Art. 1 Oggetto Sono stranieri coloro che non possiedono la cittadinanza svizzera. Il disegno di leg- ge disciplina circostanziatamente il loro statuto dal punto di vista del diritto degli stranieri. Ciò comporta importanti principi concernenti il promovimento della loro integrazione. La LDDS vigente si limita invece a una legislazione quadro.

Art. 2 Campo d’applicazione La presente legge si applica solo in maniera sussidiaria ai cittadini degli Stati dell’UE e dell’AELS (vedi n. 1.3.3). Per i richiedenti l’asilo, i rifugiati riconosciuti, gli apolidi e le persone bisognose di protezione si applicano anzitutto le disposizioni della legge sull’asilo e i pertinenti trattati di diritto internazionale pubblico.

2.2 Entrata e partenza

Art. 3 Condizioni d’entrata L’entrata in vigore, il 14 gennaio 1998, dell’ordinanza concernente l’entrata e la no- tificazione degli stranieri (OEnS)101 ha permesso di sancire in un’ordinanza le con- dizioni d’entrata che sino ad allora erano state fissate principalmente in istruzioni interne. Il disegno di legge prevede ora un disciplinamento trasparente a livello di legge. Come tutti gli altri Stati, la Svizzera non è di principio tenuta a consentire

101 RS 142.211

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l’entrata sul suo territorio a persone straniere. Fatti salvi gli impegni di diritto inter- nazionale pubblico, le pertinenti decisioni sono prese autonomamente102. L’Accordo sulla libera circolazione delle persone garantisce un ampio diritto d’entrata. A parte tale Accordo, solo in casi isolati esiste un diritto all’entrata e alla dimora risultante dagli impegni di diritto internazionale pubblico, segnatamente in virtù delle disposizioni della Convenzione del 28 luglio 1951103 sullo statuto dei ri- fugiati o della Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Il diritto alla libera partenza e al ri- torno nel Paese d’origine, sancito dal Patto internazionale del 16 dicembre 1966104 relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU II), non conferisce un diritto all’entrata in un altro Paese105. Tuttavia, se sono adempite le condizioni d’entrata, nella prassi la stessa è generalmente autorizzata. Il Consiglio federale continuerà a determinare a livello di ordinanza quali tipi di do- cumenti di viaggio sono riconosciuti per il passaggio della frontiera (passaporto, carta d’identità, ecc.). Questa disposizione conferma inoltre la competenza attuale del Consiglio federale di disciplinare l’introduzione e la soppressione dell’obbligo del visto. In questo contesto, il Consiglio federale può parimenti concludere accordi internazionali (art. 95 cpv. 1 lett. a). La procedura di rilascio del visto consente di esaminare ogni domanda già nel Paese di provenienza e di determinare se sono adempite le condizioni d’entrata. La valuta- zione definitiva non può tuttavia avere luogo prima dell’arrivo alla frontiera. Il visto non conferisce dunque un diritto all’entrata. L’assicurazione del rilascio del permesso di dimora garantisce invece che le persone non sottostanti all’obbligo del visto entrino in Svizzera per esercitare un’attività lucrativa solo se sono effettivamente adempite le condizioni per il rilascio del per- messo.

Art. 4 Rilascio del visto Come sinora, i visti sono di regola rilasciati dalle rappresentanze di Svizzera al- l’estero su incarico dell’Ufficio federale degli stranieri (UFDS), del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) o dell’Ufficio federale dei rifugiati (UFR) (art. 18 OEnS). Il visto eccezionale può tuttavia essere rilasciato anche dagli organi di con- trollo alla frontiera (art. 19 OEnS) e la proroga del visto può essere accordata in Svizzera dalle autorità competenti in materia di stranieri. Se il visto per un soggiorno non sottostante a permesso (art. 8) è rifiutato, l’UFDS rilascia, su richiesta esplicita dell’interessato, una decisione motivata e impugnabile. Attualmente, il richiedente è informato di tale procedura mediante un foglio infor- mativo allegato alla domanda di visto. Tale modo di procedere ha dato buona prova nella prassi. Negli altri casi, le autorità competenti pronunciano un rifiuto formale del permesso sollecitato.

102 Christian Klos, Rahmenbedingungen und Gestaltungsmöglichkeiten der europäischen Migrationspolitik, Costanza 1998, pag. 88-96; in particolare pag. 90. 103 RS 0.142.30 104 RS 0.103.2 105 Cfr. DTF 122 II 433 Consid. 3c pag. 442 segg.

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Art. 5 Posti di confine Un razionale controllo alla frontiera presuppone che l’entrata e la partenza degli stranieri avvengano in determinati posti di confine (vedi parimenti le osservazioni al n. 1.3.9). Oltre all’entrata illegale in Svizzera, occorre impedire che le persone prive di documenti di legittimazione entrino nel territorio dei Paesi limitrofi o facciano ri- corso a passatori (cfr. anche artt. 110 cpv. 2 e 111 cpv.1 lett. c). Le deroghe previste al capoverso 2 concernono principalmente il passaggio al confi- ne nelle regioni di montagna. L’entrata e la partenza nel piccolo traffico di confine sono attualmente disciplinate in convenzioni internazionali e concernono, oltre alla definizione dell’estensione della zona di frontiera e alle disposizioni relative ai tito- lari di permessi per frontalieri, il rilascio di tessere di confine e di permessi giorna- lieri. Il controllo delle persone alla frontiera comprende anche il controllo dell’identità dei cittadini svizzeri che, fatta salva la legislazione in materia di dogane, possono entrare passando da qualsiasi punto del territorio e non possono essere respinti. È inoltre fatto salvo l’adempimento dei compiti di polizia, indipendentemente dalla nazionalità della persona, nel quadro del pertinente disciplinamento federale e della sovranità dei Cantoni in materia di polizia.

Art. 6 Controllo alla frontiera Tutte le persone che entrano ed escono dalla Svizzera possono essere sottoposte a un controllo alla frontiera a prescindere dall’esistenza di un sospetto. Tale controllo è volto ad accertare l’identità e l’adempimento delle condizioni di entrata. Data l’entità del traffico, il controllo può tuttavia avvenire unicamente in maniera casuale (cfr. anche n. 1.3.9). Il rifiuto dell’entrata costituisce un atto materiale direttamente eseguibile in maniera informale (cfr. art. 3 lett. f PA). Come in caso di rifiuto del visto (art. 4 cpv. 2) la persona respinta può tuttavia ottenere una decisione impugnabile dell’UFDS se ne fa domanda al posto di confine immediatamente dopo il rifiuto dell’entrata. È così espressamente garantito un controllo giuridico. La persona respinta deve tuttavia at- tendere all’estero l’esito di un eventuale procedimento ricorsuale.

Art. 7 Competenza in materia di controllo alla frontiera Il controllo alla frontiera resta di competenza dei Cantoni. Nell’ambito dell’organiz- zazione di progetto «Esame del sistema di sicurezza interna della Svizzera» (USIS) l’attuale ripartizione delle mansioni tra Confederazione e Cantoni è analizzata anche per quel che concerne il controllo delle persone alla frontiera (cfr. n. 1.3.9).

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2.3 Soggiorno sottostante a permesso, obbligo di notificazione

Art. 8 Soggiorno senza attività lucrativa Questa disposizione riprende essenzialmente il disciplinamento vigente degli artico- li 2 LDDS e 2 ODDS.

Art. 9 Soggiorno con attività lucrativa Il capoverso 2 riprende il disciplinamento vigente (art. 2 LDDS e art. 2 ODDS) e definisce più precisamente la nozione di attività lucrativa (sinora art. 6 OLS). Tale nozione è definita in senso largo. Sono così ridotte le possibilità di eludere le dispo- sizioni sull’ammissione.

Art. 10 Obbligo di notificazione dell’arrivo Sono ripresi i principi del disciplinamento vigente (art. 2 LDDS e art. 2 ODDS). A seconda dell’organizzazione cantonale, le autorità comunali o le autorità cantonali sono competenti per la procedura di notificazione dell’arrivo. Il Consiglio federale fisserà in una pertinente ordinanza i termini da rispettare. La notificazione dell’arrivo e il rilascio del permesso per dimoranti temporanei, di dimora e di domicilio sono di competenza del Cantone di residenza. Se l’attività lu- crativa è svolta in un altro Cantone, è necessario il preavviso delle autorità preposte al mercato del lavoro di quel Cantone (art. 9 in relazione con l’art. 39 cpv. 2). Sono fatte salve le disposizioni sulla mobilità professionale (art. 37-38).

Art. 11 Procedura di permesso e procedura di notificazione dell’arrivo Si rinuncia all’obbligo generale di presentare un estratto del casellario giudiziale al momento della notificazione dell’arrivo, previsto all’articolo 16 capoverso 3 LDDS. Le autorità competenti possono esigere come sinora un estratto del casellario giudi- ziale nazionale o la produzione di altri documenti (p. es. estratti dei registri del stato civile). Lo straniero è inoltre tenuto a presentare un documento di legittimazione valido del Paese di origine (cfr. anche art. 84). Esso è tenuto a procurarsi questi do- cumenti e a presentarli alle autorità competenti (art. 85).

Art. 12 Deroghe all’obbligo di permesso e di notificazione dell’arrivo In casi giustificati, il Consiglio federale potrà prevedere deroghe per quanto concer- ne l’obbligo di permesso e di notificazione dell’arrivo, segnatamente al fine di age- volare la prestazione transfrontaliera di servizi (ad es. montaggio, installazione di padiglioni di fiere, lavori di manutenzione). Giusta l’articolo 2 capoverso 1 LDDS in relazione con l’articolo 2 capoverso 6 ODDS, già oggi sono esentati dall’obbligo di notificare l’arrivo e di richiedere un permesso gli stranieri che esercitano un’attività lucrativa indipendente o un’attività su mandato di un datore di lavoro estero se tale attività non supera otto giorni in un periodo di 90 giorni. Queste disposizioni particolari non si applicano ai lavoratori dell’industria delle costruzioni. In questi casi la notificazione e il rilascio del per- messo devono avvenire prima dell’inizio dell’attività lucrativa.

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Art. 13 Notificazione della partenza Il presente articolo coincide con il disciplinamento attuale. I titolari del permesso per dimoranti temporanei devono notificare la loro partenza solo se si trasferiscono in un altro Comune o Cantone. Senza notificazione della partenza, si può dedurre che la persona interessata ha lasciato il Paese alla scadenza della durata di validità del permesso (art. 60). Ciò consente di evitare inutili complicazioni burocratiche; i particolari saranno disciplinati a livello di ordinanza.

Art. 14 Notificazione in caso di alloggiamento a pagamento Contrariamente al diritto vigente, solo le persone che ospitano uno straniero dietro remunerazione (alberghi e stabilimenti para-alberghieri) sono tenute a notificarlo. Gli ospiti privati sono liberati da tale obbligo, che nella prassi non è già pratica- mente più osservato (art. 2 cpv. 2 LDDS). Vista la forte resistenza riscontrata in procedura di consultazione, si rinuncia all’ob- bligo di notificazione del datore di lavoro, previsto originariamente. Già il discipli- namento attuale può essere applicato solo parzialmente (ordinanza concernente la notificazione degli stranieri partenti106).

Art. 15 Regolamento del soggiorno fino alla decisione relativa al permesso Lo straniero entrato legalmente in Svizzera per un soggiorno temporaneo sarà d’ora in poi tenuto ad aspettare all’estero la decisione relativa ad un permesso durevole (cfr. anche art. 1 ODDS). Le autorità possono derogare a tale principio se le circo- stanze concrete lasciano presumere che le condizioni per il rilascio del permesso sa- ranno molto verosimilmente adempite. Il richiedente non può tuttavia esigere di frui- re del diritto di dimora richiesto già durante la procedura. Le persone che nella procedura d’autorizzazione d’entrata hanno indicato uno scopo del soggiorno (p. es. turismo, visita) diverso da quello menzionato nella domanda di permesso (p. es. soggiorno presso familiari, attività lucrativa, formazione), sono in linea di principio tenute ad attendere l’esito della procedura all’estero. Ciò vale a maggior ragione per le persone entrate illegalmente nel nostro Paese prima del depo- sito della domanda. In caso di domanda di proroga del permesso esistente in vista di un soggiorno più lungo, l’interessato può di regola attendere l’esito della procedura in Svizzera, sem- preché non vi sia un forte interesse pubblico contrario al suo permanere nel nostro Paese (art. 65; p. es. in caso di reati gravi contro l’integrità fisica o la vita).

106 RS 142.212

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2.4 Condizioni d’ammissione 2.4.1 Principi

Art. 16 I principi della politica d’ammissione sono descritti in maniera circostanziata ai nu- meri 1.2 e segnatamente 1.2.3.

2.4.2 Ammissione per un soggiorno con attività lucrativa

Art. 17 Esercizio di un’attività lucrativa dipendente Al momento dell’ammissione occorre verificare se esiste una domanda di un datore di lavoro volta a occupare un determinato posto vacante. Bisogna inoltre che siano adempite le ulteriori condizioni giusta gli articoli 19-24. Diversamente dai sistemi d’ammissione anglosassoni (USA, Canada, Australia), il rilascio del permesso è sempre vincolato a un determinato posto di lavoro, anche se il richiedente possiede le qualifiche necessarie e adempie le altre condizioni. Con ciò s’intende garantire che l’immigrante disponga effettivamente di un posto di lavo- ro e non risulti immediatamente disoccupato. Conformemente alla dottrina e alla prassi, è considerato lavoratore dipendente chi è impiegato in virtù di un contratto di lavoro di diritto privato e, una volta integrato in un’organizzazione di lavoro, vi esplica la sua attività in un rapporto di subordina- zione. L’ammissione deve inoltre avvenire tenendo conto dell’interesse economico della Svizzera. Tale nozione è formulata in maniera aperta e comprende segnatamente an- che la componente del mercato del lavoro. Ne fanno parte da un lato gli interessi economici ed aziendali; nel contempo, la politica d’ammissione deve però anche fa- vorire un’immigrazione che non sia problematica dal punto di vista sociale, che mi- gliori la struttura del mercato del lavoro e che comporti anche a lungo termine un equilibrio del mercato del lavoro (cfr. n. 1.2.3.1). Le condizioni d’ammissione si applicano di principio anche agli stranieri che già dimorano in Svizzera senza esplicarvi un’attività lucrativa e che desiderano in se- guito intraprendere una siffatta attività (p. es. studenti).

Art. 18 Esercizio di un’attività lucrativa indipendente Il rilascio di un permesso in vista dell’esercizio di un’attività lucrativa indipendente deve rispondere agli interessi economici del nostro Paese (cfr. n. 1.2.3.1). Occorre inoltre che sia fornita la prova, o sia perlomeno reso verosimile, che sono adempite le condizioni necessarie per il finanziamento e l’esercizio di tale attività. Infine de- vono essere state rilasciate le eventuali autorizzazioni previste dal diritto delle atti- vità lucrative indipendenti. Le persone che hanno un diritto al regolamento del loro soggiorno, hanno parimenti diritto di esercitare un’attività lucrativa indipendente (libertà economica, DTF 122 I 212; art. 45).

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Art. 19 Misure limitative Il principio della limitazione dei permessi rilasciati a cittadini di Stati terzi per l’esercizio di un’attività lucrativa è mantenuto. Il disegno di legge prevede che il Consiglio federale stabilisce i contingenti massimi in un’ordinanza. Allo scopo di consentire un adeguamento efficace ai cambiamenti che intervengono nell’econo- mia, la maggioranza dei membri della Commissione peritale non ritiene che si debba affidare al Parlamento la decisione relativa alla fissazione dei contingenti, in quanto la procedura legislativa non è sufficientemente rapida e flessibile. È previsto un contingentamento dei permessi iniziali per dimoranti temporanei e di dimora. Onde consentire una procedura celere e senza inutili complicazioni, i sog- giorni di breve durata devono essere, come sinora, esclusi dai contingenti massimi. Attualmente, un’attività lucrativa della durata di quattro mesi al massimo non sotto- stà alle misure limitative (art. 13 lett. d OLS). Restano però parimenti applicabili a questi casi le altre condizioni d’ammissione (segnatamente il principio della priorità della manodopera indigena, il controllo delle condizioni salariali e lavorative e le di- sposizioni relative alle qualifiche personali; art. 20-23). Il Consiglio federale non ritiene utile prescrivere ai Cantoni l’istituzione di «com- missioni tripartite» (datori di lavoro, lavoratori e autorità) incaricate di emanare un preavviso relativo al mercato del lavoro per quanto concerne la priorità dei lavorato- ri indigeni, il controllo delle condizioni salariali e lavorative nonché l’attribuzione dei contingenti cantonali. Il Consiglio federale riconosce tuttavia l’importanza di tali commissioni, in parte già esistenti, la cui istituzione è stata sollecitata da singole cerchie anche in procedura di consultazione. Esso lascia tuttavia ai Cantoni la decisione di istituire o no siffatte commissioni, tenuto conto delle misure d’accompagnamento nel contesto della libe- ra circolazione delle persone (autonomia organizzativa delle autorità). In procedura di consultazione, la proposta di lasciare alle sole autorità federali la competenza di decidere in materia di contingenti massimi è stata criticata segnata- mente dai Cantoni. Il Consiglio federale è pertanto chiamato a ripartire i contingenti massimi tra Cantoni e Confederazione (cpv. 2). L’UFDS dispone dei contingenti fe- derali massimi oppure li attribuisce, interamente o in parte, ai singoli Cantoni (cpv. 3). Nell’interesse di una ripartizione dei contingenti che sia ottimale per l’economia del Paese, i Cantoni sono tenuti a presentare alla Confederazione un rapporto concer- nente i permessi da essi rilasciati. La trasparenza in materia di decisioni d’ammissione riveste un’importanza del tutto centrale, sia dal punto di vista della politica occupazionale sia al fine di garantire una prassi uniforme in tutti i Cantoni. In tal modo si contribuirà inoltre a semplificare per quanto possibile le procedure amministrative. Dopo la totale liberalizzazione della circolazione delle persone con gli Stati membri dell’UE e dell’AELS sarà possibile controllare unicamente l’immigrazione della manodopera proveniente da Stati terzi. Sarà quindi particolarmente importante che le autorità federali vigilino affinché sia garantita una prassi uniforme in materia di ammissione. Con l’entrata in vigore dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone, i con- tingenti massimi per cittadini di Stati terzi saranno ripartiti in parti eguali tra Confe-

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derazione e Cantoni. Il contingente federale è volto a garantire l’equilibrio tra i Cantoni e a salvaguardare gli interessi economici del Paese. Infine la procedura d’approvazione delle autorizzazioni cantonali (art. 18 LDDS, art. 94 del disegno di legge) garantisce un’applicazione uniforme.

Art. 20 Priorità La priorità della manodopera indigena è attualmente disciplinata dall’articolo 7 OLS. Il disegno di legge resta fedele a tale principio, pur prevedendo un disciplina- mento più semplice. Non vi è dunque più distinzione tra stranieri alla ricerca di un posto di lavoro che si trovano già in Svizzera e lavoratori indigeni (art. 7 cpv. 1 e 3 OLS). Oltre ai cittadini svizzeri, devono poter beneficiare della priorità per il reclu- tamento, rispetto ai lavoratori di Stati terzi che entrano nel nostro Paese, anche i ti- tolari di un permesso di domicilio o i titolari di un permesso di dimora autorizzati a esercitare un’attività lucrativa. Godono inoltre di priorità i cittadini di Stati membri dell’UE e dell’AELS come previsto nel sistema d’ammissione binario esistente (art. 8 OLS). Il mantenimento di questa priorità risulta dal diritto all’ammissione sancito dall’Accordo sulla libera circolazione delle persone. È inoltre esclusa l’introduzione di nuove limitazioni (art. 13 ALC). L’ammissione di cittadini di Stati terzi è pertanto possibile unicamente se non pos- sono essere reclutati, per il mercato del lavoro svizzero, lavoratori con uguali quali- fiche provenienti dallo spazio UE o AELS. La prova dell’impossibilità di reclutare in Svizzera lavoratori che godono della prio- rità sopra descritta può essere fornita dal richiedente segnatamente producendo atte- stati della messa a bando infruttuosa nel sistema COLSTA. Dato che è spesso difficile dimostrare l’impossibilità di reclutare manodopera pro- veniente dallo spazio UE e AELS, è sufficiente che il datore di lavoro sia in grado di rendere verosimile di aver tentato di reclutare tale manodopera. L’Accordo sulla li- bera circolazione delle persone prevede una cooperazione nel contesto della rete elettronica EURES (European Employment System) che serve segnatamente allo scambio internazionale di offerte e domande di lavoro. Grazie a tale rete sarà più fa- cile reclutare manodopera proveniente da Stati membri dell’UE. La priorità va esaminata solo alla prima entrata. Questa procedura deve quindi esse- re eliminata in caso di cambiamento di posto di lavoro o se si tratta di prorogare il permesso. Questa semplificazione rispetto al disciplinamento attuale è opportuna in quanto le condizioni cui è subordinata la prima entrata sono piuttosto elevate. Lo straniero integrato nel mercato del lavoro svizzero non dovrebbe invece incontrare ulteriori ostacoli inutili al momento di un cambiamento del posto di lavoro o della proroga del permesso di dimora (cfr. n. 1.3.5). Il principio della priorità del reclutamento della manodopera in Svizzera deve essere mantenuto al momento di convertire un permesso di breve durata in un permesso di dimora. Anche tali casi implicano una nuova ammissione. L’ottenimento precedente di un permesso di breve durata non può giustificare un trattamento privilegiato; in tal modo si vuole evitare di creare un nuovo meccanismo di trasformazione di un permesso di breve durata in un permesso di dimora. Questa possibilità, accordata attualmente ai cittadini degli Stati dell’UE e dell’AELS (art. 28 OLS), sarà definiti-

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vamente soppressa dopo l’entrata in vigore dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone. Le persone del settore dell’asilo non possono reclamare una priorità nel recluta- mento fintantoché non sono titolari di un permesso di dimora o di domicilio. Devono continuare ad essere possibili deroghe al principio della priorità a favore di dirigenti e specialisti qualificati di imprese attive sul piano internazionale, nell’am- bito del trasferimento di quadri o per lo svolgimento di incarichi speciali (art. 30 lett. g; attualmente art. 7 cpv. 5 OLS).

Art. 21 Condizioni di salario e di lavoro I lavoratori stranieri e i lavoratori indigeni devono continuare a beneficiare della pa- rità di trattamento dal profilo delle condizioni salariali e lavorative (art. 9 OLS). Tale disposizione è volta a proteggere i lavoratori indigeni dal dumping salariale e sociale e i lavoratori stranieri dallo sfruttamento finanziario. Le condizioni di salario e di lavoro sono controllate solo al momento del rilascio del primo permesso di dimora, mentre non sono più controllate al momento di un cam- biamento di impiego o della proroga del permesso di dimora. Tale controllo deve invece essere effettuato se il titolare di un permesso di breve du- rata o per frontalieri cambia posto di lavoro o in caso di rinnovo dell’ammissione di una persona titolare di un permesso di breve durata (rinnovo di un permesso di bre- ve durata). In ambo i casi un controllo si giustifica in quanto il rischio d’abuso non è trascurabile. Le autorità competenti sono evidentemente abilitate, segnatamente in caso di sospetto di abuso, a procedere in ogni momento al controllo delle condizioni di salario e di lavoro. Giusta l’Accordo sulla libera circolazione delle persone, dopo un periodo transitorio di due anni questo controllo delle condizioni salariali e lavorative non sarà più pos- sibile per i cittadini di Stati membri dell’UE e dell’AELS. Nell’ottica dell’introdu- zione della libera circolazione delle persone sono tuttavia state decise misure colla- terali che entreranno in vigore dopo il predetto periodo transitorio. Si tratta essen- zialmente di prescrizioni relative alle condizioni salariali e lavorative dei prestatori di servizi; inoltre è prevista la possibilità di introdurre salari minimi mediante con- tratti normali di lavoro e di conferire obbligatorietà generale a contratti collettivi di lavoro se i salari sono sistematicamente e abusivamente inferiori a quelli in uso nella regione e nella professione. Si tratta di una legislazione in materia di abusi. Non av- viene più un controllo sistematico. Questi provvedimenti si applicano sia ai cittadini di Stati dell’UE e dell’AELS che ai cittadini di Stati terzi. L’ulteriore mantenimento di un controllo preliminare gene- rale del salario per i cittadini di Stati terzi è tuttavia utile in quanto per queste perso- ne vi è un maggior rischio di dumping salariale. Il Consiglio federale ha inoltre approvato il messaggio relativo alla legge federale sulla lotta contro il lavoro nero. Anche tale legge prevede provvedimenti per la lotta al dumping salariale mediante il lavoro nero.

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Art. 22 Creazione di posti di tirocinio Vi è una certa distorsione concorrenziale tra le aziende che formano i giovani all’in- terno del Paese e le aziende che assumono personale già formato, prevalentemente in provenienza dall’estero. Questa disposizione è volta a richiamare – se del caso – i datori di lavoro alle loro responsabilità sociopolitiche, al fine di sfruttare meglio il potenziale disponibile sul mercato del lavoro svizzero. In caso di dimostrato bisogno, il rilascio di un permesso a cittadini di Stati terzi può essere subordinato alla creazione di posti di tirocinio da parte del datore di lavoro oppure a pertinenti indennizzi finanziari. L’importanza della disponibilità di posti di tirocinio rende la possibilità di una siffatta condizione utile e opportuna. Questa soluzione corrisponde inoltre alla richiesta del postulato Strahm (01.3405), accolto dal nostro Consiglio.

Art. 23 Condizioni personali Possono essere rilasciati permessi per dimoranti temporanei e permessi di dimora a dirigenti, specialisti e altri lavoratori qualificati provenienti da Stati terzi purché ciò sia nell’interesse economico del Paese (art. 17 e 18; n. 1.2.3.1).

Soggiorno temporaneo (cpv. 1) Per i soggiorni temporanei occorre anzitutto evitare che venga creata una nuova pos- sibilità d’immigrazione di manodopera poco qualificata proveniente da Stati non membri dell’UE e dell’AELS. Siccome in questi casi il fattore dell’integrazione du- revole nel mercato del lavoro svizzero è inesistente, sono previsti criteri d’ammis- sione diversi rispetto a quelli per i soggiorni durevoli (cpv. 2). In particolare, l’età, le conoscenze linguistiche e la capacità di adattamento professionale svolgono un ruolo minore. La situazione del mercato del lavoro può invece essere maggiormente presa in con- siderazione. Lo statuto di dimorante temporaneo – come quello di dimorante a titolo durevole – resta tuttavia destinato alla manodopera (altamente) qualificata (ovvero dirigenti, specialisti e altri lavoratori qualificati). L’ammissione avviene in vista di un soggiorno temporaneo per la realizzazione di un determinato progetto (mandato, contratto d’appalto). È essenziale che l’interessato abbia le conoscenze specifiche e le qualifiche necessarie a tale fine. Di regola i dimoranti temporanei lasciano il no- stro Paese una volta ultimato il progetto.

Soggiorno durevole (cpv. 1 e 2) Per l’ammissione durevole occorre dare la priorità ai cittadini di Stati terzi di cui si può presumere l’integrazione nel nostro Paese anche a lungo termine. Anche in caso di disoccupazione, la formazione e le qualifiche professionali di queste persone do- vrebbero facilitarne il reinserimento nel mercato del lavoro. Ciò consente di evitare gli errori commessi in passato in relazione allo statuto di stagionale, che ha provo- cato anzitutto l’immigrazione di manodopera poco qualificata. Nell’ambito di un soggiorno durevole, l’interessato e i suoi familiari si devono inte- grare sia dal punto di vista professionale che sociale. L’integrazione avviene essen- zialmente sul lavoro.

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I criteri d’ammissione personali per questi lavoratori toccano i seguenti punti (cpv. 2): qualifiche professionali, capacità di adattamento professionale, conoscenze linguistiche ed età. Essi coincidono ampiamente con i criteri formulati dalla Com- missione peritale «Migrazione» per un sistema di ammissione a punti (cfr. n. 1.2.3.1). In generale, per un’integrazione a lungo termine in Svizzera sono necessarie buone conoscenze di una lingua nazionale. Nel contesto della globalizzazione dell’eco- nomia e del trasferimento internazionale dei quadri, in determinati settori e aziende una buona conoscenza dell’inglese, per esempio, può eccezionalmente bastare per garantire l’integrazione professionale. L’età può essere determinante nella misura in cui le persone di età più giovane sono in genere maggiormente flessibili sul mercato del lavoro e possono integrarsi meglio.

Deroghe (cpv. 3) Quando non sono adempite le condizioni personali dei capoversi 1 e 2, dev’essere segnatamente possibile ammettere eccezionalmente, a titolo temporaneo, investitori che intendono creare nuovi posti di lavoro qualificati e durevoli oppure lavoratori le cui conoscenze e attitudini professionali specifiche giustificano un’ammissione. Ciò comprende anche il trasferimento di tecnologie e di «know-how», purché se ne pos- sa sperare un auspicabile aumento di valore per l’economia. Questa disposizione concerne anche lavoratori che, pur non disponendo di qualifi- che professionali molto elevate, godono di conoscenze e attitudini speciali che li rendono indispensabili per una determinata attività. Ciò vale segnatamente per gli impiegati di un circo o il personale incaricato della pulizia o della manutenzione di stabilimenti o installazioni speciali oppure della costruzione di gallerie. Deve trattar- si di attività per le quali non siano disponibili o non siano disponibili in numero sufficiente cittadini svizzeri o di Stati membri dell’UE e dell’AELS. Gli stranieri giusta il capoverso 3 lettera b possono essere ammessi al fine di pro- muovere gli scambi scientifici, culturali e sportivi. Per le prestazioni riconosciute in questo settore vigono sovente criteri di valutazione diversi rispetto alle condizioni personali formulate ai capoversi 1 e 2. L’ammissione giusta il capoverso 3 è inoltre possibile per persone attive in organiz- zazioni non governative ad orientamento internazionale, ad esempio nel settore sportivo, che devono garantire una rappresentanza geograficamente equilibrata dei loro membri tra i collaboratori.

Art. 24 Abitazione Un permesso iniziale di dimora o un permesso per dimoranti temporanei in vista dell’esercizio di un’attività lucrativa può essere rilasciato unicamente se lo straniero dispone di un’abitazione adeguata (vigente art. 11 OLS). Questa deve soddisfare le prescrizioni in materia di polizia edilizia, sanitaria e del fuoco e non dev’essere oc- cupata da un numero eccessivo di persone. Sono determinanti le pertinenti prescri- zioni dei Cantoni e dei Comuni e il contratto stipulato con il locatore. L’abitazione adeguata figura inoltre tra le condizioni per il ricongiungimento familiare giusta gli articoli 43 e 44. La verifica delle condizioni di abitazione è di competenza dell’autorità di rilascio dei permessi.

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Art. 25 Ammissione di frontalieri L’Accordo sulla libera circolazione delle persone disciplina in modo esaustivo l’ammissione di frontalieri provenienti da Stati membri dell’UE e dell’AELS (cfr. anche n. 1.3.3). Il permesso per frontalieri può essere rilasciato, come già previsto dalla prassi vigente, ai lavoratori provenienti da Stati terzi al beneficio di un diritto di residenza durevole in uno Stato limitrofo. Il disegno di legge non prevede condizioni particolari per quanto concerne le quali- fiche personali poiché i frontalieri sono domiciliati all’estero e la loro integrazione professionale e sociale non ha pertanto la medesima importanza. Si esige tuttavia che gli interessati risiedano da almeno sei mesi nella zona di frontiera di un Paese limitrofo. Le prescrizioni in materia di esenzione dall’obbligo del visto si applicano per analo- gia alla determinazione dei titoli di residenza esteri necessari (art. 4 cpv. 3 OEnS). Le zone di frontiera continueranno a sussistere per i cittadini di Stati terzi anche dopo la scadenza del periodo transitorio previsto dall’Accordo sulla libera circola- zione.

Art. 26 Ammissione di prestatori di servizi transfrontalieri Occorre disciplinare espressamente anche l’ammissione temporanea di prestazioni di servizi transfrontalieri. Vi è una siffatta prestazione di servizio quando il lavoratore di un’impresa con sede all’estero o un indipendente con sede all’estero fornisce in Svizzera una prestazione di servizi di durata limitata nell’ambito di un contratto di servizi (mandato, contratto d’appalto) e rientra poi al Paese d’origine. Anche la prestazione di servizi deve coincidere con gli interessi economici della Svizzera (n. 1.2.3.1). Devono parimenti essere adempite le altre condizioni di cui agli articoli 19, 21 e 23. La presente disposizione si applica anche ai cittadini di Stati dell’UE e dell’AELS che effettuano in Svizzera una prestazione di servizio di almeno 90 giorni per anno civile non disciplinata in nessun accordo sulla prestazione di servizi (cfr. art. 5 ALC e n. 1.3.3).

2.4.3 Ammissione per un soggiorno senza attività lucrativa

Art. 27 Formazione e perfezionamento Questa disposizione corrisponde in ampia misura al disciplinamento attuale degli articoli 31 e 32 OLS. La distinzione tra allievi e studenti è stata abbandonata. I det- tagli saranno disciplinati in un’ordinanza e in pertinenti istruzioni. Questo vale se- gnatamente per le disposizioni concernenti i tirocini e le attività accessorie per il fi- nanziamento del soggiorno durante la formazione e il perfezionamento nonché le conoscenze linguistiche (richieste per l’ammissione a corsi di formazione o perfe- zionamento). Trattandosi di regola di soggiorni a lungo termine, al momento del ri- lascio del permesso è sufficiente che la partenza alla fine del soggiorno appaia ga- rantita sulla base delle circostanze concrete del singolo caso. Le condizioni finanzia- rie sono adempite se è garantito che non sarà fatto ricorso all’assistenza sociale.

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Se alla fine di una formazione coronata da successo lo straniero è assunto da una scuola superiore svizzera o da un’impresa nel nostro Paese, la relativa domanda è di regola ac- cettata poiché sono adempite le pertinenti condizioni concernenti le qualifiche profes- sionali, le conoscenze linguistiche e l’età (art. 23 cpv. 2).

Art. 28 Redditieri L’articolo proposto riprende il disciplinamento dell’articolo 34 OLS. Si è rinunciato a fissare l’età minima a livello di legge. Spetta al Consiglio federale sancire l’età determinante in un’ordinanza e, se del caso, adeguarla (attualmente 55 anni). Esistono legami personali particolari con la Svizzera (lett. b) quando possono essere dimostrati lunghi o ripetuti soggiorni nel nostro Paese, se parenti stretti vivono in Svizzera o se vi sono degli antenati che possedevano la cittadinanza svizzera. Il solo fatto di possedere proprietà fondiarie o di avere relazioni economiche con la Svizze- ra non basta a soddisfare tale presupposto.

Art. 29 Cure mediche Il presente disegno propone di riprendere la normativa vigente (art. 33 OLS). Le autorità possono esaminare caso per caso se sono veramente necessarie cure in Sviz- zera e se la partenza al termine del trattamento appare garantita. Occorre inoltre che tutte le spese legate al trattamento e al mantenimento siano co- perte. Le autorità competenti possono far dipendere il rilascio del permesso da un attestato medico circa la necessità di cure mediche in Svizzera. Se lo ritengono ne- cessario, esse possono esigere una dichiarazione supplementare da parte di un medi- co di fiducia. Il segreto medico è garantito.

2.4.4 Deroghe alle condizioni d’ammissione

Art. 30 Le deroghe possibili alle condizioni d’ammissione (art. 17-29) sono elencate in modo esaustivo. Siffatte deroghe figurano attualmente nell’OLS (art. 3, 4, 8 cpv. 2 e 13 OLS); sono riprese e completate laddove è necessario.

Attività lucrativa di familiari Le condizioni d’ammissione speciali per le persone ammesse nell’ambito del ricon- giungimento familiare continuano ad essere applicabili (cpv. 1 lett. a). I coniugi e i figli stranieri di cittadini svizzeri e di stranieri titolari di un permesso di domicilio o di dimora hanno diritto a esercitare un’attività lucrativa dipendente o indipendente (art. 45). Il Consiglio federale deve poter agevolare l’accesso al mercato del lavoro svizzero alle altre persone ammesse nell’ambito del ricongiungimento familiare.

Agevolazione degli scambi internazionali Gli scambi economici, scientifici e culturali vanno favoriti mediante agevolazioni in materia d’ammissione (cpv. 1 lett. g). Ciò comprende segnatamente il trasferimento di dirigenti o specialisti di aziende attive sul piano internazionale. Occorre inoltre

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agevolare la realizzazione di importanti progetti di ricerca in imprese e istituti di ri- cerca (sinora art. 7 cpv. 5 OLS). Occorre inoltre rendere possibili i soggiorni nell’ambito di progetti di aiuto e di sviluppo (cpv. 1 lett. f). Si pensi ad esempio ai programmi di politica estera o a pro- getti per il promovimento civile della pace, dei diritti umani o della politica umanita- ria.

Casi personali particolarmente gravi In casi personali particolarmente gravi sarà determinante la prassi sinora seguita per quanto concerne l’articolo 13 lettera f OLS, fortemente marcata dalla giurisprudenza del Tribunale federale (cpv. 1 lett. b). Ciò concerne segnatamente le persone amma- latesi o divenute invalide a motivo della loro attività lucrativa (sinora art. 13 lett. b OLS). Occorre inoltre rendere possibili i soggiorni nell’ambito di provvedimenti d’integrazione o dell’esame di eventuali diritti a prestazioni delle assicurazioni so- ciali. Questo concerne anche i familiari fuori del nucleo familiare in senso stretto (p. es. fratelli e sorelle, nonni, zii) che possono invocare il diritto alla protezione della vita familiare in virtù dell’articolo 8 CEDU (cfr. n. 1.3.4.1). Nel disegno di legge si è rinunciato a definire più precisamente la nozione di caso personale particolarmente grave onde poter tenere conto della diversità e imprevedibilità di siffatti casi.

Protezione dallo sfruttamento sessuale e professionale Sono possibili deroghe alle condizioni d’ammissione onde proteggere le persone particolarmente esposte allo sfruttamento nell’ambito della loro attività lucrativa (cpv. 1 lett. d). Questa disposizione riguarda le ballerine di cabaret, per le quali vi- gono già oggi particolari condizioni d’ammissione (art. 9 cpv. 5 e art. 20 cpv. 3-4 OLS). Tale possibilità ha suscitato critiche in procedura di consultazione. Taluni interpel- lati hanno sostenuto che si tratta di un’attività lucrativa professionalmente poco qualificata e che, per applicare in modo coerente il sistema d’ammissione binario e il principio della parità di trattamento rispetto ad altri rami economici e salvaguardare la reputazione della Svizzera sul piano internazionale, non si dovrebbero più rila- sciare permessi a queste donne. Hanno inoltre rilevato che, alla stregua di quanto avviene in altri settori, occorrerebbe prendere in considerazione il crescente pericolo di attività illegali. Altre voci si sono levate a favore di una maggiore protezione delle ballerine di cabaret, sovente sfruttate proprio per la loro situazione particolare; si è segnatamente chiesto di rafforzare i controlli e di consentire il cambiamento di pro- fessione. Date le difficoltà che presenta questo settore, sembra indicato mantenere la prassi seguita sinora. È bene rinunciare alla possibilità del cambiamento di professione on- de evitare il rischio di incoraggiare donne a lavorare in Svizzera in qualità di balleri- ne di cabaret nella speranza – sovente infondata – di poter esercitare più tardi un’altra attività lucrativa. È essenziale che siano rispettati i contratti di lavoro, le prescrizioni vincolanti del di- ritto del lavoro e le disposizioni in materia di polizia del commercio e dell’industria. Le autorità competenti sono chiamate a svolgere controlli più severi e a punire più coerentemente le infrazioni. Occorre inoltre migliorare l’accesso delle ballerine di

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cabaret agli uffici di consulenza e alle istituzioni sanitarie. Bisogna perseguire una maggiore cooperazione tra le autorità interessate e le organizzazioni di assistenza.

Vittime della tratta di esseri umani Dev’essere possibile consentire alle vittime della tratta di esseri umani di soggiorna- re temporaneamente o durevolmente in Svizzera (cpv. 1 lett. e). Anche le ballerine di cabaret possono essere vittime della tratta di esseri umani, ad esempio se sono co- strette a prostituirsi contro la loro volontà. Un soggiorno temporaneo può essere ne- cessario segnatamente nell’ambito di un’inchiesta o di un procedimento penale. In simili casi è determinante la valutazione delle autorità competenti per tali procedure. Se risulta che il ritorno nel Paese di provenienza condurrebbe a un caso personale particolarmente grave, vi è la possibilità di accordare un permesso di soggiorno du- revole. La nozione di tratta di esseri umani comprende gli atti volti a fornire risorse umane (donne, uomini e fanciulli) in violazione della loro autodeterminazione e in circo- stanze di sfruttamento. Ne fanno parte tutte le forme di sfruttamento sessuale, lo sfruttamento di manodopera e il prelievo di organi umani. Non vi è tratta di esseri umani se le persone interessate sono consenzienti o fanno appello a passatori per entrare illegalmente in Svizzera. Il nostro Consiglio non reputa necessario introdurre un diritto di soggiorno esplicito per le vittime della tratta di esseri umani, in quanto la possibilità di rilasciare per- messi in casi di rigore esiste già oggi e sarà espressamente sancita nella legge. La soluzione proposta corrisponde al protocollo addizionale dell’ONU del 15 novem- bre 2000 (non ancora ratificato dalla Svizzera) per prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare di donne e bambini. All’articolo 7 di detto protocol- lo, gli Stati firmatari sono invitati a prendere le misure necessarie onde consentire alle vittime della tratta di esseri umani, laddove sia necessario, di trattenersi tempo- raneamente o durevolmente sul loro territorio (cfr. anche la risposta del Consiglio federale alla mozione Vermot, «Programma di protezione per donne vittime della tratta degli esseri umani», 00.3055).

Attività lucrative di persone nel settore dell’asilo Anche in avvenire i richiedenti l’asilo, le persone ammesse provvisoriamente e quelle bisognose di protezione avranno la possibilità di esercitare un’attività lucrati- va. La legge sull’asilo fissa l’inizio e la fine della relativa autorizzazione. Durante i primi tre mesi seguenti l’inoltro della domanda d’asilo, i richiedenti l’asilo non pos- sono esercitare attività lucrative. Se durante tale periodo è pronunciata una decisione negativa di prima istanza, il Cantone può negare per altri tre mesi l’autorizzazione di esercitare un’attività lucrativa (art. 43 LAsi). In seguito, la decisione circa il rilascio di una siffatta autorizzazione è di competenza delle autorità cantonali preposte al mercato del lavoro. Le condizioni d’ammissione giusta gli articoli 17-29 si applica- no per analogia anche ai richiedenti l’asilo, alle persone ammesse provvisoriamente e a quelle bisognose di protezione. È tuttavia possibile derogare a tali condizioni d’ammissione al fine di consentire a queste persone di esercitare un’attività lucrativa o di partecipare a programmi d’occupazione. All’inizio del soggiorno in Svizzera dei richiedenti l’asilo, la priorità non va tuttavia all’integrazione di queste persone nel mercato del lavoro, bensì alla loro partecipa- zione a programmi d’occupazione (cfr. anche art. 43 cpv. 4 LAsi). Simili programmi

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contribuiscono anche ad evitare il coinvolgimento di tali persone in attività crimina- li. Per quanto concerne i programmi d’occupazione, il Consiglio federale deve avere la possibilità di derogare alle condizioni salariali e lavorative in uso nella professio- ne e nel ramo. Per motivi di trasparenza, i Cantoni sono tenuti anche in questi casi a rendere conto alle autorità federali circa i permessi rilasciati.

2.5 Regolamento del soggiorno

Art. 31 Permesso per dimoranti temporanei Il permesso per dimoranti temporanei può essere rilasciato per un soggiorno di un anno al massimo. Se necessario può essere prorogato fino a una durata totale di al massimo due anni. I permessi devono poter essere rilasciati, come sinora, per l’esercizio di attività lucrative di breve durata, segnatamente ai prestatori di servizi, ai tirocinanti o ai giovani alla pari nonché alle persone desiderose di effettuare un soggiorno di breve durata senza attività lucrativa al fine di frequentare corsi di for- mazione o perfezionamento o di sottoporsi a cure mediche. Di regola, il permesso per dimoranti temporanei è rilasciato unicamente per un lavo- ro ben preciso di una durata determinata, per cui un cambiamento di posto o di Cantone è possibile solo eccezionalmente e in casi debitamente motivati. Onde evitare abusi, ad esempio mediante contratti successivi di breve durata, occor- re applicare una regolamentazione chiara in materia di interruzione del soggiorno (cpv. 4; cfr. le considerazioni nel n. 1.3.6.1). È necessaria una certa flessibilità che consenta di tenere conto delle esigenze dell’economia come pure di quelle dei lavo- ratori. Attualmente il rilascio di un ulteriore permesso per dimoranti temporanei pre- suppone di principio un’interruzione di un anno (art. 26 OLS). Continueranno ad essere possibili soggiorni temporanei che si ripetono di anno in anno (p. es. per la- vori di manutenzione, ispezioni, ecc.), purché non vi sia motivo di temere che siano eluse le condizioni d’ammissione per dimoranti temporanei.

Art. 32 Permesso di dimora Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.6.2. Il rilascio di un primo permesso di dimora continuerà di principio ad essere limitato a un anno anche se è previsto un soggiorno più lungo (cpv. 2). Se dopo un anno le condizioni d’ammissione sono sempre adempite, il permesso può essere rilasciato per una durata maggiore. Il pertinente disciplinamento figurerà nell’ordinanza di esecuzione. Una limitazione dello scopo del soggiorno giusta il capoverso 3 è applicabile ad esempio agli allievi e studenti ammessi in Svizzera unicamente a fini di formazione o di perfezionamento. Dato il carattere temporaneo del soggiorno, non è previsto un diritto legale alla proroga del permesso di dimora. Alla stessa stregua di quanto pre- visto attualmente, il soggiorno non è inoltre preso in considerazione nel computo del periodo che dà diritto al rilascio di un permesso di domicilio (vedi anche art. 33 cpv. 5).

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Siccome una dipendenza dello straniero dall’assistenza pubblica è un motivo di revoca del permesso (art. 61) e può valere all’interessato una misura di allontanamento (art. 65), è giustificato che egli non benefici in tal caso di un diritto alla proroga del permes- so (cpv. 4 lett. b). Tuttavia, anche in caso di perdita di tale diritto le autorità competenti possono, nel quadro del loro potere discrezionale, prorogare il permesso tenendo conto delle circostanze personali dello straniero (art. 91).

Art. 33 Permesso di domicilio Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.6.3. Il capoverso 2 precisa che solo i permessi di breve durata o di dimora sono presi in considerazione per il computo del periodo che dà diritto al rilascio del permesso di domicilio. I soggiorni effettuati nell’ambito della procedura d’asilo o di un’ammis- sione provvisoria non sono presi in considerazione. I rifugiati riconosciuti benefi- ciano di una deroga (art. 60 LAsi); il loro soggiorno nel contesto della procedura d’asilo è preso in considerazione. Per le persone bisognose di protezione, le autorità cantonali hanno la possibilità, dopo dieci anni, di rilasciare un permesso di domicilio anche senza un pertinente di- ritto garantito per legge (art. 74 cpv. 3 LAsi). La dipendenza dello straniero dall’assistenza pubblica è un motivo di revoca del permesso (art. 61) e può valere all’interessato una misura di allontanamento (art. 65). Giusta il capoverso 2 lettera b non esiste in questo caso alcuna pretesa al rilascio del permesso di domicilio. Tuttavia, anche in caso di perdita di tale diritto le autorità competenti possono, nel quadro del loro potere discrezionale, prorogare il permesso tenendo conto delle circostanze personali dello straniero. È introdotta la possibilità per tutti gli stranieri di ottenere il permesso di domicilio già dopo cinque anni di dimora, sempreché essi siano bene integrati e dimostrino di possedere buone conoscenze linguistiche. Per il rimanente, il permesso di domicilio può essere rilasciato anzitempo allo straniero che, dopo un lungo soggiorno in Sviz- zera, ha lasciato temporaneamente il nostro Paese e intende ritornarvi.

Art. 34 Permesso per frontalieri Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.6.4. Dopo un’attività ininterrotta di cinque anni, il frontaliero ha diritto a una proroga del permesso di due anni, sempreché siano rispettate le eventuali condizioni. Oltre a mi- gliorare lo statuto degli interessati, tale disposizione comporta un’agevolazione am- ministrativa.

Art. 35 Luogo di domicilio Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.6.5. Il principio secondo il quale il permesso per dimoranti temporanei, di dimora e di domicilio è limitato al Cantone che lo ha rilasciato è mantenuto per considerazioni di natura federalistica. Lo straniero che sposta il centro dei suoi interessi personali e professionali in un altro Cantone deve richiedere un permesso presso il nuovo Can- tone. Continua ad essere applicata la prassi seguita sinora.

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Art. 36 Trasferimento del domicilio in un altro Cantone Lo straniero titolare di un permesso di dimora o di domicilio deve avere, a determi- nate condizioni, un diritto legale al cambiamento di Cantone. Il titolare di un permesso di domicilio ha diritto di cambiare Cantone. Non gode di tale diritto se sussiste un motivo di revoca o d’espulsione secondo l’articolo 62 o 67 e un siffatto provvedimento sarebbe di fatto proporzionato e ragionevolmente esigi- bile. Si tiene così conto dello statuto giuridico particolare del titolare di un permesso di domicilio. La Svizzera ha inoltre concluso con numerosi Stati accordi di domici- lio che garantiscono già oggi, alle medesime condizioni, un diritto al cambiamento di Cantone. Per quanto concerne i titolari di un permesso di dimora, il diritto al cambiamento di Cantone dipende anche dal grado d’integrazione professionale. Tale diritto esiste dunque unicamente se l’interessato può dimostrare di avere un impiego – anche nel nuovo Cantone – e di disporre di mezzi sufficienti per provvedere al proprio so- stentamento senza doversi rivolgere all’assistenza sociale. I disoccupati titolari di un permesso di dimora hanno senz’altro la possibilità di cer- care un nuovo posto di lavoro in tutta la Svizzera. Il diritto di cambiare Cantone esi- ste tuttavia unicamente a partire dal momento in cui l’interessato può accedere al nuovo posto di lavoro. Occorre infatti evitare che gli stranieri a carico dell’assisten- za si trasferiscano volutamente in un Cantone con maggiori prestazioni sociali. Il titolare di un permesso per dimoranti temporanei può trasferire il proprio domici- lio in un altro Cantone se vi è autorizzato (cpv. 1). Per un soggiorno temporaneo e di breve durata in un altro Cantone non è necessario un permesso (cpv. 4; art. 8 cpv. 2 LDDS).

Art. 37 Attività lucrativa Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.6.5. L’attività lucrativa dello straniero titolare di un permesso di domicilio non sottostà, come sinora, a restrizione alcuna. D’ora in poi, lo straniero titolare di un permesso di dimora ammesso all’esercizio di un’attività lucrativa dipendente o indipendente potrà esercitare tale attività su tutto il territorio della Svizzera e cambiare il posto di lavoro. È quindi soppressa la necessità del consenso preliminare, previsto attual- mente dall’articolo 8 capoverso 2 LDDS, il che semplifica ulteriormente la proce- dura. I titolari di un permesso di dimora sottostanno pertanto all’obbligo di procurarsi un nuovo permesso solo se intendono passare a un’attività lucrativa indipendente (cpv. 3). La mobilità dello straniero titolare di un permesso di breve durata deve restare limi- tata. In generale tali stranieri sono ammessi unicamente per esercitare un’attività ben precisa, spesso legata a un progetto. Un cambiamento di posto o di Cantone sarà quindi possibile unicamente se importanti motivi personali o argomenti invocati dall’azienda lo giustificano, ad esempio in caso di trasferimento dell’azienda o di cessazione delle attività della stessa, oppure se il contratto è rescisso per motivi non imputabili al lavoratore. Una mobilità professionale illimitata degli stranieri titolari di un permesso di breve durata potrebbe avere incidenze sull’assicurazione contro la

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disoccupazione in quanto tali persone potrebbero fare valere un diritto alle presta- zioni al di là della durata di validità del permesso.

Art. 38 Attività lucrativa dei frontalieri Durante cinque anni, il titolare di un permesso per frontalieri resta sottoposto ad autorizzazione in caso di cambiamento del posto di lavoro. Il cambiamento d’impiego può essere autorizzato se sono adempiti i presupposti di cui agli articoli 20 e 21. Se il cambiamento d’impiego comporta il trasferimento nella zona di fron- tiera di un altro Cantone, occorre inoltre un permesso del nuovo Cantone. Dopo cin- que anni di attività ininterrotta il titolare di un permesso per frontalieri ha diritto di cambiare impiego e Cantone entro la zona di frontiera. Alla stessa stregua di quanto previsto dal diritto vigente, è possibile esercitare un’attività temporanea fuori della zona di frontiera (cpv. 1; art. 23 cpv. 3 OLS).

Art. 39 Autorità competenti per il rilascio dei permessi, preavviso delle autorità preposte al mercato del lavoro Fatta salva l’autonomia organizzativa della Confederazione e dei Cantoni, questa di- sposizione determina le autorità competenti in materia di rilascio dei permessi. Il ca- poverso 2 rinvia al disciplinamento attuale, che esige un preavviso delle autorità preposte al mercato del lavoro per le questioni connesse all’esercizio di un’attività lucrativa. Tale decisione può tuttavia essere impugnata separatamente soltanto se le autorità competenti per decidere in merito all’ammissione all’esercizio di un’attività lucrativa (preavviso delle autorità preposte al mercato del lavoro) e al rilascio del permesso per dimoranti temporanei o di dimora sono diverse. Questa situazione non si presenta più a livello federale; lo stesso vale per diversi Cantoni nei quali vi è un’unica autorità competente in materia di ammissione della manodopera straniera.

Art. 40 Titoli di soggiorno Questa disposizione corrisponde al disciplinamento attuale (cfr. art. 11 cpv. 3 e 13 cpv. 1 ODDS). I titoli di soggiorno devono indicare il contenuto e la portata dei vari tipi di permessi. Lo straniero, il datore di lavoro e le autorità di controllo devono poter desumere rapidamente dal libretto i diritti e i doveri del titolare dello stesso. Il termine di controllo del permesso di domicilio è di cinque anni anche per i cittadini di Stati terzi (sinora tre anni).

2.6 Ricongiungimento familiare

Art. 41 Familiari di cittadini svizzeri L’Accordo sulla libera circolazione delle persone prevede per i cittadini degli Stati membri dell’UE e dell’AELS diritti estesi che vanno accordati anche ai cittadini svizzeri (cfr. n. 1.3.7.2). Per quanto concerne i familiari ai sensi del capoverso 2, non è necessario che vi sia un obbligo di mantenimento di diritto civile. È sufficiente un sostegno effettivo, ad esempio sotto forma di vitto, alloggio o contributi finanziari.

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Benché questa disposizione non subordini espressamente il ricongiungimento fami- liare al possesso di un’abitazione adeguata, tale esigenza risulta indirettamente dal fatto che, per principio, i membri di una famiglia devono coabitare (cfr. n. 1.3.7.5). Occorre quindi che l’abitazione consenta di alloggiare l’intera famiglia. L’attuale giurisprudenza relativa agli articoli 7 capoverso 1 e 17 capoverso 2 LDDS è deter- minante (DTF 119 Ib 81 segg.). In casi debitamente motivati sono possibili deroghe alla condizione della coabitazione (art. 48). Secondo la giurisprudenza attuale, il ricongiungimento familiare può essere negato a un membro della famiglia di cittadini svizzeri o di cittadini stranieri domiciliati se lo straniero interessato potrebbe essere espulso a motivo dei mezzi finanziari insuffi- cienti (cfr. art. 10 cpv. 1 lett. d e 11 cpv. 3 LDDS nonché DTF 119 Ib 81segg.). La domanda può inoltre essere respinta in caso di rischio di dipendenza dall’assi- stenza pubblica ai sensi dell’articolo 62 capoverso 1 lettera d. In tale contesto occor- re tenere conto non solo della situazione attuale bensì anche della sua probabile evoluzione a lungo termine (cfr. DTF 119 Ib 1 e 81). D’ora innanzi i figli stranieri di cittadini svizzeri avranno diritto al rilascio imme- diato del permesso di domicilio solo fino all’età di 14 anni. In seguito avranno di- ritto, fino ai 18 anni, al rilascio di un permesso di dimora di durata limitata. È così tenuto conto del fatto che le persone che giungono in Svizzera dopo i 14 anni di età possono dover affrontare problemi di integrazione particolari. In siffatti casi, le auto- rità devono avere la possibilità di rifiutare l’ulteriore dimora in Svizzera a condizio- ni agevolate.

Art. 42 Coniugi e figli di cittadini stranieri titolari del permesso di domicilio Questo disciplinamento corrisponde in linea di principio al diritto vigente (art. 17 cpv. 2 LDDS). Per quanto concerne l’esigenza di un’abitazione adeguata, i mezzi fi- nanziari sufficienti e il rilascio del permesso di domicilio ai figli, si rinvia al com- mento all’articolo 41.

Art. 43 Coniugi e figli di cittadini stranieri titolari del permesso di dimora Come precisato nel numero 1.3.7.4, lo straniero titolare di un permesso di dimora deve parimenti beneficiare, a determinate condizioni, di un diritto legale al ricon- giungimento familiare con il coniuge e i figli minorenni non coniugati. Le condizio- ni sono più restrittive di quelle illustrate negli articoli 41 e 42 (cfr. anche art. 39 OLS). Lo straniero deve poter dimostrare di disporre di un’abitazione che gli consenta di accogliere convenientemente l’intera famiglia. A tal proposito sono determinanti le condizioni locali. Il locatore deve inoltre accettare espressamente che la famiglia oc- cupi l’abitazione (cfr. anche il commento all’art. 24). Per esaminare se la famiglia dispone dei mezzi finanziari necessari restano determi- nanti le direttive della COSAS. Il ricongiungimento familiare non deve condurre a una dipendenza dall’assistenza pubblica. Deve essere tenuto conto del reddito pro- babile dei familiari che intendono stabilirsi in Svizzera, sempreché sia stato loro ga- rantito un impiego nel nostro Paese e siano adempite le condizioni per l’esercizio di un’attività lucrativa. In tal caso, la cura dei figli deve essere assicurata.

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Art. 44 Coniugi e figli di cittadini stranieri titolari del permesso per dimoranti temporanei Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.7.4. Nell’ambito del loro potere discrezionale, le autorità cantonali devono avere la pos- sibilità di autorizzare il ricongiungimento familiare temporaneo a favore di stranieri titolari di un permesso per dimoranti temporanei. Le condizioni sono identiche a quelle cui è subordinato lo straniero titolare di un permesso di dimora (art. 43). La legge non prevede tuttavia un diritto al ricongiungimento familiare. Il fatto che i figli siano scolarizzati non costituisce un motivo sufficiente per l’autorizzazione di un ulteriore soggiorno.

Ammissione di altri familiari Onde evitare casi personali particolarmente gravi (art. 30 cpv. 1 lett. b), è possibile – come è stato il caso sinora nell’ambito della prassi relativa all’OLS – autorizzare il ricongiungimento di altri familiari (soprattutto dei figli maggiorenni e dei genitori). In questo contesto occorre tener conto anche della giurisprudenza relativa all’articolo 8 CEDU. Le persone che esulano dal nucleo familiare in senso stretto (costituito dai genitori e dai figli minorenni) possono prevalersi del diritto alla pro- tezione della vita familiare se a motivo di un’invalidità fisica o mentale o di una malattia grave che richiede un trattamento di lunga durata, si trovano in una situa- zione di vera e propria dipendenza da una persona al beneficio di un permesso di soggiorno durevole in Svizzera (DTF 120 II 257; cfr. anche n. 1.3.4.1 e il commento all’art. 30).

Art. 45 Attività lucrativa dei coniugi e dei figli Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, gli stranieri che hanno un diritto di dimora possono appellarsi al diritto fondamentale della libertà economica (DTF 123 I 212 segg.). I coniugi e i figli di cittadini svizzeri e di cittadini stranieri titolari del permesso di domicilio o di dimora hanno pertanto diritto di esercitare un’attività lucrativa dipendente o indipendente in tutta la Svizzera. Per le altre persone ammesse nell’ambito del ricongiungimento familiare, il Consi- glio federale può agevolare l’accesso al mercato del lavoro svizzero (art. 30 cpv. 1 lett. a).

Art. 46 Termine per il ricongiungimento familiare Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.7.7. Per i familiari di cittadini stranieri, il termine di cinque anni decorre dal momento dell’entrata in Svizzera, ovvero con il rilascio del permesso di dimora o di domici- lio. Se il matrimonio o la nascita del figlio ha luogo dopo l’entrata in Svizzera, il termine di cinque anni decorre dal momento dell’evento. Per i familiari di cittadini svizzeri, il termine decorre dall’insorgere del rapporto di parentela. Se prima di tale momento essi vivevano all’estero, il termine decorre pa- rimenti dal momento dell’entrata in Svizzera. Le domande di ricongiungimento familiare presentate dopo il termine di cinque anni potranno essere accolte unicamente se importanti motivi familiari lo giustificano.

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Tale è ad esempio il caso dei figli ai quali non è possibile garantire le cure nel Paese d’origine (p. es. decesso o malattia delle persone cui sono affidati; DTF 126 II 329). Il fattore determinante é l’interesse del figlio, non già considerazioni di tipo econo- mico (ovvero l’assunzione di un’attività lucrativa in Svizzera).

Art. 47 Affiliati in vista d’adozione Esiste un diritto unicamente se sono adempite tutte le condizioni per l’adozione. È anche nell’interesse del Paese di provenienza che non si accordi un diritto di dimora se sono state eluse le regole sull’adozione internazionale. Il disciplinamento coincide con l’articolo 7a LDDS, emanato in vista della ratifica della Convenzione dell’Aia sull’adozione internazionale107. Se non sono adempite le condizioni di cui al capoverso 1, l’autorità competente può, nell’ambito del proprio potere discrezionale, rilasciare un permesso al fine di evitare casi di rigore.

Art. 48 Deroghe all’esigenza della coabitazione Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.7.5. Sono possibili deroghe segnatamente per importanti e plausibili motivi professionali o familiari.

Art. 49 Scioglimento della comunità familiare Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.7.6. È impossibile definire in modo esaustivo i motivi importanti che rendono necessario il prosieguo del soggiorno in Svizzera. Non si possono infatti prevedere tutte le pos- sibili situazioni future.

Art. 50 Estinzione del diritto al ricongiungimento familiare Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.7.7. Le disposizioni sul ricongiungimento familiare offrono agevolazioni considerevoli rispetto alle altre disposizioni previste in materia di ammissione dal diritto degli stranieri. A determinate condizioni, consentono agli stranieri di proseguire o iniziare la vita familiare in Svizzera. Come dimostrato dalla prassi anche in altri Paesi, que- sto comporta purtroppo un certo rischio di abusi (per es. tentativi di ottenere il di- ritto al ricongiungimento familiare mediante la conclusione di matrimoni fittizi o fa- cendo passare per propri i figli minorenni di terzi). Se simili abusi sono smascherati, è possibile rifiutare il ricongiungimento familiare oppure revocare o non prorogare permessi già rilasciati. Un matrimonio è considerato fittizio o di comodo se è stato contratto unicamente allo scopo di eludere le prescrizioni del diritto degli stranieri o se è mantenuto a tal fine. Manca pertanto l’intenzione di concludere un vero e proprio matrimonio. Di regola, la prova può essere addotta soltanto sulla base di indizi, ad esempio: un ma- trimonio contratto poco tempo prima della scadenza del termine di partenza fissato

107 Legge federale del 22 giugno 2001 relativa alla Convenzione dell’Aia sull’adozione; FF 2001 2594.

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mediante una decisione di rinvio; la durata e le circostanze dell’incontro precedente il matrimonio; il mantenimento di appartamenti separati dopo il matrimonio senza fondati motivi; una differenza d’età assai grande e poco comune e il versamento di una somma di denaro al coniuge in Svizzera (DTF 122 II 289 segg., 121 II 1 segg., 121 II 97 segg.; Peter Kottusch, Scheinehen aus fremdenpolizeilicher Sicht, Zentral- blatt (ZBl) 84/1983, pag. 423 segg.). Il ricongiungimento familiare è inoltre abusivo se il coniuge straniero si prevale di un matrimonio che non esiste più, se non formalmente, al solo scopo di ottenere o di non perdere il permesso di dimora. In ogni caso occorre esaminare con cura se si è in presenza di un abuso (DTF 127 II 49 segg.). Il ricongiungimento familiare dei figli è abusivo – come precisato nelle osservazioni relative all’articolo 46 – se l’insieme delle circostanze lascia supporre che i genitori si fanno raggiungere dai figli anzitutto per motivi economici (ammissione agevolata sul mercato del lavoro svizzero) e non in primo luogo al fine di rendere possibile la vita comune dei membri della famiglia. Per le autorità di polizia degli stranieri la raccolta delle prove dell’esistenza di simili abusi comporta difficoltà non irrilevanti e spese considerevoli. Spesso è possibile dimostrare l’esistenza di un matrimonio di comodo solo in un secondo tempo. Il ricongiungimento familiare è parimenti escluso se sussistono motivi di revoca. Si tratta ad esempio della violazione o della messa in pericolo della sicurezza e dell’ordine pubblici. Ai familiari di cittadini svizzeri si applicano i motivi di revoca di massima gravità di cui all’articolo 62. Non sono riprese le formulazioni divergenti degli articoli 7 capoverso 1 e 17 capo- verso 2 LDDS. La portata di questa divergenza è restata poco chiara e ha originato numerosi problemi d’interpretazione. Dal punto di vista materiale, tale modifica non ha alcuna incidenza. Si fonda infatti sulla giurisprudenza del Tribunale federale re- lativa agli articoli 7 capoverso 1 e 17 capoverso 2 LDDS (cfr. p. es. DTF 120 Ib 6 segg.).

2.7 Integrazione Si rinvia alle considerazioni generali formulate nei numeri 1.2.5 e 1.3.8. Gli articoli 51-57 descrivono i tratti essenziali del promovimento dell’integrazione. Il nostro Consiglio ha sottolineato a più riprese l’importanza del promovimento dell’integrazione per una politica migratoria efficace e di ampio respiro (cfr. la nostra risposta alla mozione Fetz, «Misure efficaci per integrare gli stranieri in Sviz- zera», 00.3585). Ulteriori disposizioni del disegno di legge sono volte, direttamente o indirettamente, a promuovere l’integrazione. Il potenziale d’integrazione (ossia la possibilità di un’integrazione professionale durevole) costituisce una condizione essenziale per l’ammissione (condizioni personali; art. 23). Il miglioramento della mobilità geo- grafica e professionale (art. 31 segg.) e delle condizioni per il ricongiungimento fa- miliare (art. 41 segg.) avranno parimenti un influsso positivo sull’integrazione.

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Art. 51 Obiettivi Questo articolo elenca gli obiettivi perseguiti mediante l’integrazione della popola- zione straniera. Come nell’articolo 25a LDDS, si rinuncia volutamente a definire la nozione di «in- tegrazione». Il disegno di legge segue qui l’esempio di altri atti legislativi federali e cantonali che utilizzano questa nozione nell’ambito dell’integrazione degli stranieri (cfr. art. 14 del disegno di legge sulla cittadinanza108 e la legge del 26 agosto 1996 sull’integrazione degli stranieri del Cantone di Neuchâtel). Il significato attribuito dalla società a questa nozione varia col tempo, per cui non appare sensato prevedere una definizione legale. La nozione di integrazione designa il processo integrativo generale di gruppi sociali in una società, caratterizzato da una crescente familiarità con la realtà del Paese. Il rapporto sull’integrazione della Commissione federale degli stranieri (CFS) e il rap- porto della Commissione peritale «Migrazione» descrivono l’integrazione degli stranieri come il processo di accoglimento in seno alla comunità svizzera nonché la disponibilità delle persone straniere ad inserirsi nel contesto sociale del Paese (cfr. anche CFS, L’integrazione dei migranti in Svizzera, Berna 1999, pag. 10 seg. [in francese e tedesco; sunto in italiano]; Commissione peritale «Migrazione», Ein neues Konzept der Migrationspolitik, Berna 1997, pag. 34 seg.]). L’obiettivo di tutti gli sforzi integrativi, da parte dei nuovi arrivati come pure dalla società che li ospita, è una coabitazione improntata al rispetto e alla tolleranza reci- proci (cpv. 1). Non si chiede agli stranieri di rinunciare alla loro identità o alla loro origine. La molteplicità è un elemento fondamentale e degno di protezione dell’or- dine liberale. I principi democratici e dello Stato di diritto rimangono altrettante condizioni irrinunciabili per una coabitazione pacifica. Tutti gli stranieri che dimo- rano in Svizzera sono pertanto tenuti ad osservare l’ordine giuridico del nostro Pae- se nonché le regole di comportamento e i principi elementari per una coabitazione pacifica – per esempio il principio della parità dei sessi, il rispetto verso altre opi- nioni e credenze, il monopolio dello Stato per quel che concerne la forza di polizia o militare, la rinuncia alla soluzione violenta di conflitti. Lo Stato è tenuto a difendere tali prerogative anche nei confronti di diritti divergenti motivati da considerazioni di ordine culturale109. L’integrazione può riuscire unicamente se sono garantite agli stranieri autentiche ed effettive opportunità di partecipazione alla vita economica, sociale e culturale della Svizzera (cpv. 2). Le linee direttive cantonali e comunali in materia di integrazione non mancano di reiterare l’importanza dell’accesso al mercato del lavoro, alla for- mazione e all’alloggio nonché la possibilità di incontri e la partecipazione alla vita sociale110.

108 FF 2002 1736 109 Walter Kälin, Grundrechte im Kulturkonflikt, Berna 2001, pag. 234 seg. 110 P. es. Leitbild und Handlungskonzept des Regierungsrates zur Integrationspolitik des Kan- tons Basel-Stadt, pag. 2 seg.; Leitbild zur Integrationspolitik der Stadt Bern, pag. 15 seg.

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Art. 52 Principi Questo articolo descrive i principi fondamentali dell’integrazione, la sua caratteristi- ca di compito globale e pluridisciplinare nonché gli attori principali del suo promo- vimento. L’integrazione intesa come processo di reciproco avvicinamento della popolazione svizzera e di quella straniera, costituisce un incarico dell’intera società (cpv. 1). Il processo integrativo presuppone sia la disponibilità degli stranieri ad integrarsi che un atteggiamento di apertura da parte della popolazione svizzera111. Il processo integrativo non coinvolge soltanto i singoli membri della società; le auto- rità, le parti sociali, le organizzazioni non statali e le organizzazioni di stranieri han- no un ruolo e una responsabilità particolari per la buona riuscita di una convivenza pacifica tra popolazione svizzera e popolazione straniera (cpv. 3). Tra le parti sociali occorre rilevare il ruolo importante dei datori di lavoro. Un posto di lavoro su quattro è occupato, in Svizzera, da un lavoratore straniero. Offrendo po- sti lavoro e posti di tirocinio agli stranieri, i datori di lavoro contribuiscono alla loro integrazione professionale, la quale è un presupposto importante per una buona in- tegrazione sociale. Numerose cerchie consultate hanno espresso il desiderio di vedere i datori di lavoro maggiormente implicati negli sforzi integrativi. La stessa richiesta è stata parimenti formulata in un postulato. L’articolo 45 capoverso 4 della legge sugli stranieri112, poi respinta in votazione po- polare, prevedeva la possibilità di obbligare i datori di lavoro ad assicurare l’infor- mazione dei lavoratori stranieri. Il nostro Consiglio rinuncia a riprendere tale dispo- sizione in quanto oggigiorno l’informazione è considerata anzitutto compito dello Stato (cfr. art. 55). Un’ulteriore richiesta, spesso rivolta ai datori di lavoro, è quella di consentire la fre- quenza di corsi linguistici e integrativi nel contesto del tempo lavorativo. Si tratta soprattutto di un’esigenza di cui tenere conto nell’elaborazione dei contratti di lavo- ro collettivi e dei normali contratti di lavoro. In procedura di consultazione è stato proposto di prelevare presso i lavoratori, al momento del rilascio di un permesso a uno straniero, una tassa supplementare per l’integrazione; oppure di utilizzare una parte della tassa del permesso per il finan- ziamento di misure volte a favorire l’integrazione. Ciò solleva tuttavia complesse questioni giuridiche legate alla compatibilità di un siffatto provvedimento con l’Ac- cordo sulla libera circolazione delle persone nonché con vari aspetti del diritto tri- butario. Il capoverso 2 sottolinea l’importanza della disponibilità all’integrazione da parte degli stranieri. Il capoverso 3 stabilisce una correlazione tra questo presupposto e, quale meccanismo di incoraggiamento e di sanzioni, le conseguenze giuridiche le- gate al rilascio del permesso di domicilio nonché la disposizione di misure di allon- tanamento e respingimento nel settore della polizia degli stranieri.

111 Cfr. anche art. 3 OIntS; RS 142.205 112 FF 1981 II 554 segg.

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In fase di consultazione, alcune prese di posizione hanno rilevato la necessità di statuire un «obbligo integrativo». Un siffatto obbligo consentirebbe di esigere dagli stranieri che partecipino, ad esempio, a corsi integrativi. Il fatto di sancire nella legge sugli stranieri un obbligo legale vincolante all’integra- zione solleva diversi problemi: la necessità d’integrazione può variare assai a secon- da delle persone, ad esempio tra uno straniero ammesso nel contesto del ricongiun- gimento familiare e uno specialista straniero altamente qualificato, reclutato in ma- niera mirata per occupare un posto sul mercato del lavoro svizzero. L’introduzione di un obbligo legale solleverebbe inoltre la questione della sua realizzazione. Lo spettro delle sanzioni possibili è sempre limitato, per motivi giuridici, in presenza di un diritto di soggiorno in Svizzera garantito da un trattato internazionale (ALC, art. 3 e 8 CEDU) o dalla Costituzione federale (art. 25 cpv. 2 e 3 Cost.). Le persone che godono di un diritto di soggiorno garantito dal diritto internazionale o dalla Co- stituzione federale non potrebbero inoltre essere obbligate a frequentare corsi inte- grativi. Ciò lederebbe infatti la loro libertà personale. Infine, un siffatto obbligo di- verrebbe vincolante solo se esistesse un’offerta effettiva. Ora, una tale offerta non è tuttora garantita in maniera sufficiente in tutti i Cantoni e Comuni, né sembra possi- bile garantirla in avvenire. Nel suo rapporto, la Commissione peritale «Migrazione» ha rilevato a giusto titolo che le persone che entrano nel nostro Paese concludono per così dire un contratto migratorio con la società. Tale contratto significa per lo straniero la disponibilità a un’integrazione strutturale, con gli obblighi che ciò implica, in base a cui si impe- gnano ad osservare le leggi e le regole sociali del Paese. La Svizzera, dal canto suo, s’impegna, nel contesto di tale contratto, ad offrire aiuti strutturali all’integrazione e ad eliminare eventuali discriminazioni ed ostacoli all’integrazione (cfr. Exper- tenkommission Migration, Ein neues Konzept der Migrationspolitik, 1997, pag. 34). L’idea di un «contratto migratorio» è evocata anche nella concezione «Esigere e promuovere» («Fordern und Fördern»), ripreso in diverse linee direttive cantonali e comunali per una politica integrativa. Il disegno di legge tiene conto della domanda di introdurre un «obbligo all’inte- grazione» nella misura in cui il capoverso 2 sottolinea che le prestazioni dello Stato a favore dell’integrazione presuppongono da parte dello straniero una disponibilità corrispondente ad integrarsi. L’integrazione può riuscire unicamente se gli immigrati si lasciano coinvolgere dallo Stato, dalla società e dall’intero contesto del Paese di accoglienza. Ci si deve segnatamente poter aspettare che l’interessato faccia il pos- sibile per imparare la lingua nazionale parlata nel luogo di domicilio. La facoltà di comunicare costituisce il primo presupposto per una buona integrazione professio- nale e sociale e consente di evitare un’indesiderata segregazione sociale. Giusta il capoverso 3, il grado d’integrazione va preso in considerazione per il rila- scio del permesso di domicilio nonché nel contesto del potere di apprezzamento per la disposizione di provvedimenti di allontanamento e respingimento. L’autorità competente per il rilascio dei permessi potrà tenere conto degli sforzi in- tegrativi del singolo rilasciando un permesso di domicilio entro un termine più breve (cfr. anche le osservazioni relative all’art. 33 cpv. 4). Le conoscenze linguistiche ri- vestono qui un’importanza centrale. Questa disposizione è volta ad incitare perso- nalmente gli stranieri a fare il possibile per integrarsi. Il fatto che lo straniero ometta determinati sforzi integrativi potrà essere valutato negativamente dalle autorità nel

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soppesare gli interessi in presenza nel contesto della disposizione di misure di re- spingimento e di allontanamento (cfr. art. 61 segg.). Le disposizioni d’esecuzione dovranno formulare criteri praticabili per l’applica- zione di questo sistema di incentivi e di sanzioni. Si dovrà tenere conto delle diffi- coltà legate alla difficile misurabilità del grado d’integrazione. Va inoltre rilevato che il diritto ad ottenere il permesso di domicilio nel contesto delle disposizioni di legge non decade, bensì è mantenuto; in caso di sforzi integrativi coronati di succes- so, tuttavia, tale permesso può essere rilasciato anticipatamente. Nel contesto della disposizione di misure di respingimento e di allontanamento, le autorità avranno viepiù a che fare con persone la cui integrazione va considerata come non riuscita.

Art. 53 Promovimento dell’integrazione Lo Stato deve tenere conto delle esigenze dell’integrazione degli stranieri nel suo operato a livello federale, cantonale e comunale (cpv. 1). Per l’integrazione è capi- tale che siano create condizioni generali favorevoli alle pari opportunità e alla parte- cipazione alla vita sociale della Svizzera (cpv. 2). Per l’integrazione sono particolarmente importanti il sistema di formazione e di formazione professionale nonché l’organizzazione del sistema sanitario (cpv. 3). In questi settori, la Confederazione può fornire aiuti finanziari mirati – ad esempio per l’apprendimento delle lingue –, coadiuvando così Cantoni, Comuni o terzi nei loro sforzi in tal senso (cfr. art. 54). Il promovimento dell’integrazione degli stranieri deve avvenire anche per mezzo delle strutture esistenti113. Si pensi all’importanza, in tal senso, del mercato del lavo- ro, della formazione professionale e del promovimento della salute. Queste presta- zioni sono destinate all’insieme della popolazione e beneficiano quindi anche a nu- merosi stranieri. La politica d’integrazione dipende in maniera centrale da tali pre- stazioni. Nel contesto dell’integrazione professionale occorre citare le offerte della consulenza professionale e delle scuole professionali. Esse prevedono, di regola, mi- sure integrative per i giovani stranieri e gli adulti entrati da poco nel nostro Paese (p. es. corsi di lingue, consulenza professionale, introduzione ai diritti e ai doveri fon- damentali in Svizzera). L’integrazione ha così tutte le caratteristiche di un compito pluridisciplinare la cui realizzazione necessita il concorso dei più disparati settori sociali e statali114. Per gli stranieri che intendono restare in Svizzera a lungo termine, il processo inte- grativo deve iniziare al più presto. L’offerta a favore di donne, giovani e bambini ri- veste pertanto un’importanza particolare (cpv. 3). Uno studio svolto nel contesto del programma nazionale di ricerca PNR 39 ha dimostrato che le istituzioni per la prima infanzia (p. es. asili-nido) hanno un forte impatto sull’integrazione futura dei figli di stranieri appena giunti in Svizzera. Lo stesso vale per le offerte ai giovani stranieri nel contesto della formazione professionale. Le offerte nei settori dell’educazione, della scuola e della formazione devono tenere conto in maniera consapevole dei bi- sogni legati alla necessità dell’integrazione.

113 Cfr. anche la risposta del Consiglio federale all’interrogazione semplice Rennwald (01.1057). 114 Cfr. anche art. 3 OIntS e risposta del Consiglio federale in margine alla mozione Fetz, Misure efficaci per integrare gli stranieri in Svizzera (00.3585).

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Anche le donne sono considerate un gruppo di destinatari particolarmente impor- tante dal punto di vista del promovimento dell’integrazione. Ciò vale in particolare per le donne entrate in Svizzera nel contesto del ricongiungimento familiare e che, a motivo della loro posizione all’interno della famiglia – perlopiù madri e casalinghe – non accedono o non accedono immediatamente a quel fattore d’integrazione che è il mercato del lavoro. Eppure è determinante che anch’esse si familiarizzino con il modo di vita del Paese che le accoglie. La conoscenza della lingua del luogo e i tratti principali del nostro sistema scolastico, ad esempio, sono altrettanti presuppo- sti che consentono ai genitori di accompagnare i figli nell’apprendimento scolastico di base. Nel suo programma d’integrazione, la Confederazione deve pertanto veglia- re a che sia data un’importanza particolare a progetti volti a promuovere le cono- scenze linguistiche e accessibili anche alle madri di figli in tenera età.

Art. 54 Contributi finanziari Questo articolo riprende il contenuto dell’attuale articolo 25a LDDS, secondo cui la Confederazione può contribuire finanziariamente al promovimento dell’integrazione degli stranieri. I sussidi si concentreranno in particolar modo su progetti nel settore dell’integrazione sociale. I provvedimenti d’integrazione professionale sono infatti realizzati perlopiù nel contesto della formazione professionale e del mercato del la- voro. Dato che la maggior parte delle misure integrative esplicano un impatto positi- vo indiretto anche sulla carriera professionale, l’articolo 54 rinuncia – contraria- mente all’articolo 25a LDDS – a prevedere sussidi per il promovimento della «inte- grazione sociale». La pertinente ordinanza d’applicazione (OIntS), che poggia in maniera determinante sul rapporto della CFS, è in vigore dal 1° ottobre 2000. I contributi finanziari per progetti integrativi possono essere accordati solo se mira- no all’integrazione di stranieri che dimorano regolarmente e a lungo termine in Svizzera. Si tratta più precisamente dei titolari di un permesso di dimora o di domi- cilio, o nei confronti dei quali è stata disposta una misura sostitutiva di una durata non meramente temporanea. Ciò comprende dunque anche le persone ammesse tem- poraneamente ma il cui allontanamento non ha potuto essere eseguito in quanto ra- gionevolmente non esigibile o inammissibile (cfr. art. 78 cpv. 3-5). L’integrazione non deve invece mirare le persone ammesse temporaneamente per impossibilità di eseguire l’allontanamento. In siffatti casi si può partire dall’idea che la misura sostitutiva sarà revocata entro breve tempo. Contrariamente alle misure integrative destinate all’insieme della popolazione, il promovimento dell’integrazione reso possibile dalla legislazione in materia di stra- nieri applicata dalla Confederazione è destinato in particolare a specifici bisogni de- gli stranieri. L’articolo 16 OIntS cita così, tra i settori che possono essere sussidiati, la conoscenza della lingua nazionale del luogo, la formazione generale, l’informa- zione e la sensibilizzazione della popolazione nonché strutture regionali di collega- mento (creazione e potenziamento dei servizi regionali di aiuto agli stranieri). Il promovimento dell’integrazione da parte della Confederazione viene ad aggiun- gersi alle prestazioni di Cantoni, Comuni e privati che partecipano in maniera con- grua alle spese (cpv. 1). La Confederazione non è tenuta a versare tali contributi. L’Assemblea federale continuerà come sinora a fissare nel preventivo l’importo an- nuo per il promovimento dell’integrazione (cpv. 2). Per il 2001 e il 2002 è stato pre-

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visto un importo di 10 e rispettivamente 12,5 milioni di franchi, incluse determinate spese per il personale. In una pertinente ordinanza, il Consiglio federale fisserà i settori del promovimento dell’integrazione e disciplinerà la procedura (cpv. 3). Visti i mezzi limitati a disposi- zione, anche in avvenire si tratterà di concretizzare maggiormente i settori da pro- muovere mediante un ordine di priorità (art. 17 OIntS).

Art. 55 Informazione L’informazione degli stranieri riveste un’importanza centrale. Le autorità federali e cantonali come pure comunali sono pertanto tenute a realizzare i pertinenti compiti informativi nel contesto dei mezzi finanziari disponibili (cpv. 1). Un’integrazione riuscita presuppone una buona informazione degli interessati circa le condizioni di vita e di lavoro nonché sui loro diritti e sugli obblighi vigenti in Svizzera. Una buona informazione – non solo dei giovani interessati, bensì anche dei genitori – per quel che concerne il sistema di formazione svizzero può ad esem- pio rivelarsi decisiva per l’integrazione professionale dei giovani stranieri. Giusta il capoverso 2, d’ora in poi gli stranieri dovranno essere informati circa l’offerta esistente in materia di promovimento dell’integrazione. Se del caso, tale mansione va assunta in primo luogo dall’autorità competente per il rilascio del permesso (autorità cantonale di polizia degli stranieri) o dal controllo degli abitanti del Comune. Gli stranieri appena entrati su suolo svizzero devono così essere informati tempestivamente circa l’importanza dell’integrazione, segnatamente anche sulle offerte e sui corsi d’integrazione come pure sulle possibilità di consulen- za e di formazione professionale disponibili nel Cantone. Un’informazione confa- cente può ad esempio essere garantita mediante pertinenti opuscoli informativi op- pure indirizzando gli interessati verso speciali servizi di consulenza. In diversi Can- toni tali mansioni sono già oggi assicurate dalle autorità di rilascio dei permesso o di controllo degli abitanti dei Comuni, ad esempio mediante pertinenti servizi d’informazione («sportelli per l’integrazione»). Si tratta di una soluzione positiva, in quanto un’informazione il più possibile tempestiva dei nuovi arrivati è utile anche dal punto di vista delle aspettative del Paese d’accoglienza per quanto riguarda l’integrazione. L’autorità competente per il rilascio dei permessi (o il controllo abi- tanti) ha un ruolo importante da esplicare nell’integrazione, proprio in quanto primo ente statale ad entrare in contatto con lo straniero. Il compito della Confederazione e dei Cantoni in materia d’informazione giusta il capoverso 3 comprende anche l’informazione dell’insieme della popolazione circa la politica migratoria e la situazione particolare degli stranieri. Una buona informazio- ne dell’insieme della popolazione su tutti gli aspetti dell’immigrazione è indispensa- bile affinché i diversi gruppi possano convivere nell’armonia e nella tolleranza.

Art. 56 Coordinamento dell’integrazione Tutte le attività statali che, grazie a strutture esistenti o mediante programmi appositi destinati alla popolazione straniera, concorrono all’integrazione professionale o so- ciale della stessa, sono rilevanti dal profilo della politica d’integrazione. Questo compito globale e interdisciplinare significa anche che lo Stato deve offrire impor- tanti prestazioni non solo nei vari livelli del nostro sistema federale (Confederazio-

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ne, Cantoni e Comuni), bensì che i pertinenti incarichi vanno ripartiti in vari ambiti d’azione e di competenza (formazione, sanità, ecc.). Onde evitare di dissipare le energie, magari in inutili doppioni, è particolarmente importante coordinare questi sforzi. Nei Cantoni e nelle Città che hanno formulato un assetto per una politica d’integrazione nel contesto delle rispettive legislazioni, sono state create strutture di coordinamento. Ciò è il caso, ad esempio, dei Cantoni di Neuchâtel, Basilea Città, San Gallo, Lucerna, Ginevra e Vaud e delle Città di Berna, Losanna, Lucerna, Winterthur e Frauenfeld. Tali Cantoni e Città hanno creato speciali posti di delegati all’integrazione incaricati di coordinare gli sforzi integrativi. Altri Cantoni e grandi Comuni si stanno muovendo in questo stesso senso. A livello federale, le competenze in materia di prestazioni e mansioni integrative so- no ripartite tra diversi Dipartimenti ed Uffici federali: – le questioni legate all’integrazione professionale sono di competenza del Se- gretariato di Stato dell’economia (Seco) e dell’Ufficio federale della forma- zione professionale e della tecnologia (UFFT); – l’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) ha elaborato, unitamente all’UFDS, all’UFR e alla CFS, una strategia «Migrazione e salute» a livello federale. Essa sarà presentata al nostro Consiglio nel corso del 2002 e pre- vede tra l’altro speciali programmi integrativi nel settore dell’assistenza sa- nitaria; – l’UFR è competente per l’integrazione dei rifugiati riconosciuti fino al rila- scio del permesso di domicilio; – in seno alla Segreteria generale del Dipartimento federale degli affari esteri, un servizio speciale per la lotta al razzismo si occupa, nel contesto di un programma da svolgersi su tre anni, dell’autorizzazione di progetti dedicati al promovimento dei diritti umani e della lotta al razzismo. Tutte queste attività, intersecantisi in più punti, sono parte integrante della politica integrativa della Confederazione. Sinora solo la CFS aveva assunto mansioni di coordinamento a livello federale115. Data l’accresciuta importanza della politica d’integrazione, espressa anche mediante la creazione di una base legale per il promovimento dell’integrazione (art. 25a LDDS), e dato che recentemente sempre più Cantoni hanno creato strutture ammini- strative per l’integrazione, il coordinamento degli sforzi integrativi a livello federale non può più essere interamente affidato a una Commissione extra-parlamentare. Dall’integrazione della segreteria della CFS nell’UFDS, nel gennaio 2000, detto uf- ficio dispone inoltre di pertinenti strutture operative per il promovimento dell’inte- grazione, che nel corso del 2001 sono state ulteriormente potenziate. Tutte le mansioni della politica migratoria, eccettuate quelle del settore dell’asilo, sono ora affidate all’UFDS. Giusta il capoverso 1, l’UFDS, nel contesto delle sue mansioni integrative, collabora con altri servizi federali che svolgono importanti

115 Cfr. art. 4 OIntS; Rapporto esplicativo relativo all’ordinanza sull’integrazione degli stra- nieri, pag. 4 seg., aprile 2000; Messaggio relativo alla revisione totale della legge sul- l’asilo nonché alla modificazione della legge federale concernente la dimora e il domici- lio degli stranieri del 4 dicembre 1995, FF 1996 II 1 segg.

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compiti nel contesto della politica d’integrazione della Confederazione, coordinando i rispettivi sforzi. Ciò comprende i settori dell’assicurazione contro la disoccupazio- ne, della formazione professionale nonché della sanità (assistenza e prevenzione). L’UFDS assicura inoltre lo scambio d’informazioni ed esperienze con i Cantoni nel settore dell’integrazione (cpv. 2). A tal fine, i Cantoni designano, entro le loro strutture amministrative, un servizio che funge da interlocutore per le questioni dell’integrazione (cpv. 3). Un tale collegamento degli sforzi integrativi con i servizi cantonali era già stato previsto nel disegno di una legge sugli stranieri del 19 giugno 1978116. Una cooperazione istituzionalizzata consente ai Cantoni di contribuire alla concezione del promovimento dell’integrazione mediante impulsi e proposte. In ba- se all’attuale ripartizione degli incarichi, sancita dalla legislazione in materia di stra- nieri, l’attività di coordinamento diretta dell’UFDS si riferisce al rapporto con i Cantoni. In avvenire spetterà ai Cantoni designare le Città o i grossi Comuni che sa- ranno implicati nel nuovo sistema di scambio d’informazione e di esperienze della Confederazione. Mediante uno scambio d’informazioni e di esperienze nonché per- tinenti raccomandazioni, l’UFDS può coadiuvare Cantoni, regioni e Comuni nei lo- ro sforzi integrativi.

Art. 57 Commissione degli stranieri Questo articolo disciplina la posizione, il mandato e le mansioni della Commissione federale degli stranieri (CFS), e in particolare la sua funzione nell’attribuzione dei sussidi federali (art. 54). Questa disposizione coincide con il diritto vigente (art. 25 cpv. 1 lett. i risp. art. 25a cpv. 2 LDDS; art. 4-14 OIntS). La CFS fu istituita nel 1970 mediante decreto del Consiglio federale. Essa è aggre- gata al DFGP; dal punto di vista amministrativo, la segreteria della CFS fa capo all’UFDS. La Commissione è composta da cittadini stranieri e svizzeri. Tale compo- sizione mira in maniera consapevole a consentire alla popolazione straniera di parte- cipare alle decisioni legate alla politica migratoria e d’integrazione. Le mansioni assegnate con il mandato al nostro Consiglio del marzo 1995 sono ora elencate all’articolo 4 segg. OIntS. Oltre all’attività consultiva, tali mansioni com- prendono segnatamente il promovimento della comprensione reciproca tra popola- zione svizzera e popolazione straniera, il miglioramento dell’informazione per e su- gli stranieri nonché l’assunzione di una funzione di mediazione tra le organizzazioni attive nel settore dell’integrazione e le autorità federali. In qualità di organo consultivo del Consiglio federale, la CFS si occupa inoltre delle questioni generali in ambito migratorio nonché dell’integrazione sociale della po- polazione straniera e del coordinamento dei pertinenti provvedimenti. Essa collabora con tutte le autorità ed organizzazioni interessate, nonché con i rappresentanti della popolazione straniera. Va rilevato che, in numerosi Cantoni e grandi Città, il pro- movimento dell’integrazione avviene in speciale cooperazione con i servizi per gli stranieri, i quali sono divenuti le forze portanti del lavoro integrativo. Tali servizi, poggianti su basi di diritto privato o pubblico, si sono prefisse di appoggiare in ma- niera generale l’integrazione degli stranieri (p. es. mediante attività di coordina- mento, d’informazione e di formazione). I servizi per gli stranieri sono finanziati da autorità cantonali e comunali nonché da diverse istituzione; con parecchi di questi

116 Cfr. Messaggio concernente la legge sugli stranieri, n. 204.6, FF 1978 II 165 segg.

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servizi, l’UFDS ha concluso accordi di prestazione nel contesto del promovimento dell’integrazione (art. 25a LDDS). Nel contesto del promovimento dell’integrazione da parte della Confederazione sor- gono inoltre nuove mansioni (cpv. 4). La CFS si pronuncia circa le domande di sus- sidi e di conclusione di contratti di prestazione, presentando all’UFDS pertinenti proposte. La decisione circa la concessione dei sussidi nell’ambito dei crediti auto- rizzati, spetta all’UFDS o al DFGP.

2.8 Documenti di viaggio

Art. 58 Bisogna che sia possibile come sinora e a determinate condizioni rilasciare un do- cumento di viaggio allo straniero privo di documenti o apolide che soggiorna legal- mente in Svizzera ma non possiede più un documento di viaggio valido. È considerato privo di documenti lo straniero che non possiede un documento na- zionale valido e dal quale non si può esigere che faccia il necessario onde procurarsi un siffatto documento o la proroga dello stesso presso le competenti autorità del Paese d’origine o di provenienza. I rifugiati riconosciuti e gli apolidi beneficiano già di un diritto al rilascio di docu- menti d’identità in base ai pertinenti accordi internazionali117. Il medesimo diritto dovrebbe essere garantito anche alle persone prive di documenti al beneficio del permesso di domicilio (art. 33). Le ulteriori condizioni per il rilascio di siffatti do- cumenti sono disciplinate nell’ordinanza concernente il rilascio di documenti di viaggio a stranieri (ODV)118. La persona che ha gravemente e ripetutamente violato l’ordine pubblico o che ha minacciato la sicurezza interna o esterna del nostro Paese non beneficia di tale di- ritto. Questa esclusione è conforme alla convenzione sullo statuto dei rifugiati e alla convenzione sullo statuto degli apolidi. Nell’ottica dell’obbligo fondamentale di garantire la parità di trattamento dei rifu- giati con dimora regolare e dei propri cittadini e in vista dell’unificazione degli standard di tutti i documenti di viaggio rilasciati dalla Confederazione, in avvenire anche i documenti di viaggio per stranieri saranno leggibili al lettore ottico. Per il rilascio continuerà ad essere responsabile l’UFR, mentre la realizzazione dei documenti sarà affidata a terzi. Presumibilmente si tratterà – come per il nuovo pas- saporto svizzero – dell’Ufficio federale delle costruzioni e della logistica (UFCL).

117 Art. 28: Convenzione sullo statuto dei rifugiati, RS 0.142.30 – Art. 28: Convenzione sullo statuto degli apolidi, RS 0142.40 118 RS 143.5

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2.9 Fine del soggiorno 2.9.1 Aiuto al ritorno e alla reintegrazione

Art. 59

Scopo dell’aiuto al ritorno e alla reintegrazione L’esecuzione dell’allontanamento è di competenza delle autorità cantonali di poli- zia. Le spese sono coperte dai Cantoni a meno che non si tratti di un ex richiedente l’asilo o straniero ammesso provvisoriamente. In considerazione del fatto che l’esecuzione degli allontanamenti è un elemento im- portante di una politica migratoria credibile, la Confederazione appoggia i Cantoni nell’adempiere i loro compiti nel settore degli stranieri (art. 70). A tal fine è stata creata, in seno all’Ufficio federale dei rifugiati, una Divisione Rimpatrio responsa- bile, su incarico dei Cantoni, della preparazione logistica ed organizzatoria nonché dell’esecuzione dei rimpatri. I costi di questa prestazione, che comprendono per cir- ca la metà il settore degli stranieri, sono coperti dalla Confederazione. Sinora la Confederazione non ha invece la possibilità di incoraggiare le persone nel settore degli stranieri colpite da misure di allontanamento, mediante un aiuto al ri- torno, a rientrare spontaneamente in patria – cosa che è invece possibile nel settore dei rifugiati. Tale assenza di un aiuto al ritorno rischia di indurre le persone nel set- tore degli stranieri a depositare una domanda d’asilo, ad esempio in caso di guerre o di situazioni di violenza generalizzata (cpv. 2 lett. a), al fine di beneficiare di questo tipo di aiuto al ritorno. L’esecuzione forzata dell’allontanamento è inoltre netta- mente più dispendiosa che non la partenza incoraggiata mediante un aiuto al ritorno e alla reintegrazione. L’esecuzione forzata crea sovente spese considerevoli per la carcerazione in vista del rinvio forzato, per procurare i documenti di viaggio nonché per voli speciali e scorta di polizia. In linea generale, negli scorsi anni le difficoltà di ordine tecnico per l’esecuzione degli allontanamenti sono aumentate, ponendo alle autorità competenti problemi sempre maggiori.

Beneficiari Possono beneficiare di un aiuto al ritorno unicamente i gruppi di persone menzionati al capoverso 2. Analogamente a quanto previsto per la protezione provvisoria giusta l’articolo 4 LAsi, si tratta di persone entrate in Svizzera in seguito a una grave mi- naccia generalizzata nel Paese d’origine o di provenienza. Il disciplinamento del ca- poverso 2 lettera a tiene conto in maniera speciale delle esperienze effettuate nel contesto delle azioni umanitarie speciali della Svizzera per la Bosnia e Erzegovina nonché per il Kosovo. In questi casi è stata decretata dal nostro Consiglio la parità di trattamento, dal punto di vista dell’aiuto al ritorno, delle persone nel settore degli stranieri e nel settore dell’asilo. Ciò onde sgravare il settore dell’asilo e evitare le spese procedurali ed assistenziali. Il disciplinamento proposto dal disegno di legge crea una base legale chiara per una politica di soggiorno e di ritorno confacente in caso di eventuali futuri eventi di portata paragonabile. Le vittime della tratta di esseri umani e le persone particolarmente esposte a sfrutta- mento a motivo della loro attività lucrativa devono parimenti poter beneficiare di un aiuto al ritorno. Ciò a condizione che si tratti di persone prive di mezzi e la cui si- tuazione individuale giustifichi effettivamente un aiuto speciale. Lo strumento

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dell’aiuto al ritorno può inoltre essere adatto per accrescere la disponibilità a coope- rare, da parte delle persone interessate, nel contesto della lotta alla criminalità orga- nizzata, segnatamente alla tratta di esseri umani.

Prestazioni dell’aiuto al ritorno e alla reintegrazione Gli aiuti menzionati al capoverso 3 corrispondono pienamente alle misure previste dall’articolo 93 LAsi, dimostratesi valide nella prassi sin dal 1995. Il Gruppo inter- dipartimentale «Aiuto al ritorno» (Interdepartementale Leitungsgruppe Rückke- hrhilfe [ILR]), istituito nel 1999, concepisce ed attua progetti giusta la lettera b negli Stati d’origine, di provenienza o in Stati terzi, così da garantire la coerenza tra l’aiuto umanitario e la cooperazione allo sviluppo e anche onde garantire una politi- ca di ritorno e d’esecuzione. Analogamente alle disposizioni del capitolo 6 dell’ordinanza 2 sull’asilo dell’11 agosto 1999119 relativa alle questioni finanziarie, spetta al Consiglio federale disci- plinare i presupposti e la procedura per l’attribuzione e il conteggio delle prestazioni nel contesto di una pertinente ordinanza (cpv.4).

2.9.2 Estinzione e revoca dei permessi

Art. 60 Estinzione dei permessi Questa disposizione riprende essenzialmente il diritto vigente. Essa precisa, rispetto all’attuale articolo 9 capoverso 1 LDDS, che il permesso di breve durata, di dimora e di domicilio perde ogni validità unicamente in caso di notifica della partenza all’estero. Se la notifica della partenza ha luogo in previsione di un cambiamento di Cantone, il permesso perde ogni validità unicamente al momento del rilascio di un nuovo permesso da parte dell’altro Cantone. È inoltre regolamentata più chiaramente la situazione giuridica dei permessi in caso di abbandono del soggiorno effettivo in Svizzera senza notifica della partenza. Uno straniero titolare di un permesso per dimoranti temporanei o di dimora deve potere lasciare la Svizzera durante tre o sei mesi senza notificare la propria partenza e senza che il suo permesso perda ogni validità. Sinora tale possibilità era prevista dalla leg- ge unicamente per i titolari del permesso di domicilio. Secondo la nuova disposizio- ne, inoltre, il titolare di un permesso di domicilio disporrà, su domanda, di un perio- do di tre anni (attualmente due anni) durante il quale possa assentarsi dalla Svizzera senza notificarsi e senza perdere il proprio permesso. Tale disciplinamento mira segnatamente a incoraggiare la mobilità e il perfeziona- mento professionali su scala internazionale. Più generoso, esso consente inoltre allo straniero di tentare una nuova integrazione nel proprio Paese d’origine o di prove- nienza senza temere di perdere il permesso in Svizzera. Il Consiglio federale può inoltre facilitare il ritorno degli stranieri il cui permesso ha da poco perso ogni validità (art. 30 cpv. 1 lett. h). L’articolo 13 lettera i OLS preve- de già tale possibilità. Lo straniero che ha soggiornato per un lungo periodo in Sviz- zera e che desidera ritornarvi può ottenere un permesso se si trova in una situazione

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personale particolarmente rigorosa ai sensi dell’articolo 30 capoverso 1 lettera b (si- nora art. 13 lett. f OLS). Stando alle esperienze effettuate sinora, le prestazioni della Cassa pensione (secondo pilastro) versate anticipatamente pongono in parte problemi. Nella decisione circa il mantenimento del permesso, gli interessati possono essere obbligati per scritto a ver- sare nuovamente queste prestazioni alla Cassa pensione, in caso di ritorno, affinché continui ad essere garantita la previdenza assicurativa.

Art. 61 Revoca delle decisioni Si rinvia alle considerazioni formulate nel numero 1.3.10. La revoca delle decisioni giusta la presente legge comprende segnatamente i permes- si per dimoranti temporanei e di dimora, il visto e l’assicurazione d’un permesso. Lo straniero nonché i terzi implicati nella procedura giusta la presente legge sono tenuti a collaborare alla constatazione dei fatti determinanti e a fornire indicazioni corrette (obbligo di collaborare, art. 85). Se tale dovere è violato ed è rilasciato un permesso sulla base di false indicazioni, il permesso deve potere essere revocato conformemente a un principio generale del diritto amministrativo (lett. a). Ciò vale ad esempio anche se, con la domanda, sono stati forniti documenti falsi o falsificati. La possibilità di revoca deve segnatamente sussistere per i permessi di stranieri col- piti da una pena privativa della libertà (lett. b). Occorre tuttavia osservare il princi- pio della proporzionalità (art. 91). In caso di pene privative della libertà assai brevi si può, di regola, rinunciare a una siffatta decisione. La sicurezza e l’ordine pubblici (lett. c) costituiscono il concetto sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza dal punto di vista sociale ed etico costitui- sce una condizione indispensabile della coabitazione ordinata delle persone. La si- curezza pubblica significa l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita, salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono com- messe infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto pubblico o privato. Ciò può anche essere il caso in presenza di atti che di per sé non giustificano una revoca ma la cui ripetizione lascia presupporre che l’interessato non è disposto ad osservare l’ordine vigente. In merito alla minaccia della sicurezza interna ed esterna della Svizzera quale moti- vo di revoca rinviamo alle osservazioni al numero 1.3.10 e al commento in margine all’articolo 67. Un contegno punibile può provocare la revoca di un permesso indipendentemente da una condanna da parte di un tribunale, sempreché sia incontestato o emerga dagli atti che esso va indubbiamente attribuito all’interessato. È possibile revocare il permesso di persone che dipendono in maniera rilevante dall’aiuto sociale (cpv. 1 lett. e). Anche qui, la decisione di revoca o di allontana- mento deve ossequiare il principio della proporzionalità (art. 91).

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Onde evitare una nuova entrata dell’interessato, al termine della procedura di revoca o di allontanamento può essere richiesta presso l’UFDS l’emanazione di un divieto d’entrata (art. 66).

Art. 62 Revoca del permesso di domicilio Nell’interesse di una semplificazione sistematica, la possibilità di revocare il per- messo di domicilio sostituisce l’espulsione giusta l’articolo 10 LDDS, che secondo la prassi attuale si applica ormai unicamente ai titolari di un permesso di domicilio. I permessi di dimora, invece, o sono revocati (art. 9 cpv. 2 LDDS) oppure non sono prorogati. Questo disciplinamento divergente ha provocato parecchi malintesi ed è parimenti stato criticato in fase di consultazione. L’espulsione di titolari del permesso di domicilio applicata sinora (art. 10 LDDS) comporta al contempo l’allontanamento dalla Svizzera e un divieto d’entrata (art. 11 cpv. 4 LDDS). Oltre alla revoca del permesso di domicilio è pertanto possibile – come per la revoca del permesso di dimora – ordinare parimenti l’allontanamento dalla Svizzera (art. 65) e, se del caso, un divieto d’entrata (art. 66). Conformemente alla prassi attuale in materia di espulsione di titolari del permesso di domicilio (art. 10 LDDS), per la revoca del permesso di domicilio devono essere applicate esigenze superiori rispetto alla revoca del permesso di dimora (art. 61). Si tiene così conto della lunga dimora degli stranieri domiciliati e della relazione più stretta che essi intrattengono dunque con la Svizzera. La revoca dev’essere possibile segnatamente nei confronti di stranieri colpiti da una pena privativa della libertà di lunga durata o di un provvedimento di diritto penale (lett. b). Secondo la prassi attuale, l’espulsione è possibile se la persona interessata è condannata a una pena privativa della libertà di due o più anni oppure se è colpita da un provvedimento di diritto penale (DTF 125 II 521). Vi è motivo di revoca anche quando l’interessato viola gravemente e ripetutamente la sicurezza e l’ordine pubblici del nostro Paese, incurante dei provvedimenti di di- ritto penale disposti nei suoi confronti, dimostrando così di non essere disposto o in grado, anche in avvenire, di osservare l’ordine giuridico del nostro Paese. In siffatti casi vi è un interesse pubblico preponderante all’allontanamento e al respingimento anche di un titolare di un permesso di domicilio. Rinviamo alle considerazioni circa le nozioni di «sicurezza e ordine pubblici» nonché di «sicurezza interna ed esterna» in margine agli articoli 61 e 67. La revoca del permesso di domicilio dev’essere inoltre possibile – com’era il caso sinora per l’espulsione – anche in caso di dipendenza durevole e considerevole dall’aiuto pubblico. Occorre tenere conto della prassi attuale del Tribunale federale secondo cui una siffatta espulsione è possibile se la persona ha ottenuto importanti prestazioni dell’assistenza pubblica e se, a motivo del suo comportamento, non è dato di sperare che in avvenire egli sarà in grado di sopperire autonomamente ai propri bisogni (DTF 123 II 529segg.). La dipendenza involontaria dall’assistenza pubblica, ad esempio nel caso delle madri che allevano sole i propri figli, può di- ventare un problema serio. Le autorità sono quindi tenute a procedere a un esame approfondito di ogni caso (art. 91). La prassi attuale in materia di espulsione per motivi d’assistenza è già caratterizzata da una certo riserbo.

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Nella sua giurisprudenza in merito all’articolo 10 capoverso 1 LDDS, il Tribunale federale parte dal presupposto che una misura di allontanamento è di principio am- missibile anche dopo lunghi anni di dimora e nei confronti di stranieri della seconda generazione (stranieri nati in Svizzera) (DTF 122 II 433 segg.). In caso di gravi de- litti, segnatamente reati di violenza, reati sessuali e gravi reati legati al traffico di stupefacenti, e a maggior ragione in caso di recidiva, esiste un interesse pubblico preponderante a disporre nei confronti di queste persone una misura di allontana- mento. Considerata la durata della dimora in Svizzera nonché gli inconvenienti per- sonali e familiari di una revoca del permesso di domicilio con conseguente allonta- namento dalla Svizzera, appare tuttavia indicato ricorrere a questa possibilità solo con grandissima cautela, soprattutto nei confronti delle persone cresciute nel nostro Paese. Giusta il capoverso 2, la revoca del permesso di domicilio per dipendenza dall’assi- stenza pubblica in maniera durevole e considerevole dev’essere esclusa se l’inte- ressato dimora ininterrottamente da almeno 15 anni in Svizzera. È così tenuto conto del forte grado d’integrazione. In siffatti casi, la revoca sarebbe sproporzionata.

2.9.3 Misure di allontanamento e di respingimento

Art. 63 Allontanamento senza formalità Per lo straniero allontanato dalle autorità competenti in quanto, nel corso del sog- giorno in Svizzera esente da permesso (art. 8), non adempie più le condizioni d’entrata di cui all’articolo 3 oppure in quanto necessita di un permesso ma non ne possiede uno (soggiorno illegale), l’allontanamento può avvenire nel contesto di una procedura semplificata. L’allontanamento senza formalità può essere disposto oral- mente. È tuttavia previsto di preparare un pertinente modulo e un foglio informativo con le principali informazioni. È rilasciata una decisione impugnabile solo su richiesta esplicita dell’interessato, com’è il caso anche nel contesto della procedura di rilascio del visto (art. 4 cpv. 2), per il respingimento alla frontiera (art. 6 cpv. 2) o per l’allontanamento all’aeroporto (art. 64 cpv. 2). Contro la decisione può essere interposto un ricorso che non esplica tuttavia un effetto sospensivo. L’istanza di ricorso deve decidere entro dieci giorni circa il ripristino dell’effetto sospensivo. Se la salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblici esigono un intervento rapi- do, la decisione di allontanamento è immediatamente eseecutoria e l’espulsione giu- sta l’articolo 68 capoverso 1 lettera b può avvenire senza indugio. Ciò significa che il risultato di un’eventuale procedura ricorsuale va atteso all’estero. Ciò vale ad esempio per gli «hooligans» il cui contegno costituisce una minaccia evidente. Le autorità sono tenute ad esaminare in maniera circostanziata se l’esecuzione dell’allontanamento è possibile, ammissibile e ragionevolmente esigibile. Se tale non è il caso, l’UFR statuisce, su richiesta dell’autorità cantonale, circa l’ammis- sione provvisoria (art. 78).

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Art. 64 Allontanamento all’aeroporto

Controllo di confine all’aeroporto Dopo l’atterraggio dell’aeromobile, i passeggeri si trovano da subito in Svizzera in quanto la zona di transito appartiene al territorio nazionale. Se al momento del con- trollo da parte della polizia di frontiera è negata l’entrata in quanto non sono adem- pite le pertinenti condizioni (art. 3), la persona interessata deve lasciare immediata- mente la Svizzera (ovvero la zona di transito). Per il rifiuto dell’entrata all’aeroporto vige di principio la medesima procedura applicata negli altri posti di confine (p. es. stradali; art. 5). L’allontanamento all’aeroporto avviene mediante procedura semplificata come al confine o come in caso di fermo in seguito a un soggiorno illegale in Svizzera (art. 6 e 63). Se non è d’accordo con la misura adottata, la persona allontanata ha la possi- bilità di esigere una decisione impugnabile. Per poter far valere tale diritto, l’inte- ressato deve essere reso edotto, in una lingua a lui comprensibile, delle conseguenze dell’allontanamento senza formalità e della possibilità di richiedere una decisione formale. Tale informazione può avvenire mediante fogli informativi. Dietro richiesta esplicita e immediata della persona interessata, l’UFDS emana entro 48 ore una decisione formale (sinora l’allontanamento era sempre disposto senza formalità giusta l’art. 17 cpv. 1 ODDS, con possibilità di inoltrare dall’estero una domanda d’entrata formale). Se è richiesta una decisione formale, fino all’ema- nazione di una decisione di allontanamento eseguibile non è possibile procedere all’esecuzione del provvedimento. Siccome in caso di rifiuto dell’entrata all’aeroporto è automaticamente disposto an- che l’allontanamento dalla Svizzera (ovvero dalla zona di transito), contrariamente a quanto avviene agli altri posti di confine, l’UFDS deve emanare rapidamente una decisione. L’interessato ha la possibilità di interporre un ricorso entro 48 ore se ritiene che l’entrata gli sia stata negata ingiustamente o che l’esecuzione dell’allontanamento non sia possibile, ammissibile o ragionevolmente esigibile. Il Servizio dei ricorsi del DFGP deve emanare una decisione definitiva entro 72 ore. L’interessato non può essere allontanato prima della notifica della decisione. La de- cisione circa il rifiuto d’entrata (ovvero la constatazione che non sono adempite le condizioni d’entrata) va invece attesa all’estero, com’è il caso anche per il respingi- mento agli altri posti di confine.

Soggiorno nella zona di transito Il rinvio immediato verso uno Stato limitrofo è impossibile a motivo delle condizio- ni particolari che regnano in un aeroporto. L’interessato può dunque soggiornare temporaneamente entro la zona di transito dell’aeroporto. Tale soggiorno entro la zona di transito non può essere considerato come una priva- zione della libertà ai sensi dell’articolo 31 Cost. e dell’articolo 5 CEDU. Siccome la prosecuzione del viaggio – contrariamente a quanto avviene nel settore dell’asilo – è per principio possibile in ogni momento, giuridicamente ed effettivamente, non è necessaria una procedura particolare per l’assegnazione della zona di transito quale luogo di soggiorno (come nel settore dell’asilo). È inoltre possibile inoltrare una

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domanda d’asilo oppure, nel contesto della procedura di ricorso, attirare l’attenzione su eventuali ostacoli all’allontanamento. Le persone interessate hanno inoltre la possibilità di contattare il loro legale e di be- neficiare della sua consulenza entro la zona di transito. È parimenti garantita l’assi- stenza medica. L’esecuzione dell’allontanamento o la disposizione della carcerazione in vista del rinvio forzato deve avvenire entro il termine massimo di soggiorno nella zona di transito, pari a 15 giorni (art. 73 o 74). In caso contrario, occorre autorizzare l’en- trata in Svizzera.

Rapporto con la procedura all’aeroporto giusta il diritto d’asilo Se l’interessato lascia intendere alle autorità di essere venuto in Svizzera onde cerca- re protezione da persecuzioni, l’esame della domanda d’asilo (art. 18 LAsi) precede la procedura all’aeroporto giusta il diritto in materia di stranieri. Sono applicabili le disposizioni degli articoli 22 e 23 della legge sull’asilo (procedura all’aeroporto giu- sta il diritto d’asilo). Chiunque intende chiedere protezione a uno Stato lo deve fare al più presto. Se l’in- teressato si decide a farlo solo dopo l’esito negativo di una procedura d’entrata giusta il diritto in materia di stranieri, egli perde la propria credibilità e si può presumere che agisca solo onde evitare l’esecuzione dell’allontanamento (art. 23 cpv. 3 LAsi).

Art. 65 Allontanamento ordinario Per lo straniero che possedeva un permesso o che ha depositato una domanda for- male di permesso, l’allontanamento va disposto formalmente. Si rinuncia alla decisione dell’UFDS giusta l’articolo 12 capoverso 2 LDDS. L’esperienza ha dimostrato che lo straniero espulso da un Cantone non ottiene, di regola, un permesso in un altro Cantone. Esiste inoltre comunque la possibilità, in seguito a un allontanamento, di depositare una domanda di permesso dall’estero. È quindi giustificato che le autorità cantonali possano in tutti i casi allontanare diret- tamente lo straniero dalla Svizzera. Una decisione supplementare di un’autorità fe- derale è superflua e complicherebbe inutilmente le procedure. Come per l’allontanamento senza formalità (art. 63), occorre esaminare caso per ca- so se l’allontanamento è possibile, ammissibile e ragionevolmente esigibile. Se tale non è il caso, l’UFR statuisce circa l’ammissione provvisoria su domanda dell’auto- rità cantonale (art. 78).

Art. 66 Divieto d’entrata Vedi parimenti il numero 1.3.10. Il disegno prevede la possibilità di impedire, mediante un divieto d’entrata (attual- mente previsto all’articolo 13 LDDS), l’entrata o il rientro in Svizzera allo straniero il cui soggiorno nel nostro Paese è indesiderabile. Il divieto d’entrata mira a lottare contro le perturbazioni della sicurezza e dell’ordine pubblici, non già a sanzionare un determinato comportamento. Si tratta dunque di una misura a carattere preventi- vo e non repressivo. Per una definizione della nozione di «sicurezza e ordine pub- blici» si veda il commento all’articolo 61.

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Tale provvedimento amministrativo dovrebbe poter essere applicato segnatamente nei confronti degli stranieri che hanno violato le prescrizioni del diritto in materia di stranieri oppure che rischiano di provocare nuove spese assistenziali o di rinvio in caso di nuova entrata. Il divieto d’entrata può essere ordinato anche per motivi di ca- rattere preventivo se lo straniero ha commesso all’estero atti punibili con un rap- porto al nostro Paese. Se lo straniero ha dovuto essere rinviato in maniera forzata o se è stata ordinata nei suoi confronti la carcerazione preliminare o in vista del rinvio forzato, si può parimenti disporre nei suoi confronti un divieto d’entrata (art. 68 e 72-74). Lo stesso vale anche se la carcerazione non è stata esaminata da un giudice competente per la carcerazione. L’Ufficio federale di polizia può disporre un divieto d’entrata onde salvaguardare la sicurezza interna ed esterna della Svizzera (cpv. 2; vedi anche i commenti in margi- ne all’art. 67). Se vi sono importanti motivi, il divieto d’entrata può essere sospeso temporanea- mente o abrogato definitivamente. Tale è il caso per ordini di comparizione davanti a un tribunale o per decessi in seno alla famiglia. Occorre tenere conto dell’interesse pubblico a un respingimento.

Art. 67 Espulsione La nozione di minaccia alla sicurezza interna ed esterna della Svizzera comprende, giusta la prassi attuale del nostro Consiglio in merito all’articolo 70 della vecchia Costituzione federale, segnatamente la minaccia della priorità statale in materia di prerogative militari e politiche. Ciò comprende ad esempio la minaccia mediante ter- rorismo, estremismo violento, attività vietata di servizio d’informazione, criminalità organizzata, atti o tentativi volti a compromettere gravemente le relazioni della Sviz- zera con altri Stati o a modificare mediante la violenza l’ordine dello Stato. In sif- fatti casi vi è un interesse pubblico preponderante e legittimo all’allontanamento e al respingimento dello straniero. L’espulsione è ordinata dalla competente autorità federale di polizia. In casi di gran- de rilievo politico, il Consiglio federale può ordinare direttamente l’espulsione in virtù dell’articolo 121 paragrafo 2 Cost. (art. 70 vCost.), contro la quale non vi sono rimedi giuridici (si rinvia alle considerazioni formulate nel n. 1.3.10). L’espulsione può essere disposta anche nei confronti di persone che al momento della decisione si trovano all’estero.

2.9.4 Rinvio forzato

Art. 68 Decisione di rinvio forzato È ripreso il disciplinamento attuale dell’articolo 14 LDDS. Il capoverso 2 precisa tuttavia che lo straniero non beneficia di un diritto assoluto al rinvio verso il Paese di sua scelta. Giusta l’articolo 25 Cost., nessuno può essere rinviato in uno Stato in cui rischia la tortura o un altro genere di trattamento o punizione crudele o inumano. Le autorità sono pertanto vincolate dal principio del «non-refoulement».

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L’applicazione di tale provvedimento può, in un caso concreto, necessitare l’uso di mezzi coercitivi di polizia. La sua disposizione è retta dalle prescrizioni cantonali. Occorre rispettare il principio della proporzionalità al momento di ordinare tale provvedimento. Attualmente un gruppo di lavoro sta esaminando, unitamente a rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni, l’eventualità di unificare le misure coercitive appli- cabili nel contesto del rinvio forzato per via aerea (Passagier 2). Le proposte che scaturiranno da questo progetto potranno se del caso essere riprese in un secondo tempo nella nuova legge sugli stranieri.

Art. 69 Perquisizione Questo articolo riprende il disciplinamento attuale dell’articolo 14 capoversi 3 e 4 LDDS.

Art. 70 Assistenza della Confederazione alle autorità d’esecuzione È ripreso l’attuale articolo 22a LDDS. Parecchi Cantoni e l’Associazione dei capi della polizia cantonale degli stranieri chiedono una maggiore partecipazione finanziaria della Confederazione alle spese legate al rinvio forzato di stranieri entrati illegalmente, analogamente a quanto av- viene nel settore dell’asilo. Un siffatto contributo finanziario della Confederazione in un settore di responsabi- lità cantonale contraddirebbe gli sforzi in vista di una chiara attribuzione dei compiti tra i vari livelli dello Stato. Le mansioni esecutive delle autorità nel settore degli stranieri escluso il settore dell’asilo sono parte integrante della sovranità cantonale in materia di polizia. La nuova perequazione finanziaria tenta di evitare simili pa- rallelismi e il connesso pericolo di una confusione di competenze. Va detto inoltre che la Confederazione si è già impegnata finanziariamente a favore dei Cantoni ga- rantendo l’intero finanziamento di appositi edifici destinati all’attuazione delle mi- sure coercitive anche al di fuori del settore dell’asilo. La proposta avanzata da più parti dell’acquisizione dei documenti da parte della Confederazione in tutti i casi, non è ragionevole (lett. a). Nei casi che non presenta- no particolari problemi è assai più facile se le autorità cantonali si procurano da sé i documenti. La Confederazione viene in aiuto in caso di particolari difficoltà.

2.9.5 Misure coercitive Vedi parimenti le osservazioni al numero 1.3.13.

Art. 71 Assegnazione di un luogo di soggiorno e divieto di accedere a un dato territorio È ripreso il disciplinamento dell’attuale articolo 13e LDDS.

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Art. 72 Carcerazione preliminare Questa disposizione riprende ampiamente l’attuale articolo 13a LDDS. Il capoverso 1 lettera d (sinora art. 13a lett. d LDDS) è stato riformulato. D’ora in poi potrà essere revocato anche il permesso di domicilio (art. 62) e l’espulsione po- trà essere ordinata solo dalle autorità federali. Con la revisione parziale del Codice penale, attualmente in corso, sarà inoltre eliminata l’espulsione giudiziaria120. Il capoverso 1 lettera e riprende una nuova fattispecie per la carcerazione prelimina- re. Essa va ricondotta all’iniziativa parlamentare Hess Hans (00.420) del 30 aprile 2001. Nel nostro parere del 30 maggio 2001, avevamo accettato tale proposta. Essa è stata accolta in data 12 giugno 2001 dal Consiglio degli Stati, mentre il Consiglio nazionale non si è ancora pronunciato in attesa del presente messaggio. La nuova fattispecie considera che esistono gravi violazioni all’obbligo di collabora- re sinora non contemplate dall’articolo 13a LDDS e che rendono necessaria la car- cerazione preliminare volta a garantire l’esecuzione dell’allontanamento (FF 1994 I 292). L’impulso all’introduzione di una nuova fattispecie per la carcerazione preliminare è venuto da due decisioni del Tribunale federale del 27 aprile 2000, secondo cui spetta al legislatore intervenire quando è necessario coordinare tra le fattispecie relative alla carcerazione preliminare e quelle relative ai motivi di non entrata nel merito in caso di inoltro tardivo ed abusivo di una domanda d’asilo (art. 33 LAsi). Deve essere possibile porre in carcerazione preliminare uno straniero quando questi deposita una domanda d’asilo dopo un lungo soggiorno illegale nel nostro Paese, al solo ed evidente scopo di sfuggire all’espulsione imminente. Tale comportamento rivela inoltre il pericolo che l’interessato scompaia, pericolo esistente già prima dell’emanazione della decisione di allontanamento. La nuova fattispecie è pertanto volta esclusivamente a garantire una procedura d’espulsione senza attriti ai sensi dell’articolo 5 CEDU. Le persone che effettivamente cercano asilo o protezione in Svizzera non sottostan- no a questa regolamentazione. L’autorità che ordina la carcerazione è tenuta a veri- ficare se motivi scusabili giustificano l’inoltro tardivo della domanda d’asilo. In tal caso non può essere ordinata la carcerazione giusta la nuova fattispecie. Non si può considerare tardivo l’inoltro di una domanda d’asilo nel caso in cui il controllo di polizia è effettuato immediatamente dopo il passaggio legale al confine o nella zona immediatamente prossima alla frontiera, se un centro di accoglienza è temporanea- mente chiuso, se la persona interessata è malata e si reca dapprima presso parenti per riposarsi oppure se tale persona è visibilmente traumatizzata.

Art. 73 Carcerazione in vista del rinvio forzato Questo articolo riprende il contenuto dell’articolo 13b LDDS. I motivi di una carce- razione in vista del rinvio forzato (mancata cooperazione con le autorità, pericolo di fuga), attualmente previsti all’articolo 13b capoverso 1 lettera c LDDS, sono meglio definiti ai numeri 2 e 3. Sono elencati i diversi elementi necessari per pronunciare la carcerazione in vista del rinvio forzato dai quali si può dedurre che le persone inte- ressate intendono sottrarsi al respingimento (ingannando le autorità per quel che

120 FF 1999 1782

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concerne la loro identità, dissimulando i documenti di viaggio, violando il loro ob- bligo di collaborare). Senza indicazioni circa l’identità e la provenienza non è possibile procedere al- l’espulsione; anche le persone interessate ne sono consce. Il fatto di tacere tali dati costituisce pertanto una grave violazione dell’obbligo di collaborare, la quale può causare la carcerazione in vista del rinvio forzato giusta il capoverso 1 lettera b nu- mero 3. Sinora il Tribunale federale riteneva che secondo la legislazione attuale un comportamento passivo non costituiva da solo un motivo sufficiente per la carcera- zione in vista del rinvio forzato (DTF 122 II 49).

Art. 74 Carcerazione in vista del rinvio forzato dopo che le autorità hanno procurato i documenti di viaggio Questa nuova possibilità di carcerazione è volta a impedire alle persone interessate di scomparire una volta che le autorità hanno procurato i documenti. Le esperienze effettuate sinora dimostrano che ciò accade abbastanza spesso. Bisogna dunque che sia possibile procedere alla carcerazione a condizioni chiaramente definite e per una durata limitata. L’impulso per questa carcerazione in vista del rinvio forzato non è, come all’arti- colo 72, una decisione di allontanamento o di espulsione di prima istanza, bensì una decisione cresciuta in giudicato ed esecutoria. Occorre inoltre che siano adempiti i due criteri seguenti: il termine di partenza dev’essere scaduto inutilizzato e i docu- menti devono già essere stati acquisiti dalle autorità. Non è necessario un altro com- portamento soggettivo oltre al fatto di non aver rispettato il termine di partenza. Siccome al momento della disposizione della carcerazione in vista del rinvio forzato sono già disponibili i documenti di viaggio, all’autorità competente resta solo da or- ganizzare il viaggio di ritorno. Di regola le autorità degli Stati d’origine o di prove- nienza rilasciano, per i loro cittadini che non sono in grado di documentare suffi- cientemente la loro identità, documenti sostitutivi detti «lasciapassare», validi spesso per una breve durata. Una durata massima di 20 giorni della carcerazione è pertanto sufficiente. Se l’allontanamento conseguente alla carcerazione non è eseguibile entro 20 giorni, l’interessato può essere posto in carcerazione in vista del rinvio forzato giusta l’arti- colo 73, purché vi sia un pertinente motivo di carcerazione. Questa speciale carcerazione in vista del rinvio forzato, di breve durata, può essere or- dinata indipendentemente dalla carcerazione ordinaria in vista del rinvio forzato. Essa non è pertanto computata sulla durata massima di nove mesi. Di principio, allo scadere dei nove mesi di carcerazione ordinaria in vista del rinvio forzato e a condizione che siano disponibili i documenti di viaggio, bisogna che sia possibile ordinare ancora una carcerazione in vista del rinvio forzato giusta il presente articolo. Esiste infatti una nuova fattispecie e quindi un nuovo motivo di carcerazione. Nella prassi, il termine di nove mesi non è tuttavia quasi mai esaurito (vedi anche il n. 1.3.13.2).

Art. 75 Disposizione ed esame della carcerazione I capoversi 1 e 2 riprendono l’attuale disciplinamento dell’articolo 13c LDDS. Il ca- poverso 2 è completato mediante la disposizione secondo cui, in caso di carcerazio- ne giusta l’articolo 74, se la carcerazione è di breve durata e giustificata da chiari

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motivi di carcerazione, si rinuncia a tradurre la persona carcerata e la decisione sulla legalità della carcerazione è presa in base agli atti. Anche in questo caso la persona interessata ha un diritto di essere sentita. Essa deve nel contempo essere resa edotta circa la procedura scritta di esame della carcerazione. La prassi ha dimostrato che, in generale, la procedura per la disposizione della car- cerazione nel diritto in materia di stranieri comporta un onere notevole per le auto- rità. Il capoverso 3 prevede pertanto di rinunciare a un dibattimento orale dinanzi al giudice competente per la carcerazione se il rinvio forzato può aver luogo entro un termine prevedibile e la persona interessata dà il proprio consenso per scritto. L’interessato ha il diritto di essere sentito. In siffatti casi l’esame della carcerazione è effettuato per scritto sulla base degli atti. Se più tardi dovesse emergere che, contrariamente alle aspettative, il rinvio forzato non ha potuto essere eseguito, occorre procedere al dibattimento orale. È così ga- rantito un esame giudiziario completo.

Art. 76 Condizioni di carcerazione Questa disposizione riprende il disciplinamento dell’attuale articolo 13d LDDS. In sede di consultazione è stato richiesto da più parti che le persone incarcerate debba- no beneficiare in ogni caso di un’assistenza giudiziaria gratuita. Secondo una giuri- sprudenza costante, non sussiste un diritto legale assoluto in tal senso. Un siffatto diritto è dato soltanto se l’interessato è indigente, la procedura non pare infruttuosa e un gratuito patrocinio necessario121. Ciò va verificato caso per caso; secondo le sentenze del Tribunale federale, in caso di misure coercitive la questione dell’assi- stenza giudiziaria gratuita si pone regolarmente soltanto se si tratta di decidere della proroga della carcerazione in vista del rinvio forzato.

Art. 77 Finanziamento da parte della Confederazione È ripreso di principio il disciplinamento dell’articolo 14e LDDS. Non esiste più la necessità di un aiuto iniziale da parte della Confederazione per la costruzione e l’equipaggiamento di stabilimenti penitenziari cantonali. Dall’introduzione delle mi- sure coercitive nel diritto in materia di stranieri, nel 1995, il fabbisogno di posti di carcerazione è di 290 unità circa. I contributi federali ammontano in totale a 51 mi- lioni di franchi; alcuni progetti sono ancora in corso.

2.10 Ammissione provvisoria Nel contesto della prevista revisione totale della legge sull’asilo sono state proposte modifiche nel settore dell’ammissione provvisoria. Essendo intimamente legate al settore dell’asilo, non sono state riprese nel presente disegno di legge (vedi anche n. 1.3.2).

121 Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, 1996, n. marg. 240.

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Art. 78 Disposizione dell’ammissione provvisoria Il contenuto di questa disposizione riprende il disciplinamento attuale dell’articolo 14a LDDS. Le modifiche applicate sono di carattere sistematico e linguistico.

Art. 79 Fine dell’ammissione provvisoria Il contenuto di questa disposizione riprende il disciplinamento attuale dell’articolo 14b LDDS. Le modifiche applicate sono di carattere sistematico e linguistico.

Art. 80 Regolamentazione dell’ammissione provvisoria Il Consiglio federale può emanare disposizioni più severe per la regolamentazione dell’ammissione provvisoria se necessario visto il comportamento dello straniero (ad es. mancata cooperazione all’ottenimento dei documenti, resistenza all’allontana- mento). In simili casi occorrerebbe in particolare limitare la scelta del luogo di sog- giorno e l’attività lucrativa (cpv. 7). In applicazione dell’articolo 30 capoverso 1 lettera i, il Consiglio federale può di- sciplinare l’inizio dell’attività lucrativa in deroga alle condizioni d’ammissione or- dinarie. La regolamentazione dell’articolo 14c LDDS è stata ampiamente ripresa senza modifiche.

Art. 81 Aiuto sociale La disposizione riprende di principio il disciplinamento attuale dell’articolo 14c LDDS. L’avamprogetto prevedeva, per le persone che hanno dovuto essere ammesse prov- visoriamente per mancata collaborazione alla procedura, una limitazione dell’aiuto sociale al minimo vitale garantito dalla Costituzione federale. La proposta si situava nel contesto dei lavori preliminari di revisione parziale della legge sull’asilo e ri- guardanti in particolare l’introduzione di prestazioni sociali minime per le persone nel settore dell’asilo che, allo scadere del termine di partenza, si oppongono all’esecuzione dell’allontanamento. Visto che la concessione di prestazioni assisten- ziali spetta di principio ai Cantoni e che diverse leggi cantonali prevedono già oggi una simile possibilità di limitazione, la regolamentazione nel settore dell’asilo è stata respinta. Si rinuncia pertanto ora anche a un pertinente disciplinamento per le persone ammesse provvisoriamente.

Art. 82 Contributi della Confederazione La Confederazione non assume più le spese cagionate dalle persone che, prima dell’ammissione provvisoria, erano al beneficio di un permesso di polizia degli stra- nieri (cpv. 1). Questa novità si giustifica in quanto le autorità cantonali hanno dato il loro consenso esplicito al soggiorno.

Art. 83 Garanzie Questo articolo corrisponde all’attuale disciplinamento dell’articolo 14c capoverso 6 LDDS.

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2.11 Obblighi 2.11.1 Obblighi degli stranieri, dei datori di lavoro e dei destinatari di prestazioni di servizio

Art. 84 Possesso di un documento di legittimazione valido Il fatto di possedere documenti di legittimazione nazionale validi riveste una grande importanza nel diritto in materia di stranieri. Ciò garantisce infatti la possibilità di ritorno al Paese d’origine in qualsiasi momento. Lo straniero è pertanto tenuto ad essere in possesso di documenti di legittimazione validi per l’intera durata del sog- giorno. Al momento della notificazione dell’arrivo lo straniero presenta un docu- mento valido (art. 11). Se il documento perde la sua validità, lo straniero è tenuto a richiedere alle autorità del proprio Paese il rinnovo o la proroga dello stesso oppure a collaborare per acquisire il documento necessario.

Art. 85 Obbligo di collaborare L’obbligo di collaborare è ora sancito esplicitamente nella legge (cpv. 1). Nel settore del diritto degli stranieri, le autorità sono particolarmente tributarie della collabora- zione delle persone interessate, che consente loro di meglio valutare la situazione personale degli interessati stessi o di ottenere i documenti di viaggio richiesti (vedi anche DTF 124 II 361 consid. 2b pag. 365). Nella legge sull’asilo (art. 8 LAsi) figu- ra un disciplinamento analogo. Il richiedente è tenuto a fornire indicazioni complete e veritiere circa i fatti determinanti per la decisione. Lo straniero che non si confor- ma all’obbligo di collaborare deve subirne le conseguenze. Se fornisce indicazioni false può essere giustificato revocare i permessi rilasciati (art. 61 e 62).

Art. 86 Obbligo di diligenza del datore di lavoro e del destinatario di una prestazione di servizio L’obbligo di diligenza del datore di lavoro sancito in questo articolo corrisponde all’attuale disciplinamento dell’articolo 10 OLS. Ora sono però sottoposti all’obbligo di diligenza anche i beneficiari di prestazioni (in particolare il mandan- te). L’esperienza degli ultimi anni ha mostrato l’esistenza di una lacuna in materia, in quanto i lavori si svolgono sempre più nel contesto di mandati.

2.11.2 Obblighi delle imprese di trasporto Vedi anche osservazioni al numero 1.3.12.

Art. 87 Obbligo di diligenza e assistenza da parte delle autorità Questo articolo sancisce l’obbligo di diligenza delle imprese di trasporto aereo per quel che concerne i documenti di viaggio dei passeggeri. Non spetta unicamente ad esse stabilire se e come svolgere siffatti controlli. È inoltre importante che collabori- no con le autorità di controllo nel contesto della lotta alle falsificazioni e del rinvio forzato.

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Per considerazioni legate alla proporzionalità, nei casi normali non è previsto di ob- bligare le imprese di trasporto aereo ad effettuare controlli sistematici dei documenti prima dell’imbarco. Neppure il controllo al confine ad opera delle autorità è siste- matico. Tuttavia il controllo per campionatura non è sufficiente in quei luoghi noti come luoghi di partenza o transito della migrazione illegale. In tali luoghi occorre effettuare, in cooperazione con le autorità, controlli sistematici e adottare altre misure adeguate e ragionevolmente esigibili (p. es. controlli imme- diati prima dell’imbarco, fotocopie dei documenti di viaggio), da pattuire caso per caso a seconda degli sviluppi della situazione. Dato che le condizioni generali muta- no costantemente, è utile che il Consiglio federale disponga di una congrua compe- tenza per disciplinare il settore dell’obbligo di diligenza. Per la conclusione di accordi (cpv. 2) l’UFDS fa capo anche all’Ufficio federale dell’aviazione civile.

Art. 88 Obbligo di presa a carico e copertura dei costi L’obbligo di presa a carico, per le imprese di trasporto aereo, delle spese scoperte nel caso in cui ai loro passeggeri sia negata l’entrata corrisponde alle pertinenti norme dell’Appendice 9 della Convenzione del 7 dicembre 1944122 relativa alla na- vigazione aerea civile internazionale. Indipendentemente da una violazione o no dell’obbligo di diligenza, l’impresa di trasporto è tenuta a rimpatriare lo straniero senza indugio. Se l’impresa di trasporto aereo rifiuta, senza sufficienti motivi, di prendere un pas- seggero a carico, essa può essere obbligata a coprire le spese occasionate da una so- luzione sostitutiva. Se al momento dell’imbarco dei passeggeri è stato ossequiato l’obbligo di diligenza, la compagnia di trasporto non può essere obbligata a prende- re a suo carico le spese dovute alla scorta di polizia di un passeggero pericoloso o al volo speciale reso necessario dal rinvio dello stesso. Giusta la raccomandazione 3.43 dell’Appendice 9, in questo caso anche i costi della carcerazione non possono essere messi a carico dell’impresa di trasporto. La compagnia di trasporto aereo che, violando il proprio obbligo di diligenza giusta l’articolo 87, trasporta passeggeri privi dei documenti necessari, sono invece tenute ad assumere tutte le spese scoperte di mantenimento ed assistenza fino a concorren- za di un soggiorno di sei mesi, inclusa la carcerazione nell’ambito del diritto in ma- teria di stranieri, le spese di accompagnamento e di rinvio (cpv. 3). In virtù dell’Ap- pendice 9, le spese per il mantenimento e l’assistenza durante la procedura di auto- rizzazione dell’entrata – dal controllo delle persone al confine alla decisione di ri- fiuto d’entrata – non possono essere messe a carico dell’impresa di trasporto aereo. Contrariamente alla critica espressa in sede di consultazione, in questi casi non vi è violazione del numero 3.51 dell’Appendice 9 secondo il quale l’obbligo d’assistenza e di riammissione cessa con l’autorizzazione dell’entrata. Le opinioni convergono nell’affermare che la garanzia finanziaria dell’impresa di trasporto si protrae oltre nel caso di un passeggero che, nell’ottica dell’articolo 5 CEDU, dopo un certo tem- po dev’essere autorizzato a lasciare la zona di transito. In altri Stati tale garanzia comporta parecchi mesi o è addirittura di durata indeterminata.

122 RS 0.748.0

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Non vi è violazione dell’obbligo di diligenza se il passeggero distrugge il proprio documento dopo l’imbarco oppure se non si poteva esigere dalla compagnia di tra- sporto che identificasse la falsificazione di un documento. La compagnia aerea non è tenuta ad assumere le spese per le persone cui, dopo l’entrata, è accordato l’asilo oppure sono riconosciute come rifugiati. In situazioni straordinarie quali guerre o catastrofi naturali, il Consiglio federale può inoltre pre- vedere ulteriori deroghe (cpv. 4).

Art. 89 Multa in caso di violazione dell’obbligo di diligenza Le multe previste in questa disposizione servono all’applicazione dell’obbligo di di- ligenza giusta l’articolo 87. L’ammontare corrisponde a quanto previsto in una per- tinente direttiva dell’UE. Vigono di principio le medesime regole di prova e i medesimi motivi di esclusione valevoli per la carcerazione giusta l’articolo 88, il che suggerisce di affidare l’esame del rispetto dell’obbligo di diligenza a un’unica autorità. Nel contesto del discipli- namento ordinario delle competenze, il procedimento penale sarebbe di per se di competenza dei tribunali penali dei Cantoni sul cui territorio si trova l’aeroporto e la loro sentenza sarebbe determinante per stabilire se il diritto di regresso verso l’impresa di trasporto per l’indennizzo dei costi spetti alle autorità federali o a quelle cantonali. Attualmente i costi di assistenza e di rinvio occasionati da passeggeri privi dei do- cumenti necessari sono assunti praticamente solo dalla Confederazione. È pertanto proposta una procedura giusta le disposizioni della legge federale del 22 marzo 1974123 sul diritto penale amministrativo. La decisione è emanata dall’UFDS il quale, giusta l’articolo 87, è competente per la conclusione di convenzioni con le imprese di trasporto. Tale soluzione è ragionevole anche dal punto di vista proces- suale. Essa consente inoltre di evitare l’esistenza di prassi cantonali diverse in mate- ria penale e di migliorare così l’efficacia della lotta alla migrazione illegale. Il numero 3.41.1 dell’Appendice 9 raccomanda esplicitamente, in determinate circo- stanze, di rinunciare alla multa (cpv. 3). Tale possibilità va utilizzata soprattutto se vi è una convenzione giusta l’articolo 87 tra la competente autorità federale e la compagnia di trasporto aereo oppure se l’interessato è riconosciuto quale rifugiato. Come per la carcerazione giusta l’articolo 88, il Consiglio federale può inoltre pre- vedere ulteriori deroghe in situazioni straordinarie quali guerre e catastrofi naturali. Queste due deroghe tengono conto del timore espresso da alcune cerchie consultate, secondo cui queste disposizioni rischiano di indurre le compagnie aeree a rifiutare di trasportare determinate persone che, per motivi umanitari, necessitano di un aiuto urgente.

Art. 90 Altre imprese di trasporto Contrariamente alle altre imprese di trasporto, le compagnie aeree trasportano i loro passeggeri verso punti situati all’interno del Paese, caratteristica che pone maggiori difficoltà in caso di respingimento. Esse hanno pertanto uno statuto speciale che giustifica il trattamento particolare loro destinato.

123 RS 313.0

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Il Consiglio federale mantiene tuttavia la possibilità, in base all’evoluzione della si- tuazione ad esempio in vista della firma del protocollo addizionale sulla tratta di es- seri umani o di un’associazione alla regolamentazione di Schengen, di sottoporre altre compagnie di trasporto commerciali a singole disposizioni di questa sezione. Sinora si era già chiesto alle compagnie di trasporto per torpedone, nel contesto di una pertinente concessione, di verificare se i passeggeri dispongono dei necessari documenti di viaggio. Con questa disposizione è creata una chiara base legale in tal senso.

2.12 Compiti e competenze delle autorità

Art. 91 Esercizio del potere discrezionale Questo articolo indica i principi riconosciuti generalmente per l’esercizio del potere discrezionale nella procedura amministrativa. Nelle loro decisioni, le autorità sono tenute a tenere conto di tutte le circostanze del caso. Nel contesto di questo esame della proporzionalità occorre soppesare accuratamente gli interessi pubblici e privati in presenza. Se il provvedimento di allontanamento o respingimento appare giuridi- camente giustificato ma, date le circostanze concrete, non proporzionato, l’interes- sato è ammonito mediante una decisione impugnabile. L’ammonimento può minac- ciare la messa in pratica del provvedimento previsto dalla legge in caso di ulteriori infrazioni.

Art. 92 Assistenza amministrativa e comunicazione di dati La disposizione proposta disciplina la cooperazione delle autorità incaricate dell’esecuzione della presente legge (cpv. 1). Le altre autorità sono tenute a fornire alle autorità d’esecuzione, in casi singoli debitamente motivati, tutte le indicazioni necessarie alla regolamentazione del soggiorno degli stranieri (cpv. 2). Giusta il capoverso 3, alcuni dati di centrale importanza per la regolamentazione del soggiorno vanno comunicati spontaneamente. Nel contesto della lotta ai matrimoni di compiacenza, gli uffici di stato civile sono tenuti a notificare i rifiuti di celebrare un matrimonio nonché gli indizi che possono far presumere l’esistenza di un matri- monio di compiacenza. Le multe minime, singole contravvenzioni e atti che non in- fluiscono sulla regolamentazione del soggiorno non sottostanno a tale obbligo di notificazione. Il Consiglio federale disciplinerà più precisamente tale obbligo gene- rale in una pertinente ordinanza. Se altre leggi comportano uno speciale obbligo di mantenimento del segreto appli- cabile anche a pubblici uffici, queste disposizioni speciali continuano ad essere ap- plicabili.

Art. 93 Ripartizione degli incarichi Rinviamo alle osservazioni al numero 1.3.14. Lo statuto giuridico dei gruppi di persone menzionati al capoverso 2 risulta in gran parte da convenzioni internazionali e accordi di sede. Il margine di manovra in que- sto settore è assai esiguo. La competenza per l’emanazione delle necessarie disposi-

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zioni d’esecuzione dovrebbe dunque essere attribuita al Consiglio federale, il che coincide con il disciplinamento attuale (art. 25 cpv. 1 lett. f LDDS).

Art. 94 Procedura d’approvazione La procedura d’approvazione sussiste già oggi (art. 18 LDDS; cfr. n. 1.3.14). Per semplificare e accelerare la procedura del permesso, il nostro Consiglio ritiene necessario sottoporre all’approvazione dell’autorità federale anche le decisioni pre- liminari cantonali relative al mercato del lavoro. Sinora vi erano sottoposte soltanto le autorizzazioni delle autorità cantonali del mercato del lavoro in caso di decisione preliminare positiva. La possibilità di una procedura d’approvazione già nella fase della decisione preliminare consente di far intervenire il controllo degli organi fede- rali in uno stadio iniziale; da qui la semplificazione procedurale. In caso di decisione negativa, la decisione della polizia degli stranieri cantonale risulta superflua.

Art. 95 Convenzioni internazionali Questa disposizione corrisponde all’attuale articolo 25b LDDS. La formulazione relativa alla formazione e al perfezionamento è improntata a una maggiore apertura (lett. e). Il Consiglio federale deve inoltre ottenere la competenza esplicita di concludere ac- cordi nel settore del controllo al confine, segnatamente per quel che concerne l’agevolamento e la celerità delle procedure nonché il regolare scambio di dati nel contesto delle prescrizioni di legge (art. 100). Anche i due protocolli addizionali sulla tratta e sul traffico di esseri umani relativi alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, obbligano esplicitamente gli Stati contraenti a rafforzare la cooperazione diretta tra le rispettive autorità di con- trollo al confine124. Occorre inoltre osservare – oltre alle disposizioni del diritto in materia di protezione dei dati – le pertinenti norme e raccomandazioni dell’organiz- zazione dell’aviazione civile internazionale (OACI). Il Consiglio federale deve inoltre poter concludere degli accordi con altri Stati, ad esempio nel settore del reclutamento della manodopera (lett. f), in considerazione delle condizioni d’ammissione sancite dalla presente legge. Attualmente esistono simili accordi con Italia125, Spagna126 e Francia127. Essi disciplinano segnatamente l’assunzione di personale nello Stato di reclutamento, determinano le condizioni la- vorative e stabiliscono determinati provvedimenti sociali. Con l’entrata in vigore dell’accordo sulla libera circolazione delle persone, questi accordi perderanno gran parte della loro importanza. Il Consiglio federale dovrebbe avere anche la possibilità di concludere accordi rela- tivi ai dettagli dello statuto giuridico degli stranieri con uno statuto particolare giusta l’articolo 93 capoverso 2 (lett. h).

124 Cfr. art. 11 n. 6 del protocollo. 125 Accordo fra la Svizzera e l’Italia relativo all’emigrazione dei lavoratori italiani in Svizze- ra (con protocollo) del 10 agosto 1964 (RS 0.142.114.548). 126 Accordo tra la Svizzera e la Spagna sul reclutamento di lavoratori spagnoli e il loro im- piego in Svizzera del 2 marzo 1961 (RS 0.142.113.328). 127 Trattato di lavoro tra la Svizzera e la Francia (con protocollo) del 1° agosto 1946 (RS 0.142.113.494).

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2.13 Protezione dei dati Il contenuto delle disposizioni in materia di protezione dei dati corrisponde in larga misura alla regolamentazione della LDDS e della legge sull’asilo. Queste disposi- zioni si applicano ora anche alle autorità cantonali in quanto nei Cantoni mancano le disposizioni in materia di protezione dei dati specifiche per l’esecuzione del diritto degli stranieri. Queste disposizioni consentono di ovviare alle incertezze attuali presso le autorità esecutive cantonali e di unificare l’esecuzione del diritto in materia di stranieri. Per l’identificazione degli stranieri vi è ora la possibilità di rilevare i dati biometrici (p. es. impronte digitali, iride dell’occhio, geometria della mano e del viso, art. 97). È inoltre creata una base legale per una sorveglianza tecnica dei passeggeri in arrivo agli aeroporti (art. 98). Nel contesto degli obblighi delle imprese di trasporto (art. 87-89) è poi disciplinato lo scambio dei dati (art. 99). Questi provvedimenti so- no volti ad impedire gli abusi del diritto in materia di stranieri e d’asilo nonché a proteggersi dalle persone che costituiscono una minaccia per la sicurezza pubblica. La comunicazione di dati all’estero è necessaria segnatamente per l’acquisizione di documenti di viaggio da parte delle autorità cantonali e della divisione speciale Rimpatrio del DFGP. Tale comunicazione può essere necessaria anche per l’esecu- zione di allontanamenti ed espulsioni nonché per la lotta all’attività dei passatori. Come sinora, diversi Stati dispongono di una protezione dei dati equivalente sotto- stante a regolamentazioni diverse (art. 100). Lo stesso vale per gli Stati con cui sono stati conclusi accordi di riammissione o di transito (art. 102) nonché per gli Stati d’origine o di provenienza (art. 101). La situazione iniziale per quel che concerne la comunicazione dei dati all’estero è di principio identica nel settore dell’asilo e in quello degli stranieri. Le previste dispo- sizioni corrispondono ampiamente con la prevista revisione parziale della legge sull’asilo.

Art. 96 Trattamento dei dati Il contenuto corrisponde fondamentalmente alla regolamentazione del vigente arti- colo 22b LDDS. È espresso più chiaramente che le autorità competenti per l’esecuzione della legge possono come sinora trattare e fare trattare anche dati o profili della personalità particolarmente degni di protezione ai sensi dell’articolo 3 lettere c e d della legge federale del 19 giugno 1992128 sulla protezione dei dati (LPD). Sono inoltre applicabili le disposizioni generali della LPD segnatamente per quel che concerne il diritto di consultare gli atti e la distruzione degli stessi.

Art. 97 Rilievo di dati per stabilire l’identità Questa disposizione si basa sull’articolo 22c capoverso 3 LDDS. Nell’ottica dei rapidissimi progressi tecnici, si rinuncia a limitare esplicitamente l’identificazione al rilevamento delle impronte digitali applicato già oggi. Onde ga-

128 RS 235.1

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rantire un’identificazione affidabile e rapida e lottare contro l’abuso di documenti di viaggio, visti, biglietti d’aereo, carte di credito, ecc., è stata sviluppata tutta una serie di nuove tecniche applicabili in luogo dell’attuale rilevamento delle impronte digi- tali ed altri dati biometrici (p. es. voce, firma, geometria della mano, iride, retina e viso). Al momento del rilascio di un documento di legittimazione (p. es. visto, permesso per stranieri, ecc.), questi dati biometrici possono essere digitalizzati e inseriti nel documento così da essere leggibili al lettore ottico. Ciò consente di individuare rapi- damente e senza dubbi l’uso abusivo di documenti e costituisce inoltre una soluzio- ne vantaggiosa per il personale sempre più ridotto. La semplificazione e l’accelera- zione della procedura di controllo è anche nell’interesse del titolare legittimo di un documento di viaggio o di legittimazione valido. Attualmente mancano tuttavia tecnologie applicate su larga scala e soprattutto stan- dard vincolanti a livello internazionale del tutto indispensabili se si vuole giungere a un uso generalizzato di queste tecniche. La necessaria standardizzazione nel settore del traffico aereo avviene nel contesto della Convenzione del 7 dicembre 1944129 sull’aviazione civile internazionale, da parte dell’Organizzazione per l’aviazione ci- vile internazionale (OACI). Gli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001 negli Stati Uniti hanno rafforzato la necessità di procedure di controllo uniformi e sicure. La formulazione aperta adot- tata nel disegno di legge consente di tenere conto degli sviluppi futuri. Per stabilire l’identità nel contesto dell’esame delle domande nel settore del diritto degli stranieri possono essere utili anche i profili del DNA. La disposizione e l’uti- lizzo di tali profili dev’essere disciplinato in maniera esaustiva nella prevista legge federale sugli esami genetici umani. Non è pertanto necessario disciplinare ulterior- mente tale pratica nel presente disegno di legge. I profili del DNA sono già utilizzati in diversi Paesi europei (p. es. analisi della saliva). La loro applicazione è indicata solo in determinate fattispecie in cui la situazione particolare nel Paese d’origine non consente la presentazione di documenti ufficiali affidabili sulle relazioni fami- liari e sussistono seri dubbi sulle informazioni fornite dal richiedente.

Art. 98 Sorveglianza dell’arrivo all’aeroporto All’aeroporto di Zurigo-Kloten, 2500 stranieri in media sono respinti ogni anno al momento del controllo al confine, in quanto non adempiono le condizioni d’entrata o per il prosieguo del viaggio in un altro Paese. Nel 10 per cento circa dei casi, è impossibile stabilire quale compagnia aerea ha trasportato queste persone in quanto mancano i relativi documenti oppure gli interessati rifiutano di cooperare. Allo sca- dere della durata massima della dimora nella zona di transito, queste persone devono essere ammesse in Svizzera. Le spese scoperte sono assunte dalla Confederazione per gli stranieri che depositano una domanda d’asilo; negli altri casi, le spese sono a carico del Comune o Cantone sul cui territorio si trova l’aeroporto. Tali costi am- montano annualmente a 20 000 franchi circa per persona. Per questi motivi, la Confederazione e i Cantoni coinvolti sono interessati alla crea- zione di una base legale per la sorveglianza e la registrazione degli arrivi agli aero- porti svizzeri. La soluzione più efficace appare l’impiego di sistemi di identifica-

129 RS 0.748.0

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zione dei tratti del viso, i quali registrano i volti degli arrivanti e misurano le pro- porzioni interne (distanza tra gli occhi, dagli occhi alla bocca e al naso). Siffatti sistemi di identificazione sono tuttora in fase di sviluppo; essi non hanno an- cora raggiunto la necessaria affidabilità. Non intendiamo decidere del loro impiego prima che siano adempite tutte le condizioni di sicurezza e affidabilità. Discipline- remo in una pertinente ordinanza le specificazioni per le quali deve bastare un si- stema di identificazione dei tratti del viso. Nella medesima ordinanza saranno disci- plinati tutti i dettagli della procedura di sorveglianza (cpv. 5). Benché non esista an- cora un sistema adeguato, è necessario regolamentarne già sin d’ora l’uso in quanto, dopo l’11 settembre 2001, gli sviluppi osservati in questo campo negli Stati Uniti sono assai rapidi. Siffatte registrazioni vanno previste segnatamente all’arrivo di persone provenienti da aeroporti in cui per esperienza è necessario un accurato controllo. In caso di re- spingimento al momento del controllo al confine, questo provvedimento dovrebbe consentire di risalire alla compagnia di trasporto aereo responsabile per il rimpatrio (art. 87 segg.) nonché alla destinazione finale del viaggio. Se lo straniero è respinto alla frontiera e non è possibile risalire con altri mezzi all’aeroporto di partenza, il confronto dei dati registrati consente la pertinente attri- buzione (cpv. 1 lett. a). Ciò è particolarmente utile laddove l’interessato non si reca al controllo al confine immediatamente dopo l’arrivo. Le esperienze effettuate sinora hanno dimostrato che sono numerosi i casi in cui, onde sottacere la sua provenienza, uno straniero si reca in Stati terzi transitando dalla Svizzera e cerca di entrare nel nostro Paese o di depositarvi una domanda d’asilo solo durante il volo di ritorno. Considerando simili situazioni, è necessario un termine di conservazione massimo dei dati registrati di 30 giorni, sempreché i dati non siano ulteriormente necessari nel contesto di una procedura penale pendente o in una procedura nel settore del diritto degli stranieri o d’asilo (cpv. 3). La sorveglianza tecnica può essere applicata anche allo scopo di confrontare i dati di tutti gli arrivati con quelli contenuti nei sistemi di ricerca di persone (cpv. 1 lett. b). Può trattarsi del sistema Ripol ma anche di altri sistemi per la salvaguardia della si- curezza interna, come ad esempio una banca dati concernente gli «hooligans». Lo svolgimento esatto della procedura di confronto va disciplinato nel contesto delle di- sposizioni per la protezione dei dati dei diversi sistemi di ricerca di persone. La regi- strazione mediante un sistema elettronico di riconoscimento dei tratti del viso av- viene senza che gli interessati siano dapprima avvertiti; altrimenti l’intero sistema verrebbe vanificato. La sorveglianza dell’arrivo all’aeroporto per la salvaguardia della sicurezza interna ed esterna sarà esaminata nel contesto della prevista revisione della legge federale del 21 marzo 1997130 sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI). Nel presente disegno di legge, l’obbligo di notifica delle autorità incaricate del controllo al confine giusta l’articolo 13 LMSI è precisato per l’uso di procedure di identificazione tecnica. Se mediante questi strumenti le predette autorità osserva- no concrete minacce alla sicurezza interna o esterna, sono tenute a notificarle all’Uf- ficio federale di polizia (cpv. 2).

130 RS 120

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Un controllo efficace delle condizioni d’entrata agli aeroporti è nell’interesse del- l’intero Paese. I costi dell’introduzione di un siffatto sistema non sono ancora stati quantificati in maniera esatta. Essi dipendono segnatamente dal volume d’impiego. È previsto un impiego di prova i cui costi sono stimati, per unità (telecamera, soft- ware e ordinatore), a 18 000-25 000 franchi circa. Se non è possibile risalire allo Stato di provenienza e alla compagnia di trasporto aereo, Confederazione e Cantoni devono sopportare costi elevati. Questi costi possono essere limitati mediante appo- site procedure di identificazione. Tale provvedimento serve inoltre a lottare contro gli abusi della legislazione sull’asilo e sugli stranieri nonché a salvaguardare la sicu- rezza e l’ordine pubblici. Esso costituisce una necessità indipendentemente dalla minaccia attuale dovuta al terrorismo. Una partecipazione finanziaria da parte della Confederazione è pertanto giustificata e proporzionata (cpv. 4).

Art. 99 Scambio di dati con le imprese di trasporto L’obbligo delle autorità di collaborare con le imprese di trasporto, giusta l’arti- colo 87, rende necessario uno scambio di dati. Le imprese di trasporto necessitano segnatamente gli elenchi dei documenti di viaggio rubati. Migliorando il controllo nella località di partenza è possibile evitare laboriosi quanto costosi rinvii forzati. Gli elenchi dei passeggeri (Passenger Name Record; PNR131) sono necessari per un trasporto sicuro, economico, favorevole al cliente e conforme alle norme di legge. Determinate informazioni, registrate nel contesto del PNR, sono rilevanti anche per la valutazione della violazione dell’obbligo di diligenza (art. 87) e della salvaguardia della sicurezza. Questi elenchi non costituiscono dati particolarmente degni di pro- tezione giusta la LPD. Sempre più Stati ottengono accesso al PNR, sia mediante di- sposizioni legali che in base a trattati. Nel contesto dell’obbligo di diligenza delle imprese di trasporto (art. 87), le autorità competenti per il controllo al confine hanno pure la possibilità di consultare i PNR anche se non sussistono sospetti precisi nei confronti di un passeggero. Nell’ambito della cooperazione giusta l’articolo 87 capoverso 2, l’UFDS può esigere la trasmis- sione sistematica dei PNR di cui necessitano le autorità per il controllo al confine. Per lottare contro la migrazione illegale (attività di passatori) come pure in relazione agli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, la necessità di una cooperazione stretta tra le imprese di trasporto aereo e le autorità di controllo si è fortemente ac- centuata.

Art. 100 Comunicazione di dati personali all’estero Lo scambio di informazioni con le autorità estere è significativo segnatamente per il controllo al momento dell’entrata per via aerea. La cooperazione internazionale comprende anche lo sviluppo di nuove concezioni per il controllo, con l’appli-

131 Il PNR contiene dati relativi al nome, numero telefonico, itinerario, riservazioni, agenzia di viaggio, biglietti di viaggio, assegnazione del posto a bordo, bagagli, modalità di pa- gamento, bisogno di assistenza, ecc. di ogni passeggero. Solitamente tali dati sono rac- colti al momento della riservazione, per lo meno se questa avviene per mezzo di un’agen- zia di viaggio. L’impresa di trasporto aereo non verifica sistematicamente la veridicità dei dati. Il nome completo, la data di nascita, la cittadinanza, il numero di passaporto e l’autorità che lo ha rilasciato sono registrati sistematicamente solo se il diritto nazionale lo prescrive.

3443

cazione di tecnologie moderne o la partecipazione a sistemi internazionali volti a fa- cilitare, accelerare e migliorare il controllo all’entrata e alla partenza. L’attuale articolo 22c LDDS è adeguato nel modo seguente al disciplinamento pre- visto anche nella legge sull’asilo:

Capoverso 2 Lettera a: l’elenco è completato con l’ultimo indirizzo conosciuto nel Paese d’ori- gine o di provenienza. Tale dato può essere determinante per l’identificazione di una persona. Lettera c: dati biometrici (cfr. art. 97) e fotografie non erano menzionati esplicita- mente nell’articolo 22c LDDS. Essi costituiscono tuttavia importanti elementi per stabilire l’identità. Lettera f: per l’entrata in un altro Stato occorre rendere noti determinati dati atti ad aumentare la sicurezza anche delle persone che accompagnano lo straniero. Tra di essi figurano ad esempio il numero di accompagnatori, la motivazione della misura coercitiva applicata, l’ora di arrivo nello Stato di destinazione nonché il disciplina- mento relativo alla consegna dei documenti di viaggio. L’autorità dello Stato di de- stinazione deve inoltre essere informata delle misure necessarie dopo l’arrivo in vi- sta di garantire la sicurezza. Giusta la presente disposizione, non dovrebbero invece essere comunicati dati concernenti sentenze penali.

Art. 101 Comunicazione di dati personali allo Stato d’origine o di provenienza La comunicazione di dati allo Stato d’origine o di provenienza giusta il presente ar- ticolo si limita all’acquisizione di documenti di viaggio e all’esecuzione degli al- lontanamenti e delle espulsioni. La disposizione trae spunto dal disciplinamento dell’articolo 97 capoverso 2 della legge sull’asilo. Le lettere a-f coincidono con il catalogo di dati dell’articolo 100. La comunicazione di dati giusta l’articolo 100 lettere g ed h non è necessaria per il predetto scopo limitato. All’infuori del settore dell’asilo è possibile contattare le autorità estere già prima della decisione di espulsione cresciuta in giudicato, purché la persona colpita o i suoi congiunti non ne subiscano un pregiudizio. Non è necessario che vi sia una protezione dei dati equivalente a quella svizzera. È fatto salvo il ricorso in virtù dell’articolo 109.

Art. 102 Comunicazione di dati personali nel contesto degli accordi di transito e di riammissione L’articolo corrisponde materialmente all’attuale articolo 25c LDDS.

Art. 103 Sistema d’informazione L’articolo corrisponde materialmente all’attuale disciplinamento dell’articolo 22d LDDS. Questa disposizione stabilisce esaustivamente quali dati particolarmente de- gni di protezione possono essere trattati in un sistema centrale di registrazione (at- tualmente: Registro centrale degli stranieri, RCS) per l’adempimento dei compiti.

3444

In avvenire, questo trattamento dei dati sarà disciplinato in una legge federale sepa- rata sul trattamento dei dati del settore degli stranieri e dell’asilo in un sistema d’informazione. Attualmente è in preparazione il pertinente messaggio.

Art. 104 Comunicazione di dati personali registrati nel sistema d’informazione Questo articolo corrisponde all’attuale disciplinamento dell’articolo 22e LDDS. L’Ufficio federale di polizia dispone già oggi di un accesso per la ricerca di persone scomparse (cpv. 1 lett. h n. 5).

Art. 105 Sistema di fascicoli personali e di documentazione Questo articolo corrisponde all’attuale disciplinamento dell’articolo 22f LDDS.

Art. 106 Sistemi d’informazione per documenti di viaggio Per trattare le domande di rilascio di un titolo di viaggio o in vista del rilascio di un documento di viaggio o di un visto di ritorno a cittadini privi di documenti (art. 58), l’UFR necessita di un sistema d’informazione. Si tratta da un lato di un sistema di gestione e controllo degli affari già esistente (cpv. 1), grazie al quale è possibile organizzare efficacemente e razionalmente i pro- cessi relativi ai documenti di viaggio e alla tenuta di statistiche. Vi hanno accesso solo i collaboratori dell’UFR incaricati del trattamento di domande di rilascio di do- cumenti di viaggio o visti di ritorno (cfr. art. 15 dell’ordinanza sui documenti di viaggio per gli stranieri sprovvisti di documenti; RS 143.5). L’adeguamento ai criteri internazionali di sicurezza dei documenti di viaggio per stranieri privi di documenti necessita la creazione di un ulteriore sistema d’infor- mazione (cpv. 2). In esso saranno elaborati – oltre ai dati contenuti nel documento – anche le indicazioni relative a sanzioni amministrative nel contesto del rilascio di documenti di viaggio. Ciò consente di evitare molteplici rilasci ingiustificati nonché abusi. Trattandosi di dati particolarmente degni di protezione ai sensi della LPD, oc- corre garantire una pertinente base legale nel presente disegno di legge. L’elaborazione dei dati avviene ad opera dell’UFR nonché del servizio incaricato della realizzazione dei documenti. Per stabilire l’identità e, in parte, per l’elaborazione di notifiche di perdita, il Corpo delle guardie di confine e i posti di polizia designati dai Cantoni necessitano di un accesso ai dati tramite procedura di richiamo.

2.14 Rimedi giuridici

Art. 107 Procedura Il capoverso 1 rinvia alle leggi applicabili ed ha pertanto una portata puramente di- chiaratoria. Il capoverso 2 riprende il disciplinamento dell’attuale articolo 21 LDDS.

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Attualmente l’organizzazione giudiziaria federale è in fase di revisione totale132. Una volta approvata dal Parlamento, essa necessiterà un adeguamento del presente disegno di legge.

Art. 108 Autorità di ricorso Vista la critica espressa in sede di consultazione nonché la revisione totale in corso dell’organizzazione giudiziaria, si rinuncia a limitare esplicitamente le istanze can- tonali di ricorso. Il capoverso 2 riprende il disciplinamento dell’attuale articolo 20 capoverso 3 LDDS.

Art. 109 Ricorsi relativi alla protezione dei dati Il contenuto corrisponde all’attuale disciplinamento dell’articolo 22g LDDS. È inoltre stabilito che, per le decisioni delle autorità cantonali relative alle disposizioni della presente legge in materia di protezione dei dati, si applica il diritto procedurale cantonale.

2.15 Disposizioni penali e sanzioni amministrative Vedi anche il numero 1.3.11. Giusta l’articolo 333 del Codice penale, le disposizioni generali di detto Codice si applicano ai reati previsti da altre leggi federali, in quanto queste non contengano disposizioni sulla materia. Dette disposizioni disciplinano anche la competenza loci ratione. Si rinuncia all’introduzione di pene minime, previste dall’avamprogetto per deter- minati casi di recidiva o di intenzione di arricchimento. Il Tribunale federale ha rile- vato che le pene minime paleserebbero l’intenzione del legislatore di accrescere le pene e sostiene che in taluni casi ciò condurrebbe a rigori ingiustificati. I reati in materia di documenti, sinora contemplati dalla LDDS (art. 23 cpv. 1 primo e secondo periodo) non sono ripresi dal disegno di legge in quanto costituirebbero una lex specialis nel settore del diritto degli stranieri rispetto alle disposizioni gene- rali del Codice penale relative ai documenti (vedi anche DTF 117 V 175).

Art. 110 Entrata, partenza, soggiorno illegali e attività lucrativa senza autorizzazione Il contenuto corrisponde in larga misura all’attuale disciplinamento dell’articolo 23 capoverso 1 quarto periodo LDDS. D’ora in poi la partenza illegale, ovvero la par- tenza avvenuta in un punto non aperto al passaggio della frontiera (art. 5) oppure in violazione delle prescrizioni d’entrata dello Stato limitrofo, potrà essere punita. Nell’ottica dell’attuale, indispensabile cooperazione transfrontaliera una tale esten- sione delle fattispecie si impone. Essa è inoltre stata raccomandata in un protocollo aggiuntivo alla Convenzione dell’ONU volta a lottare contro la criminalità organiz- zata transfrontaliera (non ancora ratificato dalla Svizzera). Questa disposizione con-

132 Vedi pertinente messaggio del 28 febbraio 2001; FF 2001 3764

3446

sente anche la condanna di persone che trasportano illegalmente in un altro Paese persone entrate regolarmente in Svizzera. Anche quando l’interessato soggiorna unicamente nella zona di transito dell’aeroporto e auspica proseguire il suo viaggio a destinazione di uno Stato terzo, vi è un’entrata o un’uscita illegale. Dato che la zona di transito fa parte del territorio nazionale della Svizzera, le disposizioni del diritto in materia di stranieri possono essere violate anche se il controllo delle persone ha luogo di regola all’uscita dalla zona di transito. Sono quindi applicabili le disposizioni penali. Ciò vale parimenti per l’incitazione all’entrata e all’uscita illegale nonché alla dimora illegale (art. 111). Giusta il capoverso 3 è possibile rinunciare al procedimento penale, al deferimento in tribunale o alla pena se la persona interessata è allontanata immediatamente. At- tualmente è solo prevista, sulla base di una disposizione legale, la rinuncia a inflig- gere una pena (art. 23 cpv. 3 primo periodo LDDS). In siffatti casi si rinuncia già oggi al procedimento penale e al deferimento in tribunale, optando per l’allon- tanamento immediato (principio dell’opportunità). Il disegno di legge rinuncia inoltre alla disposizione che prevede di lasciare impunite le persone che si sono rifugiate in Svizzera o chi le ha aiutate se il genere e la gravità della persecuzione giustificano il passaggio illegale della frontiera (art. 23 cpv. 3 se- condo periodo LDDS). Nella prassi, questa disposizione ha sempre posto problemi d’interpretazione. Dopo la firma da parte degli Stati limitrofi della Convenzione di Ginevra relativa ai rifugiati nonché della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, non vi è più il rischio che tali persone siano oggetto, in questi Paesi, di una persecu- zione di rilievo dal punto di vista del diritto in materia d’asilo. Non possono dunque essere invocati motivi degni di considerazione che giustifichino un passaggio ille- gale della frontiera. Vi è inoltre la possibilità di depositare una domanda d’asilo alla frontiera. Per il resto, è possibile rinunciare alle sanzioni previste dalle disposizioni generali del Codice penale quando è dato un interesse degno di protezione. È fatta salva l’applicazione diretta dell’articolo 31 numero 1 della Convenzione sullo statuto dei rifugiati133. Le persone che effettivamente giungono in Svizzera di- rettamente da uno Stato nel quale sono perseguitate non subiscono sanzione alcuna (DTF non pubblicata del 17 marzo 1999, 6S.737/1998). Ciò vale anche per le per- sone che le hanno aiutate a raggiungere la Svizzera.

Art. 111 Incitazione all’entrata, partenza o soggiorno illegali Questa disposizione penale è destinata a combattere la criminalità nell’ambito del- l’attività dei passatori. Il contenuto corrisponde all’articolo 23 capoverso 1 quinto periodo e capoverso 2 LDDS. Il numero 1 contiene la fattispecie, mentre il numero 2 concerne la perpetrazione qualificata del reato a scopo di arricchimento. Le pene so- no state rafforzate.

Art. 112 Impiego di stranieri sprovvisti di permesso Il contenuto riprende largamente l’attuale disciplinamento dell’articolo 23 capover- si 4 e 5 LDDS, benché le pene siano più severe (soprattutto pene minime in caso di recidiva). Anche i beneficiari di prestazioni di servizio dall’estero possono ora esse-

133 Convenzione del 28 luglio 1951 sullo statuto dei rifugiati, RS 0.142.30

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re puniti se non dispongono dei necessari permessi. Ciò concerne i mandanti in sen- so lato giusta il Codice delle obbligazioni134, per cui concerne anche i contratti d’appalto e i contratti misti. È comunque fatta salva la possibilità di confisca di valori patrimoniali in virtù del- l’articolo 59 del Codice penale. In generale si deve constatare che sinora la pena prevista attualmente è stata usata in modo del tutto insufficiente e la confisca di beni nell’ambito del lavoro nero è stata applicata assai di rado. Manca spesso la convin- zione della gravità di tali reati.

Art. 113 Inganno nei confronti delle autorità Vedi anche i commenti al numero 1.3.11. Questa disposizione è volta a lottare contro la conclusione o l’incitazione alla con- clusione di matrimoni di compiacenza. La disposizione concerne però anche altri comportamenti volti a ingannare le autorità (ad es. false indicazioni circa i rapporti di parentela, produzione di documenti errati in materia di stato civile). Giusta il ca- poverso 2, le persone che commettono tali infrazioni a scopo di arricchimento ri- schiano di incorrere in pene più severe. Ciò consentirà di punire più duramente le persone che incitano alla conclusione di matrimoni di compiacenza o che si prestano a tali matrimoni a scopo lucrativo. Conformemente alla giurisprudenza del Tribunale federale, fino alla revoca o alla mancata proroga del permesso, il soggiorno legato al matrimonio è considerato re- golare anche se il matrimonio è stato concluso al solo scopo di eludere le prescrizio- ni sulla dimora e il domicilio degli stranieri. Non si tratta pertanto di un soggiorno illegale in Svizzera che costituisce una fattispecie ai sensi dell’articolo 23 capover- so 1 quarto periodo LDDS. Il fatto di celebrare, favorire o organizzare un matrimo- nio di compiacenza non è pertanto considerato come l’incitazione o la preparazione di un soggiorno illegale (punibile sai sensi dell’art. 23 cpv. 1 quinto periodo LDDS). Il fatto di aiutare uno straniero ad ingannare le autorità è riprovevole anche secondo il Tribunale federale. Nella LDDS manca tuttavia una prescrizione paragonabile all’articolo 14 della legge federale del 22 marzo 1974135 sul diritto penale ammini- strativo (DPA), secondo cui è punibile chiunque inganna con astuzia l’amministra- zione affermando cose false o dissimulando cose e in tal modo consegue indebita- mente dall’ente pubblico, per sé o per un terzo, un’autorizzazione indebita (DTF 125 IV 148 segg.). Il diritto penale amministrativo è applicabile solo se il pro- cedimento e il giudizio sono demandati a un’autorità amministrativa della Confede- razione. Ciò non è il caso nel diritto in materia di stranieri. Con il loro contegno, gli interessati ingannano l’autorità in quanto questa non rila- scerebbe il permesso se fosse a conoscenza delle vere circostanze. Giusta l’arti- colo 85, le persone coinvolte nella procedura sono tenute a fornire indicazioni veri- tiere. Il richiedente è inoltre tenuto, giusta l’articolo 13 della legge federale sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021), a collaborare alla constatazione dei fatti.

134 CO; RS 220 135 RS 313.0

3448

Questo obbligo di collaborare riveste un’importanza centrale nel diritto in materia di stranieri in quanto le autorità dipendono dalle indicazioni veritiere fornite dal ri- chiedente. Ciò vale anzitutto per i fatti che l’interessato conosce meglio e che non possono essere stabiliti senza la loro cooperazione o senza un considerevole dispen- dio di energie (cfr. anche DTF 124 II 361 E. 2b pag. 365). Gli inganni nelle procedure del diritto in materia di stranieri non sono constatati solo nei matrimoni di compiacenza. Anche nel settore del ricongiungimento familiare si tenta ad esempio di far passare per propri i figli di terzi. Nel contesto dell’esercizio di un’attività lucrativa sono invece fornite intenzionalmente indicazioni false circa le condizioni salariali e lavorative determinanti per la decisione in merito al permesso. L’inganno nei confronti delle autorità può comprendere anche il fatto di sottacere fatti determinanti per la procedura del permesso. Ciò è regolarmente il caso per i matrimoni di compiacenza in quanto è sottaciuta la mancata volontà di contrarre un vero e proprio matrimonio (o piuttosto, è finta tale volontà). Naturalmente bisogna che esista un nesso causale adeguato tra l’inganno e il rilascio del permesso. L’in- ganno dev’essere stato determinante per la regolamentazione del soggiorno. La nuova disposizione penale è stata accolta positivamente dalla maggior parte delle cerchie consultate, segnatamente dai Cantoni. Alcune cerchie esprimono invece il dubbio che la formulazione non esprima in maniera sufficiente che l’incitazione, la conclusione o il mantenimento di matrimoni di compiacenza sono punibili. Questi comportamenti non sono direttamente legati all’esecuzione del diritto in materia di stranieri e alle autorità per essa competenti. Il disegno di legge menziona pertanto il matrimonio di compiacenza come particolare forma di inganno. La formulazione dell’articolo coincide con la richiesta della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati nel rapporto del 30 aprile 2001 in mar- gine all’Iniziativa parlamentare Hess Hans, Carcerazione preliminare in caso di abu- so in materia di asilo)136. Nel nostro parere abbiamo approvato la proposta137.

Art. 114 Violazione dell’assegnazione di un luogo di soggiorno o del divieto di accedere a un dato territorio Questa disposizione corrisponde in larga misura all’attuale articolo 23a LDDS. Con la formulazione attuale, il fatto che il rinvio o l’espulsione non sia eseguibile costi- tuisce tuttavia una condizione obiettiva della punibilità. Se l’esecuzione del rinvio o dell’espulsione si rivela eseguibile dopo il delitto, la pena giusta l’articolo 23a LDDS non è più possibile (DTF 126 IV 30). Spetta alle autorità la decisione di procedere o meno penalmente se l’interessato può essere allontanato oppure posto in carcerazione preliminare o in vista del rinvio for- zato (analogamente al disciplinamento dell’art. 110 cpv. 3; vedi anche art. 23 cpv. 4 LDDS). La condanna penale persegue obiettivi diversi che non la carcerazione am- ministrativa preliminare o in vista del rinvio forzato. Il diritto penale mira a proteg- gere la società dai delinquenti, mentre la carcerazione amministrativa nel contesto del diritto degli stranieri serve unicamente a garantire l’allontanamento.

136 FF 2001 4871 137 FF 2001 4884 segg.

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Art. 115 Altre infrazioni Questa disposizione sostituisce l’articolo 23 capoverso 6 LDDS. Le «altre infrazioni alle prescrizioni di polizia degli stranieri» ivi menzionate sono ora elencate in ma- niera dettagliata ed esauriente nell’interesse della certezza del diritto. Il Consiglio federale deve tuttavia conservare la possibilità di punire con la multa le infrazioni a disposizioni importanti delle ordinanze d’esecuzione.

Art. 116 Confisca di documenti di viaggio Questa disposizione riprende l’attuale articolo 24a LDDS.

Art. 117 Sanzioni amministrative e copertura delle spese Questo articolo riprende l’attuale articolo 55 OLS. Il capoverso 3 precisa che le spe- se di sostentamento a carico del datore di lavoro comprendono anche eventuali spese di malattia e infortunio non coperte (vedi anche DTF 121 II 465).

2.16 Emolumenti

Art. 118 Questo articolo corrisponde all’articolo 25 capoverso 1 lettera c LDDS. Possono es- sere fatturati anche pagamenti in contanti ad esempio per traduzioni di documenti in lingua straniera, onorari di periti, indennità per i testimoni e altri versamenti contanti per la raccolta delle prove.

2.17 Disposizioni finali

Art. 119 Alta vigilanza ed esecuzione Nessuna osservazione.

Art. 120 Abrogazione e modifica del diritto vigente

Attività lucrativa di richiedenti l’asilo e persone bisognose di protezione (cpv. 2) La possibilità per i richiedenti l’asilo e le persone ammesse provvisoriamente di esercitare un’attività lucrativa continua ad essere retta dalla legge sull’asilo (art. 43 e 75 LAsi). Se la legge sull’asilo consente di principio l’esercizio di un’attività lucrativa, la pro- cedura del permesso è retta dalle prescrizioni generali del presente disegno di legge (condizioni d’ammissione, art. 16 segg.; anzitutto priorità dei lavoratori indigeni e controllo delle condizioni salariali e lavorative). Il Consiglio federale ha la possibi- lità di tenere conto in maniera flessibile di circostanze particolari nonché di prevede- re deroghe alle condizioni generali d’ammissione (cfr. art. 30 cpv. 1 lett. i).

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Codice civile (cpv. 3)

Rifiuto di celebrare matrimoni di compiacenza (art. 97a CC) D’ora in poi, l’ufficiale di stato civile deve disporre di una norma legale chiara che gli consenta di rifiutare di collaborare in presenza di un manifesto abuso di diritto. Si tratta unicamente dei matrimoni di compiacenza contratti non già allo scopo di fondare una comunità coniugale, bensì unicamente per eludere le regole sull’ammis- sione e il soggiorno degli stranieri. Vista l’ampiezza che tale fenomeno ha assunto negli ultimi anni e come richiesto in procedura di consultazione, è giustificato pre- vedere una norma esplicita che concretizza il principio figurante all’articolo 2 capo- verso 2 del Codice civile («Il manifesto abuso del proprio diritto non è protetto dalla legge»; vedi n. 1.3.7.8). Resterà tuttavia possibile, sulla base di questo principio ge- nerale, evitare la conclusione di altri tipi di matrimoni abusivi, ad esempio per sole considerazioni di successione o per vantaggi in materia di assicurazioni sociali. La norma prevista si riferisce alle regole sull’ammissione e la dimora degli stranieri; es- sa non copre solo l’elusione della nuova legge sugli stranieri bensì anche l’abuso di altre normative, segnatamente di trattati internazionali quali l’Accordo sulla libera circolazione delle persone138. Il disegno di legge attribuisce la competenza di rifiutare il matrimonio all’ufficiale di stato civile responsabile dell’esecuzione della procedura preparatoria di decidere se i presupposti per il matrimonio sono soddisfatti (art. 99 CC). Secondo il diritto attua- le, i Cantoni hanno tuttavia la possibilità di prevedere che gli incarti in cui uno dei futuri sposi non è svizzero siano sistematicamente sottoposti all’autorità cantonale di sorveglianza dello stato civile (art. 162 dell’ordinanza sullo stato civile; OSC139). D’ora in poi tale esame potrà comprendere anche la questione dei matrimoni di compiacenza140. La nuova disposizione non deve indurre l’ufficiale di stato civile a cercare l’abuso ogni qualvolta uno straniero chiede di sposarsi. Si presume la buona fede (art. 3 CC), anche perché la grande maggioranza dei matrimoni di stranieri sono autentici. Non è neppure previsto che l’ufficiale di stato civile si sostituisca al servizio della polizia degli stranieri, il quale resta competente per statuire circa il rilascio (o il ri- fiuto) del permesso richiesto dal coniuge straniero. Solo se l’abuso è manifesto, ovvero flagrante, l’ufficiale di stato civile può e deve considerare il rifiuto di collaborare e procedere a pertinenti chiarimenti. In tal senso non è sufficiente una mera impressione o intuizione. L’ufficiale di stato civile intra-

138 L’Accordo bilaterale comprende il ricongiungimento familiare (vedi il messaggio del Consiglio federale relativo all’approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE del 23 giugno 1999, FF 1999 5440 segg.; n. 273.11). 139 RS 211.112.1 140 Nella sua presa di posizione relativa all’avamprogetto, l’Associazione svizzera degli uffi- ciali di stato civile ha suggerito di attribuire la competenza di rifiutare il matrimonio non già agli ufficiali di stato civile bensì alle autorità cantonali di sorveglianza dello stato ci- vile. Questa soluzione, tuttavia, non sarebbe conforme ai principali obiettivi dell’ultima revisione del Codice civile, volta a rafforzare la posizione dell’ufficiale di stato civile nella procedura di preparazione del matrimonio (vedi il messaggio del Consiglio federale concernente la revisione del Codice civile svizzero del 15 novembre 1995, n. 133, FF 1996 I 1 segg.; Reinhard, Die am 1. Januar 2000 in Kraft tretende Revision vom 26. Juni 1998 des Zivilsgesetzbuches: Übersicht über die Änderung im Bereich der Beurkundung des Personenstands sowie des Eheschliessungsverfahrens, pubblicato in RSC 1999, pag. 372).

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prenderà delle indagini e sentirà i futuri coniugi circa le circostanze del matrimonio solo se nutre fondati dubbi circa la loro intenzione matrimoniale, ovvero se sussisto- no indizi obiettivi e concreti d’abuso. La volontà di fondare un’unione coniugale è un elemento intimo e, in quanto tale, difficilmente dimostrabile in maniera diretta. Il più delle volte sarà possibile stabilire l’abuso solo mediante un insieme di indizi (grande differenza d’età tra i fidanzati, impossibilità per essi di comunicare, mancata conoscenza reciproca, versamento di una somma di denaro, ecc.)141. In virtù del capoverso 2, l’ufficiale di stato civile è tenuto a sentire i fidanzati. Essi sono generalmente consultati separatamente al fine di far emergere le eventuali con- traddizioni. L’ufficiale di stato civile potrà parimenti informarsi presso altre autorità ed eventualmente richiedere l’incarto della polizia degli stranieri (segnatamente on- de chiarire lo statuto della parte straniera). In casi più rari esso chiederà informazio- ni presso terzi, segnatamente se i fidanzati lo hanno proposto142. Annullamento dei matrimoni di compiacenza (art. 105 n. 4 P CC) La norma prevista, scaturita dai risultati della procedura di consultazione, corri- sponde alla vecchia disposizione che consentiva di annullare i matrimoni detti di na- zionalità143. Questa disposizione è stata stralciata in occasione della revisione della legge sulla cittadinanza (LCit144), entrata in vigore il 1° gennaio 1992145. In caso di annullamento di un matrimonio di nazionalità, la cittadinanza svizzera acquisita dalla donna straniera era revocata d’ufficio. Le unioni fittizie mirano ora all’ottenimento di un titolo di soggiorno nel nostro Paese. Il matrimonio conserva tuttavia taluni effetti in materia di cittadinanza, ad esempio in merito alla naturalizzazione agevolata del coniuge straniero e all’acquisto della cittadinanza svizzera da parte dei figli mediante la presunzione di paternità del marito della madre. Negli ultimi anni il numero di matrimoni di com- piacenza per ottenere un permesso è considerevolmente aumentato. È pertanto giu- stificato reintrodurre una causa assoluta di annullamento per i matrimoni contratti al solo scopo di eludere le disposizioni sull’ammissione e la dimora degli stranieri; tali matrimoni potranno essere annullati anche retroattivamente. In tal modo si garanti- sce inoltre la coerenza dell’attività statale, ovviando a talune situazioni paradossali riscontrate oggi, ad esempio quando un matrimonio simulato, esistente solo sulla carta, continua ad esplicare i propri effetti dal punto di vista del diritto civile nono-

141 Vedi DTF del 9 ottobre 1987, pubblicata in RSC 1988, pag. 44 segg. (46) e DTF 127 II 49 segg. c. 5a). Per un’enumerazione di esempi d’indizi possibili, vedi inoltre Nyffeneg- ger, Abus de droit lié au mariage, pubblicato in RSC 2001, pag 163 seg.; Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, Berna, 1997, pag. 7 segg. e la Risoluzione del Consiglio dell’Unione Europea del 4 dicembre 1997 sulle misure da adottare in materia di lotta ai matrimoni di compiacenza, diffusa sul sito internet dell’UE all’indirizzo http://europa.eu.int/eur-lex/fr/lif/dat/1997/fr 397Y1216 01.html. 142 L’obbligo di collaborare imposto ai terzi dev’essere previsto in una disposizione legale speciale (vedi Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun- des, 2a ed., Zurigo, 1998, cap. 285, e rif. citati). 143 L’art. 120 n. 4 CC nel suo tenore fino al 31 dicembre 1991 prevedeva: «Il matrimonio è nullo: ... 4. se la donna non intende creare l’unione coniugale, ma vuole eludere le di- sposizioni di naturalizzazione». 144 RS 141.0 145 RU 1991 1034

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stante il permesso di dimora del coniuge straniero sia ritirato dall’autorità di polizia degli stranieri. L’azione di nullità del matrimonio di compiacenza può essere promossa d’ufficio dall’autorità cantonale competente del domicilio degli sposi, come avviene attual- mente in caso di bigamia, d’incapacità di discernimento duratura o di legami di pa- rentela o d’affinità proibiti (art. 105 CC). L’azione di nullità può parimenti essere promossa in ogni momento da qualsiasi persona interessata, segnatamente dagli spo- si (art. 106 CC). Il giudice civile può basarsi sull’incarto della polizia degli stranieri; come negli altri casi di nullità del matrimonio, egli valuta tuttavia liberamente le prove e decide in maniera indipendente146. Per quel che concerne gli effetti delle sentenze di nullità di matrimoni di compiacen- za, essi non differiscono dagli altri casi di nullità, fatta salva la questione dei figli. La nullità del matrimonio produce i propri effetti solo dopo essere stata pronunciata dal giudice; fino alla sentenza il matrimonio produce tutti gli effetti di un matrimo- nio valido, eccettuati i diritti di successione del coniuge superstite (effetti «ex nunc»; art. 109 CC).

Cessazione della presunzione di paternità in caso di nullità di un matrimonio di compiacenza (art. 109 cpv. 3 P CC) Giusta l’articolo 109 capoverso 3 P CC, la nullità di un matrimonio di compiacenza ha anche l’effetto di fare cessare la presunzione di paternità. Secondo il diritto at- tuale, il fanciullo nato da un matrimonio di compiacenza tra un cittadino svizzero e una cittadina straniera è considerato come figlio del marito della madre (art. 255 cpv. 1 CC) e acquista pertanto la cittadinanza svizzera (art. 1 cpv. 1 lett. a della leg- ge sull’acquisto e la perdita della cittadinanza svizzera; LCit147). L’annullamento del legame di filiazione (azione in contestazione) può essere chiesto solo dal marito e dal figlio (art. 256 cpv. 1 CC) e comporta la perdita della cittadinanza svizzera a meno che il figlio diventi apolide (art. 8 LCit). La disposizione legale proposta costituisce, al medesimo titolo della questione dei diritti successori del coniuge superstite, una deroga al principio della non-retro- attività degli effetti della nullità del matrimonio (nessun effetto «ex nunc»). L’esperienza dimostra che solitamente il figlio nato da un matrimonio simulato non è figlio del marito della madre, né questi assume, dinanzi alla società, il ruolo di pa- dre. La misura prevista consente così di ristabilire la verità biologica e sociale della filiazione paterna e, in particolare, di evitare di attribuire la cittadinanza svizzera148

146 Secondo la prassi attuale, il permesso di dimora può essere ritirato se il coniuge straniero invoca abusivamente un matrimonio già fallito senza che sembri verosimile la ripresa della coabitazione (DTF 127 II 49 segg.). In siffatta ipotesi, il matrimonio non potrebbe tuttavia essere annullato sul piano del diritto civile in quanto gli sposi hanno voluto l’unione coniugale e la stessa è stata effettivamente vissuta per un certo tempo. Per quel che concerne un matrimonio effettivamente voluto, dal punto di vista del diritto civile non vi è abuso, per cui il matrimonio non potrà essere sciolto d’ufficio in base alle dispo- sizioni sulla nullità del matrimonio, bensì in base alle disposizioni sul divorzio (art. 111 segg. CC). 147 RS 141.0 148 Cfr. DTF 122 II 289.

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sulla base di una presunzione di paternità non realista149. Se il fanciullo è invece stato effettivamente concepito dal marito della madre, il legame di filiazione potrà sempre essere stabilito mediante il riconoscimento del fanciullo (art. 260 cpv. 1 CC) o l’azione di accertamento della paternità (art. 261 CC).

Legge federale sull’organizzazione giudiziaria (cpv. 4) L’adeguamento al capoverso 4 avviene segnatamente nell’ottica dei timori espressi da parecchi Cantoni ed altre cerchie consultate, secondo i quali i nuovi diritti legali rischiano di condurre a procedure lunghe e a una mole di lavoro supplementare per il Tribunale federale. Il ricorso a questo tribunale è escluso quando la negazione di un diritto legale non rimette in causa la dimora in Svizzera. Ciò vale per il diritto al rilascio di un permes- so di domicilio (art. 33 cpv. 2), al cambiamento di Cantone (art. 36 cpv. 2 e 3) non- ché al diritto degli apolidi di ottenere dei documenti di viaggio (art. 58). È inoltre escluso il ricorso di persone titolari di un permesso per frontalieri che esercitano unicamente l’attività lucrativa in Svizzera e sono domiciliate in uno Stato limitrofo (art. 34 cpv. 4 e 38 cpv. 2). Questa limitazione è costituzionale anche nell’ottica della garanzia del ricorso alle vie legali sancita dall’articolo 29a Cost. (cfr. FF 1997 I 469). Se nel contesto della revisione totale dell’organizzazione giudiziaria emergerà che una siffatta limitazione contrasta con il nuovo sistema dell’organizzazione giudiziaria, questa disposizione andrà adeguata conseguentemente. In confronto alla LDDS, il disegno di legge prevede così soltanto in tre casi una possibilità più ampia di ricorso al Tribunale federale: in caso di diritto alla proroga del permesso di dimora dopo cinque anni (art. 32 cpv. 4), in caso di ricongiungi- mento familiare di persone titolari del permesso di dimora (art. 43) e in caso di mantenimento del diritto di dimora dopo lo scioglimento della comunità familiare (art. 49). È inoltre stata apportata una modifica di ordine linguistico nel testo tedesco («Ein- reisesperre» sostituito da «Einreiseverbot»; in italiano «divieto d’entrata»).

Legge federale sul collocamento e il personale a prestito (cpv. 5) Nella prassi, il disciplinamento attuale dell’articolo 21 della legge sul collocamento e il personale a prestito, secondo cui il prestatore può assumere soltanto stranieri autorizzati a esercitare un’attività lucrativa, si è rivelato troppo restrittivo nonché superato dallo sviluppo dell’economia; occorreva pertanto introdurre una disposi- zione speciale corrispondente (cpv. 2) che attribuisse al Consiglio federale la com- petenza di emanare un disciplinamento più differenziato nei casi importanti.

149 La presunzione legale è dedotta dall’essenza del matrimonio inteso come comunione di vita estesa ed esclusiva. Ne deriva la presunzione di fatto che solo il marito ha convissuto con la madre ed ha così generato il figlio. Hegnauer, Grundriss des Kindesrechts, Berna, 1999, cap. 5.02, Meier/Stettler, Droit civil VI/1, L’établissement de la filiation, (art. 252-269c CC), Friburgo, 1998, pag. 23.

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Art. 121 Disposizioni transitorie Per il ricongiungimento familiare differito giusta l’articolo 46, il termine per le per- sone che già vivono in Svizzera deve cominciare a decorrere solo al momento del- l’entrata in vigore della legge. Altrimenti in molti casi il diritto al ricongiungimento familiare cesserebbe prima ancora dell’entrata in vigore del nuovo disciplinamento e potrebbero essere applicati pertinenti provvedimenti.

Art. 122 Referendum ed entrata in vigore Nessuna osservazione.

3 Conseguenze 3.1 Conseguenze finanziarie e sull’effettivo del personale 3.1.1 Per la Confederazione Il disegno di legge comporta nuovi incarichi per la Confederazione per quel che concerne la sorveglianza tecnica dell’arrivo dei passeggeri agli aeroporti (art. 98 cpv. 4), la maggiore cooperazione con le imprese di trasporto aereo (art. 87 cpv. 2) e l’assegnazione di multe da parte dell’UFDS (art. 89). Per ora non è possibile valuta- re le spese che ne deriveranno per la Confederazione. Analogamente all’articolo 93 della legge sull’asilo, la Confederazione dovrà inoltre accordare un aiuto al ritorno a determinati gruppi di stranieri (art. 59 cpv. 3). I costi addizionali legati a tale aiuto al ritorno saranno compensati da una diminuzione dei casi di richieste abusive d’asilo e dai risparmi che ciò comporterà dal punto di vista della procedura d’asilo, dell’assistenza e dell’esecuzione delle espulsioni. I costi addizionali secondo l’articolo 59 capoverso 2 lettera b sono giustificati per motivi umanitari. L’aiuto al ritorno va accordato solo alle persone che necessitano effettivamente di un’assistenza speciale e che sono prive di mezzi.

3.1.2 Per i Cantoni Le semplificazioni procedurali previste segnatamente nel campo della mobilità pro- fessionale e geografica consentono netti risparmi amministrativi. Non si può tuttavia escludere che i diritti previsti dal disegno di legge comportino un aumento delle spe- se procedurali e ricorsuali.

3.2 Conseguenze economiche Benché in passato la politica migratoria per la manodopera straniera sia spesso stata utilizzata per regolamentare il mercato del lavoro svizzero, essa non costituisce uno strumento adeguato per fronteggiare efficacemente l’invecchiamento della popola- zione e il disequilibrio che va viepiù delineandosi sul mercato del lavoro. Anche in Svizzera – come entro lo spazio dell’OCSE – l’esperienza ha dimostrato che la mi- grazione della manodopera (segnatamente nel contesto del ricongiungimento fami-

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liare) può essere guidata solo in maniera limitata e che anche i migranti invecchiano e diventano un giorno pensionati. Accanto ad una politica migratoria confacente, vi sono altri elementi in grado di influire positivamente sulle conseguenze economiche dell’andamento demografico. Anzitutto vi sono i vantaggi della crescita economica mediante i profitti della produttività e il miglior sfruttamento del potenziale di ma- nodopera straniera tuttora disponibile o nel contesto dell’Accordo sulla libera cir- colazione delle persone. Dal censimento del 2000 è emerso che, dal 1990, la popolazione in Svizzera è au- mentata appena del 6 per cento raggiungendo circa 7,28 milioni di persone. Tale in- cremento è dovuto al saldo naturale e migratorio. Negli ultimi anni, circa tre terzi della manodopera straniera reclutata per il mercato svizzero, sottostante a contingente e con uno statuto di polizia degli stranieri dure- vole, proveniva dallo spazio dell’UE e dell’AELS. Contemporaneamente, la propor- zione globale di stranieri immigrati e dimoranti permanentemente in provenienza da tali Paesi è diminuita al 58 per cento circa. Tra il 1994 e il 2001 sono stati rilasciati in media 3000-4000 permessi annuali circa in vista di un soggiorno durevole a manodopera proveniente da Stati terzi; le proro- ghe di questi permessi e le ammissioni nel contesto del ricongiungimento familiare sono avvenute senza computo sui contingenti. I permessi per dimoranti temporanei (soggiorni di 6-18 mesi) per persone provenienti da Stati terzi si aggirano attorno al medesimo ordine di grandezza. Nell’ottica della crescente globalizzazione dell’eco- nomia, anche in avvenire si deve prevedere un aumento del numero di permessi rila- sciati a cittadini di Stati terzi. Dal 1996 i permessi stagionali possono essere rila- sciati solo a lavoratori provenienti da Stati dell’UE dell’AELS. Con l’entrata in vi- gore dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone, il disciplinamento attuale per i stagionali sarà interamente abrogato. L’Accordo sulla libera circolazione darà progressivamente luogo – passando per una fase transitoria – a una liberalizzazione reciproca della circolazione delle persone. Ciò garantirà una ripartizione ottimale del lavoro e consentirà di ridurre la penuria di manodopera qualificata. L’impatto di tale accordo sull’economia del Paese dovrebbe pertanto essere positivo150. Il disegno di legge riprende il sistema d’ammissione binario introdotto dal nostro Consiglio con la revisione dell’OLS per il periodo di contingente 1998/1999. Nel contesto di tale sistema e dell’introduzione graduale della libera circolazione delle persone occorre anzitutto applicare la priorità dei cittadini di Stati dell’UE e dell’AELS rispetto ai cittadini di Stati terzi. La manodopera richiesta va reclutata di principio entro lo spazio dell’UE e dell’AELS. Ciò vale segnatamente per i lavorato- ri poco qualificati. Come in gran parte già la legislazione attuale, anche il disegno di legge tiene conto dei molteplici interessi economico-politici della Svizzera nonché del contesto inter- nazionale in cui evolve il nostro Paese. Anche l’attribuzione al Consiglio federale della competenza di fissare i contingenti massimi per i primi permessi per dimoranti temporanei e di dimora va in tal senso (art. 19). È inoltre perseguita una politica

150 Cfr. Svizzera - Unione europea: Rapporto sull’integrazione 1999 del 3 febbraio 1999, FF 1999 3391 segg.; ma anche: Messaggio del 23 giugno 1999 concernente l’approva- zione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF 1999 5266 segg.

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flessibile e moderata in materia di contingenti in vista dell’ammissione di manodo- pera proveniente da Stati non membri dell’UE e dell’AELS. Il disciplinamento per il quale si è optato consente, entro i limiti legali, di tenere conto adeguatamente degli obblighi di diritto internazionale (p. es. GATS/OMC) o di importanti esigenze dell’economia (p. es. trasferimento internazionale dei quadri di imprese multinazio- nali). Anche in avvenire dovrà inoltre essere possibile tenere conto di esigenze parti- colari del mondo culturale e sportivo. Il disegno di legge parte dall’idea che anche in avvenire occorrerà limitare l’ammis- sione di cittadini di Stati terzi, sottoponendola a contingenti e gestendola in funzione dell’interesse dell’economia del Paese. Tale nozione riveste un’importanza centrale per l’ammissione sul mercato del lavoro. L’interesse economico del Paese può esse- re descritto come un miglioramento della struttura del mercato del lavoro allo scopo di assicurare a lungo termine un equilibrio ottimale dell’impiego (cfr. anche art. 1 OLS). Nel contesto dell’esame degli interessi economici del Paese è d’uopo pro- muovere uno sviluppo economico sostenibile tenendo conto anche degli interessi di politica sociale e nazionale. Occorre evitare di reclutare manodopera poco qualifi- cata e «a basso costo» nell’intento di mantenere la struttura attuale, così come occor- re evitare di promuovere interessi particolari indesiderati all’interno dell’economia. La nozione di interesse economico del Paese non può essere definita in maniera esaustiva in quanto dipende fortemente dalla situazione del mercato del lavoro (vedi anche i n. 1.2.3.1 e 1.3.5). Nell’interesse economico del Paese a lungo termine occorre prevedere disposizioni volte a regolamentare l’ammissione di cittadini di Stati terzi. Questi provvedimenti (condizioni severe in materia di qualifiche, controllo delle condizioni salariali e la- vorative, contingenti) possono tuttavia entrare in conflitto con gli interessi a breve termine di singoli operatori del mercato. L’orientamento in funzione dell’interesse economico del Paese significa tuttavia che la politica degli stranieri, orientata su tempi lunghi, non deve essere subordinata ad interessi regionali o settoriali a breve termine. In tal senso, l’ammissione di manodopera poco qualificata proveniente da Stati terzi in vista di effettuare lavori stagionali temporanei (p. es. nell’agricoltura) o lavori sull’arco di tutto l’anno (p. es. lavori di casa) è contraria all’interesse a lungo termine dell’economia del Paese. Ciò a maggior ragione se per tali lavori sono of- ferte condizioni salariali e orari lavorativi sfavorevoli. Il fatto di porre severe condizioni d’ammissione per quel che concerne la qualità della manodopera proveniente da Stati terzi favorisce l’integrazione professionale di queste persone nonché l’integrazione sociale dei loro familiari, favorendo uno svi- luppo sostenibile del mercato del lavoro e offrendo maggiori possibilità di reinseri- mento nel mondo del lavoro in caso di disoccupazione. Il disegno di legge rinuncia a delegare al Consiglio federale la competenza di dero- gare temporaneamente alle esigenze qualitative per l’ammissione di manodopera. Ciò soprattutto per evitare che si ripetano gli errori commessi in passato nel contesto dello statuto di stagionale. La politica in materia di stranieri del passato recente è stata caratterizzata dal forte afflusso di manodopera poco qualificata, immigrata in Svizzera segnatamente grazie allo statuto di stagionale e passata poi all’industria una volta ottenuta la trasforma- zione del permesso stagionale in permesso duraturo. Durante la recessione che ha caratterizzato gli anni Novanta era soprattutto questa manodopera poco qualificata

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ad essere minacciata dalla disoccupazione. Tale politica ha aggravato il fenomeno della disoccupazione, ostacolato l’evoluzione strutturale e ritardato lo sviluppo della produttività della nostra economia. Durante la recessione era inoltre difficile trovare lavoro per questa manodopera poco qualificata. Tra la popolazione straniera, a metà degli anni Novanta il tasso di disoccupazione era tre volte superiore rispetto a quello tra i cittadini svizzeri. L’aumento della produttività allo scopo di elevare il livello di vita non può andare di pari passo con l’immigrazione di manodopera poco qualificata. Come illustrato dall’esperienza degli anni Ottanta, l’estensione puramente numerica dell’offerta di manodopera favorisce principalmente una crescita orizzontale senza una crescita ri- levante dal profilo della produttività. A lungo termine una siffatta strategia di cre- scita non è tuttavia sostenibile. Occorre pertanto dare la priorità all’immigrazione di manodopera qualificata. Una siffatta politica d’ammissione è inoltre importante in vista della garanzia finanziaria dei servizi sociali; i lavoratori qualificati, benefician- do di salari più elevati, contribuiscono infatti maggiormente al finanziamento della previdenza per la vecchiaia che non la manodopera meno qualificata e retribuita in funzione della sua minore produttività. Sono state esaminate diverse alternative, tra cui anche una messa all’asta dei contin- genti. La soluzione per la quale si è optato riprende gli importanti criteri d’am- missione del «modello a punti». Si è tuttavia rinunciato ad attribuire dei punti ai sin- goli richiedenti. Il modello a punti non offre un margine di manovra sufficiente- mente flessibile al fine di tenere conto delle esigenze economiche e del loro rapido evolvere; esso avrebbe inoltre implicato un maggiore dispendio amministrativo (p. es. esami linguistici e d’idoneità nei Paesi di provenienza dei richiedenti) senza es- sere in grado di sostituire interamente il potere discrezionale delle autorità. Si è pertanto optato per un sistema basato su disposizioni di legge che fungono da guida nell’esercizio del potere discrezionale. Tale sistema assicura la necessaria fles- sibilità e consente di tenere conto delle esigenze fluttuanti del mercato del lavoro. Il disegno di legge consente inoltre ai Cantoni di attribuire delle unità di contingente quando è garantita un’applicazione unitaria del diritto federale. Lo statuto giuridico dei cittadini di Stati terzi che adempiono le severe condizioni d’ammissione è migliorato – anche nell’ottica dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone. Tra i miglioramenti figurano la semplificazione dei tipi di permessi, una regolamentazione più generosa per i dimoranti temporanei (p. es. possibilità del ricongiungimento familiare), la possibilità di esercitare l’attività lucrativa in tutta la Svizzera, il diritto di cambiare Cantone (sempreché l’interessato non sia a carico dell’assistenza e sia disponibile un impiego) nonché la soppressione dell’obbligo di procurarsi un nuovo permesso per cambiare impiego o professione anche per i dimo- ranti. Questi alleggerimenti favoriscono l’integrazione sociale, abbattono alcuni ostacoli burocratici esistenti e contribuiscono ad accrescere l’attrattiva della piazza economica e del polo di ricerca svizzere. Il disegno di legge non disciplina l’immigrazione tramite l’asilo. In quanto elemento dell’immigrazione nel suo insieme, essa è tuttavia in relazione stretta con la questio- ne del reclutamento di stranieri. Ciò vale anzitutto per l’ammissione sul mercato del lavoro di richiedenti l’asilo. Una prassi generosa del rilascio dei permessi di lavoro

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ai richiedenti l’asilo può sì ridurre i costi sociali a breve termine. Essa può però an- che comportare un’immigrazione indesiderata supplementare, spinta da motivi eco- nomici, nonché generare a lungo termine costi economici supplementari.

4 Programma di legislatura La revisione totale della LDDS corrisponde a un obiettivo del nostro Consiglio (rapporto del 1° marzo 2000 sul programma di legislatura 1999-2003: Obiettivo 11, R 23; FF 2000 2063).

5 Rapporto con il diritto europeo Il rapporto del disegno di legge con l’Accordo bilaterale sulla libera circolazione con l’UE e l’AELS è illustrato al numero 1.3.3. Il disegno è applicabile ai cittadini dell’UE e dell’AELS solo in maniera sussidiaria e in rari casi. Fino al 1999, l’UE non era competente in materia di politica d’immigrazione nei confronti dei cittadini di Stati terzi. Gli Stati membri hanno iniziato a collaborare in questo settore quando è sorto un interesse comune (Giustizia e affari interni, 3° pila- stro, Trattato di Maastricht). Solo con il Trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1° maggio 1999, la CE ha ottenuto la competenza di sviluppare una politica d’im- migrazione e d’ammissione comune nei confronti dei cittadini di Stati terzi. Da allora, la Commissione dell’UE ha preparato diverse proposte per una regola- mentazione relativa ai cittadini di Stati terzi, tuttora in esame presso il Consiglio dei ministri e il Parlamento europeo. All’infuori dei settori dell’asilo e del controllo al confine, si tratta delle proposte seguenti: – proposta di una Direttiva del Consiglio concernente il diritto al ricongiun- gimento familiare (COM (1999) 638 fin.151 e COM (2000) 624 fin.152); – la proposta di una Direttiva del Consiglio concernente lo statuto dei cittadini di Stati terzi con dimora durevole (COM (2001) 127153); – la proposta per una Direttiva del Consiglio concernente la condizione per l’entrata e la dimora di cittadini di Stati terzi in vista di esercitare un’attività lucrativa dipendente o indipendente (COM (2001) 0386 fin.154). Attualmente la Commissione sta elaborando ulteriori proposte: – proposta per una Direttiva concernente le condizioni d’entrata e per la dimo- ra di cittadini di Stati terzi per motivi di studio; – proposta di una Direttiva concernente le condizioni d’entrata e per la dimora di cittadini di Stati terzi in vista di svolgere un’attività non retribuita; – Proposal for a Council directive on short-therm permit to stay for victims of trafficking und smuggling who co-operate with the authorities.

151 GUCE n. C 116 del 16 aprile 2000 152 GUCE n. C 062 del 27 febbraio 2001 153 GUCE n. C 240 del 28 agosto 2001 154 GUCE n. C 332 del 24 novembre 2001

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L’ammissione di cittadini di Stati terzi a svolgere un’attività lucrativa dipendente o indipendente dev’essere fatta dipendere, negli Stati membri, da un esame dal punto di vista del mercato del lavoro (necessità economica dell’ammissione, esame della priorità dei lavoratori indigeni e rispetto delle condizioni salariali e lavorative). Se del caso, gli Stati membri possono inoltre prevedere contingenti massimi. Il rilascio e la proroga del permesso presuppongono inoltre che l’interessato disponga di mezzi finanziari sufficienti e si conformi all’ordine giuridico vigente. Per il ricongiungimento familiare, il criterio principale è la migliore integrazione dei cittadini di Stati terzi. In generale, il ricongiungimento familiare dev’essere possibile solo per le persone titolari di un permesso di dimora valido per almeno un anno e in grado di dimostrare che dispongono di un appartamento conveniente e di mezzi fi- nanziari sufficienti. I parenti in linea ascendente possono valersi delle disposizioni sul ricongiungimento familiare solo se non hanno, nel Paese di provenienza, altri pa- renti in grado di garantire loro la necessaria assistenza. In caso di scioglimento dal matrimonio per decesso, divorzio o separazione, il co- niuge entrato nel contesto del ricongiungimento familiare ottiene la possibilità di ri- chiedere la proroga del permesso di dimora solo dopo un anno di dimora e in casi di rigore (senza che sussista un diritto in tal senso). Un diritto di dimora indipendente per i familiari è garantito solo dopo una dimora di quattro anni. La proposta per una regolamentazione del ricongiungimento familiare prevede la possibilità di ritirare il permesso se vi è stato inganno nei confronti delle autorità, violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici o se il matrimonio è stato concluso al solo scopo di eludere le prescrizioni in materia d’ammissione. La Commissione propone inoltre di rilasciare ai cittadini di Stati terzi che da cinque anni dimorano ininterrottamente in uno Stato membro, un permesso valido dieci an- ni che corrisponde ampiamente al permesso di domicilio svizzero. Per il rilascio di siffatto permesso occorre disporre di mezzi finanziari sufficienti e di un’assicu- razione malattia. I cittadini di Stati terzi titolari di un siffatto permesso godono in ampia misura della parità di trattamento rispetto i cittadini di altri Stati dell’UE (so- prattutto diritto all’aiuto sociale, espulsione solo in casi gravissimi). È inoltre previ- sta la possibilità di essere ammesso in via agevolata, a determinate condizioni, in un altro Stato dell’UE. Non è ancora stata presa una decisione definitiva su queste proposte; sono pertanto ancora possibili modifiche. Nonostante le divergenze di opinione tra gli Stati mem- bri, la Commissione cerca di fissare le grandi linee di una politica migratoria comu- ne. La politica migratoria del nostro Consiglio corrisponde ampiamente alla politica dell’UE nelle questioni fondamentali. Anche gli Stati dell’UE sono confrontati al problema degli stranieri che tentano di eludere le condizioni d’ammissione (passatori, lavoro nero, matrimoni di compia- cenza); anch’essi si orientano in funzione delle esigenze della CEDU.

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Contrariamente al disegno di legge, in seno all’UE si sta discutendo dell’introdu- zione di uno statuto di stagionale per i soggiorni fino a sei mesi per anno civile sen- za possibilità del ricongiungimento familiare.

6 Costituzionalità Le disposizioni del disegno di legge si basano sull’articolo 121 della Costituzione federale.

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Indice

Compendio 3330 1 Osservazioni generali 3333 1.1 Situazione iniziale 3333 1.1.1 Cenni storici 3333 1.1.2 Situazione attuale in materia di politica degli stranieri 3336 1.1.3 Motivi di una revisione totale della LDDS 3337 1.1.4 Mandato e obiettivi della Commissione peritale 3338 1.2 Elementi di politica migratoria 3339 1.2.1 Situazione iniziale 3339 1.2.2 Evoluzione demografica della Svizzera 3340 1.2.3 Politica d’ammissione 3342 1.2.3.1 Ammissione sul mercato del lavoro 3343 1.2.3.2 Ammissione nel settore dell’asilo 3346 1.2.3.3 Ammissione di familiari per motivi umanitari nonché per bisogni culturali e scientifici 3348 1.2.4 Migrazione e politica estera 3348 1.2.5 Politica d’integrazione 3350 1.2.6 Salvaguardia della sicurezza e dell’ordine pubblici 3351 1.3 Linee guida della nuova legge 3352 1.3.1 Concezione 3352 1.3.2 Rapporto con la revisione parziale della legge sull’asilo e con altri progetti legislativi 3352 1.3.3 Rapporto con l’Accordo bilaterale sulla libera circolazione delle persone con l’UE e l’AELS 3353 1.3.4 Rapporto con l’altro diritto internazionale pubblico 3354 1.3.4.1 Gli accordi multilaterali a livello europeo 3354 1.3.4.1.1 La Convenzione europea del 4 novembre 1950 dei diritti dell’uomo (CEDU) 3354 1.3.4.1.2 Il Protocollo n. 7 alla CEDU del 22 novembre 1984 3358 1.3.4.1.3 La Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell’Associazione europea di libero scambio 3359 1.3.4.1.4 Accordo generale del 15 marzo 1994 sugli scambi di servizi 3359 1.3.4.1.5 Convenzione europea del 26 novembre 1987 per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti 3360 1.3.4.2 Altri accordi multilaterali 3360 1.3.4.2.1 Il Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti economici, sociali e culturali (Patto I) 3360

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1.3.4.2.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici (Patto II) 3360 1.3.4.2.3 Convenzione internazionale del 21 dicembre 1965 sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale 3361 1.3.4.2.4 Convenzione del 18 dicembre 1979 sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna 3362 1.3.4.2.5 Convenzione del 10 dicembre 1984 contro la tortura ed altre pene o trattamenti inumani o degradanti 3362 1.3.4.2.6 Convenzione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo 3363 1.3.4.2.7 Convenzione dell’Aia del 29 maggio 1993 sulla protezione dei minori e sulla cooperazione in materia di adozione internazionale 3363 1.3.4.3 Accordi bilaterali 3364 1.3.4.4 Altri Accordi internazionali non applicabili in Svizzera 3364 1.3.5 Ammissione in vista di un’attività lucrativa 3365 1.3.6 Regolamento del soggiorno 3365 1.3.6.1 Abolizione dello statuto di stagionale e introduzione del nuovo permesso per dimoranti temporanei 3365 1.3.6.2 Permesso di dimora 3366 1.3.6.3 Permesso di domicilio 3366 1.3.6.4 Permesso per frontalieri 3367 1.3.6.5 Mobilità geografica e professionale 3367 1.3.7 Ricongiungimento familiare 3368 1.3.7.1 Situazione iniziale 3368 1.3.7.2 Ricongiungimento familiare di familiari stranieri di cittadini svizzeri 3368 1.3.7.3 Diritto al ricongiungimento familiare per titolari di un permesso di domicilio o di dimora 3369 1.3.7.4 Possibilità di ricongiungimento familiare per i titolari di un permesso per dimoranti temporanei 3369 1.3.7.5 Principio della coabitazione dei membri della famiglia 3370 1.3.7.6 Mantenimento del diritto di soggiorno dopo lo scioglimento della comunione familiare in casi di rigore 3370 1.3.7.7 Limitazioni al ricongiungimento familiare 3371 1.3.7.8 Nuovi provvedimenti di diritto civile per evitare i matrimoni di compiacenza 3372 1.3.8 Integrazione 3375 1.3.9 Controllo alla frontiera 3376 1.3.10 Misure di allontanamento e di respingimento 3377 1.3.11 Disposizioni penali e sanzioni 3378 1.3.12 Sanzioni contro le imprese di trasporto e scambio di dati 3379 1.3.13 Misure coercitive nel diritto in materia di stranieri 3381 1.3.13.1 Situazione iniziale 3381

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1.3.13.2 Inchiesta relativa all’applicazione delle misure coercitive 3382 1.3.14 Compiti e organizzazione delle autorità 3385 1.4 Procedura di consultazione 3385 1.4.1 Posizioni di fondo 3385 1.4.2 Ammissione in vista di un’attività lucrativa 3386 1.4.3 Ricongiungimento familiare 3387 1.4.4 Integrazione 3388 1.4.5 Rafforzamento delle misure coercitive, sanzioni e provvedimenti 3388 1.4.6 Rielaborazione dell’avamprogetto 3389 1.4.7 Proposte non prese in considerazione o solo parzialmente 3389 2 Parte speciale 3390 2.1 Oggetto e campo d’applicazione 3390 2.2 Entrata e partenza 3390 2.3 Soggiorno sottostante a permesso, obbligo di notificazione 3393 2.4 Condizioni d’ammissione 3395 2.4.1 Principi 3395 2.4.2 Ammissione per un soggiorno con attività lucrativa 3395 2.4.3 Ammissione per un soggiorno senza attività lucrativa 3401 2.4.4 Deroghe alle condizioni d’ammissione 3402 2.5 Regolamento del soggiorno 3405 2.6 Ricongiungimento familiare 3408 2.7 Integrazione 3412 2.8 Documenti di viaggio 3421 2.9 Fine del soggiorno 3422 2.9.1 Aiuto al ritorno e alla reintegrazione 3422 2.9.2 Estinzione e revoca dei permessi 3423 2.9.3 Misure di allontanamento e di respingimento 3426 2.9.4 Rinvio forzato 3429 2.9.5 Misure coercitive 3430 2.10 Ammissione provvisoria 3433 2.11 Obblighi 3435 2.11.1 Obblighi degli stranieri, dei datori di lavoro e dei destinatari di prestazioni di servizio 3435 2.11.2 Obblighi delle imprese di trasporto 3435 2.12 Compiti e competenze delle autorità 3438 2.13 Protezione dei dati 3440 2.14 Rimedi giuridici 3445 2.15 Disposizioni penali e sanzioni amministrative 3446 2.16 Emolumenti 3450 2.17 Disposizioni finali 3450 3 Conseguenze 3455

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3.1 Conseguenze finanziarie e sull’effettivo del personale 3455 3.1.1 Per la Confederazione 3455 3.1.2 Per i Cantoni 3455 3.2 Conseguenze economiche 3455 4 Programma di legislatura 3459 5 Rapporto con il diritto europeo 3459 6 Costituzionalità 3461

Legge federale sugli stranieri (LStr) (Disegno) 3466

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