 (abroga- preventiva (come disposizione transitoria dell’art. 132) to) Tribunale federale / giurisdizione costituzionale Articolo 189 capoverso 2 (nuovo)

Modifiche riferite ai compiti Tabella 1.2

Settore Articoli Cost. modificati o nuovi

Organizzazione, istruzione e equipaggiamento Articolo 60 capoverso 2 dell’esercito Scuola Articolo 62 capoverso 3 (nuovo) Aiuti all’istruzione Articolo 66 capoverso 1 Misurazione Articolo 75a (nuovo) Circolazione stradale Articolo 82 capoverso 3 Strade nazionali Articolo 83 capoverso 2 Disposizione transitoria dell’articolo 83 Articolo 197 numero 2 (nuovo) Imposta di consumo sui carburanti e altre tasse Articolo 86 capoverso 3 lettera b, di traffico bbis (nuova), c, e, f Assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità Articolo 112 capoverso 2 (AVS) lettera abis (nuova), capoverso 3 lettera b, capoverso 4. Capoverso

6 (abrogato)

Prestazioni complementari Articolo 112a (nuovo) Promovimento dell’integrazione degli invalidi Articolo 112b (nuovo) Aiuto alle persone anziane e ai disabili Articolo 112c (nuovo) Disposizione transitoria dell’articolo 112 Articolo 196 numero 10 (abroga- to) Diritto penale Articolo 123 capoverso 2

1.3.2 Modifiche a livello legislativo

A livello legislativo proponiamo la revisione totale della legge federale del 19 giu- gno 1959 concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni (LPFi)24.

1.4 Attuazione istituzionale e ulteriore procedura

Per l’attuazione della NPC proponiamo una procedura legislativa a due livelli:

1. con il presente messaggio presentiamo una prima parte delle modifiche rese

necessarie dalla NPC. Il presente primo messaggio sulla NPC contiene, oltre al decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione

24 RS 613.1

finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) con tutte le modifiche costituzionali, anche la nuova legge federale concernente la pere- quazione finanziaria (LPF); 2. tutti gli adeguamenti previsti nelle altre leggi federali saranno oggetto di un secondo messaggio sulla NPC che conterrà, oltre alle singole leggi federali relative ai compiti, anche le leggi federali intersettoriali, come ad esempio la legge federale del 6 ottobre 198925 sulle finanze della Confederazione (LFC) o la legge federale del 5 ottobre 199026 sugli aiuti finanziari e le indennità (legge sui sussidi, LSu). Il secondo messaggio sulla NPC sarà sottoposto al Parlamento federale dopo lo svolgimento della votazione popolare obbliga- toria concernente il decreto federale e un eventuale referendum sulla LPF. Illustrazione 1.3 Illustrazione schematica del programma di attuazione (scadenze nell’ottica attuale) 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1° messaggio NPC Decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) Legge federale concernente la perequa- zione finanziaria (LPF) 2° messaggio NPC Legislazione speciale

Deliberazioni parlamentari Termine di referendum Votazione popolare federale (inclusi i referendum facoltativi)

1.4.1 Attuazione istituzionale del primo messaggio NPC

Nell’ambito del presente primo messaggio sulla NPC presentiamo le proposte con- cernenti le revisioni costituzionali negli ambiti intersettoriali e in tutti i settori che implicano la dissociazione dei compiti, come pure una revisione totale della legge federale concernente la perequazione finanziaria tra i Cantoni. Questa procedura corrisponde alla volontà politica della stragrande maggioranza dei Cantoni di procedere a una ristrutturazione globale e coerente della perequazione fi- nanziaria. Il pericolo che vengano eliminati alcuni elementi, in particolare nel settore della dissociazione dei compiti e del finanziamento, verrà per quanto possibile limi- tato. Esiste un nesso materiale tra il postulato di versare ai Cantoni più fondi non vincolati e la dissociazione dei compiti e del finanziamento. Più settori di compiti vengono dissociati, più fondi non vincolati vengono versati ai Cantoni per compen- sare l’assunzione di nuovi compiti. Al contrario, un maggiore aggravio della Confe- derazione dovuta a insufficienti dissociazioni e/o all’assunzione unilaterale di ulte- riori compiti ridurrebbe i fondi non vincolati a disposizione dei Cantoni.

25 RS 611.0 26 RS 616.1

Sulla base di queste considerazioni non è opportuna una realizzazione a tappe con la quale occorrerebbe realizzare in un primo tempo la perequazione finanziaria in sen- so stretto e in un secondo tempo la dissociazione dei compiti e del finanziamento. Al fine di dotare la perequazione finanziaria in senso stretto di mezzi finanziari suffi- cienti per eliminare le differenze intercantonali nella capacità finanziaria, occorre trasformare i fondi attualmente vincolati in fondi non vincolati. Inoltre, i Cantoni che in base al loro potenziale di risorse sono considerati Cantoni donatori nella pe- requazione finanziaria si aspettano in contropartita un sostanziale ampliamento del loro margine di manovra in materia di politica statale e finanziaria. I Cantoni urbani si attendono invece una compensazione delle prestazioni che forniscono anche per altri Cantoni, nell’ambito dell’estensione della collaborazione intercantonale. Una realizzazione a tappe metterebbe seriamente in pericolo la perequazione degli inte- ressi di tutti gli attori interessati e quindi la riforma nel suo insieme. Proponiamo quindi di approvare le modifiche a livello costituzionale nell’ambito del decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni e di sottoporlo al popolo e ai Cantoni co- me uno dei progetti in votazione. Dopo l’approvazione di questo primo messaggio da parte del Parlamento federale, la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni sarà sottoposta al voto del popolo e dei Cantoni in virtù del referendum obbligatorio. Solo dopo l’accettazione del relativo decreto federale da parte di en- trambi la legge federale concernente la perequazione finanziaria, totalmente rivedu- ta, verrà pubblicata sul Foglio federale e inizierà a decorrere il termine di referen- dum. Questa procedura tiene conto dei diritti popolari, nel senso che un eventuale comi- tato referendario contrario alla nuova legge concernente la perequazione finanziaria potrà iniziare a raccogliere le firme solo dopo l’accettazione della base costituzio- nale. Se il termine di referendum dovesse iniziare a decorrere prima dello svolgi- mento del referendum obbligatorio, il comitato referendario dovrebbe raccogliere le firme contro una legge la cui base costituzionale non è ancora stata decisa dal po-

polo e dai Cantoni. Come conseguenza, il referendum sulla legge verrebbe lanciato preventivamente e potrebbe in seguito rivelarsi inutile se il decreto federale con le modifiche costituzionali non dovessero raggiungere la maggioranza necessaria di popolo e Cantoni. In caso di rifiuto del decreto federale concernente la nuova impo- stazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni, la nuova legge concernente la perequazione finanziaria verrebbe evidentemente a cadere. Una volta superati questi due primi ostacoli istituzionali, il secondo messag- gio NPC concernente la riforma del federalismo e della perequazione finanziaria potrà essere sottoposto al processo decisionale politico. La procedura proposta è trasparente e coerente. Se il decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni viene respinto, cade anche la legge federale concernente la perequazione finanziaria. Se invece, dopo l’accettazione del decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria da parte del popolo e dei Cantoni, do- vesse riuscire il referendum facoltativo e nella successiva votazione popolare doves- se essere respinta la legge federale concernente la perequazione finanziaria, le inter- pretazioni del rifiuto popolare dovrebbero limitarsi esclusivamente alle legge con-

cernente la perequazione finanziaria e la discussione politica sull’ulteriore procedura da seguire potrebbe concentrarsi su un settore ben definito a livello legislativo. Per garantire il nesso materiale tra le modifiche costituzionali e quelle legislative, stabiliamo l’entrata in vigore sia del decreto federale sia della legge federale concer- nente la perequazione finanziaria. A seconda dell’andamento delle deliberazioni parlamentari e di un eventuale referendum facoltativo, il secondo pacchetto non do- vrebbe essere presentato prima del 2006 in base alle previsioni odierne.

1.4.2 Uno sguardo al secondo messaggio NPC

Le modifiche a livello costituzionale rendono necessarie modifiche in numerosi atti speciali, sia in leggi federali riferite ai compiti sia in altre che riguardano più settori. Tra queste ultime vanno citate in primo luogo la LSu e la LFC. Presenteremo al Parlamento federale le modifiche necessarie a questo proposito nell’ambito del se- condo messaggio NPC. A ciò si aggiungono le revisioni legislative nei settori di compiti in cui non occorre modificare la base costituzionale. In questo messaggio accenniamo brevemente nel numero 6.2 alle grandi linee degli adeguamenti legisla- tivi necessari. Dal profilo concettuale, i due messaggi concernenti la NPC non devono essere sepa- rati. Le modifiche a livello costituzionale proposte nell’ambito del presente messag- gio – così come la revisione totale della legge concernente la perequazione finanzia- ria – hanno effetto solo se si modificano anche le leggi relative ai compiti o generali nell’ambito del secondo messaggio NPC. Di conseguenza, le tendenze delle ripercussioni finanziarie sulla Confederazione e sui Cantoni (cfr. n. 7.2) sono calcolate presupponendo che la NPC verrà realizzata con tutti gli elementi di riforma, compresi quelli che non necessitano di una modifi- ca costituzionale e quindi saranno presentati per la prima volta nell’ambito del se- condo messaggio.

1.4.3 Problemi di diritto transitorio

1.4.3.1 Il problema delle domande presentate a titolo

preventivo Dal momento che nell’ambito della prevista dissociazione dei compiti e del finan- ziamento la Confederazione dovrebbe essere sgravata in alcuni settori di sussidi, c’è il pericolo che prima dell’entrata in vigore delle nuove basi legali vengano presen- tate preventivamente numerose domande. Potrebbe quindi esserci un eccesso di do- mande nei relativi settori di compiti. Queste domande a titolo preventivo non sono né nell’interesse della Confederazione né in quello dei Cantoni. Le finanze pubbliche non hanno alcun interesse a favorire ad esempio attività edilizie che non corrispondano ai bisogni reali o a spingere a fare investimenti solo perché si ricevono ancora i sussidi federali. Per questo motivo proponiamo una disposizione transitoria nella legge federale con- cernente la perequazione finanziaria. Le domande di aiuti finanziari e indennità pre-

sentate dopo l’entrata in vigore delle disposizioni transitorie ma prima dell’entrata in vigore completa della nuova perequazione finanziaria (quindi nel periodo tra il pri- mo e il secondo messaggio NPC) devono essere valutate secondo il diritto in vigore al momento dell’assegnazione (e quindi non secondo la data di presentazione della domanda secondo l’articolo 36a LSu).

1.4.3.2 Il problema degli impegni della Confederazione

secondo il vecchio diritto Gli impegni secondo il vecchio diritto sussistono quando, prima dell’entrata in vigo- re integrale della NPC, la Confederazione ha garantito progetti dai quali si deve riti- rare nell’ambito della NPC. Al riguardo occorre di principio distinguere tra due si- tuazioni di partenza: 1. per i progetti garantiti e già eseguiti o in fase di realizzazione dal profilo giu- ridico non v’è necessità d’intervenire. La Confederazione adempie total- mente ai suoi impegni in base alle relative decisioni; 2. vanno valutati diversamente i progetti che sono garantiti dalla Confederazione, ma che non sono ancora iniziati prima dell’entrata in vigore della NPC. In que- sto caso la Confederazione deve assumere i suoi impegni durante un periodo transitorio se i progetti sono realizzati in questo stesso periodo. In seguito gli impegni della Confederazione scadono a saldo di tutti i diritti. Per i progetti che non vengono realizzati durante questo periodo transitorio, vengono quindi a cadere gli impegni della Confederazione secondo il vecchio diritto. In base a queste considerazioni è prevista una disposizione transitoria nella legge fe- derale concernente la perequazione finanziaria. I sussidi per progetti garantiti prima dell’entrata in vigore integrale della NPC e non ancora iniziati al momento della sua entrata in vigore sono versati solo se il conteggio finale del progetto realizzato è pre- sentato entro tre anni dall’entrata in vigore della NPC.

2 La dissociazione dei compiti e del finanziamento

Lo scopo della dissociazione dei compiti e del finanziamento tra Confederazione e Cantoni è di districare il groviglio sempre più complesso di relazioni tra i due livelli statali. Per quanto possibile e opportuno, le competenze nell’ambito dell’esecuzione dei compiti devono essere assegnate integralmente all’uno o all’altro livello statale. Si intende far coincidere per quanto possibile i beneficiari e i responsabili dei costi e delle decisioni. Se un settore di compiti non può essere attribuito integralmente né alla Confedera- zione né ai Cantoni si persegue per lo meno una dissociazione parziale, con la quale alcuni settori di un compito sono attribuiti o alla Confederazione o ai Cantoni. Se non è possibile nemmeno una dissociazione parziale, i settori rimanenti di un com- pito rimangono come compito in comune, nell’ambito del quale la Confederazione e i Cantoni continuano a sostenere insieme il finanziamento e l’esecuzione dello stes- so. Per garantire anche in futuro un’assegnazione adeguata dei compiti statali, oc- corre sancire i relativi principi di politica statale a livello costituzionale.

Tra di essi rientra il principio di sussidiarietà, secondo il quale in uno Stato federale il livello statale supremo deve assumere un compito o parteciparvi solo se questo non può essere svolto in modo efficiente ed efficace dal livello statale inferiore. In questo modo si rafforza la libertà di organizzazione sul territorio, nel senso che i cittadini hanno maggiori possibilità di decidere autonomamente quali soluzioni preferiscono. Nell’ambito della NPC il principio di sussidiarietà deve essere sancito esplicitamente nella Costituzione federale come massima della politica statale. In relazione al principio di sussidiarietà occorre inoltre stabilire nella Costituzione federale i criteri per l’assegnazione dei compiti. Al proposito devono riflettersi nella Costituzione il principio dell’equivalenza fiscale, così come quelli dell’economicità e dell’opportunità. In quanto principi che non possono essere oggetto di un controllo giudiziario devono porre le basi, in relazione con il principio di sussidiarietà, per la futura assegnazione di compiti statali e quindi per una ripartizione ragionevole dei compiti nello Stato federale, garantendo la necessaria continuità. L’obbligo dello Confederazione di garantire l’autonomia dei Cantoni deve essere espresso nella Costituzione federale in modo più chiaro rispetto ad oggi. In partico- lare devono essere menzionati esplicitamente a livello costituzionale i principi fon- damentali del federalismo svizzero, l’autonomia in materia di compiti, organizzazio- ne e finanze. In futuro nella regolamentazione di nuovi compiti, Consiglio federale e Parlamento dovranno indicare con più chiarezza quali compiti devono essere ese- guiti a livello centrale e quali a livello decentralizzato. Infine, quale novità nell’am- bito del diritto costituzionale, il Tribunale federale deve poter negare l’applicazione a una legge federale se essa viola una competenza dei Cantoni garantita dalla Costi- tuzione. In questo modo il federalismo svizzere viene dotato per la prima volta di una componente che può essere oggetto di un controllo giudiziario. Oltre all’oggetto (n. 2.1), alle lacune delle relazioni attuali (n. 2.2), agli obiettivi della dissociazione (n. 2.3) e ai risultati della consultazione (2.4), proponiamo uno sguardo alle modifiche dei singoli settori di compiti (n. 2.5) e ai principi costituzio-

nali legati alla dissociazione dei compiti e del finanziamento (n. 2.6).

2.1 Oggetto

Nell’ambito della NPC circa 29 settori di compiti sono interessati finanziariamente dalla dissociazione dei compiti e del finanziamento tra Confederazione e Cantoni. In questi settori di compiti la Confederazione versa sussidi sotto forma di aiuti finan- ziari o indennità ai Cantoni oppure Confederazione e Cantoni assicurano il finan- ziamento comune richiesto. I settori di compiti nei quali sia la Confederazione sia i Cantoni sulla base della loro legislazione possono operare senza dipendere finanzia- riamente l’uno dagli altri non sono oggetto della NPC27.

27 Come esempio di settore di compiti non interessato dalla NPC possiamo citare la cinema- tografia. La Confederazione esercita un promovimento della cinematografia dipendente dai risultati, i Cantoni e in parte anche i Comuni versano anch’essi puntualmente e indipenden- temente dall’impegno della Confederazione contributi per il promovimento della cinemato- grafia. I Cantoni e – a seconda del diritto cantonale – anche i Comuni sono inoltre compe- tenti della prassi di autorizzazione dei film (es. determinazione dell’età di ammissione nei ci- nema a seconda delle categorie di film). Nel settore del promovimento della cinematografia non vi sono però intrecci finanziari tra la Confederazione e i Cantoni.

Riteniamo, d’intesa con la CdC, che una discussione più estesa su una possibile nuova ripartizione tra Confederazione e Cantoni di tutti i compiti statali non sarebbe opportuna e rallenterebbe ulteriormente il processo di riforma, anche dal profilo po- litico. È più pragmatica e ha maggiori possibilità di successo una procedura nella quale si riforma dapprima la perequazione finanziaria e si cerca di districare gli in- trecci finanziari tra Confederazione e Cantoni. Una volta conclusi questi lavori, in base a quanto elaborato sarà senz’altro possibile procedere a una nuova e più estesa ripartizione tra Confederazione e Cantoni includendo sistematicamente tutti i settori di compiti statali.

2.2 Lacune dell’attuale intreccio dei compiti

e del finanziamento Dando uno sguardo allo sviluppo storico della Svizzera si osserva che la Confedera- zione ha assunto sempre più settori di responsabilità, andando nella direzione di uno Stato interventista e fornitore di prestazioni. Ne è risultato un intreccio di compiti e di finanziamenti sempre più esteso e complesso tra Confederazione e Cantoni. Queste constatazioni non sono affatto nuove. Già più di 30 anni fa, il Consiglio fe- derale, nel suo rapporto del 15 maggio 1968 all’Assemblea federale concernente le linee direttive della politica di governo per la legislatura 1968-1971 aveva richia- mato l’attenzione sui pericoli in materia di politica statale di un crescente processo di centralizzazione28. Le tendenze verso un maggiore intreccio tra Confederazione e Cantoni e quindi la maggiore centralizzazione sembravano aver sviluppato una pro- pria dinamica. Si osservava una crisi di esecuzione nei Cantoni e in generale una cri- si delle prestazioni dello Stato federale. Sorgono ulteriori problemi quando le competenze e le responsabilità in materia di finanziamento della Confederazione si sovrappongono con quelle dei Cantoni. Le regolamentazioni in tal caso aumentano, dal momento che occorre disciplinare sia i compiti della Confederazione sotto forma di leggi federali, ordinanze e circolari sia quelli dei Cantoni sotto forma di leggi di applicazione cantonali e ordinanze. Nella maggior parte dei casi questi intrecci comportano inoltre amministrazioni parallele, doppioni amministrativi e nel sistema dei sussidi, ciò che comporta costi supple- mentari e un’esecuzione dei compiti inefficiente. Sono stati fatti alcuni tentativi di fare chiarezza nelle relazioni tra Confederazione e Cantoni e di sistematizzare l’assegnazione dei compiti, ma sono ampiamente falliti. Con il disegno del 1977 di revisione totale della Costituzione federale («Commis- sione Furgler») si è proposto di definire responsabilità principali per la Confedera- zione e i Cantoni, come noto senza risultati. Un secondo tentativo – la nuova riparti- zione dei compiti degli anni Ottanta – ha portato a chiarimenti puntuali nelle rela- zioni finanziarie tra Confederazione e Cantoni, ma non è riuscito a frenare le ten- denze descritte. Il pacchetto presentato non conteneva inoltre proposte concernenti una vera ristrutturazione della perequazione finanziaria in senso stretto ed escludeva

le forme di collaborazione e di finanziamento tra Confederazione e Cantoni e il li- vello intercantonale.

28 FF 1968 I 809 segg.

Dal profilo politico si osserva inoltre che a causa dei trasferimenti finanziari vinco- lati dalla Confederazione ai Cantoni, questi ultimi dipendono sempre più finanzia- riamente dal donatore dei sussidi. Questa situazione riguarda soprattutto i Cantoni finanziariamente deboli (cfr. n. 5.2.2). Con queste prerogative una politica cantonale autonoma, vale a dire che stabilisce le proprie priorità, non è praticamente possibile. L’autonomia finanziaria dei Cantoni minaccia di diventare pura finzione. Riguardo all’intreccio in materia di finanziamento e di competenze occorre appro- fondire anche il concetto di «federalismo di esecuzione». Per federalismo di esecu- zione si intende, in senso positivo, la possibilità dei Cantoni di eseguire le leggi fe- derali tenendo conto delle loro necessità e peculiarità. Le autorità cantonali possono decidere dove porre l’accento nell’ambito dell’esecuzione del diritto federale, ciò che può portare a soluzioni cantonali diverse. Il federalismo di esecuzione è valutato di principio positivamente da una parte del mondo scientifico e politico, dal momento che il legislatore federale lascia ai Canto- ni un certo margine di manovra nell’esecuzione del diritto federale. In tal modo si tiene conto della molteplicità e delle diverse necessità delle regioni della Svizzera. Questa constatazione è valida se si accetta di principio la situazione alla base del fe- deralismo di esecuzione: la Confederazione emana prescrizioni, i Cantoni le eseguo- no. Una simile concezione del federalismo comporta tuttavia che i Cantoni possano esercitare il loro margine di manovra solo in un ambito definito e prestabilito dalla Confederazione. I timori che in questo modo i Cantoni diventino gradatamente cir- condari amministrativi della Confederazione non possono essere totalmente esclusi. Inoltre, la dinamica del federalismo di esecuzione può avere come conseguenza che i cittadini abbiano sempre più difficoltà a capire quale livello statale è responsabile per un determinato settore di compiti.

2.3 Obiettivi

Con il presente messaggio intendiamo rafforzare in modo duraturo le strutture dello Stato federale e i principi che esse comportano, come il mantenimento della molte- plicità regionale e la vicinanza ai cittadini. Per far questo è necessaria una riforma globale del federalismo e della perequazione finanziaria. I miglioramenti puntuali, ad esempio nel settore dei flussi finanziari o della perequazione finanziaria in senso stretto, non sono sufficienti per risolvere i problemi descritti nelle relazioni tra la Confederazione e i Cantoni e nella perequazione finanziaria federale e per porre su nuove basi la collaborazione all’interno dello Stato federale. Lo scopo principale della dissociazione dei compiti e del finanziamento tra Confede- razione e Cantoni è il rafforzamento e lo sviluppo del federalismo il quale – contra- riamente al centralismo – persegue un’unità globale dello Stato con la maggiore au- tonomia possibile dei Cantoni. La responsabilità dell’esecuzione statale dei compiti deve essere assegnata se possi- bile o integralmente alla Confederazione o integralmente ai Cantoni. Responsabilità integrale significa che si deve conseguire una congruenza tra beneficiari e responsa- bili dei costi e delle decisioni. Una responsabilità di questo tipo crea chiarezza per i cittadini. Si sa perfettamente chi è responsabile in che misura dell’esecuzione di un

compito. Si può di conseguenza rafforzare l’impegno politico a livello locale, punto di forza del sistema politico svizzero, dal momento che si possono trovare soluzioni sempre più adatte alla situazione locale e sempre più vicine ai cittadini. Consideriamo il rafforzamento dell’autonomia cantonale in materia di politica sta- tale e finanziaria come un degli elementi centrali della NPC. Un fallimento della NPC porterebbe a una maggiore centralizzazione che ridurrebbe il margine di ma- novra dei Cantoni e di conseguenza potrebbe minare l’ordinamento federale. De facto – se non anche de jure – i Cantoni potrebbero diventare organi di esecuzione della Confederazione. La loro autonomia, rappresentata dalle loro costituzioni, dai loro diritti sovrani, dalle loro autorità e dai loro diritti popolari, diventerebbe con il tempo del tutto superflua o addirittura si trasformerebbe in un semplice rituale. Un simile sviluppo non può essere nell’interesse dello Stato federale. La Svizzera ha fatto buone esperienze con il federalismo, che non è solo un fenomeno concomitante dello sviluppo storico, ma un principio strutturale portante della Costituzione fede- rale e quindi uno degli elementi costitutivi fondamentali dell’ordinamento statale. Il federalismo svizzero ha mantenuto e rafforzato le identità locali e, in relazione con la democrazia diretta e lo Stato sociale e di diritto, ha contribuito notevolmente alla pace e al benessere del nostro Paese. Il rafforzamento del livello cantonale porta al rafforzamento del livello statale. La Confederazione può concentrarsi sulle sue funzioni principali che le sono assegnate dalla Costituzione. In futuro la Confederazione non dovrà e non potrà più interveni- re in così tanti settori politici con oneri e sussidi. Dovrà stabilire regole e standard unitarie solo nei settori nei quali è indispensabile nell’interesse nazionale. In base al principio di sussidiarietà, la Confederazione dovrà assumere un compito solo se i Cantoni non sono evidentemente in grado di svolgerlo o se è più opportuno che l’esecuzione di tale compito venga disciplinata a livello centrale. Una dissociazione dei compiti il più coerente possibile è inoltre una condizione ne- cessaria per una gestione efficace dell’amministrazione. La competenza integrale di un compito amplia il margine di manovra e consente di dar maggior peso al postu-

lato di un maggior controllo dei costi, delle prestazioni e dell’efficacia dell’azione statale. Un’assegnazione dei compiti all’uno o all’altro livello statale non può tuttavia mai essere considerata come assolutamente definitiva. Quel che è valido oggi può dover essere riveduto dopo alcuni anni a dipendenza del contesto storico, politico, sociale e non da ultimo anche internazionale. Evidentemente una dissociazione dei compiti e del finanziamento non implica che il dialogo federale tra Confederazione e Cantoni venga messo a tacere. Le interazioni nei programmi statali sono inevitabili anche a causa delle piccole dimensioni della Svizzera, tanto che la compartecipazione può essere vista come espressione di una realtà costituzionale vissuta. Il federalismo svizzero si caratterizza per il fatto che è inteso soprattutto come una forma statale di dialogo e di cooperazione, come preci- sato dall’articolo 44 Cost. Il dialogo presuppone tuttavia che i diversi livelli statali conoscano i loro compiti, le loro competenze e le loro opzioni di manovra e possano assumere il più possibile integralmente le responsabilità che ne risultano. Vi sono i presupposti favorevoli per una buona collaborazione soprattutto quando non c’è una sovrapposizione di competenze che possa complicare notevolmente il dialogo. In

quest’ottica, un chiarimento dei compiti e delle competenze di Confederazione e Cantoni è il punto di partenza centrale e la base di un federalismo vissuto.

2.4 Risultati della consultazione

La grande maggioranza dei partecipanti alla consultazione (Cantoni, partiti borghesi e associazioni dei datori di lavoro) ha accolto favorevolmente il principio della dis- sociazione dei compiti. Il PSS così come i sindacati e le associazioni degli impiegati hanno invece espresso scetticismo o pareri negativi. I Cantoni avrebbero tuttavia auspicato che la dissociazione dei compiti fosse stata affrontata in modo ancora più coerente. Solo il Cantone di Appenzello Interno ha sollevato la questione se non è opportuno rinunciare ad alcune dissociazioni di compiti per non compromettere l’intero progetto. La CdC e i Cantoni di Svitto, Gla- rona e Giura hanno sottolineato che i timori secondo cui le nuove competenze dei Cantoni sarebbero utilizzate per ridurre le offerte di prestazioni non sono giustifica- ti. Si sono inoltre dichiarati disposti a osservare standard minimi nazionali determi- nanti per la sicurezza sociale e la ripartizione del benessere. Anche i Cantoni di Obvaldo, Basilea Città, Sciaffusa e Grigioni hanno chiesto standard minimi vinco- lanti, che potrebbero essere stabiliti mediante leggi quadro o convenzioni intercan- tonali con la Confederazione nel ruolo di moderatore e coordinatore. I Cantoni sono partiti dal presupposto che, nell’ambito dell’adeguamento necessario delle leggi fe- derali e delle ordinanze, possano partecipare per delimitare le competenze tra Con- federazione e Cantoni in base agli obiettivi. Secondo il PPD, il PLR, il PLS e il Vorort sono possibili anche altre dissociazioni. L’USS ha chiesto che la Confederazione stabilisca standard minimi nella maggior parte dei settori di compiti che vengono cantonalizzati. Una cantonalizzazione è possibile solo quando non esiste un interesse nazionale a uno standard unitario. Il PSS, la FSI, la SPA e la SSV hanno respinto le dissociazioni proposte. Il PSS ha chiesto invece competenze quadro della Confederazione in ulteriori settori e mag- giori standard minimi o fondi federali a destinazione vincolata definiti dal diritto fe- derale. La FSI ha criticato il fatto che molte proposte di cantonalizzazione tengano poco conto dei compiti e degli intrecci esistenti a livello nazionale e internazionale. In generale si teme una notevole riduzione delle prestazioni nei settori interessati. L’Associazione dei Comuni svizzeri (SgeV) non ha respinto di principio le dissocia-

zioni dei compiti ma ha sottolineato il pericolo di una comunalizzazione dei compiti cantonali alla quale si oppone fermamente. Riteniamo che il potenziale di dissociazione presentato nel presente messaggio non può essere ridotto ulteriormente, dal momento che esiste un nesso diretto tra la dis- sociazione dei compiti e la perequazione verticale delle risorse che deve essere fi- nanziata dalla Confederazione. Se la Confederazione è sgravata dall’attuale trasferi- mento finanziario vincolato, in futuro potrà versare nella stessa misura fondi non vincolati a favore dei Cantoni finanziariamente deboli nell’ambito della perequa- zione verticale delle risorse. In tal modo si consegue un effetto di perequazione no- tevolmente più forte rispetto alla situazione attuale. Gli standard minimi della Con- federazione richiesti da numerosi partecipanti alla consultazione devono essere pre- visti quando è opportuno nell’interesse di un’armonizzazione minima. Questi paletti della Confederazione devono secondo noi essere ridotti al minimo.

2.5 Una sintesi delle proposte nei singoli settori di compiti

Come già illustrato in precedenza, nell’ambito di questo primo messaggio sottopo- niamo solo le proposte che richiedono una modifica costituzionale. Le modifiche nell’elenco vigente di compiti e di competenze tra Confederazione e Cantoni che necessitano solo di una modifica legislativa sono presentate nell’ambito del secondo messaggio NPC (cfr. n. 1.4). Qui di seguito sono definiti compiti federali o compiti cantonali i compiti che com- portano una responsabilità integrale e quindi anche finanziaria rispettivamente della Confederazione o dei Cantoni. Per tutta una serie di settori di compiti non si propone una dissociazione, anche a causa delle piccole dimensioni della Svizzera. Dal momento che questi settori di compiti non possono essere sottoposti ragionevolmente né alla responsabilità inte- grale della Confederazione né a quella dei Cantoni, sono designati come compiti in comune. In questi casi proponiamo almeno dissociazioni parziali, ovvero la disso- ciazione di alcuni settori parziali nell’ambito di un settore politico che rimane un compito in comune tra Confederazione e Cantoni con il risultato che per quei settori parziali è responsabile integralmente solo un livello statale. Le dissociazioni parziali sono sostenibili quando non ne risultano perdite di qualità per il settore di compiti nel suo insieme.

2.5.1 Compiti federali

Secondo la sistematica illustrata in precedenza, proponiamo di affidare i seguenti settori alla responsabilità integrale della Confederazione. Le spiegazioni concernenti i singoli settori di compiti sono contenute nei numeri 6.1 e 6.2:

Dissociazione di compiti - Compiti federali Tabella 2.1

Settore di compiti Oggetto del primo Oggetto del secondo messaggio NPC messaggio NPC

1. Organizzazione, formazione ed equipaggiamento X

dell’esercito (nell’ambito di una dissociazione parziale)

2. Protezione dei monumenti, del patrimonio X

nazionale e degli insediamenti, a livello nazionale (nell’ambito di una dissociazione parziale)

3. Esercizio e manutenzione delle strade nazionali X

4. Allevamento X

5. Prestazioni assicurative individuali dell’assicu- X

razione per la vecchiaia e i superstiti (AVS)

6. Prestazioni assicurative individuali dell’assicu- X

razione per l’invalidità (AI)

7. Sostegno alle organizzazioni di aiuto agli anziani X

e ai disabili che operano a livello nazionale (nell’ambito di una dissociazione parziale)

2.5.2 Compiti cantonali

I seguenti settori di compiti sono invece affidati alla responsabilità integrale dei Cantoni. Anche le spiegazioni relative a questi settori di compiti si trovano nei nu- meri 6.1 e 6.2:

Dissociazioni di compiti - Compiti cantonali Tabella 2.2

Settore di compiti Oggetto del primo Oggetto del secondo messaggio NPC messaggio NCP

1. Istruzione scolastica speciale X

2. Borse di studio fino al livello secondario II com- X

preso (nell’ambito di una dissociazione parziale)

3. Ginnastica e sport nelle scuole X

(sport scolastico facoltativo)

4. Materiale didattico per Gioventù e Sport X

5. Protezione dell’aria e protezione contro l’inqui- X

namento fonico con fondi provenienti dall’imposta sugli oli minerali (senza strade na- zionali e principali; nell’ambito di una dissocia- zione parziale)

6. Pianificazione del territorio X

(dissociazione del finanziamento)

7. Protezione dei monumenti, del patrimonio nazio- X

nale e degli insediamenti, a livello regionale e lo- cale (nell’ambito di una dissociazione parziale)

8. Strade principali per progetti normali X

(nell’ambito di una dissociazione parziale)

9. Altri settori del finanziamento speciale «traffico X

stradale» (passaggi a livello e altri provvedimenti destinati a separare il traffico)

10. Miglioramento delle condizioni d’abitazione X

nelle regioni di montagna

11. Sussidi per la costruzione e per le spese di X

esercizio di case per invalidi, laboratori per invalidi e istituzioni a favore dell’integrazione professionale e sanitaria

12. Prestazioni complementari per il ricovero X

in istituti e per le spese di cura (nell’ambito di una dissociazione parziale)

13. Promovimento dell’assistenza e della cura a domi- X

cilio (nell’ambito di una dissociazione parziale)

La dissociazione dei compiti deve essere valutata in relazione alla ristrutturazione globale della perequazione finanziaria in senso stretto. Tutti i trasferimenti di oneri a svantaggio dei Cantoni sono compensati con fondi non vincolati. In altri termini i Cantoni devono essere messi nella condizione di svolgere i compiti sotto la loro esclusiva responsabilità o nell’ambito della collaborazione intercantonale. La dissociazione dei compiti e del finanziamento perseguita serve da ultimo a cor- reggere gli sviluppi errati del passato. Al fine di garantire a lungo termine l’asse- gnazione di un compito statale, proponiamo di sancire i principi di politica statale a

livello costituzionale. Essi dovrebbero servire, in quanto linee direttrici all’atten- zione del costituente e del legislatore, a garantire anche in futuro una ripartizione dei compiti opportuna tra Confederazione e Cantoni, vale a dire una volta terminata la dissociazione dei compiti e del finanziamento (cfr. n. 2.6). La cantonalizzazione di un compito non significa tuttavia che la Confederazione debba in ogni caso ritirarsi completamente. È invece possibile che, a seconda del settore di compiti, possa porre alcuni paletti nell’interesse di un’armonizzazione mi- nima. Essi dovrebbero però essere ridotti al minimo indispensabile e limitarsi a pre- scrizioni quadro. Nell’ambito del secondo messaggio NPC approfondiremo questo aspetto e illustreremo nei singoli settori di compiti se e in che misura si dovranno introdurre questi paletti nella legislazione speciale. La cantonalizzazione non signi- fica inoltre istituire 26 sistemi diversi. I Cantoni possono e devono collaborare mag- giormente e armonizzare le loro legislazioni (cfr. n. 4).

2.5.3 Compiti in comune

L’assegnazione di un settore di compiti alla categoria «compiti in comune» si basa in primo luogo su considerazioni di auspicabilità e di attuabilità tecnica e politica di un chiarimento dei rispettivi ruoli e competenze. Non dice quindi nulla sulla pecu- liarità di un settore di compiti o sulla sua idoneità per determinate forme di collabo- razione. Occorre peraltro osservare che la categoria dei compiti in comune è estre- mamente eterogenea. Pur con tutte le loro differenze, i compiti in comune hanno una caratteristica che li contraddistingue: in tutti i casi la responsabilità per il finanziamento dello svolgi- mento del compito deve essere sostenuta congiuntamente da Confederazione e Cantoni. Questo aspetto del finanziamento fa rientrare i compiti in comune nella NPC. In questo senso i seguenti settori di compiti devono essere eseguiti nell’ambito delle nuove forme di collaborazione e di finanziamento. Le relative spiegazioni si trovano nei numeri 6.1 e 6.2.

Dissociazione dei compiti - Compiti in comune Tabella 2.3

Settore di compiti Oggetto del primo Oggetto del secondo messaggio NPC messaggio NPC

1. Borse di studio nel settore terziario X

(nell’ambito di una dissociazione parziale)

2. Misurazione X

3. Selvaggina (caccia) e pesca X

4. Protezione contro le piene X

5. Foreste X

6. Protezione della natura e del paesaggio X

7. Strade principali; grandi progetti difficili da fi- X

nanziare (nell’ambito di una dissociazione par- ziale)

8. Trasporti pubblici regionali X

9. Aerodromi X

Settore di compiti Oggetto del primo Oggetto del secondo messaggio NPC messaggio NPC

10. Miglioramenti strutturali nell’agricoltura X

11. Riduzione dei premi nell’ambito dell’assicu- X

razione contro le malattie

12. Prestazioni complementari, minimo vitale X

(nell’ambito di una dissociazione parziale)

Nell’ambito del secondo messaggio NPC verrà esaminato di caso in caso in che mi- sura i compiti in comune elencati dovranno essere svolti mediante accordi di pro- gramma tra Confederazione e Cantoni (cfr. n. 3.5.2).

2.5.4 Relazione con la collaborazione intercantonale

Alcuni compiti pubblici svolti in comune dai Cantoni o da Confederazione e Canto- ni generano un utile del quale approfittano anche altri Cantoni al di fuori dei confini cantonali. Se non si prevedono misure d’accompagnamento ne risultano in questi casi i cosiddetti spillover. Per evitare le perdite economiche ad essi connesse e forni- re i compiti sovracantonali nel modo più efficiente possibile, la NPC prevede di am- pliare la collaborazione intercantonale e di introdurre una perequazione intercanto- nale degli oneri (cfr. n. 4). I seguenti settori di compiti dovranno in futuro essere svolti nell’ambito della collaborazione intercantonale:

Settori di compiti nell’ambito della collaborazione intercantonale Tabella 2.4

Settore di compiti Oggetto del primo Oggetto del secondo messaggio NPC messaggio NPC

1. Istituzioni per l’integrazione e l’assistenza X

dei disabili

2. Esecuzione delle pene e delle misure X

(con la partecipazione finanziaria e materiale della Confederazione)

3. Trasporti pubblici negli agglomerati urbani X

(con la partecipazione finanziaria della Confe- derazione al finanziamento di progetti d’investimento normali)

4. Impianti per le acque di scarico e protezione X

delle acque

5. Impianti per rifiuti Non devono essere adeguate né dispo-

sizioni costituzionali né disposizioni legislative 6. Università (con la partecipazione finanziaria Questi settori di compiti sono riformati e materiale della Confederazione) al di fuori della NPC nell’ambito dei

7. Scuole universitarie professionali lavori concernenti un nuovo articolo

(con la partecipazione finanziaria e materiale sulle università (cfr. n. 6.3.5). della Confederazione)

8. Medicina di punta e cliniche speciali Non devono essere adeguate disposi-

9. Istituzioni culturali d’importanza sovrarregionale zioni costituzionali o legislative a li- vello federale (cfr. n. 6.2.19 e 6.2.3).

2.6 Modifiche della Costituzione federale

2.6.1 Introduzione a livello costituzionale del principio

di sussidiarietà La principale esigenza in materia di politica nazionale, vale a dire districare i settori di compiti attualmente interconnessi dal profilo finanziario e quindi istituire chiare responsabilità e competenze, deve avere un carattere duraturo. Solo in tal caso si ri- uscirà a trasformare il principio della chiara assegnazione dei compiti in un principio portante del federalismo svizzero. Il principio di sussidiarietà deve quindi essere sancito in quanto massima della politica statale nella Costituzione federale e più precisamente nell’articolo 3a. Deve essere generalmente osservato nell’assegnazione dei compiti statali. Il principale destinatario della nuova norma costituzionale è il le- gislatore federale, che ha il compito di concretizzare di caso in caso il principio di sussidiarietà (cfr. n. 6.5.1).

2.6.2 Introduzione a livello costituzionale dei criteri

di assegnazione dei compiti In relazione al principio di sussidiarietà occorre sancire i criteri di assegnazione dei compiti in un nuovo articolo 43a Cost. In particolare il principio dell’equivalenza fi- scale (congruenza tra beneficiari e responsabili dei costi e delle decisioni) e i princi- pio dell’economicità e opportunità devono trovare spazio nella Costituzione. In quanto principi che non possono essere oggetto di un controllo giudiziario devono porre le basi per la futura assegnazione dei compiti statali, in relazione con il princi- pio di sussidiarietà, e quindi per una opportuna ripartizione dei compiti nello Stato federale e per una relativa continuità (cfr. n. 6.5.1).

2.6.3 Introduzione a livello costituzionale dell’autonomia

dei Cantoni nell’adempimento dei loro compiti I principi fondamentali del federalismo svizzero che sanciscono l’autonomia dei Cantoni (autonomia in materia di compiti, organizzazione e finanze) devono essere menzionati esplicitamente a livello costituzionale. Questa non è una novità costitu- zionale, ma nell’ambito della presente riforma del federalismo, occorre sancire i principi incontestati dell’autonomia cantonale nel senso di un loro evidente ricono- scimento a livello costituzionale. L’obbligo della Confederazione di garantire l’auto- nomia dei Cantoni deve essere espresso più chiaramente di quanto non lo sia oggi nell’articolo 47 Cost. L’articolo 47 Cost. deve quindi essere completato con un ca- poverso 2. Ulteriori spiegazioni sono contenute nel numero 6.5.

2.6.4 Introduzione di un controllo delle norme

Con l’articolo 189 capoverso 2 (nuovo) Cost. proponiamo che il Tribunale federale possa negare l’applicazione a una legge federale se essa viola una competenza can- tonale garantita a livello costituzionale. Introducendo nella Costituzione una com-

petenza giurisdizionale il federalismo è dotato di una componente supplementare, che può essere oggetto di un controllo giudiziario. In combinazione con l’introdu- zione a livello costituzionale del principio di sussidiarietà, dei criteri di assegnazio- ne dei compiti e dell’autonomia dei Cantoni nell’adempimento dei loro compiti, la posizione dei Cantoni è in tal modo notevolmente rafforzata (cfr. per i particolari le spiegazioni nel n. 6.5). Riassumendo con le novità e i chiarimenti proposti a livello costituzionale ci ripro- mettiamo di rafforzare l’obbligo di giustificazione e di motivazione da parte del co- stituente e del legislatore. Se si presentano nuovi compiti che necessitano di una re- golamentazione statale il discorso politico va condotto necessariamente tenendo in maggiore considerazione il principio di sussidiarietà. Consiglio federale e Parla- mento dovranno peraltro spiegare maggiormente al popolo perché un compito deve esser svolto a livello centrale o decentralizzato. In tal modo la discussione in materia di politica e di diritto statale su questioni fondamentali del federalismo e della sua attuazione diventa sempre più importante. Questo aspetto dovrebbe assumere un’im- portanza da non sottovalutare anche nel processo d’integrazione europea.

3 Le nuove forme di collaborazione e di finanziamento

tra Confederazione e Cantoni L’obiettivo delle nuove forme di collaborazione e di finanziamento tra Confedera- zione e Cantoni nei settori di compiti da adempiere in comune è l’impiego efficiente dei mezzi. I Cantoni devono poter stabilire maggiormente le proprie priorità nell’ambito della legislazione federale e definire quali strumenti intendono impiega- re per raggiungere gli obiettivi stabiliti in comune. Le forme di sussidi inefficienti, basate sulle spese, a sostegno di singoli oggetti devono essere per quanto possibile abolite. In compenso si dovranno applicare sussidi forfettari o globali che sostenga- no programmi pluriennali coerenti. Un sistema di bonus-malus dovrebbe inoltre promuovere un comportamento economico ed efficiente dei beneficiari dei sussidi. L’impostazione concreta della collaborazione nei singoli settori di compiti deve es- sere disciplinata se possibile in accordi programmatici tra Confederazione e Cantoni che stabiliscano il tipo, l’estensione e il finanziamento di un determinato programma di prestazioni. Per garantire la certezza del diritto si propone a questo proposito una nuova base costituzionale. Oltre all’oggetto (n. 3.1), alle lacune nelle attuali forme di collaborazione e di finan- ziamento (n. 3.2), agli obiettivi (n. 3.3) e ai risultati della consultazione (n. 3.4), il- lustriamo le nuove forme di collaborazione e di finanziamento (n. 3.5 e 3.6) e la ba- se costituzionale degli accordi di programma (n. 3.7).

3.1 Oggetto

Oggetto delle nuove forme di collaborazione tra Confederazione Cantoni sono i settori di compiti che non possono essere assegnati integralmente all’uno o all’altro livello statale. Essi rimarranno quindi anche in futuro un compito in comune tra Confederazione e Cantoni.

In base alla NPC si hanno compiti in comune quando la responsabilità del finanzia- mento dell’esecuzione dei compiti è sostenuta congiuntamente da Confederazione e Cantoni (cfr. n. 2.5.3). Nell’attuazione del diritto federale, nei settori di compiti in comune e sul piano del federalismo esecutivo tradizionale i Cantoni esercitano le loro attività nel quadro dei compiti federali previsti dalla Costituzione. Questo principio vale indipendente- mente da chi assume le spese, dalla forma di finanziamento dell’esecuzione dei compiti e da che misura i Cantoni devono emanare prescrizioni. L’attuazione del di- ritto federale secondo l’articolo 46 Cost. include quindi la nozione di compito in comune. Dal profilo costituzionale occorre considerare i compiti in comune e i com- piti cantonali secondo la NPC (ovvero eseguiti e finanziati dai Cantoni) come com- piti della Confederazione. Queste differenze di tipo terminologico non pongono problemi per quanto si tenga presente che i compiti dei Cantoni (secondo l’art. 43 Cost.) e i compiti cantonali (secondo la NPC) così come i compiti della Confedera- zione (secondo l’art. 42 Cost.) e i compiti della Confederazione (secondo la NPC) non coincidono totalmente29.

3.2 Lacune delle forme di finanziamento attuali

La Confederazione accorda sussidi ai Cantoni a determinate condizioni, stabilite nella legge sui sussidi (LSu). I sussidi possono essere versati sotto forma di aiuti fi- nanziari o di indennità per l’esecuzione di compiti statali. Nell’impostazione attuale si rilevano tra l’altro le seguenti lacune30: – secondo l’articolo 8 capoverso 1 LSu i sussidi della Confederazione che hanno una funzione d’incitamento nell’esecuzione di compiti possono essere versati a dipendenza della capacità finanziaria cantonale. Con un solo stru- mento si perseguono quindi contemporaneamente due obiettivi, uno d’inci- tamento e uno di ripartizione. Questa commistione porta a stimoli errati e a inefficienze (cfr. n. 5.2); – secondo l’articolo 7 lettera e LSu, i sussidi possono essere versati sotto for- ma di sussidi globali o forfettari, ma nella prassi sono versati in base alle spese. Gli aiuti finanziari orientati alle spese pongono i costi al centro della prestazione fornita, mettendo in secondo piano la questione della sua effica- cia ed efficienza; – un’altra lacuna è data dal fatto che spesso sono previsti più aiuti finanziari e indennità per lo stesso settore politico. Si riduce di conseguenza la traspa- renza e aumenta il lavoro di coordinamento;

29 Come verrà spiegato in seguito, occorre considerare tra l’altro le prestazioni collettive dell’AI come compito dei Cantoni. In seguito a questa «cantonalizzazione», la Confede- razione fisserà tuttavia a livello di legge obiettivi all’attenzione dei Cantoni riguardo all’integrazione dei disabili. Dal profilo costituzionale, questo compito rimarrà quindi un compiti della Confederazione. Secondo la terminologia della NPC si tratterà tuttavia di un compito cantonale. 30 Frey, René L.; Spillammo, Andreas; Dafflon, Bernard; Jeanrenaud, Claude; Meier, Alfred; La perequazione finanziaria tra Cantoni e Comuni, perizia concernente gli aiuti finanziari e le indennità della Confederazione ai Cantoni allestita su mandato dell’Amministrazione fe- derale delle finanze e della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze; Berna, 1994.

– secondo l’articolo 16 capoverso 1 LSu, i relativi servizi competenti della Confederazione accordano aiuti finanziari e indennità di regola sotto forma di decisioni. La Confederazione è quindi in un certo senso gerarchicamente superiore ai Cantoni.

3.3 Obiettivi

Le nuove forme di collaborazione e finanziamento tra Confederazione e Cantoni hanno lo scopo di impiegare i mezzi finanziari in modo economico e nel contempo efficace. Intendono inoltre ridurre l’attuale densità normativa. I principali strumenti sono i sussidi globali o forfettari. Si intende ora sostenere maggiormente i programmi pluriennali coerenti. Bisogna inoltre passare dall’ottica dell’input (orientamento ai costi) all’ottica dell’output (orientamento all’efficacia). I risultati da conseguire devono essere negoziati nell’ambito di accordi programmatici tra Confederazione e Cantoni sulla base delle relative legislazioni speciali della Confederazione. Devono inoltre essere introdotti un controllo e un sistema di bonus- malus per un impiego economico dei mezzi previsti. I settori delle foreste e della misurazione ufficiale hanno peraltro dimostrato in che misura il contesto nel quale deve aver luogo la ripartizione delle competenze è di- verso. In altri termini, occorre ripartire le competenze di Confederazione e Cantoni in modo diverso per ogni compito. Il margine di manovra di cui dispongono i Can- toni varia quindi da un compito all’altro. Non è possibile allestire uno schema che consenta di determinare in modo uniforme in che misura la Confederazione deve esercitare la sua influenza. Bisogna invece delimitare le competenze delle due parti in base alla specificità di ogni compito.

3.4 Risultati della consultazione

Tutti i Cantoni hanno accolto favorevolmente le nuove forme di collaborazione e di finanziamento. La CdC e i Cantoni di Zurigo, Uri, Svitto, Grigioni, Vallese, Neu- châtel, Ginevra e Giura hanno sottolineato che si attendono un vero e proprio raffor- zamento dell’esecuzione partenariale dei compiti e non accordi e controlli troppo dettagliati in materia di prestazioni. Il fatto che la Confederazione debba limitarsi al livello strategico non deve rimanere lettera morta, mentre ai Cantoni deve essere data la necessaria fiducia nella loro capacità di valutazione e di offrire prestazioni in vista dell’attuazione operativa31. La sostituzione dei sussidi orientati alle spese con contributi globali e forfettari è stata accolta positivamente dalla maggioranza del Cantoni. Il PPD, la FSSC, l’Unione svizzera dei contadini (USC) e l’Unione svizzera delle arti e mestieri (USAM) sostengono le nuove forme di collaborazione e di finanzia- mento. Il PPD e il PLS fanno notare che nell’ambito dei nuovi accordi in materia di prestazioni non deve essere esteso l’influsso della Confederazione sull’impostazione dell’esecuzione dei compiti da parte dei Cantoni. L’Unione Democratica di Centro

31 La questione dell’utilizzazione dei termini «strategico» e «operativo» in questo contesto è illustrata nel n. 3.5.1.

(UDC) ha messo in guardia dalla possibilità di una marea di nuove norme. Il PSS e il Gruppo svizzero per la popolazione di montagna (SAB) non sono d’accordo con il principio generale in base al quale nell’ambito delle nuove forme di collaborazione tra Confederazione e Cantoni occorre ridurre l’attuale densità normativa a livello le- gislativo e di ordinanze. La densità normativa necessaria a livello federale è secondo loro in funzione degli obiettivi concernenti i compiti e non viceversa. Diverse asso- ciazioni di protezione dell’ambiente, la SGeV e l’Unione delle città svizzere hanno ritenuto giusto il passaggio a sussidi globali e forfettari, ma hanno richiamato l’attenzione sul fatto che la Confederazione perderebbe in tal modo buona parte del suo influsso sull’esecuzione. Verrebbe inoltre a cadere la possibilità di contestare davanti a un tribunale la legalità di un progetto sussidiato e questa situazione do- vrebbe essere compensata adeguatamente mediante un controllo efficace. Riteniamo che le nuove forme di collaborazione e di finanziamento offrano un’occa- sione unica per ottimizzare la collaborazione tra i due livello statali, eliminare fattori di costo e aumentare l’efficacia dei provvedimenti statali. Non si tratta di ridurre l’influenza della Confederazione nei settori sussidiati a scapito della qualità e della certezza del diritto. Occorre invece semplificare procedure onerose, riunire in un programma pluriennale coerente sussidi sparsi e non coordinati tra di loro che rien- trano in un unico settore politico e, in definitiva, utilizzare i fondi pubblici in modo più economico ed efficace.

3.5 Aspetti politici, amministrativi e giuridici delle nuove

forme di collaborazione

3.5.1 Principi della collaborazione

Il punto di partenza è la responsabilità finanziaria comune di Confederazione e Cantoni nell’esecuzione dei compiti in comune Nell’ottica della NPC, alcune esi- genze e linee direttrici fondamentali per l’impostazione della collaborazione tra Confederazione e Cantoni possono essere formulate per i singoli compiti in comune. Se persegue un’esecuzione dei compiti partenariale ed efficiente, nella quale i Can- toni assumono importanti responsabilità, in particolare riguardo all’impiego dei mezzi. Al riguardo si può osservare quanto segue: – in base alla ripartizione della responsabilità finanziaria, la competenza di emanare le prescrizioni necessarie deve essere suddivisa tra Confederazione e Cantoni. Questa suddivisione ha luogo in base al motto «chi paga coman- da!»32. La Confederazione deve limitarsi per quanto possibile a disciplinare gli obiettivi e i principi dell’esecuzione dei compiti ed evitare di emanare leggi, ordinanze e istruzioni dettagliate. In tal modo si crea spazio per i ne- goziati tra Confederazione e Cantoni nell’ambito degli accordi programma- tici e nel frattempo si amplia il margine di manovra per l’attuazione degli obiettivi. Bisognerebbe tuttavia porre un limite alla riduzione della densità normativa laddove devono valere standard unitari a livello nazionale. Se è necessaria

32 Il motto «chi paga comanda» corrisponde al cosiddetto principio di connessità. Cfr. dise- gno del decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanzia- ria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni, art. 43a cpv. 3 Cost.

una parità di trattamento di tutti (indipendentemente dal domicilio) sia per motivi di uguaglianza del diritto sia per motivi di neutralità della concorren- za, la Confederazione non può limitarsi a fissare obiettivi e principi33; – il metro per valutare l’esecuzione dei compiti è dato dai risultati. Gli attuali incentivi che stimolano i costi («più è caro maggiori sussidi si ricevono») devono quindi essere abbandonati. L’obiettivo dell’incitamento deve essere separato da quello della ripartizione. L’obiettivo della ripartizione deve esse- re raggiunto esclusivamente mediante la perequazione delle risorse (cfr. n. 5.5). Come strumenti della collaborazione statale occorre impiegare sempre più accordi sui programmi e sulle offerte di prestazioni. Il promovimento fi- nanziario deve di regola aver luogo mediante sussidi forfettari e globali. Oc- corre rinunciare se possibile alle forme di sussidio inefficienti, orientate ver- so l’input. Nel 1999, il rapporto sui risultati della consultazione concernente la NPC menzio- nava, riguardo ai compiti in comune, che il ruolo strategico spetta alla Confedera- zione, mentre i Cantoni devono assumere la responsabilità sul piano operativo. Sino- ra i termini di «strategia» o di «obiettivi strategici» non erano stati definiti in modo preciso in quanto nozioni giuridiche. Nella regolamentazione delle relazioni tra il Parlamento, il Governo e l’Amministrazione si è sinora rinunciato a utilizzarli. I termini imprecisi non sono adatti per delimitare le competenze. È quindi consiglia- bile rinunciare a questi termini quando si tratta di delimitare e fissare giuridicamente competenze riguardanti le relazioni tra la Confederazione e i Cantoni e di definire in particolare i ruoli, le responsabilità e le competenze dei due livelli in modo più per- tinente.

3.5.2 Lo strumento dell’accordo di programma

3.5.2.1 Contenuto e esperienze fatte finora

Lo strumento dell’accordo di programma assume un ruolo centrale per la collabora- zione concreta tra Confederazione e Cantoni nell’ambito dei compiti in comune. Gli accordi di programma si situano tra la regolamentazione federale dei principi e degli obiettivi per un determinato settore di compiti e l’attuazione o l’esecuzione da parte dei Cantoni. Gli accordi di programma disciplinano un sistema di sussidi: la Confederazione ac- corda prestazioni in denaro ai Cantoni se essi adempiono determinati compiti nel modo fissato congiuntamente nell’accordo di programma. Questo sistema di sussidi presenta alcune particolarità: – la prestazione in denaro deve essere fissata in linea di principio globalmente per tutto il programma e lasciare al Cantone margine di manovra per l’impo- stazione; – deve essere prestata un’attenzione particolare all’orientamento verso gli ef- fetti (orientamento verso l’output e verso l’outcom) nel senso del New Pu- blic Management (NPM);

33 Cfr. disegno del decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni, art. 43a cpv. 4 Cost.

– l’accordo di programma deve esprimere l’idea della collaborazione partena- riale di Confederazione e Cantoni in compiti sostenuti (finanziati) congiun- tamente, in modo che assuma una dimensione di politica nazionale. I principali elementi di un accordo di programma sono: – la determinazione degli obiettivi che il Cantone deve perseguire o delle pre- stazioni che il Cantone deve fornire; – le prestazioni finanziarie della Confederazione; – gli strumenti di valutazione degli effetti e delle prestazioni; – la regolamentazione delle conseguenze in caso di mancata esecuzione del- l’accordo; – le modalità di adeguamento o le modifiche essenziali delle condizioni qua- dro; – la procedura di composizione delle controversie e di mediazione; – l’impostazione del controllo delle finanze mediante la collaborazione tra il controllo federale delle finanze e i controlli cantonali delle finanze. Gli standard degli accordi devono ancora essere stabiliti nei dettagli. È ancora aperta in particolare la questione riguardo a quali elementi di regolamentazione devono fi- gurare nella legislazione federale di principio e quali negli accordi. Occorre in ogni caso fare in modo che gli accordi consentano di reagire in modo rapido e flessibile alle nuove circostanze e facilitino la collaborazione tra Confederazione e Cantoni. Da diversi anni si stanno già facendo esperienze nell’ambito di progetti pilota con gli accordi programmatici, ad esempio nel settore delle foreste e della misurazione ufficiale. Alcuni Cantoni forniscono ad esempio prestazioni nell’ambito di pro- grammi pluriennali per la conservazione delle foreste, mentre la Confederazione contribuisce al loro finanziamento con sussidi globali. Nel settore della misurazione ufficiale, programmi pluriennali hanno stabilito le operazioni di misurazione che dovevano essere effettuate dal Cantone interessato e le prestazioni di finanziamento da parte della Confederazione. Le prime esperienze sono incoraggianti. Una valuta- zione ha indicato che vi sono stati notevoli miglioramenti nell’offerta di prestazioni. Si sono constatati una suddivisione più chiara dei ruoli tra Confederazione e Canto- ni, nuovi margini di manovra e una maggiore motivazione dei Cantoni, la riduzione delle gerarchie e dei doppioni amministrativi. Si è inoltre osservato che il successo

degli accordi programmatici dipende non da ultimo da fattori psicologici. Il lavoro mediante accordi programmatici richiede dai partecipanti una certa disponibilità a rimettersi in gioco e a chiedere il dialogo, ad esempio nel settore della quantifica- zione delle prestazioni o della determinazione degli indicatori determinanti.

3.5.2.2 Accordi di programma sotto forma di contratto

o di decisione? Gli accordi di programma possono essere conclusi sotto forma di contratti. La forma contrattuale tiene conto delle caratteristiche e delle peculiarità dell’accordo di pro- gramma. Al di là delle disposizioni concernenti i sussidi o gli aspetti amministrativi, un accordo di programma può assumere caratteristiche di un contratto di diritto

pubblico, a seconda del contenuto o di chi è competente della sua stipulazione (uffi- cio amministrativo o governi, eventualmente con la partecipazione dei parlamenti). Nella prassi federale vigente il contratto ha svolto un ruolo subordinato nelle rela- zioni Confederazione-Cantoni, con conseguenze sul suo stato attuale. Non esiste una dottrina ben sviluppata in materia. La categoria del contratto di diritto pubblico tra Confederazione e Cantoni è rimasta ad esempio poco definita. Di conseguenza, una maggiore utilizzazione del contratto nelle relazioni tra Confederazione e Cantoni rende necessario un ulteriore sviluppo della dottrina e della prassi giuridica concer- nente il contratto di diritto pubblico. Occorre premettere che la decisione a favore della forma contrattuale – sia essa di diritto pubblico o di diritto amministrativo – non garantisce affatto ai Cantoni una buona posizione di partenza. Le scelte decisive non si fanno al momento della scelta della forma del contratto, ma al momento di stabilire il margine di manovra decisio- nale e d’impostazione degli organi statali interessati così come del relativo stru- mentario, vale a dire nella legislazione speciale. Appare essenziale che l’idea di collaborazione partenariale associata alla forma contrattuale può essere realizzata anche sotto forma di decisione, ad esempio di de- cisione basata sulla partecipazione. Siamo di fronte a questo caso quando quel che alla fine viene stabilito sotto forma di decisione giuridicamente vincolante è in realtà il risultato di un processo di negoziazione tra partner di pari livello. La forma della decisione è importante nella misura in cui consente di evitare determinati problemi che invece comporta la scelta della forma contrattuale, di diritto pubblico o di diritto amministrativo, come la mancanza di una regolamentazione legale generale nel caso del contratto di diritto pubblico, la protezione giuridica meno soddisfacente o l’incertezza del diritto dovuta alla mancanza di una dottrina contrattuale sufficien- temente sviluppata. È possibile anche una combinazione di elementi contrattuali e di elementi decisio- nali. La collaborazione tra Confederazione e Cantoni nell’ambito di un compito in comune si può ad esempio suddividere in due fasi, preferibilmente con un certo margine di tempo tra una e l’altra. In primo luogo viene firmato un accordo tra la

Confederazione e i Cantoni sulle modalità globali del programma. Dal profilo giuri- dico siamo di fronte in questo caso a una dichiarazione comune d’intenti con effetto politico vincolante. In seguito viene emanato un atto giuridico unilaterale di esecu- zione da parte dell’ufficio amministrativo competente della Confederazione, che tra- sforma le modalità negoziate e fissate precedentemente a livello partenariale sotto forma di condizioni e oneri in una decisione vincolante di sussidio. Questa decisione può ad esempio essere il punto di riferimento per questioni concernenti l’applica- zione o la protezione giuridica. Questa divisione in due fasi può aiutare a risolvere un problema centrale dell’ac- cordo di programma, in particolare il nesso tra gli aspetti materiali dell’esecuzione dei compiti e la questione del finanziamento. Sarebbe in effetti problematico stanzia- re fondi (e quindi dal punto di vista cantonale garantire la pianificazione) se non si sa ancora se i mezzi finanziari necessari saranno effettivamente stanziati nell’ambito del preventivo e saranno a disposizione per l’esecuzione del programma stabilito.

3.5.2.3 Parità di trattamento dei Cantoni

Il diritto federale svizzero si fonda sul principio della parità di trattamento dei Can- toni. Questo principio non esclude tuttavia una certa concorrenza cantonale nell’am- bito dei compiti in comune per ottenere i limitati mezzi federali. È inoltre possibile che gli sforzi particolari dei Cantoni per attuare il diritto federale vengano onorati in modo speciale. Le condizioni quadro concernenti questa concorrenza per ottenere i mezzi federali (estensione, criteri, altri aspetti importanti) devono avere una sufficiente base legale ed essere stabilite dagli organi legittimati. La concorrenza potrebbe quindi essere li- mitata a quanto è necessario per garantire un’equa offerta di base a livello nazionale.

3.5.2.4 La posizione dei fornitori delle prestazioni

Nell’ambito dei compiti in comune i Cantoni devono ricevere contributi globali o forfettari. Se non sono i Cantoni stessi, ma ad esempio Città o Comuni, a fornire le prestazioni convenute, si pone il problema se i mezzi versati dalla Confederazione ai Cantoni non debbano da ultimo andare a beneficio dei fornitori effettivi delle presta- zioni, anche se essi non sono direttamente partner dell’accordo di programma. Biso- gnerà esaminare per i singoli settori di compiti se la Confederazione deve obbligare i Cantoni a versare i mezzi federali ai fornitori effettivi delle prestazioni. Occorre os- servare al riguardo che in tal modo si interverrà nella libertà d’impostazione e nell’autonomia cantonale. Questi obblighi devono quindi essere sanciti a livello le- gislativo, in particolare nella legge speciale determinante, e non a livello di accordo di programma.

3.5.3 Attuazione flessibile

Riassumendo si può affermare quanto segue: l’impiego dello strumento dell’accordo di programma non deve aver luogo in modo unitario per tutto il settore dei compiti in comune. La diversità dei settori di compiti e le esperienze fatte sinora con questo strumento fanno apparire adeguata una procedura differenziata. Seguendo un ap- proccio programmatico è meglio partire dalle forme conosciute e riconosciute (quin- di dall’ottica dei sussidi e dalla forma giuridica della decisione) e tentare di svilup- parle nel modo più vicino alla prassi.

3.6 Le nuove forme di finanziamento

3.6.1 La nuova dottrina

Come già indicato nel numero 3.2, l’attuale regolamentazione dei sussidi legati agli oggetti evidenzia diverse lacune che possono essere colmate solo con una nuova dottrina nel settore dei sussidi basata sui tre pilastri seguenti34:

34 Cfr.. Jeanrenaud, Claude; Blöchliger, Hansjörg; Neuer Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen: Beispiele für neue Subventionsformen; Neuchâtel e Basilea, 2000.

– consolidamento: invece di sussidiare progetti o attività specifici occorre ora sostenere maggiormente i programmi a lungo termine. In questo modo si of- fre ai Cantoni la possibilità di impiegare maggiormente secondo i propri bi- sogni i fondi assegnati per un determinato scopo nell’ambito del catalogo delle prestazioni convenuto; – passaggio ai contributi globali: chi ottiene un contributo globale ha tutto l’interesse a mantenere bassi i costi. Secondo un sistema di bonus-malus, il beneficiario dei sussidi può tenere per sé i risparmi che riesce a conseguire rispetto ai dati in base ai quali è stato stabilito il contributo forfettario. Per quanto possibile occorre evitare contributi forfettari che si basano sui costi effettivi, mentre vanno privilegiati i contributi forfettari in base all’unità di prestazione, la cui entità viene stabilita sulla base di spese standard o di in- dicatori di necessità; – introduzione di meccanismi di mercato: a questo proposito occorre osserva- re due aspetti: da un lato il meccanismo di sussidio può prevedere incentivi finanziari positivi (retribuzione) o negativi (sanzioni) in base al raggiungi- mento degli obiettivi stabiliti. D’altro lato, anche se in misura limitata, si può indire pubblicamente la realizzazione di un compito se i Cantoni sono beneficiari di sussidi. L’impostazione delle nuove forme di collaborazione e di finanziamento tra Confede- razione e Cantoni a livello legislativo (es. LSu) sarà illustrata nell’ambito del secon- do messaggio NPC. Al momento si evidenziano comunque già alcuni aspetti relativi alle caratteristiche comuni e ai problemi specifici legati all’istituzione di nuove for- me di sussidi tra Confederazione e Cantoni. Bisogna in particolare evitare generaliz- zazioni nell’istituzione e nell’attuazione di tali forme di sussidi o, in altri termini, occorre sostenere i compiti in comune nell’ambito di forme adeguate di caso in caso. Per poter applicare il sistema dei contributi forfettari legati alle prestazioni, il volu- me delle prestazioni deve essere prevedibile. Bisogna fare in modo che l’offerta di prestazioni entro un determinato periodo di tempo non sia sottoposta a oscillazioni troppo forti, perché altrimenti il contributo forfettario dovrebbe essere continua- mente modificato. Per quanto possibile dovranno essere sviluppati standard di qua-

lità in base ai quali la Confederazione potrà esaminare l’efficacia dei sussidi e il gra- do di raggiungimento degli obiettivi legali.

3.6.2 Uno sguardo al secondo messaggio

Per l’introduzione di nuove forme di finanziamento appare opportuno un modo di procedere pragmatico. Nell’ambito del secondo messaggio NPC ritorneremo sulle questioni sollevate e formuleremo le relative proposte. La LSu è basata in primo luogo su sussidi legati agli oggetti. Bisognerà esaminare in che misura adeguare le disposizioni della LSu. Dal momento che la LSu vale solo a titolo sussidiario dovranno essere adeguate soprattutto le leggi speciali che entreran- no in discussione.

3.7 Base costituzionale degli accordi programmatici

Nell’ambito dei compiti in comune la Confederazione stabilisce il diritto che deve essere attuato dai Cantoni (cfr. art. 46 Cost.). In questo contesto oltre alla Confede- razione anche i Cantoni decidono sulle competenze. La condizione costituzionale generale per la conclusione di accordi programmatici nelle relazioni tra Confedera- zione e Cantoni è quindi già data nell’ambito della Costituzione vigente35. Anche se non è strettamente necessario completare la Costituzione, con l’articolo 46 capoversi 2 e 3 Cost. proponiamo tuttavia di istituire una base costituzionale spe- ciale ed esplicita per lo strumento dell’accordo di programma, per motivi di chiarez- za e di politica statale (cfr. n. 6.5.1).

4 La collaborazione intercantonale con perequazione

degli oneri Il rafforzamento dei singoli Cantoni nel sistema federale può avere un esito positivo solo se i Cantoni nel loro insieme acquistano maggior peso nei confronti della Con- federazione. Grazie ai nuovi strumenti, alcuni compiti che sinora erano centralizzati o decentralizzati possono ora essere svolti maggiormente a livello intercantonale. In questo modo si possono considerare meglio le esigenze dei cittadini che non con una esecuzione dei compiti centralizzata a livello di Confederazione. La collaborazione intercantonale istituzionalizzata ha lo scopo di adempiere compiti pubblici sovracantonali in un modo efficiente sia dal profilo economico sia da quello qualitativo. I Cantoni che forniscono prestazioni pubbliche a favore di altri Cantoni devono essere indennizzati adeguatamente mediante una perequazione degli oneri. Nell’ambito della NPC, la collaborazione orizzontale deve essere sostanzial- mente ampliata e deve essere posta su chiare basi costituzionali e legali nell’interesse della certezza del diritto e della trasparenza. Una delle principali lacu- ne della collaborazione intercantonale già oggi esistente è il suo carattere facoltati- vo. In qualità di giudice arbitrale intendiamo quindi ora istituire la possibilità di ob- bligare determinati Cantoni a collaborare orizzontalmente su proposta di una mag- gioranza dei Cantoni che deve essere stabilita dal legislatore. Istituendo le condizioni procedurali e giuridiche per le forme di collaborazione oriz- zontale con perequazione degli oneri, la Confederazione riduce i costi di transazione legati alla negoziazione di convenzioni e alla realizzazione della collaborazione. Una competenza più estesa della Confederazione che consenta di obbligare alla col- laborazione intercantonale o di disciplinarla dal profilo materiale sarebbe incompa- tibile con i principi fondamentali del federalismo svizzero. Oltre all’oggetto (n. 4.1), alle lacune della collaborazione intercantonale oggi esi- stente (n. 4.2), agli obiettivi (n. 4.3) e ai risultati della consultazione (n. 4.4) ven- gono illustrati anche il ruolo della Confederazione e le modifiche costituzionali e le- gislative (n. 4.5). Nel numero 4.6 sono inoltre illustrate le regolamentazioni inter- cantonali.

35 Una limitazione può risultare da norme costituzionali speciali.

4.1 Oggetto

Già nel numero 1.1.6.2 si era fatto riferimento a un problema centrale dell’attuale struttura federale in Svizzera in relazione alla questione di un’eventuale riforma ter- ritoriale. A causa della crescente mobilità della popolazione e del cambiamento strutturale in atto a livello sociale ed economico, le strutture decisionali (territoriali) politiche e amministrative corrispondono sempre meno alle esigenze socioeconomi- che. La rapida crescita del settore dei servizi porta ad esempio a una crescente mo- bilità professionale e la separazione sempre più frequente tra il luogo di lavoro e il luogo di domicilio provoca un massiccio aumento del flusso di pendolari, mentre le mutate abitudini riguardo alle ferie e al tempo libero aumentano ulteriormente la mobilità anche nel settore privato. Ne consegue che l’infrastruttura e le prestazioni pubbliche di un Cantone – in parti- colare dei Cantoni urbani – sono sempre più utilizzate dai cittadini di altri Cantoni, senza che questi ultimi paghino per le prestazioni consumate. In tal modo si viola il principio dell’equivalenza fiscale e ne risultano effetti territoriali esterni, i cosiddetti spillover (cfr. n. 1.1.3), che ha loro volta portano a perdite di benessere nell’eco- nomia globale a causa di una messa a disposizione subottimale di beni pubblici. Per evitare questi effetti negativi si possono intraprendere due vie: una riforma territo- riale globale o una collaborazione intercantonale con un sistema di perequazione degli oneri. Nel numero 1.1.6.2 abbiamo già illustrato perché rinunciamo a una riforma territo- riale globale. Scegliamo invece l’opzione di una collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri. L’attuale collaborazione intercantonale presenta tuttavia lacune e per tale motivo intendiamo ampliarla e porla su una nuova base costituzio- nale e legale per garantire una certezza del diritto e una trasparenza il più ampie pos- sibili. Dovrebbe inoltre essere introdotta una perequazione intercantonale degli oneri con la quale affrontare la problematica dello spillover.

4.2 L’attuale collaborazione intercantonale

e le sue lacune Già attualmente numerose istituzioni si occupano della collaborazione e del coordi- namento intercantonali. Una delle principali è la CdG, fondata nel 1993, che si oc- cupa della collaborazione tra i Cantoni e garantisce il coordinamento e l’informa- zione dei Cantoni nei temi federali che li riguardano direttamente. A ciò si aggiungono complessivamente 18 conferenze intercantonali dei direttori competenti che assumono compiti di consulenza e di coordinamento a livello politi- co e perseguono in misura diversa una politica concordata. Inoltre quattro conferen- ze di governo regionali perseguono l’obiettivo di rafforzare la collaborazione regio- nale. A livello amministrativo vi sono numerose conferenze anche a livello di colla- boratori specializzati. Queste conferenze intercantonali hanno prevalentemente la forma di associazioni di diritto privato secondo l’articolo 60 e seguenti del Codice civile svizzero del 10 dicembre 190736 (CC). Per quanto concerne il grado di orga- nizzazione e di efficacia vi sono notevoli differenze tra le varie conferenze.

36 RS 210

La lacuna principale dell’attuale collaborazione intercantonale è il loro carattere fa- coltativo. In linea di principio nessun Cantone può essere obbligato ad accettare forme di collaborazione orizzontale. In realtà già oggi nei trattati intercantonali si può esercitare pressione sui Cantoni che non sono disposti a collaborare mediante clausole di discriminazione37. Queste regolamentazioni intervengono tuttavia sul- l’obbligo dei Cantoni di collaborare efficacemente per periodi troppo brevi e non ri- escono a evitare che alcuni ne approfittino. A causa della mancanza di regole chiare i trattati intercantonali devono inoltre essere negoziati di volta in volta con notevoli costi di transazione. Anche a livello federale vi sono poche basi legali che prescrivono obbligatoriamente una collaborazione intercantonale. Gli atti federali che contengono esplicitamente obblighi di collaborazione hanno un carattere puntuale. La Confederazione ha quin- di possibilità molto limitate di promuovere una collaborazione intercantonale effica- ce o di assumere il ruolo di giudice arbitrale neutrale.

4.3 Obiettivi

L’ampliamento della collaborazione intercantonale e l’introduzione della perequa- zione intercantonale degli oneri perseguono di principio tre obiettivi: – impedire gli effetti di spillover e l’utilizzazione senza contropartita di pre- stazioni fornite da altri Cantoni. Ne dovrebbero risultare una messa a dispo- sizione di prestazioni pubbliche in misura ottimale e un’equa ripartizione degli oneri a vantaggio dei beneficiari effettivi; – è legato strettamente al primo obiettivo il previsto miglioramento dell’effi- cienza grazie allo sfruttamento di vantaggi dovuti alle dimensioni. In questo modo si sfruttano i vantaggi di una riforma territoriale senza doversene as- sumere gli svantaggi; – una collaborazione intercantonale più intensa dovrebbe inoltre avere un ef- fetto preventivo in relazione a un’eccessiva centralizzazione. I compiti so- vracantonali possono in effetti essere svolti in modo adeguato senza essere trasferiti al livello della Confederazione. La collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri deve quindi garantire che i fornitori e i beneficiari di una prestazione pubblica si accordino su una riparti- zione leale degli oneri e su una collaborazione adeguata. In caso di esternalità (spil- lover), occorre indennizzare il fornitore della prestazione pubblica al fine di evitare effetti negativi su tutta l’economia della regione. Il rafforzamento del quadro istitu- zionale della collaborazione intercantonale consente di istituire condizioni favore- voli alla dissociazione dei compiti e contribuisce quindi a un’esecuzione dei compiti efficace e conforme alle esigenze.

37 Queste clausole di discriminazione obbligano i partner contrattuali a svantaggiare i Can- toni non disposti a collaborare rispetto a quelli che invece sono disposti a farlo.

4.4 Risultati della consultazione

La CdG e una grande maggioranza dei Cantoni si sono espressi a favore della coope- razione intercantonale con perequazione degli oneri, considerandola come un’alter- nativa realistica a una riforma territoriale. I Cantoni di Uri e Obvaldo hanno sottolineato l’importanza centrale della Confede- razione in quanto giudice arbitrale. In effetti per i piccoli Cantoni la collaborazione intercantonale, impegnativa e onerosa in termini di tempo, potrebbe risultare ecces- siva dal profilo finanziario e organizzativo. Il Cantone di Glarona ha ritenuto decisi- vo che anche i piccoli Cantoni abbiano determinate possibilità di codecisione e non siano degradati solo a Cantoni paganti. Una minoranza dei Cantoni ha espresso scetticismo (Argovia, Vaud e Neuchâtel) o un parere negativo (Zurigo e Ticino). Il Cantone di Argovia ha evidenziato diversi problemi in relazione al ruolo di giudice arbitrale della Confederazione. Inoltre si è lamentata una visione unilaterale della problematica città-periferia. I Cantoni di Vaud e Neuchâtel hanno sostenuto in linea di principio la collaborazione intercan- tonale, pur condividendo i pareri critici dei Cantoni contrari. Non è opportuno e non aiuta la trasparenza e la vicinanza ai cittadini l’istituzione di un quarto livello legi- slativo oltre ai tre già esistenti. Il PPD, il Vorort, e l’Unione svizzera degli imprenditori hanno approvato l’istitu- zionalizzazione della collaborazione intercantonale, che garantisce l’esistenza so- prattutto dei piccoli Cantoni e consente di reagire in modo più flessibile alle diverse condizioni e ai diversi sviluppi nei singoli settori di compiti di quanto non permetta una soluzione federale centralizzata (PPD). Hanno espresso pareri negativi il PES, il PSS, la VSA, la FSSC e l’USS. Secondo loro, le soluzioni intercantonali comporterebbero un aumento delle istituzioni crean- do di fatto un quarto livello statale. Dal momento che i singoli interessi cantonali sono molto divergenti e bloccherebbero per lungo tempo il processo decisionale, la Confederazione potrebbe svolgere questi compiti molto meglio e più rapidamente. Condividiamo l’opinione secondo cui il rafforzamento della collaborazione inter- cantonale con perequazione degli oneri non deve in alcun modo limitare la traspa- renza o mettere in pericolo i diritti democratici. Le novità proposte a livello costitu-

zionale e legislativo tengono conto di queste preoccupazioni. Constatiamo che la collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri non crea un nuovo li- vello statale. I settori interessati dalla collaborazione intercantonale sono e rimango- no compiti cantonali. Al fine di rafforzare la collaborazione orizzontale occorre tut- tavia affidare competenze a organi intercantonali che consentano loro di allestire re- gole di diritto, senza per questo mettere in pericolo i principi fondamentali di uno Stato di diritto democratico. Non bisogna temere che i Cantoni urbani trascurino in qualche modo gli interessi dei piccoli Cantoni. I meccanismi previsti escludono que- sti processi. La convenzione quadro intercantonale prevede una procedura che tenga conto sia degli interessi legittimi dei Cantoni fornitori di prestazioni sia degli inte- ressi dei Cantoni beneficiari di prestazioni. Nel suo ruolo di arbitro, la Confedera- zione emana solo un minimo di regole.

4.5 Il livello della Confederazione

Nell’ambito della collaborazione intercantonale, la Confederazione assume un ruolo centrale. Mentre la forma, il contenuto e l’attuazione della collaborazione intercan- tonale sono disciplinati nell’ambito della convenzione quadro intercantonale (CQI) e nei singoli trattati (cfr. n. 4.6), le linee direttrici della collaborazione intercantonale sono disciplinate a livello costituzionale e legislativo. Si tratta in particolare dei tre settori seguenti: – nella Costituzione federale viene ora introdotto l’obbligo di collaborazione, mentre a livello legislativo sono elencati in modo esaustivo i settori di com- piti per i quali si prevede la collaborazione intercantonale (cfr. n. 4.5.1); – viene inoltre disciplinata l’autorizzazione di emanare norme primarie da parte delle istituzioni intercantonali che verranno costituite, con particolare riferimento alla legittimazione democratica delle istituzioni intercantonali (cfr. n. 4.5.2); – viene altresì sancita la preminenza del diritto intercantonale rispetto al diritto cantonale (cfr. n. 4.5.3). Le tre innovazioni appena menzionate richiedono, oltre ad adeguamenti a livello le- gislativo, anche una modifica della Costituzione federale. Nel presente capitolo ci siamo limitati ad abbozzare le linee direttrici delle modifiche costituzionali e legi- slative. Le spiegazioni dettagliate concernenti i singoli articoli costituzionali sono contenute nel numero 6.5.1, quelle relative agli articoli di legge nel numero 6.6.4.

4.5.1 Il promovimento della collaborazione intercantonale

a livello federale A livello costituzionale viene ora sancito un obbligo di collaborazione. Nell’ambito della revisione totale della LPFi sono concretizzate le nuove competenze assegnate alla Confederazione dalla Costituzione federale. Può essere imposto un obbligo di collaborazione solo nei settori di compiti menzio- nati in modo esaustivo a livello di legge. Si tratta in particolare dei seguenti settori:

1. esecuzione delle pene e delle misure (con la partecipazione finanziaria e

materiale della Confederazione);

2. università cantonali (con la partecipazione finanziaria e materiale della

Confederazione); 3. scuole universitarie professionali (con la partecipazione finanziaria e mate- riale della Confederazione);

4. istituzioni culturali d’importanza sovrarregionale;

5. smaltimento dei rifiuti;

6. impianti per le acque di scarico;

7. trasporti pubblici negli agglomerati urbani (con la partecipazione finanziaria della Confederazione ai progetti d’investimento);

8. medicina di punta e cliniche specializzate;

9. istituzioni per l’integrazione e l’assistenza agli invalidi.

È possibile che in un momento successivo vengano assunti altri settori di compiti. Occorre inoltre osservare che i Cantoni sono liberi di svolgere facoltativamente altri compiti nell’ambito della collaborazione orizzontale. L’obbligo di collaborazione può assumere due forme. Da un lato il conferimento del carattere obbligatorio generale, con il quale un trattato è vincolante per tutti i Canto- ni e, dall’altro, l’obbligo di partecipazione a un trattato regionale. La Confederazio- ne può tuttavia imporre questo obbligo solo su proposta di un determinato numero di Cantoni. Secondo il disegno della LPF, le condizioni in base alle quali la Confe- derazione può imporre una collaborazione intercantonale sono disciplinate in modo restrittivo: – su proposta di almeno 21 Cantoni la Confederazione può conferire il caratte- re obbligatorio generale alla CQI e, su proposta di almeno 18 Cantoni, a trattati intercantonali d’interesse nazionale (conferimento del carattere ob- bligatorio generale); – su proposta di almeno la metà dei Cantoni partecipanti a un trattato d’inte- resse regionale, la Confederazione può obbligare uno o più Cantoni ad ade- rire a un trattato intercantonale esistente (obbligo di partecipazione). La Confederazione può quindi estendere ad altri Cantoni (obbligo di partecipazione) o a tutti i Cantoni (conferimento del carattere obbligatorio generale) solo il campo di applicazione delle convenzioni intercantonali. Il loro contenuto è invece fissato esclusivamente dalle parti interessate. L’idea secondo cui la Confederazione deve, a determinate condizioni, poter obbliga- re i Cantoni alla collaborazione orizzontale non è nuova. Una mozione del Consiglio nazionale depositata nel 1970 e trasformata due anni dopo in postulato chiedeva già questo obbligo di collaborare38. Il disegno del 1977 concernente una revisione totale della Costituzione federale prevedeva di dare alla Confederazione la competenza di allestire regole relative a una compensazione intercantonale degli oneri. Il progetto di collaborazione intercantonale allargata non è tuttavia stato realizzato. È fallito perché gli si rimproveravano a torto intenzioni di centralizzazione. La collaborazio- ne intercantonale qui proposta è concepita in modo che la volontà di collaborare debba di principio essere formulata dai Cantoni stessi. In assenza di trattati inter-

cantonali o di progetti di trattati debitamente negoziati, e se il quorum legale dei Cantoni non è raggiunto, la Confederazione non può imporre la collaborazione in- tercantonale. Di comune accordo con i Cantoni, il Consiglio federale rifiuta di im- porre tale obbligo per motivi legati al federalismo. È nella natura stessa del federalismo svizzero il fatto che una decisione possa essere presa – a condizioni bene precise – dalla maggioranza dei Cantoni. Il principio dell’unanimità non è compatibile con quello della convivenza federale; può provo- care blocchi, frenare o arrestare la dinamica auspicata, ritardando di conseguenza l’applicazione di soluzioni inedite. In ogni modo le decisioni prese a maggioranza non sono una novità nel federalismo svizzero. La Conferenza svizzera dei direttori cantonali della pubblica educazione (CDPE) ha in particolare allestito una serie di

38 Boll. uff. 1972 N I 306 segg.

strumenti in questo senso: i regolamenti che fissano le condizioni di riconoscimento dei diversi diplomi richiedono l’accordo di due terzi dei membri votanti dell’autorità competente, quindi della CDPE (art. 6 cpv. 3 dell’accordo intercantonale sul ricono- scimento dei diplomi scolastici e professionali). Il principio delle decisioni a mag- gioranza qualificata vale anche per l’accordo intercantonale sulle università (art. 16) e per quello sulle scuole universitarie professionali (art. 9).

4.5.2 L’autorizzazione di organi intercantonali a emanare

norme primarie Nell’ambito della collaborazione intercantonale sono istituiti nuovi organi intercanto- nali. Per ottenere una collaborazione il più possibile efficace, questi organi devono es- sere dotati di competenze per quanto estese (ad es. competenze legislative). Per esclu- dere un eventuale deficit di democrazia o una violazione del principio di legalità nell’ambito di questo trasferimento di competenze, sono previsti diversi principi sia a livello costituzionale sia nell’ambito delle regolamentazioni subordinate, in particolare: – i governi o i parlamenti cantonali non possono affidare a organi intercanto- nali più competenze legislative di quante spettino loro secondo il diritto cantonale; – l’autorizzazione di un organo intercantonale a emanare norme primarie deve essere decisa in base alla stessa procedura applicata secondo il diritto canto- nale per l’emanazione di leggi. Ne consegue che la delega di competenze le- gislative sottostà almeno al referendum facoltativo. In questo modo riman- gono garantiti pienamente il controllo democratico e la legittimità.

4.5.3 Preminenza del diritto intercantonale rispetto

al diritto cantonale La preminenza del diritto intercantonale rispetto al diritto cantonale è sancita a li- vello costituzionale. Questa chiara regolamentazione costituzionale rafforza la col- laborazione intercantonale, aumentando la certezza del diritto.

4.6 Il livello dei Cantoni

I Cantoni hanno il compito di stabilire l’impostazione materiale della collaborazione intercantonale mediante la CQI e i singoli trattati di collaborazione. I Cantoni hanno la competenza esclusiva di stabilire la forma, il contenuto e l’attuazione di tali ac- cordi. Una collaborazione intercantonale ampliata porta a una perdita limitata della sovra- nità cantonale. La stragrande maggioranza dei Cantoni è tuttavia disposta ad accet- tare questa perdita parziale di sovranità nell’interesse di un rafforzamento del fede- ralismo, tanto più che una collaborazione intercantonale assente o lacunosa rafforze- rebbe la tendenza a trasferire questi compiti alla Confederazione. I Cantoni non hanno alcun interesse a una simile centralizzazione dei compiti perché equivarrebbe a una perdita di sovranità notevolmente maggiore.

4.6.1 La convenzione quadro intercantonale (CQI)

Nella CQI i Cantoni stabiliscono i principi della collaborazione intercantonale e i principi e la procedura per la perequazione degli oneri. Si tratta i particolare: – della designazione degli organi competenti; – delle condizioni quadro e delle condizioni da osservare nel calcolo delle in- dennità per la perequazione degli oneri, ad esempio per quanto riguarda i rilevamenti di dati e il computo dei vantaggi e degli svantaggi locali; – delle forme di collaborazione (istituzioni comuni o acquisto di prestazioni); – della procedura di adesione e di uscita; – l’obbligo d’informazione dei Cantoni nei confronti dei parlamenti cantonali; – la composizione intercantonale delle controversie. LA CQI garantisce l’efficienza e l’efficacia della collaborazione intercantonale, ob- bligando i Cantoni a una collaborazione improntata alla solidarietà e alla responsa- bilità. Non si limita tuttavia alle relazioni reciproche tra i Cantoni ma li obbliga an- che a osservare i principi della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri anche nei rapporti interni. LA CQI costituisce quindi la base per una nuova collaborazione tra i Cantoni. Pre- vede ad esempio nuove forme di collaborazione, come l’istituzione di commissioni della gestione intercantonali ad esempio nell’ambito della costituzione di istituzioni comuni. LA CQI è inoltre impostata in modo che possa valere in generale per la collaborazione intercantonale e non solo per i settori nei quali i Cantoni sono obbli- gati a una collaborazione intercantonale. Fondandosi sulla CQI i trattati intercantonali stabiliscono in modo particolareggiato le relative modalità di collaborazione nei vari settori di compiti, come ad esempio l’entità effettiva della partecipazione ai costi, il tipo di partecipazione o l’accesso alle prestazioni. I governi cantonali sono inoltre tenuti a informare i loro rispettivi parlamenti. La CQI esige in effetti che i governi cantonali informino i loro parlamenti in tempo utile e in modo dettagliato sulle convenzioni esistenti o previste nel settore della collaborazione intercantonale. Per il rimanente, spetta ai Cantoni definire i diritti di partecipazione più estesi per i loro parlamenti.39 LA CQI non disciplina quindi i dettagli. In particolare non può spingere a pagamenti di perequazione finanziaria tra i Cantoni. Stabilisce esigenze di principio per i pa-

gamenti di indennità, ad esempio criteri generali per la partecipazione ai costi o per la determinazione di beneficiari difficilmente quantificabili di prestazioni offerte da centri urbani (p. es. i visitatori extracantonali di manifestazioni culturali), che devo- no però sempre essere concretizzate nei singoli trattati intercantonali. Evidentemente questa attuazione nei singoli settori di compiti è diversa a seconda dell’oggetto del

39 I Cantoni di Basilea Campagna, Soletta e San Gallo prevedono una partecipazione diretta (commissioni e rappresentanze) dei loro parlamenti ai negoziati di convenzioni intercan- tonali. Per una panoramica a livello svizzero delle attuali possibilità di partecipazione dei parlamenti cantonali, cfr. Abderhalden, Ursula; Möglichkeiten und Grenzen der inter- kantonalen Zusammenarbeit; Friburgo, 1999; p. 87.

trattato e delle necessità dei partner contrattuali. Grazie alla CQI le questioni di principio non devono tuttavia essere affrontate ogni volta e questo contribuisce a ri- durre i costi dei negoziati e a semplificare la collaborazione intercantonale. LA CQI disciplina inoltre i principi in base ai quali sono calcolate le entrate e le uscite nella perequazione intercantonale degli oneri. Tutti i costi d’esercizio ed eco- nomici fatti valere devono ad esempio essere dimostrati in modo trasparente, parten- do dai cosiddetti costi completi (vale a dire i costi di esercizio e d’infrastruttura compresi gli ammortamenti e i costi di capitale). Occorre inoltre considerare ade- guatamente i vantaggi e gli svantaggi derivanti dall’ubicazione legati a una determi- nata prestazione. La CQI contiene anche norme sulla composizione intercantonale delle controversie. Se i Cantoni non riescono infatti ad accordarsi nell’ambito della collaborazione in- tercantonale viene avviata una procedura di composizione delle controversie. La CQI disciplina in particolare i diversi livelli procedurali e designa le istanze compe- tenti, contribuendo in modo decisivo a garantire la collaborazione intercantonale a livello giuridico e istituzionale. La procedura di conciliazione sarà suddivisa in due livelli, una procedura prelimina- re e una procedura di mediazione. Nella procedura preliminare si cerca dapprima in modo informale, senza regole procedurali particolari e facendo ricorso ai meccani- smi di composizione delle controversie basati sulla mediazione, di raggiungere un accordo tra i Cantoni interessati. L’avvio della procedura spetta alla CdC o a una persona da essa designata. Se non si giunge a un accordo nella procedura preliminare, i Cantoni interessati pos- sono chiedere l’avvio di una procedura di mediazione formale. Per svolgere questa procedura, il CQI prevede l’istituzione di una Commissione intercantonale dei trat- tati (CIT) quale istanza competente. I membri della CIT sono nominati dalla CdC. L’ordinamento procedurale si basa strettamente sulle regole esistenti in materia di procedure di conciliazione e di arbitrato. Se anche nell’ambito della procedura formale di mediazione non si giunge a un ac- cordo, tutta la procedura di conciliazione può considerarsi fallita. Ai Cantoni rimane solo la possibilità di presentare un’istanza di diritto pubblico al Tribunale federale.

Il fallimento di tutta la procedura di conciliazione costituisce quindi la condizione convenuta contrattualmente per l’ammissibilità di un’istanza di diritto pubblico. Tutta la procedura di conciliazione delle controversie è tuttavia rivolta a evitare se possibile istanze di diritto pubblico, nell’ottica di una collaborazione intercantonale di tipo partenariale. Nel novembre 2000 22 governi cantonali hanno approvato la CQI. I Cantoni sono quindi pronti e intenzionati a collaborare intensivamente in futuro anche nei nuovi settori di compiti. Nemmeno un eventuale conferimento del carattere obbligatorio generale della CQI, da proporre al Consiglio federale, è di principio ostacolato.

5 La perequazione finanziaria in senso stretto

La perequazione finanziaria in vigore dal 1959 tra la Confederazione e i Cantoni comprende oggi numerosi singoli provvedimenti poco armonizzati tra di loro. Il si- stema è difficile da manovrare e poco trasparente. Non esiste un controllo dell’effi-

cacia. Si perseguono contemporaneamente sia obiettivi d’incentivazione sia obiettivi di ripartizione con lo stesso strumento di sussidio. Ne risultano conflitti di obiettivi che portano a una distorsione del sistema di perequazione e ne pregiudicano note- volmente l’efficacia. Nonostante un grande impiego di mezzi e l’onere amministrati- vo che ne consegue alla fine si ottiene solo un minimo effetto di perequazione tra i Cantoni. La maggior parte dei trasferimenti finanziari a destinazione vincolata indu- ce falsi stimoli finanziari e riduce notevolmente il margine di manovra dei Cantoni in materia di politica finanziaria. La futura perequazione finanziaria in senso stretto si caratterizza soprattutto per le sue strutture semplificate e il notevole miglioramento della trasparenza e della gesti- bilità. In futuro i trasferimenti finanziari nell’ambito della perequazione finanziaria in senso stretto verranno effettuati solo mediante due strumenti trasparenti e gestibili politicamente. L’elemento fondamentale è dato dalla perequazione delle risorse, che viene finanziata dai Cantoni finanziariamente forti e dalla Confederazione e perse- gue due obiettivi centrali di politica finanziaria e statale. Tutti i Cantoni devono di- sporre di sufficienti mezzi finanziari per poter adempiere autonomamente i loro compiti. Con una ripartizione diretta tra Cantoni finanziariamente forti e Cantoni fi- nanziariamente deboli, che ha luogo mediante la perequazione delle risorse, si do- vrebbero ridurre le grandi differenze concernenti la capacità finanziaria e il carico fi- scale. L’entità della perequazione delle risorse può essere orientata politicamente dal Parlamento federale. Per stabilire le risorse finanziarie dei Cantoni si utilizza il nuo- vo indice delle risorse, che sostituisce l’indice della capacità finanziaria attualmente in vigore, molto lacunoso, e si basa sul potenziale di entrate fiscalmente utilizzabili dei Cantoni. Gli oneri eccessivi non influenzabili dai Cantoni dovuti alla posizione geo- topografica e alla struttura d’insediamento o a una struttura specifica della popola- zione sono compensati mediante la perequazione degli oneri della Confederazione. Quest’ultima consiste nella perequazione dell’aggravio geo-topografico (PAG) e nella perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS). Sia la PAG sia la PAS

sono finanziate dalla Confederazione. La loro dotazione è fissata dal Parlamento fe- derale. Per ammortizzare le perdite finanziarie dovute al passaggio dal vecchio al nuovo si- stema di perequazione finanziaria è prevista una compensazione dei casi di rigore fi- nanziata da Confederazione e Cantoni e concepita come aiuto transitorio a termine di tipo funzionale. Oltre all’oggetto (n. 5.1), alle lacune dell’attuale sistema di perequazione (n. 5.2) e agli obiettivi della perequazione finanziaria in senso stretto (n. 5.3), intendiamo illu- strare il nuovo sistema di perequazione (n. 5.4), la perequazione delle risorse (n. 5.5) e la perequazione degli oneri da parte della Confederazione (n. 5.6). I numeri 5.5 e 5.6 contengono anche i risultati della consultazione, mentre il numero 5.7 spiega i provvedimenti per ammortizzare il passaggio dall’attuale al nuovo sistema di pere- quazione finanziaria. Infine, nel numero 5.8 ci occupiamo della base costituzionale e della revisione totale della perequazione finanziaria.

5.1 Oggetto

L’articolo 3 Cost. illustra la sovranità dei Cantoni e i suoi limiti formali: «I Cantoni sono sovrani per quanto la loro sovranità non sia limitata dalla Costituzione federale ed esercitano tutti i diritti non delegati alla Confederazione.» Questa sovranità com- porta responsabilità, ma i Cantoni possono agire di propria responsabilità solo se di- spongono dei mezzi finanziari necessari per assolvere i loro compiti40. Per i Cantoni questa condizione è soddisfatta solo in parte. Essi presentano a tratti notevoli differenze concernenti le loro risorse finanziarie e sono quindi equipaggiati in maniera diversa per far fronte ai compiti che sono loro assegnati. Con la perequazione finanziaria in senso stretto i Cantoni, in particolare quelli fi- nanziariamente deboli, dovrebbero disporre di sufficienti mezzi finanziari per assol- vere autonomamente i compiti che sono loro affidati. La perequazione finanziaria in senso stretto dovrebbe inoltre ridurre le differenze nella capacità finanziaria tra i Cantoni. L’entità di questa ripartizione sarà politicamente gestibile, nel senso che i valori di riferimento saranno fissati dal Parlamento federale.

5.2 Le lacune della perequazione finanziaria attuale

La perequazione finanziaria in vigore si basa sulla legge federale del 1959. Da allora sono state effettuate numerose modifiche. I diversi fondi di perequazione sono stati adeguati non meno di quattordici volte alle mutate circostanze. Le modifiche hanno riguardato una volta la regolamentazione dei sussidi, undici volte il calcolo delle quote cantonali alle entrate federali e due volte i contributi cantonali all’AVS/AI. Sono state inoltre effettuate sei modifiche all’indice per calcolare la capacità finan- ziaria dei Cantoni, applicando 16 diversi criteri. Nell’ambito della perequazione fi- nanziaria, attualmente l’indice della capacità finanziaria viene applicato nei singoli settori in sette modi diversi. Nel complesso la perequazione finanziaria consiste oggi in circa 35 singoli provvedimenti diversi poco armonizzati tra di loro. Visti i numerosi provvedimenti scarsamente coordinati, l’attuale perequazione finanzia- ria manca di coerenza e di trasparenza. Mancano inoltre obiettivi definiti esplicitamente e un controllo più incisivo dell’efficacia. L’attuale perequazione finanziaria persegue inoltre contemporaneamente obiettivi d’incitamento e di ripartizione, da cui conseguo- no conflitti di obiettivi e falsi stimoli. Le lacune risultanti da questi errori d’imposta- zione sono illustrate più approfonditamente nei seguenti capitoli.

5.2.1 Grande impiego di mezzi e scarsa efficacia

Nel 1999 i trasferimenti dalla Confederazione ai Cantoni ammontavano a 13,5 mi- liardi di franchi41. Di questi, circa 12,5 miliardi di franchi consistevano in trasferi- menti indipendenti dalla capacità finanziaria e circa un miliardo di franchi in trasfe-

40 Evidentemente i Cantoni non sono sovrani nel senso del diritto pubblico, ma possono es- sere «sovrani» nel senso che possono assumere di propria responsabilità compiti non as- segnati alla Confederazione, che hanno la sovranità territoriale e dispongono di un’auto- nomia sostanziale. Cfr. Rhinow, René; Die Bundesverfassung 2000. Eine Einführung; Basilea, 2001; p. 66 segg. 41 Cfr. AFF; I rapporti finanziari tra Confederazione e Cantoni nel 1999; Berna, 2001.

rimenti dipendenti dalla capacità finanziaria. Solo questi ultimi trasferimenti sono rilevanti per la perequazione finanziaria. Il miliardo di franchi di trasferimenti dalla Confederazione ai Cantoni dipendenti dalla capacità finanziaria rappresenta tuttavia solo una parte – la componente verticale – della perequazione finanziaria. Occorre aggiungere circa 1,1 miliardi di franchi di componente orizzontale derivante dai trasferimenti tra i Cantoni. Anche questi trasfe- rimenti sono effettuati sulla base della capacità finanziaria dei Cantoni. Complessiva- mente, nel 1999 la perequazione finanziaria comprendeva quindi trasferimenti dipen- denti dalla capacità finanziaria dell’ordine di circa 2,1 miliardi di franchi42. Nonostante questo considerevole impiego di mezzi e il conseguente onere amministrativo non si è riusciti a ridurre le differenze cantonali concernenti la capacità finanziaria. A lungo termine le differenze sono cambiate di poco. Uno studio del 1998 ha ana- lizzato la dinamica del reddito cantonale pro capite nel periodo dal 1965 al 1994. Mentre tra il 1965 e il 1980 il reddito dei Cantoni si è avvicinato, questa evoluzione è stata ampiamente compensata tra il 1980 e il 1994, tanto che le differenze tra i Cantoni nel 1994 erano all’incirca uguali a quelle del 196543. Una perizia concernente l’evoluzione delle differenze di reddito tra i Cantoni nel pe- riodo tra il 1987 e il 199444 offre un’analisi dettagliata. La perizia analizza lo svi- luppo della base imponibile aggregata (BIA), la quale è un coefficiente che consente di determinare il potenziale fiscale di un Cantone ed è stata sviluppata apposita- mente per la NPC (cfr. riquadro 5.1 e n. 5.5.1.1). Come si possono misurare le differenze cantonali? Riquadro 5.1

Vi sono diversi modi per determinare le differenze regionali o cantonali della capa- cità economica. Essi misurano diversi aspetti delle differenze cantonali. Alcuni si- stemi partono dalla capacità economica o dall’attrattività dell’ubicazione, mentre altri si basano su confronti degli aggravi o dei gettiti fiscali. In relazione alla NPC si pone quindi in primo luogo la domanda su quali differenze si intende determinare. La NPC intende compensare le differenze cantonali di capacità finanziaria, la quale è a sua volta stata definita come il potenziale fiscale utilizzabile di un Cantone. Nell’ambito della NPC non possono essere utilizzati come indicatori né il reddito cantonale né il carico fiscale, dal momento che essi non misurano il potenziale fi- scale e presentano a tratti notevoli lacune metodologiche. Per gli stessi motivi non si può ricorrere nemmeno alla capacità fiscale o finanziaria. Le lacune di questi quattro indicatori sono illustrate in modo esaustivo nel numero 5.2.3. Per poter tuttavia disporre di un indicatore adeguato è stata elaborata la cosid- detta base imponibile aggregata (BIA), la quale determina il substrato fiscale uti- lizzabile di un Cantone. A questo scopo, mediante metodi armonizzati a livello svizzero, si aggregano i potenziali fiscali dei redditi e delle sostanze delle perso- ne fisiche e gli utili delle persone giuridiche in modo da costituire un potenziale fiscale o di risorse di un Cantone (cfr. n. 5.5.1.1).

42 Cfr. AFF; Bilancio della perequazione finanziaria nel 1999; Berna, 2001.

43 Cfr. Zürcher, Boris; Income Distribution Dynamics Across Swiss Cantons; in: Swiss Journal of Economics and Statistics; vol. 134 (2); 1998; p. 159-173. 44 Cfr. Fischer, Roland; Die Entwicklung der Einkommens-Disparitäten zwischen den Kantonen 1987 bis 1999. Bericht zuhanden der Projektleitung NFA, Zurigo, 2001.

La base dei dati era costituita dai valori BIA per abitante negli anni tra il 1987 e il 1996. Per includere anche la recente ripresa congiunturale nell’analisi è stata fatta un’estrapolazione agli anni 1998/1999. Una prima valutazione dei tassi di crescita non ha fornito indicazioni precise né ri- guardo a un aumento né riguardo a una riduzione delle differenze cantonali. La maggior parte dei Cantoni finanziariamente deboli ha tuttavia evidenziato tassi di crescita relativamente alti, mentre la maggior parte dei Cantoni finanziariamente forti tassi di crescita relativamente bassi dei valori BIA, ciò che potrebbe indicare una convergenza o meglio una riduzione delle disparità. I tassi di crescita dei valori BIA dei Cantoni di Svitto, Nidvaldo e Zugo hanno tuttavia superato notevolmente quelli degli altri Cantoni. Si può quindi dimostrare un nesso statistico tra l’am- montare della BIA pro capite e il tasso di crescita annuo solo se si escludono i Can- toni di Svitto, Nidvaldo e Zugo. Anche per quanto riguarda lo sviluppo della variazione (variazione standard) della BIA pro capite cantonale non si osserva una chiara tendenza alla convergenza. Tra il 1987 e il 1996 la variazione è diminuita notevolmente. Il massiccio aumento della variazione standard negli anni dal 1996 al 1999 ha tuttavia segnato un’inversione di tendenza. Questo lascia supporre che la crescita economica ha un influsso relativa- mente grande sullo sviluppo delle differenze cantonali. Nelle fasi di recessione le differenze sembrano diminuire, mentre nelle fasi di forte crescita economica au- mentano di nuovo. Nell’ambito di un’analisi più approfondita i Cantoni sono stati ripartiti in cinque classi in base ai loro valori BIA relativi (BIA pro capite in relazione al valore medio di tutti i Cantoni). La classe 1 comprende i Cantoni finanziariamente più deboli, la classe 5 quelli più forti. I limiti tra le classi sono stati stabiliti in modo che cinque Cantoni formino una classe (ad eccezione della classe 3 che comprende sei Cantoni). In base ai dati disponibili per ogni classe sono quindi state calcolate le probabilità di passaggio – probabilità di salire o di scendere – per ogni classe (cfr. tabella 5.1).

Probabilità di salire o di scendere dei Cantoni tra il 1987 e il 1999 Tabella 5.1

Classe Numero di Probabilità di passaggio nella classe … (in %) Cantoni

1 5 84 16 0 0 0 2 5 16 76 8 0 0 3 6 0 7 73 20 0 4 5 0 0 24 72 4 5 5 0 0 0 4 96

Fonte: Fischer, Roland; Die Entwicklung von Einkommensdisparitäten zwischen den Kanto- nen 1987 bis 1999; Zurigo, 2001; p. 12.

Dalla precedente tabella risulta chiaramente che la mobilità dei Cantoni negli anni tra il 1987 e il 1999 per quanto concerne il loro BIA pro capite relativo era molto scarsa soprattutto per la classe più debole e per quella più forte. Un Cantone della classe 1 aveva una probabilità dell’84 per cento di rimanervi mentre un Cantone nella classe 5 rimaneva in quella classe con una probabilità del 96 per cento.

Il materiale di dati disponibile ha inoltre consentito di fare una previsione di tenden- za a lungo termine sulla ripartizione dei Cantoni nelle classi da 1 a 5. Contraria- mente all’analisi precedente, per questa sono stati utilizzati limiti di classi fissi in modo che il numero dei Cantoni per classe risulti variabile (cfr. tabella 5.2). Come limiti di classe e ripartizione di partenza sono stati utilizzati i valori degli anni 1987/1988.

Analisi di tendenza a lungo termine Tabella 5.2

Classe Ripartizione dei Cantoni nelle classi (in %) 1987/1988 1998/1999 Tendenza a lungo termine

1 19 8 0 2 19 23 23 3 23 27 25 4 19 19 18 5 19 23 34

Fonte: Fischer, Roland; Die Entwicklung von Einkommensdisparitäten zwischen den Kanto- nen 1987 bis 1999; Zurigo, 2001; p. 13.

La tabella 5.2 mostra che il numero dei Cantoni nella classe 1 è notevolmente dimi- nuito tra il 1987 e il 1999 e che in futuro si può addirittura prevedere che nessun Cantone si troverà più nella classe di reddito più bassa. Le previsioni indicano tutta- via la formazione di una «società a due classi». Oltre un terzo dei Cantoni si distac- cherà notevolmente dal valore medio e potrà annoverarsi tra i Cantoni ricchi. Circa la metà dei Cantoni continuerà invece ad avere valori BIA a tratti molto inferiori al valore medio. La perequazione finanziaria attualmente in vigore non è quindi riuscita a ridurre le differenze cantonali nella capacità finanziaria. Ci si attende una convergenza dei valori BIA solo all’interno del gruppo dei Cantoni finanziariamente deboli, mentre i Cantoni finanziariamente forti si allontaneranno sempre più dal valore medio. Senza correttivi al sistema attuale di perequazione finanziaria a lungo termine non v’è d’attendersi una riduzione delle disparità tra i Cantoni per quanto concerne la capa- cità finanziaria. Questa affermazione è ancora più grave per il fatto che le disparità attuali tra i Can- toni sono relativamente importanti sia nel raffronto internazionale sia rispetto ai rapporti intracantonali tra i Comuni. Negli ultimi anni è inoltre aumentata la sensi- bilità politica per questa problematica.

5.2.2 Margine di manovra dei Cantoni in diminuzione

Come risulta dalla tabella 5.3, nel 1999 mediamente il 23.1 per cento del gettito cantonale proveniva da fonti federali. Dieci Cantoni ricevevano più di un terzo delle loro entrate da fonti federali e per tre Cantoni – Uri, Grigioni e Giura – questi trasfe- rimenti ammontavano addirittura a quasi la metà del loro gettito globale. I trasferimenti dalla Confederazione ai Cantoni possono essere suddivisi in due ca- tegorie:

– trasferimenti sotto forma di fondi a destinazione vincolata, sempre legati all’adempimento di determinate condizioni. Sono considerati fondi a desti- nazione vincolata ad esempio i sussidi (aiuti finanziari e indennità); – trasferimenti sotto forma di fondi non vincolati, non legati a compiti e norme. Sono considerate fondi non vincolati le quote cantonali ai proventi federali. Nel 1999, la Confederazione ha versato complessivamente solo un quarto dei trasfe- rimenti ai Cantoni sotto forma di fondi non vincolati, mentre tre quarti dei trasferi- menti erano legati direttamente all’adempimento di oneri. I Cantoni finanziaria- mente forti hanno ricevuto una quota notevolmente superiori di fondi non vincolati rispetto ai Cantoni mediamente forti e deboli. Il Cantone di Zugo ha ad esempio ri- cevuto il 61,6 per cento dei trasferimenti della Confederazione sotto forma di fondi non vincolati. Per i Cantoni di Neuchâtel, Friburgo, Appenzello Interno e Giura le relative quote oscillavano invece tra il 15 e il 20 per cento. Mediamente i Cantoni finanziariamente deboli hanno ricevuto solo circa un quinto dei trasferimenti della Confederazione sotto forma di fondi non vincolati, mentre i Cantoni finanziaria- mente forti hanno ricevuto più di un terzo dei trasferimenti federali sotto forma di fondi non vincolati (cfr. tabella 5.3). La percentuale elevata di trasferimenti legati a oneri e norme ha come conseguenza che il margine di manovra effettivo dei Cantoni in materia di politica statale e finan- ziaria – soprattutto di quelli mediamente forti e deboli – è in generale fortemente li- mitato e diminuisce sempre di più. Maggiore è la quota di trasferimenti federali a destinazione vincolata, più è difficile per i Cantoni esercitare una politica finanziaria autonoma dalla Confederazione. Contributi federali elevati dipendenti da oneri pos- sono inoltre portare a un impiego non economico dei mezzi. Infine la Confederazio- ne e i Cantoni non sono riusciti a modernizzare gli strumenti di finanziamento di pa- ri passo con l’intensificazione della loro collaborazione, il che ha portato a lacune nella gestibilità e nell’efficienza dei trasferimenti (cfr. n. 3.2).

Introiti cantonali da fonti federali (1999) Tabella 5.3

Cantoni Proventi da fonti federali

In migliaia di franchi In percentuale dei Di cui come fondi Di cui come fondi proventi globali vincolati (in %) non vincolati (in %)

Cantoni finanziariamente forti ZG 174 702 26,1 38,4 61,6 ZH 1 369 594 15,1 66,5 33,5 BS 387 350 10,8 71,2 28,8 GE 564 889 9,7 61,1 38,9 Totale 2 496 534 13,1 64,0 36,0

Cantoni mediamente forti BL 316 305 15,0 71,4 28,6 NW 95 573 39,6 82,6 17,4 SH 88 381 17,7 69,8 30,2 AG 612 118 19,3 70,8 29,2 VD 1 024 965 19,1 77,4 22,6 TG 348 977 25,7 77,3 22,7 SG 753 300 24,9 79,5 20,5 SZ 311 102 40,4 51,3 48,7 SO 405 221 26,8 77,8 22,2

Cantoni Proventi da fonti federali

In migliaia di franchi In percentuale dei Di cui come fondi Di cui come fondi proventi globali vincolati (in %) non vincolati (in %)

TI 572 315 23,3 74,1 25,9 LU 671 883 27,9 77,0 23,0 GL 87 442 26,8 59,0 41,0 GR 810 279 47,1 87,7 12,3 BE 2 001 150 28,2 78,9 21,1 UR 184 501 48,8 89,7 10,3 AR 107 192 29,6 69,8 30,2 Totale 8 390 705 25,6 77,0 23,0

Cantoni finanziariamente deboli NE 588 907 38,8 81,7 18,3 FR 683 471 35,3 80,1 19,9 AI 43 494 38,7 80,1 19,9 OW 99 010 44,5 79,3 20,7 VS 905 983 41,7 72,8 27,2 JU 337 224 48,6 84,8 15,2 Totale 2 658 088 39,9 78,5 21,5 Svizzera 13 545 326 23,1 74,9 25,1

Fonte: Amministrazione federale delle finanze; Uscite e introiti dei Cantoni nel 1999; Berna, 2000; p. 32 seg.

5.2.3 Indice della capacità finanziaria lacunoso

Nell’ambito della perequazione finanziaria vigente, i pagamenti compensativi sono gestiti mediante l’indice della capacità finanziaria, che stabilisce la capacità finan- ziaria dei Cantoni in base a quattro indicatori i quali considerano sia elementi atti- nenti agli introiti sia elementi attinenti agli oneri. Mentre il fronte delle entrate si compone del reddito cantonale e della capacità fiscale, il fronte degli oneri risulta dal carico fiscale e dalla quota delle regioni di montagna. Gli elementi delle entrate sono ponderati al 60 per cento, quelli degli oneri al 40 e infine aggregati nell’indice della «capacità finanziaria». La commistione di elementi relativi agli introiti e di elementi relativi agli oneri rende l’indice della capacità finanziaria poco chiaro, complicato e soggetto a distorsioni. A ciò si aggiungono errori di metodo nella costruzione dei quattro indici parziali: – il reddito cantonale non definisce un’entità rilevante per il bilancio canto- nale ma la capacità economica di un Cantone. Ha quindi una rilevanza insuf- ficiente per il bilancio statale. Da un lato il reddito cantonale determina red- diti non utilizzabili fiscalmente (p. es. livelli di esenzione fiscale) e, d’altro lato, i valori relativi alla sostanza sono stabiliti fiscalmente (mediante le im- poste sulla sostanza) ma non costituiscono parte del reddito cantonale e non sono quindi considerati nella capacità finanziaria; – la capacità fiscale presenta alcune lacune metodologiche dovute al suo si- stema di calcolo – introiti fiscali diviso per l’indice globale del carico fisca- le. A seconda dalla progressione fiscale, la capacità fiscale dei Cantoni è quindi sopravvalutata o sottovalutata (cfr. n. 5.5.1.4);

– l’utilizzazione del carico fiscale come indicatore degli oneri presenta due principali lacune. Da un lato costituisce un indicatore che può essere in- fluenzato direttamente dai Cantoni con la loro politica fiscale. Dall’altro, le agevolazioni fiscali concesse individualmente non sono considerate nell’in- dice del carico fiscale, dal momento che gli oneri sono calcolati sulla base dei valori di riferimenti fissati nelle leggi concernenti le imposte e non in ba- se alla prassi fiscale effettiva. Generose agevolazioni ed esenzioni fiscali in- dividuali non comportano quindi una riduzione del carico fiscale. Ne conse- gue che la capacità finanziaria dei relativi Cantoni è sottovalutata rispetto al suo valore effettivo; – con la quota delle regioni di montagna si tiene conto degli oneri eccessivi a carico delle regioni di montagna, ma sono totalmente esclusi gli oneri ecces- sivi dei Cantoni urbani.

5.2.4 Conflitti di obiettivi e incentivi sbagliati

Appare particolarmente problematico per tutta la perequazione finanziaria il fatto che con un solo strumento si perseguono due esigenze centrali ma fondamental- mente diverse, un obiettivo d’incentivazione e un obiettivo di ripartizione. Con l’obiettivo d’incentivazione, la Confederazione intende raggiungere che i Can- toni sviluppino anche attività proprie nei settori di compiti che essa sostiene (es. versamento di borse di studi). Per offrire un incentivo ai Cantoni la Confederazione partecipa con un contributo di base alle loro spese. A seconda del settore di compiti l’aliquota del contributo di base ammonta fino al 60 per cento dei costi computabili. Oltre a questo contributo di base uguale per tutti i Cantoni, a seconda della capacità finanziaria dei Cantoni vengono versati supplementi di capacità finanziaria ai Can- toni mediamente forti e finanziariamente deboli. Questi supplementi sono versati as- sieme ai relativi contributi di base e devono svolgere una funzione di ripartizione. I supplementi di capacità finanziaria – e quindi le relative aliquote di sussidio – sono tanto più elevati quanto più debole è il Cantone in questione. Sono sempre a desti- nazione vincolata per il compito sussidiato dalla Confederazione. Nel 1999 sono stati versati supplementi di capacità finanziaria per un importo di circa 830 milioni di franchi45. In questo contesto si osservano i seguenti problemi: – l’effetto d’incentivazione non è spesso raggiunto. Sovente le aliquote di sus- sidio – in particolare quando includono supplementi di capacità finanziaria – sono così elevati che per i Cantoni non vi è un incentivo sufficiente a impie- gare i mezzi con parsimonia. Al contrario, le elevate aliquote di sussidio possono spingere i beneficiari a «incassare» il denaro senza interrogarsi se- riamente sulla necessità effettiva dell’investimento da effettuare. Sussiste quindi il pericolo che i progetti siano sovradimensionati e che i costi che ne risultano, dovuti ad esempio alle spese di esercizio correnti, non siano con- siderati a sufficienza;

45 Cfr. AFF; Bilancio della perequazione finanziaria nel 1999; Berna, 2001.

– i Cantoni ricevono sussidi federali solo quando devono fornire prestazioni proprie nel settore di compiti in questione. Per i Cantoni mediamente forti e deboli queste prestazioni sono tuttavia spesso così importanti rispetto al loro gettito fiscale che l’effetto di compensazione perseguito con i sussidi a de- stinazione vincolata viene contemporaneamente neutralizzato. Nonostante i sussidi federali relativamente elevati, a carico di questi Cantoni rimangono oneri netti eccessivi; – un orientamento politico coerente dell’effetto di ripartizione è praticamene impossibile, dal momento che i supplementi di capacità finanziaria in circa

30 settori di compiti sono versati con una diversa graduazione delle aliquote

di sussidio. Nel complesso si osserva che non sono stati raggiunti in misura sufficiente né l’obiettivo d’incentivazione né quello di ripartizione. Da un lato c’è un sistema d’in- centivazione inefficiente che a medio termine porta addirittura a spese supplementari per i Cantoni finanziariamente deboli. Dall’altro non si raggiunge nemmeno un suf- ficiente effetto di perequazione46.

5.3 Obiettivi

La perequazione finanziaria in senso stretto persegue immediatamente due obiettivi superiori. Da un lato i Cantoni – soprattutto quelli finanziariamente deboli – devono disporre di sufficienti mezzi finanziari per adempiere autonomamente i compiti loro assegnati. Dall’altro, deve aumentare l’efficacia di tutto il sistema di perequazione e devono essere ridotte le disparità nella capacità finanziaria tra i Cantoni. Questi due obiettivi superiori devono essere raggiunti mediante i seguenti provve- dimenti e devono essere garantiti a lungo termine: – separazione degli elementi relativi agli oneri da quelli relativi agli introiti. Nella NPC occorre distinguere strettamente tra i settori orientati agli oneri e quelli orientati agli introiti. In tal modo si evitano conflitti di obiettivi e in- centivi sbagliati e si aumenta l’efficienza dei mezzi impiegati. Ne risulta inoltre un’impostazione sistematica e trasparente di tutto il sistema di pere- quazione; – calcolo metodologicamente corretto della capacità finanziaria dei Cantoni. Le risorse finanziarie dei Cantoni devono essere calcolate in futuro esclusi- vamente in base al loro potenziale fiscale. Il nuovo indice delle risorse con- sente un calcolo metodologicamente corretto delle risorse potenziali dei Cantoni; – concentrazione sui trasferimenti di mezzi non vincolati. In tal modo i Canto- ni dovrebbero avere maggiori margini di manovra in materia di politica fi- nanziaria;

46 Cfr. Frey, René L.; Spillmann, Andreas; Dafflon, Bernard; Jeanrenaud, Claude; Meier, Alfred; La perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Perizia concernente gli aiuti finanziari e i sussidi della Confederazione ai Cantoni su mandato dell’Amministra- zione federale delle finanze e della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze; Ber- na, 1994.

– gestibilità politica e controllo dell’efficacia. Le Camere federali possono ora stabilire le dotazioni dei settori del sistema di perequazione finanziaria. In questo modo tutta la perequazione finanziaria sarà gestibile politicamente per quanto attiene ai suoi effetti. Come base decisionale per le Camere fede- rali in futuro sarà allestito a intervalli regolari un rapporto esaustivo sull’efficacia.

5.4 Il nuovo sistema di perequazione finanziaria in breve

Il nuovo sistema di perequazione si caratterizza per la sua chiara struttura. Dispone unicamente di due strumenti – la perequazione delle risorse e la perequazione degli oneri della Confederazione. La perequazione delle risorse è l’elemento centrale del nuovo sistema di perequa- zione. Da un lato deve fare in modo che tutti i Cantoni dispongano di sufficienti mezzi finanziari per adempiere autonomamente i compiti loro assegnati. Dall’altro, mediante la perequazione delle risorse devono essere ridotte le differenze di capacità finanziaria tra i Cantoni. Per poter misurare la capacità finanziaria, occorre in primo luogo calcolare per ogni Cantone il potenziale di risorse finanziarie mediante il nuo- vo indice delle risorse. Quest’ultimo calcola il potenziale di entrate o di imposte uti- lizzabili fiscalmente dei Cantoni e suddivide i Cantoni in finanziariamente forti e fi- nanziariamente deboli a seconda che presentino valori di indice superiori o inferiori alla media svizzera. La perequazione delle risorse è finanziata dalla Confederazione (perequazione verticale delle risorse) e dai Cantoni finanziariamente forti (perequa- zione orizzontale delle risorse). In base al presente modello di calcolo, la perequa- zione verticale delle risorse dovrebbe essere dotata di circa 1,4 miliardi di franchi, quella orizzontale di circa un miliardo, in modo che la perequazione globale delle ri- sorse dovrebbe avere un volume di circa 2,4 miliardi di franchi (cfr. illustrazione 5.1). Con il secondo strumento del nuovo sistema di perequazione – la perequazione degli oneri da parte della Confederazione – si intende compensare in modo mirato gli one- ri eccessivi dei Cantoni dovuti alla loro situazione geo-topografica o alla struttura della loro popolazione. Consiste in due settori di perequazione: la perequazione dell’aggravio geo-topografico (PAG) e la perequazione dell’aggravio sociodemo- grafico (PAS). Sia la PAG sia la PAS sono finanziate dalla Confederazione. Nel pre- sente modello i due settori sono dotati di 275 milioni di franchi l’anno.

Il nuovo sistema di perequazione finanziaria in breve (secondo il modello di calcolo NPC) Illustrazione 5.1

Confederazione

550 milioni di franchi 1431 milioni di franchi

(PAG + PAS) (PVR)

Perequazione degli oneri Perequazione delle risorse dellaConfederazione

PAG PAS PVR POR

2431 milioni di franchi

275 milioni di franchi (PVR + POR)

(PAG)

1000 milioni di franchi

275 milioni di franchi (POR)

(PAS)

Cantoni con oneri speciali

Cantoni finanziariamente deboli Cantoni finanziariamente forti

Osservazioni: PAG = perequazione dell’aggravio geo-topografico PAS = perequazione dell’aggravio sociodemografico POR = perequazione orizzontale delle risorse PVR = perequazione verticale delle risorse

Rispetto alla perequazione finanziaria attualmente vigente, nel nuovo sistema di pe- requazione si effettuano due separazioni centrali. Da un lato la perequazione delle risorse e degli oneri della Confederazione è separata dagli strumenti d’incentiva- zione, ovvero dai contributi di base a destinazione vincolata nell’ambito del sistema

di sussidi. Dall’altro anche all’interno del sistema di perequazione si distingue chia- ramente tra la perequazione delle risorse e la perequazione degli oneri. In tal modo migliorano la trasparenza e l’efficacia. Un altro miglioramento centrale rispetto alla perequazione finanziaria vigente consi- ste nel fatto che il nuovo sistema di perequazione è gestibile politicamente. In futuro il Parlamento federale potrà stabilire sia la dotazione della perequazione verticale e orizzontale delle risorse sia quella della perequazione dell’aggravio geo-topografico e sociodemografico. Come forma giuridica è previsto il decreto federale (cfr. tabella 5.4). Si prevede di stabilire la dotazione ogni quattro anni sulla base di un rapporto dettagliato sull’efficacia.

Attuazione legale degli elementi della perequazione finanziaria in senso stretto Tabella 5.4

Settore di perequazione / Og- Attuazione legale getto di regolamen- tazione Costituzione Legge federale con- Decreto federale Ordinanza federale cernente la perequa- del Consiglio zione finanziaria federale

Potenziale di risorse Principi X Elementi X Dettagli relativi agli X elementi Aggiornamento X (annuo) Perequazione delle risorse Attuazione dello X strumento Principi X Rapporto tra la pere- X quazione orizzontale e verticale delle risorse Dotazione della pere- X (ogni quattro anni) quazione orizzontale e verticale delle risorse Dotazione minima da X raggiungere Aggiornamento della X (annuo) scala di ripartizione progressiva Aggiornamento della X (annuo) dotazione dei settori Perequazione degli oneri da parte della Confederazione Attuazione degli stru- X menti Principi X Criteri generali X Criteri della ripartizione X Dotazione X (ogni quattro anni) Aggiornamento delle X (annuo) dotazioni

5.5 La perequazione delle risorse

5.5.1 L’indice delle risorse

Il nuovo indice delle risorse costituisce la chiave di ripartizione della perequazione delle risorse. In questa funzione sostituisce l’indice della capacità finanziaria appli- cato all’attuale sistema di perequazione finanziaria. L’indice delle risorse stabilisce il potenziale di risorse dei Cantoni e contiene diversi elementi. Tenendo conto della completa separazione della perequazione delle risorse e degli oneri, il nuovo indice delle risorse – contrariamente all’attuale indice della capacità finanziaria – non con- tiene più elementi relativi agli oneri. Inoltre i valori indicizzati non possono essere influenzati dalle spese o dalla politica fiscale dei singoli Cantoni. Le basi statistiche necessarie devono essere rilevate annualmente in modo che anche l’indice delle ri- sorse possa essere aggiornato annualmente. Infine i valori indicizzati devono poter essere riprodotti singolarmente per ogni Cantone. Anche se l’indice delle risorse è un’entità molto importante per orientare la perequa- zione finanziaria, nella nuova legge federale concernente la perequazione finanziaria non si utilizza l’espressione «indice delle risorse». Questo perché l’indice delle ri- sorse di un Cantone non esprime altro che l’entità del suo potenziale di risorse per abitante rispetto ai relativi valori di tutti gli altri Cantoni. Dal momento che il con- cetto di «potenziale di risorse» è assolutamente centrale nella LPF, si può rinunciare alla nozione supplementare di «indice delle risorse». Nel rapporto sulla consultazione del marzo 199947 è stato presentato unicamente il cosiddetto «indice di tendenza». Si è dovuto ricorrere a questa soluzione di emer- genza perché non erano ancora disponibili diverse basi statistiche per poter allestire un indice delle risorse più sviluppato. L’indice di tendenza era un indice misto che oltre alle risorse considerava anche la capacità fiscale dei Cantoni secondo il sistema attualmente vigente e li aggregava con una ponderazione del 50 per cento ognuno a costituire un coefficiente. Durante la consultazione si sono lamentate lacune concettuali e una mancanza di trasparenza. Alcuni Cantoni hanno inoltre criticato il fatto che l’indice non rispec- chiava correttamente la loro situazione. Si è tenuto conto di queste obiezioni. L’indice delle risorse è stato rielaborato totalmente e posto su una nuova base con- cettuale.

5.5.1.1 Concezione ed elementi del nuovo indice delle risorse

5.5.1.1.1 Concezione di base Per misurare la capacità finanziaria dei singoli Cantoni il nuovo indice delle risorse si fonda sulla base imponibile aggregata (BIA). La BIA riassume il reddito imponi- bile e la sostanza delle persone fisiche e gli utili delle persone giuridiche in un coef- ficiente. L’idea alla base di questa concezione è che alla fine ogni imposta è pagata

47 Cfr. DFF; CGC; La nuova perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni. Con- cretizzazione delle linee direttrici del 1° febbraio 1996; Berna/Soletta, 1999.

sul reddito da lavoro o di capitali, sulla sostanza o sugli utili. La somma di queste entità può quindi essere considerata come il potenziale fiscale di un Cantone. Per l’indice delle risorse è estremamente importante che non possa essere influen- zato dalla politica d’imposizione cantonale. Dal momento che viene rilevato il po- tenziale fiscale dei Cantoni è indifferente con quali strumenti fiscali e con quali ta- riffe fiscali i Cantoni utilizzano effettivamente il loro potenziale fiscale. Spetta ai Cantoni orientare la loro politica fiscale in modo ottimale in base alle esigenze e alle particolarità cantonali.

5.5.1.1.2 Gli elementi del nuovo indice delle risorse Attualmente non sono ancora disponibili tutti gli elementi della BIA, dal momento che gli strumenti per rilevare i dati statistici di base non sono ancora stati elaborati. Nel numero 5.5.1.2 ritorneremo sulle lacune che devono ancora essere colmate per quanto concerne i dati di base. Con i dati disponibili si è però potuto stimare in modo affidabile i valori BIA per tutti i Cantoni (cfr. n. 5.5.1.3). Occorre tuttavia spiegare dapprima nei dettagli la concezione della BIA. La BIA comprende i seguenti tre elementi principali:

1. I redditi delle persone fisiche

Le basi imponibili cantonali dell’imposta federale diretta offrono valori ar- monizzati dell’imposizione dei redditi delle persone fisiche per tutti i Canto- ni. Per considerazioni concettuali occorre includere nella BIA anche i redditi soggetti all’imposta alla fonte. Attualmente mancano tuttavia le relative basi statistiche, tanto che non si è potuto integrare questi redditi nella stima illu- strata nel presente messaggio. Si prevede tuttavia di allestire questi dati pri- ma dell’introduzione della NPC (cfr. n. 5.5.1.2). In relazione all’imposizione dei redditi occorre menzionare la progressione fiscale. Due collettività territoriali con lo stesso reddito medio ma con una diversa ripartizione del reddito non presentano ad esempio lo stesso poten- ziale di imposte sul reddito. Per ottenere il loro potenziale fiscale corretto occorre tener conto della progressione fiscale. La progressione fiscale indi- retta è già contenuta nei dati per il calcolo dell’imposta federale diretta, dal momento che sono state effettuate diverse deduzioni. Occorre però conside- rare anche la progressione diretta. A questo proposito si propone di non in- cludere nella BIA i redditi inferiori alla soglia impositiva pari attualmente a

23 300 franchi del reddito imponibile per i coniugati nell’ambito dell’im-

posta federale diretta. Questo importo viene considerato come reddito mini- mo non imponibile48. A livello svizzero attualmente circa il 25 per cento dei contribuenti dispone di un reddito imponibile inferiore a questo valore limite.

48 A questo proposito occorre considerare che la soglia impositiva di 23 300 franchi, per esempio nel caso di una persona coniugata con due figli, con un unico reddito, nel Can- tone di Zurigo corrisponde a un reddito lordo da lavoro di circa 3750 franchi al mese o di circa 45 000 franchi l’anno. Cfr. Fischer, Roland; Expertenbericht betreffend Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) / Ressourcenindex im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA); Zurigo, 2001; p. 12 segg.

2. La sostanza delle persone fisiche

La sostanza delle persone fisiche comprende anche il capitale delle persone giuridiche, così che quest’ultimo non deve essere rilevato a parte. Attual- mente non esiste tuttavia una statistica sulla sostanza armonizzata a livello svizzero che corrisponda alle esigenze metodologiche della BIA, in modo che i relativi valori per il presente messaggio hanno dovuto essere estrapolati sulla base di stime econometriche. Anche questa lacuna verrà colmata prima dell’entrata in vigore della NPC (cfr. n. 5.5.1.2). La sostanza delle persone fisiche indica un volume, mentre i redditi delle persone fisiche e gli utili delle persone giuridiche indicano entità fluttuanti. I volumi e le entità fluttuanti non possono essere sommati senza problemi per costituire un importo globale. Proponiamo quindi di rettificare i valori sulla sostanza rilevati con l’ausilio di un IDWWRUH , in modo che possano essere calcolati con i redditi e gli utili. Nella BIA deve rientrare solo la parte della sostanza che può essere imposta senza che ne diminuisca il valore intrinseco. A questo proposito occorre osservare che il reddito della sostanza (in parti- colare i pagamenti di interessi e di dividendi) sono già rilevati come redditi o utili nella BIA. Bisogna quindi considerare solo la crescita di valore della sostanza, che corrisponde al IDWWRUH GLNe consegue che 100 franchi di sostanza (volume) corrispondono a una base imponibile di reddito o di utile pari a fr. 1,60 (entità fluttuante).

3. Gli utili delle persone giuridiche

Gli utili delle persone giuridiche costituiscono il pendant dei redditi delle persone fisiche. Sia i redditi sia gli utili rappresentano fluttuazioni che pos- sono essere computate assieme senza problemi. Anche per gli utili delle per- sone giuridiche è possibile utilizzare le basi di calcolo armonizzate formal- mente per l’imposta federale diretta. Per poterli integrare nella BIA, occorre tuttavia effettuare due rettifiche: – per evitare doppi conteggi, dagli utili imponibili vengono dedotti i red- diti netti delle partecipazioni. Questa rettifica è definita prima correzio- ne holding; – una seconda correzione holding deve essere effettuata per tener conto della minima imposizione degli utili delle holding e delle società di ge- stione rispetto alle altre società. Per stabilire in modo corretto il poten- ziale fiscale di un Cantone non si giustifica di far confluire completa- mente gli utili delle holding e delle società di gestione nella BIA. Di conseguenza occorre considerare solo un determinato IDWWRUH di questi utili. I dati attualmente disponibili non consentono ancora di determinare il IDWWRUH )RQGDQGRVL HVFOXVLYDPHQWH VXOOH EDVL LPSRQLELOL QRQ VL WHr- rebbe conto del privilegio di determinate società previsto dall’articolo

28 della legge federale del 14 dicembre 199049 sull’armonizzazione

delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID). Per il presente messaggio si è quindi dovuto ricorre a un meccanismo correttivo a ti-

49 RS 642.14

tolo ausiliario. Il meccanismo correttivo consiste nel fatto che per i Cantoni con gettiti d’imposta potenzialmente più elevati di quelli effet- tivi vengono ponderati i gettiti fiscali effettivi al 70 per cento e quelli potenziali al 30 per cento e quindi aggregati. I valori aggregati sono quindi estrapolati con un tasso d’imposizione medio per determinare le basi imponibili delle persone giuridiche, le quali possono infine essere aggregate con le basi imponibili delle persone fisiche (reddito e sostan- za) per costituire la BIA. In vista dell’introduzione della NPC, le basi statistiche nel settore del- l’imposizione delle persone giuridiche saranno migliorate. Verrà ad esempio istituita una procedura di annuncio che indica separatamente per ogni Cantone gli utili delle holding e delle società di gestione e quelli delle altre società (cfr. n. 5.5.1.2). Sarà in tal modo possibile de- terminare il IDWWRUH . L’illustrazione 5.2 illustra graficamente la composizione della BIA. I redditi delle persone fisiche e gli utili delle società operative sono inclusi totalmente nella BIA, mentre per la sostanza delle persone fisiche e gli utili delle holding e delle società di gestione sono considerati soli i IDWWRUL e

Composizione della base imponibile aggregata (BIA) Illustrazione 5.2

Persone fisiche Persone giuridiche Nat rliche Personen Juristische Personen

Utili Gewinne Utili Gewinne delleder società der delle società Holding- und Verm gen Sostanza Einkommen Reddito operative Betriebs- di holding Verwaltungs- gesellschaften e di gestione gesellschaften 1−α α β 1−β

Aggregierte imponibile aggregata (BIA) Steuerbemessungsgrundlage (ASG) β<1

Il valore BIA di un Cantone si esprime con la seguente formula:

B E Somma del reddito imponibile delle persone fisiche (dedotti i primi 23 300 franchi, rettificati delle ripartizioni fiscali tra i Cantoni e completati con i redditi imposti alla fonte) Rendimento della sostanza rettificata degli interessi e dei dividendi V Somma della sostanza delle persone fisiche G Somma degli utili delle persone giuridiche non privilegiate (rettificate delle ripartizioni fiscali tra i Cantoni) H1 Somma degli utili di partecipazione (prima correzione holding) Fattore di correzione per rilevare il privilegio fiscale delle holding e delle società di ge- stione (seconda correzione holding) H2 Somma degli utili delle holding e delle società di gestione (rettificate delle ripartizioni fiscali tra i Cantoni) B Popolazione domiciliata media

5.5.1.2 Sviluppo dell’indice delle risorse prima

dell’introduzione della NPC Come già detto in precedenza, attualmente non sono disponibili tutti i dati necessari per calcolare la BIA, in modo che in un primo tempo bisogna basarsi in parte su sti- me. La Conferenza fiscale svizzera, l’Amministrazione federale delle contribuzioni e l’Ufficio federale di statistica sono quindi stati incaricati di elaborare le relative basi statistiche entro il 2006, in modo che i dati necessari siano disponibili al momento dell’introduzione della NPC (cfr. tabella 5.5).

Lacune statistiche per il calcolo della BIA da colmare entro il 2006 Tabella 5.5

Oggetto Statistica da elaborare

Reddito delle persone fisiche Calcolo delle ripartizioni fiscali Calcolo del reddito soggetto all’imposta alla fonte Sostanza delle persone fisiche Elaborazione di una statistica nazionale sulla sostanza in base alla quale riesaminare il fattoUH Utili delle persone giuridiche Calcolo separato degli utili delle holding e delle società di gestione e di quelli delle altre società operative per deWHUPLQDUHLOIDWWRUH

Facciamo notare che le basi statistiche menzionate devono essere disponibili in ogni caso in vista dell’introduzione della NPC. In altre parole l’entrata in vigore della ri- forma non entra in considerazione senza basi statistiche più rigorose.

Un altro aspetto concerne l’attualità dei dati utilizzati. Attualmente una parte dei dati utilizzati risale al periodo di calcolo dell’imposta 1993/1994 e quindi la BIA è poco indicativa. Con l’introduzione della tassazione annuale postnumerando in tutti i Cantoni questo ritardo si ridurrà tuttavia a tre-quattro anni prima dell’introduzione della NPC.

5.5.1.3 I risultati dell’indice delle risorse estrapolato

A causa delle lacune già indicate nella base dei dati statistici, nell’ambito del pre- sente messaggio è possibile presentare solo un indice delle risorse basato su dati a tratti stimati ed estrapolati. In un primo tempo si è dovuto stimare econometricamente gli elementi mancanti della BIA50. Per il presente messaggio sono stati stimati i seguenti elementi: – i potenziali di imposte sulla sostanza dei Cantoni compreso il IDWWRUH – gli utili delle persone giuridiche compreso il IDWWRUH . In questo modo tutti i dati necessari erano disponibili ma non tutti si riferivano allo stesso periodo di calcolo delle imposte. I valori BIA per i potenziali di imposte sul reddito e sulla sostanza delle persone fisiche si riferivano al periodo di calcolo 1995/1996, mentre i valori BIA dei potenziali di imposte sugli utili delle persone giuridiche si riferivano al periodo 1993/1994. In un secondo tempo tutti gli elementi BIA sono stati estrapolati al livello degli anni 1998/1999 in modo da poter presenta- re un indice delle risorse basato su dati il più possibile attuali e i cui singoli elementi si riferiscono allo stesso periodo di calcolo delle imposte.

50 Cfr. Fischer, Roland; Expertenbericht betreffend Aggregierte Steuerbemessungsgrundla- ge (ASG) / Ressourcenindex im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA); Zurigo, 2001.

Ressourcenindex

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 ZG ZH BS NW GE SZ BL CH GL GR VD AG AR SH SG NE TI AI LU SO OW TG FR BE UR JU VS

Cantone Valore di indice Cantone Valore di indice Cantone Valore di indice

ZH 146.7 FR 71.3 AG 90.6 BE 71.1 SO 74.5 TG 71.8 LU 74.7 BS 144.1 TI 79.9 UR 69.5 BL 110.4 VD 93.6 SZ 119.2 SH 89.3 VS 57.8 OW 72.9 AR 89.8 NE 82.4 NW 136.9 AI 79.7 GE 136.3 GL 98.3 SG 82.5 JU 65.2 ZG 238.0 GR 96.2 CH 100.0

5.5.1.4 Analisi del nuovo indice delle risorse

Vista la sua importanza in quanto strumento centrale di orientamento della futura perequazione delle finanze, sono state effettuate diverse analisi per garantire scienti- ficamente l’indice delle risorse. A questo proposito sono stati analizzati i seguenti cinque punti:

1. Utilità della base imponibile aggregata (BIA) quale indicatore della capa-

cità finanziaria dei Cantoni. Una perizia ha esaminato se la BIA può essere considerata un indicatore adeguato per misurare la capacità finanziaria dei Cantoni nell’ambito degli

obiettivi della NPC51. La perizia giunge alla conclusione che la BIA è un in- dicatore adeguato. Questa valutazione si basa sul fatto che l’orientamento in funzione delle risorse imponibili si avvicina notevolmente al principio della capacità economica dei soggetti fiscali alla base dei sistemi fiscali cantonali. La capacità economica di una persona fisica risulta quindi essenzialmente dal suo reddito e dalla sua sostanza, quella di una persona giuridica dai suoi utili. L’idea di base di considerare la somma delle tre entità reddito, sostanza e utili come potenziale delle risorse dei Cantoni è quindi facilmente realiz- zabile e fattibile dal profilo metodologico. Occorre tuttavia osservare che la BIA non costituisce né un modello puro di valore aggiunto (come ad es. il reddito nazionale) né può essere comparato con il concetto del potenziale fiscale globale. Con quest’ultimo vengono considerate le basi di calcolo di tutti i tipi di imposte, ponderati con relative tariffe regolamentate e sommate. Al contrario la BIA non implica l’utilizza- zione concreta delle risorse imponibili. Si rinuncia appositamente a definire una tariffa regolamentata. Si parte dal presupposto che ogni Cantone sfrutti in modo ottimale le risorse e l’imposizione disponibili in base alle sue ne- cessità finanziarie e agli effetti sulla sua attrattività locale.

2. Valutazione della progressione fiscale nel modello BIA

La perizia di cui sopra ha esaminato anche se la progressione fiscale è illu- strata correttamente nel modello BIA52. Essa ha confermato due punti. Da un lato che la soglia impositiva di 23 300 considerata per la BIA è adeguata nel senso di un reddito minimo necessario. Dall’altro che il modello BIA, im- piegando questa soglia impositiva per tutti i contribuenti, costituisce una ta- riffa fiscale con progressione indiretta che illustra relativamente bene la pro- gressione delle tariffe fiscali cantonali. La perizia ha analizzato la progressione delle tariffe fiscali rispetto alla pro- gressione della BIA anche per tutti i singoli Cantoni. In base a un confronto del gettito fiscale cumulato stimato e della BIA cumulata per le classi di red- dito fino a 200 000 franchi si è esaminato per quale percentuale del gettito fiscale globale da un lato e della BIA dall’altro sono responsabili le singole classi di reddito. A questo proposito è risultato che la progressione nel mo- dello BIA e le tariffe fiscali progressive nei Cantoni di regola concordano ampiamente. Evidentemente le analisi dettagliate dei singoli Cantoni hanno evidenziato differenze. La tariffa fiscale nel Cantone di Obvaldo evidenzia ad esempio una progressione più debole di quella del modello BIA, mentre le tariffe dei Cantoni di Zurigo e Ticino presentano una progressione più forte. In altri Cantoni, come ad esempio Turgovia, Neuchâtel e Appenzello Interno la concordanza tra modello BIA e tariffe fiscali è invece molto buona.

51 Cfr. Fischer, Roland; Expertenbericht betreffend Aggregierte Steuerbemessungsgrundla- ge (ASG) / Ressourcenindex im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA); Zurigo, 2001; p. 4 seg. 52 Cfr. Fischer, Roland; Expertenbericht betreffend Aggregierte Steuerbemessungsgrundla- ge (ASG) / Ressourcenindex im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA); Zurigo, 2001; p. 6-9.

Nell’interpretazione dei risultati occorre tuttavia osservare che la BIA non persegue lo scopo di illustrare con la maggiore precisione possibile le tariffe fiscali cantonali progressive. L’effetto di progressione indiretta del modello BIA serve a tener conto in generale della diversa utilizzabilità fiscale dei redditi elevati e bassi mediante una soglia impositiva che rappresenta un reddito minimo necessario. L’utilizzazione effettiva delle singole classi di reddito deve e può assolutamente variare a seconda dei Cantoni, in base alle relative esigenze. A ciò si aggiunge che una modifica delle singole soglie impositive non solo avrebbe ripercussioni sulla progressione della BIA, ma – con conseguenze notevolmente maggiori – ne influenzerebbe direttamente l’ammontare. Inoltre la comparabilità dei Cantoni e la funzione della soglia impositiva in quanto reddito minimo necessario sarebbero messi in discus- sione. Per motivi di metodo, occorre quindi distanziarsi da un adeguamento delle soglie impositive nei singoli Cantoni.

3. Confronto dell’indice delle risorse con l’indice della capacità finanziaria

Nell’ambito della NPC il nuovo indice delle risorse sostituisce l’indice dalla capacità finanziaria attualmente vigente in quanto strumento centrale di orientamento. Si impone quindi un confronto tra i due indici53. La differenza più sostanziale tra il nuovo indice delle risorse e l’indice della capacità finanziaria utilizzato sinora consiste nel fatto che l’indice delle ri- sorse non contiene elementi legati agli oneri. L’indice della capacità finan- ziaria comprende invece, con gli indici parziali del carico fiscale e della «quota delle regioni di montagna» elementi che indicano oneri particolari dei Cantoni. Questa commistione di elementi di capacità finanziaria con elementi di aggravio in un unico coefficiente – l’indice della capacità finan- ziaria – presenta diversi problemi metodologici (cfr. n. 5.2.3). L’indice delle risorse rileva quindi solo la capacità finanziaria di un Cantone sulla base del potenziale fiscale calcolato con la BIA, mentre gli oneri speciali dei Cantoni sono considerati con l’indice della perequazione dell’aggravio geo-topo- grafico e sociodemografico. A causa di queste differenze è impossibile confrontare direttamente l’indice della capacità finanziaria e il nuovo indice delle risorse. Un confronto diretto è possibile nella migliore delle ipotesi tra l’indice delle risorse e gli indici parziali dell’indice della capacità finanziaria che illustrano la capacità finan- ziaria dei Cantoni. Si tratta in particolare degli indici parziali «reddito can- tonale» e «capacità fiscale». Anche in un confronto diretto tra l’indice delle risorse e il reddito cantonale vi sono però problemi di metodo in modo che è possibile solo un confronto tra l’indice delle risorse e la capacità fiscale.

4. Confronto dell’indice delle risorse con la capacità fiscale dei Cantoni

Un confronto tra l’indice delle risorse e la capacità fiscale54 è possibile dal momento che entrambi gli indicatori illustrano il potenziale fiscale di un Cantone. Mentre nell’indice delle risorse vengono ponderate e aggregate le

53 Cfr. Fischer, Roland; Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) im Vergleich zum Steuerkraftindex der Finanzkraft; Zurigo, 2001; p. 6 segg. 54 La capacità fiscale di un Cantone è calcolata come segue: gettito fiscale di un Cantone diviso per l’indice globale del carico fiscale del Cantone e moltiplicato per 100.

basi imponibili mediante la BIA, con la capacità fiscale si cerca di stimare queste basi imponibili indirettamente mediante una ponderazione del gettito fiscale effettivamente conseguito con l’indice del carico fiscale. Nel passag- gio dal gettito fiscale alla capacità fiscale attraverso il carico fiscale si ri- scontrano tuttavia numerose lacune di metodo che danno un quadro ampia- mente distorto del potenziale utilizzabile fiscalmente e non consentono pe- raltro di interpretare l’indice della capacità fiscale. La distorsione risulta dal fatto che la capacità fiscale risulta troppo bassa ri- spetto al potenziale fiscale nei Cantoni con una progressione debole e un reddito medio basso, mentre risulta troppo alta nei Cantoni con una progres- sione forte e un reddito medio elevato55.

5. Considerazione dello sviluppo economico a lungo termine

Le analisi di sensibilità hanno mostrato che con il passare del tempo le oscillazioni dell’indice e gli importi di perequazione per i singoli Cantoni dovrebbero risultare più elevate con il nuovo indice delle risorse che non con l’attuale perequazione finanziaria. Inoltre, con l’attuale indice della ca- pacità finanziaria alcuni indici, come l’indice delle regioni di montagna, cambiano poco con il passare del tempo e hanno un effetto di livellamento. Occorre inoltre osservare che le oscillazioni dei contributi nell’attuale pere- quazione finanziaria sono ripartite nei più diversi settori, mentre con il nuo- vo sistema si ripercuotono volutamente sui fondi liberamente disponibili. Con la nuova perequazione delle risorse bisognerebbe tuttavia evitare oscil- lazioni periodiche troppo elevate. Esse riducono la pianificazione della pe- requazione finanziaria e sono difficili da compensare soprattutto per i piccoli Cantoni. Inoltre il nuovo sistema di perequazione intende compensare in primo luogo le tendenze a lungo termine e durature, anche se il tempo di re- azione deve essere il più breve possibile. È quindi opportuno introdurre un meccanismo di livellamento nel calcolo della capacità finanziaria dei Cantoni, che risulti il più semplice possibile. A questo proposito abbiamo deciso di ampliare leggermente il periodo di cal- colo dell’indice delle risorse: per l’indice delle risorse da aggiornare an- nualmente devono essere determinanti le basi imponibili degli ultimi tre anni fiscali disponibili. In questo modo si raggiunge un livellamento delle oscil- lazioni periodiche senza ampliare troppo l’intervallo di tempo tra il calcolo e l’effetto.

5.5.2 L’effetto della perequazione delle risorse

La perequazione delle risorse è l’elemento centrale della NPC. In base ai risultati dell’indice delle risorse (cfr. n. 5.5.1.3), i Cantoni sono dapprima suddivisi in due categorie. Al riguardo è decisivo se i Cantoni presentano un livello di indice supe- riore o inferiore alla media svizzera di 100 punti:

55 Cfr. Fischer, Roland; Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) im Vergleich zum Steuerkraftindex der Finanzkraft; Zurigo, 2001; p. 9 segg.

– i Cantoni con un livello di indice superiore a 100 punti sono considerati Cantoni finanziariamente forti. Questi Cantoni (Cantoni donatori) versano fondi nella perequazione delle risorse; – i Cantoni con un livello di indice inferiore a 100 punti sono considerati Cantoni finanziariamente deboli. Questi Cantoni (Cantoni beneficiari) rice- vono mezzi finanziari dalla perequazione delle risorse. La perequazione delle risorse consiste in due componenti. In base ai modelli di cal- colo del presente messaggio i Cantoni finanziariamente forti pagano un miliardo di franchi nella perequazione delle risorse (perequazione orizzontale delle risorse). Il contributo per abitante rappresenta quindi il 15 per cento della differenza tra gli in- troiti fiscali standardizzati del Cantone e la media Svizzera.56 Oltre ai contributi dei Cantoni finanziariamente forti, la Confederazione versa altri 1431 milioni di franchi alla perequazione (perequazione verticale delle risorse). La perequazione delle risor- se comprende quindi globalmente 2431 milioni di franchi l’anno che possono essere messi a disposizione dei Cantoni finanziariamente deboli. Nella nuova legge concernente la perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni si stabilisce quale valore dell’indice delle risorse dovrebbe se possibile es- sere raggiunto da ogni Cantone dopo la perequazione. Questo valore di riferimento è necessario perché, a seconda del risultato dell’indice delle risorse dei singoli Canto- ni stabilito annualmente, un determinato obiettivo di dotazione minima pari ad esempio all’85 per cento della media svizzera può non essere raggiunto completa- mente in un determinato anno. Nella legge si stabilisce anche che per la ripartizione dei mezzi in base alla capacità finanziaria si applica una tariffa progressiva: più diminuisce la capacità finanziaria di un Cantone, più mezzi di perequazione riceve pro capite della popolazione. Dopo il versamento di questi mezzi, il suo potenziale di risorse deve però rimanere co- munque più basso di quello del Cantone che lo precede nell’indice delle risorse. Con questa ripartizione progressiva si evita di escludere dalla perequazione i Canto- ni che hanno un livello dell’indice tra il valore di riferimento (85 punti) e la media svizzera (100 punti), garantendo tuttavia una concentrazione dei mezzi sui Cantoni

finanziariamente deboli. Inoltre i Cantoni sono stimolati a rafforzare il proprio sub- strato fiscale.

56 Le cifre relative ai versamenti della perequazione non possono essere sommate o sottratte direttamente a quelle del potenziale delle risorse ( = base di calcolo). In un’analisi dell’efficacia è però fondamentale riuscire a stabilire quali modifiche della capacità fi- nanziaria dei Cantoni comporta la perequazione finanziaria. A questo scopo si è quindi proceduto a sviluppare un parametro di misura ausiliario denominato gettito fiscale stan- dardizzato. Il gettito fiscale standardizzato di un Cantone corrisponde agli introiti fiscali di cui po- trebbe beneficiare nel caso ipotetico in cui tutti i Cantoni dovessero attingere in modo identico ai loro diversi potenziali delle risorse. Il gettito fiscale standardizzato si calcola come segue: [(somma degli introiti fiscali effettivi di tutti i Cantoni e dei Comuni + partecipazione complessiva dei Cantoni agli introiti dell’imposta federale diretta: popolazione svizzera] x [indice cantonale delle risorse : 100] x popolazione cantonale.

Effetto della perequazione delle risorse Illustrazione 5.4

Ressourcenindex (BIA)

POR 10000milioni HRA 1 di franchi Millionen Franken

120 Cantoni finanziariamente

Ressourcenstarke forti Kantone

Cantoni secondo Kantone gem ss l’indice delle risorse Ressourcenindex

PVR POR22431 milioni VRA+HRA di franchi Millionen Franken

Perequazione orizzon- Horizontaler

60 Ressourcenausgleich

tale delle (HRA) risorse (POR) 1000 milioni 1’000 di franchi Millionen Franken Cantoni finanziariamente Ressourcenschwache deboli Kantone Perequazione verticale Vertikaler delle risorse (PVR)(VRA) Ressourcenausgleich 1431 milioni 1’431 di franchi Millionen Franken

40 Ressourcenausgleich

Perequazione delle ri- (HRA+VRA) sorse (POR + PVR) 2431 milioni 2’431 di franchi Millionen Franken

La perequazione delle risorse deve essere impostata come uno strumento gestibile politicamente. In futuro le Camere federali potranno stabilire ogni quattro anni, sulla base di un rapporto sull’efficacia, sia l’ammontare della prestazione federale sia l’ammontare del contributo dei Cantoni finanziariamente forti mediante un decreto federale. Nella determinazione dei diversi contributi il rapporto tra i contributi dei Cantoni finanziariamente forti e quello della Confederazione deve essere equilibra- to. Proponiamo quindi che la prestazione globale dei Cantoni finanziariamente forti alla perequazione finanziaria ammonti ad almeno due terzi della prestazione della Confederazione, ma non la superi. I contributi dei Cantoni finanziariamente forti e della Confederazione, che devono essere fissati dalle Camere federali, rappresentano importi di base che devono essere adeguati annualmente dal Consiglio federale negli anni tra due rapporti sull’effi- cacia. L’importo per la perequazione orizzontale delle risorse si orienta al proposito sull’evoluzione del potenziale di risorse dei Cantoni finanziariamente forti, mentre l’importo per la perequazione verticale delle risorse all’evoluzione del potenziale di risorse di tutti i Cantoni. Se necessario, aggiorneremo anche la tariffa progressiva per la ripartizione dei contributi ai Cantoni finanziariamente deboli, tenendo conto del fatto che se possibile si raggiunga un livello minimo di 85 punti dell’indice delle risorse per tutti i Cantoni. Secondo la prassi consolidata nell’attuale perequazione finanziaria sentiremo i Cantoni al riguardo.

Il modello di calcolo alla base del presente messaggio dà le seguenti ripercussioni finanziarie per i Cantoni: Effetti di compensazione della perequazione delle risorse in milioni di franchi (secondo il modello di calcolo NPC) Illustrazione 5.5

Aggravio in milioni Belastung di franchi in Millionen Franken

0 ZH GE ZG BS BL SZ NW GL GR AR AI SH OW VD UR AG NE JU TI SG SO TG FR LU VS BE

Entlastung Sgravio in di Millionen in milioni franchi Franken

Effetti di compensazione della perequazione delle risorse in franchi per abitante (secondo il modello di calcolo NPC) Illustrazione 5.6

Aggravio Belastungin in milioni di franchi Franken pro Einwohner 1 400

1 200

1 000

0 ZG ZH BS NW GE SZ BL GL GR VD AG AR SH SG NE TI AI LU SO OW TG FR BE UR JU VS

-1 000

-1 200

-1 400

-1 600 Sgravio in in Entlastungmilioni di franchi Franken pro Einwohner

Effetti di compensazione della perequazione delle risorse (secondo il modello di calcolo NPC) Tabella 5.7

Cantone Pagamenti nella perequazione delle risorse Prelevamenti dalla perequazione delle risorse

in fr. in fr. per abitante in fr. in fr. per abitante

ZH 567 587 105 469 0 0 BE 0 0 759 414 191 800 LU 0 0 211 030 615 615 UR 0 0 30 849 369 893 SZ 24 503 639 193 0 0 OW 0 0 22 455 684 703 NW 13 577 095 371 0 0 GL 0 0 107 040 3 ZG 134 752 089 1 388 0 0 FR 0 0 185 140 561 787 SO 0 0 150 375 378 622 BS 85 262 085 443 0 0 BL 26 787 482 105 0 0 SH 0 0 7 997 401 109 AR 0 0 5 307 670 99 AI 0 0 5 755 663 396 SG 0 0 131 506 879 295 GR 0 0 2 664 004 14 AG 0 0 45 717 496 85 TG 0 0 172 437 342 761 TI 0 0 118 074 085 389 VD 0 0 24 532 854 39 VS 0 0 431 527 136 1 590 NE 0 0 49 151 522 296 GE 147 530 136 365 0 0 JU 0 0 77 374 081 1 150

Totale 1 000 000 000 140 2 431 418 969 339

5.5.3 Nuova ripartizione delle quote cantonali sul gettito

fiscale della Confederazione e sugli utili della Banca nazionale Nella NPC viene a cadere la capacità finanziaria in quanto strumento di orienta- mento della perequazione finanziaria. Oltre a numerosi sussidi, attualmente anche le quote cantonali sul gettito fiscale della Confederazione e – almeno in parte – le quote cantonali sugli utili della Banca nazionale svizzera (BNS) sono ripartite in ba- se alla capacità finanziaria. L’eliminazione della capacità finanziaria ha le seguenti conseguenze: – Per l’imposta federale diretta: attualmente i Cantoni ricevono complessivamente il 30 per cento dei redditi dall’imposta federale diretta. Il 17 per cento dei redditi sono ripartiti tra i Cantoni in base al gettito fiscale e il 13 per cento in base alla capacità finan- ziaria. Con la NPC non si considera più la capacità finanziaria per la ripartizione delle quote cantonali sui redditi dell’imposta federale diretta. La ripartizione

delle quote cantonali ha ora luogo esclusivamente in base al gettito. I Canto- ni non ricevono tuttavia complessivamente più del 30 per cento dei redditi dell’imposta federale diretta perché la quota cantonale sull’imposta federale diretta sarà utilizzata per tener conto del trasferimento degli oneri tra Confe- derazione e Cantoni risultante dalla NPC. Secondo il modello calcolato per il presente messaggio, la quota dei Cantoni ammonta ancora al 17 per cento. La quota cantonale può tuttavia essere fissata definitivamente solo tenendo conto delle deliberazioni parlamentari al momento dell’entrata in vigore della NPC. Nell’articolo 128 capoverso 4 Cost. (cfr. disegno del decreto fe- derale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni) ai Cantoni è tuttavia garantita una quota sul reddito dell’imposta federale diretta pari almeno al 15 per cento. – Per i proventi dell’imposta sugli oli minerali: nell’attuale sistema, il 94 per cento delle quote cantonali all’imposta sugli oli minerali a destinazione libera è assegnato al settore stradale a titolo di contributi generali e per la perequazione finanziaria e il 6 per cento ai Can- toni con strade alpine internazionali e ai Cantoni privi di strade nazionali. Il

46 per cento delle prime viene ripartito in base agli oneri stradali e ai chilo-

metri di strada. Il 42 per cento tiene inoltre conto della capacità finanziaria e il rimanente 12 per cento viene assegnato in base a oneri superiori alla media e al carico fiscale e del traffico dei veicoli a motore. La chiave di ripartizione deve essere reimpostata di principio. Il criterio della capacità finanziaria vie- ne a cadere nella ripartizione dei proventi dell’imposta sugli oli minerali, mentre i contributi generali sono ora calcolati in base a indicatori strutturali e a una componente detta degli «oneri stradali superiori alla media» (cfr. n. 6.1.4.3). – Per i proventi dell’imposta preventiva: attualmente il 10 per cento del reddito netto dell’imposta preventiva è ripar- tito ai Cantoni. Questa quota cantonale è assegnata per il 50 per cento se- condo la popolazione e per il 50 per cento ai Cantoni la cui capacità finan- ziaria è inferiore alla media nazionale. Con l’abolizione della capacità finanziaria in quanto criterio di ripartizione, in futuro la ripartizione della quota cantonale sarà basata esclusivamente sulla popolazione. Con l’introduzione della NPC, la disposizione transitoria nell’articolo 196 numero 16 della Costituzione federale deve essere abro- gata. – Per gli utili della Banca nazionale svizzera (BNS): attualmente 5/8 della quota dei Cantoni all’utile netto della Banca nazionale svizzera sono ripartiti secondo la popolazione e 3/8 tenendo conto della ca- pacità finanziaria. La quota dei Cantoni all’utile netto della BNS è ora ripartita solo in base alla popolazione.

5.6 La perequazione degli oneri da parte

della Confederazione Con la perequazione degli oneri da parte della Confederazione, rigidamente separata dalla perequazione delle risorse, vengono compensati gli oneri eccessivi e pratica- mente non influenzabili dai Cantoni. Al riguardo si considerano due categorie di oneri strutturali: – gli oneri geo-topografici: si tratta degli oneri risultanti dalla situazione geo- topografica e dalla struttura d’insediamento di un Cantone. Sono compensati con la perequazione dell’aggravio geo-topografico (PAG) (cfr. n. 5.6.1); – gli oneri sociodemografici: si tratta degli oneri risultanti da una struttura della popolazione specifica. Sono compensati con la perequazione dell’ag- gravio sociodemografico (PAS) (cfr. n. 5.6.2). Le due perequazioni degli oneri sono finanziate dalla Confederazione. Attualmente non vi sono dati sicuri concernenti l’entità degli oneri geo-topografici e sociodemo- grafici. Per il modello di calcolo nell’ambito del presente messaggio ci si basa quin- di su dotazioni uguali pari a 275 milioni di franchi l’anno per ognuno dei due setto- ri. Prima dell’entrata in vigore della NPC le basi statistiche verranno tuttavia miglio- rate in modo che si potrà procedere a un eventuale adeguamento delle dotazioni su basi più sicure. Secondo le regole applicabili alla perequazione delle risorse verticale e orizzontale, dopo l’entrata in vigore della NPC anche le dotazioni delle due perequazioni degli oneri sono fissate e adeguate ogni quattro anni dalle Camere federali mediante un decreto federale (cfr. n. 5.4). È così garantita la gestibilità in materia di politica fi- nanziaria anche per la perequazione degli oneri da parte della Confederazione. Per il secondo, terzo e quarto anno del periodo quadriennale, gli importi globali per la pe- requazione dell’aggravio geo-topografico e sociodemografico sono adeguati dal Consiglio federale in base all’evoluzione del rincaro. I criteri fondamentali applicabili alle due perequazioni degli oneri sono stabiliti nella legge federale concernente la perequazione finanziaria (LPF) totalmente riveduta. L’impostazione concreta, come ad esempio la determinazione degli oneri con indi- catori adeguati, la loro ponderazione e il meccanismo di ripartizione, è invece disci- plinata a livello di ordinanza. Per poter fornire al legislatore un quadro del tipo e

dell’estensione di questa delega di competenze, nei due capitoli seguenti approfon- diamo l’impostazione della PAG e della PAS.

5.6.1 La perequazione dell’aggravio geo-topografico

(PAG)

5.6.1.1 Determinazione dell’aggravio geo-topografico

L’indice della capacità finanziaria attualmente in vigore comprende come elemento legato agli oneri il criterio della «quota delle regioni di montagna» (cfr. n. 5.2.3). In questo modo sono considerati gli oneri risultanti ai Cantoni di montagna e a quelli prealpini e del Giura. Al contrario, il nuovo indice delle risorse non contiene più questi elementi legati agli oneri, ciò che permette di calcolare molto meglio il poten- ziale di risorse dei Cantoni. Per sostituire il criterio della «quota delle regioni di

montagna» si prevede d’introdurre la perequazione dell’aggravio geo-topografico (PAG) da parte della Confederazione, che indennizza «gli oneri legati alla distanza». Con la PAG sono indennizzati gli oneri specifici legati all’utilizzazione del territorio e all’insediamento. Questi oneri sono in stretta relazione con la politica in materia di pianificazione del territorio e con l’attuale struttura d’insediamento. Rientrano negli oneri geo-topografici le seguenti tre categorie: – gli oneri dovuti all’altitudine, come ad esempio i maggiori costi dovuti al servizio invernale e i maggiori costi di manutenzione delle infrastrutture do- vuti alla maggiore altitudine; – gli oneri legati alla pendenza, come ad esempio i maggiori costi di manu- tenzione delle foreste – sia di quelle protette sia di quelle da reddito – sui terreni ripidi e le spese per la protezione contro le piene e i ripari valangari; – gli oneri legati a un insediamento sparso. Se regioni fortemente disperse sono abitate o utilizzate, aumentano i costi legati alle infrastrutture57, dovuti ad esempio a maggiori spese nei settori dell’infrastruttura stradale, dell’ap- provvigionamento e dello smaltimento (approvvigionamento idrico, impianti per le acque di scarico, approvvigionamento di elettricità) e dell’istruzione scolastica (scuolabus, scuole isolate). Questi oneri non sono tuttavia circo- scritti alle regioni di montagna, ma possono essere riscontrati anche in re- gioni collinose del Giura e dell’Altopiano molto disperse.

5.6.1.2 Risultati della consultazione

Una prima proposta di PAG è stata in linea di massima approvata nel corso della consultazione (1999), ma alcune regolamentazioni di dettaglio sono state fortemente criticate. Sono stati in particolare criticati la destinazione vincolata dei pagamenti di compensazione e i diversi indicatori con i quali si intende calcolare l’aggravio geo- topografico. Sulla base di questi risultati e di uno studio di valutazione58 la PAG è stata completamente rielaborata e migliorata in numerose regolamentazioni di detta- glio.

5.6.1.3 Impostazione e indicatori della nuova soluzione

La concezione della nuova soluzione si basa su due principi fondamentali:

1. per determinare l’aggravio geo-topografico occorre utilizzare indicatori che

non possono essere influenzati dai Cantoni. In questo modo si evitano in- centivi sbagliati;

2. i pagamenti di compensazione della PAG sono versati sotto forma di mezzi a

destinazione libera.

57 Cfr. Ecoplan; Siedlungsentwicklung und Infrastrukturkosten; Berna, 2000.

58 Cfr. Inderbitzin, J.; Second Opinion zum neuen Vorschlag für den geografischen Laste- nausgleich; Lucerna, 2001.

Conformemente a questi principi gli oneri geo-topografici sono calcolati in base a quattro indicatori (cfr. illustrazione 5.7).

Determinazione degli oneri geo-topografici Illustrazione 5.7

Perequazione dell’aggravio geo-topografico Geografisch-topografischer Lastenausgleich (PAG) (GLA)

Superficie Fl che Popolazione Bev lkerung Struttura d’insediamento Besiedlungsstruktur Fl cheSuperficie ber 1080sopra m. .M. Bev lkerungdomiciliata Popolazione mit einer Siedlungen Insediamenti Geringe Bassa densità (ohne unproduktive i 1080 m.s.m. Wohnhglihe800 sopra berm.s.m.

800 mit weniger

con meno di Bev di lkerungs- popolazione (senza superficie als

200200 Ein-

abitanti dichte improduttiva) wohner

Gewichtung: Gewichtung: Gewichtung: Gewichtung: Ponderazione: Ponderazione: Ponderazione: Ponderazione:

33.3 Prozent

33,3% 33.333,3% Prozent 16.716,7% Prozent 16.716,7% Prozent 91.6 91,6 Mio. mio di fr. 91.6 91,6 Mio. mio di fr. 45.8 Mio.diFr. 45,8 mio 45.8 mio fr. 45,8 Mio.diFr. fr.

Il primo indicatore considera gli oneri legati all’altitudine e alla pendenza. A questo scopo è considerata la superficie di un Cantone abitata o utilizzata in altro modo che si trova sopra la media altitudinale svizzera di 1080 metri sul livello del mare. Non è considerata la cosiddetta superficie improduttiva. Questo indicatore è ponderato con un terzo, ciò che corrisponde a una quota di circa 91 milioni di franchi sulla somma globale di perequazione della PAG. Un secondo indicatore considera la popolazione che abita a un’altitudine superiore agli 800 metri sul livello del mare. Oltre all’onere legato all’altitudine, questo indi- catore delinea anche gli oneri legati a un insediamento disperso, perché in genere questo tipo d’insediamento si trova nelle regioni abitate che superano gli 800 metri di altitudine. Anche questo indicatore è ponderato con un terzo ed è dotato di 91 milioni di franchi. Gli oneri legati a una struttura d’insediamento dispersa sono dati da due altri indi- catori (ponderati con il 16,67 ognuno e dotati rispettivamente di circa 45,8 mio di fr.). Il primo indicatore considera gli abitanti degli insediamenti con meno di 200 persone. Il secondo indicatore considera la densità di popolazione. Con quest’ultimo criterio i Cantoni che presentano una bassa densità di popolazione sono considerati eccessivamente gravati. In questo senso il criterio della (bassa) densità di popolazio- ne comprende anche gli «oneri legati alla distanza». Nella perequazione dell’ag- gravio sociodemografico (PAS), con il criterio della popolazione che vive negli ag- glomerati si tiene invece conto degli «oneri legati alla vicinanza».

5.6.1.4 Chiave di ripartizione e ripercussioni finanziarie

Per ognuno dei quattro indicatori è calcolato un indice degli oneri autonomo e in ogni caso la media svizzera corrisponde a un livello dell’indice di 100 punti. Secon- do il modello di calcolo del presente messaggio la PAG è dotata complessivamente di 275 milioni di franchi l’anno, esattamente come la PAS (cfr. n. 6.5). La PAG è fi- nanziata con le risorse generali della Confederazione. I 275 milioni di franchi sono ripartiti in base alla ponderazione (cfr. n. 6 5.6.1.3 e illustrazione 5.7) sui singoli in- dicatori. I Cantoni che in uno dei quattro indici parziali sono gravati in misura supe- riore alla media (ovvero presentano un aggravio di oltre 100 punti indicizzati) rice- vono i contributi di perequazione. Se si considerano tutti gli indici parziali risultano quindi le seguenti ripercussioni finanziarie:

Grafico concernente i pagamenti di compensazione della PAG (in mio di fr.) Illustrazione 5.8

' Cartina di base: Basiskarte: Ufficiof rfederale Bundesamt di statistica, Statistik, ThemaKart, ThemaKart, Neuchâtel 2001 Neuch tel 2001

Cantoni Kantone,chedie nonkeine ricevono pagamenti Zahlungen erhalten Kantone, Cantoni chedie bis 10fino a ricevono Millionen Franken

10 milioni erhalten

di franchi Kantone, Cantoni chedie 10 20 da 10 ricevono Millionen Franken a 20 milioni erhalten di franchi Cantoni Kantone,chedie ricevono ber 20più di 20 milioni di Millionen Frankenfranchi erhalten

Diagramma concernente i pagamenti di compensazione della PAG (in mio di fr.) Illustrazione 5.9

in in milioni Millionen di franchi Franken

BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR AR AI TI GR TG SG VS NE JU

Grafico concernente i pagamenti di compensazione della PAG (in fr. per abitante) Illustrazione 5.10

' Cartina di base: Basiskarte: Ufficiof r Bundesamt federale di statistica, Statistik, ThemaKart, ThemaKart, Neuchâtel 2001 Neuch tel 2001

Kantone, Cantoni chedie nonkeine Zahlungen ricevono erhalten pagamenti Kantone, Cantoni chedie unter 100 ricevono Franken meno di pro per Einwohner

100 franchi abitanteerhalten

Kantone, Cantoni chedie 100 250 ricevono Franken

100 - 250 pro per

franchi Einwohner abitante erhalten Kantone, Cantoni chedie ber 250 ricevono Franken più di pro per

250 franchi Einwohner

abitante erhalten

Diagramma concernente i pagamenti di compensazione della PAG (in fr. per abitante) Illustrazione 5.11

in franchi in Franken per pro abitante Einwohner

BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR AR AI SG GR TG TI VS NE JU

Risultato finale PAG Tabella 5.8

Cantoni Pagamenti di compensazione in fr. in fr. per abitante

ZH 0 0 BE 14 691 000 15 LU 5 712 000 17 UR 8 952 000 259 SZ 3 419 000 27 OW 3 814 000 119 NW 810 000 22 GL 3 953 000 103 ZG 67 000 1 FR 11 706 000 50 SO 0 0 BS 0 0 BL 0 0 SH 0 0 AR 14 639 000 274 AI 5 982 000 412 SG 1 911 000 4 GR 103 315 000 551 AG 0 0 TG 3 352 000 15 TI 10 720 000 35 VD 0 0 VS 61 075 000 225 NE 17 868 000 108 GE 0 0 JU 3 014 000 45 Totale 275 000 000 38

5.6.2 La perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS)

5.6.2.1 Determinazione dell’aggravio sociodemografico

È fondamentale la distinzione tra oneri sociodemografici e altre prestazioni fornite dai grandi centri urbani. Per oneri sociodemografici si intendono gli oneri eccessivi legati alla struttura della popolazione. Gli oneri delle città-nucleo possono essere de- signati come tipici oneri sociodemografici (cfr. riquadro 5.2). La problematica delle città-nucleo Riquadro 5.2 La problematica delle città-nucleo consiste nel fatto che esse presentano tipica- mente una percentuale superiore alla media di anziani, poveri, persone sole, fa- miglie monoparentali, persone dipendenti, giovani in formazione, disoccupati, persone che hanno esaurito i loro diritti e stranieri nella struttura della loro po- polazione. Questi gruppi sono accomunati dal fatto che provocano oneri relati- vamente elevati e generano scarsi proventi fiscali59.

59 Vgl. Frey, René L.; Räumliche Ökonomie. Knapper Boden: Optimale Nutzung und na- chhaltige Entwicklung; in: Aymo Brunetti et al.; Economics today. Konsens und Kontro- verse in der modernen Ökonomie; Zurigo, 1998; p. 173-192.

Contrariamente agli oneri sociodemografici, le prestazioni fornite dai grandi centri urbani esplicano effetti esterni, cosiddetti spillover. In questo contesto sono definiti spillover gli effetti negativi che sorgono quando le prestazioni di un Cantone o di una città sono utilizzate anche da abitanti di altre collettività territoriali senza che questi debbano pagare per le prestazioni consumate. Le prestazioni offerte dai centri con effetti di spillover si riscontrano per esempio nei settori dei trasporti, della sanità e della cultura. Per indennizzare questo tipo di prestazioni viene introdotta una pe- requazione degli oneri nell’ambito della NPC (cfr. n. 4).

5.6.2.2 Risultati della consultazione

L’introduzione della PAS ha avuto un riscontro positivo nella seconda consultazio- ne (1999). È stata invece criticata la sua impostazione concreta. Sono stati contestati in particolare i due punti seguenti: – da un lato è stato criticato il sistema di calcolo degli oneri sociodemografici: gli indicatori proposti non sono sufficientemente indicativi della realtà, han- no effetti in parte discriminatori, non rispecchiano l’ultimo livello della ri- cerca e portano a risultati distorti a causa di delimitazioni imprecise dei sin- goli indicatori e di doppi conteggi; – d’altro lato si è criticato che i problemi delle città e in particolare delle città- nucleo non sono stati considerati a sufficienza. In base ai risultati della consultazione la PAS è stata migliorata dal profilo concet- tuale. I risultati scaturiti sono illustrati qui di seguito60.

5.6.2.3 Due soluzioni

Una migliore considerazione degli oneri sociodemografici, come richiesto nella con- sultazione, richiede una base statistica ampia e solida. È tuttavia risultato che una parte determinante dei dati necessari attualmente non è ancora disponibile, ma lo sa- rà solo a partire dal 2003-2005. Sono quindi state elaborate due soluzioni: – in primo luogo è stata elaborata una soluzione modello provvisoria che si basa su ipotesi semplificate e sui dati statistici attualmente disponibili. In vi- sta del futuro modello definitivo si intende offrire al Parlamento e ai Cantoni una soluzione che si avvicini alla realtà e consenta di valutare le presunte ri- percussioni finanziarie della perequazione. La soluzione modello illustrata ha quindi un carattere puramente indicativo e verrà sostituita prima dell’en- trata in vigore della NPC con una soluzione migliore; – la soluzione definitiva sarà allestita tempestivamente prima dell’entrata in vigore della NPC fondandosi su una base statistica completa ed esaustiva. Se verranno rispettate le scadenze previste, sarà disponibile al più tardi un anno prima dell’entrata in vigore della NPC.

60 Cfr. AFF; Rapporto finale del gruppo di lavoro «Perequazione dell’aggravio sociodemo- grafico (PAS)»; Berna, 2000.

L’impostazione concettuale delle due soluzioni è per lo più identica. In primo luogo sono rilevati gli oneri sociodemografici sulla base di determinati indicatori. Succes- sivamente, i diversi indicatori sono ponderati e sommati in un aggravio cantonale globale. Alla fine viene regolato il versamento dei fondi ai Cantoni. La perequazione deve dapprima essere dotata con 275 milioni di franchi l’anno e fi- nanziata dalla Confederazione. Con l’introduzione della nuova legge concernente la perequazione finanziaria, spetterà alle Camere federali determinare la dotazione se- condo le necessità fondandosi sui rapporti sull’efficacia pubblicati regolarmente.

5.6.2.4 Impostazione e indicatori della soluzione modello

L’aggravio sociodemografico dei Cantoni e dei Comuni è dovuto alla struttura della loro popolazione e in ampia misura non è quindi direttamente influenzabile. In base a questa definizione, ai risultati della consultazione e al rapporto sulle città-nucleo61, gli oneri da rilevare sono stati suddivisi in sei settori. Gli oneri dei diversi settori sono rilevati sulla base di 1-3 indicatori ciascuno. A que- sto proposito – per evitare incentivi sbagliati nelle spese dei Cantoni – gli oneri so- ciodemografici non sono misurati direttamente in base all’entità dei costi provocati ma indirettamente in base all’entità dei gruppi di popolazione rilevanti per gli oneri stessi. Per garantire la qualità dei dati entrano in considerazione solo gli indicatori rilevati per tutta la Svizzera secondo criteri unitari. Inoltre i dati devono provenire da statistiche ufficiali aggiornate regolarmente. I Cantoni costituiscono il perimetro di rilevamento.

5.6.2.4.1 Settore A - Povertà Attualmente non esistono statistiche a livello svizzero sulla povertà e sull’aiuto so- ciale. L’Ufficio federale di statistica (UFS) sta tuttavia elaborando una statistica sull’aiuto sociale a livello svizzero che dovrebbe essere disponibile a partire dal 2005 e coprire completamente il settore A della PAS nell’ambito del modello defi- nitivo. Sino ad all’ora si possono utilizzare due indicatori sussidiari per la soluzione modello provvisoria: da un lato il numero di beneficiari di prestazioni complementari (PC), dall’altro il numero delle famiglie monoparentali. Il limite dato dai beneficiari di PC è già stato utilizzato più volte come limite politico di povertà, mentre il gruppo delle famiglie monoparentali è stato designato dalle recenti ricerche sulla povertà come uno dei gruppi di popolazione con il più alto rischio di povertà62.

61 Cfr. Seco; UFPT; Rapporto sulle città-nucleo; Berna, 1999.

62 Cfr. Leu, Robert E.; Burri, Stefan; Priester, Tom; Lebensqualität und Armut in der Schweiz; Berna, 1997.

Indicatori nel settore A Tabella 5.9

Indicatore Fonte / Aggiornamento Soluzione modello provvisoria / modello definitivo

AA Numero dei benefi- UFAS: statistica svizzera Entrambi gli indicatori sono ciari di PC delle assicurazioni sociali utilizzati solo nella soluzione modello provvisoria. A partire Aggiornamento: annuale dal 2005 per la soluzione defi- AB Numero di famiglie UFS; censimento federale nitiva saranno disponibili i dati monoparentali con di una statistica sull’aiuto so- figli non coniugati ciale a livello svizzero allestita di meno di 20 anni Aggiornamento: ogni 10 anni dall’UFS

5.6.2.4.2 Settore B - Gruppi di età selezionati Con il settore B sono compensati gli oneri provocati da due precisi gruppi di età della popolazione. Il primo gruppo di popolazione comprende le persone molto an- ziane – ovvero persone a partire da un’età di 80 anni. Da diversi studi del Fondo na- zionale63 è risultato che le persone anziane tra i 60 e i 75 anni non sono in una situa- zione peggiore per quanto concerne la povertà e la qualità di vita dei gruppi di età più giovani e che i problemi sociali, sanitari e non da ultimo anche economici legati all’età si concentrano sulla popolazione molto anziana. Nel settore B viene quindi considerato solo il numero di persone molto anziane. Il secondo gruppo di popolazione considerato nel settore B è costituito da giovani in formazione - vale a dire dagli scolari e apprendisti sino ai 20 anni di età. Viene tut- tavia considerato solo il numero di scolari di lingua straniera e il numero di scolari delle classi speciali, dal momento che soprattutto la loro formazione risulta partico- larmente costosa.

Indicatori nel settore B Tabella 5.10

Indicatore Fonte / Aggiornamento Soluzione modello provvisoria / modello definitivo

BA Numero di persone UFAS; valutazione speciale Questi indicatori sono utiliz- molto anziane della statistica della popo- zati sia nella soluzione modello (persone a partire lazione provvisoria sia nel modello de- da un’età di 80 anni) finitivo Aggiornamento: annuale BB Numero di scolari UFAS; statistica degli scolari di lingua straniera e degli studenti Aggiornamento: annuale BC Numero di scolari UFAS; statistica degli scolari in classi speciali e degli studenti Aggiornamento: annuale

63 Si tratta di diversi studi effettuati nell’ambito dei programmi nazionali di ricerca 29 «Cambiamento delle forme di vita e sicurezza sociale» e 32 «La vecchiaia».

5.6.2.4.3 Settore C - Integrazione degli stranieri Nel rapporto sulle città-nucleo l’integrazione degli stranieri è definita espressamente come un onere sociodemografico. Occorre in primo luogo considerare che gran parte dei costi d’integrazione diretta dei fanciulli e degli adolescenti stranieri è già coperta dall’indicatore «scolari di lingua straniera» nel settore B. Il settore C contiene quindi un unico indicatore, ovvero il numero di stranierei adulti che vivono in Svizzera da

10 anni al massimo.

La limitazione della durata del soggiorno a 10 anni al massimo intende evitare che siano considerati gli stranieri di seconda e terza generazione e coloro che vivono in Svizzera da molto tempo, dal momento che si può presupporre che i costi diretti d’integrazione riguardano prevalentemente gli stranieri appena arrivati. In vista della soluzione definitiva il settore C necessita solo di due chiarimenti. Oc- corre in primo luogo esaminare la rilevanza dell’indicatore scelto e verificare in par- ticolare la limitazione del soggiorno a 10 anni. Devono inoltre essere considerate le ripercussioni dell’ordinanza in vigore dal 1° ottobre64 2000 sull’integrazione degli stranieri (OIntS). Quest’ordinanza fa peraltro riferimento alla concessione di aiuti finanziari da parte della Confederazione per promuovere l’integrazione degli stranie- ri. Dal momento che oltre alle organizzazioni non governative, anche i Cantoni e i Comuni beneficiano di aiuti finanziari, bisogna chiarire se in questo contesto non ha luogo un sussidiamento multiplo dello stesso settore di compiti e se non vi sono so- vrapposizioni di competenze. Se questo è il caso, l’ordinanza in questione e il setto- re C della PAS devono essere armonizzati. Ritorneremo su questo punto nell’ambito del secondo messaggio NPC.

Indicatori nel settore c Tabella 5.11

Indicatore Fonte / Aggiornamento Soluzione modello provvisoria / modello definitivo

CA Numero di stranieri UFAS; valutazione speciale Questo indicatore sarà analiz- adulti che soggiornano della statistica sulla popo- zata a fondo in vista del mo- in Svizzera da 10 anni lazione dello definitivo e se del caso al massimo modificato Aggiornamento: annuale

5.6.2.4.4 Settore D – Problematica della droga Attualmente non esiste una statistica ufficiale a livello svizzero in grado di allestire i dati necessari in relazione alla problematica della droga. Questa base di dati è tutta- via indispensabile per determinare i relativi oneri. Il progetto «act-info» realizzato dall’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP), dall’UFAS e dalle organizzazioni interessate sarà probabilmente in grado tra uno o due anni di elaborare dati armoniz- zati a livello svizzero concernenti il settore del trattamento della tossicomania65. Il progetto «act-info» dovrebbe confluire in una statistica ufficiale svizzera in modo che i dati potranno essere utilizzati anche per la perequazione sociodemografica.

64 RS 142.205

65 Cfr. http://www.act-info.ch

Indicatori nel settore D Tabella 5.12

Indicatore Fonte / Aggiornamento Soluzione modello provvisoria / modello definitivo

Attualmente non esiste una statistica ufficiale a livello svizzero che fornisca i dati necessari. A partire dal 2002 si potrà ricorrere ai dati del progetto «act-info». In vista dell’elaborazione del modello definitivo si sta esaminando anche il ricorso a fonti di dati alternative (ad es. alla sta- tistica dei decessi e della criminalità)

5.6.2.4.5 Settore E - Disoccupazione Il settore E comprende due indicatori e dovrebbe compensare i costi strutturali della disoccupazione (infrastruttura di consulenza, programmi di ricerca di posti di lavoro e di perfezionamento professionale), ma non le prestazioni individuali AD. Oltre alle persone alla ricerca di un posto di lavoro si considerano quindi anche i disoccupati che hanno esaurito i loro diritti per Cantone.

Indicatori nel settore E Tabella 5.13

Indicatore Fonte / Aggiornamento Soluzione modello provvisoria / modello definitivo

EA Numero delle persone Seco; statistica del mercato Questi indicatori sono utiliz- in cerca d’impiego del lavoro zati in entrambe le soluzioni. In vista dell’elaborazione del Aggiornamento: annuale modello definitivo, la rilevanza EB Numero delle persone Seco; statistica del mercato dei costi del settore E deve che hanno esaurito del lavoro tuttavia essere esaminata più a i loro diritti fondo Aggiornamento: annuale

5.6.2.4.6 Settore F - Problematica delle città-nucleo Il settore F costituisce un caso a parte. I settori A-E includono già una buona parte degli oneri delle città-nucleo ma non ne considerano tutti gli oneri. Anche se molti di questi oneri sono difficili da rilevare e da quantificare singolarmente, se sommati si ripercuotono notevolmente nei conti e nei preventivi delle città. A questo propo- sito si pensa in particolare alle spese pro capite superiori alla media del settore della sicurezza, se paragonate a quelle dei Comuni rurali (polizia, sistema giuridico, corpi di pompieri professionisti specializzati, protezione civile)66, alla densità degli inse- diamenti e ai costi fissi (provocati ad esempio da un elevato grado di professionalità delle amministrazioni cittadine). Inoltre il settore F considera la problematica della droga, altrimenti non considerata nella soluzione modello provvisoria, che si con- centra chiaramente nelle città.

66 Cfr. Seco; UFPT; Rapporto sulle città-nucleo, Berna, 1999; p. 32 segg. e p. 66 seg.

Questi diversi oneri sono rilevati con un indicatore. In Svizzera vi sono nove agglo- merati di importanza internazionale o nazionale67, ovvero Zurigo, Winterthur, Ber- na, Lucerna, Basilea, San Gallo, Lugano, Losanna e Ginevra. Come indicatore degli oneri si utilizza di volta in volta la popolazione globale degli agglomerati, che oltre a determinare la grandezza del centro vero e proprio stabilisce anche l’entità dell’ag- glomerato. In vista dell’elaborazione del modello definitivo, il settore F sarà ulteriormente pre- cisato sulla base del rapporto concernente le città-nucleo, esaminando in particolare se gli oneri di questo settore possono essere rilevati con indicatori più mirati.

Indicatori nel settore F Tabella 5.14

Indicatore Fonte / Aggiornamento Soluzione modello provvisoria / modello definitivo

FA Entità della popolazione UFAS; statistica della Questo indicatore è utiliz- negli agglomerati d’impor- popolazione zato solo nella soluzione tanza internazionale modello provvisoria. Per il e nazionale Aggiornamento dell’entità modello definitivo occorre della popolazione degli procedere a ulteriori chia- agglomerati: annuale rimenti Aggiornamento della sud- divisione degli agglomerati in agglomerati d’importanza internazionale o nazionale: ogni 10 anni in occasione del censimento federale

5.6.2.5 Chiave di ripartizione e ripercussioni finanziarie

Si prevede che nel modello definitivo i singoli indicatori saranno ponderati in base alla loro rilevanza sui costi e aggregati in un coefficiente globale applicabile agli oneri nel settore sociodemografico. Per questa procedura di ponderazione e di ag- gregazione sono necessari dati statistici esaustivi e dettagliati che attualmente non sono ancora a disposizione. Per la soluzione modello provvisoria è quindi stata ela- borata una soluzione transitoria che consente di calcolare la tendenza delle ripercus- sioni finanziarie previste della compensazione. In primo luogo gli indicatori dei diversi settori sono suddivisi in due gruppi e aggre- gati di volta in volta in un coefficiente degli oneri. Per stabilire gli oneri sociodemo- grafici generali gli indicatori dei settori A-E sono riassunti in un coefficiente, mentre gli oneri specifici delle città-nucleo sono rilevati a parte. Gli oneri sociodemografici e gli oneri specifici delle città-nucleo sono ponderati in modo diverso. Per compen- sare gli oneri dei settori A-E si prevede di destinare due terzi della somma globale di perequazione della PAS, il che corrisponde, presupponendo una dotazione totale di 275 milioni di franchi, a un importo di circa 183 milioni di franchi. Per compensare gli oneri del settore F si prevede di destinare un terzo o una quota di circa 92 milioni di franchi della somma di perequazione globale (cfr. illustrazione 5.12).

67 Cfr. Schuler, Martin; Die Raumgliederungen der Schweiz; Berna, 1997.

Ponderazione finanziaria degli indicatori della PAS (secondo il modello di calcolo NPC) Illustrazione 5.12

Perequazione dell’aggravio Soziodemografischer sociodemografico(SLA) Lastenausgleich (PAS)

Oneri sociodemografici Soziodemografische Lasten Spezifische Lasten Oneri specifici delleKernst der città-nucleo dte Settori A-Ebis E Bereiche Settore FF Bereich Gewichtung: Gewichtung: Ponderazione: Ponderazione: 66.666% Prozent 33.333,3% Prozent 183.3183,3 Millionen Franken mio di fr. 91.6 91,6 Millionen Franken mio di fr.

Con il rilevamento e la ponderazione separati, si può tenere particolarmente conto degli oneri delle città-nucleo. Al Cantone di Zurigo sono assegnati quasi 60 milioni di franchi, dei quali oltre la metà per compensare gli oneri delle città-nucleo. Lo stesso vale per il Cantone di San Gallo. Per i Cantoni di Berna e Lucerna addirittura tutti i pagamenti compensativi nell’ambito della PAS sono dovuti a compensazioni per gli oneri specifici delle città-nucleo (cfr. tabella 5.15).

Diagramma concernente i pagamenti PAS (in mio di fr. ) Illustrazione 5.13

' Cartina di base: Basiskarte: Ufficiof rfederale Bundesamt di statistica, Statistik, ThemaKart, ThemaKart, Neuchâtel 2001 Neuch tel 2001

Cantoni Kantone,chedie nonkeine ricevono pagamenti Zahlungen erhalten Kantone, Cantoni chedie bis 10fino a ricevono Millionen Franken

10 milioni erhalten

di franchi Kantone, Cantoni chedie 10 20 da ricevono Millionen Franken

10 a 20 milioni erhalten

di franchi Kantone, Cantoni chedie ber 20più di ricevono Millionen Franken

20 milioni di erhalten

franchi

Diagramma concernente i pagamenti PAS (in mio di fr. per abitante) Illustrazione 5.14

in in milioni di franchi Millionen Franken

ZH BE LU FR BS SH SG TI VD NE GE

Pagamenti Zahlungen in base agli oneri aufgrund der Lasten Pagamenti Zahlungen in base agli oneri aufgrund der Lasten dei settori A-E del settore F der Bereiche A bis E des Bereichs F

Diagramma concernente i pagamenti PAS (in fr. per abitante) Illustrazione 5.15

' Cartina Basiskarte: Bundesamt di base: Ufficiof r Statistik, federale ThemaKart, di statistica, Neuch tel 2001 ThemaKart, Neuchâtel 2001

Cantoni Kantone,chedie nonkeine ricevono pagamenti Zahlungen erhalten Kantone, Cantoni chedie unter 50 ricevono Franken meno di pro per Einwohner

50 franchi abitanteerhalten

Kantone, Cantoni chedie 50 10050-100 ricevono Franken proper franchi Einwohner abitante erhalten Kantone, Cantoni chedie ber 100 ricevono Franken più di pro per

100 franchi Einwohner

abitante erhalten

Diagramma concernente i pagamenti PAS (in fr. per abitante) Illustrazione 5.16 in milioni di franchi in Franken pro Einwohner

ZH BE LU FR BS SH SG TI VD NE GE

Zahlungen Pagamenti aufgrund in base derdeiLasten agli oneri der Bereiche A bis E settori A-E Zahlungen Pagamenti aufgrund in base derdelLasten agli oneri des Bereichs F settore F

Ripercussioni finanziarie della PAS Tabella 5.15

Cantoni Importi ottenuti Settori A-E in fr. Settore F in fr. Totale

in fr. in fr. per abitante

ZH 26 631 749 32 868 672 59 500 421 49 BE 0 9 899 850 9 899 850 10 LU 0 5 628 185 5 628 185 16 UR 0 0 0 0 SZ 0 0 0 0 OW 0 0 0 0 NW 0 0 0 0 GL 0 0 0 0 ZG 0 0 0 0 FR 780 924 0 780 924 3 SO 0 0 0 0 BS 22 686 160 12 551 938 35 238 098 183 BL 0 0 0 0 SH 1 878 716 0 1 878 716 26 AR 0 0 0 0 AI 0 0 0 0 SG 1 724 001 4 122 933 5 846 934 13 GR 0 0 0 0 AG 0 0 0 0 TG 0 0 0 0 TI 21 561 842 3 563 100 25 124 942 83 VD 44 810 621 8 924 703 53 735 324 86 VS 0 0 0 0 NE 8 515 749 0 8 515 749 51 GE 54 743 572 14 107 286 68 850 859 170 JU 0 0 0 0

Totale 183 333 333 91 666 667 275 000 000 38

5.6.2.6 Altri lavori in vista della soluzione definitiva

A partire dal 2005 ci si attende un modello ottimizzato per la PAS perché saranno disponibili le statistiche necessarie. Il modello definitivo porterà a una serie di mi- glioramenti: – gli indicatori del settore A (povertà) saranno sostituiti dai dati della statistica svizzera sull’aiuto sociale dell’UFAS; – il settore C (integrazione degli stranieri) sarà riesaminato e se del caso ade- guato al fine di eliminare possibili sovrapposizioni (sussidi multipli) tenendo conto del lavoro della Commissione federale degli stranieri (CFS) nell’am- bito dell’ordinanza sull’integrazione; – per il settore D (problematica della droga) sarà disponibile una statistica uf- ficiale a livello svizzero; – gli oneri del settore F (problematica delle città-nucleo) e il loro rilevamento saranno oggetto di un chiarimento globale con la partecipazione dell’Ufficio federale dello sviluppo territoriale (UFST) e del Segretariato di Stato del-

l’economia (Seco) così come di esperti esterni. Si attendono i primi risultati di questi lavori a partire dal 2003; – sono infine rielaborati totalmente la ponderazione degli indicatori e la chiave di ripartizione. Si prevede di ponderare i singoli indicatori in base alla loro rilevanza sui costi. Per tutti i settori verrà sviluppata una procedura unitaria al fine di migliorare la visione d’insieme e la trasparenza della PAS.

5.7 Compensazione dei casi di rigore

Un cambiamento di sistema così radicale come quello imposto dalla NPC non può aver luogo senza mutamenti in parte sostanziali dei flussi finanziari sia tra Confede- razione e Cantoni sia tra i Cantoni stessi, dovuti soprattutto al passaggio dall’indice della capacità finanziaria al nuovo indice delle risorse in quanto centro di orienta- mento della perequazione finanziaria. A seconda dei casi, in seguito a questo cam- biamento alcuni Cantoni finanziariamente deboli, che con la perequazione vigente sono privilegiati, in futuro potrebbero ricevere pochi mezzi. Per questi Cantoni le perdite possono rappresentare un aggravio considerevole. Siamo giunti alla conclusione, d’intesa con i Cantoni, che il passaggio dall’attuale al nuovo sistema debba essere ammortizzato con una compensazione dei casi di rigore, che può essere considerata come il prezzo politico della NPC o come investimento di una parte dei guadagni in termini di efficienza allo scopo di far accettare il nuovo sistema. Secondo le ipotesi di modello alla base del presente messaggio, per la compensazione dei casi di rigore dovrebbero essere messi a disposizione circa 430 milioni di franchi l’anno. Rispetto alla somma di perequazione globale della NPC, pari a circa tre miliardi di franchi, riteniamo che questo impiego di mezzi sia sostenibile, soprattutto in vista di una chiara definizione della cerchia dei beneficiari di pagamenti compensativi. Soltanto i Cantoni finanziariamente deboli approfitteranno della compensazione. L’ammontare dei pagamenti compensativi dipende da quanto sono classificati finanziariamente de- boli i Cantoni in questione. La compensazione dei casi di rigore è finanziata per due terzi dalla Confederazione e per un terzo dai Cantoni, mentre le quote di finanziamento dei singoli Cantoni si basano sulla relativa popolazione. La compensazione dei casi di rigore è concepita come un aiuto transitorio e come tale è limitata dal profilo funzionale per diversi aspetti. Dopo l’entrata in vigore della NPC non può essere previsto un ulteriore aumento della somma di compensa- zione. La compensazione dei casi di rigore, essendo una soluzione transitoria, a dif- ferenza degli strumenti veri e propri della NPC, non deve inoltre essere adeguata al rincaro. La somma di compensazione ne risulta quindi svalutata in termini reali. Do-

po quattro anni le Camere federali devono esaminare in base a un rapporto sull’ef- ficacia se la compensazione dei casi di rigore deve essere mantenuta per un altro quadriennio. I Cantoni il cui indice delle risorse ha superato con il tempo la media svizzera di 100 perdono il loro diritto a pagamenti derivanti dalla compensazione dei casi di rigore. I Cantoni che scendono sotto il valore limite di 100 punti indiciz- zati dopo l’entrata in vigore della NPC non entrano a far parte della cerchia dei be- neficiari, perché la compensazione dei casi di rigore ammortizza solo il passaggio dal vecchio al nuovo sistema. Il numero dei Cantoni che ricevono questi pagamenti dovrebbe diminuire con il passare del tempo.

Con queste regolamentazioni si intende fare in modo che la compensazione dei casi di rigore non sia limitata a un determinato numero di anni ma in termini funzionali. Da un lato con il passare del tempo la cerchia dei Cantoni aventi diritto dovrebbe diminuire, dall’altro anche la somma di compensazione impiegata dovrebbe regre- dire.

Introduzione a livello legale della compensazione dei casi di rigore Tabella 5.16

Settore di compensazione / Introduzione a livello di legge Oggetto da disciplinare Legge federale concernente Decreto federale Ordinanza la perequazione finanziaria del Consiglio federale

Principi X Criteri generali X Determinazione dei X criteri Dotazione X Decisione sul prose- X guimento (ogni quattro anni)

Finanziamento e pagamenti compensativi della compensazione dei casi di rigore Tabella 5.17

Cantone Quota Importi ottenuti Ripercussione netta di finanziamento (in fr.) in fr. in fr. in fr. in fr. per abitante per abitante

ZH 24 089 800 0 0 –24 089 800 –20 BE 18 916 746 67 901 000 71 48 984 254 52 LU 6 835 000 0 0 –6 835 000 –20 UR 688 320 0 0 –688 320 –20 SZ 2 523 043 0 0 –2 523 043 –20 OW 636 377 10 930 000 342 10 293 623 322 NW 727 934 0 0 –727 934 –20 GL 762 908 3 785 000 99 3 022 092 79 ZG 1 932 892 0 0 –1 932 892 –20 FR 4 683 423 50 591 000 215 45 907 577 195 SO 4 814 793 0 0 –4 814 793 –20 BS 3 830 910 0 0 –3 830 910 –20 BL 5 088 408 0 0 –5 088 408 –20 SH 1 456 207 0 0 –1 456 207 –20 AR 1 063 351 27 635 000 518 26 571 649 498 AI 289 190 0 0 –289 190 –20 SG 8 878 788 19 707 000 44 10 828 212 24 GR 3 735 808 0 0 –3 735 808 –20 AG 10 690 189 6 516 000 12 –4 174 189 –8 TG 4 513 494 0 0 –4 513 494 –20 TI 6 051 399 0 0 –6 051 399 –20 VD 12 426 245 140 872 000 226 128 445 755 206 VS 5 406 258 0 0 –5 406 258 –20 NE 3 308 078 77 069 000 464 73 760 922 444 GE 8 047 925 0 0 –8 047 925 –20 JU 1 340 013 23 207 000 345 21 866 987 325

Totale 142 737 500 428 213 000 60 285 475 500 40

5.8 Base costituzionale e revisione totale della legge

concernente la perequazione finanziaria La base costituzionale dell’attuale perequazione finanziaria è data dall’articolo 135 Cost.68. Quest’ultimo non soddisfa in alcun modo le esigenze del nuovo sistema di perequazione. Il suo capoverso 2 è ad esempio in netta contraddizione con la sepa- razione prevista dalla NPC della funzione di ripartizione da quella d’incitamento. Inoltre, i principali obiettivi della perequazione finanziaria devono ora essere enu- merati in modo esaustivo nella Costituzione. Con il presente messaggio proponiamo quindi una versione completamente nuova dell’articolo 135 (cfr. n. 6.5.1 e il disegno di decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanzia- ria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni). Vista la reimpostazione di fondo del sistema di perequazione, anche la legge con- cernente la perequazione finanziaria deve essere oggetto di una revisione totale. La nuova legge contiene, oltre ai diversi strumenti della perequazione finanziaria nello Stato federale, anche disposizioni concernenti la collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri (cfr. n. 6.6 e il disegno di legge federale concernente la pe- requazione finanziaria).

6 Parte speciale

Sia la dissociazione dei compiti sia le nuove forme di collaborazione e di finanzia- mento esigono tutta una serie di modifiche costituzionali nei singoli settori di com- piti. Lo scopo delle modifiche costituzionali è di garantire a lungo termine un’ade- guata divisione dei compiti e ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni e di eliminare, nel contempo, falsi incentivi e doppioni. I seguenti settori di compiti saranno oggetto di modifiche costituzionali: difesa nazionale (acquisto di materiale dell’esercito); formazione, ricerca e cultura (istruzione scolastica speciale, finanziamenti per l’istruzione); ambiente e pianificazione del territorio (misu- razione); opere pubbliche e traffico (traffico stradale, trasporti pubblici negli agglo- merati urbani); sicurezza sociale (prestazioni individuali dell’AVS e dell’AI, presta- zioni complementari, sussidi per la costruzione e le spese di esercizio dell’AI, pro- mozione dell’aiuto alle persone anziane e agli invalidi); diritto penale (esecuzione delle pene e delle misure. Le modifiche costituzionali richieste esigono adeguamenti di numerose leggi fede- rali. Le modifiche costituzionali proposte nell’ambito del presente messaggio saran- no effettive soltanto se accompagnate dai necessari aggiornamenti a livello di legge. Le ripercussioni finanziarie della NPC su Confederazione e Cantoni presuppongono che tutti gli elementi di riforma siano applicati, inclusi quelli che non necessitano di alcuna modifica costituzionale e che pertanto rientrano nel quadro del secondo mes- saggio. Il capitolo 6 illustra le modifiche dei singoli settori di compiti come pure le disposi- zioni costituzionali necessarie per i principi di fondo della riforma del federalismo. Oltre alle modifiche costituzionali e di legge nei singoli settori di compiti (n. 6.1 e 6.2), alle riforme correnti e previste compatibili con la NPC (n. 6.3) e ai settori di

68 RS 101

compiti esclusi dalla NPC (n. 6.4) abbiamo commentato anche tutte le modifiche co- stituzionali (n. 6.5) e la legge federale sulla perequazione finanziaria totalmente ri- veduta (n. 6.6). Il numero 6.1 riporta pure i risultati della consultazione per i diversi settori di compiti.

6.1 Modifiche costituzionali nei diversi settori di compiti

La successione in cui sono stati presentati i settori ricalca quella della Costituzione federale.

6.1.1 Difesa nazionale - Organizzazione, formazione

ed equipaggiamento dell’esercito

6.1.1.1 Situazione iniziale

La difesa nazionale militare è una delle competenze classiche della Confederazione. La corresponsabilità cantonale è iscritta nella Costituzione federale. Trattasi in so- stanza di misure d’esecuzione con margine di manovra limitato. L’assetto futuro di questa corresponsabilità dipende dalla dottrina e struttura dell’esercito, dalla sua lo- gistica, e dai concetti di impegno e formazione che la sottendono. Siamo del parere che la corresponsabilità cantonale per l’esercizio di milizia debba sussistere in particolare ai fini di una politica nazionale ed escludiamo perciò un tra- sferimento di tutte le competenze in campo militare alla Confederazione. Entità e modalità della corresponsabilità cantonale sono state delineate in collabora- zione con i Cantoni nel quadro di Esercito XXI. I dettagli saranno disciplinati nella legge militare e negli accordi di prestazione tra la Confederazione e i Cantoni. Ai fini di una dissociazione parziale si propone una nuova delimitazione di compe- tenze in campo logistico.

6.1.1.2 Risultati della consultazione

La «Comunità di lavoro per un esercito di milizia efficiente e garante della pace» (AWM) è l’unico partecipante alla consultazione ad aver rifiutato la soluzione auspicata circa la corresponsabilità cantonale nell’ambito della difesa nazionale ai fini di una politica nazionale in campo militare. I Cantoni non dovrebbero esserne esclusi. Sottolineiamo che, con la prevista centralizzazione nel settore logistico, la corre- sponsabilità cantonale non è assolutamente esclusa dalla difesa del Paese. Si tratta piuttosto di una misura di gestione economica necessaria tesa a investire in maniera ottimale le entrate fiscali impegnate.

6.1.1.3 Nuova soluzione

La responsabilità esecutiva in campo logistico (equipaggiamento personale e altri materiali dell’esercito) è ora di esclusiva pertinenza della Confederazione. In tal modo, l’acquisto, la manutenzione e la sostituzione dell’equipaggiamento personale sono di competenza federale. La gestione centralizzata del materiale dell’esercito e dell’equipaggiamento personale è una necessità di carattere economico-gestionale per un esercito molto ridimensionato. Dal punto di vista politico, la centralizzazione proposta non cambia nulla. I Cantoni si assumono come prima una corresponsabilità loro adeguata.

6.1.1.4 Modifica della Costituzione federale

Articolo 60 Cost. Organizzazione, istruzione e equipaggiamento dell’esercito: l’abolizione della competenza cantonale per l’acquisto, la manutenzione e la sostitu- zione dell’equipaggiamento personale comporta una modifica dell’articolo 60 capo- verso 2 Cost. (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.1.5 Modifiche della legislazione speciale

La competenza esclusiva della Confederazione nel campo dell’acquisto dell’equi- paggiamento personale richiede una revisione parziale della legge federale del 3 febbraio 199569 sull’esercito e sull’amministrazione militare. Altre delimitazioni di competenze tra Confederazione e Cantoni saranno trattate nel concetto direttivo per l’esercito e nella legislazione militare concernente Esercito XXI. Abbiamo approvato questo progetto il 24 ottobre 2001.

6.1.2 Formazione, ricerca, cultura

6.1.2.1 Istruzione scolastica speciale

6.1.2.1.1 Situazione iniziale Sono considerate scuole speciali le scuole per bambini e giovani disabili che non possono frequentare la scuola pubblica o non possono ragionevolmente essere tenuti a frequentarla. L’istruzione scolastica speciale comprende anche prestazioni nel- l’ambito dell’educazione prescolastica, dei provvedimenti di natura pedagogico- terapeutica, dei settori dell’alloggio, del vitto e dei trasporti. Le prestazioni dell’assicurazione per l’invalidità comprendono, da un lato, presta- zioni individuali agli invalidi dalla nascita fino all’età di 20 anni e, dall’altro, pre- stazioni collettive ai responsabili dell’istruzione scolastica speciale. In quest’ultimo settore, l’assicurazione invalidità partecipa attualmente al 50 per cento delle spese delle scuole speciali. Se i bambini handicappati sono tuttavia promossi alla scuola primaria allo scopo d’integrarli, l’AI non dispone attualmente di una base legale che

69 RS 510.10

le consenta di partecipare a queste spese supplementari di natura pedagogico- terapeutica. Le prestazioni individuali sono disciplinate nell’articolo 19 della legge federale del 19 giugno 195970 sull’assicurazione per l’invalidità (LAI). Nel 1999 le spese dell’AI per prestazioni individuali nel settore delle scuole speciali sono ammontate a 290 milioni di franchi. Per quanto attiene al numero relativamente elevato di fanciulli con disturbi del comportamento, che non sono considerati bisognosi di istruzione speciale, l’AI non si assume nessuna spesa per scuole speciali. I Cantoni (compresi i Comuni) e la Confederazione si assumono perciò le spese per i fanciulli che manife- stano disturbi di comportamento e necessitano di essere seguiti a livello sociale e per fanciulli passibili di pena. Le prestazioni collettive dell’AI per l’istruzione speciale comprendono, da un lato, sussidi per la costruzione (art. 73 cpv. 1 LAI) e, dall’altro, sussidi per costi supple- mentari d’esercizio (art. 73 cpv. 2 lett. a LAI). Nel 1999 l’AI ha versato 21 milioni di franchi a titolo di sussidi per la costruzione e 315 milioni di franchi per l’eser- cizio. In deroga al principio della sovranità cantonale, l’AI opera quindi in una parte del settore delle scuole dove il disciplinamento e gli standard di prestazioni sono elevati.

6.1.2.1.2 Risultati della consultazione 17 dei 26 Cantoni concordano sulla cantonalizzazione dell’istruzione scolastica spe- ciale. Questo settore scolastico non corre alcun pericolo. Quattro Cantoni (Berna, Friburgo, Argovia e Ticino) hanno portato una critica di fondo. PLR, UDC e l’Unio- ne svizzera degli imprenditori hanno approvato in linea di massima la cantonalizza- zione, mentre il PSS, le organizzazioni sindacali dei lavoratori (FSSC, USS, FSI) e numerosi enti sociali hanno rifiutato il nuovo disciplinamento. Secondo loro provo- cherebbe una massiccia riduzione delle prestazioni, mentre solo una soluzione a li- vello nazionale potrebbe assicurare un diritto unitario. Riteniamo che non vi sia il pericolo di una perdita di diritti sociali ma avalliamo il bisogno di maggiore certezza giuridica e proponiamo di sancire il diritto nella Co- stituzione.

6.1.2.1.3 Nuova soluzione L’AI si chiama fuori dall’istruzione scolastica speciale. L’intera responsabilità tec- nica e finanziaria in questo settore è lasciata ai Cantoni che sono inoltre tenuti alla cooperazione intercantonale con perequazione degli oneri. Il diritto individuale, fatto valere nei confronti dei Cantoni, all’istruzione scolastica speciale è sostenuto dal diritto costituzionale. I Cantoni finanziano integralmente l’istruzione scolastica speciale, vale a dire fanno fronte sia alle prestazioni individuali sia a quelle collettive di bambini e giovani di- sabili e delle rispettive istituzioni. L’attuale differenza sovente artificiosa tra gli

70 RS 831.20

aventi e non aventi diritto all’AI viene meno e l’approccio integrativo per la promo- zione e l’istruzione di bambini e giovani disabili può essere applicato. I Cantoni as- sumono in tal modo l’intera responsabilità dall’educazione prescolastica di natura pedagogico-terapeutica fino alla conclusione dell’istruzione scolastica speciale. Essi vanno in tal modo ben oltre il loro attuale ruolo di cofinanziatori con insufficienti diritti di partecipazione. La sovranità scolastica così realizzata, sia dal punto di vista tecnico sia finanziario, facilita la programmazione, l’applicazione e la promozione di principi d’integra- zione per bambini e giovani disabili. Con la fusione tra competenza operativa e competenza finanziaria è possibile ovviare ai problemi di pertinenza sorti nel pas- sato. Gli interventi possono essere semplificati, i doppioni aboliti e la trasparenza accresciuta con la riduzione del numero di interlocutori. I genitori, le associazioni dei genitori e le organizzazioni dei disabili trovano un accesso facilitato agli uffici responsabili dell’applicazione dei provvedimenti relativi alle scuole speciali. D’altro lato, i Cantoni dovranno affrontare oneri supplementari dovendo aumentare l’impegno finanziario attuale, sia per quanto riguarda le prestazioni individuali (tas- se scolastiche, spese di vitto e alloggio, misure pedagogico-terapeutico, spese di tra- sporto) sia per le prestazioni collettive (sussidi per la costruzione e le apparecchiatu- re, sussidi per l’esercizio). Essi dovranno inoltre adottare provvedimenti giuridici e organizzativi. L’assunzione piena della responsabilità tecnica e finanziaria dell’istru- zione scolastica speciale richiede comunque un’integrazione del catalogo dei com- piti soltanto in alcuni settori parziali. In alcuni Cantoni, le basi giuridiche per l’istruzione scolastica speciale di bambini disabili, dalla nascita alla scuola materna (educazione prescolastica di natura pedagogico-terapeutica), dovranno essere create o aggiornate e trasposte in altre disposizioni di legge. Infine, occorre ricordare che anche la Conferenza dei direttori cantonali della pub- blica educazione (CDPE) – in cooperazione parziale con la Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali (CDOS) – dovrà assumersi un numero maggiore di compiti in qualità di conferenza pertinente per i servizi dei Cantoni. Si dovranno

sviluppare le condizioni dettagliate per le forme nazionali di cooperazione sulla base della convenzione quadro intercantonale e garantire in tal modo, anche da un’ango- lazione finanziaria, concettuale e pedagogico-terapeutica, un’offerta scolastica otti- male. Una maggiore importanza riveste in tal senso l’accordo intercantonale sulle case per invalidi, in particolare per quanto attiene alla compensazione di eventuali deficit.

6.1.2.1.4 Modifica della Costituzione federale L’articolo 62 Cost. Scuola: nel nuovo capoverso 3 si stabilisce che i Cantoni devono provvedere all’istruzione scolastica speciale di tutti i fanciulli e adolescenti disabili fino al compimento del 20° anno di età al massimo, come già avviene per l’inse- gnamento di base. In tal modo, è garantito, da parte dei Cantoni, il diritto indivi- duale di tutti i bambini e giovani disabili all’istruzione scolastica speciale al fine di garantire una promozione e un’istruzione ottimali (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.2.1.5 Modifiche della legislazione speciale L’istruzione scolastica speciale non sarà oggetto del secondo messaggio in quanto essa, secondo la nuova disposizione costituzionale, è delegata interamente alla com- petenza dei Cantoni. Una legge quadro della Confederazione è pertanto superflua dato che, nel settore restante del sistema scolastico, essa non si è rivelata necessaria.

6.1.2.2 Sussidi di formazione

6.1.2.2.1 Situazione iniziale La concessione di sussidi di formazione (borse e prestiti di studio) permette di dare a tutti pari opportunità. I sussidi devono perciò contribuire a che giovani e adulti pos- sano frequentare scuole e cicli di formazione (formazione professionale, perfezio- namento professionale, scuola media, università ecc.) indipendentemente dalla loro situazione economica. Le borse di studio sono per principio di competenza dei Cantoni. Ogni Cantone di- spone di un proprio ordinamento in materia di borse di studio. L’articolo sulle borse di studio, inserito nel 1964 nella Costituzione federale, autorizza la Confederazione a sussidiare le spese sostenute dai Cantoni nell’assegnazione di borse di studio e di altri finanziamenti per l’istruzione rispettando la sovranità cantonale. Il sistema dei sussidi è commisurato alla spesa. Sono computabili le spese per borse di studio e (dal 1999) anche i mancati interessi a causa dei prestiti di studio. L’auspicata armo- nizzazione nazionale è stata realizzata solo in parte per cui gli ordinamenti cantonali in materia di borse di studio sono talvolta notevolmente differenziati. Inoltre, di propria competenza, la Confederazione accorda borse di studio a studenti stranieri in Svizzera come pure, a titolo sussidiario ai finanziamenti cantonali, agli studenti dei PF.

6.1.2.2.2 Risultati della consultazione La stragrande maggioranza dei partecipanti alla consultazione ha optato per una dis- sociazione parziale. PSS, USS, FSI e altri partecipanti alla consultazione hanno ri- fiutato qualsiasi soluzione che intenda estromettere la Confederazione in materia di borse di studio. Essi ritengono necessario che il finanziamento di tutti i sussidi di formazione sia assunto in comune da Confederazione e Cantoni e che la Confedera- zione fissi criteri quadro per tutti i livelli. Sarebbe così possibile contribuire all’ar- monizzazione, necessaria e urgente, degli ordinamenti cantonali in materia di borse di studio. Sottolineiamo che con l’annunciata dissociazione parziale è tenuto nella dovuta con- siderazione un punto critico essenziale rilevato nell’ambito della consultazione sen- za peraltro violare il principio della sussidiarietà.

6.1.2.2.3 Nuova soluzione Si propone una dissociazione parziale: – Gli aiuti finanziari per la formazione nel livello terziario restano un compito congiunto di Confederazione e Cantoni. – Per contro, in ottemperanza alla sovranità cantonale, i finanziamenti per l’istruzione fino al livello secondario II compreso rientrano nella competen- za esclusiva dei Cantoni; non vi è alcuna necessità di disciplinamento da parte della Confederazione che non partecipa più ai finanziamenti per l’istruzione concessi a questo livello. – Per principio ogni Cantone deve provvedere ai propri studenti (per i nuovi studenti vale il principio del domicilio legale nel momento del consegui- mento dell’attestato di maturità). Se un Cantone, nell’ambito dell’accordo intercantonale sulle università, versa contributi per le spese di uno studente, esso deve anche assumersi eventuali aiuti finanziari per l’istruzione. Questo disciplinamento vale per l’intero settore terziario (università, PF, scuole professionali superiori e scuole universitarie professionali). – La Confederazione emana una legge quadro per il settore terziario che stabi- lisce, in particolare, standard minimi centrali per la concessione di aiuti fi- nanziari per l’istruzione. – I Cantoni, per parte loro, consolidano a livello nazionale l’armonizzazione in materia di borse di studio stipulando, conformemente alla futura legge quadro della Confederazione, un accordo intercantonale. Dato che l’accesso a formazioni di livello terziario superiore e la mobilità degli stu- denti sono aspirazioni di carattere nazionale, una partecipazione della Confedera- zione in quest’ambito è sempre giustificata e dovrebbe svolgersi parallelamente alla promozione universitaria. I Cantoni potranno decidere liberamente, fino al livello secondario II compreso, se prevedere o meno, in base a requisiti minimi sotto forma di un accordo intercantonale, l’assegnazione di borse di studio e/o di altri aiuti fi- nanziari per l’istruzione, ad esempio prestiti rimborsabili. Grazie all’armonizzazione a livello intercantonale, la soppressione delle borse di studio sussidiarie assegnate per il tramite dei PF risulta coerente. Tuttavia la Confe- derazione continua a mantenere l’esclusiva competenza nell’assegnazione delle bor- se di studio agli studenti stranieri residenti in Svizzera, conformemente alla sua indi-

scussa competenza in materia di politica estera.

6.1.2.2.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 66 Cost. Aiuti all’istruzione: la modifica della disposizione del capoverso 1 prevede che la Confederazione possa concedere sussidi per borse di studio e prestiti di studio a studenti universitari e di altri istituti superiori a livello terziario. Essa promuove, a tal fine, l’armonizzazione intercantonale di questi aiuti (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.2.2.5 Modifiche della legislazione speciale La Confederazione emana una nuova legge quadro per il settore terziario che postuli i principi per la promozione dell’armonizzazione intercantonale. Inoltre, la Confede- razione può stabilire in particolare alcuni requisiti minimi centrali ai fini della con- cessione di aiuti all’istruzione. Devono pure essere previsti sussidi federali ai Can- toni se possibile sotto forma di importi forfettari.

6.1.3 Ambiente e pianificazione del territorio

6.1.3.1 Misurazione

6.1.3.1.1 Situazione iniziale Dal 1912 la Confederazione partecipa alla misurazione ufficiale71. A tutt’oggi la mi- surazione, inizialmente prevista per tutta la Svizzera, non è ancora stata realizzata soprattutto per quanto riguarda alcune parti delle regioni di montagna e dell’Alto- piano. La misurazione ufficiale acquisirà viepiù importanza grazie alla influenza economica in crescita del mercato immobiliare, attraverso il suo contributo alla tu- tela della proprietà fondiaria e quale informazione di base sui terreni. Fino al termine del 1997, un mandato di misurazione doveva essere esaminato addi- rittura da quattro diversi uffici. Il principio della separazione tra direzione strategica e operativa veniva violato dato che la Confederazione doveva intervenire nei com- piti centrali dei Cantoni per adempiere correttamente ai compiti vincolanti di allora. Agli inizi del 1998, l’ordinanza del 18 novembre 199272 concernente la misurazione ufficiale venne puntualmente adeguata per risolvere a breve termine i problemi cita- ti. Nel contempo, la Confederazione introduceva una nuova forma di cooperazione con i Cantoni sulla base di mandati e accordi di prestazione. La nuova legislazione circa la misurazione ufficiale ha reso possibile anche un am- pliamento dei settori di attività al fine di garantire la disponibilità di dati per l’am- ministrazione territoriale del Paese (rilevamento, esecuzione, amministrazione e rila- scio dei dati). I modelli di dati dei diversi settori d’attività come pure i valori fon- damentali dell’amministrazione territoriale devono essere coordinati tra i diversi at- tori e resi vincolanti73.

71 La base legale si trova nell’articolo 950 CC. Nell’articolo 39 titolo finale CC è stabilito inoltre che soprattutto la Confederazione deve assumersi le spese per la misurazione ufficiale. 72 RS 211.432.2 73 Il modello di dati descrive i dati da rilevare, la loro struttura e i loro rapporti reciproci. Oggi esistono cataloghi dei dati diversamente aggiornati sullo stesso settore come pure cataloghi dei dati antiquati, in parte non aggiornati, che sono incompatibili tra loro.

6.1.3.1.2 Risultati della consultazione I Cantoni Friburgo e Neuchâtel, il PSS, la FSI e la Conferenza dei servizi cantonali del catasto hanno chiesto un impegno maggiore della Confederazione; in caso con- trario l’obiettivo della misurazione di tutto il Paese, come pure le riforme della mi- surazione ufficiale avviate nel 1993, subirebbero ulteriori dilazioni. L’UDC ha chie- sto la soppressione dell’ufficio di misurazione catastale. La direzione strategica po- trebbe essere assunta, senza spese supplementari ingenti, dall’Ufficio federale della pianificazione del territorio o dall’UFAFP. La nuova disposizione costituzionale proposta è una risposta alle critiche citate. Le premesse costituzionali per una misurazione esaustiva del territorio svizzero sono date nell’articolo 75a. La Conferenza dei servizi cantonali del catasto concorda con la nuova disposizione costituzionale. Data la crescente importanza della misurazione, una soppressione della Direzione federale delle misurazioni catastali non dovrebbe comportare riduzioni di personale in quanto già l’espletamento dei compiti attuali, e ancor più di quelli futuri, non sa- rebbe possibile con l’organico esistente.

6.1.3.1.3 Nuova soluzione Il settore della misurazione ufficiale rimane un compito comune di Confederazione e Cantoni. Occorre tuttavia eliminare i citati doppioni, nonché l’inerzia amministrativa e i relativi conflitti di competenza, e prevedere nuove forme di collaborazione e di finanziamento. L’amministrazione ufficiale del territorio deve avere una sua auto- nomia e fungere da complemento alla misurazione ufficiale. In tal senso, si propone pertanto, quale primo passo ai fini della validificazione co- stituzionale della misurazione74, l’emanazione di una nuova norma costituzionale.

6.1.3.1.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 75a Cost. Misurazione: il nuovo articolo enumera i compiti centrali della misurazione. La Confederazione è la sola competente per la misurazione nazionale vera e propria. Nell’ambito della misurazione ufficiale, la Confederazione emana prescrizioni riguardanti i fondi e, in particolare, il registro fondiario. La Confedera- zione, nell’interesse di un coordinamento nazionale delle informazioni ufficiali, può emanare prescrizioni (cfr. commenti al n. 6.5.2).

74 Il concetto generale di «misurazione» include la misurazione fondiaria e la misurazione ufficiale, l’amministrazione ufficiale e la misurazione nazionale.

6.1.3.1.5 Modifiche della legislazione speciale Si propone una legge sulla misurazione in base alla seguente divisione dei compiti: – La Confederazione, nel quadro della misurazione ufficiale, definisce gli obiettivi e i principi come pure l’offerta di base e ne assicura il coordina- mento. Essa concede contributi finanziari in sintonia con il proprio interesse che si manifesta nell’offerta di base. – La misurazione nazionale, che comprende il rilevo geodesico e topografico del Paese nonché la cartografia75, è di pertinenza della Confederazione e sa- rà anche in futuro tutelata dall’Ufficio federale di topografia. – Nell’ambito della misurazione ufficiale, i Cantoni si assumono la piena re- sponsabilità nel settore operativo. Essi possono ampliare l’offerta di base a seconda delle loro necessità e sono liberi di svolgere i loro compiti in manie- ra autonoma o ricorrendo ai servizi della Confederazione opportunamente rimunerati. Le basi legali76 essenziali, attualmente sparse in diverse disposizioni, sono così ri- unite in un supporto giuridico autonomo.

6.1.4 Opere pubbliche e traffico

6.1.4.1 Strade nazionali

6.1.4.1.1 Situazione iniziale Le vie di collegamento di maggiore importanza e d’interesse generale per la Svizze- ra sono dichiarate strade nazionali dall’Assemblea federale (art. 1 della legge fede- rale sulle strade nazionali). Verrà il giorno in cui la rete decisa dal Parlamento pre- senterà una lunghezza complessiva di 1856 km e la cui costruzione sarà costata no- minalmente circa 65 miliardi di franchi. Alla fine del 1999 i chilometri in esercizio erano 1642, ossia l’88,5 per cento, altri 98 sono in costruzione. Nei prossimi 15 anni circa saranno costruiti i tratti di strada che ancora mancano; a titolo di compito permanente si dovrà inoltre provvedere alla gestione e alla suffi- ciente manutenzione dell’intera rete nonché all’ampliamento puntuale in base all’evoluzione del traffico.

75 La misurazione (o rilevamento) geodetica del terreno stabilisce per tutta la Svizzera un si- stema di coordinate e un sistema altimetrico unitario, li manutiene e li mette a disposi- zione del pubblico. Ciò avviene grazie alla disponibilità di una rete di punti fissi di posi- zione e di altezza o, attualmente e più spesso, mediante un servizio di misurazione satel- litare permanente. La misurazione (o rilevamento) topografica del terreno è la misurazio- ne della forma e della copertura del suolo della superficie della Svizzera e delle regioni estere adiacenti al confine. Viene messa a disposizione sotto forma di carte topografiche ma ancor più quale base digitale per i sistemi d’informazione geografica. Le nuove carte nazionali della Svizzera comprendono carte in scala 1:25 000, 1:50 000, 1:100 000, 1:200 000, 1:500 000 1 1:1 000 000. 76 Ad es. le basi legali per la misurazione ufficiale: CC, Decreto federale del 20 marzo 1992 concernente il contributo alle spese per la misurazione ufficiale (RS 211.432.27) come pure la già citata ordinanza del 18 novembre 1992 concernente la misurazione ufficiale.

Secondo l’articolo 83 capoverso 3 della nuova Costituzione, la costruzione, la ma- nutenzione e l’esercizio delle strade nazionali sono compiti comuni di Confedera- zione e Cantoni. La Confederazione ha l’alta vigilanza e partecipa finanziariamente, ma la sovranità è cantonale. I contributi federali sono graduati secondo l’onere so- stenuto dai singoli Cantoni, secondo l’interesse di ciascuno di essi nello sviluppo della rete stradale e la rispettiva capacità finanziaria. La quota della Confederazione relativa ai lavori di costruzione è del 50-97 per cento (nel 1999 la media è stata dell’88%); per la manutenzione essa oscilla tra l’80 e il 97 per cento (nel 1999 la media è stata dell’88%). La Confederazione partecipa all’esercizio nella misura del 40-95 per cento delle spese computabili (nel 1999 in media il 67%). Nel 1999, le spese sono state: 1491 milioni di franchi per la costruzione, 417 milioni di franchi per la manutenzione e 106 milioni di franchi per l’esercizio.

6.1.4.1.2 Risultati della consultazione La proposta della competenza federale integrale è stata approvata a maggioranza. Le associazioni del traffico stradale hanno tuttavia espresso timori di ritardi nel com- pletamento della rete delle strade nazionali. I Cantoni hanno approvato la nuova soluzione in linea di massima chiedendo però, da un lato, alcune precisazioni e cor- rezioni del testo costituzionale proposto e, dall’altro, che sia prestata la dovuta at- tenzione ai suoi effetti sull’intera rete stradale. Nel presente testo costituzionale si è potuto tenere conto di queste osservazioni che troveranno pure un loro pendant nei lavori di concretizzazione in corso.

6.1.4.1.3 Nuova soluzione Il completamento della rete delle strade nazionali, visto lo stato avanzato dei lavori, continua ad essere un compito congiunto di Confederazione e Cantoni. Ciò sarà san- cito in una disposizione transitoria della Costituzione federale. Il compimento della rete già deliberato e il suo ampliamento sono di competenza esclusiva delle Confe- derazione anche per quanto attiene all’esecuzione dei compiti e al finanziamento. L’esercizio e la manutenzione delle strade nazionali spettano alla Confederazione come pure la competenza esecutiva e finanziaria per questi compiti parziali. Essa può assu- mersi l’esecuzione in proprio o delegarla a terzi, ad enti pubblici, privati o misti.

6.1.4.1.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 83 Cost. Strade nazionali: il capoverso 2 statuisce la piena competenza fe- derale per lavori di costruzione, l’esercizio e la manutenzione delle strade nazionali. Alla Confederazione è data formalmente la possibilità di delegare, in parte o in tutto, l’esecuzione dei compiti a enti statali, privati o misti (cfr. commenti al n. 6.5.2). Una disposizione transitoria all’articolo 83 Cost. disciplina le competenze e le quote finanziarie di Confederazione e Cantoni per il completamento della rete delle strade nazionali conformemente al decreto federale del 21 giugno 1960 (cfr. commenti al n. 6.5.2, art. 197 n. 2 Cost.).

6.1.4.1.5 Modifiche della legislazione speciale La nuova divisione dei compiti relativi alle strade nazionali comporterà modifiche della legge dell’8 marzo 196077 sulle strade nazionali (LSN) e della legge federale del 22 marzo 198578 concernente l’utilizzazione dell’imposta sugli oli minerali a de- stinazione vincolata (LUMin). Dal punto di vista materiale, esiste tutta una serie di problemi complessi la cui elaborazione, in vista del secondo messaggio NPC, è già stata avviata sotto la responsabilità dell’Ufficio federale delle strade. I problemi in questione sono soprattutto quelli riguardanti la proprietà, la responsabilità, la ces- sione dell’esercizio e della manutenzione a enti statali, privati o misti come pure le questioni relative alla gestione.

6.1.4.2 Strade principali

6.1.4.2.1 Situazione iniziale Le strade principali selezionate costituiscono una rete di importanza nazionale e in parte internazionale. Essa è lunga circa 2300 km ed è gestita dal Consiglio federale. La ripartizione delle risorse avviene a livello di programmi pluriennali ed ogni pro- getto in stadio di maturazione richiede una copertura finanziaria. Il sussidiamento si limita alla costruzione di nuove strade e al potenziamento di quelle esistenti, la ma- nutenzione e l’esercizio sono di competenza dei Cantoni. Le aliquote di partecipa- zione sono graduate in base all’interesse dei Cantoni, alla capacità finanziaria, agli oneri stradali e al costo dell’opera progettata. Per le strade della regione alpina o nel Giura esse ammontano al 40-75 per cento; per quelle di pianura al 15-60 per cento. Approssimativamente due terzi dei crediti annuali sono destinati a grandi progetti; il resto fluisce in molteplici piccoli progetti. Le spese del 1999 ammontavano a 205 milioni di franchi.

6.1.4.2.2 Risultati della consultazione La nuova soluzione proposta ha riscosso l’approvazione della maggioranza dei par- tecipanti alla consultazione. Alcuni Cantoni hanno chiesto tuttavia misure per ga- rantire un impegno sufficiente della Confederazione. In occasione dei lavori di rea- lizzazione in vista del secondo messaggio NPC, ancora da svolgere, si dovrà prestare particolare attenzione a una differenziazione netta tra «progetti di difficile finanzia- mento» e «altri progetti».

77 RS 725.11 78 RS 725.116.2

6.1.4.2.3 Nuova soluzione La nuova soluzione prevede una dissociazione parziale: – Progetti di costruzione normali: questo compito è trasferito ai Cantoni. Essi ricevono le risorse necessarie sotto forma di contributi globali calcolati in base a un indicatore ponderato e strutturale “chilometri di strada principale”. I Cantoni possono impiegare queste risorse sia per la costruzione sia per l’esercizio e la manutenzione e ciò rende necessaria una modifica della Co- stituzione. – Grandi progetti: si intendono progetti di difficile finanziamento che i Canto- ni non possono realizzare con i propri mezzi. I grandi progetti devono anco- ra essere annoverati tra i compiti congiunti. La gestione dei fondi spetta alla Confederazione mediante appositi programmi.

6.1.4.2.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 86 Cost. Imposta di consumo sui carburanti e altre tasse sul traffico: il nuovo disciplinamento del finanziamento delle strade principali richiede una rifor- mulazione della lettera c del capoverso 3 in quanto l’impiego dei contributi federali viene esteso all’esercizio e alla manutenzione (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.4.2.5 Modifiche della legislazione speciale La nuova soluzione implicherà diverse modifiche della legge federale concernente l’utilizzazione dell’imposta sugli oli minerali a destinazione vincolata (LUMin). Per i due regimi, «normali progetti di costruzione» e «progetti di difficile finanziamen- to», si tratterà di delimitare il settore di utilizzazione, il regime contributivo, gli strumenti di gestione e di programmazione finanziaria come pure le competenze de- gli uffici federali. Sono già iniziati anche i lavori di concretizzazione in vista del se- condo messaggio NPC nel settore delle strade principali sotto la responsabilità del- l’Ufficio federale delle strade.

6.1.4.3 Altri settori del finanziamento speciale

«circolazione stradale» 6.1.4.3.1 Situazione iniziale Questi settori servono generalmente al sostegno dei Cantoni nell’adempimento dei loro compiti nell’ambito del settore infrastrutturale «strade». Ciò avviene mediante sussidi direttamente vincolati a determinate categorie di opere, come il risanamento di passaggi a livello, la protezione contro eventi naturali eccetera. Inoltre i Cantoni ricevono contributi non vincolati a opere, di cui possono disporre liberamente nel quadro degli scopi dell’imposta sugli oli minerali.

– Contributi vincolati alle opere: Si tratta di sussidi. Per il risanamento dei passaggi a livello e per i provvedi- menti destinati a separare i modi di traffico l’aliquota dei contributi ammonta al 40-90 per cento delle spese fatturabili, secondo la capacità finanziaria e i costi del provvedimento (art. 19 LUMin). I fondi sono assegnati ai programmi d’investimento pluriennali. Per gli altri settori l’aliquota dei contributi si con- forma alla relativa legislazione speciale (legge sulla protezione dell’ambiente per i provvedimenti protettivi dell’ambiente, resi necessari dal traffico stradale, legge sulla protezione della natura e del paesaggio per i provvedimenti protetti- vi del paesaggio, resi necessari dal traffico stradale, legge federale sulle foreste e legge federale sulla sistemazione dei corsi d’acqua). – Contributi non vincolati alle opere: La quota dei contributi non vincolati alle opere ammonta come minimo al 12 per cento dell’imposta sugli oli minerali destinata al traffico stradale. Da di- versi anni essa viene aumentata con contributi straordinari dell’ordine di cir- ca 80 milioni di franchi; nel 1999 essa ammontava complessivamente a 515 milioni di franchi. La quota è suddivisa in «contributi generali e perequazio- ne finanziaria» (94%) e in «Cantoni con strade alpine che servono al traffico internazionale e Cantoni privi di strade nazionali» (6%).

6.1.4.3.2 Risultati della consultazione Le nuove soluzioni proposte sono state ben accolte dalla maggioranza dei parteci- panti alla consultazione. Alcuni Cantoni paventano tuttavia che la Confederazione, mediante la dissociazione parziale annunciata, possa ridurre la sua partecipazione fi- nanziaria. Essi chiedono di mantenere l’attuale aliquota dei Cantoni sui proventi dell’imposta sugli oli minerali del 12 per cento. Controverse sono pure le opinioni circa le proposte di alcuni sussidi (ad es., passaggi a livello, protezione degli inse- diamenti) e sul nuovo criterio di calcolo dei «contributi generali». Il nostro Consiglio terrà conto, per quanto possibile, nell’ambito dei lavori di con- cretizzazione, delle richieste espresse nel corso della consultazione. La nuova base di calcolo per i «contributi generali» sarà pure oggetto del secondo messaggio NPC.

6.1.4.3.3 Nuova soluzione Contributi vincolati alle opere: – La soppressione di passaggi a livello e altri provvedimenti destinati a separa- re i modi di traffico saranno di esclusiva competenza dei Cantoni. Un’ecce- zione è costituita dalle misure destinate a separare i modi di traffico in ag- glomerati, che possono essere sovvenzionati seppur in misura limitata nel- l’ambito di una vasta programmazione del traffico negli agglomerati urbani (cfr. n. 6.1.4.4.3).

– Gli altri sussidi vincolati ad opere nei settori ambiente (aria, rumore, fore- ste), paesaggio (protezione della natura e del paesaggio, conservazione dei monumenti storici, tutela degli insediamenti e del patrimonio nazionale), forze della natura (inondazioni, gallerie paravalanghe) saranno in parte fi- nanziati dai Cantoni e in parte dalla Confederazione mediante programmi o altri strumenti (cfr. n. 6.2.5, 6.2.6, 6.2.7, 6.2.9, 6.2.13). Contributi non vincolati alle opere: – La parte «strade alpine che servono al traffico internazionale» deve essere in quanto tale eliminata. I contributi previsti a tal fine decadono. Per le strade nazionali di montagna, le spese di manutenzione e d’esercizio elevate sono assunte dalla Confederazione. Le altre strade alpine internazionali si trovano in Cantoni che beneficiano dalla nuova perequazione dell’aggravio geo- topografico. La situazione particolare dei due Semicantoni di Appenzello, quali Cantoni privi di strade nazionali, è considerata anche nell’ambito della nuova chiave di ripartizione per i contributi non vincolati alle opere. – La parte «contributi generali» è posta su una nuova base di calcolo dove il criterio della capacità finanziaria è abolito. La nuova chiave di ripartizione comporterà spostamenti tra i Cantoni. I contributi devono essere calcolati di nuovo sulla base di indicatori strutturali (chilometri di strada) e una compo- nente «oneri stradali» (compensazione per aggravi superiori alla media con- formemente al conto stradale).

6.1.4.3.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 86 Cost. Imposta di consumo sui carburanti e altre tasse sul traffico: le modifiche dell’articolo 86 capoverso 3 tengono conto dei cambiamenti relativi ai contributi destinati alla soppressione di passaggi a livello e alla separazione dei modi di traffico (lett. b), all’abolizione del criterio della «capacità finanziaria» ai fini dei contributi generali (lett. e) e all’abolizione dei contributi a Cantoni serviti da strade alpine internazionali (lett. f) (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.4.3.5 Modifiche della legislazione speciale Le innovazioni previste nel quadro dei contributi vincolati e non vincolati alle opere comporteranno modifiche corrispondenti nella legge federale concernente l’utilizza- zione dell’imposta sugli oli minerali a destinazione vincolata (LUMin). I lavori di concretizzazione in vista del secondo messaggio NPC sono già stati avviati anche in questo settore.

6.1.4.4 Trasporti negli agglomerati urbani

6.1.4.4.1 Situazione iniziale I trasporti pubblici negli agglomerati urbani devono soddisfare il bisogno di mobilità all’interno degli stessi mediante un efficiente collegamento con linee di trasporti pubblici. In tal modo i trasporti pubblici negli agglomerati urbani garantiscono la di- stribuzione capillare dell’afflusso di traffico proveniente da lunga distanza o dalla regione, e rappresentano un fattore determinante per l’attrattiva di un agglomerato urbano. Nella pratica, definire chiaramente l’espressione «trasporti negli agglomerati urbani» comporta qualche difficoltà. Ma, dato che le proposte di riforma della NPC sono li- mitate agli investimenti, essa può qui significare il coordinamento territoriale delle infrastrutture dei trasporti. Si dovrà approntare una definizione più precisa in occa- sione del secondo messaggio NPC. Attualmente le infrastrutture negli agglomerati, analogamente a quanto avviene per i trasporti regionali, sono finanziate attraverso convenzioni e risorse delle FFS. Per contro, la Confederazione non partecipa agli investimenti a favore del traffico locale in agglomerati urbani.

6.1.4.4.2 Risultati della consultazione Le opinioni sull’introduzione del road-pricing erano controverse. Alcuni Cantoni e le cerchie vicine ai trasporti pubblici privilegerebbero questa nuova fonte di finan- ziamento mentre le associazioni degli automobilisti, in particolare, la respingono nettamente. Da diverse parti è stata chiesta una partecipazione finanziaria potenziata da parte della Confederazione. Diversi partecipanti erano scettici sul differente trat- tamento riservato al traffico urbano rispetto a quello regionale. Si terrà conto, a seconda delle possibilità, del risultato della consultazione con la nuova soluzione proposta nella misura in cui è previsto un impegno rafforzato della Confederazione negli investimenti in nuove linee e ampliamenti della rete.

6.1.4.4.3 Nuova soluzione Con l’introduzione della NPC, la Confederazione parteciperà, entro i limiti osservati finora, al finanziamento degli investimenti per la manutenzione e il rinnovo dell’in- frastruttura. Essa potrà ora impegnarsi anche in grandi investimenti infrastrutturali de- stinati agli agglomerati. In entrambi i casi i sussidi federali sono versati ai consorzi. – Per il finanziamento degli investimenti per la manutenzione e il rinnovo dell’infrastruttura sono proposti consorzi che si occupano del traffico negli agglomerati urbani cui competono la pianificazione e il finanziamento dei bisogni d’investimento. Di regola più Cantoni partecipano a un consorzio per cui devono essere realizzate forma di cooperazione sovracantonali in ba- se ai principi della collaborazione intercantonale. La regolamentazione della qualità di socio, della forma organizzativa eccetera è affidata agli stessi con- sorzi per permettere soluzioni su misura.

Nella maggior parte dei casi i consorzi si autofinanziano attraverso quote so- ciali e contributi dei Cantoni, tasse riscosse per i posteggi eccetera. Tuttavia occorre prevedere anche nuove fonti di finanziamento. Una possibilità con- sisterebbe nell’introduzione del road-pricing (tassa stradale). A tal fine oc- correrebbe una base costituzionale. Premesso che i consorzi pratichino una forma adeguata di collaborazione intercantonale e intercomunale, la Confederazione può sostenerli finanzia- riamente a titolo sussidiario e nel quadro degli obiettivi federali per lo svi- luppo sostenibile. A questo riguardo sono previste risorse limitate indotte dai proventi dell’imposta sugli oli minerali. I trasporti urbani verrebbero dunque cofinanziati attraverso una parte limitata dei proventi dell’imposta sugli oli minerali. I beneficiari sono i consorzi in qualità di responsabili del progetto. Alcune parti dei nuovi finanziamenti (manutenzione e rinnovo dell’infrastruttura dei trasporti) e l’esatta delimitazione delle responsabilità per le singole infrastrutture devono essere definite con la riforma delle ferro- vie 2 poiché gli effetti vanno oltre gli agglomerati. – Per la realizzazione di grandi progetti per il traffico negli agglomerati urbani (nuove linee e ampliamenti sostanziali della rete), la Confederazione svolge- rà un ruolo molto più importante di quello odierno sia nella pianificazione sia nel finanziamento. In questi casi, il partner della Confederazione non sa- rà più il Cantone responsabile bensì il consorzio. Per la copertura del fabbi- sogno finanziario si potrebbe ricorrere al fondo FTP che comporterebbe però una modifica costituzionale. – Per la realizzazione di grandi progetti devono essere trovate soluzioni ade- guate esterne alla NPC. L’istituzionalizzazione dei consorzi, da concretizza- re a livello di legge, deve in ogni caso essere coordinata con i passi ulteriori della riforma delle ferrovie e del progetto seconda tappa di Ferrovia 2000. Nel maggio 2001, il gruppo di esperti incaricato dal DATEC «Finanzia- mento dei trasporti negli agglomerati» («gruppo di esperti Bieri») ha appro- vato e pubblicato le sue raccomandazioni79. Il 22 agosto 2001 abbiamo deci- so di approfondire queste raccomandazioni. Dal momento che le misure rac- comandate dal gruppo di esperti chiedono la stessa modifica costituzionale

prevista dalla NPC, per motivi di economia procedurale rinunciamo a un messaggio separato. La revisione costituzionale consentirà di finanziare gli investimenti concernenti rotaie e strade per il traffico negli agglomerati an- che mediante i proventi dell’imposta sugli oli minerali a destinazione vin- colata. Nel messaggio concernente l’iniziativa «Avanti» illustreremo le mi- sure previste a favore del traffico negli agglomerati e prenderemo una deci- sione sulla dotazione di mezzi finanziari che eccedano quelli previsti dalla NPC.

79 Cfr. Gruppo di esperti «Finanziamento dei trasporti negli agglomerati»: spiegazione delle raccomandazioni del 1° maggio 2001; Berna 2001;

6.1.4.4.4 Modifica della Costituzione federale Le proposte inerenti ai trasporti negli agglomerati urbani richiedono due modifiche costituzionali: Articolo 82 Cost. Circolazione stradale: con il completamento previsto nel capover- so 3 è creata la base costituzionale per un’eventuale introduzione del road-pricing ai fini del finanziamento dei consorzi relativi ai trasporti pubblici negli agglomerati ur- bani (cfr. commenti al n. 6.5.2). Articolo 86 Cost. Imposta di consumo sui carburanti e altre tasse sul traffico: il so- stegno finanziario limitato proposto per i trasporti pubblici negli agglomerati urbani finanziato con i proventi dell’imposta sugli oli minerali richiede un nuovo articolo 86 capoverso 2 lettera bbis della Costituzione federale (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.4.4.5 Modifiche della legislazione speciale L’esistenza di consorzi quale presupposto per una partecipazione della Confedera- zione al finanziamento degli investimenti a favore dei trasporti pubblici negli ag- glomerati urbani dev’essere sancita a livello di legge (LUMin). Anche i criteri per la ripartizione dei proventi dell’imposta sugli oli minerali a favo- re dei consorzi devono essere disciplinati nella legge. Il criterio più importante per il riconoscimento dei consorzi è l’esistenza di una concezione globale dei trasporti. Inoltre, devono essere rispettate le regole per la cooperazione intercantonale. Per fis- sare i contributi globali della Confederazione occorre stabilire una chiave di riparti- zione adeguata alle diverse necessità degli agglomerati.

6.1.5 Sicurezza sociale

6.1.5.1 Prestazioni individuali dell’assicurazione vecchiaia

e superstiti (AVS) 6.1.5.1.1 Situazione iniziale Le prestazioni individuali dell’AVS comprendono rendite di vecchiaia, per vedovi e per orfani nonché assegni per grandi invalidi e contributi a favore di mezzi ausiliari. Esse costituiscono uno dei tre pilastri del sistema di previdenza per la vecchiaia in Svizzera e, in qualità di prestazioni di un’assicurazione obbligatoria basata sul si- stema di ripartizione, si prefiggono di coprire in modo adeguato il fabbisogno vitale una volta raggiunta l’età cui la legge vi dà diritto. L’AVS versa anzitutto rendite (art. 18 segg. legge del 20 dicembre 194680 sull’assi- curazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS)). Inoltre essa paga anche assegni per grandi invalidi (art. 43bis LAVS) e mezzi ausiliari (art. 43ter LAVS). Diritto, computo e pagamento di queste prestazioni sono disciplinate dal diritto federale. I Cantoni non sono autorizzati a disciplinare.

80 RS 831.10

L’applicazione dell’AVS compete alle casse di compensazione (art. 49 LAVS). At- tualmente vi sono due casse di compensazione della Confederazione (una cassa per il personale federale e una cassa per i pagamenti all’estero), 26 casse di compensa- zione cantonali e circa 60 casse di compensazione professionali (associazioni padro- nali). Il 20 per cento delle spese dell’AVS sono finanziate mediante contributi degli enti pubblici (art. 103 LAVS). Il contributo della Confederazione a favore dell’assicu- razione ammonta al 16,36 per cento delle spese, quello dei Cantoni al 3,64 per cen- to81. Le rimanenti uscite sono coperte mediante entrate dell’assicurazione o con le riserve del Fondo (contributi, entrate da regresso e interessi del Fondo di compensa- zione). Nel 1999 le uscite dell’AVS per prestazioni in denaro e misure individuali sono ammontate a 27 047 milioni di franchi. La Confederazione ha contribuito con 4480 milioni di franchi, i Cantoni con 997 milioni di franchi.

6.1.5.1.2 Risultati della consultazione La stragrande maggioranza dei partecipanti alla consultazione ha approvato la solu- zione integrale della Confederazione.

6.1.5.1.3 Nuova soluzione Viene effettuata una completa dissociazione, nel senso che il contributo degli enti pubblici all’AVS è assunto esclusivamente dalla Confederazione la quale assume anche la completa responsabilità delle prestazioni dell’AVS ampiamente standardiz- zate. Le competenze in materia di disciplinamento e di uscite vengono riunite, ciò che facilita anche l’applicazione uniforme del diritto. I Cantoni saranno sgravati interamente dal finanziamento dell’AVS. Questa centra- lizzazione non ha alcuna ripercussione su diritto, computo e pagamento delle presta- zioni. Tuttavia essa solleva la questione circa la posizione delle casse di compensa- zione cantonali, la cui istituzione spetta ai Cantoni. Questi stabiliscono l’organiz- zazione interna della cassa, i compiti e le competenze del gerente della cassa e nel quadro delle regolamentazioni cantonali assumono anche il personale della cassa di compensazione. Di conseguenza i Cantoni devono rispondere dei danni arrecati all’assicurazione con atti illeciti o violazione, intenzionale o per negligenza grave, delle prescrizioni. Dato che i Cantoni sono affiliati a queste casse di compensazione nella loro qualità di datori di lavoro e utilizzano le loro infrastrutture per evitare doppioni amministrativi (come il disbrigo per le riduzioni dei premi dell’assicu- razione malattie tramite le casse di compensazione cantonali), il progetto NPC non prevede nessuna riorganizzazione dell’assicurazione. Per tale ragione la nuova ri- partizione dei compiti non ha ripercussioni organizzative e nemmeno sugli effettivi del personale.

81 Con il programma di stabilizzazione 1998, 0,64 punti percentuale sono stati tempora- neamente trasferiti, a partire dal 1999, dalla Confederazione (in precedenza 17%) ai Cantoni (in precedenza 3%). Questo disciplinamento terminerà alla fine del 2004.

6.1.5.1.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 112 Cost. Assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità: l’articolo costitu- zionale riveduto cita la possibilità da parte del legislatore di non prevedere più con- tributi dei Cantoni. Precisa, per contro, che l’assicurazione accorda prestazioni in denaro e in natura (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.5.1.5 Modifiche della legislazione speciale Nell’articolo 103 della LAVS si statuisce che i contributi pubblici sono esclusiva- mente contributi della Confederazione.

6.1.5.2 Prestazioni individuali dell’assicurazione invalidità

(AI) 6.1.5.2.1 Situazione iniziale Da un lato gli enti pubblici sono tenuti a disciplinare il finanziamento delle presta- zioni individuali, dall’altro occorre organizzare opportunamente l’esecuzione del lo- ro versamento. L’AI fornisce le seguenti prestazioni individuali: − provvedimenti d’integrazione (art. 8 segg. legge federale del 19 giugno 1959 sull’assicurazione per invalidità (LAI)82): provvedimenti sanitari, provvedi- menti professionali, istruzione scolastica speciale e assistenza agli assicurati grandi invalidi d’età inferiore a 20 anni, somministrazione di mezzi ausiliari, pagamento di indennità giornaliere; – rendite (art. 28 segg. LAI); – assegni per grandi invalidi (art. 42 LAI). La Confederazione disciplina le prestazioni in denaro e in natura, mentre finanzia- mento ed esecuzione delle competenze sono suddivise tra Confederazione e Cantoni. La metà delle spese annue sono nella misura di tre quarti a carico della Confedera- zione e nella misura di un quarto a carico dei Cantoni (art. 78 LAI). Nel 1999, questi ultimi hanno versato per l’assicurazione invalidità in totale 1041 milioni di franchi. Il computo di rendite e indennità giornaliere nonché il pagamento di tali prestazioni spetta alle casse di compensazione dell’AVS (art. 60 LAI); la Confederazione (UFAS) ha l’autorità di vigilanza tecnica e amministrativa. Il Cantone in qualità di terzo partner ha il diritto e l’obbligo di stabilire l’orga- nizzazione e la sede dell’ufficio AI nonché di disciplinare le questioni in materia di diritto del personale (art. 54 LAI). Nel quadro della terza revisione dell’AI, realiz- zata mediante il secondo pacchetto di misure per la nuova ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni, tra il 1992 e il 1995 le segreterie AI, gli uffici AI re- gionali e le commissioni AI sono stati raggruppati in 26 uffici AI cantonali nonché nell’ufficio AI della Confederazione per gli assicurati residenti all’estero. Gli uffici

82 RS 831.20

AI cantonali hanno in particolare il compito di determinare e sorvegliare le presta- zioni individuali dell’AI. Essi assumono anche compiti nell’ambito dell’informa- zione del pubblico. Come è il caso per le prestazioni individuali dell’AI, così anche per le prestazioni indi- viduali dell’AVS le competenze in materia di disciplinamento e di spese sono separate. Le competenze sovrapposte di assicurazione, Confederazione e Cantoni nell’ambito tecnico e organizzativo rendono difficoltosa un’applicazione uniforme del diritto.

6.1.5.2.2 Risultati della consultazione Diversi Cantoni (BE, ZG, BS, AI, GR, TG, NE) hanno respinto la competenza fede- rale per l’organizzazione degli uffici AI. Il PSS, le organizzazioni sindacali dei lavo- ratori, l’Unione svizzera degli imprenditori e numerose organizzazioni sociali hanno approvato la proposta. L’Unione svizzera delle arti e mestieri l’ha respinta perché verrebbe meno un ampio sostegno. La sovrapposizione delle competenze di ente assicurativo, Confederazione e Cantoni nel settore tecnico-organizzativo rende difficile un’applicazione giuridica uniforme per cui riteniamo ragionevole la competenza integrale della Confederazione. Ne consegue che le competenze dei Cantoni in campo organizzativo (sede degli uffici AI, loro organizzazione interna e posizione giuridica dei collaboratori) sono trasfe- rite alla Confederazione.

6.1.5.2.3 Nuova soluzione Il finanziamento e l’esecuzione delle prestazioni individuali dovranno essere di esclusiva competenza della Confederazione; l’istruzione scolastica speciale rientra invece nella sovranità cantonale (cfr. n. 6.1.2.1). Il passaggio all’esclusiva competenza della Confederazione non ha di per sé alcuna influenza sul sistema delle prestazioni individuali dell’AI. Nonostante le competen- ze in ambito organizzativo siano trasferite alla Confederazione (sede degli uffici AI, loro organizzazione interna, posizione giuridica dei collaboratori), gli uffici AI con- tinueranno a essere presenti a livello cantonale o regionale per gli assicurati. L’esclusiva competenza della Confederazione per le prestazioni individuali dell’AI consente: − di raggruppare le competenze in materia di disciplinamento e di spese; − alla stessa di assumere la totale responsabilità per le prestazioni dell’AI, ciò che facilita l’uniformità nell’applicazione del diritto; − alla stessa di realizzare un’amministrazione più snella ed economica nel- l’esercizio delle sue competenze nell’ambito dell’organizzazione dell’AI.

6.1.5.2.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 112 Cost. Assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità: la Costituzione è modificata in modo tale per cui la disposizione che consentiva i contributi dei Can- toni è abrogata (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.5.2.5 Modifiche della legislazione speciale La riveduta LAI stabilisce che ora la competenza di istituire gli uffici AI nei Cantoni spetta alla Confederazione. Tuttavia, laddove opportuno, la Confederazione deve poter continuare a far assumere ai Cantoni determinati compiti degli uffici AI, sti- pulando con loro contratti di zona.

6.1.5.3 Prestazioni complementari (PC)

6.1.5.3.1 Situazione iniziale L’articolo 112 statuisce che la rendite dell’assicurazione vecchiaia, superstiti e inva- lidità devono coprire adeguatamente il fabbisogno vitale. Dato che attualmente le cose non stanno così si rimedia con prestazioni complementari conformemente alla nostra constatazione nel rapporto sui 3 pilastri83, in base alla quale il fabbisogno vi- tale deve essere assicurato mediante PC. Pertanto, occorre non solo riformulare il catalogo delle prestazioni ma chiedersi pure se e come debbano essere ripartiti i compiti tra Confederazione e Cantoni. Secondo l’articolo 196 numero 10 delle disposizioni transitorie Cost., la Confedera- zione sussidia le prestazioni complementari che i Cantoni versano ai beneficiari di una rendita che non copre il fabbisogno vitale. Le PC svolgono due funzioni principali. Da un lato devono garantire in modo ade- guato il minimo vitale a tutte le persone che hanno il diritto a rendite dell’AVS e dell’AI, e ciò fino a quando le prestazioni dell’assicurazione AVS e AI non sono in grado di farlo. Dall’altro le PC assumono viepiù anche compiti di un’«assicurazione cure»84: un terzo dei beneficiari delle PC soggiorna in case di cura e 2/3 delle spese delle PC sono addebitabili a queste categorie di persone. La legge federale del 19 marzo 196585 sulle prestazioni complementari all’assicu- razione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità (LPC) rappresenta quindi una leg- ge sui sussidi e sulle prestazioni. In modo sommario essa prevede le seguenti presta- zioni: − prestazioni a persone a titolo complementare o in luogo della loro rendita per la vecchiaia, i superstiti o per l’invalidità;

83 Cfr. DFI; Rapporto del Dipartimento federale dell’interno per l’attuale strutturazione ed evoluzione della concezione svizzera dei 3 pilastri della previdenza per la vecchiaia, i su- perstiti e l’invalidità; ottobre 1995. 84 Cfr. AFF; Rapporto conclusivo del gruppo progetto 4 «Assicurazioni sociali e politica so- ciale»; Berna, 1998; p. 34. 85 RS 831.30

− rifusione di spese causate da malattia e di maggiori spese dovute all’han- dicap di persone aventi diritto alla rendita; − sussidi a Pro Senectute, Pro Infirmis e Pro Juventute in casi individuali par- ticolarmente gravi (sussidiari all’assistenza pubblica). Se i Cantoni rivendicano dalla Confederazione sussidi per le PC erogate devono pe- rò stabilire l’entità delle prestazioni da versare agli assicurati in base alle regole della LPC. I sussidi che la Confederazione accorda ai Cantoni sono graduati secon- do la loro capacità finanziaria. I Cantoni finanziariamente forti ricevono il 10 per cento, quelli finanziariamente deboli il 35 per cento dei costi computabili. Negli ul- timi due decenni, la Confederazione ha frenato lo sviluppo dell’AVS per motivi fi- nanziari ed ha istituito il sistema delle prestazioni complementari. Prima del 1986, anno di entrata in vigore del primo pacchetto per la ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni, la Confederazione e i Cantoni hanno erogato ognuno il 50 per cento delle prestazioni complementari mentre ora il rapporto è di circa il 20 per cento della Confederazione contro l’80 per cento dei Cantoni. L’odierno sistema di compiti in comune è la causa di un disciplinamento misto in- soddisfacente nell’ambito del finanziamento e delle competenze. I Cantoni assumo- no la parte principale del finanziamento delle PC. Nel 1999 i Cantoni hanno speso complessivamente 1759 milioni di franchi su un totale di spese delle PC di 2237 milioni di franchi, mentre la struttura materiale delle PC viene prescritta in larga mi- sura dalla Confederazione.

6.1.5.3.2 Risultati della consultazione I pareri sono riferiti ancora alla proposta di soluzione avanzata nel progetto in con- sultazione in base al quale la Confederazione deve assumersi la copertura del mini- mo vitale al 100 per cento e non solo per i 5/8. La maggioranza dei Cantoni ha sostenuto il nuovo disciplinamento mentre alcuni FR, AR, TG, TI, NE) lo hanno respinto. PLR, UDC e Unione svizzera degli impren- ditori si sono dichiarati a favore mentre PSS, USS, FSI e numerose organizzazioni sociali, comunali e urbane si sono schierati contro. Non condividiamo le preoccupazioni espresse. Le PC restano come in passato un’as- sicurazione alla quale si ha diritto. Non si tratta di smantellamento sociale bensì di un semplice decentramento dei finanziamenti.

6.1.5.3.3 Nuova soluzione La Confederazione è competente soprattutto per le PC, quindi per il minimo vitale mentre i Cantoni, oltre alla partecipazione alla copertura del minimo vitale, si assu- mono l’intera responsabilità per i settori delle PC che sono collegati con le spese per il soggiorno nella casa di cura o sanitarie. Conformi a questa dissociazione sono la responsabilità finanziaria e la competenza normativa. Ogni livello statale si assume precipuamente la gestione del settore di PC che gli spetta per competenza abolendo così in ampia misura l’intersecarsi di competenze. Gli assicurati hanno come in pas-

sato un interlocutore che di regola è la cassa di compensazione. Ciò accresce la tra- sparenza e definisce chiaramente le responsabilità. Malgrado queste dissociazioni parziali, il carattere delle PC rimane quello che è at- tualmente. In tal modo non vengono, ad esempio, creati comparti di assistenza so- ciale; del resto, le PC e l’assistenza sociale non possono essere mescolati. Il cam- biamento risiede, concretamente, nel fatto che mentre per le persone a casa le PC mensili non subiscono variazioni, ora sono i Cantoni a stabilire estensione ed entità delle spese per malattia e invalidità da indennizzare. Per le persone che vivono in case per invalidi i Cantoni stabiliscono come ora la pigione e l’importo delle spese personali.

6.1.5.3.3.1 Minimo vitale quale compito precipuo della Confederazione Poiché la Confederazione, secondo l’articolo 112 Cost., deve emanare prescrizioni in materia di assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità, ma non è rag- giunta in tutti i casi la realizzazione dell’obiettivo costituzionale, vale a dire la co- pertura adeguata del minimo vitale, la gestione della quota di PC che compete a tale minimo deve diventare compito preminente della Confederazione. Gli aventi diritto ricevono pertanto prestazioni complementari per la copertura del loro minimo vitale finanziate per i 5/8 dalla Confederazione e per 3/8 dai Cantoni86. Di conseguenza, la Confederazione deve partecipare pure alle spese amministrative degli uffici PC rela- tive alla sua quota di PC. I sussidi erogati finora ai Cantoni decadono. Perciò, il controllo della Confederazione si limita al minimo vitale. A causa del nesso interno tra AVS, AI e PC, la Confederazione, oltre al computo delle prestazioni dell’AVS e dell’AI gestisce, nel contempo, l’entità delle PC che es- sa deve erogare quale suo compito principale per la copertura del minimo vitale. Al fine di evitare riduzioni delle prestazioni rispetto all’entità attuale, occorre partire dai valori attuali fissati per il fabbisogno vitale (persone sole 16 880 fr., coniugi

25 320 fr.).

6.1.5.3.3.2 Spese per il soggiorno in case di cura e per le cure a carico dei Cantoni I Cantoni, in quanto responsabili per la costruzione e la gestione delle case di cura, esercitano una notevole influenza sulle spese per il soggiorno nelle case e per le cu- re. Di conseguenza è normale che essi si assumano anche le PC relative all’alloggio. Tuttavia i Cantoni devono essere obbligati a fornire prestazioni soltanto quando le spese delle case di cura superano il fabbisogno vitale. Per semplificare si prendereb- bero in considerazione l’importo del fabbisogno vitale (16 880 fr. l’anno) e della pi-

86 Nel rapporto inviato in consultazione era previsto che la Confederazione si assumesse la copertura del minimo vitale non per 5/8 ma al 100 per cento. Dal momento che i Cantoni, conformemente al presente messaggio, sono troppo poco gravati grazie alla dissociazione dei compiti, affinché la perequazione finanziaria risulti neutrale in materia di spese per la Confederazione, si procede a una compensazione sul piano delle PC relative al minimo vitale (cofinanziamento da parte dei Cantoni nella misura di 3/8).

gione massima possibile (13 200 fr. l’anno) che comportano un importo giornaliero arrotondato a franchi 80 (cfr. art. 3b e art. 5 cpv. 1 lett. b LPC). Se l’ospite di una casa di cura non è in grado di pagare i primi 80 franchi giornalieri, la Confederazio- ne e i Cantoni si assumono la differenza in ragione dei 5/8 la prima e dei 3/8 i secon- di. In tal modo si intende garantire un uguale trattamento riguardo al fabbisogno di base delle persone che vivono a domicilio e di quelle che vivono in una casa di cura. Se il fabbisogno vitale e le spese per la casa di cura superano insieme gli 80 franchi al giorno, la differenza è a carico dei soli Cantoni. Dato che questi ultimi fissano, come è già il caso attualmente, il limite massimo delle tasse giornaliere della casa di cura, essi stabiliscano pure la quota di PC a loro carico. Le tasse giornaliere della casa, a loro volta, sono fissate in base alle spese di costruzione e di gestione della casa stesse. Ai fini di stabilire le PC per gli ospiti delle case di cura, il reddito è cal- colato nel modo adottato per le persone che risiedono a casa propria. Solo la sostan- za può essere tenuta più o meno presente dai Cantoni. Grazie a questo nuovo siste- ma il Cantone può scegliere liberamente tra aiuto al soggetto (individuale, vale a di- re riferito alla persona) e all’oggetto (sussidiamento di istituzioni). Se esso sovven- ziona l’istituto quale oggetto, può stabilire tasse d’istituto più basse nel computo delle PC. Se non lo fa, dovrà erogare PC più elevate agli aventi diritto. I Cantoni, conseguentemente, devono anche stabilire nella loro legislazione d’ese- cuzione le spese per malattia, cure, handicap, soggiorno in istituti o case di cura e sussidi che saranno versati ai beneficiari e in quale misura queste spese saranno rim- borsabili. I Cantoni determinano pure l’importo che spetta agli ospiti di istituti per spese personali. Il minimo vitale fissato dalla Confederazione sarà ovviamente ga- rantito in ogni caso. Infine, i Cantoni designano gli organi ai quali spetta l’accoglimento delle richieste, la definizione e il versamento delle prestazioni complementari. Essi possono delega- re questi compiti alle casse cantonali di compensazione ma in nessun caso ad orga- nizzazioni sociali. Dato che i Cantoni sono definitivamente competenti per il settore

degli istituti e delle cure, l’approvazione dei decreti cantonali da parte della Confe- derazione non sarà più necessaria. Ne consegue, in pratica, che anche in futuro una richiesta di PC debba essere valu- tata e, se del caso, soddisfatta soltanto se essa cumuli il minimo vitale (compito esclusivo della Confederazione) e le spese d’istituto di cura (compito dei Cantoni). Le spese per il minimo vitale sono conteggiate dai Cantoni alla Confederazione.

6.1.5.3.4 Modifica delle Costituzione federale Articolo 112a Cost. Prestazioni complementari: nella misura in cui l’assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità non copre il minimo vitale, la Confederazione e i Cantoni versano prestazioni complementari; l’ammontare delle prestazioni così co- me i compiti e le competenze rispettivi di Confederazione e Cantoni sono stabiliti dalla legge. Dato che il testo costituzionale da modificare non dovrà essere iscritto, come finora, soltanto nelle disposizioni transitorie ma nel diritto costituzionale ordi- nario, l’articolo 196 numero 10 delle disposizioni transitorie Cost. dell’articolo 112 Cost. può essere abrogato (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.5.3.5 Modifiche delle legislazione speciale La LPC (art. 1-9) deve essere adeguata al nuovo disciplinamento in quanto la parte- cipazione della Confederazione viene limitata ai 5/8 delle spese delle PC che assicu- rano il minimo vitale. Significativa è la disposizione di legge in base alla quale le autorità assistenziali non possono più essere chiamate in causa per l’accoglimento delle richieste e nemmeno per la definizione e il versamento di PC. Per il nuovo di- sciplinamento sono necessari alcuni nuovi articoli di legge (ad es., disciplinamento del domicilio nel caso di ospiti di istituti).

6.1.5.4 Sussidi per la costruzione e per le spese d’esercizio di

case per invalidi, laboratori per invalidi e istituzioni a favore dell’integrazione professionale e sanitaria 6.1.5.4.1 Situazione iniziale Costruzione, installazione ed esercizio delle case per invalidi, dei laboratori e delle istituzioni devono essere regolati, finanziati e organizzati in modo conveniente. Conformemente all’articolo 73 capoversi 1 e 2 LAI, l’AI assegna sussidi per la co- struzione, l’ampliamento, il rinnovo e le spese d’esercizio di case che accolgono gli invalidi per un soggiorno limitato o permanente, per le spese di centri d’integrazione ai fini della loro occupazione permanente come pure per le spese di istituzioni che provvedono alle misure d’integrazione dell’assicurazione. Nel 1999, l’AI ha versato circa 93 milioni di franchi a titolo di sussidi per la costru- zione e le apparecchiature. Per l’esercizio le istituzioni responsabili, prevalente- mente private e di utilità pubblica, hanno ricevuto dall’AI circa 964 milioni di fran- chi. In questi settori, l’AI ha versato nel 1999 un totale di circa 1057 milioni di fran- Non è opportuno scindere le istituzioni responsabili per la costruzione e l’esercizio a livello locale e per il finanziamento principale a livello nazionale. Le norme detta- gliate di costruzione e d’esercizio prescritte dalla Confederazione/AI possono porta- re a soluzioni costose per cui i contributi dell’AI sono limitati dalla Confederazione. Non è praticamente possibile osservare le condizioni quadro secondo l’uso locale. Il sistema può generare falsi stimoli facendo apparire che nell’ambito delle direttive federali si perseguono standard elevati di costruzione e di esercizio al fine di riceve- re i sussidi federali equivalenti.

87 Gli importi corrispondenti per l’istruzione scolastica speciale non sono contenuti in que- ste cifre (cfr. n. 6.1.2.1.1).

6.1.5.4.2 Risultati della consultazione La CdC era d’accordo con le dissociazioni in campo sociale che pure il CDOS ha approvato in linea di massima. Le preoccupazioni circa l’utilizzo della NPC da parte dei Cantoni ai fini di uno smantellamento delle prestazioni e dei diritti sociali non sono giustificate. I Cantoni sarebbero invece disposti ad accettare condizioni quadro unitarie in settori di compiti determinanti per la ridistribuzione della ricchezza e per la sicurezza sociale. Friburgo e Appenzello Esterno rifiutano il nuovo disciplina- mento. Soletta e Basilea Città concordano sostanzialmente con la proposta NPC pur esprimendo alcune preoccupazioni puntuali. L’UDC e l’Unione svizzera degli imprenditori sono sostanzialmente favorevoli alla «cantonalizzazione» mentre il PSS, le associazioni sindacali dei lavoratori (FSSC, USS, FSI) e altre organizzazioni sociali hanno espresso un deciso rifiuto. Si teme che nei laboratori per invalidi e nei centri d’integrazione subentri uno smantella- mento della produzione e una contrazione del personale; si teme pure che il pensiero giuridico fondamentale «integrazione prima della rendita» finisca nell’utopia. I li- velli di efficienza diversificati a livello cantonale rappresenterebbero una cesura con il principio dell’assicurazione e in tal modo un ritorno all’assistenzialismo. La libera scelta delle istituzioni e del domicilio sarebbe minacciata. Non temiamo uno smantellamento sociale ma ci ripromettiamo per contro una divi- sione dei compiti adeguata. A livello federale sono formulati, all’insegna dello stan- dard minimo, obiettivi d’integrazione, si disciplinano questioni di procedura e i Cantoni sono tenuti a protrarre per almeno tre anni ancora, e nella stessa misura, le prestazioni dell’AI mediante una normativa transitoria.

6.1.5.4.3 Nuova soluzione Cantonalizzazione: – collaborazione intercantonale; – obiettivi d’integrazione della legislazione federale quali standard minimi. L’AI si è ritirata dal cofinanziamento della costruzione e dell’esercizio di istituzioni per invalidi. La responsabilità tecnica e finanziaria in questo settore è stata trasferita per intero ai Cantoni. L’AI continuerà a garantire le misure di integrazione indivi- duali in base agli articoli 15-17 LAI e a stipulare convenzioni tariffali con le istitu- zioni che comprendono pure l’ammortamento e gli interessi edilizi di (pre) investi- menti dei Cantoni e delle istituzioni. La Confederazione e il CDOS perseguono in tal senso l’armonizzazione tra i contributi al finanziamento dell’AI e quelli dei Cantoni. I Cantoni sostengono inoltre l’AI nell’adempimento del mandato d’inte- grazione mettendole a disposizione le strutture necessarie. L’impegno comprende i settori stazionario o parzialmente stazionario di un soggiorno temporaneo o perma- nente (per bambini, giovani e adulti con o senza possibilità di occupazione interna), il soggiorno di giovani o adulti in un centro sociale come pure i lavori di giovani e adulti in un’officina per invalidi (occupazione o produzione centralizzate o decen- tralizzate). In merito, i Cantoni dovranno strutturare l’offerta in maniera conforme agli obiettivi d’integrazione formulati quali standard minimi nella legislazione fede- rale. Questi comprendono:

Obiettivi d’integrazione formali: – I Cantoni dispongono, al più tardi tre anni dopo l’entrata in vigore della NPC, di un programma giuridico vincolante che includa almeno gli elemen- ti: analisi del fabbisogno, situazione ricercata (dal punto di vista quantitativo e qualitativo), sistema di garanzia della qualità, collaborazione intercanto- nale e piano di applicazione. – Prevedere nelle misure predisposte dai Cantoni per l’applicazione dei con- cetti vie di ricorso cantonali per gli interessati, le istituzioni e organizzazioni legittimate. Gli invalidi e i loro rappresentanti devono essere obbligatoria- mente informati per scritto sui loro diritti.

Obiettivo d’integrazione materiale: – Ogni persona handicappata (nel senso previsto dall’AI), indipendentemente dal domicilio, riceve nei settori «alloggio», «formazione», «lavoro o occupa- zione», «contatti sociali e tempo libero», fatto salvo il principio dell’in- tegrazione e dell’autodeterminazione, promozione e assistenza adeguate ed economicamente sostenibili.

Procedura: – Un gruppo di esperti composto di rappresentanti della Confederazione, dei Cantoni e delle organizzazioni degli handicappati esamina i programmi cantonali, in particolare la questione se gli obiettivi d’integrazione della Confederazione sono realizzati (analisi dell’offerta ospedaliera, parzialmente ospedaliera o ambulatoriale per ogni gruppo specifico mirato e sua utilizza- zione in un confronto intercantonale: accordi di collaborazione e di integra- zione reciproca dei Cantoni (esistenza e contenuti); esistenza di sistemi di garanzia della qualità con valutazione esterna). – La Confederazione approva i programmi sulla base della valutazione effet- tuata dal gruppo di esperti.

Disciplinamento transitorio: – Le prestazioni fornite finora dall’AI sono assicurate, a partire dall’entrata in vigore della NPC, dai Cantoni; sono tuttavia calcolate in base ai disciplina- menti e sistema di calcolo esistenti, fino a quando i Cantoni non disporranno di un sistema proprio autorizzato, ma almeno per altri tre anni. I Cantoni saranno impegnati nelle collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri (cfr. art. 12 cpv. 1 lett. i LPF) che in futuro sarà molto importante. In tal modo, saranno disciplinate l’utilizzazione e la pianificazione intercantonale dei posti e delle istituzioni. Con la nuova convenzione intercantonale per le istituzioni sociali (CIIS) riveduta, che sostituisce la convenzione intercantonale sulle istituzioni (CII), e che è stata dotata di competenze di pianificazione e di coordinamento accresciute, i Cantoni avranno a disposizione uno strumento efficace. Nel quadro della revisione attuale della CII, si aprono le trattative per le istituzioni nel campo della dipendenza. I Cantoni stipuleranno accordi di prestazione con le istituzioni, il coordinamento ne- cessario è assicurato dal CDOS.

Per realizzare la cantonalizzazione, i Cantoni emaneranno leggi d’esecuzione per la pianificazione intercantonale e il finanziamento di case per invalidi, officine e altre istituzioni, per garantire la qualità e per l’organizzazione della vigilanza e della tu- tela giuridica. La nuova soluzione elimina doppioni e falsi incentivi. Scompare la struttura superata «qui responsabilità finanziaria nazionale, là responsabilità locale» per la costruzione e l’esercizio. Per organizzazioni e istituzioni le decisioni sono più brevi e dirette. La parità di trattamento degli invalidi è assicurata, all’occorrenza, dagli obiettivi d’integrazione stabiliti dalla Confederazione. Agli invalidi, alle organizzazioni degli handicappati e alle istituzioni degli handi- cappati sono aperte, se del caso, le vie legali per il raggiungimento degli obiettivi. La Confederazione ne vigila la realizzazione mediante un controlling adeguato ba- sato su indici.

6.1.5.4.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 112b Cost. Promozione dell’integrazione degli invalidi: in base al nuovo articolo della Costituzione federale, la Confederazione promuove l’integrazione de- gli invalidi mediante prestazioni in denaro e in natura. A tale scopo essa può impie- gare risorse dell’assicurazione invalidità. I Cantoni, per contro, devono sostenere l’integrazione degli invalidi in particolare mediante contributi per la costruzione e l’esercizio di istituzioni che servono per l’alloggio e l’occupazione degli handicappati. Gli obiettivi dell’integrazione e, se necessari, i principi saranno stabiliti dalla Confederazione (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.5.4.5 Modifiche della legislazione speciale La Confederazione emana una legge quadro per la concretizzazione degli obiettivi d’integrazione summenzionati e nella quale si stabiliscono le esigenze nei confronti dei programmi cantonali e il loro esame. Un disciplinamento transitorio in seno alla legge quadro impone ai Cantoni di versa- re alle istituzioni i contributi d’esercizio finora erogati dall’AI in base al sistema di calcolo esistente fino a quando non saranno adempiute le esigenze della legge qua- dro o almeno per tre anni ancora.

6.1.5.5 Sostegno dell’aiuto agli anziani e ai disabili inclusa

l’assistenza e le cure a domicilio 6.1.5.5.1 Situazione iniziale L’aiuto alle persone anziane e agli invalidi da parte di organizzazioni private come Pro Senectute, Croce Rossa o organizzazioni Spitex deve essere finanziato mediante contributi affinché lo Stato non debba costituire strutture proprie. Per promuovere l’integrazione sociale degli invalidi devono essere sussidiate pure le organizzazioni mantello dell’assistenza privata agli invalidi le quali si adoperano per la loro integrazione. I sussidi alle organizzazioni private Spitex sono erogate, in base all’articolo 101bis LAVS per consulenza, assistenza e occupazione di persone anziane, per l’organiz- zazione di corsi che servono a mantenere oppure migliorare le facoltà intellettuali o fisiche, a permettere di attendere autonomamente alla propria persona e a stabilire contatti col proprio ambiente; per prestazioni di assistenza, come l’aiuto domestico, l’aiuto per l’igiene personale e il servizio pasti come pure per la formazione e perfe- zionamento professionale per il personale insegnante, specializzato e ausiliario (ad esempio, nell’assistenza agli anziani). Hanno ricevuto sussidi: la Pro Senectute (1999: 42 mio di fr., in base all’accordo di prestazione, corrispondenti al 30% delle entrate complessive, di cui 4 mio di fr. per il servizio tecnico e commerciale della Pro Senectute Svizzera e 38 mio di fr. per le attività molteplici delle sezioni cantonali della Pro Senectute); la Croce Rossa Sviz- zera (1999: 7 mio di fr. suddivisi in seguito tra le sezioni cantonali); organizzazioni Spitex (1999: 157 mio di fr. che corrispondono al 15-20% delle entrate). Altre orga- nizzazioni sono state sostenute mediante contributi per un ammontare di 27 milioni di franchi. I contributi complessivi all’assistenza privata agli anziani stanziati nel 1999 ammontano a 233 milioni di franchi. Secondo le disposizioni vigenti, l’80 per cento di queste spese ricadono sull’assicurazione, il 17 per cento sulla Confedera- zione e il 3 per cento sui Cantoni. Per l’assistenza individuale, la Pro Senectute ha ricevuto altri 13 milioni di franchi e la Pro Juventute 1,6 milioni di franchi, il cui fi- nanziamento avviene attraverso la sola AVS. L’aiuto agli anziani è attualmente un compito congiunto. Da un lato i fornitori di prestazioni privati citati sono sovvenzionati sulla base della LAVS; dall’altro anche

i Cantoni si assumono in questo ambito alcuni compiti soprattutto nella dotazione delle case di riposo e delle case di cura come pure presso Spitex, per cui si verifica- no doppioni inopportuni sia sul piano materiale sia su quello finanziario. Le organizzazioni mantello dell’assistenza privata agli invalidi e le organizzazioni collegate ricevono dall’AI contributi alle spese per: – la consulenza e l’assistenza agli invalidi e ai loro congiunti; – l’organizzazione di corsi come pure – prestazioni specifiche per il sostegno e la promozione dell’integrazione degli invalidi. Con questi contributi la reintegrazione degli invalidi è facilitata.

L’AI ha sostenuto nel 1999 oltre 600 organizzazioni versando contributi per un ammontare complessivo di 142 milioni di franchi. Inoltre, la Pro Infirmis ha rice- vuto, grazie alla LPC, 11 milioni di franchi per prestazioni finanziarie a favore di invalidi. I sussidi costituiscono pretese giuridiche garantite dalla LAI. Anche alcuni Cantoni versano sussidi, in misura molto minore della Confederazione e, nella mag- gior parte dei casi, senza obbligo legale.

6.1.5.5.2 Risultati della consultazione Nella consultazione, le innovazioni in materia di assistenza privata ad anziani e in- validi sono state trattate separatamente. Mentre l’aiuto agli anziani è stato approvato dalla maggioranza dei Cantoni (ZG, FR, SO, BS, GR, TI), talvolta con importanti riserve, il Cantone di Neuchâtel vi si è opposto. UDC, PLR e Unione svizzera degli imprenditori hanno fatto presente alcu- ni nonsensi. PSS, USS e FSI hanno espresso la loro opposizione perché le innova- zioni colpirebbero un sistema ben funzionante. La FSSC e diverse organizzazioni sociali hanno chiesto una legge quadro della Confederazione per la tutela dell’egua- glianza di diritto. L’Unione dei comuni e della città svizzere ha manifestato il timore di diventare il capro espiatorio per le minori entrate nell’ambito Spitex. La maggioranza dei Cantoni ha approvato la nuova soluzione proposta per l’aiuto agli invalidi. PSS, FSSC e USS la ritengono per contro insensata. Abbiamo tenuto conto delle critiche nella misura in cui l’attività nazionale delle or- ganizzazioni (inclusa l’associazione Spitex) continuerà ad essere sussidiata dalla Confederazione.

6.1.5.5.3 Nuova soluzione Il sussidiamento delle organizzazioni private per le loro attività a livello nazionale quali consulenza e assistenza a persone anziane, organizzazione di corsi e specializ- zazione, rimane di competenza della Confederazione. La Confederazione stipula con le relative organizzazioni mantello come la Pro Senectute o la Croce Rossa Svizzera, mandati di prestazione. A garanzia di una certa uniformità dell’offerta di prestazioni come pure delle misure per il perfezionamento, l’aggiornamento e la promozione della qualità nell’ambito Spitex, la Confederazione concluderà anche con l’Associa- zione svizzera d’assistenza e cure a domicilio un mandato di prestazione. Nel sussi- diamento delle organizzazioni private per l’aiuto agli invalidi entra in linea di conto un disciplinamento uguale a quello in vigore a partire dal 2001. Il sussidiamento delle organizzazioni Spitex cantonali e comunali (cure medico- sanitarie, cure a domicilio, aiuto domestico) è ora di competenza dei Cantoni. Que- sta soluzione equivale in parte al disciplinamento delle competenze in campo sociale e sanitario. Le basi legali sono presenti nella maggioranza dei Cantoni ma devono essere rese più vincolanti. In tal senso, occorre garantire anche in futuro la qualità delle prestazioni Spitex. I Cantoni e i Comuni stipulano mandati di prestazione con i fornitori di prestazioni delle organizzazioni Spitex.

6.1.5.5.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 112c Cost. Aiuto agli anziani e ai disabili: la nuova disposizione designa l’assistenza e la cura a domicilio quale ambito di pertinenza dei Cantoni. Le attività che non rientrano in questo settore possono essere promosse dalla Confederazione, come finora, per mezzo dell’assicurazione vecchiaia e superstiti e dell’assicurazione invalidità (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.5.5.5 Sguardo alle modifiche della legislazione speciale Con la modifica del 2 febbraio 200088 dell’ordinanza del 17 gennaio 196189 sull’as- sicurazione per l’invalidità, dal 1° gennaio 2001 vale la disposizione secondo cui hanno diritto ai sussidi le organizzazioni di utilità pubblica di aiuto privato agli in- validi per prestazioni che forniscono nell’interesse degli invalidi a livello svizzero o di regione linguistica90. Di conseguenza non è necessario modificare l’articolo 74 LAI. Deve invece essere adeguato l’articolo 101bis LAVS. Inoltre, i Cantoni dovranno strutturare la loro legislazione cantonale in maniera tale che vi siano sufficienti basi legali per il loro settore di pertinenza.

6.1.6 Diritto penale

6.1.6.1 Esecuzione delle pene e delle misure

6.1.6.1.1 Situazione iniziale L’obiettivo principale dell’esecuzione delle pene e delle misure per gli adulti risiede nel reinserimento sociale degli autori di reati. Per i fanciulli e gli adolescenti l’esecuzione delle pene e delle misure persegue in primo luogo un compito educati- vo e preventivo, concedendo ai giovani, il cui sviluppo è in pericolo, il trattamento e l’aiuto necessari. Secondo la Costituzione federale, la Confederazione concede sussidi per la costru- zione e l’allestimento di istituti per l’esecuzione delle pene e delle misure come pure per i costi del personale delle istituzioni educative. La costruzione e l’esercizio di istituzioni siffatte sono di competenza esclusiva dei Cantoni. Essi decidono circa la costruzione di questi stabilimenti, le loro caratteristiche, la loro ubicazione e la loro attivazione. In merito, occorre distinguere tra due settori, vale a dire l’esecuzione delle pene e delle misure per gli adulti e quella per i fanciulli e gli adolescenti. Con la trasformazioni del tessuto sociale mutano anche i pareri su come l’esecuzione delle pene e delle misure debba conseguire i suoi obiettivi. Il legislatore ha previsto pertanto che nell’esecuzione delle pene e delle misure possano essere sperimentati a tempo determinato nuovi metodi, i cosiddetti esperimenti pilota (art. 8-10 della leg-

88 RU 2000 1199 89 RS 831.201

90 Secondo il nuovo art. 108 dell’ordinanza summenzionata.

ge federale del 5 ottobre 198491 sulle prestazioni delle Confederazione nel campo dell’esecuzione delle pene e delle misure (LPPM)). Di concerto, la Confederazione può accordare altri sussidi per lo sviluppo e la sperimentazione di nuovo metodi e concezioni nell’esecuzione delle pene e delle misure e nell’assistenza ai giovani. La legislazione nell’ambito del diritto penale materiale è di competenza della Con- federazione conformemente all’articolo 123 Cost.. Questa competenza include pure la facoltà di disciplinare l’esecuzione delle pene nei suoi tratti fondamentali. A dire il vero, alla Confederazione non spetta un’ampia competenza nel settore dell’ese- cuzione delle pene e delle misure. Essa può tuttavia fungere da orientamento in que- sto campo concedendo sussidi ai Cantoni.

6.1.6.1.2 Risultati della consultazione Il Cantone di Basilea Città ha fatto presente che in sé e per sé le istituzioni educative non sono più suscettibili di essere sussidiate o più necessarie di quanto lo siano altre istituzioni. La Confederazione si basa però sull’articolo 123 capoverso 2 lettera c Cost. che prevede esplicitamente il sostegno a quelle istituzioni. Il Cantone di Zugo ha sottolineato che l’esecuzione delle pene e delle misure è di esclusiva competenza dei Cantoni. Tale opinione contrasta con ciò che statuisce lo stesso articolo 123 Cost. ossia che la Confederazione ha la possibilità di sostenere i Cantoni nel loro compito.

6.1.6.1.3 Nuova soluzione Proponiamo che: – Alla Confederazione sia conferita la competenza di emanare prescrizioni nel campo dell’esecuzione delle pene e delle misure, ciò che comporta una mo- difica della Costituzione. Riunire tutte le disposizioni principali in materia di esecuzione contribuisce a una maggior certezza del diritto. Le norme giuri- diche importanti ai fini dell’esecuzione sono molto sparse nei decreti canto- nali e in parte nel Codice penale. Degni di considerazione sono pure la giu- risprudenza del Tribunale federale ed i principi che sottendono all’esecuzio- ne delle pene presenti in trattati internazionali. – Inoltre, con l’istituzione di una base costituzionale per l’introduzione di standard unitari nell’esecuzione delle pene, la verifica dei disciplinamenti relativi dei Cantoni nel contesto delle richieste di sussidi diventa superflua. – L’esecuzione delle pene e delle misure deve altresì essere dichiarata compo- nente obbligatoria della collaborazione intercantonale con perequazione de- gli oneri.

91 RS 341

Esistono attualmente tre concordati d’esecuzione intercantonali (Svizzera orientale, Svizzera nordoccidentale e centrale, Svizzera occidentale e Tici- no). L’organo di coordinamento tra i Cantoni e i concordati è il cosiddetto Comitato dei Nove, una commissione della Conferenza dei direttori canto- nali di giustizia e polizia. Il comitato esercita naturalmente un’influenza molto ridotta. I concordati stabiliscono il Cantone che deve dirigere deter- minate istituzioni in materia di esecuzione delle pene e delle misure ma, in caso di rifiuto di un Cantone o di mancata approvazione dei crediti relativi da parte del popolo, le decisioni non possono essere applicate. Inoltre, le de- cisioni degli organi concordatari rivestono soltanto il carattere di raccoman- dazione per cui s’impone una forma di collaborazione vincolante tra i Can- toni. Il rafforzamento della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri deve essere perseguito anche nel settore delle misure per i fanciulli e gli adolescenti (art. 82 segg. e 89 segg. CP). Queste misure sono applicate in prevalenza negli stabilimenti privati. Competenti per questo settore sono so- vente, oltre alle direzioni cantonali di giustizia pure le direzioni cantonali per l’istruzione e le opere sociali, fatto che può complicare la collaborazione intercantonale. Inoltre, non esiste alcun organo di coordinamento intercan- tonale. Per i fanciulli e gli adolescenti, diversamente dall’esecuzione delle pene e delle misure per gli adulti, non esistono concordati. Il disciplina- mento finanziario nell’esecuzione delle misure giovanili avviene a livello intercantonale per il tramite della convenzione intercantonale sulle istituzio- ni. Questo ha finora conservato il carattere di un accordo amministrativo e rappresenta un autentico sistema di copertura delle spese ma non uno stru- mento di programmazione. Di conseguenza, è opportuno che il problema degli istituti venga posto su una base unitaria e coordinata mediante una collaborazione orizzontale.

6.1.6.1.4 Modifica della Costituzione federale Articolo 123 Cost. Diritto penale: alla Confederazione è data ampia competenza di emanare prescrizioni nel campo dell’esecuzione delle pene e delle misure (cfr. commenti al n. 6.5.2).

6.1.6.1.5 Modifiche della legislazione speciale La collaborazione tra Confederazione e Cantoni deve essere più effettiva ed effi- ciente. Nel 1999, nel quadro del programma di stabilizzazione, è stata posta la base legale per la forfettizzazione dei sussidi di costruzione. Non è invece ancora stato definito se si dovranno introdurre gli importi forfettari anche per i sussidi d’eser- cizio. La riduzione a una sola aliquota contributiva, collegata con l’entrata in vigore della legge federale sul programma di stabilizzazione, ha già portato a una semplifi- cazione della procedura contributiva e, in tal senso, a una spesa amministrativa più ridotta. A partire dal 2001, la procedura sarà viepiù sveltita grazie alla rinuncia alla proliferazione di attestati scolastici e professionali. I richiedenti e i Cantoni, che esercitano il diritto di vigilanza sugli istituti, saranno in tal modo gravati di una re-

sponsabilità maggiore e la spesa amministrativa beneficerà di ulteriori riduzioni. Se, tenendo presenti questi fatti, l’introduzione di importi forfettari sarà ancora oppor- tuna, lo si potrà dire solo a partire dal 2002. Allora, sarà semmai in vigore un cata- logo delle prestazioni elaborato da un Cantone per le offerte sussidiate dalla Confe- derazione, catalogo che potrebbe essere assunto dalla Confederazione stessa. Dovremo decidere, in occasione della redazione del secondo messaggio NPC, quan- do e in quale misura si dovrà procedere a un raggruppamento di tutte le prescrizioni importanti nel campo dell’esecuzione delle pene e delle misure. Ciò potrà avvenire mediante l’elaborazione di una legge d’esecuzione autonoma o attraverso la revisio- ne del Codice penale. Se si dovesse optare per quest’ultima soluzione, si dovrebbe rivedere nuovamente il Codice penale subito dopo una prima revisione dello stesso o la sua entrata in vigore. Questa situazione andrebbe meditata.

6.2 Modifiche di legge nei diversi settori di compiti

la cui base costituzionale non abbisogna di revisioni Le modifiche proposte a livello costituzionale richiedono adeguamenti in numerosi atti legislativi speciali, e questo sia in leggi federali riferite ai compiti sia in leggi fe- derali intersettoriali tra le quali sono in primo piano la legge sui sussidi e la legge sulle finanze della Confederazione. Le proposte relative vi saranno comunicate con il secondo messaggio. Da un’angolazione concezionale, i due messaggi NPC non possono essere disgiunti. Le modifiche costituzionali proposte nel quadro del presente messaggio potranno essere effettive soltanto se affiancate dalle necessarie modifiche a livello di legge. Conseguentemente, gli effetti finanziari tendenziali su Confederazione e Cantoni (cfr. n. 7.2) sono stati calcolati presupponendo che la NPC includa tutti gli elementi di riforma compresi quelli di non hanno bisogno di modifiche costituzionali e che, pertanto, saranno presentati per la prima volta nell’ambito del secondo messaggio. Ciò riguarda i settori che illustreremo qui di seguito.

6.2.1 Sussidi ai centri di formazione per il personale

specializzato delle professioni sociali L’AI versa sussidi ai centri di formazione per il personale specializzato ai fini dell’assistenza, la formazione e l’integrazione professionale di invalidi. Nell’in- teresse dell’armonizzazione del ventaglio prestazionale con le altre assicurazioni so- ciali, l’articolo 74 capoverso 1 lettera d LAI deve essere abrogato liberando in tal modo l’AI dal finanziamento della formazione, del perfezionamento e dell’ag- giornamento. Nella misura in cui, in questo settore, la formazione di personale spe- cializzato sarà disciplinata in futuro a livello di insegnamento superiore, la base co- stituzionale si troverà nel (nuovo) articolo sull’insegnamento superiore. La Confede- razione, fondandosi su questa base costituzionale, continuerà a sussidiare i corsi di formazione in questione.

6.2.2 Ginnastica e sport nella scuola

L’abbandono annunciato, da parte della Confederazione, del sussidiamento dello sport scolastico e della pubblicazione di materiale didattico per la ginnastica e lo sport nella scuola, esige una modifica relativa della legge federale del 17 marzo

1972 che promuove la ginnastica e lo sport92.

6.2.3 Istituzioni culturali d’importanza sovrarregionale

Istituzioni culturali d’importanza sovrarregionale quali teatri, teatri lirici e sale da concerto, musei e biblioteche sono ora una componente obbligata della collabora- zione intercantonale con perequazione degli oneri. La situazione attuale, considerata insoddisfacente per più aspetti dai fornitori di prestazioni, potrà così essere avviata a una soluzione in quanto i Cantoni negozieranno accordi intercantonali adeguati. Dal punto di vista materiale, l’assunzione di questo settori di compiti nel novero della collaborazione intercantonale, non muterà nulla a livello federale. Per questo moti- vo, le istituzioni culturali d’importanza sovrarregionale non saranno oggetto del se- condo messaggio.

6.2.4 Pianificazione del territorio

In futuro, la Confederazione non sussidierà più i piani direttori cantonali. Con que- sta rinuncia al sussidiamento dei piani direttori da parte della Confederazione, ese- cuzione e finanziamento della pianificazione del territorio sono nella stessa mano. Benché certe basi legali sussisteranno ancora per un certo tempo, saranno necessarie alcune revisioni, dal momento che parti dell’ordinamento del territorio sono sotto- poste a una forte dinamica e il piano direttore, di regola, deve essere interamente ri- elaborato conformemente alla legge sulla pianificazione del territorio. L’articolo 28 della legge del 22 giugno 197993 sulla pianificazione del territorio dovrà essere ag- giornato di conseguenza.

6.2.5 Foreste

La Confederazione deve poter concludere, in futuro, con i Cantoni accordi pro- grammatici. La Confederazione si occupa del solo livello strategico e si assume il controlling mediante un reporting esteso sulla base di campionature. I contributi fe- derali si fondano su un’offerta di base differenziata a livello regionale, sono fissati in base al risultato e vengono elargiti globalmente. L’effettivo contributo program- matico della Confederazione è il risultato di trattative tra la Confederazione e i Cantoni. La legge del 4 ottobre 199194 sulle foreste (LFo) (art. 35-38) dovrà essere adeguatamente riveduta.

92 RS 415.0 93 RS 700 94 RS 921.0

In campo forestale, sono stati sperimentati, a partire dal 1997, nell’ambito del pro- getto «Effor2», nuove forme di collaborazione e di finanziamento, compatibili con i principi della NPC, tra Confederazione e Cantoni (accordi programmatici, preventivi globali). Una revisione della legge sulle foreste sarà perciò avviata possibilmente prima del secondo pacchetto NPC.

6.2.6 Conservazione dei monumenti storici, protezione

del paesaggio e degli insediamenti Con la revisione parziale della legge del 1° luglio 196695 sulla protezione della natu- ra e del paesaggio (LPN) proporremo una dissociazione parziale nel senso che la Confederazione si assumerà ora la responsabilità esclusiva per gli oggetti d’im- portanza nazionale mentre i Cantoni saranno competenti per la tutela degli oggetti d’importanza regionale e locale. Si dovrà provvedere alla compilazione di un in- ventario degli oggetti d’importanza nazionale. L’ipotesi formulata nel bilancio glo- bale secondo cui con la nuova soluzione la Confederazione non sarà gravata mag- giormente rispetto a oggi è quindi provvisoria e dovrà essere riesaminata in vista del secondo messaggio. L’attuale sistema comune si basa sull’articolo 78 capoverso 3 Cost., il quale accorda la possibilità al legislatore di definire quali oggetti devono essere protetti – tenendo evidentemente conto della competenza di base dei Cantoni (cfr. art. 78 cpv. 1 Cost.). La norma costituzionale vigente consente quindi al legi- slatore di limitare la competenza della Confederazione agli oggetti d’importanza na- zionale.

6.2.7 Protezione della natura e del paesaggio

Il settore inerente alla protezione della natura e del paesaggio rimane un compito in comune. Si propone una revisione della LPN ed eventualmente anche della legge del 21 giugno 199696 sull’imposizione degli oli minerali (LIOm), allo scopo di rendere più efficiente ed efficace questo settore di compiti mediante mandati di prestazione con preventivi globali. La Confederazione stipula con ogni Cantone un accordo di prestazione pluriennale per la realizzazione e il finanziamento di programmi d’azio- ne, accordo che stabilisce l’offerta di base, il limite di spesa e le modalità del con- trolling. La responsabilità per la realizzazione dei programmi incombe ai Cantoni. Alla Confederazione spetta la vigilanza sull’impiego delle risorse commisurato alle prestazioni mediante un controlling adeguato.

95 RS 451 96 RS 641.61

6.2.8 Selvaggina (caccia) e pesca

Il settore della selvaggina (caccia) rimane un compito in comune per cui occorre che nella legge federale del 20 giugno 198697 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (LCP) sia istituita la base per l’introduzione degli accordi sugli obiettivi e le prestazioni con i Cantoni. Nel settore della pesca sarà effettuata una dissociazione parziale. La partecipazione cantonale alla protezione della fauna ittica deve essere abolita mediante la revisione della legislazione di principio della Confederazione (legge federale del 21 giugno 199198 sulla pesca (LFSP)).

6.2.9 Protezione contro le piene

Presenteremo una revisione parziale della legge del 21 giugno 199199 sulla sistema- zione dei corsi d’acqua (art. 6-10). La Confederazione dovrà assumersi d’ora in poi la responsabilità per l’esecuzione di grandi opere di protezione e la gestione dei danni rilevanti. A tal fine essa dovrà concludere accordi di prestazione con i Can- toni.

6.2.10 Protezione delle acque / Impianti per le acque

di scarico La legge del 24 gennaio 1991100 sulla protezione delle acque (LPAc) deve essere più rigida nel senso di definire meglio competenze e responsabilità finanziarie rispettive di Confederazione e Cantoni. La Confederazione, in base a impegni internazionali, dovrà, in particolare, continuare ad assumersi parte delle spese per la riduzione del- l’azoto degli impianti di depurazione. Se le indennità federali, che attualmente am- montano al 50 per cento dei costi d’investimento, devono essere aumentate occorre apportare una modifica all’articolo 61 LPAc.

6.2.11 Traffico regionale pubblico

Con la revisione della legge del 20 dicembre 1957101 sulle ferrovie (LFerr) il 1° gennaio 1996 si è tenuto ampiamente conto delle richieste della NPC in rapporto alla ripartizione dei ruoli tra Confederazione e Cantoni. Eventuali ottimizzazioni de- vono essere realizzate nell’ambito delle fasi successive della riforma ferroviaria. La gestione globale auspicata dalla NPC deve essere ulteriormente sviluppata attra- verso lo strumento comprovato della quota cantonale. Le quote cantonali indicano l’ammontare delle indennità già predisposte nei singoli Cantoni per il traffico regio- nale pubblico. Queste indennità comprendono il contributo della Confederazione e quello del Cantone.

97 RS 922.0 98 RS 923.0 99 RS 721.100 100 RS 814.20 101 RS 742.101

Le offerte che non trovano posto nella quota cantonale devono essere realizzate sen- za contributo federale. Il margine di manovra entro il quale si muove la quota canto- nale è limitato per il Cantone singolo dal fatto che le offerte di trasporto pubblico non possono essere sottoposte a mutamenti essenziali a breve termine ma necessita- no di un’evoluzione a lungo termine e, inoltre, dal fatto che moltissime offerte ri- guardano più Cantoni. Il secondo messaggio NPC contiene un’elaborazione più concreta circa la ripartizio- ne dei ruoli e la gestione globale. La quota di finanziamento della Confederazione a destinazione vincolata per il traffico regionale pubblico è abbassata, nell’ambito della NPC, da una media del 69 a quella del 50 per cento. Questa ripartizione finan- ziaria che assegna un 50 per cento alla Confederazione e l’altro 50 per cento ai Cantoni dovrà protrarsi a lungo al fine di assicurare in Svizzera, a lungo termine e in maniera duratura, un’offerta di trasporto pubblico integrata. Essa tiene conto del maggior margine d’intraprendenza conferito ai Cantoni dalla LFerr, da un lato, e dall’interesse della Confederazione in una politica del traffico nazionale sostenibile, dall’altro. Include essenzialmente il mantenimento della cadenza oraria nazionale e il coinvolgimento delle imprese di trasporto in un’offerta tariffaria nazionale, una pianificazione sovracantonale, il coordinamento e la garanzia di standard in seno al traffico regionale pubblico nonché il mantenimento di un’offerta di prestazioni nelle regioni poco popolate ed economicamente svantaggiate del Paese.

6.2.12 Aerodromi

Con riferimento alle competenze, gli aerodromi restano un compito in comune di Confederazione e Cantoni. Tuttavia deve essere abolita la possibilità della conces- sione di prestiti da parte della Confederazione. Con il secondo messaggio NPC, si chiederà di abrogare la disposizione dell’articolo 101a della legge del 21 dicembre 1948102 sulla navigazione aerea (LNA), secondo la quale la Confederazione può ac- cordare prestiti a interessi e ammortamento vantaggiosi fino al 25 per cento. La red- ditività degli aerodromi può fare a meno di un’offerta ordinata e sussidiata dalla Confederazione come avviene per altri mezzi di trasporto.

6.2.13 Protezione dell’aria e protezione dall’inquinamento

fonico mediante l’imposta sugli oli minerali Una revisione parziale degli articoli 50 e 51 della legge del 7 ottobre 1983103 sulla protezione dell’ambiente (LPA) e degli articoli 25-27 della LUMin deve favorire l’accelerazione e la semplificazione delle procedure amministrative. I Cantoni sono competenti per la protezione dell’aria e per la protezione dall’inquinamento fonico, rese necessarie dal traffico stradale lungo le strade che non sono nazionali o princi- pali, con i mezzi attribuiti dalla Confederazione nell’ambito della destinazione vin- colata dell’imposta sugli oli minerali. A Cantoni e Comuni sarà così accordata la massima autonomia possibile. Ne consegue la possibilità di rinunciare al controllo dei singoli progetti da parte della Confederazione.

102 RS 748.0 103 RS 814.01

6.2.14 Miglioramenti strutturali nell’agricoltura

Nel campo delle bonifiche fondiarie e degli edifici agricoli si dovranno erogare in futuro, nella misura del possibile, importi forfettari come già avviene per gli immo- bili agricoli. Per opere più estese saranno conclusi accordi di prestazione con i Cantoni. Ciò richiede un adeguamento dell’articolo 93 capoverso 2 della legge del 29 aprile 1998104 sull’agricoltura (LAgr).

6.2.15 Allevamento del bestiame

Nel quadro di una dissociazione coerente, la Confederazione deve assumere inte- gralmente, insieme alle unioni degli allevatori interessate, l’elaborazione e il finan- ziamento delle misure di promozione dell’allevamento. Ciò presuppone una modifi- ca adeguata dell’articolo 143 LAgr.

6.2.16 Miglioramento delle condizioni d’abitazione

nelle regioni di montagna L’annunciato ritiro totale della Confederazione da questo settore di compiti motivato da ragioni di politica regionale richiede l’abrogazione della legge federale relativa del 20 marzo 1970105. Con la modifica della stessa il 15 dicembre 2000, il Parla- mento ha deciso che gli aiuti finanziari possono essere assicurati fino al 31 dicembre 2005 al più tardi106. Il Parlamento ha in tal modo già previsto di concludere l’ero- gazione di aiuti finanziari nel momento in cui la NPC entrerà pienamente in vigore.

6.2.17 Riduzione dei premi dell’assicurazione malattie

Presenteremo una revisione della legge del 18 marzo 1994107 sull’assicurazione malattie (LAMal). La Confederazione si assumerà il 25 per cento delle spese medie per la salute per il 30 per cento della popolazione. I Cantoni aumenteranno gli stan- ziamenti federali allo scopo di assistere le persone in condizioni economiche mode- ste mediante riduzioni di premio se lo stesso supera la misura tollerata, ossia la me- dia nazionale del 10 per cento del reddito imponibile. La nuova soluzione annun- ciata assicurerà una gestione più trasparente e mirata delle risorse. La prassi attuale, in base alla quale in certi Cantoni fino al 75 per cento della popolazione fruisce della riduzione dei premi, potrà essere sostituita a favore di una misura politica so- cialmente mirata. Occorre, infine, coordinare gli adeguamenti di legge nell’ambito del secondo messaggio NPC con i lavori nel quadro della seconda revisione parziale della LAMal.

104 RS 910.1 105 RS 844 106 FF 2000 5424 107 RS 832.10

6.2.18 Cliniche specializzate e medicina di punta

Le prestazioni della medicina di punta e i trattamenti specializzati rimangono di competenza dei Cantoni. Il settore è ora considerato componente obbligatoria della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri. Ne consegue la neces- sità di elaborare un accordo normativo intercantonale relativo alla programmazione e alla divisione dei compiti nella medicina di punta. Non sono previste direttive fe- derali. L’ospedalizzazione è e rimane un dominio della politica sanitaria cantonale. Il Consiglio federale ha approvato il 18 settembre 2000 un messaggio riguardante la modifica della legge federale sull’assicurazione malattie108 che disciplina ex novo il finanziamento delle prestazioni ospedaliere in seno all’assicurazione malattia. In es- so si stabilisce formalmente che le prestazioni devono essere per il 50 per cento a ca- rico dell’assicurato e per il rimanente 50 per cento a carico del Cantone di residenza dell’assicurato. Inoltre, il numero 6 del messaggio citato illustra il rapporto tra la re- visione della LAMal e la ristrutturazione della perequazione finanziaria tra Confede- razione e Cantoni.

6.3 Riforme correnti o programmate compatibili

con la NPC La trattazione dei settori di compiti illustrati qui di seguito, e che erano oggetto del progetto del 31 marzo 1999 inviato in consultazione, avviene all’esterno della rifor- ma.

6.3.1 Assegni familiari

Proposta secondo il progetto inviato in consultazione: soluzione federale unitaria. Il Consiglio federale, nel suo parere del 28 giugno 2000 circa il rapporto della Com- missione per la sicurezza sociale e la sanità del Consiglio nazionale del 20 novembre 1998109 relativo all’iniziativa parlamentare Fankhauser110, ha accolto con favore gli sforzi tesi a un disciplinamento nazionale degli assegni familiari. Tuttavia, gli asse- gni familiari non rientrano nella perequazione finanziaria vera e propria. Il finan- ziamento degli assegni per i dipendenti è dovuto esclusivamente ai contributi degli imprenditori. L’ente pubblico spende solo nel suo ruolo di imprenditore e i Cantoni contribuiscono in misura molto limitata e solo parzialmente al finanziamento degli assegni famigliari per gli indipendenti e le persone senza attività lucrativa. Si dovrà pertanto perseguire una soluzione nell’ambito dell’iniziativa parlamentare suddetta.

108 FF 2001 631 109 FF 2000 4167 110 91.411 Iniziativa parlamentare Fankhauser Angeline: prestazioni per la famiglia, trasmes- sa il 2 febbraio 1992.

6.3.2 Promozione della costruzione di abitazioni

e dell’accesso alla loro proprietà Proposta secondo il progetto inviato in consultazione: ritiro della Confederazione dal settore di compiti. La proposta di un ritiro integrale della Confederazione dalla politica dell’abitazione, conformemente alla legge del 4 ottobre 1974111 che pro- muove la costruzione di abitazioni e l’accesso alla loro proprietà (LCAP), ha su- scitato un vasta opposizione. In sintonia con gli obiettivi sociali della Costituzione federale112, non intendiamo vuole rinunciare anche per il futuro a un’influenza effi- cace della Confederazione in materia di edilizia abitativa. Con il messaggio concer- nente una nuova legge federale sulla promozione dell’abitazione a prezzo moderato, esporremo le linee di fondo della futura politica dell’abitazione. Il termine per la procedura di consultazione concernente questa nuova legge è scaduto alla fine di agosto 2001. Il risanamento delle abitazioni nelle regioni di montagna rientra tuttora nel quadro della riforma NPC. In questo campo si propone una completa cantonalizzazione. Il risanamento delle abitazioni nelle regioni di montagna sarà tuttavia proseguito fino all’entrata in vigore della NPC (cfr. spiegazioni nel n. 6.2.16).

6.3.3 Formazione professionale incluso il perfezionamento

Proposta secondo il progetto inviato in consultazione: dissociazione parziale, in particolare ritiro della Confederazione dalla consulenza professionale e dalla forma- zione continua non professionale. Nel nostro messaggio del 6 settembre 2000113 re- lativo a una nuova legge federale sulla formazione professionale (LFPr) abbiamo esposto le nostre opinioni circa un nuovo orientamento della formazione professio- nale. Esse concordano con gli obiettivi e i principi generali della NPC114.

6.3.4 Protezione della popolazione

Proposta secondo il progetto inviato in consultazione: dissociazione parziale, in particolare ritiro della Confederazione dai settori formazione, materiale, rifugi pub- blici e interventi in presenza di un’offerta da parte di Cantoni e Comuni. Il 17 otto- bre 2001 abbiamo approvato all’attenzione del Parlamento la riforma della protezio- ne della popolazione (concetto direttivo concernente la protezione della popolazione e revisione totale della legislazione relativa alla protezione civile). Nella divisione dei compiti tra Confederazione e Cantoni la riforma parte dal principio che i Cantoni sono competenti e responsabili per la protezione della popolazione fatte salve le competenze federali. Ad essi spetta in particolare l’elaborazione di misure in casi di catastrofe o situazioni di emergenza mentre la Confederazione dà le disposizioni in caso di conflitto armato o di aumento della radioattività. La totalità delle spese rela-

111 RS 843 112 Cfr. art. 41 cpv. 1 lett. e Cost. secondo cui Confederazione e Cantoni (a completamento della responsabilità e dell’iniziativa private) si adoperano affinché ognuno possa trovare, per sé stesso e per la sua famiglia, un’abitazione adeguata e a condizioni sopportabili. 113 FF 2000 4957 114 FF 2000 5017

tive è a carico dall’autorità statale competente. Si ha in tal modo il passaggio dall’at- tuale finanziamento contributivo al cosiddetto finanziamento in base alla competen- za. Questa chiara regola di competenza è in sintonia con i principi che sottendono alla NPC. Ciò significa che la Confederazione si assume ora in particolare le spese integrali per garantire la messa in allarme della popolazione, per la conservazione del valore degli impianti di protezione e per la formazione da essa sponsorizzata. I Cantoni sostengono le spese per la formazione da essi predisposta, per il materiale specifico da utilizzare in caso di catastrofi e situazioni di emergenza nella relativa località, per i rifugi promossi dagli enti pubblici come pure per gli interventi in caso di offerta da parte di Cantoni e Comuni.

6.3.5 Scuole universitarie e scuole universitarie

professionali Proposta secondo il progetto inviato in consultazione: compito comune con colla- borazione intercantonale e perequazione degli oneri. Lo scopo di una politica uni- versitaria nazionale, quale è stata delineata nel quadro della NPC, sarà proseguita nell’ambito di un’organizzazione di progetto composta di Confederazione e Canto- ni. I punti di partenza di questo progetto sono rappresentati dalla necessità di rifor- ma dal settore universitario svizzero e da una relativa mozione della CSEC del Con- siglio degli Stati del 22 marzo 1999115. Fili conduttori sono le unità dell’istruzione terziaria e il partenariato Confederazione-Cantoni. La consultazione concernente il nuovo articolo sulle istituzioni universitarie è stata aperta il 28 settembre 2001.

6.4 Settori di compiti esclusi

Le proposte contestate che non rivestono importanza centrale per la ristrutturazione della perequazione finanziaria e dei compiti non saranno più tenute presenti. In tal senso, le esclusioni dal pacchetto NPC dei settori che non intaccano la sostanza e le istanze di fondo della riforma devono contribuire ad aumentare il tasso di gradi- mento politico dell’intero pacchetto.

6.4.1 Ginnastica e sport

Proposta secondo il progetto inviato in consultazione: abolizione delle tre ore ob- bligatorie imposte dalla Confederazione per il settore della ginnastica e dello sport nelle scuole e ritiro della Confederazione dai settori dei sussidi per la promozione di Gioventù e Sport e la formazione dei monitori, inclusi i corsi di discipline sportive dei Cantoni. La revoca della competenza federale a emanare prescrizioni sullo sport giovanile e a dichiarare obbligatorio l’insegnamento dello sport nelle scuole com- porterebbe una modifica corrispondente dell’articolo 68 capoverso 3 Cost. La con-

115 99.3153 Mozione delle Commissione della scienza, dell’educazione e della cultura del Consiglio degli Stati: articolo sulle istituzioni universitarie, approvata: dal Consiglio de- gli Stati il 21 aprile 1999, dal Consiglio nazionale il 23 settembre 1999.

sultazione ha rivelato che in particolare la proposta di rinuncia alle tre ore obbligato- rie della Confederazione si è scontrata con una resistenza in parte accanita. L’esclu- sione di questo settore contestato deve essere giustificato: esso non riveste comun- que un significato importante ai fini dell’efficacia complessiva della riforma NPC. La proposta di un ritiro della Confederazione dal sussidiamento dello sport scolasti- co volontario e dalla diffusione di strumenti didattici relativi alla ginnastica e allo sport nella scuola non è stata contestata. Nell’ambito del secondo messaggio NPC, presenteremo una revisione della legge in merito (cfr. n. 6.2.2).

6.4.2 Sentieri e percorsi pedonali

Proposta secondo il progetto inviato in consultazione: cantonalizzazione. Confor- memente all’articolo 88 capoverso 2 Cost., la Confederazione ha la competenza di sostenere e coordinare le misure dei Cantoni per l’allestimento e la manutenzione di reti di sentieri e percorsi pedonali. Il contributo federale al loro finanziamento am- monta annualmente a circa 0,5 milioni di franchi. In fase di consultazione, la propo- sta ha suscitato una vasta e in parte massiccia opposizione. Inoltre, un postulato ap- provato al Consiglio degli Stati chiede che si rinunci al ritiro della Confedera- zione116. La cantonalizzazione – e con essa la rinuncia alla prestazione federale summenzio- nata – avrebbe ripercussioni minime, marginali sul pacchetto complessivo NPC. Ri- teniamo che l’esclusione del settore sentieri e percorsi pedonali dal pacchetto NPC sia sostenibile e opportuna dato l’elevato ed eterogeneo potenziale dell’opposizione.

6.4.3 Servizio di ispezione e consulenza per l’economia

lattiera (SICL) Proposta secondo il progetto inviato in consultazione: cantonalizzazione, la Confe- derazione si ritira totalmente dal finanziamento del SICL e si limita a emanare le di- sposizioni necessarie nell’ambito dell’assicurazione della qualità del latte.

Il SICL assume in particolare il controllo della qualità del latte messo in circolazio- ne, come richiesto dall’UE. Il SICL è stato ristrutturato specificatamente per assu- mere questo compito perché altrimenti nel 1996 non sarebbe più stato possibile esportare latte e latticini nell’UE. Riteniamo che la direzione dell’esecuzione da parte della Confederazione sia indi- spensabile per garantire l’uniformità richiesta dall’UE e l’armonizzazione nazionale dei provvedimenti. L’ordinanza sulla qualità del latte (OQL)117 e le ordinanze con- cernenti l’assicurazione della qualità118 sono state valutate equivalenti al diritto UE

116 98.3130 Postulato Onken Thomas: tutela dei compiti di interesse generale e di coordina- mento nella rete dei sentieri e dei percorsi pedonali, approvato il 15 dicembre 1998. 117 RS 916.351.0 118 RS 916.351.021.1-4

e costituiscono parte integrante dell’accordo bilaterale119. Un ritiro della Confedera- zione dal SICL potrebbe comportare nuovi negoziati con l’UE e per tale motivo si rinuncia a una cantonalizzazione.

6.5 Commento delle disposizioni costituzionali

6.5.1 Commento delle disposizioni costituzionali

intersettoriali

Art. 3a (nuovo) Sussidiarietà Secondo l’articolo 3a, occorre rispettare il principio di sussidiarietà nei rapporti tra i diversi livelli statali, un principio elaborato dalla dottrina sociale della chiesa catto- lica nella seconda metà del XIX secolo e che si riferiva in particolare ai rapporti Stato-famiglia. Nell’ambito delle presente riforma federalistica esso è limitato al rapporto tra i diversi livelli dello Stato. Una sua estensione al rapporto Stato-privati solleverebbe ovviamente una moltitudine di questioni sociopolitiche essenziali e an- drebbe oltre i confini di una riforma della perequazione finanziaria. Recentemente, esso è stato pure adottato nel diritto della Comunità europea escludendo però, anche in tale sede, il rapporto diritto comunitario-privati. Il principio di sussidiarietà in uno Stato federale parte dall’idea che la Confedera- zione non deve attribuirsi compiti se gli Stati membri dispongono delle competenze necessarie per svolgerli e per i quali non vi è motivo che essi siano riunificati a li- vello federale. L’introduzione a livello costituzionale di questo principio era già stata proposta in occasione della revisione della Costituzione. Essa era poi stata re- spinta nel corso dei dibattiti parlamentari120. La presente riforma prevede l’inclusione del principio di sussidiarietà nella Costitu- zione. Ai fini di una riforma della perequazione finanziaria, vale a dire del federali- smo, il principio di sussidiarietà svolge un ruolo importante. Esso realizza la massi- ma politica secondo la quale i compiti devono essere svolti dal livello statale meglio equipaggiato a tal fine. Contrariamente a quanto previsto in occasione della revisio- ne della Costituzione, il principio di sussidiarietà non deve più limitarsi ai rapporti tra la Confederazione e i Cantoni ma includere i rapporti tra tutti i livelli dello Stato compresi i Comuni. Di conseguenza, proponiamo di includere questo principio nelle disposizioni generali del titolo primo della Costituzione e non nel capitolo relativo ai rapporti tra la Confederazione e i Cantoni. Sarebbe contrario alla concezione svizzera dello Stato affidare l’interpretazione del principio di sussidiarietà a un’istanza giudiziaria. La sua applicazione è principal- mente una questione politica fondamentale che deve essere risolta dal costituente e

dal legislatore nel caso concreto, prendendo in considerazione le condizioni del- l’epoca. Questo approccio deriva dal fatto che la disposizione figura nel titolo primo della Costituzione federale. Con in approccio siffatto, il principio di sussidiarietà non può essere oggetto di un controllo da parte dell’autorità giudiziaria.

119 Cfr. accordo sul commercio di prodotti agricoli, allegato 11, appendice 6; FF 1999 5853. 120 Cfr. l’art. 34 cpv. 3 del progetto di Costituzione del 1996 e i riferimenti circa l’importanza del principio in FF 1997 I 194, 568.

Art. 43a (nuovo) Principi per l’assegnazione e l’esecuzione di compiti statali La nuova disposizione definisce quali sono i principi da osservare nell’assegnazione ed esecuzione dei compiti statali. Essa comprende, da un lato, una direttiva per l’assegnazione a livello costituzionale e si rivolge direttamente al costituente. In essa sono inclusi pure i principi di base per la legislazione e l’esecuzione rivolgendosi, in tal modo, sia al legislatore sia alle autorità incaricate dell’esecuzione. L’articolo 43a riguarda in primo luogo la ripartizione e l’esecuzione dei compiti a livello verticale, ossia tra la Confederazione e i Cantoni. Il primo capoverso non ha senso se non nel contesto della ripartizione verticale dei compiti. Gli altri capoversi possono pure riguardare la realizzazione orizzontale dei compiti nel senso di idee guida (che non sono sottoposte a controllo giudiziario), ad esempio quali principi di base per l’allestimento di trattati tra i Cantoni secondo l’articolo 48 Cost. Il capoverso 1 riprende il capoverso 2 dell’articolo 42 attuale e lo completa. Se la disposizione figura nell’articolo 43a è perché essa è là meglio ubicata dal punto di vista della sistematica, in quanto questa disposizione riunisce da ora in poi diversi principi importanti per l’assegnazione e l’esecuzione dei compiti. Quale comple- mento della versione attuale dell’articolo 42 capoverso 2, è precisato che la Confe- derazione assume i compiti che superano la capacità dei Cantoni. Questa aggiunta era già stata discussa in occasione della revisione della Costituzione federale e la commissione costituzionale del Consiglio degli Stati l’aveva allora rifiutata. È giusto che l’esigenza di un disciplinamento uniforme copra anche le situazioni nelle quali un compito supera le possibilità dei Cantoni. Si prevede tuttavia di riprendere questo aspetto al fine di concretizzare l’esigenza di un disciplinamento uniforme che sareb- be altrimenti relativamente astratta. Occorre esaminare insieme i capoversi 2 e 3. Essi definiscono il principio dell’equi- valenza fiscale. Questo principio richiede una triplice congruenza, nei limiti del pos- sibile: quella dei beneficiari, dei responsabili dei costi e dei responsabili delle deci- sioni. Il capoverso 2 riguarda i due primi elementi, il capoverso 3 i due ultimi. Il

principio dell’equivalenza fiscale si fonda sulle persone che vivono nelle comunità corrispondenti. Se queste persone traggono vantaggi dalla realizzazione di compiti statali, esse devono finanziare le prestazioni corrispondenti (per mezzo di imposte e di contributi) ed avere la possibilità di decidere democraticamente su questi compiti. Si garantisce in tal modo che i compiti corrispondenti siano svolti nel luogo giusto, in tempo utile e nella proporzione richiesta. Se una prestazione dello Stato non avvantaggia tutta la Confederazione ma unica- mente uno o più Cantoni, questi ultimi devono assicurarne il finanziamento e deci- dere in merito. Al contrario, le prestazioni che vanno a favore di tutto il Paese in ampia misura devono essere disciplinate e, se del caso, realizzate dalla Confedera- zione. Capoverso 4: In alcuni settori sensibili, appartenenti alle prestazioni di base, occorre assicurare una ripartizione equa delle prestazioni in tutto il Paese. È possibile ga- rantire una ripartizione siffatta mediante diversi mezzi: attraverso un autocoordina- mento tra i Cantoni, mediante trattati intercantonali o con un disciplinamento fede- rale che affidi l’esecuzione ai Cantoni oppure un disciplinamento federale che pre- veda l’esecuzione da parte delle autorità federali. In tale contesto, il principio di sus- sidiarietà esige tuttavia la garanzia di una ripartizione equa delle prestazioni nel ri- spetto massimo dell’autonomia. I Cantoni dovranno a loro volta evitare la centraliz-

zazione dimostrando di possedere le capacità necessarie ad assicurare una ripartizio- ne equa delle prestazioni grazie all’autocoordinamento o collaborando tra loro sulla base di trattati. Occorre altresì precisare che l’articolo 43 non statuisce un diritto che il cittadino possa invocare davanti a un tribunale. Il capoverso 5 introduce un’esigenza supplementare. La collettività che si vede at- tribuire un compito statale deve essere in grado di realizzarlo tenendo conto delle esigenze e in modo economico. La nozione di «tenere conto delle esigenze» esige una concordanza tra il bisogno e la prestazione. Il termine «in modo economico» suppone che gli effetti desiderati possano essere realizzati e che la prestazione sia fornita alla collettività ai costi più bassi possibili. Il secondo criterio, in particolare, può far sì che un compito, pur dispiegando i suoi effetti solo in una parte limitata del territorio nazionale (Cantoni o parti della Svizzera), dovrà essere realizzato nel qua- dro di una collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri o da parte della Confederazione in virtù dei vantaggi che derivano da una tale organizzazione su grande scala.

Art. 46 Attuazione e esecuzione del diritto federale (cpv. 2 e 3) Il complemento al capoverso 2 elimina ogni dubbio circa l’ammissibilità di trattati «di diritto pubblico» nei rapporti tra la Confederazione e i Cantoni. Esso migliora in tal modo la certezza del diritto per le nuove forme di collaborazione e di finanzia- mento. Inoltre, anche quando si tratti di una disposizione di diritto potestativo, il ca- poverso 2 assolve una funzione particolare che consiste nel fare appello alle istanze interessate affinché utilizzino strumenti di partenariato e trattati nel settore dei com- piti comuni. La nuova formulazione del capoverso 3 corrisponde al testo attuale del capoverso 2. È possibile sopprimere il capoverso 3 attuale il quale prevede che la Confederazione tiene conto dell’onere finanziario derivante dall’attuazione del diritto federale la- sciando ai Cantoni sufficienti fonti di finanziamento e provvedendo a un’adeguata perequazione finanziaria. Da un lato, la disposizione secondo cui la Confederazione deve lasciare ai Cantoni fonti di finanziamento sufficienti è compresa nel nuovo ar- ticolo 47 capoverso 2, in quanto quest’ultimo si applica anche all’attuazione del di- ritto federale. La base costituzionale per la perequazione finanziaria si trova esclusi- vamente nell’articolo 135 Cost. e, di conseguenza, è possibile sopprimere l’ultima parte della frase dell’articolo 46 capoverso 3.

Art. 47 Autonomia dei Cantoni (cpv. 2 nuovo) Questa disposizione prevede che la Confederazione rispetti l’autonomia dei Cantoni. Essa è l’espressione del riconoscimento dell’autonomia dei Cantoni in materia di realizzazione, finanziamento e organizzazione dei compiti. Questa autonomia non è d’altronde contestata sul piano costituzionale121. Precisando questa norma nell’arti- colo 47, il nuovo capoverso non introduce una novità nella Costituzione. Essa non fa che esprimere in modo esplicito una norma costituzionale che è parte integrante del federalismo svizzero e che si riassume nel modo seguente:

121 Cfr. Saladin, Peter; Commento all’art. 3 Cost., n. 55 segg. e 222 segg.

Nel quadro dell’autonomia della quale fruiscono i Cantoni nella realizzazione dei lo- ro compiti, la Confederazione si impegna, nella misura del possibile, a rispettare le competenze dei Cantoni ovvero ad accordare loro un numero sufficiente di compiti autonomi. Questo impegno è valido anche nei settori in cui la Confederazione assu- me compiti e dispone di competenze (principio dell’esercizio delle competenze dan- do prova di moderazione). D’altronde, i Cantoni sono in linea di massima liberi di realizzare compiti che la Costituzione non attribuisce alla Confederazione e che quest’ultima non svolge. L’autonomia organizzativa protegge i Cantoni da interventi eccessivi della Confede- razione nelle strutture organizzative cantonali. Ciò significa in particolare che i Cantoni possono decidere da sé in larga misura quali saranno le strutture delle loro autorità e della loro amministrazione, in quale modo realizzeranno i loro compiti e come utilizzeranno le loro risorse finanziarie. Per quanto attiene all’autonomia dei Cantoni in materia di finanze, la Confederazio- ne deve contribuire affinché i Cantoni dispongano delle fonti di finanziamento suffi- cienti per la realizzazione dei loro compiti: quelli che sono di loro pertinenza diretta e quelli che sono stati loro delegati dalla Confederazione. In virtù del diritto costitu- zionale applicabile, è incontestabile che la Confederazione deve risparmiare le risor- se fiscali dei Cantoni (art. 46 cpv. 3 e art. 128 cpv. 2 Cost.). È ovvio che i Cantoni devono pensare a procurarsi i mezzi finanziari propri sufficienti sfruttando, ad esempio, in maniera efficace il potenziale esistente nel quadro della loro politica fi- scale. Le particolarità dei Cantoni devono essere rispettate anche quando la Confederazio- ne esercita le sue competenze e svolge i compiti che le sono direttamente affidati. Questa norma precisa che un intervento suscettibile di incrinare i fondamenti dell’autonomia cantonale costituirebbe una violazione della Costituzione122.

Art. 48 Trattati intercantonali (cpv. 4-6 nuovi) Nell’articolo 48 capoversi 1-3, la Costituzione federale disciplina in generale la collaborazione facoltativa dei Cantoni per mezzo di trattati come pure l’eventuale partecipazione della Confederazione a questi trattati. Il capoverso 4 supplementare che proponiamo rappresenta un’evoluzione importante e prevede che, su richiesta dei Cantoni interessati, la Confederazione può, in certi settori che la legge dovrà puntualizzare, dichiarare obbligatorio un trattato intercantonale. Il fatto che l’organo federale che può obbligare i Cantoni a collaborare non figuri nella Costituzione è il risultato di una decisione volontaria. Sotto il titolo «Confede- razione e Cantoni» si designa soltanto il livello dello Stato competente. La compe- tenza degli organi non è, in generale, precisata ed occorre che la legge la disciplini. L’obbligo di collaborare (conferimento del carattere obbligatorio generale, obbligo di partecipare) può essere imposto solo nei settori di compiti enumerati in maniera esaustiva dal legislatore federale.

122 Cfr. Zimmerli, Ulrich; Bund-Kantone-Gemeinde, in: Zimmerli, Ulrich (a cura di …); Die neue Bundesverfassung. Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft; Berna 2000; p. 52.

Il conferimento del carattere obbligatorio generale e l’obbligo di partecipare posso- no essere decisi solo dopo una domanda da parte dei Cantoni interessati affinché venga conferito il carattere obbligatorio generale a un trattato esistente o a un pro- getto di trattato. Lo stesso dicasi per l’obbligo di partecipare. Il quorum necessario deve essere definito per legge. Capoverso 5: la delega di competenze per l’emanazione di norme tecniche o di ese- cuzione non è contestata dal punto di vista costituzionale123. Tuttavia, la questione riguardante la delega di competenze legislative supplementari (nel senso di norme primarie) ad organi intercantonali e l’estensione di un trasferimento siffatto sono state finora valutate in maniera controversa124. Competenze di questo tipo permetto- no di adottare norme generali ed astratte che impongono obblighi a persone fisiche o giuridiche o che accordano loro alcuni diritti. Esse servono in tal modo a disciplina- re l’organizzazione, la competenza o i compiti delle autorità come pure la procedura. Nell’interesse di una collaborazione intensa ed efficace tra i Cantoni, è vantaggioso poter delegare competenze legislative agli organi intercantonali. L’articolo 48 rive- duto della Costituzione federale prevede formalmente la possibilità di creare organi intercantonali; essi devono in particolare assumere insieme compiti d’importanza regionale. Al fine di chiarire la situazione rispetto al diritto costituzionale, l’articolo 48 precisa, fondandosi sulla giurisprudenza del Tribunale federale, quali sono le condizioni che devono essere rispettate dal punto di vista dello Stato di diritto affin- ché tale delega sia valida: Lettera a: i Cantoni (governo o Parlamento) non devono poter delegare, per mezzo di trattati, a organi intercantonali, competenze legislative che superino quelle che accorda loro il diritto cantonale. La delega di competenze legislative ad organi inter- cantonali deve adempiere determinate condizioni che il Tribunale federale ha defi- nito in linea di massima. Ciò significa, in particolare, che l’autorizzazione ad adotta- re norme legali deve essere concessa nel quadro di una procedura applicabile per l’adozione di leggi secondo il diritto cantonale. Ne consegue che la norma che pre- vede la delega è sottoposta a referendum e che essa deve limitarsi a un ambito preci- so, nettamente definito.

Lettera b: d’altronde, il contenuto fondamentale delle norme adottate (ossia il loro oggetto, il loro obiettivo, l’estensione del disciplinamento delegato ad organi inter- cantonali e le linee direttrici applicabili) deve essere definito nella norma stessa che istituisce la delega e che si trova in un trattato intercantonale. È così possibile ga- rantire che la delega di norme legislative ad organi intercantonali non potrà avvenire se non entro margini strettamente delimitati e definiti (ad esempio, nel senso di con- dizioni). Per quanto attiene a una considerazione adeguata dei Parlamenti cantonali nel qua- dro di trattati intercantonali, i modelli concepibili sono diversi. La convenzione quadro intercantonale precisa in tal senso che i governi cantonali devono informare i rispettivi Parlamenti in tempo utile e in maniera dettagliata circa i trattati esistenti o previsti nell’ambito della collaborazione intercantonale con perequazione degli one- ri. Inoltre, il diritto cantonale è libero di regolare i diritti di partecipazione dei Par-

123 Cfr. Abderhalden, Ursula; Möglichkeiten und Grenzen der interkantonalen

Zusammenarbeit; Friburgo, 1999; p. 71. 124 Cfr. Brunner, Stephan C.; Möglichkeiten und Grenzen regionaler interkantonaler Zusammenarbeit; San Gallo, Zurigo, 2000; p. 131 seg.

lamenti nel campo della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri. Se i Parlamenti cantonali debbano essere implicati direttamente nei negoziati a pro- posito di un trattato devono deciderlo i singoli Cantoni. Le Costituzioni dei Cantoni di Basilea Città e di Soletta prevedono formalmente tali meccanismi di partecipazio- ne. I Parlamenti hanno il diritto di istituire commissioni che partecipino alla prepa- razione di trattati che sono sottoposti all’approvazione del Parlamento125. Gli arti- coli 64 lettera b e 65 lettera c della nuova Costituzione del Cantone di San Gallo, ad esempio, prevedono che il Parlamento cantonale elegga i suoi rappresentanti nelle assemblee e nelle commissioni parlamentari intercantonali e internazionali. Esso è pure competente per la conclusione o la revoca, a livello della Costituzione o della legge, di accordi tra Stati. Il paragrafo 6 esprime la gerarchia delle norme: il diritto internazionale è prioritario rispetto al diritto nazionale, il diritto federale prevale su quello cantonale che gli si contrappone e lo stesso principio vale per il diritto intercantonale rispetto al diritto cantonale. Occorre tuttavia precisare che la priorità del diritto intercantonale non è senza riserve. In particolare, il diritto intercantonale non prevale in assoluto sulle Costituzioni cantonali garantite dalla Confederazione secondo l’articolo 52 capover- so 2 Cost. Il diritto intercantonale deroga alla legislazione cantonale che gli è contraria. Un trattato che istituisce norme legislative prevale di conseguenza su leggi e ordinanze che gli si contrappongono. La dottrina non si è ancora pronunciata sui rapporti tra il diritto intercantonale e il diritto costituzionale cantonale. La nuova disposizione de- ve ciò malgrado essere applicata in questo campo. Occorre pertanto valutare questi rapporti nello stesso modo in cui sono valutati quelli esistenti tra il diritto costitu- zionale federale e il diritto internazionale pubblico. Il diritto intercantonale prevale sul diritto costituzionale cantonale nello stesso modo in cui i trattati internazionali conclusi dalla Confederazione prevalgono sul diritto costituzionale federale. La preminenza del diritto intercantonale sul diritto cantonale che gli si contrappone garantisce il carattere vincolante del diritto intercantonale. Questo principio eviden-

zia anche la solidarietà tra i Cantoni che si impegnano a rispettare effettivamente i trattati intercantonali. Trattasi di un elemento importante di un federalismo vitale. Se un Cantone dovesse agire isolatamente e non rispettasse in determinati casi i trattati intercantonali metterebbe a repentaglio la collaborazione intercantonale. Il discipli- namento esplicito previsto nel capoverso 6 rafforza la certezza del diritto.

Art. 128 Imposte dirette (cpv. 4) Occorre rivedere l’articolo 128 capoverso 4 il quale prevede una partecipazione fis- sa dei Cantoni al gettito lordo dell’imposta federale diretta e una quota parte di que- sto importo destinato alla perequazione finanziaria intercantonale. Il nuovo sistema di ripartizione delle entrate della Confederazione non dipende più dalla capacità fi- nanziaria dei Cantoni. Per questo motivo, bisogna sopprimere il passaggio riguar- dante la perequazione finanziaria intercantonale. D’altronde, l’ammontare della quota dei Cantoni all’imposta federale diretta varierà in funzione dei trasferimenti di oneri tra la Confederazione e i Cantoni in base al bilancio generale (cfr. n. 7.2.1),

125 Art. 64 cpv. 3 Costituzione del Cantone di Basilea Campagna del 17 maggio 1984, RS 131.222.2; art. 72 cpv. 2 Costituzione del Cantone di Soletta dell’8 giugno 1986, RS 131.221

affinché sia rispettato l’equilibrio finanziario tra i due livelli dello Stato (senza tene- re conto della compensazione dei casi di rigore). La Costituzione deve ciò nono- stante garantire ai Cantoni che la loro quota all’imposta federale diretta sarà del 15 per cento almeno.

Art. 132 Tassa di bollo e imposta preventiva (cpv. 2) Il capoverso 2 include la nuova frase «il 10 per cento del gettito dell’imposta pre- ventiva spetta ai Cantoni». La parte del gettito dell’imposta preventiva riservata ai Cantoni può ormai essere fissata al 10 per cento in quanto la disposizione transitoria dell’articolo 196 numero 16 è stata soppressa con l’entrata in vigore della NPC.

Art. 135 Perequazione finanziaria (cpv. 1 e 2) Il capoverso 2 fissa sotto forma di obiettivi i pilastri più importanti della perequa- zione finanziaria. Secondo la lettera a, le differenze tra i Cantoni, per quanto riguarda la capacità fi- nanziaria, devono essere ridotte. Con «capacità finanziaria» si intendono le risorse determinanti per i proventi di un Cantone (somma dei redditi e delle sostanze impo- nibili delle persone fisiche come pure degli utili delle persone giuridiche). La for- mulazione lascia intendere che tutti i Cantoni sono interessati da questa disposizione e non semplicemente, ad esempio, i Cantoni finanziariamente più forti e quelli fi- nanziariamente più deboli. La lettera b stabilisce un altro obiettivo non facilmente accordabile con le condizioni poste nella lettera a: la perequazione finanziaria deve fare in modo che i Cantoni fi- nanziariamente più deboli dispongano di risorse finanziarie minime per adempiere ai loro compiti. L’ottemperanza a questo obiettivo comporta che la capacità finanziaria dei Cantoni finanziariamente deboli sia più livellata tra loro di quella dei Cantoni fi- nanziariamente ricchi. La lettera c, diversamente dalle lettere a e b, non si riferisce alla capacità finanziaria e alle risorse ma a due particolari oneri che si ripercuotono sui Cantoni: le condizio- ni geo-topografiche e sociodemografiche. Il primo criterio trasforma il l’indice par- ziale «regioni di montagna» dell’attuale indice della capacità finanziaria in un crite- rio sistematicamente ed empiricamente migliore; il secondo criterio è riferito agli aggravi che da molto tempo in diversi Stati, da circa due decenni anche in Svizzera, sono viepiù rilevanti e riguardano in particolare le città-nucleo. La lettera d cita, oltre ai tre pilastri della perequazione finanziaria (perequazione delle risorse, perequazione dell’aggravio geo-topografico e perequazione dell’aggra- vio sociodemografico), menzionati in precedenza, anche il suo quarto pilastro: la collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri. Il compito principale di questo importante quarto pilastro incombe ai Cantoni; la Confederazione, come dice il testo, svolge soltanto una funzione promotrice.

Art. 189 Giurisdizione costituzionale (cpv. 2 nuovo) Nel quadro della riforma giudiziaria, il Consiglio federale aveva proposto di intro- durre un controllo delle norme concreto da parte del Tribunale federale per le leggi e i decreti federali di obbligatorietà generale. Esso aveva allora limitato il controllo all’esame delle violazioni dei diritti garantiti costituzionalmente ai privati come pure all’esame delle violazioni delle competenze dei Cantoni garantite loro dalla Costitu- zione. In occasione dei dibattiti sulla riforma giudiziaria, il Parlamento ha però ri- fiutato l’introduzione di un controllo delle leggi. La presente proposta si fonda su un suggerimento della CdC. Riprendiamo questa proposta prevedendo di dare ai Can- toni il diritto di far esaminare dal Tribunale federale le violazioni di competenze, lo- ro garantite dalla Costituzione, da parte di una legge federale. Lasciamo tuttavia al legislatore federale l’incombenza di precisare le modalità di questo controllo delle norme. Nel quadro della NPC e della riforma del federalismo ad essa collegata, la tutela delle competenze dei Cantoni svolge un ruolo importante. Il controllo delle leggi federali che noi proponiamo permette di far valere le competenze cantonali ga- rantite dalla Costituzione anche nei confronti del legislatore federale. Le competenze cantonali garantite dalla Costituzione possono risultare dalla defini- zione delle diverse competenze federali. Citeremo, ad esempio, l’articolo 77 Cost. che descrive le competenze della Confederazione nel campo delle foreste. In base a questa disposizione, la Confederazione provvede affinché le foreste possano adem- piere le loro funzioni protettive, economiche e ricreative. Essa è pure incaricata di stabilire i principi applicabili alla protezione delle foreste e deve promuovere prov- vedimenti adeguati per la loro conservazione. Nel contesto della NPC, questo settore rientra nei compiti comuni di Confederazione e Cantoni. Nell’interesse di una co- operazione efficace e fondata sul partenariato tra la Confederazione e i Cantoni, la NPC conferisce grande importanza alla netta ripartizione dei ruoli. Nella misura del possibile, la Confederazione deve limitarsi a disciplinare i principi e gli obiettivi. Al contrario, i Cantoni devono beneficiare di un’ampia autonomia per realizzare gli

obiettivi, in particolare per quanto riguarda l’utilizzazione delle risorse. L’artico- lo 77 Cost. limita l’operato della Confederazione alla definizione dei principi e al promovimento di misure di conservazione delle foreste. Le competenze della Confe- derazione sono dunque già limitate dalla stessa Costituzione, e i Cantoni dispongono di un’autonomia importante in questo settore. L’esame da parte del Tribunale fede- rale, da noi proposto, potrebbe, ad esempio, servire a verificare se le leggi federali adottate per la realizzazione dei compiti, ossia, in concreto, la legge sulle foreste, ri- spettano i limiti tracciati dalla Costituzione tra le competenze della Confederazione e quelle dei Cantoni. A livello costituzionale, la ripartizione dei ruoli nella collaborazione tra la Confede- razione e i Cantoni risulta pure dalle disposizioni generali relative ai rapporti tra la Confederazione e i Cantoni126. A questo livello, il controllo giudiziario ha raggiunto i suoi limiti. Fin quando i principi generali rivestiranno il carattere di precetti o di massime non sarà possibile derivarne prescrizioni vincolanti per il caso particolare.

126 Cfr. le osservazioni in questo messaggio circa i compiti congiunti e gli accordi programmatici come pure i principi per l’assegnazione e l’esecuzione di compiti statali, n. 2 e 3.

Per quanto riguarda la procedura, abbiamo l’intenzione di regolare l’esame delle leggi federali nell’ambito dell’azione di diritto pubblico127, ossia per mezzo del- l’azione davanti al Tribunale federale secondo la terminologia impiegata nel pro- getto relativo alla revisione totale dell’organizzazione giudiziaria federale128. L’azione di diritto pubblico offre quattro vantaggi principali. Il primo consiste nel fatto che si tratta della via legale ordinaria per definire i conflitti di competenza tra la Confederazione e i Cantoni129. Il secondo, nel fatto che essa attribuisce esclusi- vamente al Tribunale federale la competenza di esaminare la costituzionalità delle leggi federali. Il terzo nell’accordare ai Cantoni il diritto di sottoporre i loro casi di- rettamente al Tribunale federale. È così possibile rinunciare ad esigere l’esaurimento di tutte le vie legali, esigenza che non sarebbe logica, in quanto sia i tribunali canto- nali sia i tribunali federali di prima istanza (in particolare il futuro Tribunale ammi- nistrativo federale) non sarebbero in grado di controllare la costituzionalità delle leggi federali. Il quarto vantaggio, infine, risiede nel fatto che l’azione di diritto pub- blico è uno strumento giuridico speciale che il legislatore può adeguare senz’altro alle particolarità del controllo della costituzionalità delle leggi federali fissando, ad esempio, un termine per la presentazione della domanda. Anche se siamo favorevoli a un controllo delle leggi federali nel quadro dell’azione di diritto pubblico, la disposizione costituzionale proposta lascia al legislatore il compito di definire la forma per il ricorso dei Cantoni davanti al Tribunale federale. Il legislatore è di conseguenza libero di scegliere la via dell’azione di diritto pubbli- co o del ricorso di diritto pubblico. Egli dovrà pure decidere se i Cantoni possono contestare direttamente una legge federale, (controllo astratto delle norme), e se essi possono farlo soltanto nell’ambito di un atto di applicazione della legge (controllo concreto delle norme). Dato che il presente disegno di legge – contrariamente al progetto di riforma dell’organizzazione giudiziaria – limita il controllo della costitu- zionalità delle leggi federali a conflitti di competenza legislativi tra la Confederazio- ne e i Cantoni, riteniamo inutile e inopportuno escludere già a livello costituzionale

il controllo astratto delle leggi federali. Occorre evitare che i Cantoni siano costretti a prendere una decisione riguardante un privato in applicazione di una legge fede- rale contestata prima di portare la decisione e la legge federale davanti al Tribunale federale. Con una simile procedura, il privato sarebbe in balia di un conflitto che non lo riguarda. Per questa ragione, proponiamo un disciplinamento relativamente aperto con l’articolo 189 capoverso 2, che non riduce inutilmente il campo d’azione del legislatore federale. Questa disposizione riserva tuttavia ai soli Cantoni il diritto di fare appello al Tribunale federale qualora competenze garantite ai Cantoni dalla Costituzione venissero violate dal legislatore federale. I privati non ne sono legitti- mati. L’introduzione del controllo delle norme che proponiamo con la presente disposi- zione trasgredisce la regola prevista dall’articolo 190 Cost. inerente alla riforma giudiziaria (art. 191 Cost.). Questa disposizione prevede che il Tribunale federale e le altre autorità sono tenute ad applicare le leggi federali e il diritto internazionale. Anche senza modificare l’articolo 190 Cost., come previsto dalla riforma dell’orga- nizzazione giudiziaria, è incontestabile che il Tribunale federale non è vincolato a una legge federale quando verifica se essa è compatibile con le competenze che la

127 Cfr. art. 83 della legge sull’organizzazione giudiziaria, OG; RS 173.110

128 Cfr. art. 106 disegno di legge sul Tribunale federale nel messaggio del 28 febbraio 2001.

129 Cfr. art. 83 lett. a OG.

Costituzione federale accorda ai Cantoni. Dal testo dell’articolo 189 capoverso 2 lettera a Cost. emerge chiaramente il fatto che questa disposizione corrisponde a una legge speciale in rapporto all’articolo 190 della Cost. previsto dalla riforma giudizia- ria. Non è pertanto necessario modificare questo articolo per precisare le competen- ze decisionali del Tribunale federale tanto più che un’eccezione implicita esiste già: se il Tribunale federale constata che una legge federale viola il diritto internazionale, o soprattutto un diritto fondamentale garantito dal diritto internazionale, esso si ri- serva il diritto di rifiutare l’applicazione della legge siffatta in un caso particolare (DTF 125 II 417, 424 segg.). L’aggiunta di un’eccezione esplicita potrebbe mettere in discussione l’eccezione implicita. Un disciplinamento delle competenze in mate- ria di decisioni non è giustificata nemmeno ai fini di chiarire che il Tribunale fede- rale può, in certi casi, rinunciare ad annullare una legge federale che viola la Costi- tuzione e determinare in quale misura una legge contestata resti valida. Per quanto riguarda le leggi cantonali, il Tribunale federale applica questa regola già da tempo (cfr. DTF 110 Ia 7, 26 seg.; 124 Ia 193, 201 seg.; prassi corrente). Non vi è ragione di temere che il Tribunale federale rifiuti di attribuirsi una tale competenza riguardo alle leggi federali in virtù dell’assenza di una base costituzionale esplicita. Nell’insieme, la soluzione proposta completa, a livello di procedura, il rafforza- mento dei Cantoni nell’ambito della NPC. L’introduzione di un controllo delle nor- me può contribuire a garantire la libertà che la riforma vuole accordare ai Cantoni e permetterà in tal modo di rafforzare il principio di sussidiarietà che svolge un ruolo centrale in seno alla NPC.

6.5.2 Commenti delle disposizioni costituzionali

riferite ai compiti

Art. 60 Organizzazione, istruzione e equipaggiamento dell’esercito (cpv. 2) Nel capoverso 2, la competenza dei Cantoni di fornire parte del vestiario e del- l’equipaggiamento è abrogata. Anche la responsabilità per l’acquisto in questo cam- po è stata trasferita integralmente alla Confederazione. La sovranità militare dei Cantoni è intatta, ed essi restano competenti nel quadro del diritto federale per la co- stituzione di formazioni cantonali e per la nomina e la promozione degli ufficiali delle medesime.

Art. 62 Scuola (cpv. 3 nuovo) La formazione scolastica speciale è destinata ai fanciulli e agli adolescenti disabili che non possono seguire la scuola pubblica o non sono tenuti a seguirla. Le scuole speciali forniscono anche prestazioni a livello prescolastico e assumono misure di natura pedagogico-terapeutica. Esse offrono pure alloggio, vitto e trasporti. Il nuovo capoverso 3 prevede che i Cantoni sono competenti per una sufficiente istruzione scolastica speciale per tutti i fanciulli e adolescenti disabili fino, al mas- simo, al compimento dei 20 anni. Esso garantisce in tal modo a tutti i bambini e adolescenti disabili un diritto individuale a un’istruzione scolastica speciale per in- coraggiarli e formarli in maniera ottimale.

L’introduzione del nuovo capoverso 3 evidenzia che i Cantoni saranno responsabili dell’insieme dell’istruzione pubblica, sia per quanto riguarda l’insegnamento di base sia per l’istruzione scolastica speciale. Ai Cantoni è così deferita l’intera responsa- bilità tecnica e finanziaria in questo settore. È loro attribuita costituzionalmente la possibilità di applicare un approccio integrativo dell’istruzione pubblica vale a dire di prevedere un’istruzione scolastica speciale soltanto se misure individuali non permettono l’integrazione nella scuola primaria e se tali misure risultano insuffi- cienti. Alcuni Cantoni devono istituire o adeguare le basi giuridiche per l’istruzione spe- ciale dei disabili sin dalla nascita e fino al livello primario (prestazioni prescolasti- che), al livello della scuola materna e nei settori successivi alla scuola dell’obbligo. Altri Cantoni dovranno modificare le loro disposizioni legali o adottarne di nuove. Le competenze della Confederazione e dell’AI nel campo dell’istruzione scolastica speciale sono soppresse e l’articolo 19 della LAI dovrà essere abrogato.

Art. 66 Aiuti all’istruzione (cpv. 1) Il capoverso 1 statuisce che la Confederazione può accordare contributi ai Cantoni per la concessione di finanziamenti all’istruzione destinati a studenti universitari o di altri istituti d’insegnamento superiore. In altre parole, occorre sopprimere la di- sposizione attuale la quale prevede che la Confederazione è competente in generale per la concessione di borse di studio o altri finanziamenti all’istruzione. Ciò signifi- ca che i Cantoni sono competenti in questo settore fino al livello secondario II inclu- so, e che essi sono liberi di concedere borse di studio o prestiti nell’ambito di questa delimitazione delle competenze. La Confederazione intende concentrarsi sull’istru- zione di grado terziario e intensificherà i suoi sforzi per un’armonizzazione inter- cantonale. Alcuni punti essenziali nel campo dei finanziamenti all’istruzione saran- no definiti in una legge quadro che fisserà le condizioni per ottenere sussidi.

Art. 75a (nuovo) Misurazione Il capoverso 1 stabilisce che la misurazione nazionale è di competenza della Confe- derazione. Essa costituisce la base di tutte le altre informazioni geografiche e topo- grafiche che riguardano la Svizzera. La misurazione nazionale comprende pure il coordinamento nazionale e internazionale delle basi per la misurazione. Il capoverso 2 statuisce che la Confederazione emana prescrizioni sulla misurazione ufficiale nel senso di una direzione strategica. In occasione dell’introduzione del CC, il legislatore aveva scelto una forma di organizzazione decentralizzata per la misurazione ufficiale. Essa è in generale eseguita da ingegneri geometri privati abi- litati. La Direzione federale delle misurazioni catastali è stata incaricata dal Consi- glio federale di esercitare la direzione e l’alta vigilanza in questo settore. Tale fun- zione è necessaria per garantire dati e piani di alta qualità per l’insieme del territorio della Confederazione e che rappresentano un fonte indispensabile per le persone at- tive sul mercato immobiliare. Un coordinamento efficace delle misurazioni ai confi- ni nazionali e la realizzazione di un modello per i dati di base valido per tutta la Svizzera sono possibili soltanto se esiste una direzione centrale e indipendente che può impartire istruzioni. La realizzazione e l’esercizio della misurazione ufficiale, che tengano conto delle particolarità locali, dovranno tuttavia essere assicurate in

collaborazione con i Cantoni (cfr. n. 3). La misurazione ufficiale è fondata sugli elementi di base forniti dalla misurazione nazionale. Secondo il capoverso 3, la Confederazione può emanare prescrizioni sull’armo- nizzazione delle informazioni fondiarie ufficiali che costituiscono «l’amministra- zione del suolo». Per garantire che questo catasto plurifunzionale sia esatto e affida- bile, e che esso riproduca fedelmente la situazione materiale e giuridica, è indispen- sabile prevedere un’armonizzazione delle informazioni ufficiali. Essa permette alla Confederazione di garantire che i compiti degli enti pubblici (Confederazione, Cantoni e Comuni) potranno essere adempiuti efficacemente e che le persone attive nel settore immobiliare disporranno di informazioni aggiornate, verificate e com- plete.

Art. 82 Circolazione stradale (cpv. 3) Attualmente il Parlamento è competente per autorizzare, in situazioni eccezionali, il prelievo di tasse per l’utilizzazione delle strade pubbliche. Proponiamo di attribuire questa competenza al Consiglio federale. Tale misura permetterà di semplificare e di accelerare la procedura per l’introduzione del «road pricing». Esso offre ai consorzi per il traffico negli agglomerati urbani uno strumento di finanziamento supplementa- re ( cfr. n. 6.1.4.4.3).

Art. 83 Strade nazionali (cpv. 2 e 3) La nozione di «costruzione» nel capoverso 2 include l’estensione della rete esistente (ad es., l’ampliamento di una certa tratta a sei corsie) e, se del caso, la costruzione di nuovi collegamenti da integrare nella rete esistente. Le modalità per terminare la co- struzione della rete definita sono tuttavia disciplinate nella disposizione transitoria (art. 197 n. 2). La “manutenzione” concerne la conservazione della sostanza delle opere realizzate e l’«esercizio» comprende tutte le misure utili a garantire il funzio- namento, la sicurezza, la direzione del traffico e la fornitura delle informazioni sulla circolazione. L’adempimento di questi compiti, compreso il loro finanziamento, è totalmente affidato alla Confederazione. Il momento e le modalità del trasferimento di queste competenze saranno stabilite a livello di legge, che dovrà pure occuparsi della questione riguardante la proprietà delle strade nazionali. In base al regola- mento in vigore, i proprietari sono i Cantoni. Si prevede di trasferire questa pro- prietà alla Confederazione perché si faciliterebbe l’assolvimento dei compiti in nu- merosi campi visti i molti diritti e obblighi strettamente legati alla proprietà (ad es., la responsabilità del proprietario di un’opera, il diritto di vicinato, la stipulazione di contratti, la concessione di diritti, i diritti dei committenti). Questa disposizione non riguarda le aree di sosta e di rifornimento la cui competenza spetta esclusivamente ai Cantoni. La Confederazione non può assumere questi compiti da sola. Essa dovrà delegarne parzialmente a terzi che potranno essere privati, Cantoni o organizzazioni miste. La Confederazione deve tuttavia poter assicurare la direzione di tutti i settori facendovi partecipare i Cantoni in una forma che deve essere ancora stabilita. Il capoverso 3 deve essere soppresso in quanto le strade nazionali – nella misura in cui rientrano in questo contesto – non sono più un compito congiunto ma di esclusi- va pertinenza della Confederazione. Occorre pertanto riprendere il contenuto di que- sto capoverso nella disposizione transitoria menzionata.

Art. 86 Imposta di consumo sui carburanti e altre tasse sul traffico (cpv. 3 lett. b, bbis, c, e e f) La lettera b è modificata: la promozione di provvedimenti volti «a separare i diversi modi di traffico» non è più menzionata esplicitamente perché la NPC attribuisce la competenza generale per le misure di separazione del traffico ai Cantoni. Nelle città e negli agglomerati urbani queste misure possono tuttavia rientrare nei concetti ge- nerali del traffico che la Confederazione potrà promuovere in un ambito limitato (cfr. n. 6.1.4.4.3). Di conseguenza è stata prevista un nuova lettera bbis che rende possibile la promozione di «provvedimenti volti a migliorare lo scorrimento del traffico nelle città e negli agglomerati». In tale contesto, è opportuno non vincolare l’impiego di fondi a destinazione vincolata a misure di costruzione concrete (un progetto determinato per separare il traffico) ma all’obiettivo da raggiungere (il mi- glioramento dello scorrimento del traffico). La presente formulazione permette un approccio siffatto. La lettera c viene riformulata. Finora, la Confederazione poteva versare contributi solo per la realizzazione di strade principali. Questo concetto includeva la costru- zione di nuove strade e l’estensione di strade esistenti. Tale limite è soppresso. Ciò significa che la Confederazione può anche contribuire alla manutenzione e all’eser- cizio di queste strade. Trattasi unicamente di istituire una base costituzionale per ampliare il campo d’applicazione dei sussidi. La legislazione d’esecuzione determi- nerà in quale misura tale competenza sarà esercitata. Altri aspetti, quali la destina- zione delle risorse a favore delle strade principali, il disciplinamento del regime dei contributi, la delimitazione dei singoli progetti difficili da finanziare (progetti im- portanti) e l’organizzazione dei programmi saranno disciplinati a livello di legge. Nella lettera e, il criterio della capacità finanziaria viene meno. Con la NPC, la pe- requazione sarà operata esclusivamente mediante il nuovo strumento della perequa- zione delle risorse. Di conseguenza, non sarà più necessario collegarla a trasferi- menti di mezzi finanziari fondati su altri criteri. Nella lettera f, il settore delle strade alpine internazionali è soppresso. Trattasi di uno dei sussidi più antichi, che esiste sin dal 1848. In origine, esso era destinato a

compensare le perdite subite dai Cantoni alpini in seguito alla soppressione di tributi relativi al transito di alcune strade o ponti. Se le strade alpine menzionate sono stra- de nazionali alpine, sarà d’ora in poi la Confederazione ad assumersene le spese di costruzione, di manutenzione e di esercizio. Per quanto attiene alle altre strade alpi- ne, che servono al traffico internazionale, la Confederazione parteciperà alle spese di costruzione dei progetti difficili da finanziare conformemente alla nuova soluzione prevista dalla NPC. Per coprire le spese di manutenzione e di esercizio, i Cantoni interessati potranno utilizzare mezzi provenienti dalla perequazione degli oneri ele- vati dovuti a fattori geo-topografici. La situazione particolare dei Cantoni di Appen- zello Interno ed Esterno, che non dispongono di strade nazionali, sarà tenuta pre- sente nella nuova chiave di ripartizione per i contributi non vincolati ad opere.

Art. 112 Assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità (cpv. 2 lett. abis cpv. 3 lett. b, cpv. 4 e 6) Il capoverso 2 riprende il contenuto dell’articolo 34quater della vecchia Costituzione per precisare un principio non contestato, e che ha dato buona prova di sé nella prassi, in base al quale le prestazioni dell’assicurazione possono essere erogate in denaro o in natura. Questa aggiunta non comporta altri effetti dal punto di vista ma- teriale. Nel contesto della centralizzazione prevista, i capoversi 3 e 4 non prevedono più la possibilità offerta finora ai Cantoni di partecipare al finanziamento dell’assicu- razione. Il capoverso 6 prevede che la Confederazione incoraggi l’integrazione dei disabili e sostenga gli sforzi fatti nei confronti degli anziani, dei superstiti e degli invalidi. Questa disposizione è abrogata. Il suo contenuto sarà ripreso negli articoli 112b e

Art. 112a (nuovo) Prestazioni complementari Questa disposizione introduce, a livello di Costituzione, il principio che la Confede- razione e i Cantoni versano prestazioni complementari a persone che non possono coprire il loro fabbisogno vitale con l’AVS. Di conseguenza, occorre abrogare l’articolo 196 numero 10 Cost. (disposizioni transitorie dell’art. 112). La 10a revisione dell’AVS ha stabilito che le prestazioni complementari a favore de- gli aventi diritto (anziani, superstiti, invalidi) potranno essere versate anche nel caso in cui non siano ancora subentrate le condizioni per l’erogazione delle prestazioni AVS/AI (LF sulle prestazioni complementari: art. 2a, 2b e 2c, riveduti, e lett. b). La formulazione dell’articolo 112a Cost. tiene conto di questa revisione di legge in quanto la Costituzione concede al legislatore la possibilità che prestazioni comple- mentari siano erogate anche a una persona che non abbia diritto alle prestazioni dell’AVS o dell’AI.

Art. 112b (nuovo) Promovimento dell’integrazione degli invalidi Questo articolo disciplina i compiti della Confederazione, ossia le prestazioni indi- viduali dell’AI, e quelle dei Cantoni, ossia la costruzione e l’esercizio di case per l’integrazione degli invalidi. Nel quadro della presente riforma, la nuova ripartizione dei compiti si limita al cam- po dell’integrazione degli invalidi, cioè delle persone che non possono esercitare un’attività lucrativa nel senso dell’assicurazione invalidità. Il capoverso 1 statuisce che la Confederazione promuove l’integrazione degli inva- lidi mediante prestazioni in denaro o in natura. Questa disposizione stabilisce, a li- vello costituzionale, la responsabilità della Confederazione per le prestazioni indivi- duali secondo la LAI. Il capoverso 2 prevede che i Cantoni promuovano l’integrazione degli invalidi in particolare mediante contributi destinati alla costruzione e all’esercizio di istituzioni che servano loro per l’alloggio e il lavoro. In altre parole, questa disposizione intro- duce, nella Costituzione, il principio in base al quale i Cantoni devono fornire le prestazioni collettive in favore degli invalidi.

Il capoverso 3 accorda alla Confederazione la competenza di adottare una legge quadro che fissa gli obiettivi per l’integrazione e che definisce, se necessario, le esi- genze per i concetti cantonali a favore degli invalidi e la loro considerazione.

Art. 112c (nuovo) Aiuto agli anziani e ai disabili Il campo dell’«aiuto e della cura» non fa parte dei compiti della Confederazione. Se- condo il capoverso 1, solo i Cantoni sono competenti in questo settore. In virtù del capoverso 2, la Confederazione svolge un ruolo sussidiario nel campo dell’aiuto agli anziani e ai disabili. Essa può sostenere gli sforzi a favore degli an- ziani e dei disabili in una regione linguistica o su scala nazionale. Contrariamente all’AI, il termine «disabile» include anche le persone che, per l’età raggiunta, non possono più esercitare un’attività lucrativa e la cui infermità non si ripercuote sulla loro capacità di esercitare un’attività lucrativa nel senso dell’AI. Sulla base di questa disposizione costituzionale, la Confederazione può allestire programmi per l’integra- zione di disabili nel senso del disegno di legge federale sull’eliminazione di svan- taggi nei confronti dei disabili130.

Art. 123 Diritto penale (cpv. 2) Il capoverso 2 accorda alla Confederazione il diritto di emanare prescrizioni nel settore dell’esecuzione delle pene e delle misure. A tutt’oggi, non esiste consenso circa l’estensione delle competenze della Confederazione a riguardo dell’esecuzione delle pene. La modifica proposta chiarisce la faccenda a livello costituzionale: con la formulazione scelta crea una competenza concorrenziale della Confederazione che deroga a posteriori. La formula utilizzata, la quale prevede che essa «può» concedere contributi ai Cantoni, evidenzia il fatto che la Confederazione dispone di un certo margine per le sue attività in questo campo, margine del quale ha peraltro bisogno per tenere conto dei bisogni dei Cantoni.

Art. 196 n. 10 Disposizione transitoria dell’articolo 112 (assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità) Questa disposizione transitoria può essere abrogata. Cfr. in merito i commenti ri- guardanti l’articolo 112c (nuovo).

Art. 196 n. 16 Disposizione transitoria dell’articolo 132 (Quota cantonale di partecipazione all’imposta preventiva) Questa disposizione transitoria disciplina la quota cantonale di partecipazione all’imposta preventiva fino all’adozione del nuovo disciplinamento, ossia l’entrata in vigore della NPC. La quota cantonale è fissata definitivamente al 10 per cento nell’articolo 132 capoverso 2.

130 Cfr. in merito il messaggio del Consiglio federale relativo all’iniziativa popolare «Parità di diritti per i disabili» e a un disegno di legge per una legge federale sull’eliminazione di svantaggi nei confronti dei disabili dell’11 dicembre 2000, art. 12 e 13; FF 2001 1477.

Art. 197 n. 1 Disposizione transitoria dell’articolo 83 (Strade nazionali) Il completamento della rete decisa è un compito a termine, limitato nel tempo. Per questo motivo occorre disciplinare la vicenda con una disposizione transitoria. In tal modo sarà possibile distinguere in maniera precisa il campo che rimane compito congiunto da quello di competenza esclusiva della Confederazione (cfr. art. 83). Bi- sognerà pure risolvere alcuni problemi indotti dal diritto transitorio in quanto il completamento delle rete decisa, come pure l’estensione della rete già terminata, possono essere conflittuali per quanto attiene al momento della realizzazione, con tratte che non fanno ancora parte della rete stessa. La legislazione d’esecuzione do- vrà rivolgere un’attenzione particolare a questa separazione delle competenze per la realizzazione dei compiti.

6.6 Commento della legge federale sulla perequazione

finanziaria

6.6.1 Sezione 1: Disposizioni generali

Art. 1 Oggetto L’articolo 1 elenca gli strumenti della perequazione finanziaria: la perequazione delle risorse, la perequazione degli aggravi geo-topografico e sociodemografico co- me pure la collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri. La compen- sazione dei casi di rigore non viene menzionata in questo articolo non trattandosi di uno strumento stabile. La compensazione dei casi di rigore serve da ammortizzatore per il periodo di passaggio al nuovo sistema della perequazione finanziaria ed è li- mitata nel tempo (cfr. i commenti relativi all’art. 18 e il n. 5.7 del messaggio). Questi strumenti sono centrati sugli obiettivi perseguiti dalla NPC in senso stretto secondo l’articolo 135 Cost.

Art. 2 Obiettivi Non tutti gli obiettivi che riguardano la perequazione finanziaria in senso stretto so- no contenuti nell’articolo 135 della Costituzione. Pure gli articoli 47, 48 e 50 Cost. includono norme che riguardano direttamente o indirettamente la perequazione fi- nanziaria in senso stretto. Per questo motivo, la LPF riprende gli obiettivi e li rias- sume nell’articolo 2: il rafforzamento dell’autonomia finanziaria dei Cantoni, la ri- duzione delle disparità tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria e gli oneri fiscali, il mantenimento delle competitività dei Cantoni, la perequazione degli aggravi elevati dei Cantoni dovuti a fattori geo-topografici o sociodemografici, la garanzia di un’equa perequazione degli oneri tra i Cantoni.

6.6.2 Sezione 2: Perequazione delle risorse da parte

di Confederazione e Cantoni

Art. 3 Potenziale di risorse Dato che occorre basarsi sul valore per abitante per definire il potenziale di risorse, questo è il valore utilizzato nel capoverso 1. Il capoverso 2 elenca gli elementi del potenziale di risorse. È importante sottolineare che il calcolo delle perequazioni future non sarà basato sulle entrate realizzate dai Cantoni ma sui potenziali di risorse che possono essere utilizzati dal punto di vista fiscale. Perciò, il calcolo della perequazione finanziaria tiene pure conto dell’esi- genza che l’imposizione sia commisurata alla capacità dei contribuenti. L’intro- duzione del potenziale di risorse costituisce inoltre un incentivo al suo sfruttamento. Le lettere a e c (reddito e utili imponibili) si riferiscono alla legge federale sul- l’imposta federale diretta. Ma, per la lettera b (sostanza) questo riferimento non esi- ste perché la Confederazione non impone la sostanza, e le basi per l’imposizione in questo campo non sono ancora state armonizzate a livello nazionale. In vista del- l’introduzione della NPC, occorrerà però elaborare una statistica uniformata della sostanza per tutta la Svizzera (cfr. n. 5.5.1.2 del messaggio). Essa permetterà al Con- siglio federale di fissare in dettaglio le basi per determinare i potenziali dei Cantoni in materia di sostanza. La parte non computabile per il calcolo del reddito delle persone fisiche menzionata nel capoverso 3 è giustificata dal rispetto del principio dell’imposizione in funzione della capacità finanziaria del contribuente (cfr. n. 5.5.1.1.2 del messaggio). In tal modo, essa tiene conto della progressività dell’imposta sul reddito. La sostanza delle persone fisiche include pure il capitale delle persone giuridiche e non è, di conseguenza, necessario conteggiare quest’ultimo separatamente. La so- stanza è un valore che corrisponde a una dotazione fissa mentre il reddito e gli utili sono valori che rappresentano flussi finanziari. Le due componenti non possono es- sere semplicemente addizionate in un totale. Per questo motivo, solo la parte della sostanza che può essere imposta senza diminuirne il valore intrinseco è presa in con- siderazione per il calcolo del potenziale di risorse. Dunque, si tiene conto soltanto dell’aumento della sostanza. Per questo motivo, la sostanza individuata è calcolata solo in funzione di un fattore α (cfr. il n. 5.5.1.1.2 del messaggio).

Le società holding e di gestione fruiscono di un’imposizione cantonale privilegiata in virtù della legge sull’armonizzazione fiscale. Nella determinazione del potenziale di risorse questo privilegio è fatto valere, tenendo conto solo di una parte di questi utili (β) (cfr. n. 5.5.1.1.2 del messaggio). Secondo il capoverso 4, il calcolo annuo del potenziale di risorse si basa sulla media degli ultimi tre anni. Questa disposizione ha lo scopo di livellare le variazioni annue che possono anche essere rilevanti. Il capoverso 5 definisce i criteri per classificare un Cantone nella categoria dei pa- gatori o dei beneficiari. Dato che, in base al capoverso 1, il potenziale di risorse tie- ne conto soltanto delle risorse (proprie) fiscalmente utilizzabili, le espressioni «fi- nanziariamente forti» e «finanziariamente deboli» del capoverso 5 sono riferiti alla situazione precedente la perequazione finanziaria.

Art. 4 Finanziamento della perequazione delle risorse In base al capoverso 1, la Confederazione e i Cantoni finanziariamente forti finan- ziano insieme la perequazione delle risorse. Il capoverso 2 esige che il contributo dei Cantoni finanziariamente forti ammonti ad almeno due terzi della prestazione della Confederazione che non deve però essere superata. Il capoverso 2 introduce in tal modo un margine alfine di definire un rap- porto ragionevole tra i contributi versati dalla Confederazione e quelli forniti dai Cantoni. In virtù del termine «prestazione globale annua», non basta che l’importo minimo versato dai Cantoni finanziariamente forti, che corrisponde ai due terzi delle prestazioni versate dalla Confederazione, sia erogato su una media di quattro anni (cfr. i commenti relativi all’art. 5). Nell’interesse delle diminuzione progressiva delle disparità, il contributo minimo dei Cantoni finanziariamente forti deve essere rispettato ogni anno.

Art. 5 Determinazione dei mezzi per la perequazione delle risorse L’orientamento politico della perequazione finanziaria spetta all’Assemblea federa- le. Essa fissa, per un periodo di quattro anni, il contributo di base per la perequazio- ne delle risorse dei Cantoni finanziariamente forti forte potenziale di risorse e della Confederazione (cpv. 1). Per definire questi importi, l’Assemblea federale si basa sui risultati presentati nel rapporto sull’efficacia della perequazione finanziaria (art. 17) che viene presentato al Parlamento ogni quattro anni. Per evitare, nella misura del possibile, una fuga di contribuenti all’estero, il Parla- mento, quando fissa il contributo totale dei Cantoni con forte potenziale di risorse, tiene pure conto della loro competitività fiscale sul piano internazionale. La legge comprende anche una garanzia istituzionale al fine di evitare che oneri eccessivi sia- no imposti ai Cantoni con forte potenziale di risorse. L’importo base dei Cantoni con forte potenziale di risorse è fissato in un decreto federale sottoposto a referen- dum. Nel quadro del rapporto sull’efficacia, da redigere periodicamente, occorrerà altresì dimostrare quali sono gli effetti dei prelievi decisi dal Parlamento per la pere- quazione orizzontale delle risorse sull’attrattiva e la competitività internazionale dei Cantoni contribuenti. In altre parole, i Cantoni dovranno procedere a una pondera- zione degli interessi e trovare una soluzione che permetterà di raggiungere un equi- librio tra l’estensione della perequazione finanziaria orizzontale dei Cantoni e l’esigenza del mantenimento di una competitività fiscale sul piano internazionale. Al fine di evitare una diminuzione, in termini reali, della perequazione delle risorse all’interno di un periodo di quattro anni, il capoverso 2 accorda al Consiglio fede- rale la competenza di adattare ogni anno i mezzi destinati alla perequazione delle ri- sorse. Nel suoi calcoli, esso dovrà tenere conto dell’evoluzione del potenziale delle risorse e adattare la perequazione finanziaria in funzione delle crescita della capacità finanziaria dei Cantoni. I criteri corrispondenti saranno definiti in dettaglio nell’or- dinanza. Il capoverso 3 definisce la ripartizione delle prestazioni finanziarie tra i diversi Cantoni con forte potenziale di risorse. La percentuale citata corrisponde alla diffe-

renza tra le risorse proprie per abitante di questi Cantoni e la media svizzera. Essa dipende dall’importo totale che i Cantoni con forte potenziale di risorse sono tenuti a versare e che è fissato in base all’articolo 5.

Le risorse determinanti per calcolare i pagamenti di perequazione di un Cantone so- no calcolati secondo le spiegazioni contenute relative all’articolo 6 capoverso 3. È ovvio che le prestazioni dei diversi Cantoni in materia di perequazione delle risor- se saranno determinate in funzione di una chiave di ripartizione istituzionalizzata che è d’altronde utilizzata per tutte le ripartizioni di questa natura. Nella perequa- zione delle risorse si applica l’indice delle risorse descritto dettagliatamente nel nu- mero 5.5.1 del messaggio. Si può anche non citare «l’indice delle risorse» nella nuo- va legge sulla perequazione finanziaria in quanto l’indice di un Cantone indica solo l’entità del suo potenziale di risorse (per abitante) rispetto al potenziale medio delle risorse di tutti Cantoni.

Art. 6 Ripartizione dei mezzi della perequazione delle risorse Dato che il potenziale di risorse dei Cantoni è ricalcolato ogni anno (art. 3 cpv. 4), occorre ugualmente ridefinire ogni anno la ripartizione dei mezzi della perequazione delle risorse. Ne è competente, in base al capoverso 1, il Consiglio federale. In occasione di questa ripartizione, il Consiglio federale «favorisce in misura supe- riore alla media» i Cantoni con potenziale di risorse particolarmente debole. Per adempiere a questa esigenza, si prevede di applicare una scala progressiva per la ri- partizione dei mezzi della perequazione delle risorse tra i Cantoni: più debole sarà il potenziale di risorse di un Cantone e altrettanto maggiori saranno per esso i mezzi provenienti dalla perequazione delle risorse per abitante. Una ripartizione progressi- va siffatta permette di concentrare viepiù i mezzi della perequazione sui Cantoni più deboli. La fissazione del decorso della progressione renderà più facile orientare in maniera mirata il volume di distribuzione politicamente auspicato in rapporto a gruppi di Cantoni. Il capoverso 2 stipula che i mezzi provenienti dalla perequazione delle risorse come pure quelli della perequazione degli oneri da parte della Confederazione (art. 9 cpv. 4) e della compensazione dei casi di rigore (art. 18 cpv. 7) versati ai Cantoni non sono a destinazione vincolata. Il capoverso 3 definisce quali sono le risorse finanziarie minime di cui ogni Cantone dovrebbe disporre dopo la perequazione. È importante sottolineare che l’85 per cento della media svizzera è soltanto un obiettivo auspicato e quindi non imperativo. Ciò è dovuto al fatto che le Camere fe- derali fissano un importo globale destinato alla perequazione delle risorse per un pe- riodo di quattro anni (art. 5). Dato che i potenziali di risorse nei diversi Cantoni so- no ricalcolati ogni anno in base all’articolo 3 capoverso 4, non è possibile garantire che il potenziale di risorse minimo raggiungerà l’85 per cento della media svizzera in ogni Cantone e per ogni anno. Anche il metodo utilizzato per sapere in quale misura l’obiettivo è stato raggiunto svolge un ruolo centrale: in tale contesto importano prima di tutto la «risorse proprie determinanti». Non è possibile addizionare o sottrarre i pagamenti di compensazione effettivi ai potenziali di risorse (basi di calcolo). Per determinare in quale maniera la

capacità finanziaria dei Cantoni si è modificata in seguito alla perequazione finan- ziaria è stato necessario elaborare un fattore ausiliario, il «gettito fiscale standardiz- zati». La legge utilizza la nozione meno tecnica di «risorse proprie determinanti» per designare questo fattore. Il gettito fiscale standardizzato di un Cantone corrispondo-

no ai proventi fiscali che esso può realizzare a condizione che tutti Cantoni utilizzi- no in maniera identica i loro differenti potenziali di risorse. Gli elementi computati per determinare se l’obiettivo è stato raggiunto sono pure decisivi. Trattasi delle prestazioni di perequazione che affiancano le risorse proprie determinanti e che provengono dalla perequazione finanziaria, citate nell’articolo 2 lettera d. Sono computate anche le prestazioni per compensare i casi di rigore. Dato che la compensazione dei casi di rigore non è uno strumento duraturo, la sua impu- tazione è disciplinata nelle disposizioni transitorie, nell’articolo 18 (cpv. 8). I paga- menti per compensare i casi di rigore sono imputati perché trattasi – come nella pe- requazione delle risorse – di pagamenti che non sono legati a una prestazione parti- colare e nemmeno motivati da oneri eccessivi. L’imputazione della compensazione dei casi di rigore è ugualmente giustificata dalla natura di questi pagamenti che per- mettono soprattutto ai Cantoni con un potenziale di risorse debole di sopportare il cambiamento di sistema previsto dalla NPC.

6.6.3 Sezione 3: Perequazione degli oneri da parte

della Confederazione

Art. 7 Perequazione dell’aggravio geo-topografico La perequazione finanziaria potrebbe limitarsi alla perequazione delle risorse se gli aggravi per abitante fossero simili in tutti i Cantoni. Ma così non è. Occorre tenere conto, in particolare di due tipi di oneri eccessivi: quello dovuto a fattori geo- topografici e quello dovuto alla struttura sociodemografica. La perequazione dell’aggravio geo-topografico è oggetto del capoverso 1. Il capoverso 2 definisce le caratteristiche principali dell’aggravio geo-topografico. I diversi indicatori saranno disciplinati in un’ordinanza.

Art. 8 Perequazione dell’aggravio sociodemografico La perequazione dell’aggravio sociodemografico è oggetto del capoverso 1. Come nell’articolo 7, riguardante la perequazione dell’aggravio geo-topografico, il capoverso 2 definisce le caratteristiche principali dell’aggravio sociodemografico. In questo campo, gli indicatori saranno pure disciplinati in un’ordinanza. Il capoverso 3 menziona gli aggravi delle città e degli agglomerati quale elemento supplementare che comporta aggravi elevati in un Cantone. Questo criterio è men- zionato separatamente perché in tal caso il perimetro di misurazione non è più il Cantone, come nel caso dei criteri secondo il capoverso 2, ma l’agglomerato. L’ordinanza definirà in dettaglio i criteri che permettono di prendere in considera- zione gli agglomerati. Soltanto gli agglomerati che rivestono un’importanza nazio- nale o internazionale saranno considerati sulla base del nostro rapporto del 22 mag- gio 1996131 sulle Linee guida per l’ordinamento del territorio.

131 FF 1996 III 499, p. 538

Art. 9 Determinazione e ripartizione dei mezzi In maniera analoga alla procedura applicabile alla perequazione delle risorse, un contributo di base sarà attribuito ogni quattro anni ai due fondi della perequazione degli oneri. Questo contributo sarà fissato, basandosi sul rapporto previsto dall’ar- ticolo 17, da un decreto federale adottato dal Parlamento federale (cpv. 1) e sottopo- sto a referendum. Sarà dunque possibile orientare a livello politico anche la pere- quazione degli oneri. Anche i contributi globali destinati alla perequazione degli oneri eccessivi dovuti a fattori geo-topografici e sociodemografici saranno adattati ogni anno dal Consiglio federale ma tenendo conto del rincaro. I dettagli sono disciplinati in un’ordinanza. I criteri esatti per compensare gli aggravi geo-topografici e sociodemografici saran- no stabiliti nell’ordinanza (cpv. 3). Il capoverso 4 precisa che i mezzi della Confederazione destinati alla perequazione degli oneri sono versati ai Cantoni senza destinazione vincolata come quelli della perequazione delle risorse (art. 6 cpv. 2) e della compensazione dei casi di rigore (art. 18 cpv. 7).

6.6.4 Sezione 4: Collaborazione intercantonale

con perequazione degli oneri

Art. 10 Obiettivi La collaborazione intercantonale serve in generale ad assumere compiti economici. Tuttavia, essa deve pure evitare una centralizzazione eccessiva dei compiti pubblici. In particolare, deve permettere le decisioni e gli interventi che riguardano tutta la Svizzera o un territorio limitato senza che sia necessario affidare tale compito alla Confederazione. In merito occorre precisare che questi compiti rimangono compiti cantonali ma de- vono essere assolti congiuntamente ad altri Cantoni. Vogliamo in tal modo chiarire la situazione e sottolineare che non abbiamo l’intenzione di introdurre un quarto li- vello autonomo nella struttura del nostro Stato federale. Le osservazioni seguenti riguardano gli obiettivi della collaborazione intercantonale: – Lettera a: la collaborazione intercantonale è necessaria per garantire un’of- ferta minima di prestazioni pubbliche. – Lettera b: il concetto di «economico» comprende l’esecuzione dei compiti congiunta con altri Cantoni in maniera adeguata ai bisogni ed efficace. In tale contesto si tratta di fornire, al Paese o a una regione, servizi pubblici adeguati. L’estensione di questi servizi deve essere appropriata alfine di evitare eccessi o penurie. Tuttavia la questione dell’efficacia riguarda so- prattutto l’aspetto operativo della realizzazione dei compiti. La soluzione di un compito è efficace se la prestazione è fornita con costi complessivi mini- mi. In particolare, è possibile realizzare questo obiettivo se si raggiungono certe dimensioni minime, ad esempio, per gli ospedali nel campo della me- dicina di punta o per gli impianti di incenerimento dei rifiuti.

– La lettera c prevede che i costi di servizi dei quali profittano più Cantoni devono essere indennizzati «adeguatamente». Questa esigenza implica una partecipazione appropriata dei Cantoni interessati. Di conseguenza, i paga- menti compensativi sono sempre il risultato di negoziati tra partner eguali. L’articolo 43a Cost. precisa già le competenze relative alle decisioni e alla riparti- zione dei costi. La costituzione di strutture cantonali o intercantonali corrispondenti per le organizzazioni incaricate della realizzazione dei compiti deve essere orientata verso i beneficiari effettivi delle prestazioni pubbliche, vale a dire le persone o le istituzioni che profittano delle prestazioni in questione. L’istituzione di competenze intercantonali per un determinato compito e la ripartizione dei costi tra i diversi Cantoni è viepiù necessaria se i beneficiari delle prestazioni sono sparsi su un terri- torio molto esteso. Le disposizioni dell’articolo 10 sono rivolte prima di tutto ai Cantoni. Esse servono tuttavia anche da guida per la Confederazione al fine di determinare se sia necessa- rio prevedere una dichiarazione di conferimento del carattere obbligatorio generale o un obbligo di collaborazione intercantonale.

Art. 11 Convenzione quadro intercantonale Le lettere a-f del capoverso 1 definiscono i punti da disciplinare nella convenzione quadro. I Cantoni sono i soli a decidere il contenuto della convenzione dal punto di vista materiale. La convenzione quadro rappresenta la base della collaborazione. I Cantoni vi disciplinano i punti essenziali come ad esempio, gli organi competenti, la procedura di adesione e di uscita e le forme possibili di collaborazione e di compo- sizione intercantonale delle controversie.

Art. 12 Obbligo di collaborare Il capoverso 1 elenca esaustivamente i settori di compiti per i quali il Consiglio fe- derale può prevedere un conferimento del carattere obbligatorio generale (art. 13) o un obbligo di collaborare (art. 14) per i Cantoni. La menzione dei settori di compiti a livello di legge è conforme alla materia perché la Confederazione non interviene nei negoziati delle norme materiali contenute nella convenzione ma si limita a estendere il campo d’applicazione di un trattato inter- cantonale a uno o più Cantoni. Questo nuovo approccio si fonda sul nuovo articolo

48 capoverso 4 Cost.

La legge enumera in maniera esaustiva i settori di compiti che possono all’oc- correnza, essere oggetto di un obbligo di collaborazione. Questa soluzione ha il vantaggio di permettere al legislatore di modificare, se necessario, la lista dei com- piti nel contesto generale della perequazione finanziaria. Le Camere federali defini- scono i parametri di base della perequazione delle risorse. Di conseguenza, è pure il legislatore federale che deve essere competente per definire i settori di compiti che possono essere oggetto di una collaborazione intercantonale affiancata da una pere- quazione degli oneri alfine di garantire un decorso coerente. Nei capoversi 2 e 3 si statuisce che l’obbligo di collaborare nei nove settori citati è imposto se vi è stato un conferimento di carattere obbligatorio generale o se è stato espresso un obbligo di partecipazione. I Cantoni disciplinano i dettagli tecnici della

collaborazione in un determinato settore di compiti in trattati intercantonali corri- spondenti dove la base è costituita dalla CQI.

Art. 13 Conferimento del carattere obbligatorio generale Capoverso 1: i Cantoni devono negoziare tra di loro il contenuto della convenzione quadro (lett. a) nonché i trattati intercantonali nei diversi settori di compiti (lett. b). Le disposizioni della convenzione quadro o della procedura di composizione delle controversie si applicano in seguito a tutti i partner della convenzione o, se vi è stato un conferimento del carattere obbligatorio generale, a tutti i Cantoni senza che sia necessario riprendere i negoziati. La convenzione quadro intercantonale può far valere i suoi effetti in modo ottimale soltanto se tutti i Cantoni vi sono coinvolti. Per questo motivo, la legge prevede che il Consiglio federale possa conferire carattere obbligatorio a questa convenzione se un certo numero di Cantoni ne fanno richiesta. Il quorum necessario per chiedere un conferimento del carattere obbligatorio alla convenzione quadro è una decisione di ordine politico. Alfine di tutelare gli interessi superiori che riguardano tutta la Svizzera, occorre evitare minoranze troppo esigue che potrebbero bloccare questo processo. Al contra- rio, bisogna tuttavia proteggere le minoranze ed evitare che alcuni Cantoni siano co- stretti a collaborare senza che ve ne sia l’effettivo bisogno. Per questi motivi, il quo- rum necessario per chiedere il conferimento di carattere obbligatorio generale alla convenzione quadro è stato fissato a 21 Cantoni ovvero a un livello relativamente elevato (lett. a). I trattati intercantonali negoziati e conclusi per i diversi settori di compiti possono essere oggetto di un conferimento di carattere obbligatorio generale su richiesta di almeno 18 Cantoni (lett. b). Il conferimento del carattere obbligatorio generale a un trattato intercantonale in un settore particolare riferito alla convenzione quadro non presuppone che tutti i Can- toni abbiano aderito alla convenzione quadro o che la Confederazione abbia confe- rito il carattere obbligatorio generale a quest’ultima. Se il trattato in questione pre- vede che la convenzione quadro sia parte integrante del suo contenuto, quest’ultima è valida per il settore interessato se tutti i Cantoni firmano la convenzione o se le viene conferito il carattere obbligatorio generale da parte della Confederazione. La legge non prevede volutamente direttive concernenti la procedura. È possibile ri-

nunciarvi perché il Consiglio federale, quale potere decisionale per il conferimento del carattere obbligatorio generale o per l’obbligo di collaborare, garantisce una procedura corretta. Quando i Cantoni sottopongono una domanda di conferimento di carattere obbliga- torio generale alla convenzione quadro o a un trattato intercantonale, il Consiglio federale deve esaminare se sono rispettate alcune condizioni, ad esempio: – se tutti i Cantoni hanno avuto la possibilità di sottoporre la loro richiesta in maniera appropriata nel corso dei negoziati; – se tutti i Cantoni hanno avuto il tempo necessario a disposizione per prende- re le loro decisioni; – se si è tenuto sufficientemente conto delle richieste di tutti i Cantoni;

– se il conferimento del carattere obbligatorio generale è nell’interesse di tutta la Svizzera. Problemi particolari si pongono in rapporto alla revoca della convenzione quadro. È opportuno, prima di tutto, precisare che non è necessario sottoporre la revoca al Consiglio federale. Il disciplinamento della procedura in questo campo è di compe- tenza dei Cantoni. Le modalità di revoca dovranno pertanto essere definite nel- l’ambito dei negoziati che preludono a un trattato. Rinunciando a competenze della Confederazione in questo settore, la legge non include nemmeno regole riguardanti una revoca. Per quanto attiene agli effetti del conferimento del carattere obbligatorio generale è applicabile la procedura di revoca descritta nel capoverso 5. Il Consiglio federale può prendere la sua decisione, di libero apprezzamento politi- co, in base ai criteri summenzionati (cfr. le spiegazioni più sopra riguardanti il cpv. 1). Tuttavia, con il capoverso 2, la legge accorda ai Cantoni interessati il diritto di essere sentiti. In virtù del capoverso 3, i Cantoni costretti ad aderire a un trattato in seguito a un conferimento di carattere obbligatorio generale hanno gli stessi diritti e gli stessi ob- blighi dei Cantoni già aderenti. Essi diventano partner uguali agli altri Cantoni par- tecipanti alla Convenzione. Secondo il capoverso 4, l’obbligo di collaborare in un certo settore deve essere li- mitato nel tempo. Per questa ragione, la durata del conferimento del carattere obbli- gatorio generale non può superare i 25 anni. Capoverso 5: mentre perdura il carattere obbligatorio generale, i diritti di denuncia previsti dalla convenzione quadro o da un trattato intercantonale sono sospesi. Una denuncia non sarebbe compatibile con lo spirito del conferimento del carattere ob- bligatorio generale. Per denunciare un trattato, bisognerà dapprima far revocare il conferimento del carattere obbligatorio generale da parte del Consiglio federale. Il quorum necessario per la revoca del conferimento è di sei o nove Cantoni. Il Consi- glio federale può tuttavia revocare il conferimento del carattere obbligatorio gene- rale se esso non è più giustificato da altre circostanze, ad esempio se un cambia- mento di situazione non richiede più una partecipazione di tutti i Cantoni, se il trat- tato comporta oneri smisurati per alcuni Cantoni o se produce effetti non più deside-

rabili per l’insieme del Paese. Anche se non esiste un obbligo a collaborare «in eterno» (cfr. i commenti relativi all’art. 13 cpv. 4), il capoverso 6 prevede ciò malgrado che i Cantoni non possono chiedere la revoca del conferimento del carattere obbligatorio prima di cinque anni. Questa disposizione deve assicurare un minimo di continuità nella collaborazione orizzontale. Se un conferimento di carattere obbligatorio generale è revocato, i Cantoni che han- no partecipato a un trattato intercantonale di propria iniziativa ne rimangono vinco- lati. Essi possono liberarsi dai loro obblighi solo mediante una denuncia nei termini previsti.

Art. 14 Obbligo di partecipazione Secondo il capoverso 1, l’esistenza di un trattato intercantonale bilaterale o di un di- segno di trattato intercantonale che riguarda un settore di compiti menzionato nel- l’articolo 12 basta per permettere a un Cantone di chiedere al Consiglio federale di

costringere uno o più Cantoni ad aderirvi. Come nel caso di un conferimento del ca- rattere obbligatorio generale, il Consiglio federale è libero di dar seguito a un richie- sta siffatta o di rifiutarla. Questa libertà accordata al Consiglio federale risulta net- tamente dalla formulazione potestativa di questa disposizione. Le altre disposizioni dei capoversi 2-6 riprendono, per analogia, le regole dell’arti- colo 13. La procedura prevista nel quadro del conferimento del carattere obbligato- rio generale si applica, pure per analogia, alla denuncia e alla revoca di trattati re- gionali. I Cantoni costretti ad aderire a un trattato hanno gli stessi diritti e gli stessi obblighi degli altri Cantoni. Finché l’obbligo di aderirvi è in vigore, i Cantoni vin- colati dal trattato non possono denunciarlo. L’obbligo di partecipare ha di conse- guenza effetti anche sui Cantoni che hanno concluso il trattato e che non possono denunciarlo per tutta la durata dell’obbligo di partecipare. Il Consiglio federale può revocare l’obbligo di partecipare quando le circostanze non lo giustificano più, in particolare se la metà dei Cantoni membri di un trattato intercantonale lo chiede. Se un obbligo di partecipare è revocato, i Cantoni che hanno partecipato di propria iniziativa a un trattato intercantonali ne rimangono vincolati. Essi possono liberarsi dai loro obblighi solo mediante una denuncia nei termini previsti.

Art. 15 Rimedi giuridici Il capoverso 1 è compatibile con gli obiettivi del disegno di legge sul Tribunale fe- derale che prevede che quest’ultimo esaminerà soltanto le decisioni prese da un’istanza giudiziaria inferiore. In materia di diritto pubblico cantonale o intercan- tonale, non è tuttavia possibile costringere i Cantoni ad istituire un’istanza giudizia- ria se non in presenza di una base costituzionale corrispondente (cfr. art. 191 cpv. 2 Cost. riguardante la riforma dell’organizzazione giudiziaria). Il capoverso 2 definisce le conseguenze giuridiche della violazione, da parte di un Cantone, di un trattato o di una decisione vincolante di un organo intercantonale (possibilità di intentare un’azione davanti al Tribunale federale).

Art. 16 Applicabilità diretta Questa disposizione ha soprattutto il carattere di una dichiarazione. Se il diritto in- tercantonale contiene norme direttamente applicabili (nel senso di «self-executing»), un individuo può già attualmente ricorrere davanti al Tribunale federale.

6.6.5 Sezione 5: Rapporto sull’efficacia

Art. 17 Rapporto sull’efficacia La redazione e la pubblicazione periodica di un rapporto (cpv. 1) permetteranno alle autorità competenti, in particolare alle Camere federali, al Consiglio federale e ai governi cantonali, di verificare l’esecuzione della perequazione finanziaria e la conformità delle misure decise rispetto agli obiettivi. La discussione politica sarà co- sì più oggettiva e trasparente e sarà possibile formulare in maniera adeguata even- tuali misure deliberate.

Conformemente al capoverso 2, il rapporto sull’efficacia si occupa, da un lato, del raggiungimento degli obiettivi del quadriennio precedente e, dall’altro, delle misure da adottare per il quadriennio avvenire. In entrambi i casi sono determinanti gli obiettivi generali definiti nell’articolo 2 della perequazione finanziaria. Per quanto attiene al periodo trascorso, in primo piano si porrà la verifica degli effetti della pe- requazione delle risorse, della perequazione degli oneri da parte della Confederazio- ne e – nella fase di transizione – della compensazione dei casi di rigore. Uno degli strumenti essenziali del rapporto sarà il bilancio dell’efficacia Cantone per Cantone. In esso sarà raffigurata la situazione dei Cantoni prima e dopo la pere- quazione finanziaria. Il capoverso 3 stabilisce che gli effetti della collaborazione in- tercantonale con perequazione degli oneri (sezione 4) devono essere esposti separa- tamente. Ciò significa che la perequazione intercantonale degli oneri non può essere pareggiata con la perequazione delle risorse, la perequazione degli oneri della Con- federazione e la compensazione dei casi di rigore. Tuttavia, nella valutazione com- plessiva degli effetti della perequazione finanziaria, i risultati della perequazione intercantonale degli oneri devono pure essere tenuti presenti. Il motivo della trattazione separata della perequazione intercantonale degli oneri ri- siede nel carattere diverso di questo criterio di perequazione (cfr. anche n. 7.2.1). La perequazione intercantonale degli oneri non è uno strumento di ridistribuzione, co- me nella perequazione finanziaria convenzionale, ma piuttosto un indennizzo di pre- stazioni fornite. I pagamenti effettuati nell’ambito della perequazione intercantonale degli oneri sono a destinazione vincolata mentre la perequazione finanziaria in senso stretto è strutturata in base a pagamenti senza destinazione vincolata. Un’altra diffe- renza fondamentale consiste nel fatto che la perequazione delle risorse, la perequa- zione degli oneri della Confederazione e la compensazione dei casi di rigore sono centralizzate mentre la perequazione intercantonale degli oneri rappresenta l’aspetto finanziario dei trattati intercantonali che non possono essere influenzati material- mente dalla Confederazione.

6.6.6 Sezione 6: Disposizioni transitorie

Art. 18 Compensazione dei casi di rigore Il capoverso 1 introduce lo strumento della compensazione dei casi di rigore. Essa serve ad attenuare gli effetti del passaggio verso la nuova perequazione finanziaria, in particolare per i Cantoni finanziariamente deboli. Al fine di concentrare i mezzi a disposizione, la cerchia dei Cantoni che possono beneficiare della compensazione dei casi di rigore è limitata ai Cantoni finanziaria- mente deboli, vale a dire con un potenziale di risorse inferiore alla media. La distri- buzione dei mezzi è stabilita dal Consiglio federale conformemente al capoverso 5. L’espressione «finanziariamente debole» necessita di un’ulteriore precisazione: il criterio è la classificazione prima della perequazione finanziaria. Per quanto attiene alla non imputazione della perequazione delle risorse, questa precisazione non è di per sé importante in quanto, per il meccanismo che caratterizza la perequazione delle risorse, è impossibile che un Cantone finanziariamente debole possa trasfor- marsi in un Cantone finanziariamente forte. Tuttavia occorre chiarire, tenendo pre- sente la perequazione degli oneri della Confederazione, che quest’ultima, eventual-

mente insieme alla perequazione delle risorse, può senza dubbio trasformare un Cantone finanziariamente debole in un Cantone finanziariamente forte. Il capoverso 2 disciplina la partecipazione finanziaria della Confederazione e dei Cantoni: la Confederazione partecipa in ragione dei due terzi e i Cantoni in ragione di un terzo ai mezzi necessari per la compensazione dei casi di rigore. Il capoverso 3 enuncia le competenze del Parlamento federale: esso stabilisce, una tantum, mediante un decreto federale, il contributo della Confederazione (lett. a) e il contributo di ogni Cantone (lett. b). Il contributo di un Cantone è calcolato suddivi- dendo il contributo complessivo che i Cantoni devono finanziare in funzione del numero di abitanti. Una tantum perché la legge vuole garantire che il contributo previsto per la compen- sazione dei casi di rigore sia nominalmente congelato e che esso diminuirà nel corso degli anni in termini reali. Il capoverso 4 precisa che il rapporto secondo l’articolo 12 dovrà pure pronunciarsi sulla necessità di continuare la compensazione dei casi di rigore. L’Assemblea fede- rale può ordinare la revoca della compensazione dei casi di rigore mediante decreto federale. Il capoverso 5 riguarda la ripartizione dei mezzi destinati a compensare i casi di ri- gore tra i Cantoni. Questa ripartizione sarà disciplinata in un ordinanza. I risultati dell’ultimo bilancio globale precedente l’introduzione della NPC e l’indice delle ri- sorse serviranno quali criteri in tale contesto. I contributi a favore dei Cantoni, fis- sati in tal modo, saranno congelati in termini nominali per gli anni successivi. Que- sto approccio permetterà di ridurre, nel corso del tempo, la compensazione dei casi di rigore in termini reali. I contributi saranno versati fino al momento in cui saranno necessari secondo le spiegazioni relative al capoverso 4. La compensazione dei casi di rigore è limitata ai Cantoni finanziariamente deboli (cpv. 1). Da ciò bisogna dedurre che la legge non accorderà più mezzi a tal fine a un Cantone il cui potenziale di risorse abbia superato la media svizzera. Questo princi- pio è formalmente enunciato nel capoverso 6. Con «potenziale di risorse» si intende anche qui la situazione precedente la perequazione finanziaria (cfr. commento ana- logo al cpv. 1). Secondo il capoverso 7, i mezzi provenienti dalla compensazione dei casi di rigore

non sono a destinazione vincolata. Questa regola si applica pure ai pagamenti pro- venienti dalla perequazione delle risorse (art. 6 cpv. 2) e dalla perequazione degli oneri da parte della Confederazione ( art. 9 cpv. 4). Il capoverso 8 è il complemento logico dell’articolo 6 capoverso 3 (cfr. i commenti in merito): questo capoverso stipula che per verificare se l’obiettivo di dotazione minima, ossia l’85 per cento della media svizzera, è stato raggiunto occorre tenere conto delle prestazioni della compensazione dei casi di rigore.

Art. 19 Disposizioni transitorie relative al diritto ai sussidi Per prevenire un’«ondata» di domande di sussidi (cfr. il n. 1.4.3.1) occorre prevede- re una disposizione transitoria adeguata per il diritto ai sussidi. L’articolo 19 lette- ra a, previsto a tal fine, deve essere esaminato insieme all’articolo 36 della legge sui sussidi (LSu).

L’articolo 36 si trova nel capitolo 3 della LSu. Secondo l’articolo 2 LSu, questo ca- pitolo è applicabile salvo disposizioni contrarie di altre leggi o decreti federali di obbligatorietà generale. La lettera a prevede tale deroga per i settori interessati du- rante il periodo di transizione. Il Consiglio federale deve fissare l’entrata in vigore di questa disposizione immediatamente dopo l’adozione della LPF. Le altre disposi- zioni della legge entreranno in vigore soltanto dopo la revisione delle leggi speciali. Questa disposizione permetterà di trattare le domande di aiuto finanziario o di in- dennità depositate tra la data dell’entrata in vigore della disposizione transitoria e quella dell’entrata in vigore della nuova perequazione finanziaria nella sua interezza, in virtù del diritto vigente al momento dell’assegnazione. L’elemento decisivo per determinare il diritto applicabile non sarà più dunque il momento in cui è depositata la domanda ma quello dell’assegnazione. Questa soluzione delega in ampia misura all’amministrazione l’incombenza di trattare le domande di sussidi inoltrate dopo l’entrata in vigore della disposizione transitoria. Le autorità sono tuttavia tenute a comunicare la loro decisione circa la domanda basandosi esclusivamente su criteri oggettivi e ad esporre la loro pratica ai richiedenti. Questa procedura permette di garantire, anche durante il periodo di transizione, che il volume delle domande da trattare ed i mezzi necessari a tal fine non superino il flusso normale. Come abbiamo già detto, l’articolo 19 è una disposizione transitoria che deroga all’articolo 36 lettera a LSu. Essa è di obbligatorietà generale e riguarda tutti i settori che possono fruire di sussidi. Tuttavia, se la questione relativa al diritto applicabile è disciplinata in una legge speciale sui sussidi, queste norme speciali hanno la priorità sia sulla LSu sia sulla disposizione transitoria. In questi casi occorrerà esaminare la necessità di prevedere regole dettagliate quando si dovrà adeguare la legge speciale in questione. La disposizione prevista nella lettera b deve garantire che la Confederazione verserà, entro un termine fissato dal legislatore, i sussidi formalmente assegnati a progetti non ancora avviati al momento dell’entrata in vigore della NPC. In altri termini, questa disposizione ha lo scopo di stimolare i beneficiari di sussidi a realizzare rapi-

damente i loro progetti; la legge propone un termine di tre anni. Non è nell’interesse della Confederazione e nemmeno in quello dei Cantoni dilazionare la realizzazione di questi progetti. Con la disposizione della lettera b, la Confederazione relativizza, dal punto di vista temporale, l’impegno assunto verso i beneficiari di sussidi. Il termine scelto di tre anni, entro il quale deve essere presentato il conteggio finale relativo al progetto realizzato, assicura ai beneficiari la tutela della fiducia salvaguardando nel contempo l’interesse della Confederazione. Dopo l’entrata in vigore della nuova perequazione finanziaria, la Confederazione intensificherà i suoi pagamenti nell’ambito della pe- requazione finanziaria in senso stretto (cfr. n. 5). Il meccanismo che sottende alla NPC fa sì che la Confederazione finanzi questo maggiore impegno nella misura delle soppressioni dei sussidi a destinazione vincolata conseguenti alle dissociazioni dei compiti e dei finanziamenti. La disposizione transitoria impone tuttavia alla Confederazione, nel periodo di transizione, un doppio onere in quanto oltre alle maggiori prestazioni erogate nella perequazione finanziaria diretta essa deve conti- nuare a far fronte, nel contempo, ai suoi impegni pregressi. Se questo doppio onere

sarà limitato a un lasso di tempo ragionevole, senza ledere il principio della buona fede, il termine di tre anni rappresenta sia per la Confederazione sia per i beneficiari di sussidi una soluzione attuabile ed equa.

6.6.7 Sezione 7: Disposizioni finali

Art. 20 Esecuzione Il Consiglio federale emana le disposizioni d’esecuzione. Esso sente dapprima i Cantoni.

Art. 21 Diritto previgente: abrogazione Occorre abrogare la legge attuale sulla perequazione finanziaria.

Art. 22 Referendum ed entrata in vigore

Referendum Dopo l’adozione del presente primo messaggio da parte delle Camere federali, biso- gnerà sottoporre dapprima le modifiche costituzionali al voto del popolo e dei Can- toni. Solo dopo l’accettazione del decreto federale da parte del popolo e dei Cantoni, la legge riveduta sulla perequazione finanziaria sarà pubblicata sul Foglio federale ed inizierà il decorso del termine referendario.

Entrata in vigore Il Consiglio federale fissa la data dell’entrata in vigore della LPF. Essa non potrà entrare in vigore integralmente se non quando tutti gli elementi della riforma saran- no stati adottati. Questa condizione sarà realizzata dopo il decorso del termine refe- rendario relativo al secondo messaggio NPC. Non è tuttavia escluso che alcuni ele- menti della LPF entrino in vigore già prima di questa data, scaglionando in tal modo l’entrata in vigore della legge, ma nella misura in cui Cantoni singoli o gruppi di Cantoni non ne traggano vantaggi unilaterali. Una procedura siffatta è prevista per le disposizioni transitorie relative al diritto ai sussidi (art. 19) che devono in particolare permettere di evitare un’«ondata» di domande di sussidi durante il periodo di transi- zione.

7 Ripercussioni

I rapporti sull’efficacia che dovranno essere presentati periodicamente comporteran- no un riesame regolare dell’efficacia della NPC nel complesso e dei suoi singoli strumenti. Una perizia eseguita su nostro mandato giunge alla conclusione che con la NPC vengono effettivamente raggiunti gli obiettivi prefissati di politica nazionale e finanziaria. Dopo l’introduzione della NPC, nei rapporti sull’efficacia saranno sviluppate analisi analoghe. Questi rapporti dovranno essere presentati al Parlamento ogni quattro anni

e dopo il cambiamento del sistema di perequazione saranno incentrati principal- mente sulla perequazione finanziaria in senso stretto. Le ripercussioni finanziarie sulla Confederazione e sui Cantoni sono illustrate nel bilancio globale. Si mostra inoltre come la NPC permetterà di ridurre le disparità di capacità finanziaria e di carico fiscale fra i Cantoni. Grazie all’incremento dei mezzi finanziari liberamente disponibili i Cantoni beneficeranno di una maggiore libertà d’azione. La NPC può sviluppare tutta la sua efficacia solo se i sistemi di perequazione canto- nali sono compatibili con la sua nuova impostazione. Solo così è possibile garantire che le disparità esistenti all’interno dei Cantoni vengano ridotte e che le esigenze degli agglomerati urbani e dei Comuni vengano considerate adeguatamente. In questo capitolo sono presentati i seguenti aspetti: un’analisi degli effetti comples- sivi del sistema della NPC (n. 7.1), le ripercussioni finanziarie per la Confederazio- ne e i Cantoni (n. 7.2), le conseguenze economiche generali (n. 7.3), le ripercussioni sull’effettivo del personale (n. 7.4), le ripercussioni per il settore informatico (n. 7.5), il confronto con i sistemi di perequazione cantonali (n. 7.6), le ripercussioni sugli agglomerati urbani e sui Comuni (n. 7.7), le ripercussioni sulla politica regio- nale della Confederazione (n. 7.8) e le ripercussioni sulla gestione finanziaria della Confederazione (n. 7.9).

7.1 Analisi degli effetti complessivi del sistema della NPC

Con l’analisi dell’efficacia si esaminerà innanzitutto in che misura i provvedimenti proposti permettono effettivamente di raggiungere gli obiettivi originariamente sta- biliti. Si cercherà poi di capire se la NPC induce i Cantoni a comportarsi in modo appropriato oppure se essa è all’origine di nuovi atteggiamenti inadeguati. Infine si cercherà pure di stabilire se le conseguenze sul bilancio complessivo di ogni singolo Cantone si giustificano o meno in base alle teorie sulla spesa pubblica e come sia possibile garantire una fase esecutiva e transitoria senza troppe ripercussioni pro- blematiche. Per l’analisi qualitativa è stata commissionata una perizia esterna. Le sue conclusio- ni vengono riprodotte nei dieci punti seguenti132:

1. La NPC costituisce un importante contributo alla riforma del federalismo

svizzero, consolida i suoi punti forti e riduce quelli deboli. Essa va quindi giudicata innanzitutto in base a questo aspetto e non per le modifiche che comporterà nei flussi finanziari singoli e complessivi fra Confederazione e Cantoni rispetto alla perequazione attualmente in vigore. Quest’ultimo ter- mine di paragone risulterebbe incompleto e quindi fuorviante: è il sistema di perequazione nel suo complesso che va giudicato.

2. La dissociazione dei compiti in base al principio della sussidiarietà è un

punto centrale della NPC e costituisce nel contempo un possibile ostacolo per la riuscita della riforma. Fra i numerosi (legittimi) compromessi politici

132 Cfr. Frey, René L.; Ziel und Wirkungsanalyse des Neuen Finanzausgleichs. Bericht zu Handen der Eidgenössischen. Finanzverwaltung (EFV und der Konferenz der Kantonsre- gierungen (KdK); Basilea, 14 maggio 2001.

necessari va comunque prestata la dovuta attenzione a salvaguardare il nuo- vo equilibrio perseguito fra l’assegnazione ’delle competenze e gli oneri fi- nanziari per la Confederazione e i Cantoni. È quindi opportuno escludere dalla NPC determinati settori che stanno co- munque per essere riformati con criteri analoghi, oppure posticipare a una successiva serie di riforme la dissociazione dei compiti nei settori partico- larmente controversi.

3. La nuova impostazione della collaborazione tra Confederazione e Cantoni

costituisce un elemento innovativo della NPC che ne incrementa anche l’efficienza. Ciò vale in particolare per gli accordi di programma pluriennali e per il versamento ’di contributi globali. Disposizioni giuridiche che impongono accordi programmatici mediante ri- soluzioni e sanzioni costituiscono però elementi estranei a questa riforma. La collaborazione verticale dovrebbe essere basata coerentemente su rela- zioni di partenariato.

4. La promozione della collaborazione intercantonale e soprattutto la perequa-

zione intercantonale degli oneri costituiscono anch’essi elementi innovativi della NPC. La perequazione degli oneri è necessaria poiché soprattutto nelle regioni centrali le esigenze nei confronti dei Cantoni (e dei Comuni) corri- spondono sempre meno alle loro competenze effettive. Essa permette inoltre di combattere l’attuale sottaciuta tendenza alla centralizzazione dei compiti pubblici, offrendo alle regioni maggiori possibilità di assumere in modo au- tonomo determinate responsabilità nell’ambito del settore pubblico, all’in- terno di un perimetro d’azione delimitato. 5. L’indice delle risorse stabilito in base alla base imponibile aggregata (BIA) è un ottimo sostituto dell’attuale indice della capacità finanziaria che risulta problematico a causa di numerose lacune. Anche la perequazione dell’aggra- vio geo-topografico e di quello sociodemografico conducono nella giusta di- rezione. Bisogna salvaguardare tutti e tre gli elementi della perequazione delle risorse e dell’aggravio, anche se sono ipotizzabili eventuali piccoli mi- glioramenti concernenti i criteri. Sul piano fiscale la Svizzera è fortemente attrattiva nei confronti della con- correnza internazionale. Per salvaguardare questa posizione privilegiata, an- drebbero inserite nella perequazione delle risorse della NPC garanzie giuri- diche che non permettano in futuro di caricare di oneri sempre crescenti i Cantoni finanziariamente forti133. 6. Il bilancio globale lascia trasparire solo una parte degli effetti della NPC. L’interpretazione degli effetti quantificabili va quindi effettuata con pruden- za e presuppone una valutazione politica sul «giusto» livello di prestazioni pubbliche e di oneri fiscali. In ogni caso è sbagliato giudicare la NPC solo in base ai segni positivi o negativi che precedono «l’ultima colonna» del bilan- cio globale. Nella NPC risultano decisivi il sistema globale e la sua «mecca-

133 Una perizia supplementare si occupa su mandato di chiarire se e in che misura la riforma della perequazione finanziaria possa ripercuotersi sull’attrattività e sulla competitività internazionale dei Cantoni finanziariamente forti che finanziano la NPC (cfr. n. 7.2.4).

nica» interna e complessivamente questi due aspetti sono valutabili molto positivamente. 7. Per aumentare le possibilità di effettiva realizzazione della NPC, che è net- tamente migliore rispetto all’attuale perequazione, è politicamente opportu- no completarla con l’istituzione di una compensazione dei casi di rigore. I flussi finanziari di quest’ultima dovrebbero però essere riservati a quei Cantoni che oggi risultano chiaramente deboli dal punto di vista economico. Ha poco senso perpetuare ulteriormente le lacune del vecchio sistema o ad- dirittura crearne di nuove.

8. La valutazione complessiva del sistema della NPC è positiva. Vanno asso-

lutamente salvaguardati i seguenti elementi: – la collaborazione verticale con accordi di programma e budget globali; – la collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri; – la compensazione dell’aggravio geo-topografico e di quello sociode- mografico; – il nuovo indice delle risorse.

9. Vengono considerati necessari solo alcuni piccoli miglioramenti:

– la collaborazione fra Cantoni e Confederazione andrebbe impostata esclusivamente sul partenariato. Si dovrebbe rinunciare a emanare di- sposizioni che permettono di imporre accordi di programma mediante risoluzioni e sanzioni; – provvedimenti per salvaguardare la forte attrattività internazionale della Svizzera sul piano fiscale: nella perequazione delle risorse della NPC bisognerebbe inserire garanzie giuridiche che non permettano di carica- re in futuro di imposte e oneri sempre crescenti i Cantoni finanziaria- mente forti; – alcuni criteri determinanti per la perequazione dell’aggravio geo-topo- grafico necessitano ancora di una revisione: non risulta ad esempio plausibile che tutte le superfici situate oltre l’altitudine mediana della Svizzera vengano trattate alla stessa stregua e considerate fonte di ag- gravio. Il trattamento andrebbe differenziato a seconda che si tratti di zone abitate e utilizzate oppure di ghiacciai o zone detritiche; – nell’ambito della compensazione dei casi di rigore i flussi finanziari dovrebbero essere riservati solo ai Cantoni che oggi risultano economi- camente deboli.

10. A lunga scadenza l’accettazione della NPC è nell’interesse non solo della

Confederazione ma anche dei Cantoni. Ambedue hanno tutto l’interesse ad impiegare in modo ottimale le loro risorse finanziarie e fare in modo che, grazie alla perequazione finanziaria, esista una rete di sicurezza per le situa- zioni finanziarie difficili sostenibile da tutti i Cantoni. Nell’epoca attuale, contraddistinta dalla concorrenza globale delle regioni, tutti devono essere interessati soprattutto ad un federalismo efficiente. La NPC apporta un im- portante contributo in questa direzione. Sulle proposte di miglioramento contenute nella perizia (cfr. n. 9) vanno formulate le seguenti osservazioni:

– la collaborazione partenariale fra Confederazione e Cantoni è un elemento importante della NPC. Le relazioni di partenariato tuttavia non possono es- sere imposte e nella realtà dipendono da diversi fattori come ad esempio l’effettiva disponibilità alla collaborazione degli uffici coinvolti e delle per- sone incaricate. Il partenariato non può quindi essere elevato al rango di obiettivo à sé stante ma va messo in atto nella misura in cui permetta effetti- vamente di raggiungere gli obiettivi fissati, che consistono nell’adempi- mento di compiti pubblici. Il nostro Consiglio si chinerà ancora su questi aspetti fondamentali nel corso dell’elaborazione del secondo messaggio sulla NPC e illustrerà con completezza le questioni giuridiche attinenti a questo aspetto che andranno regolamentate a livello di legge (cfr. n. 3); – la riduzione dell’attrattività e della competitività internazionale dei Cantoni finanziariamente forti che potrebbe conseguire dall’applicazione della NPC viene trattata per esteso nel numero 7.2.4; – i criteri determinanti per stabilire l’aggravio geo-topografico sono stati esa- minati da una perizia supplementare134 e quindi conseguentemente adeguati e perfezionati. In questo contesto è stata pure presa in considerazione la cri- tica espressa in precedenza e si è proceduto all’eliminazione delle lacune corrispondenti (cfr. n. 5.6.1); – si è inoltre tenuto conto della critica concernente la compensazione dei casi di rigore: l’attuale proposta la prevede solo per i Cantoni economicamente deboli (cfr. n. 5.7).

7.2 Ripercussioni finanziarie per la Confederazione

e per i Cantoni In questo capitolo vengono presentate le ripercussioni della NPC sui bilanci della Confederazione e dei Cantoni nella misura in cui è già possibile quantificarle at- tualmente. Ampio spazio viene concesso all’esame degli effetti sui bilanci dei sin- goli Cantoni. Vengono esaminati e illustrati in particolare i temi seguenti: la ridu- zione delle disparità di capacità finanziaria e di pressione fiscale fra i Cantoni finan- ziariamente forti e quelli deboli, l’ampliamento del margine di manovra conferito ai Cantoni e l’evoluzione della quota non vincolata di contributi finanziari.

7.2.1 Bilancio globale

Le conseguenze finanziarie dei singoli strumenti e gli effetti globali della NPC per la Confederazione e per i Cantoni vengono illustrati nel cosiddetto bilancio globale. Innanzitutto vanno però menzionati i limiti espositivi del bilancio globale. Alcuni dati per il momento non possono ancora essere quantificati con esattezza, mentre al- tri dati si basano su estrapolazioni. Inoltre il bilancio globale si basa anche su un modello sviluppato attraverso una serie di ipotesi di partenza.

134 Cfr. Inderbitzin, J.; Secon Opinion zum neuen Vorschlag für den geografischen Laste- nausgleich; Lucerna, 24 maggio 2001.

– Attualmente una parte delle conseguenze finanziarie della NPC non può es- sere quantificata in modo affidabile. Questo vale ad esempio per il poten- ziale d’incremento dell’efficienza derivante dalla dissociazione dei compiti fra Confederazione e Cantoni e per quello correlato con le nuove forme di collaborazione fra questi due livelli. Anche i potenziali risparmi che risulte- ranno dall’estensione del margine di manovra dei Cantoni non sono ancora stati misurati con esattezza. Un ulteriore potenziale di risparmio risiede inoltre nel rafforzamento della collaborazione intercantonale: anche in que- sto caso non si possono però ancora fornire cifre affidabili. – Per stimare le conseguenze finanziarie della NPC si è dovuto far capo a un modello con ipotesi di partenza che influenzano considerevolmente i risultati contenuti nel bilancio globale. Ad esempio sono stati introdotti i principali valori di riferimento della perequazione finanziaria, come gli importi dei contributi per la perequazione orizzontale e verticale delle risorse e quelli in dotazione per la perequazione dell’aggravio geo-topografico e di quello so- ciodemografico. Questi importi dovranno però essere stabiliti dalle Camere federali e, a seconda delle decisioni che saranno prese, i bilanci finali dei singoli Cantoni potrebbero risultare anche notevolmente diversi. – I dati sulla base fiscale disponibili per l’elaborazione dell’indice delle risorse rispecchiano la situazione economica così come si presentava all’inizio degli anni Novanta, a causa del sistema di calcolo prenumerando e delle limita- zioni nella disponibilità dei dati. Per attualizzare i dati di base è stato estra- polato l’indice delle risorse mediante stime basate sulla media del biennio 1998/99 (cfr. n. 5.5.1.3). Al momento dell’introduzione della NPC l’indice delle risorse potrà essere calcolato in base al sistema postnumerando attua- lizzato annualmente e disporrà quindi di una base di dati più aggiornata. Non sarà quindi più necessario ricorrere a estrapolazioni a titolo ausiliario. – Infine anche i quattro dati principali della perequazione finanziaria in senso stretto derivano dalle ipotesi di partenza del modello adottato. Essa infatti può essere manovrata politicamente attraverso l’attribuzione di importi più o meno elevati per la perequazione verticale e orizzontale delle risorse e per

quella dell’aggravio geo-topografico e di quello sociodemografico. La de- terminazione di questi importi viene decisa dalle Camere federali ogni quat- tro anni. Queste quattro cifre sono però già state calcolate in base a un mo- dello teorico, così da poter presentare dati numerici già prima dell’intro- duzione della NPC. – Il bilancio globale presenta solo una raffigurazione istantanea della situazio- ne attuale, mentre la NPC sarà presumibilmente introdotta nel 2006. Fino a quel momento i dati di base dovrebbero subire ancora modifiche importanti, innanzitutto a seconda dell’evoluzione economica dei singoli Cantoni, ma anche grazie alla disponibilità di nuove basi statistiche attualmente inesi- stenti. Per il secondo messaggio sulla NPC si dovrà quindi procedere all’elaborazione di un bilancio globale aggiornato. – Va inoltre tenuto presente che il bilancio globale presentato in questa sede non fornisce indicazioni sui vincoli più o meno ampi che accompagneranno l’attribuzione dei mezzi finanziari ai Cantoni e quindi non permette ancora

considerazioni sull’evoluzione della libertà d’azione dei Cantoni. Questo aspetto sarà analizzato nel numero 7.2.3. Nonostante tutte queste riserve e ipotesi di lavoro e per fornire comunque una pano- ramica generale degli effetti finanziari della NPC per la Confederazione e per i sin- goli Cantoni, le tabelle 7.1 e 7.2 presentano i risultati quantificabili in forma di me- die biennali estrapolate per gli anni 1998 e 1999.

Bilancio globale: trasferimenti di oneri dovuti alla nuova ripartizione dei compiti, compresa la graduazione verticale secondo la capacità finanziaria (in migliaia di franchi; in base al modello di calcolo NPC) Tabella 7.1

Confederazione Cantoni Altri

Difesa nazionale Organizzazione, istruzione e equipaggiamento 10 350 –10 350 0 dell’esercito Protezione civile –21 768 21 768 0 Totale –11 419 11 419 0

Formazione, ricerca e cultura Istruzione speciale 0 616 070 –616 070 a) Formazione professionale 0 0 0 Università e scuole universitarie professionali 0 0 0 Contributi alla formazione –36 881 36 881 0 Ginnastica e sport –265 265 0 Totale –37 146 653 216 –616 070 Ambiente e pianificazione del territorio Protezione dell’aria con i proventi dell’imposta 20 176 –20 176 0 sugli oli minerali Lotta contro l’inquinamento fonico con i proventi 0 0 0 dell’imposta sugli oli minerali Impianti per i rifiuti 0 0 0 Pianificazione del territorio –540 540 0 Misurazione –25 054 25 054 0 Protezione contro le piene –13 704 13 704 0 Protezione delle acque / Impianti di depurazione –699 699 0 Foreste –24 207 24 207 0 Protezione della natura e del paesaggio –4 025 4 025 0 Protezione dei monumenti storici, del patrimonio 0 0 0 nazionale e degli insediamenti Selvaggina (Caccia) 0 0 0 Pesca 0 0 0 Totale –48 053 48 053 0

Opere pubbliche e traffico Strade nazionali 110 809 –110 809 0 Strade principali –34 539 34 539 0 Partecipazione all’imposta sugli oli minerali –54 626 54 626 0 e alle tasse stradali Passaggi a livello e separazione del traffico –1 1 0 Trasporti pubblici regionali –290 094 290 094 0 Aeroporti –3 767 0 3 767 b) Totale –272 219 268 452 3 767

Confederazione Cantoni Altri

Economia Allevamento 20 495 –20 495 0 Pagamenti diretti 0 0 0 Migliorie strutturali in campo agricolo –10 697 10 697 0 Formazione e perfezionamento in campo 0 0 0 agricolo / consulenza Risanamento degli alloggi nelle zone di monta- –11 610 11 610 0 gna Totale –6 412 1 812 0 Alloggio, lavoro, previdenza sociale e sanità Prestazioni individuali dell’AVS 653 578 –811 528 157 950 c) Prestazioni collettive dell’AI –675 776 –1 020 444 1 696 220 d) Prestazioni collettive dell’AVS / AI 12 850 1 067 300 –1 080 150 e) Prestazioni complementari dell’AVS / AI 202 781 –202 781 0 Sostegno privato agli anziani e ai disabili 0 157 950 –157 950 f) Assegni familiari nell’agricoltura –1 454 1 454 0 Riduzione dei premi dell’assicurazione malattie –487 000 487 000 0 Totale –295 021 –321 049 616 070 Diritto civile, diritto penale, metrologia Esecuzione delle pene e delle misure 0 0 0 Totale 0 0 0 Totale della nuova ripartizione dei compiti g) –670 269 h) 661 902 8 367 h)

a) Ripercussioni finanziarie relative al fondo di compensazione AVS: il fondo viene sgra- vato di 616 milioni di franchi ma la Confederazione non compensa integralmente la sop- pressione dei contributi cantonali all’AI. b) Le società proprietarie degli aeroporti devono far fronte alla soppressione dei prestiti fe- derali. c) Al posto dei Cantoni sarà la Confederazione a versare contributi all’AVS per un importo di 812 milioni di franchi. Il fondo di compensazione AVS viene però sgravato di 158 mi- lioni di franchi nel settore dell’assistenza agli anziani. Dato che la NPC non prevede uno sgravio per questo fondo, la Confederazione riduce di 158 milioni il suo contributo sup- plementare e il suo versamento netto si riduce quindi a 654 milioni di franchi. d) Con i trasferimenti di competenze nei settori dell’istruzione speciale e delle prestazioni collettive, l’AI viene sgravata rispettivamente di 616 e di 1080 milioni di franchi per un totale quindi di 1696 milioni di franchi. Dato che la NPC però non prevede uno sgravio per il fondo di compensazione, la Confederazione riduce in modo corrispondente il suo contributo supplementare all’AI dovuto alla soppressione di quello dei Cantoni. Quindi la Confederazione invece di versare 1020 milioni di franchi supplementari viene sgravata per un importo di 676 milioni di franchi. e) Questo sgravio complessivo di 1080 milioni di franchi del fondo di compensazione deri- va soprattutto dall’assunzione da parte dei Cantoni dei contributi alla costruzione e all’esercizio di alloggi, officine e istituzioni per la reintegrazione medica e professionale (1042 mio di fr.). Questo sgravio viene compensato da una riduzione dei contributi fede- rali versati all’AI. f) Si tratta anche qui di uno sgravio per il fondo di compensazione dell’AVS che ammonta a 158 milioni di franchi e che deriva dalla cantonalizzazione dell’aiuto alle istituzioni private che si occupano di assistenza agli anziani e agli invalidi. Anche in questo caso lo sgravio viene compensato da una corrispondente riduzione dei contributi supplementari versati all’AVS dalla Confederazione.

g) Il saldo complessivo dei trasferimenti correlati con la dissociazione dei compiti può esse- re calcolato anche a partire dalla tabella 7.3 (cfr. colonne 1 e 3 della tabella 7.3). h) Nel «Totale della nuova ripartizione dei compiti» sotto le colonne «Confederazione» e «Altri» risulta ancora conteggiato un importo di 4,6 milioni di franchi che va ricondotto alla separazione, prevista in una fase precedente, fra la Confederazione e la Centrale del Servizio d’ispezione e di consulenza per l’economia lattiera (SICL). Questa misura avrebbe comportato un corrispettivo sgravio per la Confederazione e un corrispettivo ag- gravio per il SICL, ma in una fase successiva si poi è deciso di non adottarla. Quindi la Confederazione non beneficerà di questo sgravio (cfr. n. 6.4.3). L’importo correlato con il SICL non è però stato tolto dal bilancio globale appena presentato poiché si tratta di una cifra talmente ridotta da non giustificare il conseguente notevole lavoro di correzione e d’altro canto le conseguenze finanziarie sui singoli Cantoni risultano assolutamente marginali. Tutti i calcoli correlati con il bilancio globale (quindi anche la compensazione dei casi di rigore) si basano quindi su uno sgravio per la Confederazione, dovuto alla dis- sociazione dei compiti, che ammonta ai 670 milioni di franchi previsti in precedenza. Per l’esattezza però lo sgravio effettivo si riduce a 665,669 milioni di franchi (arrotondato a 666 mio di fr.) e l’aggravio a carico di terzi raggiunge 3,767 milioni (arrotondato a 3,8 mio di fr.). Evidentemente con l’aggiornamento del bilancio globale necessario per la ste- sura del secondo messaggio sulla NPC si procederà a integrare anche questa correzione.

Globalmente il trasferimento di oneri dovuto alla nuova ripartizione dei compiti ammonta a circa 5,5135 miliardi di franchi. L’importo netto dei trasferimenti fra Confederazione e Cantoni risulta però nettamente inferiore, dato che una quota im- portante dei trasferimenti in un senso viene controbilanciata da quelli previsti in senso inverso. Complessivamente la nuova ripartizione dei compiti procurerà alla Confederazione uno sgravio di spesa di 570 milioni di franchi, importo che sarà tra- sferito a carico dei Cantoni e di altri enti (assicurazioni sociali e enti privati). I trasferimenti più consistenti hanno luogo nel settore «abitazione, previdenza so- ciale e sanità» e riguardano in particolare le prestazioni dell’AVS e dell’AI, i contri- buti al sostegno agli anziani e ai disabili da parte di enti privati e i sussidi per la ri- duzione dei premi dell’assicurazione malattie. Altri settori particolarmente colpiti sono le scuole speciali, le strade nazionali e i trasporti pubblici regionali. Come detto la Confederazione viene sgravata di circa 670 milioni di franchi che im- piega per il necessario potenziamento della perequazione finanziaria in senso stretto. La Confederazione dovrà però mettere a disposizione circa 1,3 miliardi supplemen- tari per garantire un finanziamento sufficiente della perequazione delle risorse e de- gli oneri. Questo importo viene compensato attraverso la riduzione della quota dei proventi dell’imposta federale diretta che spetta ai Cantoni. Secondo le ipotesi di la- voro considerate per l’elaborazione di questo messaggio, la quota cantonale scende- rebbe dall’attuale 30 al 17 per cento. In questo modo la neutralità dei costi della NPC sarà garantita sia per la Confederazione sia per i Cantoni (cfr. tabella 7.2). La compensazione dei casi di rigore, dotata di circa 428 milioni di franchi, è stata introdotta a titolo di contributo provvisorio per favorire politicamente il passaggio dal sistema attuale di perequazione a quello futuro (cfr. n. 5.7). Essa viene finanziata per i due terzi dalla Confederazione, per un totale di 285 milioni di franchi, e per un terzo dai Cantoni. Questo importo comporta quindi un ulteriore aggravio per la Confederazione e rispettivamente uno sgravio corrispondente per i Cantoni.

135 Deducendo i trasferimenti conteggiati più volte.

Bilancio globale: effetti complessivi quantificabili della NPC sulla Confederazione e sui Cantoni (in migliaia di franchi; secondo il modello di calcolo NPC) Tabella 7.2

Confederazione Cantoni Altri

Totale della dissociazione del finanziamento –670 269 a) 661 902 8 367 a) e dei compiti (Riporto dalla tabella 7.1)

Perequazione finanziaria in senso stretto Perequazione verticale delle risorse 1 431 419 –1 431 419 1 431 419 Perequazione dell’aggravio geo-topografico 275 000 –275 000 275 000 Perequazione dell’aggravio sociodemografico 275 000 –275 000 275 000 Compensazione imposta federale diretta (13%) –1 319 518 1 319 518 Partita di rettifica (Altri) b) 8 367 0 –8 367 Effetto complessivo della NPC senza 0 0 0 compensazione dei casi di rigore Compensazione dei casi di rigore 285 475 –285 475 0 Effetto complessivo della NPC compresa 285 475 –285 475 0 la compensazione dei casi di rigore

a) Cfr. nota h) alla tabella 7.1. b) L’effetto finale di gran parte dei singoli aggravi e sgravi concernenti altre istituzioni con- siste in un corrispondente aggravio o sgravio diretto o indiretto per la Confederazione oppure per i Cantoni. Quindi per ottenere un bilancio più facilmente leggibile queste cifre possono essere eliminate mediante una registrazione in contropartita prima di elaborare il saldo dei trasferimenti.

La tabella 7.3 illustra le conseguenze finanziarie per i singoli Cantoni.

Bilancio globale: conseguenze finanziarie quantificabili dei singoli strumenti sui Cantoni comparate con il sistema attuale (in migliaia di franchi; in base al modello di calcolo NPC) Tabella 7.3

Dissociazione Compensazione imposta Abbandono della graduazione Perequazione delle risorse Perequazione degli oneri Modello di base dei compiti federale diretta secondo la capacità finanziaria ’da parte della Confederazione della NPC

verticale orizzontale verticale Orizzontale PAG PAS

ZH –12 983 261 184 1 412 –475 115 0 567 587 0 –59 500 282 585 BE 14 270 96 962 213 734 394 624 –759 414 0 –14 691 –9 900 –64 415 LU –19 019 43 916 52 446 73 218 –211 031 0 –5 712 –5 628 –71 810 UR –9 631 4 004 18 028 11 971 –30 849 0 –8 952 0 –15 429 SZ –10 331 84 658 7 248 –83 995 0 24 504 –3 419 0 18 665 OW 389 3 499 7 501 21 628 –22 456 0 –3 814 0 6 747 NW –6 337 8 984 2 047 –12 653 0 13 577 –810 0 4 809 GL –4 054 18 193 4 193 –10 916 –107 0 –3 953 0 3 355 ZG –6 423 89 128 97 –109 509 0 134 752 –67 0 107 978 FR 7 089 31 751 62 052 115 190 –185 141 0 –11 706 –781 18 455 SO 5 724 27 791 18 010 10 657 –150 375 0 0 0 –88 193 BS –23 244 87 940 11 –139 970 0 85 262 0 –35 238 –25 238 BL –24 663 45 125 4 935 –70 844 0 26 787 0 0 –18 659 SH –7 088 10 122 2 534 –11 177 –7 997 0 0 –1 879 –15 486 AR 9 586 7 195 8 132 19 603 –5 308 0 –14 639 0 24 569 AI –2 531 1 791 1 810 4 073 –5 756 0 –5 982 0 –6 595 SG –37 391 50 576 57 301 43 250 –131 507 0 –1 911 –5 847 –25 530 GR –16 272 30 914 49 122 25 803 –2 664 0 –103 315 0 –16 412 AG –27 548 67 991 25 332 –42 846 –45 717 0 0 0 –22 788 TG 11 916 26 197 28 616 11 692 –172 437 0 –3 352 0 –97 369 TI –38 412 47 478 51 619 17 216 –118 074 0 –10 720 –25 125 –76 018 VD 65 804 90 845 70 730 –31 276 –24 533 0 0 –53 735 117 835 VS –6 070 20 146 59 159 291 370 –431 527 0 –61 075 0 –127 997 NE –13 534 23 279 50 832 75 370 –49 152 0 –17 868 –8 516 60 412 GE –9 859 132 437 932 –197 599 0 147 530 0 –68 851 4 591 JU –3 656 7 411 19 401 70 235 –77 374 0 –3 014 0 13 002 Diversi 8 936 0 0 0 0 0 0 0 8 936

Totale –155 333 1 319 518 817 234 +/–1 185 899 –2 431 419 1 000 000 –275 000 –275 000 0

Modello di base della Compensazione dei casi di rigore Risultato finale NPC (riporto) Quota di compensa- Quota di finanzia- In migliaia In franchi In valore percentuale sul zione mento di franchi per abitante gettito fiscale standardizzato a)

ZH 282 585 0 24 090 306 675 254 2.6% BE –64 415 –67 901 18 917 –113 399 –119 –2.5% LU –71 810 0 6 835 –64 975 –189 –3.8% UR –15 429 0 688 –14 741 –427 –9.2% SZ 18 665 0 2 523 21 188 167 2.1% OW 6 747 –10 930 636 –3 547 –111 –2.3% NW 4 809 0 728 5 537 151 1.7% GL 3 355 –3 785 763 333 9 0.1% ZG 107 978 0 1 933 109 911 1 133 7.1% FR 18 455 –50 591 4 683 –27 452 –117 –2.4% SO –88 193 0 4’815 –83 378 –345 –6.9% BS –25 238 0 3 831 –21 408 –111 –1.2% BL –18 659 0 5 088 –13 571 –53 –0.7% SH –15 486 0 1 456 –14 030 –192 –3.2% AR 24 569 –27 635 1 063 –2 003 –38 –0.6% AI –6 595 0 289 –6 305 –434 –8.1% SG –25 530 –19 707 8 879 –36 358 –82 –1.5% GR –16 412 0 3 736 –12 676 –68 –1.0% AG –22 788 –6 516 10 690 –18 614 –35 –0.6% TG –97 369 0 4 513 –92 856 –410 –8.5% TI –76 018 0 6 051 –69 966 –230 –4.3% VD 117 835 –140 872 12 426 –10 611 –17 –0.3% VS –127 997 0 5 406 –122 591 –452 –11.7% NE 60 412 –77 069 3 308 –13 349 –80 –1.5% GE 4 591 0 8 048 12 639 31 0.3% JU 13 002 –23 207 1 340 –8 865 –132 –3.0% Diversi 8 936 0 0 8 936 1 –

Totale 0 –428 213 142 738 –285 475 –40 –

Note: a) Le cifre relative ai versamenti della perequazione non possono essere sommate o sottratte direttamente a quelle del potenziale delle risorse ( = base di calcolo). In un’analisi dell’efficacia è però fondamentale riuscire a stabilire quali modifiche della capacità finanziaria dei Cantoni comporta la perequazione finanziaria. A questo scopo si è quindi proceduto a sviluppare un parametro di misura ausiliario denominato gettito fiscale standardizzato. Il gettito fiscale standardizzato di un Cantone corrisponde agli introiti fiscali di cui potrebbe beneficiare nel caso ipotetico in cui tutti i Cantoni dovessero attingere in modo identico ai loro diversi potenziali delle risorse. Il gettito fiscale standardizzato si calcola come segue: [(somma degli introiti fiscali effettivi di tutti i Cantoni e dei Comuni + partecipazione complessiva dei Cantoni agli introiti dell’imposta federale diretta: popolazio- ne svizzera] x [indice cantonale delle risorse : 100] x popolazione cantonale.

Aggravi e sgravi dovuti alla NPC in milioni di franchi (in base al modello di calcolo NPC) Illustrazione 7.1

Aggravio Belastung in in milioni di franchi Millionen Franken

0 ZH ZG SZ GE NW GL AR OW AI JU VD GR NE BL SH UR AG BS FR SG LU TI SO TG BE VS

Entlastung Sgravio

Aggravi e sgravi dovuti alla NPC in franchi per abitante (in base al modello di calcolo NPC) Illustrazione 7.2

Aggravio dovuto Belastung alla NPC pro in Franken in franchi per abitante Einwohner durch die NFA

1 100

1 000

0 ZG ZH SZ NW GE GL VD AG AR BL GR NE SG OW BS FR BE JU LU SH TI SO TG UR AI VS

Entlastung Sgravio dovutoinalla Franken NPC inpro Einwohner franchi per durch die NFA abitante

In complesso, grazie alla compensazione dei casi di rigore nessuno dei 19 Cantoni con un potenziale di risorse inferiore alla media, con l’eccezione di Glarona136, vie- ne penalizzato finanziariamente. Inoltre la compensazione dei casi di rigore costa 430 milioni di franchi, un importo che può essere considerato ragionevole se para- gonato all’ordine di grandezza di tutta la perequazione finanziaria in senso stretto, che sfiora i 3 miliardi di franchi, e considerando che i flussi finanziari confluiscono solo verso i Cantoni meno dotati di risorse. Fra i Cantoni con più risorse, soprattutto i Cantoni cittadini di Basilea e Ginevra vengono relativamente avvantaggiati dal nuovo sistema poiché la perequazione degli oneri non considera solo l’aggravio dei Cantoni di montagna, ma anche quello dei Cantoni urbani. Le conseguenze finanziarie della perequazione intercantonale degli oneri (PIO) vengono presentate separatamente rispetto agli altri strumenti della NPC in primo luogo poiché la perequazione degli oneri non è uno strumento di ridistribuzione ma si tratta piuttosto di un sistema di indennizzo per la fruizione di determinate presta- zioni. Inoltre questi due strumenti si differenziano anche per la qualità dei dati di- sponibili. Attualmente infatti i dati sulle indennità da versare nel contesto della PIO sono inevitabilmente ancora poco affidabili. Per ogni singolo settore in cui è previ- sto il versamento di indennità, i Cantoni stabiliranno l’importo di volta in volta me- diante trattative. Risulta quindi impossibile quantificare già ora in modo affidabile questi flussi. Per stimare queste indennità almeno in modo approssimativo si può comunque far capo alle cifre sui versamenti attualmente già effettuati in base agli accordi intercantonali esistenti (cfr. tabella 7.4). Per tre settori inoltre esistono stime sull’entità delle indennità che in futuro dovrebbero essere versate in base alla NPC. Questi dati non permettono valutazioni precise ma comunque lasciano trasparire quali saranno tendenzialmente le conseguenze finanziarie di questo strumento della perequazione. Evidentemente i risultati della PIO vanno inoltre considerati nel con- testo di una valutazione politica della NPC.

136 Il Cantone di Glarona registra una perdita di 333 000 franchi.

Indennità versate attualmente fra i Cantoni (in migliaia di franchi) Tabella 7.4

Cantoni Medicina di punta Università cantonali Scuole universitarie Istituzioni per il sostegno Totale delle indennità attuali e cliniche specializzate a) (Accordo sulle università) b) professionali e l’assistenza agli invalidi d) (Accordo sulle scuole universitarie professionali) c)

in fr. in fr. per abitante

ZH –37 400 –91 333 –15 955 –2 449 –147 137 –125 BE –33 900 –38 757 –6 881 –1 419 –80 957 –86 LU –3 700 26 479 –989 –1 000 20 790 61 UR 3 900 2 353 –59 724 6 918 193 SZ 26 300 10 452 2 578 2 386 41 716 337 OW 5 500 2 712 79 335 8 626 275 NW 5 200 3 162 –235 1 031 9 158 249 GL 3 800 2 655 1 105 1 340 8 900 227 ZG 9 700 9 333 1 154 2 008 22 195 237 FR 10 000 –35 704 994 1 090 –23 620 –104 SO 18 900 22 524 2 537 999 44 960 187 BS –35 700 –35 042 –669 –3 000 –74 411 –382 BL 5 800 7 021 –2 043 5 793 16 571 65 SH 6 500 5 644 3 031 1 534 16 709 226 AR 6 500 4 241 50 –3 300 7 491 138 AI 2 300 1 302 6 202 3 810 257 SG –5 500 7 839 886 –8 300 –5 075 –11 GR 10 700 15 723 1 150 400 27 973 150 AG 4 100 46 833 7 270 892 59 095 111 TG 10 000 13 826 4 618 1 555 29 999 133 TI 18 000 26 318 4 056 –108 48 266 158 VD –32 600 –20 760 –2 148 –2 500 –58 008 –96 VS 8 600 29 754 205 –100 38 459 141 NE 12 000 –1 780 –228 998 10 990 67 GE –31 000 –25 042 –1 109 –571 –57 722 –146 JU 12 000 7 245 703 1 460 21 408 311 (FL) (3 002) (–105) (2897)

Totale +/– 179 800 +/– 248 417 +/– 30 420 +/– 22 747 +/– 481 384

Note:(+) = aggravio; (–) = sgravio; (+/–) = totale rispettivamente degli aggravi e degli sgravi a) Stima per il ’1996 b) Estrapolazione in base al numero di studenti registrati nel periodo 2000/2001 e ai contributi stabiliti per il periodo 2001/2002 c) Estrapolazione in base al numero di studenti registrati nel 2000 e ai contributi stabiliti per il periodo 2001/2002 d) Stima per il ’1996

Stima delle future indennità versate in base alla perequazione intercantonale degli oneri (in migliaia di franchi) Tabella 7.5

Cantoni Traffico negli agglomerati Istituzioni culturali Istituzioni per l’integra- Totale delle indennità di importanza sovrarregionale zione e l’assistenza degli invalidi

in fr. in fr. pro capite

ZH –19 000 –24 000 –11 271 –54 271 –45 BE –2 200 –1 300 –9 555 –13 055 –14 LU –1 800 –2 000 –300 –4 100 –12 UR 100 300 219 619 18 SZ 2 500 2 800 728 6 028 48 OW 500 600 365 1 465 46 NW 1 200 1 000 1 216 3 416 93 GL 300 600 1 463 2 363 62 ZG 2 000 3 200 382 5 582 58 FR 1 900 2 000 1 190 5 090 22 SO 1 500 4 500 1 015 7 015 29 BS – –7 000 –9 000 –16 000 –83 BL – 1 200 1 130 2 330 9 SH 1 200 1 000 468 2 668 36 AR 1 200 2 200 –1 707 1 693 32 AI 100 200 185 485 33 SG –3 100 –4 000 7 152 52 0 GR 300 1 400 5 178 6 878 37 AG 11 600 14 000 3 232 28 832 54 TG 2 000 4 000 6 314 12 314 54 TI – – –317 –317 –1 VD 2 900 2 800 754 6 454 10 VS 500 500 39 1 039 4 NE 1 000 600 1 581 3 181 19 GE –5 000 –5 000 –837 –10 837 –27 JU 300 400 376 1 076 16

Totale +/– 31 100 +/– 43 300 +/– 32 987 +/– 107 387

Nota: (+) =aggravio; (–) = sgravio; (+/–) = totale rispettivamente degli aggravi e degli sgravi

Tendenzialmente questa perequazione comporta quindi miglioramenti consistenti per cinque Cantoni offerenti (Basilea Città, Ginevra, Zurigo, Berna e Lucerna), mentre 17 Cantoni beneficiari si ripartiscono nell’aggravio in proporzioni diverse. Per i Cantoni di San Gallo, Ticino, Vallese e Vaud gli aggravi e gli sgravi tendono a compensarsi reciprocamente.

7.2.2 Riduzione delle disparità

Nelle considerazioni che seguono saranno analizzate le conseguenze della NPC sulla riduzione delle disparità, ma bisogna tenere presente che i risultati sono notevol- mente influenzati dalle ipotesi di lavoro formulate nel modello. Ciò significa ad esempio che se nella perequazione orizzontale delle risorse si dovessero poi chiedere ai Cantoni più forti contributi più elevati rispetto a quelli ipotizzati per l’elabo- razione del presente messaggio, le disparità risulterebbero ulteriormente ridotte. Il medesimo effetto si otterrebbe anche se la Confederazione decidesse di aumentare l’importo attribuito alla perequazione verticale delle risorse. L’effetto maggiore si otterrebbe comunque rafforzando la perequazione orizzontale delle risorse, poiché essa prevede un trasferimento diretto di mezzi finanziari dai Cantoni finanzia- riamente forti a quelli deboli, mentre una perequazione verticale più consistente aiuterebbe i Cantoni più deboli, lasciando però immutata la situazione di quelli più forti. Un’analisi completa dell’evoluzione delle disparità di capacità finanziaria e di carico fiscale fra i Cantoni deve comprendere anche le conseguenze della perequazione dell’aggravio geo-topografico e di quello sociodemografico e della compensazione dei casi di rigore. La riduzione delle disparità non è un obiettivo diretto della NPC, poiché con la perequazione degli oneri si intende indennizzare gli aggravi particolari dei Cantoni di montagna e di quelli urbani e con la compensazione dei casi di rigore si è creato uno strumento specifico e temporaneo. L’evoluzione delle disparità fra Cantoni ne risulterà comunque influenzata, considerando in particolare la dotazione cospicua del fondo per la perequazione degli oneri che ammonta a 550 milioni di franchi e di quello per i casi di rigore che ammonta a 428 milioni.

7.2.2.1 Riduzione delle disparità di capacità finanziaria

L’incremento dell’efficienza del sistema di perequazione, nell’intento di ridurre le disparità di capacità finanziaria e di carico fiscale fra i Cantoni, è uno dei tre obietti- vi prioritari della NPC (cfr. n. 1.1.7). L’analisi seguente esamina se e in che misura questo obiettivo può essere raggiunto, focalizzando l’attenzione sui seguenti fondi di compensazione: – la perequazione orizzontale delle risorse (dotazione secondo il modello di calcolo: 1 miliardo di franchi); – la perequazione verticale delle risorse (dotazione secondo il modello di cal- colo: 1,4 miliardi di franchi);

– la perequazione da parte della Confederazione dell’aggravio geo-topografico e di quello sociodemografico (dotazione secondo il modello di calcolo: 275 milioni di franchi ciascuno); – la compensazione dei casi di rigore (dotazione secondo il modello di calco- lo: 428 milioni di franchi). Conseguenze della NPC sulla capacità finanziaria dei Cantoni (in base al modello di calcolo NPC) Tabella 7.6

Cantoni Indice delle risorse Quota percentuale Indice delle risorse Indice delle risorse do- prima della perequa- dei flussi di perequazione dopo la perequazione po la perequazione (si- zione (1998 / 1999) sul potenziale delle risor- (NPC) stema attuale) a) se

ZH 146.7 –4.3% 140.4 140.8 BE 71.1 18.8% 84.5 80.7 LU 74.7 13.0% 84.3 80.1 UR 69.5 24.7% 86.7 82.4 SZ 119.2 –2.1% 116.7 110.2 OW 72.9 23.8% 90.3 86.5 NW 136.9 –3.8% 131.7 132.6 GL 98.3 3.1% 101.3 95.7 ZG 238.0 –8.7% 217.3 221.2 FR 71.3 22.1% 87.1 82.6 SO 74.5 12.5% 83.8 76.3 BS 144.1 –2.7% 140.2 133.2 BL 110.4 –1.4% 108.9 106.6 SH 89.3 2.3% 91.3 87.6 AR 89.8 14.8% 103.2 97.6 AI 79.7 15.1% 91.7 85.7 SG 82.5 6.5% 87.7 85.8 GR 96.2 8.8% 104.6 102.1 AG 90.6 1.6% 92.1 90.1 TG 71.8 16.1% 83.4 74.5 TI 79.9 9.5% 87.4 83.2 VD 93.6 5.6% 98.9 94.5 VS 57.8 46.8% 84.9 77.1 NE 82.4 16.6% 96.1 93.8 GE 136.3 –2.1% 133.4 129.0 JU 65.2 35.3% 88.1 85.0 Svizzera 100.0 –3.7% / 100.0 100.0 + 12.6% b) Scarto tipo 38.2 29.2 31.0

a) Vengono considerati i flussi di perequazione dell’attuale sistema e non quelli della NPC b) –3,7%: riduzione percentuale media dei mezzi finanziari per i Cantoni finanziaria- mente forti +12,6%: incremento percentuale medio dei mezzi finanziari per i Cantoni economica- mente deboli

(in base al modello di calcolo NPC) Illustrazione 7.3

Ressourcenindex

ZG ZH BS NW GE SZ BL GL GR VD AG AR SH SG NE TI AI LU SO OW TG FR BE UR JU VS

Prima della Stand NPC vor NFA Ressourcenindex Dopo la NPC Stand Ressourcenindex nach NFA

Aumento o diminuzione dell’indice delle risorse dovuti alla NPC (in base al modello di calcolo NPC) Illustrazione 7.4

Aumento dell’indice delle Zunahme des risorse Ressourcenindexes dovuto durch alla die NPC NFA

0 ZG ZH NW BS GE SZ BL AG SH GL SG VD TI GR SO LU TG AI BE AR NE FR UR OW JU VS

Diminuzionedes Abnahme dell’indice delle risorse Ressourcenindexes dovuta alla NPC durch die NFA

Un confronto dei valori estremi indica che la NPC riduce notevolmente le disparità di capacità finanziaria. Senza perequazione il Cantone di Zugo, che economica- mente è il più forte, raggiunge sull’indice il livello di 238 punti, mentre il Vallese – il più debole – arriva solo a 57,8 punti, ciò che comporta una differenza di 180,2 punti. In altre parole Zugo detiene un potenziale di risorse più di quattro volte supe- riore a quello del Vallese. Con la perequazione Zugo rimane capolista dell’indice

con 217,3 punti e il Cantone più debole risulta invece Turgovia con 83,4 punti137. La differenza fra i valori estremi si è così ridotta a 133,9 punti e il Cantone di Zugo si ritrova con un potenziale di risorse che supera di poco più di 2,5 volte quello del Cantone di Turgovia. Se si considera solo la situazione dei due Cantoni di Zugo e Vallese situati, prima della perequazione, ai poli opposti della scala delle risorse, si può constatare che la NPC ne riduce la disparità di capacità finanziaria del 38 per cento (con il sistema attuale 30%). Un confronto basato sullo scarto tipo138 risulta però più indicativo rispetto a quello sviluppato in base ai valori estremi. Senza perequazione, le disparità di capacità fi- nanziaria fra i Cantoni comportano uno scarto tipo pari a 38,2 punti. La NPC riduce lo scarto tipo a 29,2 punti, ciò che corrisponde a una riduzione delle disparità del 24 per cento, mentre con il sistema di perequazione attuale lo scarto tipo viene ridotto solo a 31 punti con una più modesta diminuzione del 19 per cento. L’effetto com- pensativo della NPC risulta quindi più marcato del 26 per cento rispetto al sistema di perequazione attuale. Va inoltre ricordato che attualmente tre quarti dei flussi finanziari dalla Confedera- zione ai Cantoni (cfr. n. 5.2.2) sono a destinazione vincolata e richiedono ai Cantoni anche lo stanziamento di cospicui mezzi propri nei settori specifici. Una parte signi- ficativa dei trasferimenti finanziari viene quindi già per così dire neutralizzata. Le erogazioni finanziarie della NPC saranno invece integralmente assegnate a libera di- sposizione dei Cantoni, senza obbligarli a stanziare mezzi propri corrispondenti. Dopo i trasferimenti della perequazione e considerando anche la compensazione dei casi di rigore, tutti i Cantoni economicamente deboli raggiungono valori più vicini alla media svizzera rispetto ad oggi. La «sottodotazione»139 di mezzi propri di diver- si Cantoni viene ridotta anche notevolmente: dal 25 per cento attuale a1 17 per cento per Turgovia, dal 24 per cento al 16 per cento per Soletta, dal 23 per cento al 15 per cento per il Vallese e dal 14 per cento all’8 per cento per Appenzello Interno. Da un’ulteriore analisi dei dati si può inoltre ritenere che più un Cantone è debole economicamente, tanto più consistente risulta di regola il sostegno finanziario della

NPC. Così il Cantone del Vallese, il più debole economicamente, con la NPC si ve- de incrementare il potenziale di risorse del 47 per cento, mentre per il secondo più debole che è il Giura l’incremento raggiunge il 35 per cento. Zugo per contro, quale Cantone economicamente più forte, cede quasi il 9 per cento del suo potenziale di risorse e Zurigo, il secondo più forte, un buon 4 per cento. In media i prelievi dai Cantoni finanziariamente forti ammontano quasi al 4 per cento del loro potenziale di risorse, mentre il contributo medio versato ai Cantoni economicamente deboli si eleva quasi al 13 per cento. Questa situazione di squilibrio viene compensata dalla Confederazione che versa direttamente una quota supplementare di perequazione solo ai Cantoni economicamente più deboli.

137 Il Cantone del Vallese deve far fronte a oneri particolarmente elevati per le proprie zone di montagna e quindi percepisce flussi finanziari non solo attraverso la perequazione delle risorse ma anche mediante la perequazione dell’aggravio geo-topografico. Per que- sto motivo dopo i pagamenti compensativi la sua capacità finanziaria supera quella del Cantone di Turgovia. 138 Lo scarto tipo è una misura della dispersione dei valori rispetto alla media. 139 Per sottodotazione s’intende la differenza espressa in termini percentuali fra l’indice di un determinato Cantone e la media svizzera (100 punti).

Grazie alla NPC anche i Cantoni più deboli economicamente raggiungono un poten- ziale di risorse decisamente superiore all’80 per cento della media svizzera. Così il Cantone del Vallese risale l’indice dai 57,8 agli 84,9 punti e il Giura passa da 65,2 a 88,1 punti. Considerando poi che nei Cantoni economicamente deboli il livello dei costi risulta contenuto, si può ritenere che la NPC permette anche di raggiungere l’obiettivo di dotare ogni Cantone di sufficienti mezzi finanziari propri. Quale ter- mine di paragone si tenga presente che con l’attuale sistema di perequazione i mezzi finanziari propri del Cantone di Turgovia raggiungono solo un indice di 74,5 punti, quelli di Soletta 76,3 punti e quelli del Vallese 77,1 punti. Nelle considerazioni precedenti le quote derivanti dalla perequazione dell’aggravio geo-topografico e di quello sociodemografico sono sempre state integrate negli im- porti dei flussi di perequazione. Il motivo è che anche questi mezzi finanziari sono a destinazione non vincolata e i Cantoni possono utilizzarli liberamente per finanziare le proprie attività statali proprio come i mezzi propri e quelli derivanti dalla pere- quazione delle risorse o dalla compensazione dei casi di rigore. Si può però anche ritenere che i flussi derivanti dalla perequazione degli aggravi do- vrebbero servire a compensare questi oneri particolarmente elevati e quindi dovreb- bero essere correlati con l’adempimento di un compito specifico. La perequazione delle risorse e la compensazione dei casi di rigore dovrebbero invece servire a in- crementare i mezzi propri dei Cantoni fino a permettere loro di finanziare gli “oneri normali” con un aggravio analogo. Questa differenziazione sta anche alla base del disegno di legge concernente la perequazione finanziaria. Esso infatti nell’articolo 6 capoverso 3 prescrive per tutti i Cantoni l’obiettivo di disporre di una dotazione mi- nima di risorse pari a un indice di 85 punti, a prescindere dai flussi derivanti dalla perequazione dell’aggravio geo-topografico e di quello sociodemografico. In base alle ipotesi di modello sviluppate per questo messaggio, alcuni Cantoni non riusci- rebbero a raggiungere questo obiettivo di dotazione minima. Si tratta però senza ec- cezioni di Cantoni che sono già tra i maggiori beneficiari del cambiamento di siste-

ma: Berna, Lucerna, Uri, Soletta, Turgovia, e Vallese (cfr. tabella 7.3), per cui que- sto risultato dovrebbe essere considerato sopportabile. Desideriamo inoltre rammentare nuovamente che il sistema della NPC è strutturato in modo da permettere una riduzione ancora più marcata delle disparità cantonali di capacità finanziaria rispetto a quella descritta dal modello appena presentato. Ciò è possibile modificando la dotazione dei fondi di compensazione in modo da raggiun- gere il livello politicamente auspicato di dotazione finanziaria minima per ogni Cantone. Il nuovo sistema affida al Parlamento federale la competenza politica di stabilire una riduzione delle disparità più o meno incisiva e il livello desiderato di dotazione finanziaria minima per i Cantoni economicamente più deboli. La NPC è uno strumento gestibile che permette di concretizzare con semplicità e in modo di- retto la volontà politica.

7.2.2.2 Riduzione delle disparità di carico fiscale

La NPC non deve limitare la sovranità materiale dei Cantoni in materia fiscale e quindi la riduzione delle disparità di carico fiscale, contrariamente a quella della ca- pacità finanziaria, non può che costituire un suo obiettivo indiretto. Con la NPC non esiste pertanto una possibilità diretta ma solo indiretta di intervenire sul carico fi- scale dei Cantoni. La concorrenza fiscale ha un effetto tendenzialmente mitigante sul carico fiscale140, in combinazione con la competenza popolare di votare sull’ammontare delle imposte e con la possibilità di lanciare referendum finanziari sulle spese di una certa entità. Ma anche la perequazione stessa ha un effetto indiretto sulle disparità di carico fi- scale. Infatti il potenziale di riduzione di queste disparità è tanto più cospicuo, quanto più completo è il sistema di perequazione orizzontale delle risorse e quanto più consistente è la dotazione dei fondi di compensazione degli aggravi e dei casi di rigore. I Cantoni che beneficiano del sostegno della NPC sono però sempre liberi di decide- re se e in che misura trasporre effettivamente questo potenziale in una riduzione del carico fiscale oppure se usarlo in altro modo. Così come anche i Cantoni che si ri- trovano gravati da oneri maggiori sono liberi di decidere come compensare questo aggravio supplementare. Fondamentalmente le opzioni a loro disposizione sono tre: introdurre un programma di risparmi e di incremento dell’efficienza, incrementare il loro grado di indebitamento oppure aumentare il carico fiscale. Questa libertà d’azione e di scelte politiche dei Cantoni non permette di quantificare precisamente gli effetti della NPC sull’evoluzione delle disparità fiscali, come si è già dovuto constatare nel caso dell’incremento di efficienza indotto. La NPC garan- tisce solo l’esistenza di un potenziale per la riduzione delle disparità e questo può comunque essere calcolato (cfr. tabella 7.7) partendo dall’ipotesi che i Cantoni fi- nanziariamente forti compenseranno gli oneri supplementari mediante un aumento del carico fiscale e quelli deboli vorranno dal canto loro concedersi una riduzione corrispondente.

140 Cfr. Schaltegger ChristophA.; Feld, Lars P.; On government centralization and budget re- ferendums: Evidence from Switzerland; Mimeo; Università di San Gallo, 2001.

Potenziale di riduzione delle disparità di carico fiscale derivante dalla NPC (in base al modello di calcolo NPC) Tabella 7.7

Cantoni Introiti fiscali Indice del carico Trasferimenti Indice del carico dei Cantoni fiscale medio complessivi della fiscale medio e dei Comuni in senza NPC NPC compresa la com- dopo la NPC (a) migliaia di franchi (1998/1999) pensazione (4) (1998/1999) (2) dei casi di rigore in mi- (1) gliaia di franchi (3)

ZH 8 980 177 81.8 –306 676 84.7 BE 5 527 694 122.1 113 399 119.6 LU 1 971 037 116.7 64 975 113.0 UR 137 530 90.8 14 741 82.0 SZ 655 659 79.9 –21 189 82.6 OW 135 517 112.5 3 547 109.6 NW 185 364 70.8 –5 537 73.0 GL 188 899 102.9 –344 103.1 ZG 676 370 58.0 –109 911 69.3 FR 1 262 264 120.3 27 452 117.7 SO 1 250 292 99.5 83 378 93.3 BS 1 944 371 111.3 21 407 110.1 BL 1 679 142 91.7 13 571 91.0 SH 422 136 99.5 14 030 96.3 AR 284 441 105.7 2 003 105.0 AI 62 900 91.6 6 306 83.3 SG 2 531 591 100.8 36 357 99.4 GR 1 050 385 91.1 12 676 90.0 AG 2 818 715 96.4 18 613 95.8 TG 1 235 016 103.3 92 856 96.1 TI 1 972 859 96.3 69 966 93.0 VD 4 316 167 109.1 10 611 108.8 VS 1 293 525 126.1 122 591 115.2 NE 1 036 915 125.9 13 349 124.3 GE 4 322 738 110.3 –12 639 110.6 JU 368 955 128.4 8 866 125.4 Diversi –8 935

Svizzera 46 310 652 100.0 285 473 100.0

Scarto tipo 17.3 15.4

Note: (a) Il carico fiscale dopo la NPC viene calcolato come segue: media degli introiti fiscali 1998/1999 (1): [(media degli introiti fiscali 1998/1999 (1) + trasferimenti complessivi dovuti alla NPC (3)] x indice del carico fiscale medio senza NPC (2)

(in base al modello di calcolo NPC) Illustrazione 7.5

Steuerbelastungsindex

JU VS NE BE FR LU OW BS GE VD AR TG GL SG SO SH AG TI BL AI GR UR ZH SZ NW ZG

Prima della NPC Stand Steuerbelastungsindex vor NFA Stand DopoSteuerbelastungsindex la NPC nach NFA

Aumenti o diminuzioni dell’indice del carico fiscale derivanti dalla NPC (in base al modello di calcolo NPC) Illustrazione 7.6

Aumento Zunahmedell’indice del carico fiscale con la NPC des Steuerbelastungsindexes durch die NFA

0 ZG ZH SZ NW GE GL VD AG BL AR GR BS SG NE BE FR OW JU SH TI LU SO TG AI UR VS

Diminuzionedes Abnahme dell’indice del carico fiscale con la NPC Steuerbelastungsindexes durch die NFA

I Cantoni di Zugo e Giura rappresentano sempre gli estremi opposti del carico fi- scale sia prima che dopo l’introduzione della NPC. Con la NPC l’indice del carico fiscale del Cantone di Zugo sale però da 58 a 69,3 punti, mentre quello del Giura scende leggermente da 128,4 a 125,4 punti. L’ampiezza della disparità diminuisce quindi del 20,3 per cento, passando da 70,4 a 56,1 punti.

Come detto questi calcoli sono puramente teorici e illustrano la massima riduzione pos- sibile delle disparità fiscali, sempre in base alle ipotesi di modello. Nel caso in cui i nuovi flussi finanziari conseguenti all’introduzione della NPC non dovessero ripercuotersi inte- gralmente sul carico fiscale dei Cantoni, la riduzione delle disparità di carico fiscale risul- terà proporzionalmente minore. I Cantoni potrebbero infatti dare la preferenza ad altre mi- sure, come ad esempio un indebitamento supplementare o misure di risparmio al posto dell’inasprimento fiscale, l’assunzione di nuovi compiti, l’attuazione di investimenti sup- plementari oppure la riduzione del debito pubblico al posto degli sgravi fiscali. Riteniamo importante constatare che la NPC – non da ultimo grazie alla compensa- zione dei casi di rigore – offre a tutti i Cantoni con un carico fiscale superiore alla media l’opportunità di riavvicinarsi alla media svizzera. A proposito dell’evoluzione delle disparità di carico fiscale vanno formulate ancora alcune osservazioni complementari. Queste disparità possono da un lato essere ri- condotte alle diverse aspettative della popolazione locale nei confronti dello Stato, ma sono anche da mettere in relazione con le disparità delle risorse regionali e con le diverse caratteristiche strutturali di ogni regione. Intendiamo sottolineare anche in questa circostanza che la concorrenza fiscale fra i Cantoni è un fattore positivo (cfr. n. 1.1.5). Un’armonizzazione materiale della fi- scalità non sarebbe compatibile con questa proposta di riforma della perequazione finanziaria. Va quindi consentita l’esistenza di determinate disparità nel carico fi- scale cantonale e l’obiettivo di stabilire dei valori massimi per le disparità fiscali non sarebbe compatibile con la NPC. Ciononostante rimane aperto l’interrogativo sul- l’entità di queste disparità. Nelle Linee direttive delle finanze federali del 4 ottobre 1999 abbiamo già posto l’accento sulla necessità che le disparità di carico fiscale fra i Cantoni non superino una determinata soglia, non da ultimo per motivi di equità fi- scale e di eguaglianza di diritti141. Come si può rilevare dalla tabella 7.7, in base alle ipotesi di modello la possibilità massima di riduzione delle disparità fiscali risulta comunque limitata. I valori di ri-

ferimento della NPC potranno comunque essere stabiliti direttamente dalle Camere federali, grazie alla gestibilità politica del sistema. Maggiore sarà la dotazione dei fondi di compensazione decisa dal Parlamento, maggiore sarà pure il potenziale di- sponibile per un allineamento del carico fiscale in Svizzera.

7.2.3 Margini di manovra, potenziali d’efficienza

e mezzi a destinazione non vincolata

7.2.3.1 Soppressione di trasferimenti a destinazione

vincolata fra Confederazione e Cantoni, compresa la graduazione secondo la capacità finanziaria Nell’ambito del nuovo ordinamento dei compiti la NPC si pone quale obiettivo non solo l’ordine e la trasparenza delle competenze, ma anche l’estensione dei margini di manovra di Confederazione e Cantoni, in modo da sviluppare un potenziale di incre- mento dell’efficienza. A questo scopo è stata prevista in particolare l’eliminazione

141 Cfr. Consiglio federale; Linee direttive delle finanze federali: obiettivi, principi e stru- menti per la politica finanziaria del Consiglio federale; Berna 1999.

dei rapporti di dipendenza e degli incentivi inadeguati determinati dai trasferimenti a destinazione vincolata. Partendo da questa situazione bisogna ora determinare, dal punto di vista della poli- tica finanziaria, quanti sono i settori attualmente caratterizzati da questi vincoli in cui può essere attuata la dissociazione dei compiti. A questo proposito la tabella 7.8 riporta alcuni dati riferiti alla media degli anni 1998 e 1999.

Soppressione di trasferimenti a destinazione vincolata fra Confederazione e Cantoni, compresa la graduazione secondo la capacità finanziaria (in base al modello di calcolo NPC) Tabella 7.8

Cantoni Trasferimenti Trasferimenti a destinazione vincolata a destinazione vincolata tra Confederazione e Cantoni tra Confederazione soppressi dalla NPC e Cantoni in migliaia di franchi (1998/1999)

in migliaia di franchi valore percentuale

ZH 1 230 911 866 848 70 BE 1 719 435 724 129 42 LU 592 600 238 757 40 UR 172 500 29 172 17 SZ 185 048 71 615 39 OW 86 325 23 433 27 NW 80 389 20 886 26 GL 62 723 24 148 38 ZG 89 341 67 579 76 FR 601 070 197 303 33 SO 363 733 175 247 48 BS 399 241 206 018 52 BL 310 693 185 691 60 SH 86 813 48 945 56 AR 84 812 52 283 62 AI 36 415 7 993 22 SG 674 395 295 255 44 GR 749 874 137 877 18 AG 562 117 341 511 61 TG 322 721 153 868 48 TI 496 016 270 748 55 VD 977 807 560 218 57 VS 660 706 228 656 35 NE 492 436 144 598 29 GE 498 425 344 015 69 JU 310 256 65 378 21

Tutti i Cantoni 11 846 802 5 482 169 46 Cantoni finanziariamente forti 62 Cantoni finanziariamente deboli 41

Fonte: AFF; Le relazioni finanziarie tra Confederazione e Cantoni nel 1998; Berna 2000. AFF; Le relazioni finanziarie tra Confederazione e Cantoni nel 1999 ; Berna 2001.

La NPC dissocia quindi 5,5 miliardi ossia il 46 per cento degli attuali finanziamenti in comune fra Confederazione e Cantoni. La conseguente riduzione dei trasferimenti ammonta in media al 62 per cento per i Cantoni finanziariamente forti e al 41 per cento per quelli deboli.

7.2.3.2 Soppressione di trasferimenti a destinazione

vincolata fra Confederazione e Cantoni, esclusa la graduazione secondo la capacità finanziaria Le cifre presentate nella tabella 7.8 comprendono anche la quota di trasferimenti versata a titolo di perequazione. Per ottenere un indicatore delle conseguenze dovute unicamente alla dissociazione dei compiti questa quota va tralasciata. L’ampiezza dell’operazione di dissociazione viene illustrata dalle seguenti cifre: Soppressione di trasferimenti a destinazione vincolata tra Confederazione e Cantoni, esclusa la graduazione secondo la capacità finanziaria (in base al modello di calcolo NPC) Tabella 7.9

Cantoni Trasferimenti Trasferimenti a destinazione vincolata a destinazione vincolata tra Confederazione e Cantoni tra Confederazione soppressi dalla NPC e Cantoni in migliaia di franchi (1998/1999) in migliaia di franchi valore percentuale

ZH 1 050 419 686 356 65 BE 1 373 445 378 139 28 LU 515 257 162 414 31 UR 150 241 6 913 5 SZ 169 540 56 107 33 OW 72 021 9 129 13 NW 74 107 14 604 20 GL 56 969 18 394 32 ZG 74 474 52 711 71 FR 497 957 94 191 19 SO 339 380 150 894 44 BS 353 185 159 961 45 BL 272 405 147 403 54 SH 77 928 40 059 51 AR 69 765 37 237 53 AI 33 362 4 940 15 SG 600 359 221 219 37 GR 690 623 78 626 11 AG 511 955 291 349 57 TG 287 020 118 167 41 TI 426 958 201 690 47 VD 885 321 467 732 53 VS 501 632 69 582 14 NE 411 375 63 537 15 GE 431 990 277 581 64 JU 265 064 20 185 8

Tutti i Cantoni 10 193 751 3 829 118 38 Cantoni finanziariamente forti 57 Cantoni finanziariamente deboli 31

Fonte: AFF; Le relazioni finanziarie tra Confederazione e Cantoni nel 1998; Berna 2000. AFF; Le relazioni finanziarie tra Confederazione e Cantoni nel 1999; Berna 2001.

In termini finanziari la nuova ripartizione dei compiti comporta quindi la soppres- sione di quasi il 40 per cento dei trasferimenti per compiti attualmente gestiti in co- mune. Per i Cantoni finanziariamente forti questa riduzione raggiunge in media circa il 60 per cento, mentre per quelli deboli si attesta in media attorno al 30 per cento.

7.2.3.3 Margini di manovra e potenziali di efficienza

La NPC comporta potenziali d’incremento dell’efficienza sia per la Confederazione sia per i Cantoni. Un potenziale di risparmio senza riduzione delle prestazioni sussi- ste soprattutto nell’ambito della nuova ripartizione dei compiti e delle nuove moda- lità di collaborazione fra Confederazione e Cantoni, ma può riguardare anche le re- lazioni intercantonali. Con la dissociazione dei compiti e del loro finanziamento si cerca di realizzare il principio dell’equivalenza fiscale nel maggior numero di settori possibile. Ciò si- gnifica che dove possibile i beneficiari di una prestazione dovrebbero essere sempre anche responsabili dei costi e delle decisioni in materia. In questo modo si realizza il principio «Chi paga comanda» rispettivamente «Chi comanda paga» e i Cantoni pos- sono godere di una più ampia libertà d’azione. Inoltre viene accentuata la responsa- bilità di chi ha la competenza di decidere e viene promosso lo sviluppo di un con- trollo mirato dei costi e dell’efficacia. Infine, dato che chi decide deve sopportare le conseguenze finanziarie delle proprie scelte, ci si può aspettare che in tal modo si potranno tendenzialmente evitare sia doppioni amministrativi sia i progetti e le pre- stazioni sovradimensionati. Un ulteriore incremento potenziale dell’efficienza è dato anche dalla nuova imposta- zione della collaborazione tra Confederazione e Cantoni nei settori gestiti ancora in comune e dalla collaborazione intercantonale. I nuovi accordi di programma do- vrebbero contribuire a una distinzione più chiara delle competenze fra Confedera- zione e Cantoni nei settori gestiti in comune e i compiti saranno quindi assolti con maggiore attenzione al raggiungimento degli obiettivi e all’efficacia delle misure. I Cantoni vengono inoltre stimolati a garantire nel modo più efficiente possibile il raggiungimento degli obiettivi stabiliti d’accordo con la Confederazione. Il nuovo sistema di calcolo dei contributi contribuisce anch’esso a un uso più parsi- monioso delle risorse finanziarie: al posto della copertura di una quota percentuale dei costi vengono assegnati importi globali o forfettari stabiliti non più in base ai co- sti ma a dipendenza del risultato effettivamente raggiunto. La soppressione degli at- tuali supplementi graduati in base alla capacità finanziaria comporterà una riduzione

delle aliquote di contribuzione che rafforzerà nei beneficiari la consapevolezza dei costi. I nuovi strumenti della collaborazione intercantonale concedono ai Cantoni mag- giore libertà d’azione nei corrispondenti settori. La collaborazione intercantonale tiene conto del fatto che le strutture funzionali dell’economia e della società tendono sempre meno a corrispondere ai confini politici dei Cantoni. Essa offre quindi l’opportunità di provvedere con efficienza all’offerta di prestazioni pubbliche a li- vello sovracantonale (cfr. n. 4). Preferiamo rinunciare a quantificare il potenziale d’incremento dell’efficienza, con- trariamente a quanto fatto dal gruppo che aveva curato il progetto messo poi in con-

sultazione, perché è impossibile anticipare l’uso che la Confederazione e i Cantoni faranno dei nuovi margini di manovra’. Risulta unicamente assodato che di fronte a una base finanziaria di 11,8 miliardi di franchi (cfr. tabella 7.8) il potenziale d’in- cremento dell’efficienza è da ritenere considerevole. Va inoltre rammentato che con le misure proposte non si intende ridurre le prestazioni ma si persegue invece uni- camente l’obiettivo di incrementare l’efficacia delle risorse finanziarie impiegate.

7.2.3.4 Mezzi finanziari a destinazione non vincolata

La NPC metterà a disposizione dei Cantoni più mezzi finanziari a destinazione non vincolata ed essi beneficeranno quindi di una maggiore libertà d’azione. Ai Cantoni viene offerta l’opportunità di adeguare meglio l’offerta di prestazioni alle loro ca- ratteristiche specifiche e alle preferenze della popolazione del Cantone. Per analizza- re i cambiamenti che la NPC comporta per i mezzi finanziari a destinazione non vin- colata non vanno considerati solo i risultati complessivi per tutti i Cantoni, ma è im- portante anche operare un confronto fra i Cantoni finanziariamente forti e quelli de- boli. Va tenuto presente che le considerazioni seguenti si basano sui risultati calcolati partendo dalle ipotesi di modello della NPC. Maggiore è la dotazione che si attribui- sce ai fondi di compensazione verticale e maggiore risulta l’incremento dei mezzi a destinazione non vincolata a disposizione dei Cantoni beneficiari della perequazione delle risorse e di quella degli oneri. Inoltre l’ammontare di questi mezzi dipende an- che dalla dotazione del fondo di perequazione orizzontale delle risorse: una dotazio- ne maggiore comporta un incremento dei mezzi a destinazione non vincolata per i Cantoni economicamente deboli e una riduzione per quelli forti. Il bilancio delle modifiche che interverranno in questo settore può essere illustrato con una serie di passaggi successivi: – Mezzi finanziari disponibili grazie allo sgravio dei Cantoni con la nuova riparti- zione dei compiti + Variazione dei mezzi finanziari a destinazione non vincolata derivanti dalla pe- requazione finanziaria in senso stretto (compresa la compensazione dei casi di rigore) = Variazione dei mezzi finanziari a destinazione non vincolata, prima dell’assun- zione di nuovi compiti

Bilancio delle variazioni dei mezzi finanziari a destinazione non vincolata (in migliaia di franchi) Tabella 7.10

Cantoni Mezzi a destinazione Mezzi a destinazione Variazione dei mezzi Oneri supplementari non vincolata dispo- non vincolata della a destinazione non con i nuovi compiti e nibili grazie allo perequazione finan- vincolata (prima dovuti alla soppres- sgravio dei Cantoni ziaria in senso stretto dell’assunzione di sione della gradua- con la nuova riparti- (compensazione dei nuovi compiti) zione in base alla ca- zione dei compiti casi di rigore com- pacità finanziaria (senza graduazione presa ) in base alla capacità finanziaria) 1+2 1 2

ZH + 416 632 – 318 246 + 98 386 – 405 161 BE + 340 667 + 341 303 + 682 070 – 568 564 LU + 143 002 + 98 402 + 241 404 – 176 419 UR + 21 620 + 23 137 + 44 758 – 30 017 SZ + 38 972 – 24 271 + 14 701 –35 903 OW + 10 082 + 11 436 + 21 519 – 17 961 NW + 12 517 – 9 827 + 2 690 – 8 231 GL + 14 524 – 194 + 14 330 – 14 665 ZG + 30 050 – 116 236 – 86 186 – 23 735 FR + 93 839 + 96 594 + 190 433 – 162 939 SO + 86 848 + 107 113 + 193 960 – 110 595 BS + 107 447 – 1 825 + 105 622 – 84 236 BL + 94 647 – 6 157 + 88 490 – 74 948 SH + 26 858 + 9 476 + 36 334 – 22 314 AR + 23 881 + 19 720 + 43 602 – 41 427 AI + 5 470 + 5 584 + 11 054 – 4 722 SG + 179 017 + 56 267 + 235 284 – 198 942 GR + 72 524 + 45 526 + 118 050 – 105 352 AG + 175 625 + 16 398 + 192 023 – 173 456 TG + 74 885 + 133 387 + 208 272 – 115 430 TI + 167 719 + 83 174 + 250 893 – 180 921 VD + 263 505 + 147 145 + 410 650 – 400 104 VS + 95 059 + 175 681 + 270 740 – 148 030 NE + 79 957 + 50 647 + 130 604 – 117 227 GE + 167 581 – 21 565 + 146 016 – 158 695 JU + 32 458 + 24 610 + 57 067 – 48 359

Diversi – 8 936 Tutti i Cantoni + 2 775 388 + 947 377 + 3 722 764 a) – 3 437 289 Cantoni + 369 718 – 790 909 finanzia- riamente forti Cantoni +3 353 046 –2 646 380 finanzia- riamente deboli

Note: a) La differenza di circa 285 milioni nei confronti del totale degli aggravi supplementari corrisponde all’importo del contributo federale alla compensazione dei casi di rigore.

Gli oneri supplementari che figurano nell’ultima colonna della tabella 7.10 sono stati calcolati in base a un modello e corrisponderebbero quindi alla realtà solo nel caso in cui non potessero essere realizzati guadagni di efficienza. Questo si verifi- cherebbe se i Cantoni, a causa dei compiti supplementari e della soppressione dei supplementi graduati in base alla capacità finanziaria, dovessero ritrovarsi con una

mole di spese corrispondente a quelle attualmente effettuate nei settori d’attività condivisi con la Confederazione. Visto però che i guadagni di efficienza non sono quantificabili con esattezza, rinunciamo volutamente a sommarli ai mezzi finanziari a destinazione non vincolata. Tutti i Cantoni, con l’eccezione di Zugo, prima di assumere i nuovi compiti stabiliti dalla NPC si ritroveranno con una disponibilità di mezzi finanziari non vincolati nettamente superiore a quella attuale. Con questo supplemento di mezzi finanziari pari a circa 3,7 miliardi di franchi, i Cantoni devono poi finanziare i nuovi compiti di loro competenza e compensare la soppressione, nei contributi della Confederazione, dei supplementi graduati in base alla capacità finanziaria. Le spese correlate con queste nuove circostanze risulteran- no maggiori o inferiori rispetto a quelle attuali a dipendenza del modo con cui i Cantoni riusciranno a gestirle. Gli incrementi potenziali dell’efficienza illustrati nel numero 7.2.3.3 lasciano presumere che i Cantoni potranno offrire queste prestazioni con costi inferiori a quelli attuali. Come detto, non è però possibile prevedere con esattezza l’ammontare di questi probabili risparmi. Un confronto fra mezzi supplementari a destinazione non vincolata e gli oneri deri- vanti dai nuovi compiti conduce a considerazioni diverse per i Cantoni finanzia- riamente forti e per quelli deboli. La NPC comporta un incremento molto più mar- cato della libertà d’azione per i Cantoni finanziariamente forti rispetto a quelli de- boli. Il maggiore potenziale di efficienza corrispondente dovrebbe permettere ai Cantoni finanziariamente forti di compensare almeno parzialmente il risultato nega- tivo del confronto fra i mezzi finanziari liberati e i compiti supplementari da adem- piere. Per i Cantoni economicamente deboli il margine supplementare di manovra ’deri- vante dalla dissociazione dei compiti risulta nettamente inferiore rispetto a quelli forti, ma il fattore positivo più importante è costituito da un più alto grado di autofi- nanziamento, considerando in particolare l’ingente carico fiscale di regola vigente in questi Cantoni. Grazie alla compensazione dei casi di rigore questo effetto positivo si manifesta in modo generalizzato: anche senza guadagni di efficienza il rapporto fra i mezzi finanziari supplementari a destinazione non vincolata e le spese per i

nuovi compiti risulterebbe comunque positivo per tutti142 i Cantoni economicamente deboli. Complessivamente e senza tenere conto dei possibili guadagni di efficienza, i Cantoni economicamente deboli dispongono di quasi 3,7 miliardi di franchi supple- mentari a destinazione non vincolata e devono far fronte a spese supplementari che ammontano solo a 2,6 miliardi di franchi.

7.2.4 Conseguenze sui vantaggi di localizzazione

nella concorrenza fiscale internazionale Un’analisi completa delle conseguenze della NPC deve chiedersi anche ’se e in che misura il maggior carico di oneri previsto per i Cantoni finanziariamente forti com- porta il rischio di una fuga di contribuenti all’estero e se per controbatterlo sia ne- cessario varare ulteriori disposizioni. Si è quindi deciso di chiedere una perizia per

142 Unica eccezione: il Cantone di Glarona. Cfr. n. 7.2.1.

un esame completo della questione partendo dalla situazione concreta del Cantone Il Cantone di Zugo è stato scelto per due motivi: si tratta in primo luogo del Cantone più colpito dagli oneri della NPC ed è inoltre l’unico Cantone che ha sottolineato con veemenza il rischio della fuga di contribuenti all’estero. Tuttavia le considera- zioni dello studio dovrebbero poter valere anche per Cantoni con situazioni analo- ghe, come ad esempio Nidvaldo e Svitto. Essenzialmente le conclusioni della perizia possono essere riassunte nei tre punti seguenti:

1. Non si deve temere una fuga in massa di persone giuridiche all’estero e

neanche delle società particolarmente mobili come le holding e le società di gestione. I motivi che si possono addurre sono i seguenti: – Le società operative con sede nel Cantone di Zugo sono confrontate con un’aliquota fiscale marginale molto ridotta rispetto alla concorren- za internazionale e questo vantaggio risulterebbe garantito anche qualo- ra gli oneri supplementari della NPC dovessero comportare un inaspri- mento del carico fiscale. In Europa, l’Irlanda potrebbe eventualmente diventare un concorrente in questo campo. Comunque per la Svizzera i costi salariali nettamente inferiori dell’Irlanda costituiscono già uno svantaggio di localizzazione economica nettamente più importante ri- spetto a un possibile incremento di 0,8 punti percentuali dell’aliquota marginale effettiva. – Le holding e le società di gestione sono toccate solo marginalmente da un incremento delle imposte cantonali. Attualmente una netta maggio- ranza di queste società paga ancora solo 150 franchi all’anno di imposta sul capitale. Questo importo è quindi inferiore alle tasse che vengono riscosse in tutta una serie di “paradisi fiscali”. Nell’imposizione fiscale la Svizzera occupa una posizione assolutamente concorrenziale e – non essendo in vista un aumento massiccio – l’incremento di questa piccola imposta non comporterà praticamente nessun peggioramento della si- tuazione. Anche le società miste attualmente non vengono quasi colpite dalle imposte cantonali. Se si temessero comunque fughe all’estero, sussisterebbe comun- que la possibilità di esonerarle da quest’incremento attraverso un’imposi- zione ridotta degli utili realizzati all’estero. In questo caso si dovrebbe però esaminare l’eventuale necessità di una modifica dell’articolo 28 capoverso 4 della legge federale ’del 14 dicembre 1990144 sull’armonizzazione delle im- poste dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID). Il livello molto ridotto dell’imposizione delle persone fisiche permetterebbe anche di non incrementare l’imposta sugli utili o quella sui capitali, oppure anche ambedue le imposte. In tal caso le aziende non sarebbero per niente colpite dall’inasprimento fiscale.

143 Cfr. Kirchgässner, Gebhard; Hauser, Heinz; Abwanderungsgefahr von Steuersubstrat ins Ausland im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA). Gutachten zuhanden der Eidgenössischen Finanzverwaltung und der Konferenz der Kantonsregierungen; San Gallo, 2001. 144 RS 642.14

2. Secondo gli esperti non sussiste alcun rischio di fuga all’estero neanche per le persone fisiche. Spesso le regioni che offrono condizioni fiscali partico- larmente favorevoli alle aziende tassano poi considerevolmente i redditi (da lavoro) delle persone fisiche. Il Cantone di Zugo, pur concedendo condizio- ni fiscali di favore anche alle persone fisiche, non offre le aliquote fiscali più basse della Svizzera né per l’imposizione dei redditi né per quella della so- stanza. In teoria quindi sussisterebbe il rischio di una fuga di contribuenti facoltosi per reddito o sostanza verso Comuni di altri Cantoni, in particolare nei Cantoni di Svitto e Obvaldo. Bisogna però tenere presente che la NPC e le riforme della perequazione finanziaria all’interno dei Cantoni comporte- ranno maggiori oneri anche per questi Comuni. Inoltre questi trasferimenti interni potrebbero ridurre il potenziale fiscale del Cantone di Zugo ma non modificano gli introiti dell’imposta federale diretta e quindi la situazione complessiva della Svizzera.

3. In modo generale va detto che un incremento delle imposte non è l’unico

modo per compensare i maggiori oneri derivanti dalla NPC. Lo studio giun- ge alla conclusione che anche nel Cantone di Zugo, come in tutti gli altri, verrebbero a crearsi potenziali di risparmio a cui si potrebbe far capo come misura complementare rispetto all’inasprimento fiscale. L’entità dell’inaspri- mento fiscale che i maggiori oneri della NPC comporteranno per il Cantone di Zugo risulta quindi comunque ancora indeterminata. Prima dell’entrata in vigore della NPC il Cantone di Zugo avrebbe inoltre tempo a sufficienza per predisporre eventuali misure di tipo strutturale che incidano sui costi. Lo studio giunge alla conclusione che evidentemente non si può escludere che un eventuale aumento delle imposte nel Cantone di Zugo indurrà singole persone o aziende a lasciare la Svizzera. Non c’è però nessun indizio che lasci pensare ad una fuga di grosse proporzioni. Pur comprendendo le preoccupazioni del Cantone di Zugo, per la totalità dei Cantoni e per la Confederazione questa eventualità è un buon motivo per rinunciare a realizzare la nuova concezione della NPC così com’è stata proposta. Per la Svizzera è molto importante disporre di una perequazione fi- nanziaria efficace, che riduca le disparità considerate ingiuste, al fine di evitare che il principio del federalismo fiscale venga minato da una armonizzazione fiscale ma- teriale. Quest’ultima penalizzerebbe il Cantone di Zugo e gli altri Cantoni fiscal- mente attrattivi in modo molto più incisivo rispetto alla NPC. Viste le conclusioni della perizia, rinunciamo a introdurre nella perequazione delle risorse un meccanismo che limita i contributi dei Cantoni finanziariamente forti. Riteniamo che il freno istituzionale proposto, che prevede un decreto federale sot- toposto a referendum facoltativo, basterà per evitare che i Cantoni finanziariamente forti vengano sottoposti a uno sfruttamento eccessivo delle loro risorse nelle succes- sive fasi di aggiornamento dei contributi di perequazione. Inoltre la legge concer- nente la perequazione finanziaria impone al Parlamento di prestare attenzione al- l’obiettivo di salvaguardare nei Cantoni la competitività internazionale delle ali- quote fiscali al momento di stabilire il contributo alla perequazione delle risorse dei Cantoni finanziariamente forti. Il contributo annuale complessivo dei Cantoni finan-

ziariamente forti non deve inoltre superare quello della Confederazione. Il rapporto periodico sull’efficacia dovrà indicare se e in che misura un successivo rafforza- mento della perequazione orizzontale delle risorse sia compatibile con l’imperativo di salvaguardare nei Cantoni la competitività internazionale delle aliquote fiscali.

7.3 Conseguenze economiche generali

Nella parte generale e in quella speciale del presente messaggio sono già state svi- luppate ampie riflessioni sulle conseguenze economiche generali della NPC. In que- sto capitolo sintetizziamo le riflessioni fondamentali e le completiamo accennando ad alcuni altri aspetti.

7.3.1 Necessità e possibilità d’intervento dello Stato

La Costituzione federale stabilisce che la Confederazione deve promuovere la pere- quazione finanziaria fra i Cantoni (art. 135 Cost.). In uno Stato federale la perequa- zione finanziaria modifica la distribuzione primaria dei redditi fra le regioni, con- traddistinta dalle disparità regionali di sviluppo economico. La perequazione è parte integrante di un sistema di equa distribuzione della ricchezza ed è uno strumento classico della politica finanziaria. L’economia del benessere ha sviluppato diversi concetti di distribuzione equa della ricchezza e la NPC è impostata sul principio della parità di opportunità, mirando quindi all’equità dei processi e non all’ugua- glianza dei risultati. La riforma della perequazione finanziaria mira a un impiego più efficiente delle risorse da parte della Confederazione e dei Cantoni e per raggiungere i propri obiettivi di politica distributiva introduce anche alcuni nuovi strumenti. Nei processi dell’economia di mercato allocazione e distribuzione vengono determi- nate simultaneamente. Con la NPC i possibili conflitti fra efficienza ed equità ven- gono gestiti separando gli strumenti di promozione dell’attività economica da quelli di ridistribuzione della ricchezza. La perequazione finanziaria in senso stretto mira a ridurre le disparità di capacità finanziaria esistenti fra i Cantoni finanziariamente forti e quelli deboli. Si cerca così in questo modo di internalizzare le esternalità fi- scali che derivano dalla concorrenza in campo tributario e di evitare la suddivisione degli enti territoriali in due gruppi distinti a seconda del livello di reddito di cui di- spongono. Le prestazioni pubbliche vanno gestite in modo decentrato per corrispon- dere meglio alle preferenze dei cittadini. Inoltre le esternalità geografiche vanno in- ternalizzate e gli oneri eccessivi assunti da una collettività vanno indennizzati: solo così si potrà contare su impulsi il meno possibile distorti per la fornitura di presta- zioni pubbliche. Oltre a ciò bisogna ridistribuire i compiti fra Confederazione e Cantoni rispettando i principi della sussidiarietà e dell’equivalenza fiscale. L’adempimento dei compiti pubblici va attribuito, mediante una chiara determinazione delle competenze, all’en- te statale situato al livello più idoneo per farvi fronte nel modo migliore. Le nuove

modalità di collaborazione e di finanziamento fra Cantoni e Confederazione dovreb- bero estendere la libertà d’impostazione dei Cantoni, che saranno così stimolati a ottimizzare le loro scelte settoriali e temporali nell’impiego dei mezzi disponibili. La collaborazione intercantonale permetterà di utilizzare il potenziale esistente, attual- mente inutilizzato, per un incremento dell’efficienza che si basa sui vantaggi di scala e sulle possibilità di operare in comune. La perequazione finanziaria attualmente in vigore è difficilmente gestibile sul piano politico, non é trasparente e genera effetti indesiderati. La NPC corregge gli stimoli e gli effetti distorti dell’attuale perequazione finanziaria e con l’introduzione di nuo- vi strumenti mira a incrementare l’efficienza della collaborazione confederale. Tutti

i cittadini potranno trarre profitto dalla NPC attraverso la riduzione dei costi e/o una maggiore ricchezza dell’offerta, oppure con una migliore qualità delle prestazioni pubbliche.

7.3.2 Conseguenze per i diversi gruppi sociali

Le svariate soluzioni che i Cantoni svilupperanno nei settori loro attribuiti dalla dis- sociazione dei compiti comporteranno un notevole ampliamento della varietà delle prestazioni fornite ai cittadini. Per garantire la stabilità dell’opera di dissociazione che si intende mettere in atto e per evitare che ciò comporti nuove richieste di inter- vento federale, vengono stabilite esigenze minime per determinate prestazioni. L’in- troduzione ’del principio di sussidiarietà nella Costituzione federale dovrebbe ga- rantire anche in futuro agli abitanti di una collettività territoriale la possibilità di in- fluenzare il maggior numero possibile di decisioni concernenti la propria regione e di contribuire all’impostazione delle soluzioni. In questo modo si potranno salva- guardare due fattori essenziali nella concorrenza fra le regioni per accaparrarsi gli investimenti produttivi, che si va viepiù globalizzando: la stabilità politica e l’offerta di prestazioni pubbliche. Le misure di ridistribuzione previste dalla NPC offrono indirettamente agli abitanti delle regioni economicamente deboli anche una protezione nei confronti delle crisi congiunturali. L’impostazione della perequazione delle risorse tiene conto del ri- schio insito in ogni misura di ridistribuzione che consiste nell’edificazione del pro- prio benessere sulla forza economica degli altri. Essa infatti salvaguarda gli incentivi per migliorare anche autonomamente la propria situazione. Il referendum facoltativo previsto dalla NPC dovrebbe inoltre fungere da meccanismo di sicurezza per evitare un eccessivo sfruttamento delle regioni finanziariamente forti.

7.3.3 Conseguenze complessive sull’economia

La fornitura decentrata di beni pubblici e la possibilità di indire referendum finan- ziari sono due elementi che rafforzano la posizione del cittadino contribuente nel processo politico e che si contrappongono all’influsso dei gruppi di interesse. La quota di attività economica gestita dallo Stato e la pressione fiscale relativamente ri- dotte della Svizzera rispetto a molti altri Paesi sono probabilmente da ricondurre proprio a questi meccanismi di controllo. La fornitura decentrata delle prestazioni pubbliche favorisce anche lo sviluppo di soluzioni innovative che possono nascere grazie a iniziative locali e poi, una volta sperimentate con successo, possono essere riprese da altri enti territoriali. Una maggiore efficienza nella fornitura di prestazioni pubbliche influisce inoltre positivamente in modo più generale sul complesso della produttività economica. Con l’incremento dei mezzi finanziari a destinazione libera previsto dalla NPC si intende offrire ai Cantoni economicamente deboli la possibilità di diminuire le im- poste oppure di attuare investimenti sia nel settore delle infrastrutture sia in quello delle risorse umane. I Cantoni non dovranno quindi più concentrare troppo la loro attenzione sulle spese che permettono di beneficiare di finanziamenti federali. A media e lunga scadenza queste nuove misure dovrebbero portare le economie canto-

nali interessate dal cambiamento a un livello superiore di crescita economica. Per questo motivo proprio nei Cantoni economicamente deboli andrebbe ulteriormente rivalutata la voce di bilancio degli investimenti pubblici orientati al futuro145. Il consolidamento della perequazione delle risorse dovuto alla NPC richiama con evidenza alcune riflessioni collegate alle teorie della crescita economica e alla politi- ca economica regionale. In particolare la NPC permette di stabilizzare le aspettative di lungo periodo degli operatori concernenti le prestazioni pubbliche e il relativo ca- rico fiscale. Questa riduzione dell’incertezza facilita la pianificazione delle scelte in materia di consumo, di risparmio e d’investimento. La NPC dovrebbe in complesso rafforzare la competitività delle regioni svizzere sul piano internazionale e rappre- senta un elemento di una serie di misure di politica economica regionale che mirano a garantire le fondamenta del benessere futuro. Non è ancora possibile valutare in modo definitivo quale sarà la tendenza evolutiva della quota statale delle attività economiche. Da un lato la partecipazione della Confederazione al finanziamento della compensazione dei casi di rigore comporterà un incremento massimo dello 0,07 per cento della quota statale delle attività econo- miche146.L’evoluzione di questa quota dipende però anche da come i Cantoni eco- nomicamente deboli impiegheranno le risorse supplementari, rispettivamente da co- me quelli forti compenseranno le loro perdite. Nel caso in cui i Cantoni deboli do- vessero convertire in spese supplementari tutte le ulteriori risorse e quelli forti do- vessero compensare tutte le perdite mediante un inasprimento fiscale, la quota sta- tale delle attività economiche aumenterebbe al massimo dello 0,24 per cento147. An- che il modo con cui i Cantoni gestiranno il potenziale di ottimizzazione derivante dalla dissociazione dei compiti e del finanziamento avrà un influsso importante sull’evoluzione della quota statale. I previsti guadagni di efficienza (cfr. n. 7.2.3.3) dovrebbero permettere di compensare al massimo un’eventuale incremento dello 0,31 per cento della quota. Inoltre va tenuto presente che la competitività vigente in campo fiscale a livello nazionale e internazionale tende ad agire da deterrente nei confronti di possibili incrementi della spesa pubblica e del carico fiscale.

7.3.4 Soluzioni alternative

I principi della sussidiarietà e dell’equivalenza fiscale contenuti nella NPC sono conformi ad alcuni aspetti essenziali del federalismo, rispettivamente del decentra- mento politico: salvaguardare l’autonomia degli enti territoriali di livello inferiore, non abusare delle finanze dell’ente centrale e promuovere lo spirito innovativo’. Per questi aspetti il sistema attuale di perequazione manifesta notevoli lacune e nono- stante l’impiego di mezzi finanziari importanti non è riuscito a sviluppare gli effetti

145 Cfr. Singh, Raju J.; Weber, René; The composition of public expenditures and economic growth. Can anything be learned from Swiss data?; in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 133; 1997; p. 617-634. 146 Calcolo: rapporto fra la quota di partecipazione della Confederazione al finanziamento della compensazione dei casi di rigore (285 milioni di franchi) e il PIL del 1999 (389 mi- liardi di franchi). 147 Calcolo: rapporto fra la somma delle variazioni di tutti i Cantoni in termini assoluti (1216 milioni di franchi - cfr. tabella 7.3, colonna «Risultato finale»), dedotta la quota di parte- cipazione della Confederazione al finanziamento della compensazione dei casi di rigore (285 milioni di franchi), e il PIL del 1999 (389 miliardi di franchi).

compensativi auspicati. Certamente lo statu quo non è quindi un’alternativa, anche se l’introduzione della NPC richiede l’instaurazione di una compensazione specifica e temporanea dei casi di rigore finanziata dalla Confederazione. Considerazioni di politica nazionale e di politica economica si contrappongono a eventuali riforme più incisive che comporterebbero un’armonizzazione fiscale materiale o una riforma della suddivisione territoriale del Paese (cfr. n. 1.1.5 e 1.1.6).

7.3.5 Aspetti relativi all’applicazione

Le informazioni di base che permetteranno al Governo e al Parlamento di determina- re la dotazione dei fondi di compensazione mediante un decreto federale sottoposto a referendum facoltativo saranno sviluppate grazie all’aggiornamento annuale dei dati e ai rapporti sull’efficacia della NPC elaborati ogni quattro anni. Dovranno inoltre essere considerate anche le disposizioni costituzionali sul freno all’indebi- tamento. La gestibilità politica che la nostra proposta offre al Parlamento mira a ga- rantire la flessibilità e la trasparenza del sistema di perequazione. Per quanto concerne le spese, la dissociazione dei compiti contribuirà al processo di deregolamentazione e a ridurre il carico amministrativo. Anche i finanziamenti glo- bali e forfettari ridurranno la necessità di trasmettere dossier fra la Confederazione e i Cantoni e quindi il corrispondente carico amministrativo.

7.4 Ripercussioni sull’effettivo del personale

Sembra incontestabile che in particolare la determinazione univoca delle competen- ze e il rispetto del principio dell’equivalenza fiscale comporteranno una riduzione del carico amministrativo. Attualmente non è però ancora possibile quantificare le ripercussioni sull’effettivo del personale. Calcoli più affidabili saranno possibili solo quando sarà elaborato il secondo messaggio sulla NPC e si passerà quindi a concre- tizzare le relative modifiche di legge nei singoli settori. Il previsto trasferimento di compiti ai Cantoni dovrebbe comportare un corrispon- dente sgravio per il personale degli uffici federali interessati e ulteriori ripercussioni, come ad esempio la soppressione di posti di lavoro, non sono quindi da escludere. Nei Cantoni invece questo trasferimento di compiti dovrebbe tendenzialmente con- durre a un incremento degli oneri nei settori interessati, soprattutto per l’attuazione di compiti particolarmente consistenti come quelli previsti ad esempio nell’ambito delle misure collettive dell’AI. Un eventuale incremento di personale nei Cantoni dipenderà però fra l’altro anche dalle modalità di attuazione della collaborazione intercantonale, dallo sviluppo di sinergie con altri settori oppure anche da quali ruoli e funzioni saranno esercitati dalle rispettive Conferenze dei direttori cantonali. Bisogna inoltre considerare che le attuali modalità di collaborazione e di finanzia- mento sono basate sui costi e comportano oneri per il controllo dei processi, che vengono distribuiti equamente fra Confederazione e Cantoni. Il passaggio dal finan- ziamento singolo in base ai costi alla programmazione pluriennale con finanzia- mento globale oppure forfettario e con obiettivi stabiliti secondo le prestazioni o gli effetti, dovrebbe comportare inizialmente un incremento degli oneri (fase introdutti-

va: determinazione degli indicatori per misurare gli effetti auspicati, istituzione di un sistema di monitoraggio e di controllo ecc.). Indubbiamente si può comunque partire dal presupposto che a media scadenza le nuove modalità di collaborazione e di finanziamento comporteranno una notevole riduzione degli oneri amministrativi per la Confederazione e per i Cantoni. Le di- mensioni delle ripercussioni complessive della NPC sugli effettivi del personale della Confederazione e dei Cantoni potranno essere misurate in modo convincente solo nel corso della stesura del secondo messaggio.

7.5 Ripercussioni per il settore informatico

Le ripercussioni per il settore informatico potranno essere valutate solo nel corso della stesura del secondo messaggio sulla NPC.

7.6 Confronto con i sistemi di perequazione cantonali

La NPC può sviluppare tutto il suo potenziale di efficienza e di efficacia solo se an- che i sistemi cantonali di perequazione finanziaria sono impostati in modo analogo. Se la riforma dovesse restare isolata a livello federale, non riuscirebbe ad esempio a riequilibrare gli scompensi dovuti agli spillover esistenti all’interno dei Cantoni e fra i Comuni, poiché la NPC considera solo gli spillover intercantonali. Per ottimizzare l’offerta di prestazioni centrali è però necessario indennizzare anche gli spillover esistenti all’interno dei Cantoni mediante una perequazione cantonale dei mezzi fi- nanziari e degli oneri. I Cantoni si impegnano quindi a rispettare per analogia i prin- cipi della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri anche nelle relazioni all’interno dei Cantoni (cfr. n. 4). La perequazione degli oneri eccessivi costituisce un ulteriore esempio della neces- sità, per un buon funzionamento della NPC, di potersi basare su analoghi sistemi cantonali di perequazione. Nella NPC gli aggravi di origine geo-topografica e socio- demografica sono compensati dalla perequazione degli oneri che viene finanziata dalla Confederazione con versamenti ai relativi Cantoni. Una parte di questi oneri è però in realtà a carico dei Comuni, si pensi in particolare alle città. Il trasferimento successivo di questi oneri a chi effettivamente ne sopporta i costi presuppone l’esi- stenza di sistemi complementari di perequazione a livello cantonale che prevedano meccanismi analoghi a quelli federali. Conclusioni simili si possono trarre per quasi tutti gli obiettivi della NPC. Per que- sto motivo riteniamo importante gettare uno sguardo sui sistemi di perequazione vi- genti nei Cantoni e sui loro progetti di riforma. A questo scopo nel mese di febbraio 2001 l’AFF ha svolto una inchiesta presso le amministrazioni cantonali delle finanze in collaborazione con il Gruppo di studio per le finanze cantonali. L’inchiesta ha approfondito in particolare i seguenti interrogativi: – In che misura i Cantoni stanno rielaborando e riformando i loro sistemi di perequazione finanziaria e la loro ripartizione interna dei compiti? – In che misura i sistemi cantonali attuali e i progetti di riforma sono compati- bili con la NPC?

Al momento in ben 23 Cantoni si sta pianificando o attuando una riforma dei sistemi di perequazione . Quindi solo tre Cantoni non se ne stanno occupando (cfr. tabel- la 7.11).

Progetti cantonali di riforma della perequazione finanziaria Tabella 7.11

Progetti in fase di attuazione Progetti in fase Nessun progetto di pianificazione

Numero 18 5 3 Cantoni BE, LU, SZ, OW, NW, FR, ZH, UR, ZG, BS, GE GL, GR, VS SO, BL, SH, AR, AI, SG, AG, TG, TI, VD, NE, JU

Al momento dell’entrata in vigore completa della NPC tutti i progetti cantonali di riforma attualmente in corso saranno portati a termine. In tre Cantoni la ’ conclusio- ne del progetto non è ancora stata definita ma anche in questi casi i progetti dovreb- bero concludersi al più tardi entro il 2005 (cfr. tabella 7.12).

Panoramica dei tempi previsti per i progetti di riforma Tabella 7.12

Progetti conclusi Progetti conclusi Conclusione dei progetti an- Nessun entro il 2002 entro il 2005 cora indeterminata progetto

Numero 11 9 3 3 Cantoni BE, LU, SZ, NW, ZH, UR, OW, ZG, BS, GE GL, GR, VS SO, BL, SH, AR, FR, AI, AG, TI, SG, TG, NE VD, JU

La compatibilità con la NPC dei sistemi in vigore e di quelli progettati costituisce comunque il parametro centrale di questa analisi. L’inchiesta del Gruppo di studio per le finanze cantonali è stata suddivisa in due parti complementari: innanzitutto si è chiesto direttamente ai Cantoni di valutare la compatibilità con la NPC dei loro si- stemi in vigore o progettati, mentre in seguito si è proceduto indirettamente compa- rando i sistemi cantonali con la NPC in base ai loro obiettivi e ai loro principali strumenti. La sintesi di quest’analisi è illustrata nelle tabelle 7.13 e 7.14. Compatibilità con la NPC del sistema di perequazione vigente Tabella 7.13

Difficilmente compatibile Parzialmente compatibile Ampiamente compatibile

Numero 11 12 3 Cantoni LU, SZ, SH, AR, AI, SG, ZH, BE, UR, NW, GL, ZG, OW, GR, NE AG, TG, VS, GE, JU FR, SO, BS, BL, TI, VD

Compatibilità con la NPC dei progetti di riforma della perequazione finanziaria Tabella 7.14

Difficilmente Parzialmente Ampiamente Nessun compatibile compatibile compatibile progetto

Numero 0 7 16 3 Cantoni – UR, NW, ZG, SO, ZH, BE, LU, SZ, GL, GR, VS BS, AI, SG OW, FR, BL, SH, AR, AG, TG, TI, NE, GE, VD, JU

Le due tabelle precedenti indicano chiaramente che i Cantoni stanno adattando i loro sistemi di perequazione finanziaria in vista della NPC. Attualmente solo in tre Can- toni il sistema di perequazione risulta ampiamente compatibile con la NPC e in 11 Cantoni si riscontra una scarsa compatibilità, ma i progetti di riforma raggiungono comunque un livello di compatibilità nettamente superiore. A partire dal 2005 quasi tutti i Cantoni disporranno di sistemi di perequazione perlomeno parzialmente com- patibili e nella maggioranza dei casi anche ampiamente compatibili con la NPC. Le conclusioni si possono sintetizzare nei tre punti seguenti: – Nei Cantoni è in corso un processo generalizzato di riforma della perequa- zione finanziaria: attualmente ben 23 Cantoni stanno lavorando in questa di- rezione. – Tutti i progetti di riforma cantonali saranno conclusi entro il 2005, quindi prima dell’entrata in vigore della NPC. – I Cantoni si stanno già preparando anticipatamente in vista dell’introduzione della NPC. I progetti cantonali di riforma risultano, in quanto a obiettivi proposti e strumenti previsti, nettamente più compatibili con la NPC rispetto a quelli attuali. L’introduzione della NPC potrà quindi essere attuata nel contesto favorevole di tutta una serie di sistemi cantonali analoghi, in parte quasi identici, e ciò ne rafforzerà l’efficienza e l’efficacia.

7.7 Ripercussioni sugli agglomerati urbani e sui Comuni

Nel corso della procedura di consultazione è stata espressa l’esigenza di prevedere un finanziamento diretto dalla Confederazione alle città, in particolare per i flussi correlati con la perequazione dell’aggravio sociodemografico (cfr. n. 5.6.2). Non è stato possibile esaudire questa richiesta per considerazioni di politica nazionale e in considerazione dell’assetto delle competenze attualmente stabilito dalla Costituzio- ne. La NPC proposta in questo messaggio comporta però notevoli miglioramenti an- che per le città e per gli agglomerati urbani. Infatti i problemi dei nuclei urbani sono stati esplicitamente considerati nel corso del rilevamento dell’aggravio sociodemo- grafico, non da ultimo con l’introduzione di un indicatore apposito denominato pro- blematica delle città-nucleo. Nel rapporto sui nuclei urbani abbiamo sottolineato la situazione particolare degli agglomerati urbani e siamo consapevoli della loro importanza nel panorama socioe- conomico e culturale del Paese e della nostra corresponsabilità per il futuro degli

agglomerati e delle città. Come si è detto nel rapporto del 22 maggio 1996 sui prin- cipi di base della pianificazione del territorio svizzero, una rete funzionale di città rappresenta a lunga scadenza una garanzia fondamentale per una sviluppo economi- camente e territorialmente parsimonioso delle zone edificate e per la competitività della Svizzera nella concorrenza internazionale per la localizzazione di attività eco- nomiche148. I nuclei urbani hanno una posizione economica privilegiata, ma devono confrontarsi con problemi strutturali particolari che anche la Confederazione ha interesse a risol- vere. Particolarmente problematiche risultano soprattutto le disparità di capacità fi- nanziaria esistenti fra i nuclei urbani e le loro periferie. Per i progetti di riforma dei sistemi cantonali di perequazione finanziaria la sfida essenziale è quella di riuscire a finanziare le prestazioni correlate con la loro posizione centrale attraverso una ri- partizione degli oneri basata sull’effettiva estensione regionale dei benefici. Ai be- neficiari delle prestazioni va inoltre concessa un’adeguata voce in capitolo. Riassumendo, gli aspetti della NPC più rilevanti per gli agglomerati urbani sono i seguenti: – La perequazione dell’aggravio sociodemografico da parte della Confedera- zione è uno strumento nuovo e innovativo. L’attuale progetto costituisce un notevole perfezionamento della proposta ventilata nella procedura di con- sultazione e considera quindi in modo molto più differenziato la gamma de- gli oneri eccessivi rilevanti. – Nella convenzione quadro intercantonale i Cantoni si impegnano a rispettare per analogia, cioè adattandoli alle relative contingenze cantonali, i principi di base della collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri. Ciò significa che all’interno del Cantone vanno sviluppati sistemi di pere- quazione corrispondenti che garantiscano la collaborazione intercomunale e rispettino il principio dell’equivalenza, ovvero la corrispondenza fra chi de- cide, chi paga e chi beneficia di una determinata prestazione. – In base alla convenzione quadro i Cantoni garantiscono inoltre che i flussi della perequazione vadano a beneficio di chi ha effettivamente sopportato gli oneri delle prestazioni. Senza questi flussi infatti le città non possono esple- tare in modo soddisfacente le loro funzioni centrali e la loro competitività ne

risulta minacciata. Bisogna contrapporsi a questa evoluzione per salvaguar- dare non solo gli interessi dell’agglomerato, ma anche quelli di tutta l’eco- nomia nazionale. – Nel secondo messaggio sulla NPC Consiglio federale e Parlamento propor- ranno ulteriori modifiche di legge che riguardano la posizione delle città e dei Comuni, ad esempio nell’ambito delle nuove forme di collaborazione e di finanziamento fra Confederazione e Cantoni. Per il rafforzamento degli agglomerati risultano inoltre opportune altre misure fede- rali: in particolare, come accennato nel rapporto sui nuclei urbani, sono già state sviluppate alcune riflessioni sulla necessità di tenere conto maggiormente delle esi- genze particolari delle città e degli agglomerati nell’elaborazione delle politiche settoriali. Le misure proposte con la NPC vanno quindi intese solo come ulteriori

148 UFPT; Rapporto sui principi di base della pianificazione del territorio svizzero; Ber- na,1996.

passi nella direzione di una coerente politica federale per le città e per gli agglome- rati. Attualmente si stanno valutando alcune opzioni concrete in un lavoro di colla- borazione fra Confederazione, Cantoni, città e Comuni. Con la politica degli agglo- merati la Confederazione persegue l’obiettivo di considerare maggiormente le parti- colarità e i problemi delle città nell’esplicazione di attività che concernono il territo- rio. Questo maggiore impegno della Confederazione deve però rispettare l’attuale assetto delle competenze stabilito dalla Costituzione. Non si intende quindi modificare la strutturazione dello Stato su tre livelli. Dal punto di vista della politica nazionale e di quella finanziaria, la Confederazione sbaglierebbe se si mettesse a versare diret- tamente, se non in casi eccezionali e precisamente motivati149, qualsiasi forma di contributo alle città e ai Comuni. I partner principali della Confederazione sono e rimangono i Cantoni ed essi sono chiamati – e anche pronti – a migliorare la situa- zione delle loro città e dei loro Comuni, ad esempio risolvendo equamente la pro- blematica degli spillover all’interno del Cantone. Queste misure cantonali sono di fondamentale importanza per sgravare in modo sostanziale i nuclei urbani da una parte dei loro oneri. La NPC potrà sviluppare tutte le proprie potenzialità di effi- cienza e di efficacia solo se sarà integrata in una rete cantonale di sistemi di com- pensazione impostata in modo analogo e protesa verso i medesimi effetti (cfr. n. 7.6). Nel 1999 una comunità di lavoro composta in modo paritetico dall’Unione delle città svizzere (UCS) e dalla Conferenza dei governi cantonali (CdC) ha pubblicato un rapporto dove si afferma che i Cantoni intendono affrontare con maggiore deci- sione le problematiche inerenti alle città, in collaborazione con i centri urbani e con i Comuni delle cinture urbane. Nel rapporto si dice inoltre che in linea di principio le prestazioni centrali offerte dai nuclei urbani dovrebbero essere indennizzate e che la collaborazione verticale tra Confederazione, Cantoni e città andrebbe rafforzata nel rispetto della ripartizione delle competenze stabilita dalla Costituzione. Questa iniziativa dovrebbe trovare una sua continuazione nei lavori di una Conferenza degli agglomerati, un ente tripartito composto di rappresentanti della Confederazione, dei

Cantoni, delle città e dei Comuni. L’obiettivo principale consiste nel rafforzamento del dialogo verticale e lo sviluppo di una politica degli agglomerati coerente e coor- dinata. La seduta costitutiva della Conferenza degli agglomerati si è tenuta il 20 feb- braio 2001. Siamo convinti che la nuova impostazione della perequazione finanziaria e gli altri processi in corso potranno rafforzare decisamente la posizione delle città e degli ag- glomerati, producendo benefici per le rispettive regioni e per tutta l’economia del Paese. Il rispetto delle ripartizione delle competenze stabilita dalla Costituzione è quindi nell’interesse di tutti gli operatori coinvolti e questo è un importante presup- posto per evitare con coerenza le sovrapposizioni di competenze e di settori d’atti- vità che potrebbero altrimenti dare origine a nuovi intrecci problematici.

149 La città di Berna e il Cantone Ginevra vengono indennizzate dalla Confederazione per le prestazioni supplementari d’interesse nazionale che mettono a disposizione: esse provve- dono alla sicurezza delle rappresentanze e delle persone protette dal diritto internazionale, a quella del Parlamento, dei magistrati svizzeri, dell’Amministrazione federale e delle maggiori manifestazioni d’importanza nazionale. Stando ai consuntivi della Confedera- zione nel 1999 queste indennità ammontavano a circa 13 milioni di franchi.

7.8 Ripercussioni sulla politica regionale

della Confederazione Nel 1996 abbiamo reimpostato totalmente ’la politica regionale. Quest’ultima costi- tuisce parte integrante della politica economica e mira a rafforzare durevolmente la competitività e le potenzialità di sviluppo delle regioni. È questo è lo scopo perseguito dalla nuova legge ’del 21 marzo 1997150 sull’aiuto agli investimenti nelle regioni montane (LIM), che ha sostituito la precedente modi- ficandola in modo sostanziale. Con la nuova legge si è voluto rinunciare progressi- vamente al sostegno delle infrastrutture regionali di base e contemporaneamente passare a promuovere in modo mirato i progetti basati sulle potenzialità specifiche della regione, offrendo nuovi impulsi allo sviluppo e rafforzando la regione in un approccio globale. Le prestazioni previste dalla LIM possono quindi essere incentrate sullo sviluppo delle potenzialità specifiche della regione. Per contro l’obiettivo della ridistribuzio- ne della ricchezza – e quindi l’effettiva perequazione della capacità finanziaria fra i Cantoni o le regioni finanziariamente forti e quelli deboli – viene perseguito raffor- zando la perequazione finanziaria in senso stretto. Grazie al rafforzamento della pe- requazione finanziaria in senso stretto la NPC permette ai Cantoni economicamente deboli – e quindi anche alle regioni di montagna – di garantire la disponibilità delle infrastrutture regionali di base a seconda delle proprie priorità e se necessario anche di ampliarla. Viene così eliminato l’intreccio fra gli obiettivi di distribuzione e quelli di allocazione e questo permetterà di incrementare l’efficienza dei mezzi finanziari impiegati sia nel campo della politica regionale sia in quello della perequazione delle risorse151. Inoltre anche gli ingenti oneri a carico delle regioni di montagna dovuti alla loro particolare situazione geo-topografica vengono indennizzati – separatamente rispetto alla perequazione delle risorse – attraverso la perequazione degli oneri finanziata dalla Confederazione (cfr. n. 5.6.1). Con la prevista perequazione delle risorse la NPC costituisce quindi la base e il pre- supposto necessario per la concretizzazione della nuova impostazione della politica regionale, che può quindi essere maggiormente focalizzata sugli originari obiettivi di allocazione e risultare di conseguenza più efficace.

7.9 Ripercussioni sulla gestione finanziaria

della Confederazione Per la Confederazione l’introduzione della NPC comporterà maggiori oneri per circa 285 milioni di franchi l’anno dovuti alla compensazione dei casi di rigore. Questi oneri supplementari sono paragonabili a una qualsiasi altra crescita delle spese deri- vante da una decisione del nostro Consiglio, del Parlamento o del popolo. La NPC modificherà anche la composizione dei trasferimenti verso i Cantoni. Infine va rile-

150 RS 901.1 151 Già nel messaggio relativo al riorientamento della politica regionale avevamo eviden- ziato, in particolare nelle spiegazioni concernenti l’art. 6 della LIM (FF 1996 II 976), i nessi ricorrenti fra la concezione della politica regionale e quella della NPC.

vato che i versamenti della Confederazione a favore della perequazione finanziaria in senso stretto (perequazione verticale delle risorse e perequazione degli aggravi geo-topografico e sociodemografico) verranno regolarmente indicizzati (cfr. n. 5.5.2 e 5.6). Ogni quattro anni sarà elaborato un bilancio complessivo e se le circostanze lo richiederanno si potranno modificare le dotazioni dei diversi fondi. Questi processi di gestione degli oneri non si scostano sostanzialmente da quelli già oggi abituali per la Confederazione. In linea di principio va ribadita la necessità di garantire il finanziamento di ogni in- cremento di spesa e ciò vale quindi anche per le prestazioni supplementari della NPC. Vanno però tenuti presenti anche i previsti guadagni di efficienza e di effica- cia (cfr. n. 7.2.3.3) che compenseranno una quota attualmente non ancora quantifi- cabile di questi oneri supplementari. Inoltre è innegabile che ogni vincolo e ogni in- dicizzazione intacca la flessibilità della gestione finanziaria. Ciononostante i vantag- gi della NPC superano ampiamente gli svantaggi per la politica di gestione delle fi- nanze. Questi ultimi sono di portata ridotta rispetto all’importanza della NPC e non possono quindi costituire un argomento per opporsi a questa riforma. La Confederazione rispetterà gli obblighi derivanti dalla NPC anche in caso di ri- strettezze finanziarie? Si tratta di un interrogativo che i Cantoni evidentemente si pongono e al quale si può rispondere oggi riferendosi alle esperienze del passato: la quota delle entrate della Confederazione che spetta ai Cantoni non è mai stata ridot- ta. Se è vero che alcune misure di risparmio hanno comportato una riduzione dei contributi versati dalla Confederazione ai Cantoni per determinati compiti, queste decisioni si sono rese necessarie a causa della quota elevata dei trasferimenti sulle uscite complessive della Confederazione. La Confederazione ha comunque sempre onorato gli obblighi già sottoscritti e si è sempre adoperata per concordare le solu- zioni con i Cantoni. Le disposizioni sul freno alle spese non mettono in discussione questi processi da un lato perché, se esse saranno applicate con coerenza, in futuro non saranno più neces- sari programmi di risparmio e dall’altro va rammentato che anche queste disposizio- ni permettono un aumento delle uscite pari al livello medio della crescita economica.

8 Programma di legislatura

Il primo messaggio sulla NPC era stato iscritto nel rapporto del 1 marzo 2000152 sul programma di legislatura 1999-2003 quale oggetto annunciato nelle direttive. Nel- l’allegato sono poi stati elencati specificatamente gli oggetti che il nostro Consiglio intendeva trasmettere al Parlamento nel periodo di legislatura 1999-2003 e che an- davano coordinati con la NPC153. Nei messaggi elaborati su questi oggetti abbiamo sempre introdotto anche un capi- tolo sui rapporti con la NPC. Eventuali divergenze sono state corrette dall’Am- ministrazione o dal nostro Consiglio dopo debita consultazione dei Cantoni e quindi finora non si sono manifestate contraddizioni fra gli oggetti correnti e la NPC.

152 FF 2000 III 2037; p. 2061 seg.

153 FF 2000 III 2037; p. 2089 segg.

9 La NPC nella prospettiva della politica europea

La NPC comporta chiarimenti istituzionali e innovazioni nella struttura del nostro Stato federale e di conseguenza occorre interrogarsi sulla compatibilità di questo progetto interno di riforma con un’eventuale adesione della Svizzera all’Unione eu- ropea. La riforma della perequazione finanziaria infatti non può essere fondamen- talmente in contraddizione con nostra la politica d’integrazione europea e non deve richiedere una rielaborazione sostanziale nel caso di un’eventuale adesione all’UE. La NPC soddisfa questo presupposto fondamentale ed è particolarmente interessante constatare che in caso di adesione il rafforzamento della collaborazione intercanto- nale con perequazione degli oneri, che costituisce già un obiettivo della riforma, di- verrebbe ancora notevolmente più importante. Un’adesione all’UE modificherebbe notevolmente la struttura delle entrate e delle uscite della Confederazione e dei Cantoni (cfr. n. 9.2.4) e renderebbe quindi neces- sario un riesame della perequazione finanziaria federale. I principi fondamentali della NPC stabiliti nel disegno di nuovo articolo 135 della Costituzione federale co- stituirebbero comunque anche in questo caso parametri di riferimento importanti, anzi indispensabili per una perequazione finanziaria efficace e politicamente gesti- bile a livello federale. Quindi proprio nella prospettiva dell’integrazione europea, la NPC costituisce uno strumento per rafforzare complessivamente la posizione dei Cantoni e per migliorare la capacità d’azione della Confederazione nei rapporti con l’estero. Qui di seguito saranno sviluppati i seguenti aspetti: il numero 9.1 espone le relazioni fra la NPC e il diritto europeo, mentre il numero 9.2 si spinge oltre e analizza la compatibilità della NPC con una eventuale adesione della Svizzera all’UE.

9.1 Relazioni con il diritto europeo

La prevista dissociazione dei compiti e delle competenze fra Confederazione e Cantoni non presenta alcuna difficoltà né in relazione al diritto europeo né per l’osservanza degli accordi settoriali con la Comunità europea (CE)154. Questa situazione di partenza favorevole concerne tutte le modifiche costituzionali proposte in questo primo messaggio sulla NPC. Anche per tutte le misure che non richiedono modifiche costituzionali che saranno proposte nel secondo messaggio sulla NPC si dovrà procedere a un esame della compatibilità con gli accordi setto- riali conclusi tra la Svizzera e l’UE.

9.2 La «compatibilità europea» della NPC

Qui di seguito si cercherà di stabilire se e in che misura la NPC risulterebbe com- patibile con un’eventuale adesione della Svizzera all’UE. Il nostro Consiglio ritiene utile approfondire questo interrogativo poiché un’adesione all’Unione europea

154 Oltre alla CE, anche tutti i Paesi membri della CE sono parti contraenti dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone poiché esso concerne anche settori che sono di competenza degli Stati e non della CE.

avrebbe ripercussioni molto più incisive sull’ordinamento delle competenze fra Confederazione e Cantoni e sulle finanze pubbliche rispetto all’entrata nello Spazio economico europeo (SEE) oppure a un’ulteriore estensione degli accordi bilaterali fra la Svizzera e la CE155. Le seguenti riflessioni vanno considerate unicamente nel contesto della NPC. Il no- stro Consiglio riprenderà a tempo debito l’esame dettagliato delle ripercussioni di un’eventuale adesione della Svizzera all’UE su alcuni settori politicamente fonda- mentali, in particolare sul federalismo, sui diritti popolari, sull’ordinamento finan- ziario, sulla politica economica e su quella monetaria156.

9.2.1 Ripercussioni di un’eventuale adesione all’UE

sui compiti della Confederazione e dei Cantoni L’adesione della Svizzera all’UE comporterebbe un significativo trasferimento di competenze di regolamentazione al livello sovranazionale della CE e anche una certa estensione dei compiti pubblici. Attualmente nei Paesi membri dell’UE una parte sostanziale dei compiti pubblici viene condeterminata dal diritto comunitario. Va però tenuto presente che già oggi una parte importante dell’ordinamento giuridi- co svizzero è impostata secondo il diritto comunitario, in base ai numerosi accordi conclusi con l’UE e con i suoi Paesi membri e all’esecuzione autonoma (ad es. con il programma Swiss Lex). Il diritto comunitario si sovrappone agli ordinamenti nazionali e conduce all’intro- duzione più o meno estesa di regolamentazioni uniformi in quasi tutti i settori del di- ritto. Vengono così ridotti i settori in cui i Paesi membri possono agire in modo completamente autonomo e per i Paesi membri ciò comporta contemporaneamente l’assunzione di nuovi compiti (ad es. nei settori dei trasporti, della formazione supe- riore, della previdenza sanitaria e nel coordinamento delle assicurazioni sociali). I cambiamenti indotti dal diritto comunitario non riguardano solo le competenze ma in particolare anche l’impostazione della regolamentazione giuridica, ad esempio rafforzando gli aspetti competitivi oppure la cooperazione transfrontaliera. Spesso gli effetti di questi cambiamenti si manifestano poi anche oltre il settore giuridico specificamente toccato (si pensi ad es. alle ripercussioni della politica agricola dell’UE sull’ordinamento del territorio dei Paesi membri oppure a quelle sugli ordi- namenti edili regionali derivanti dalle norme tecniche sui prodotti edili). Gli accordi settoriali conclusi con la CE e i suoi Paesi membri (concernenti ad es. la libera circolazione delle persone o i trasporti terrestri) riguardano già anche settori giuridici che sono di competenza dei Cantoni. L’adesione della Svizzera all’UE comporterebbe ripercussioni più o meno estese per tutti i settori giuridici fonda- mentali che sono di competenza cantonale e persino comunale.

155 Così ad es. si stima che i costi della partecipazione allo SEE possano corrispondere al 10- 15% di quelli dell’appartenenza all’UE. Consiglio federale; Rapporto sull’integrazione 1999; Berna, 1999; p. 219-239 (n. 251.03 - 251.05). 156 Cfr. Consiglio federale; Rapporto sulla politica estera. Presenza e cooperazione: tutela degli interessi in un contesto di crescente integrazione internazionale; Berna, 2000; p. 255-259 (n.3.3.2.).

In caso di adesione all’UE sarà perciò necessario elaborare chiari principi costitu- zionali di base per l’attribuzione dei compiti di trasposizione ed esecuzione a livello sia federale che cantonale. Questa attribuzione delle competenze andrebbe poi rie- saminata periodicamente per stare al passo con le continue modifiche e i ripetuti tra- sferimenti di competenze in atto nell’UE.

9.2.2 Attribuzione dei compiti di trasposizione

e di applicazione alla Confederazione e ai Cantoni Il diritto comunitario affida ai Paesi membri la competenza di attribuire ai vari livelli statali interni le competenze di trasposizione e di applicazione. Bisogna comunque tenere presente che l’obbligo effettivo di trasposizione e di applicazione deriva dal dovere di lealtà dell’insieme dei Paesi membri nei confronti della Comunità. La tra- sposizione e l’applicazione del diritto comunitario non dipenderebbero quindi ad esempio da decisioni autonome ’della Confederazione, ma costituirebbero invece un compito per Confederazione e Cantoni. In Svizzera in caso di adesione all’UE l’attribuzione dei compiti di trasposizione e di applicazione del diritto comunitario sarebbe determinata in primo luogo in base alla ripartizione dei compiti vigente a livello federale (in modo analogo ad esempio all’attribuzione dei compiti rispettivamente legislativi ed esecutivi vigente nella protezione dell’ambiente o nella sanità). L’attribuzione delle competenze per com- piti parzialmente o completamente nuovi andrebbe invece stabilita in base all’arti- colo 3 Cost. In generale anche nel caso specifico di un’adesione all’UE andrebbero comunque rispettati i seguenti principi dello Stato federale svizzero: – il principio di sussidiarietà che con la NPC viene sancito chiaramente nella Costituzione federale quale principio generale di politica nazionale (cfr. n. 2.6.1); – i principi per l’assegnazione e l’esecuzione di compiti statali che la NPC propone nel disegno di articolo 43a della Costituzione federale (cfr. n. 2.6.2); – i principi della salvaguardia dell’autonomia, della libertà d’impostazione e dell’autonomia organizzativa dei Cantoni (cfr. n. 2.6.3). Per comprendere il significato della NPC risulta particolarmente interessante con- statare che l’importanza della collaborazione intercantonale aumenterebbe sensibil- mente in caso di adesione all’UE. Il dovere di salvaguardare adeguatamente gli inte- ressi cantonali stabilito dall’articolo 55 Cost. e dalla legge federale del 22 dicembre 1999157 concernente la partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confede- razione (LFPC) renderebbe infatti necessaria la cooperazione intercantonale già nella fase di sviluppo del diritto comunitario. La cooperazione intercantonale risulte- rebbe però necessaria soprattutto per un adempimento ottimale, efficiente e tempe-

stivo dei compiti di trasposizione e di esecuzione del diritto comunitario. Si tratte- rebbe in questo caso di un importante campo d’applicazione delle nuove forme di cooperazione previste dalla NPC con il disegno di articolo 48 capoversi 4 e 5 della Costituzione federale.

157 RS 138.1

9.2.3 Valutazione della dissociazione dei compiti

prevista dalla NPC Le esperienze di Stati federali come la Germania e l’Austria indicano che la politica d’integrazione europea può portare a una centralizzazione della trasposizione e dell’esecuzione dei compiti comunitari158. I motivi di questa tendenza alla centraliz- zazione sono numerosi. Per i compiti di trasposizione che restano di competenza dei singoli Stati regionali e che spesso sono piuttosto di tipo organizzativo, la via più semplice sembra essere quella di una soluzione federale unitaria. Inoltre nella fase esecutiva lo Stato centrale assicura anche il coordinamento fra gli enti regionali e lo- cali e la Commissione o rispettivamente i competenti servizi amministrativi dell’UE. Infine i servizi amministrativi federali cercano di compensare le limitazioni comu- nitarie delle loro competenze decisionali (ad es. nelle normative in campo economi- co) accaparrandosi quelle degli Stati regionali. Di conseguenza gli Stati regionali quando sono coinvolti in questi compiti di trasposizione e di esecuzione li svolgono spesso sotto la guida e in comune con i servizi federali. Accanto a queste considerazioni bisogna però constatare che un’adesione all’UE comporterebbe non solo rischi ma pure opportunità per il federalismo. Gli Stati re- gionali (Länder) tedeschi assumono oggi il loro ruolo in modo più consapevole non da ultimo anche per la posizione che occupano all’interno dell’UE. Inoltre anche le regioni che appartengono ai Länder organizzati in modo piuttosto centralizzato cer- cano di appropriarsi di maggiori competenze attraverso il diritto comunitario. Un’eventuale adesione all’UE va quindi giudicata tenendo presente equamente sia i rischi sia le opportunità che essa racchiude. Quale bilancio provvisorio si possono trarre le seguenti conclusioni:

1. La gestione dei cambiamenti nel settore pubblico determinati da un’adesione

all’UE sarà molto più complicata e difficile se ora non si riuscirà a compiere un primo passo a favore della trasparenza e della dissociazione delle com- petenze fra Confederazione e Cantoni e verso una maggiore responsabilizza- zione dei Cantoni. Per la Svizzera la riforma in corso costituisce un’oppor- tunità per operare una dissociazione delle competenze e del finanziamento, rafforzare la collaborazione intercantonale e contemporaneamente per am- modernare la perequazione finanziaria in senso stretto.

2. Una distribuzione dei compiti fra Confederazione e Cantoni basata su prin-

cipi federalistici permette di ridurre la dispersione e la commistione delle re- sponsabilità e delle competenze. In caso di adesione all’UE la Svizzera di- sporrebbe di una migliore capacità d’azione.

3. Nel caso di un’adesione all’UE diventa evidentemente fondamentale la ca-

pacità della Confederazione di rappresentare attivamente gli interessi della Svizzera. I Cantoni possono quindi sostenere al meglio la politica europea delle autorità federali prendendo chiaramente coscienza dei loro interessi e facendoli valere tempestivamente e con decisione grazie al rafforzamento della collaborazione intercantonale. La capacità della Svizzera di influire sui

158 Cfr. Pfisterer, Thomas; Der schweizerische Föderalismus vor der Herausforderung eines möglichen Beitritts der Schweiz zur Europäischen Union; in: KdK (Hrsg.); Die Kantone vor den Herausforderungen eines EU-Beitritts. Bericht der Arbeitsgruppe «Europa- Reformen der Kantone»; Zurigo, 2001; p. 322 segg.

processi dell’UE richiede uno spirito d’iniziativa autonomo e la capacità dei Cantoni di salvaguardare in modo sostanziale i propri interessi159. In quest’ottica il rafforzamento della collaborazione intercantonale con pere- quazione degli oneri proposto con la NPC diventa una condizione necessaria per il rafforzamento sia dei Cantoni sia della capacità d’azione della Confe- derazione nella politica estera. 4. Con un’eventuale adesione all’UE è possibile che in molti settori, basandosi sui processi decisionali e amministrativi, una soluzione a livello federale possa apparire almeno a prima vista come la risposta semplice e logica da dare a un problema. Ma non va dimenticato che anche nella trasposizione del diritto comunitario relativo a settori politici fondamentali, una soluzione ancorata nella realtà cantonale o comunale avrà sempre il vantaggio di ri- sultare più aderente all’oggetto in questione e più vicina al cittadino. Questo sarà importante non da ultimo perché proprio un’adesione all’UE rafforzerà l’importanza del rispetto e della salvaguardia della molteplicità politica, lin- guistica e culturale della Svizzera.

5. Non si può negare che sia la NPC sia la politica d’integrazione europea

comporteranno una notevole intensificazione della collaborazione orizzon- tale fra i governi cantonali e con ciò si assisterà allo sviluppo di livelli istitu- zionali supplementari che comprenderanno tutta la Svizzera oppure le sue regioni. Ci si potrebbe contrapporre a questa tendenza operando una suddi- visione radicalmente diversa dello Stato federale svizzero e quindi riunendo gli attuali Cantoni all’interno di 5-7 regioni160. Questa trasformazione radi- cale non viene comunque perseguita né dalla NPC né dalla politica federale d’integrazione europea. Invece di sopprimere le strutture federali esistenti, ci si sta invece sforzando di ammodernarle per adeguarle alle necessità attuali (cfr. n. 1.1.6).

9.2.4 Ripercussioni di un’adesione all’UE sulle finanze

pubbliche Con la NPC si intende migliorare la perequazione finanziaria in senso stretto fra Confederazione e Cantoni. In particolare saranno realizzate la perequazione delle ri- sorse e, da parte della Confederazione, quella degli oneri per gli aggravi geo- topografici e sociodemografici dei Cantoni. Concettualmente questi strumenti non verrebbero rimessi in discussione da un’adesione all’UE, ma questo meccanismo andrebbe solo corretto nella sua calibrazione sulla base dei notevoli cambiamenti per le finanze della Confederazione e dei Cantoni. Questi spostamenti dei flussi fi- nanziari sarebbero in particolare determinati dalle spese e dagli introiti supplementa- ri seguenti:

159 Cfr. Aubert, Jean-François; Mitwirkung der Kantone an der europäischen Politik im Falle eines Beitritts der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Europäischen Union; in: KdK (Hrsg.); Die Kantone vor den Herausforderungen eines EU-Beitritts. Bericht der Ar- beitsgruppe «Europa-Reformen der Kantone»; Zurigo, 2001; p. 159-208.

160 Cfr. ibidem; p. 200 segg.

1. Come Stato membro la Svizzera sarebbe chiamata a versare all’UE un im-

porto netto di circa 3,1 miliardi di franchi161 e questa spesa sarebbe a carico della Confederazione.

2. La Confederazione e i Cantoni dovrebbero far fronte ad alcune riduzioni

delle entrate, in particolare a seguito dell’armonizzazione delle imposte di- rette per le aziende attive a livello internazionale, nel settore delle tasse sull’emissione di obbligazioni e di titoli del mercato monetario e in quello delle tariffe doganali (ancora in vigore) nei confronti dei membri dell’UE162. 3. In caso di adesione all’UE la Svizzera dovrebbe portare il tasso dell’imposta sul valore aggiunto dall’attuale 7,5 al 15 per cento almeno e ciò comporte- rebbe maggiori entrate per circa 15 miliardi di franchi. Da questo importo bisogna però dedurre il contributo netto da versare all’UE e il finanziamento degli oneri supplementari correlati con l’evoluzione demografica. L’importo restante andrebbe compensato mediante la riduzione di altre imposte, salva- guardando però l’autonomia finanziaria dei Cantoni. Oltre alla riduzione delle imposte dirette federali e cantonali potrebbe anche entrare in linea di conto una riduzione dei contributi alle assicurazioni sociali. Quest’ultima possibilità avrebbe il pregio di non intaccare il substrato fiscale dei Cantoni e di non richiedere nessun trasferimento finanziario tra Confederazione e Cantoni. Contemporaneamente una riduzione dei costi accessori della forza lavoro rafforzerebbe la posizione competitiva della Svizzera a livello inter- nazionale163.

4. Infine con un’adesione all’Unione economica e monetaria la Svizzera perde-

rebbe la propria posizione privilegiata in materia di tassi d’interesse. Il li- vello dei tassi d’interesse salirebbe approssimativamente di un punto per- centuale e il finanziamento dei debiti della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni comporterebbe una maggiore uscita stimata attorno ai due mi- liardi di franchi. Contemporaneamente ci si dovrebbe aspettare un incre- mento dei tassi ipotecari che farebbe aumentare lievemente le spese di loca- zione degli enti pubblici. Infine l’incremento dei tassi d’interesse potrebbe anche comportare una diminuzione del gettito fiscale. Queste maggiori uscite e le eventuali minori entrate saranno verosimilmente recuperate con gli incrementi di produttività e di redditività economica derivanti dall’inte- grazione nell’UE164. In conclusione questi significativi cambiamenti dei flussi finanziari degli enti pub- blici che conseguirebbero a un’adesione all’UE permettono di sviluppare le seguenti considerazioni relative alla perequazione finanziaria federale:

161 Le cifre sono state calcolate prendendo come base ’il 1997. Cfr. Consiglio federale; Rap- porto sull’integrazione 1999; Berna, 1999; p. 219-230 (n. 251.03). 162 Cfr. Consiglio federale; Rapporto sull’integrazione 1999; Berna, 1999; p. 325 segg. (n.. 333.08.01). 163 Cfr. Jeanrenaud, Claude; Die Folgen einer Integration in die Europäische Union für die Finanzpolitik der Kantone; in: KdK (Hrsg.); Die Kantone vor den Herausforderungen ei- nes EU-Beitritts. Bericht der Arbeitsgruppe «Europa-Reformen der Kantone»; Zurigo, 2001; p. 131 segg.

164 Cfr. ibidem, p. 141 segg.

1. Un’adesione all’UE comporterebbe notevoli cambiamenti nelle entrate e

nelle uscite della Confederazione e dei Cantoni e renderebbe quindi indi- spensabile un riesame della perequazione finanziaria federale. Ci sembra pe- rò comunque sensato ammodernare il più velocemente e integralmente pos- sibile la perequazione finanziaria indipendentemente dall’eventuale adesione o meno della Svizzera all’UE.

2. In caso di adesione all’UE i principi di base della nuova impostazione della

perequazione finanziaria proposti nel disegno di articolo 135 Cost. non ri- sulterebbero per niente sorpassati. Anzi, anche dopo un’adesione essi rap- presenterebbero dei pilastri importanti, addirittura indispensabili, per una perequazione finanziaria federale efficace e politicamente gestibile.

3. In caso di adesione all’UE e di un conseguente necessario riesame della di-

visione dei compiti fra Confederazione e Cantoni, i principi di base svilup- pati con la NPC costituirebbero un’agevolazione e anche una garanzia per l’autonomia politica dei Cantoni.

10 Compatibilità costituzionale e delega di competenze

legislative

10.1 Compatibilità costituzionale

Il nostro Consiglio fa uso del suo diritto di proposta sancito dall’articolo 181 Cost. e presenta, come annunciato nel programma di legislatura165, un messaggio concer- nente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti fra Confe- derazione e Cantoni. Contemporaneamente alle modifiche della Costituzione, proponiamo una legge fe- derale concernente la perequazione finanziaria (LPF) totalmente riveduta. Essa si basa sui seguenti articoli costituzionali di cui si propone la modifica: articolo 47 (concretizzazione dell’autonomia dei Cantoni), articolo 48 (competenza federale di obbligare i Cantoni alla collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri mediante il conferimento del carattere obbligatorio generale e l’obbligo di parteci- pazione, autorizzazione ad organi intercantonali di emanare disposizioni legislative) e articolo 135 (competenza federale per l’emanazione di disposizioni concernenti la perequazione finanziaria federale).

10.2 Delega di competenze legislative

Le disposizioni della LPF prevedono la delega al nostro Consiglio delle seguenti competenze legislative: – Articolo 3 capoverso 3 LPF: determinazione di una deduzione unitaria (parte non computabile) dal reddito. Motivazione: una regolamentazione più dettagliata già a livello di legge ri- sulterebbe troppo rigida poiché non permetterebbe di tenere conto corretta-

165 FF 2000 III 2037; p. 2061 seg.

mente dei continui cambiamenti. Va inoltre tenuto presente che la parte non computabile prevista si basa sull’attuale parte non computabile dell’imposta federale diretta. Quest’ultima potrebbe però essere modificata per motivi che non riguardano la NPC e questo comporterebbe quindi una correlazione in- desiderata fra LIFD e LPF. – Articolo 6 capoverso 1 LPF: determinazione annuale della ripartizione dei mezzi della perequazione delle risorse ai Cantoni finanziariamente deboli. Motivazione: la determinazione annuale del potenziale delle risorse e del valore medio che fanno stato per la perequazione delle risorse richiede anche una nuova ripartizione annuale dei mezzi finanziari disponibili. L’impor- tanza di questi adeguamenti risulta ancora più chiara se si considera l’obiet- tivo secondo cui con la perequazione anche i Cantoni finanziariamente de- boli dovrebbero disporre di un potenziale delle risorse pari all’85 per cento della media Svizzera. – Articolo 9 capoverso 3 LPF: determinazione dei criteri di ripartizione per la perequazione degli oneri. Motivazione: affinché la perequazione finanziaria risulti gestibile e tenga conto dei cambiamenti delle circostanze è necessario che il nostro Consiglio possa regolamentare le questioni di dettaglio relative ai fondi di compensa- zione e che possa in particolare stabilire i criteri di ripartizione. – Articolo 18 capoverso 5 LPF: regolamentazione della ripartizione della compensazione dei casi di rigore. Motivazione: la ripartizione dei mezzi finanziari della compensazione dei casi di rigore va stabilita definitivamente solo in base al bilancio globale ag- giornato immediatamente prima dell’introduzione della NPC. Solo così è possibile impostare in modo corretto ed efficace la compensazione dei casi di rigore. Dopo l’introduzione della NPC non è più previsto alcun aumento dei mezzi finanziari complessivamente disponibili per la compensazione dei casi di rigore. L’importo nominale iniziale rappresenta il tetto massimo mentre sono possibili riduzioni. In particolare se l’aggiornamento annuale dell’indice delle risorse porta un Cantone che beneficia della compensazione dei casi di rigore a superare la media Svizzera (indice superiore a 100), il suo diritto alla compensazione si estingue e la dotazione complessiva del fondo per la compensazione dei casi di rigore viene ridotto della quota corri- spondente.

Allegato 1

Glossario

Allocazione L’allocazione consiste nell’attribuzione, secondo il luogo, il momento e l’uso specifico, di beni scarsi al processo di produzione di prestazioni economiche. Nell’ambito della spesa pubblica l’allocazione consi- ste nella ripartizione delle risorse fra il settore privato e quello pubblico, come pure all’interno del settore pubblico in base al genere e all’entità delle singole spese pubbliche. Base imponibile aggregata La base imponibile aggregata (BIA) è un’unità di mi- (BIA) sura che sintetizza il reddito e la sostanza imponibile delle persone fisiche e gli utili imponibili delle perso- ne giuridiche. Essa serve a determinare il potenziale di risorse dei Cantoni. Capacità finanziaria Cfr. potenziale di risorse Compito in comune Si parla di compito in comune quando esso viene fi- nanziato congiuntamente dalla Confederazione e dai Cantoni (cfr. dissociazione dei compiti e dissociazione parziale dei compiti). Dissociazione dei compiti Si parla di dissociazione dei compiti quando un solo livello statale è chiamato ad adempiere un compito precedentemente gestito in comune dalla Confedera- zione e dai Cantoni (cfr. dissociazione parziale dei compiti e compiti in comune). Dissociazione parziale dei Si parla di dissociazione parziale dei compiti quando compiti in un settore d’i attività la dissociazione viene attuata solo in alcuni ambiti. Di conseguenza nei settori dove è stata operata una dissociazione la competenza sarà in seguito attribuita a un singolo livello statale (Confede- razione o Cantoni), mentre negli altri settori la com- petenza viene condivisa come in precedenza (cfr. dis- sociazione dei compiti e compiti in comune). Equivalenza fiscale Si parla di equivalenza fiscale quando i costi di determi- nate prestazioni dell’ente pubblico vengono addebitati ai cittadini che ne traggono beneficio. Se questa equi- valenza non è rispettata si sviluppano effetti esterni che comportano una riduzione del livello di benessere. Esternalità, effetto esterno Si parla di esternalità quando la cerchia di persone interessate da un’attività economica non coincide con quella che l’ha generata. Esempio di effetto esterno negativo: il rumore. Esempio di effetto esterno positi- vo: il lampione.

finanziaria rale attualmente in vigore per la misurazione della ca- pacità finanziaria dei Cantoni. Nella NPC esso viene sostituito dal nuovo indice delle risorse. me il rapporto fra il suo potenziale di risorse pro ca- pite e la media Svizzera. Esso si basa sulla BIA e do- vrebbe sostituire l’indice della capacità finanziaria utilizzato dalla perequazione finanziaria federale at- tualmente in vigore. Perequazione degli oneri Cfr. perequazione intercantonale degli oneri, perequa- zione dell’aggravio geo-topografico e perequazione dell’aggravio sociodemografico. Perequazione dell’aggravio I Cantoni confrontati con aggravi elevati a causa del- geo-topografico (PAG) l’altitudine e della ripidità del loro territorio oppure della loro struttura d’insediamento sono indennizzati attraverso la PAG. Essa viene finanziata integralmente dalla Confederazione. Perequazione dell’aggravio I Cantoni confrontati con oneri eccessivi a causa della sociodemografico (PAS) loro struttura demografica o delle funzioni correlate con la loro centralità sono indennizzati con la PAS. Essa viene finanziata integralmente dalla Confederazione Perequazione finanziaria La perequazione finanziaria comprende tutti i trasfe- rimenti di mezzi finanziari fra le collettività statali ef- fettuati con l’obiettivo di incentivare l’adempimento di compiti pubblici o di compensare le disparità di ca- pacità finanziaria. Perequazione finanziaria La perequazione finanziaria in senso lato comprende in senso lato tutti i trasferimenti finanziari verticali e orizzontali correlati con la ripartizione dei compiti e degli introiti. Perequazione finanziaria La perequazione finanziaria in senso stretto compren- in senso stretto de tutti i trasferimenti di mezzi finanziari effettuati per ridistribuire la ricchezza fra i Cantoni e per compensa- re gli aggravi elevati derivanti da circostanze struttu- rali. Perequazione finanziaria La perequazione finanziaria orizzontale comprende orizzontale tutti i flussi finanziari che intercorrono fra i Cantoni. Perequazione finanziaria La perequazione finanziaria verticale comprende tutti i verticale flussi finanziari che intercorrono fra la Confederazio- ne e i Cantoni. Perequazione intercantonale Con la perequazione intercantonale degli oneri sono degli oneri (PIO) indennizzati i Cantoni in cui determinate prestazioni pubbliche vengono utilizzate anche da abitanti di altri

Cantoni. Si tratta del risvolto finanziario della collabo- razione intercantonale.

Perequazione orizzontale La perequazione orizzontale delle risorse consiste delle risorse nella ridistribuzione di mezzi finanziari dai Cantoni con un potenziale di risorse superiore alla media verso quelli con un potenziale inferiore. Perequazione verticale La perequazione verticale delle risorse è costituita delle risorse dalla quota di perequazione delle risorse che viene fi- nanziata dalla Confederazione. I Cantoni che dispon- gono di un potenziale di risorse inferiore alla media svizzera sono sostenuti finanziariamente dalla Confe- derazione. Potenziale di risorse Il potenziale di risorse di un Cantone comprende le ri- sorse a cui si può attingere fiscalmente (cfr. BIA), senza considerare però il carico e il gettito fiscale ef- fettivi, e corrisponde quindi alla sua capacità econo- mica. Principio di sussidiarietà Il principio di sussidiarietà esige che i compiti pubbli- ci vengano attribuiti ad un livello statale superiore solo se si può provare che esso lo può adempiere in modo più soddisfacente rispetto ad un ente di un li- vello inferiore. Problematica In genere nelle città-nucleo vive una quota superiore delle città-nucleo alla media di persone che generano spese relativa- mente importanti e costituiscono contemporaneamente una scarsa fonte di entrate per gli enti pubblici. Queste persone appartengono in particolare ai seguenti grup- pi: anziani, famiglie monoparentali, disoccupati, stra- nieri, persone che hanno esaurito i loro diritti, persone povere, sole, dipendenti o in formazione. Spillover Si parla di spillover quando determinate prestazioni di un ente territoriale vengono utilizzate anche da abi- tanti di altri enti territoriali che però non sono chia- mati a coprirne integralmente i costi. Si tratta di effetti esterni di tipo geografico. L’esistenza di spillover in- dica che non viene rispettato il principio d’i equiva- lenza. Per l’internalizzazione degli spillover e delle perdite economiche che ne derivano è necessaria una perequazione intercantonale degli oneri.

Allegato 2

AFF Amministrazione federale delle finanze AI Assicurazione invalidità AVS Assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti AWM Arbeitsgemeinschaft für eine wirksame und friedenssichernde Milizarmee BFW Legge federale sulla promozione dell’abitazione a prezzo moderato BIA Base imponibile aggregata BNS Banca nazionale svizzera Boll. Uff. Bollettino ufficiale CdC Conferenza dei governi cantonali CDF Conferenza dei direttori cantonali delle finanze CDOS Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali CDPE Conferenza dei direttori cantonali della pubblica educazione CE Comunità europea CFS Commissione federale degli stranieri CIT Commissione intercantonale dei trattati Cost. Costituzione federale CP Codice penale svizzero CQI Convenzione quadro intercantonale CSEC Commissione della scienza, dell’educazione e della cultura DFF Dipartimento federale delle finanze DTF Decisione del Tribunale federale FF Foglio federale FkF Gruppo di studio per le finanze cantonali FSI Federazione delle società svizzere degli impiegati FSSC Federazione svizzera dei sindacati cristiani GATT General Agreement on Tariffs and Trade IHV Convenzione intercantonale sulle case di cura IUV Accordo intercantonale sulle università IVSE Convenzione intercantonale per le istituzioni sociali LAgr Legge federale sull’agricoltura LAI Legge federale sull’assicurazione per l’invalidità LAID Legge federale sull’armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni LAVS Legge federale sull’assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti LCAP Legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e l’accesso alla loro proprietà LCP Legge federale sulla caccia e sulla protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici LFC Legge federale sulle finanze della Confederazione Lferr Legge federale sulle ferrovie LFo Legge federale sulle foreste LFPr Legge federale sulla formazione professionale LFSP Legge federale sulla pesca

LIM Legge federale sull’aiuto agli investimenti nelle zone montane LIOm Legge federale sull’imposizione degli oli minerali LNA Legge federale sulla navigazione aerea LPAc Legge federale sulla protezione delle acque LPAmb Legge federale sulla protezione dell’ambiente LPC Legge federale sulle prestazioni complementari all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità LPF Legge federale concernente la perequazione finanziaria LPN Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio LPPM Legge federale sulle prestazioni della Confederazione nel campo dell’esecuzione delle pene e delle misure LPT Legge federale sulla pianificazione del territorio LSCA Legge federale sulla sistemazione dei corsi d’acqua LSN Legge federale sulle strade nazionali LSu Legge federale sui sussidi LUMin Legge federale concernente l’utilizzazione dell’imposta sugli oli mi- nerali a destinazione vincolata NPC Nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni NPM New Public Management NUTS Nomenclature des unités territoriales statistiques OECD Organization for Economic Co-Operation and Development OG Legge federale sull’organizzazione giudiziaria OintS Ordinanza sull’integrazione degli stranieri OQL Ordinanza concernente l’assicurazione della qualità e il controllo di qualità nell’economia lattiera PAG Perequazione dell’aggravio geo-topografico PAS Perequazione dell’aggravio sociodemografico PC Prestazioni complementari dell’AVS e dell’AI PES Partito ecologista svizzero PIO Perequazione intercantonale degli oneri PLR Partito liberale-radicale PLS Partito liberale svizzero PPD Partito popolare democratico RS Raccolta sistematica del diritto federale RU Raccolta ufficiale delle leggi federali SAB Gruppo svizzero per le regioni di montagna Seco Segretariato di Stato dell’economia SEE Spazio economico europeo SGeV Associazione dei Comuni svizzeri SICL Servizio d’ispezione e di consulenza per l’economia lattiera SPA Società svizzera per la protezione dell’ambiente SPS Partito socialista svizzero SSV Unione delle città svizzere UDC Unione democratica di centro UE Unione europea UFAS Ufficio federale delle assicurazioni sociali UFPT Ufficio federale della pianificazione del territorio (oggi USTE) UFS Ufficio federale di statistica

UFSP Ufficio federale della sanità pubblica USAM Unione svizzera delle arti e mestieri USC Unione svizzera dei contadini USS Unione sindacale svizzera USTE Ufficio federale dello sviluppo territoriale WTO World Trade Organization

Allegato 3

Elenco delle perizie

1. Biaggini, Giovanni; Expertise zu diversen Rechtsfragen betreffend Verbun-

daufgaben und Programmvereinbarungen; Zurigo, 31 agosto 2000.

2. Fischer, Roland; Expertenbericht betreffend aggregierte Steuerbemessung-

sgrundlage (ASG) / Ressourcenindex im Rahmen der Neugestaltung des Fi- nanzausgleichs und der Aufgaben (NFA); Zurigo, gennaio 2001.

3. Fischer, Roland; Rapport d’expertise concernant l’assiette fiscale agrégée

(AFA) et l’indice des ressources dans le cadre de la réforme de la péréqua- tion financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT); Zurigo, gennaio 2001 (traduzione francese di 2).

4. Fischer, Roland; Vergleich zwischen kantonalen Steuertarifen, ASG-Beitrag

und Einkommensverteilung auf der Basis der steuerbaren Einkommen der direkten Bundessteuer. Ergänzung zur Expertenbericht vom Januar 2001; Zurigo, 19 aprile 2001.

5. Fischer, Roland; Comparaison entre les barèmes fiscaux cantonaux, la con-

tribution de la base d’imposition agrégée (ASG) et la répartition des revenus sur la base du revenu imposable de l’impôt fédéral direct. Complément au rapport d’expertise de janvier 2000; Zurigo, 19 aprile 2001 (traduzione fran- cese di 4).

6. Fischer, Roland; Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) im

Vergleich zum Steuerkraftindex der Finanzkraft; Zurigo, 25 maggio 2001.

7. Fischer, Roland; Analyse comparée entre la base d’imposition agrégée

(ASG) et l’indice de capacité fiscale déterminant la capacité financière; Zu- rigo, 25 maggio 2001 (6).

8. Fischer, Roland; Die Entwicklung von Einkommens-Disparitäten zwischen

den Kantonen 1987 - 1999; Zurigo, 13 luglio 2001.

9. Frey, René L.; Ziel- und Wirkungsanalyse des Neuen Finanzausgleichs; Ba-

silea, 14 maggio 2001. 10. Frey, René L.; «Analyse de l’objectif et de l’efficacité de la nouvelle péré- quation financière»; Basilea, 14 maggio 2001 (traduzione francese di 9).

11. Frey, René L.; Spillmann, Andreas; Dafflon, Bernard; Jeanrenaud, Claude;

Meier, Alfred; Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen. Expertise zu den Finanzhilfen und Abgeltungen des Bundes an die Kantone im Auf- trag der EFV und der FDK; Berna, 1994.

12. Frey, René L.; Spillmann, Andreas; Dafflon, Bernard; Jeanrenaud, Claude;

Meier, Alfred; La péréquation financière entre la Confédération et les can- tons. Expertise relative aux aides financières et indemnités de la Confédéra- tion en faveur des cantons mandatée par l’AFF et la CDF; Berna, 1994 (tra- duzione francese di 11).

13. Inderbitzin, J.; Second Opinion zum neuen Vorschlag für den geografisch-

topografischen Lastenausgleich; Lucerna, 24 maggio 2001.

14. Jeanrenaud, Claude; Blöchliger, Hansjörg; Neuer Finanzausgleich zwischen

Bund und Kantonen: Beispiele für neue Subventionsformen; Neuchâtel e Basilea, 2000.

15. Kirchgässner, Gebhard; Hauser, Heinz; Abwanderungsgefahr von Steuer-

substrat ins Ausland im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA); San Gallo, 10 agosto 2001.

16. Zimmerli, Ulrich; NFA - Interkantonales Streitbeilegungsverfahren und die

Normtexte. Berna, 31 maggio 2001

Compendio 2067

1 Parte generale 2074

1.1 Situazione iniziale 2075

1.1.1 Situazione iniziale dal profilo economico e sociopolitico 2075

1.1.2 La riforma della NPC in quanto parte di una riforma generale del

federalismo 2076

1.1.3 Riforma dell’assegnazione dei compiti 2078

1.1.4 Riforma della perequazione finanziaria in senso stretto 2079

1.1.5 Riforma dell’ordinamento fiscale 2081

1.1.6 Riforma territoriale 2083

1.1.7 Gli obiettivi della NPC in breve 2086

1.2 Lavori preparatori concernenti la NPC 2086

1.2.1 Il bilancio della perequazione finanziaria del 1991 2086

1.2.2 Orientamento del 1992 2087

1.2.3 La perizia scientifica del 1994 2087

1.2.4 Rapporto concernente le linee direttrici della NPC 2088

1.2.5 Risultati della prima consultazione 2089

1.2.6 Approfondimento e attuazione delle linee direttrici 2089

1.2.7 Risultati della seconda consultazione 2090

1.2.8 Miglioramenti a seguito della seconda consultazione 2094

1.3 Procedura in vista della revisione costituzionale e legislativa 2095

1.3.1 Modifiche a livello costituzionale 2095

1.3.2 Modifiche a livello legislativo 2096

1.4 Attuazione istituzionale e ulteriore procedura 2096

1.4.1 Attuazione istituzionale del primo messaggio NPC 2097

1.4.2 Uno sguardo al secondo messaggio NPC 2099

1.4.3 Problemi di diritto transitorio 2099

2 La dissociazione dei compiti e del finanziamento 2100

2.1 Oggetto 2101

2.2 Lacune dell’attuale intreccio dei compiti e del finanziamento 2102

2.3 Obiettivi 2103

2.4 Risultati della consultazione 2105

2.5 Una sintesi delle proposte nei singoli settori di compiti 2106

2.5.1 Compiti federali 2106

2.5.2 Compiti cantonali 2107

2.5.3 Compiti in comune 2108

2.5.4 Relazione con la collaborazione intercantonale 2109

2.6 Modifiche della Costituzione federale 2110

2.6.1 Introduzione a livello costituzionale del principio di sussidiarietà 2110

2.6.2 Introduzione a livello costituzionale dei criteri di assegnazione dei

compiti 2110

2.6.3 Introduzione a livello costituzionale dell’autonomia dei Cantoni

nell’adempimento dei loro compiti 2110

2.6.4 Introduzione di un controllo delle norme 2110

3 Le nuove forme di collaborazione e di finanziamento tra Confederazione e

Cantoni 2111

3.1 Oggetto 2111

3.2 Lacune delle forme di finanziamento attuali 2112

3.3 Obiettivi 2113

3.4 Risultati della consultazione 2113

3.5 Aspetti politici, amministrativi e giuridici delle nuove forme di

collaborazione 2114

3.5.1 Principi della collaborazione 2114

3.5.2 Lo strumento dell’accordo di programma 2115

3.5.3 Attuazione flessibile 2118

3.6 Le nuove forme di finanziamento 2118

3.6.1 La nuova dottrina 2118

3.6.2 Uno sguardo al secondo messaggio 2119

3.7 Base costituzionale degli accordi programmatici 2120

4 La collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri 2120

4.1 Oggetto 2121

4.2 L’attuale collaborazione intercantonale e le sue lacune 2121

4.3 Obiettivi 2122

4.4 Risultati della consultazione 2123

4.5 Il livello della Confederazione 2124

4.5.1 Il promovimento della collaborazione intercantonale a livello

federale 2124

4.5.2 L’autorizzazione di organi intercantonali a emanare norme primarie 2126

4.5.3 Preminenza del diritto intercantonale rispetto al diritto cantonale 2126

4.6 Il livello dei Cantoni 2126

4.6.1 La convenzione quadro intercantonale (CQI) 2127

5 La perequazione finanziaria in senso stretto 2128

5.1 Oggetto 2130

5.2 Le lacune della perequazione finanziaria attuale 2130

5.2.1 Grande impiego di mezzi e scarsa efficacia 2130

5.2.2 Margine di manovra dei Cantoni in diminuzione 2133

5.2.3 Indice della capacità finanziaria lacunoso 2135

5.2.4 Conflitti di obiettivi e incentivi sbagliati 2136

5.3 Obiettivi 2137

5.4 Il nuovo sistema di perequazione finanziaria in breve 2138

5.5 La perequazione delle risorse 2141

5.5.1 L’indice delle risorse 2141

5.5.2 L’effetto della perequazione delle risorse 2150

5.5.3 Nuova ripartizione delle quote cantonali sul gettito fiscale della

Confederazione e sugli utili della Banca nazionale 2155

5.6 La perequazione degli oneri da parte della Confederazione 2157

5.6.1 La perequazione dell’aggravio geo-topografico (PAG) 2157

5.6.2 La perequazione dell’aggravio sociodemografico (PAS) 2164

5.7 Compensazione dei casi di rigore 2177

5.8 Base costituzionale e revisione totale della legge concernente la perequa-

zione finanziaria 2179

6 Parte speciale 2179

6.1 Modifiche costituzionali nei diversi settori di compiti 2180

6.1.1 Difesa nazionale - Organizzazione, formazione ed equipaggiamento

dell’esercito 2180

6.1.2 Formazione, ricerca, cultura 2181

6.1.3 Ambiente e pianificazione del territorio 2186

6.1.4 Opere pubbliche e traffico 2188

6.1.5 Sicurezza sociale 2196

6.1.6 Diritto penale 2210

6.2 Modifiche di legge nei diversi settori di compiti la cui base costituzionale

non abbisogna di revisioni 2213

6.2.1 Sussidi ai centri di formazione per il personale specializzato delle

professioni sociali 2213

6.2.2 Ginnastica e sport nella scuola 2214

6.2.3 Istituzioni culturali d’importanza sovrarregionale 2214

6.2.4 Pianificazione del territorio 2214

6.2.5 Foreste 2214

6.2.6 Conservazione dei monumenti storici, protezione del paesaggio e

degli insediamenti 2215

6.2.7 Protezione della natura e del paesaggio 2215

6.2.8 Selvaggina (caccia) e pesca 2216

6.2.9 Protezione contro le piene 2216

6.2.10 Protezione delle acque / Impianti per le acque di scarico 2216

6.2.11 Traffico regionale pubblico 2216

6.2.12 Aerodromi 2217

6.2.13 Protezione dell’aria e protezione dall’inquinamento fonico

mediante l’imposta sugli oli minerali 2217

6.2.14 Miglioramenti strutturali nell’agricoltura 2218

6.2.15 Allevamento del bestiame 2218

6.2.16 Miglioramento delle condizioni d’abitazione nelle regioni di

montagna 2218

6.2.17 Riduzione dei premi dell’assicurazione malattie 2218

6.2.18 Cliniche specializzate e medicina di punta 2219

6.3 Riforme correnti o programmate compatibili con la NPC 2219

6.3.1 Assegni familiari 2219

6.3.2 Promozione della costruzione di abitazioni e dell’accesso alla loro

proprietà 2220

6.3.3 Formazione professionale incluso il perfezionamento 2220

6.3.4 Protezione della popolazione 2220

6.3.5 Scuole universitarie e scuole universitarie professionali 2221

6.4 Settori di compiti esclusi 2221

6.4.1 Ginnastica e sport 2221

6.4.2 Sentieri e percorsi pedonali 2222

6.4.3 Servizio di ispezione e consulenza per l’economia lattiera (SICL) 2222

6.5 Commento delle disposizioni costituzionali 2223

6.5.1 Commento delle disposizioni costituzionali intersettoriali 2223

6.5.2 Commenti delle disposizioni costituzionali riferite ai compiti 2232

6.6 Commento della legge federale sulla perequazione finanziaria 2238

6.6.1 Sezione 1: Disposizioni generali 2238

6.6.2 Sezione 2: Perequazione delle risorse da parte di Confederazione e

Cantoni 2239

6.6.3 Sezione 3: Perequazione degli oneri da parte della Confederazione 2242

6.6.4 Sezione 4: Collaborazione intercantonale con perequazione degli

oneri 2243

6.6.5 Sezione 5: Rapporto sull’efficacia 2247

6.6.6 Sezione 6: Disposizioni transitorie 2248

6.6.7 Sezione 7: Disposizioni finali 2251

7 Ripercussioni 2251

7.1 Analisi degli effetti complessivi del sistema della NPC 2252

7.2 Ripercussioni finanziarie per la Confederazione e per i Cantoni 2255

7.2.1 Bilancio globale 2255

7.2.2 Riduzione delle disparità 2270

7.2.3 Margini di manovra, potenziali d’efficienza e mezzi a destinazione

non vincolata 2280

7.2.4 Conseguenze sui vantaggi di localizzazione nella concorrenza

fiscale internazionale 2286

7.3 Conseguenze economiche generali 2289

7.3.1 Necessità e possibilità d’intervento dello Stato 2289

7.3.2 Conseguenze per i diversi gruppi sociali 2290

7.3.3 Conseguenze complessive sull’economia 2290

7.3.4 Soluzioni alternative 2291

7.3.5 Aspetti relativi all’applicazione 2292

7.4 Ripercussioni sull’effettivo del personale 2292

7.5 Ripercussioni per il settore informatico 2293

7.6 Confronto con i sistemi di perequazione cantonali 2293

7.7 Ripercussioni sugli agglomerati urbani e sui Comuni 2295

7.8 Ripercussioni sulla politica regionale della Confederazione 2298

7.9 Ripercussioni sulla gestione finanziaria della Confederazione 2298

8 Programma di legislatura 2299

9 La NPC nella prospettiva della politica europea 2300

9.1 Relazioni con il diritto europeo 2300

9.2 La «compatibilità europea» della NPC 2300

9.2.1 Ripercussioni di un’eventuale adesione all’UE sui compiti della

Confederazione e dei Cantoni 2301

9.2.2 Attribuzione dei compiti di trasposizione e di applicazione alla

Confederazione e ai Cantoni 2302

9.2.3 Valutazione della dissociazione dei compiti prevista dalla NPC 2303

9.2.4 Ripercussioni di un’adesione all’UE sulle finanze pubbliche 2304

10 Compatibilità costituzionale e delega di competenze legislative 2306

10.1 Compatibilità costituzionale 2306

10.2 Delega di competenze legislative 2306

Allegato 1: Glossario 2308 Allegato 2: Indice delle abbreviazioni 2311 Allegato 3: Elenco delle perizie 2314

Decreto federale concernente la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) (Disegno) 2321 Legge federale concernente la perequazione finanziaria (LPF) (Disegno) 2326 Convenzione quadro intercantonale (CQI) 2334