Botschaft

Teil I: Teilrevision des Landwirtschaftsgesetzes (LwG)

Übersicht

Der Auftrag zur Überprüfung des agrarpolitischen Instrumentariums leitet sich u.a. aus Artikel 187 Absatz 13 LwG und verschiedenen parlamentarischen Vorstössen ab. Die Vorschläge zur Teilrevision des LwG basieren auf Vorarbeiten der Beraten- den Kommission und dreier Arbeitsgruppen sowie auf Erkenntnissen wissenschaft- licher Evaluationen. Im Rahmen der Vernehmlassung waren vor allem die Anpas- sungen im Bereich der Milchwirtschaft umstritten. Mit den überarbeiteten Vor- schlägen wird den zentralen Kritikpunkten Rechnung getragen. Abgestimmt auf fünf Handlungsachsen werden in den einzelnen Titeln des LwG punktuelle Änderungen unterschiedlicher Tragweite vorgeschlagen. Die gewich- tigsten Anpassungen aus landwirtschaftlicher Sicht betreffen den Bereich Produk- tion und Absatz (2. Titel LwG).

Allgemeine Grundsätze (1. Titel LwG) Im Einklang mit der Aussage, dass die Grundzüge und Ziele der AP 2002 auch für die AP 2007 massgebend bleiben, sollen die im 1. Titel des LwG verankerten Grundsätze keine Anpassung erfahren.

Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz (2. Titel LwG) Das Kernelement der AP 2007 besteht in einer weiteren Flexibilisierung der Milchmarktordnung. Mit der AP 2002 wurde diesbezüglich zwar ein grosser, aber im Hinblick auf die vielfältigen Herausforderungen nicht hinreichender Schritt ge- tan. In diesem Kontext unterbreitet der Bundesrat u.a. ein Konzept für eine schritt- weise Aufhebung der Milchkontingentierung. Ein anderer Revisionspunkt betrifft die Regelung des Fleischimports, indem nach einer Übergangszeit alle Zollkontingente versteigert werden sollen. Mit den aus der wettbewerbsgerechteren Verteilung der Zollkontingente resultierenden Versteige- rungserlösen kann die Finanzierung der Verbrennung von Fleischabfällen sicherge- stellt werden. Zudem werden eine Kompetenzerweiterung für Branchenorganisationen (Fest- legung von Richtpreisen unter gewissen Voraussetzungen), eine Anpassung der Be- stimmungen über geschützte Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben an das internationale TRIPS-Abkommen, eine zeitlich befristete Unterstützung von gezielten Umstellungen bei den Spezialkulturen sowie die Aufhebung der noch be- stehenden Zweckbindungen (Fleischfonds, Preisausgleichskasse Eier, Rebbaufonds) vorgeschlagen.

Direktzahlungen (3. Titel LwG) Aus grundsätzlichen Überlegungen (Leistungsabgeltung) und im Hinblick auf strukturelle Entwicklungsmöglichkeiten wird bei den Direktzahlungen eine Bereini- gung der Bezugsgrenzen vorgeschlagen. In diesem Kontext sollen die Beitragsab-

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stufungen und Mindestgrössen nach Fläche oder Tierzahl je Betrieb sowie die Grenzwerte bezüglich Einkommen und Vermögen aufgehoben werden.

Soziale Begleitmassnahmen (4. Titel LwG) Als zeitlich befristete Massnahme zur sozialen Flankierung des strukturellen Verän- derungsprozesses in der Landwirtschaft schlägt der Bundesrat die Einführung von Umschulungsbeihilfen vor, welche die Aufgabe des Betriebes voraussetzen.

Strukturverbesserungen (5. Titel LwG) Mit einer Erweiterung der Förderungsmöglichkeiten bei den Investitionshilfen sol- len die Produktionskosten gesenkt, die Wertschöpfungsmöglichkeiten gesteigert und der unternehmerische Handlungsspielraum der Landwirtschaft vergrössert werden. In diesem Zusammenhang wird eine regionale und damit differenziertere Beurtei- lung der Wettbewerbsneutralität gegenüber dem Gewerbe vorgeschlagen.

Forschung, Beratung sowie Förderung der Pflanzen- und Tierzucht (6. Titel LwG) Ab 2004 sollen die Beiträge des Bundes an die kantonalen Beratungsdienste nicht mehr auf der Basis des Aufwands, sondern auf Grund der erbrachten Leistungen berechnet werden (Leistungsvereinbarungen).

Pflanzenschutz und Hilfsstoffe (7. Titel LwG) Zur Stärkung der Sicherheit und Qualität von inländischen Nahrungsmitteln schlägt der Bundesrat im Bereich der Produktionsmittel vor, ihm die Kompetenz für das Er- greifen vorsorglicher Massnahmen zu geben und jene für den Erlass von Verwen- dungsvorschriften zu erweitern. Ausserdem soll wie im 2. Titel des LwG die Zweck- bindung (Pflanzenschutzfonds) aufgehoben werden.

Rechtsschutz, Verwaltungsmassnahmen und Strafbestimmungen (8. Titel LwG) Mit punktuellen Anpassungen in diesem Titel wird insbesondere ein effizienteres Vorgehen bei Verstössen gegen Vorschriften in den Bereichen Weinwirtschaft und Einfuhr angestrebt.

Schlussbestimmungen (9. Titel LwG) Die Vorschläge im Bereich des Vollzugs betreffen eine bessere Koordination der Kontrollen auf den Betrieben sowie in Bezug auf die Verfolgung von Zuwiderhand- lungen bei den geschützten Kennzeichnungen, der Ein- und Ausfuhr sowie der De- klaration. Ausserdem wird vorgeschlagen, die Kompetenz zur Genehmigung von technischen Agrarabkommen dem Bundesrat, und in geeigneten Fällen auch dem Bundesamt für Landwirtschaft im Einvernehmen mit den übrigen interessierten Bundesbehörden, zu übertragen.

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1 Allgemeiner Teil

Einleitend werden die bisherige Agrarreform (Ziff. 1.1) und die Auswirkungen der Agrarpolitik 2002 (Ziff. 1.2) erläutert. Anschliessend sind die Vorarbeiten der Be- ratenden Kommission und der Arbeitsgruppen sowie die Ergebnisse der Vernehm- lassung dargelegt (Ziff. 1.3). Den allgemeinen Teil schliessen die parlamentarischen Vorstösse (Ziff. 1.4) sowie konzeptionelle Überlegungen zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik ab (Ziff. 1.5).

1.1 Ausgangslage

Die tiefgreifende Reform der Agrarpolitik in den neunziger Jahren stellte die Land- und Ernährungswirtschaft vor grosse Herausforderungen. Die Basis für die grundle- gende agrarpolitische Neuorientierung bildete der Siebte Landwirtschaftsbericht vom 27. Januar 19921. In den darauf folgenden Jahren wurde die Reform in mehre- ren Etappen implementiert. Die zeitliche Etappierung ermöglichte es den Betroffe- nen, sich in dosierten und berechenbaren Teilschritten mit den neuen Rahmenbedin- gungen auseinander zu setzen und sich auf die Veränderungen einzustellen.

Abbildung 1

Bisherige Reform der Agrarpolitik

Bundesverfassung Neue Verfassungsgrundlage (Art. 104 BV)

Trennung Preis-/Einkommenspolitik (Art. 31a/b aLwG)

GATT / WTO Umsetzung Abbauverpflichtungen

Neues LwG Agrarpolitik 2002 Zahlungsrahmen

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

1. Etappe 2. Etappe

Einführung produktionsun- Umsetzung Nachhaltigkeit abhängiger Direktzahlungen Deregulierung Agrarmärkte Preissenkungen Bindung Direktzahlungen an Öko-Leistungsnachweis Anreize für besondere ökologische Leistungen Pauschalisierung Investitionshilfen

Umbau Grenzschutz Zahlungsrahmen 2000-2003

1 BBl 1992 II 130

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1.1.1 Siebter Landwirtschaftsbericht

Mit dem Siebten Landwirtschaftsbericht hat der Bundesrat eine auf die tiefgreifen- den Veränderungen im Umfeld abgestimmte Neuorientierung der Agrarpolitik ein- geleitet. Die seit dem Zweiten Weltkrieg verfolgte Politik der Einkommenssicherung über die Produktepreise und der Substitution von Nahrungsmittelimporten durch die Ausdehnung der einheimischen Produktion hatte ihre Grenzen erreicht. Zudem war eine Verschärfung der Konkurrenz infolge internationaler Entwicklungen, insbeson- dere der Uruguay-Runde des GATT, absehbar. Das Konzept zur Bewältigung dieser Herausforderungen bestand in einer vermehrten Trennung von Preis- und Einkom- menspolitik, in der Verwirklichung ökologischer Anliegen durch ökonomische An- reize und in einer Lockerung der staatlichen Markteingriffe zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des gesamten Ernährungssektors.

1.1.2 Trennung von Preis- und Einkommenspolitik

Gleichzeitig mit der Verabschiedung des Siebten Landwirtschaftsberichts leitete der Bundesrat mit der Botschaft vom 27. Januar 19922 zur Änderung des alten Land- wirtschaftsgesetzes (aLwG) die erste Reformetappe ein. Am 9. Oktober 1992 hat das Parlament die Artikel 31a und 31b aLwG als Rechtsgrundlage für produktionsunab- hängige Direktzahlungen verabschiedet. In den folgenden Jahren hat der Bundesrat im Rahmen seiner agrarpolitischen Beschlüsse die Trennung von Preis- und Ein- kommenspolitik kontinuierlich umgesetzt, indem er einerseits die administrierten Preise sowie die produktgebundenen Direktzahlungen reduzierte und andererseits die neuen, produktionsunabhängigen Direktzahlungen ausbaute. Abbildung 2

Ausgaben des Bundesamtes für Landwirtschaft

4 000 Mio. Franken

3 500

3 000

Grundlagenverbesserung 2 500 Direktzahlungen

2 000 Produktion und Absatz

1 500

1 000

500

0 1990/92 1997 1998 1999 * 2000 2001 2002

Quelle: Staatsrechnung, BLW * Ohne Liquidationskosten für Auflösung Käseunion/Butyra

2 Teil I: Agrarpolitik mit ergänzenden Direktzahlungen; BBl 1992 II 1.

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Im Verlauf der letzten zehn Jahre hat sich der Anteil der Aufwendungen zur Förde- rung von Produktion und Absatz von 63 auf 24 Prozent der Gesamtausgaben des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW) reduziert. Demgegenüber wurden die Di- rektzahlungen von 29 auf 69 Prozent ausgebaut. Der Anteil der Ausgaben für die Grundlagenverbesserung blieb praktisch unverändert. Bei den Direktzahlungen nach Artikel 31a aLwG stand die Sicherung eines ange- messenen Einkommens im Vordergrund, während mit den Direktzahlungen nach Artikel 31b aLwG besondere ökologische Leistungen gefördert wurden. Die gesetz- liche Vorschrift zur finanziellen Gleichgewichtung der beiden Direktzahlungsarten beschleunigte die Ökologisierung.

1.1.3 Umbau Grenzschutz

Im Rahmen der Uruguay-Runde des GATT (1986–1994) hat sich die Schweiz ver- pflichtet, ihre Einfuhrbeschränkungen in Zölle umzuwandeln (Tarifizierung) sowie diese Einfuhrzölle, die produktgebundene Inlandstützung und die Exportsubventio- nen über einen Zeitraum von sechs Jahren (1995–2000) schrittweise zu reduzieren. Im Jahr 2000 wurde die letzte Etappe der WTO-Verpflichtungen erfüllt. Tabelle 1

Schweizerische WTO-Verpflichtungen 1995–2000

Marktzutritt Zollbindung Minus 36% im Durchschnitt über alle Zolltariflinien; mindestens 15% für jede Linie Zollkontingente Einfuhrmengen 1986/88 oder 5% des Inlandkonsums als Minimum

Inlandstützung Produktionsunabhängige Direktzahlungen Keine Abbauverpflichtung Produktgebundene Stützung Minus 20%

Exportsubventionen Mengen Minus 21% Werte Minus 36%

1.1.4 Neue Verfassungsgrundlage

Der Weg zu einer neuen Verfassungsgrundlage war anfangs der neunziger Jahre ge- prägt durch teilweise heftige und kontroverse Diskussionen über die Neuausrichtung der Landwirtschaftspolitik. Verschiedene Volksinitiativen3 waren Ausdruck für un- terschiedliche Positionen. Das Spannungsfeld zwischen Ökonomie und Ökologie stand im Zentrum der Debatte.

3 Volksinitiative «für eine umweltgerechte, leistungsfähige, bäuerliche Landwirtschaft» (SBV); Volksinitiative «Bauern und Konsumenten - für eine naturnahe Landwirtschaft» (BUK); Volksinitiative «für preisgünstige Nahrungsmittel und ökologische Bauernhöfe» (VKMB).

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Am 12. März 1995 haben Volk und Stände einen Gegenvorschlag zur Initiative des Schweizerischen Bauernverbandes (SBV) knapp verworfen. In der Folge hat das Parlament einen Gegenvorschlag zur Bauern- und Konsumenteninitiative ausgear- beitet, welcher der im Vorfeld der Abstimmung vom 12. März 1995 geäusserten Kritik – zu wenig Markt und zu wenig Ökologie – Rechnung trug. Diesem Gegen- vorschlag stimmte das Volk am 9. Juni 1996 mit mehr als drei Vierteln der Stimmen zu. Die in der Verfassung verankerten Aufgaben der Landwirtschaft und des Bundes sind als Gesellschaftsvertrag zu verstehen. Nach Artikel 104 der Bundesverfassung (BV4) soll die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerich- tete Produktion einen wesentlichen Beitrag leisten zur sicheren Nahrungsmittelver- sorgung, zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, zur Pflege der Kultur- landschaft und zur dezentralen Besiedlung des Landes. Somit wurden die Multi- funktionalität der Landwirtschaft und das Konzept der Nachhaltigkeit als zentrale Grundsätze verfassungsrechtlich abgestützt.

1.1.5 Agrarpolitik 2002

Unmittelbar nach der Verankerung der neuen Verfassungsgrundlage hat der Bundes- rat dem Eidgenössischen Parlament mit der Botschaft zur Reform der Agrarpolitik5 sein Konzept zur Umsetzung des Verfassungsauftrages in Form eines neuen LwG unterbreitet. Im Zentrum der Vorschläge stand das Ziel der marktwirtschaftlichen Erneuerung des gesamten Ernährungssektors zur Verbesserung der Wettbewerbs- fähigkeit. Am 29. April 1998 hat das Parlament ein neues LwG verabschiedet, welches am 1. Januar 1999 (Milch: 1. Mai 1999) in Kraft trat. Gemäss dieser neuen Rechts- grundlage wurden alle staatlichen Preis- und Übernahmegarantien aufgehoben. Zu- dem wurde gesetzlich verankert, dass die finanziellen Mittel zur Marktstützung in- nerhalb von fünf Jahren um einen Drittel zu reduzieren sind. Die Direktzahlungen für die gemeinwirtschaftlichen (z.B. Pflege der Kulturlandschaft, dezentrale Be- siedlung) und besonders ökologischen (z.B. biologischer Landbau, ökologische Ausgleichsflächen zur Erhaltung der Biodiversität) Leistungen wurden neu an die Erbringung eines ökologischen Leistungsnachweises gebunden. Mit der AP 2002 wurde zudem die Finanzierung der Massnahmen auf eine verläss- lichere Basis gestellt, indem die Ausgaben in den wichtigsten Aufgabenbereichen jeweils in Zahlungsrahmen für vier Jahre festgelegt werden. So hat das Parlament am 16. Juni 1999 für die Jahre 2000 bis 2003 drei Zahlungsrahmen («Förderung von Produktion und Absatz», «Direktzahlungen», «Grundlagenverbesserung») von insgesamt 14,029 Milliarden Franken verabschiedet. Der Entwurf eines Bun- desbeschlusses über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2004–2007 findet sich in Teil II der Botschaft.

4 SR 101

5 Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002); BBl 1996 IV 1.

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1.2 Zwischenbilanz Agrarpolitik 2002

Die Analyse der Auswirkungen der AP 2002 ist eine wichtige Grundlage für die Be- urteilung des agrarpolitischen Handlungsbedarfs (Ziff. 1.2.1). Zu diesem Zweck werden mit Hilfe von Indikatoren Entwicklungen in der Landwirtschaft sowie die Auswirkungen der agrarpolitischen Massnahmen in den Bereichen Ökonomie (Ziff. 1.2.2), Soziales (Ziff. 1.2.3) und Ökologie (Ziff. 1.2.4) dargestellt. Die wichtigsten Aussagen zur Zwischenbilanz der AP 2002 werden abschliessend zusammengefasst (Ziff. 1.2.5).

1.2.1 Überprüfung der agrarpolitischen Massnahmen

Die BV sieht in Artikel 170 vor, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirk- samkeit zu prüfen sind. Das LwG verlangt zudem gemäss Artikel 187 Absatz 13 fünf Jahre nach Inkrafttreten die Überprüfung wichtiger Massnahmen. Der Bundesrat hat die Beurteilung der Agrarpolitik und der Leistungen der Landwirtschaft in der Ver- ordnung vom 7. Dezember 19986 über die Beurteilung der Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft geregelt. Danach muss das BLW die Auswirkungen der agrarpoliti- schen Massnahmen des Bundes und die Leistungen der Landwirtschaft in den Berei- chen Ökonomie, Soziales und Ökologie aufzeigen und unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit beurteilen. Das BLW veröffentlicht dazu jährlich einen umfassenden Bericht, der im November 2001 zum zweiten Mal erschienen ist (Agrarbericht 20017). Dieser umfassende Evaluationsauftrag wird mit den folgenden zwei Ansät- zen angegangen: – Eine periodische Bestandesaufnahme (Monitoring) zeigt mit Hilfe von Indi- katoren die Entwicklungen in der Landwirtschaft sowie die Auswirkungen der agrarpolitischen Massnahmen in den Bereichen Ökonomie, Soziales und Ökologie. Die Bestandesaufnahme liefert auch die Grundlagen für die Be- urteilung der Nachhaltigkeit der Landwirtschaft. In den Agrarberichten 2000 und 2001 wurde die Nachhaltigkeit qualitativ beurteilt. Im Agrarbericht

2001 wurde ein Konzept präsentiert, wie in Zukunft die nachhaltige Ent-

wicklung mit Indikatoren beurteilt werden soll. – Eine Analyse und Beurteilung der Wirksamkeit agrarpolitischer Massnah- men und Massnahmengruppen wird mit Hilfe spezifischer Studien vorge- nommen. In der Mehrzahl der Fälle werden damit externe Stellen beauftragt. Die Ergebnisse sollen Hinweise geben, ob und in welche Richtung Mass- nahmen weiter zu entwickeln oder ob sie allenfalls zu ersetzen sind. Studien wurden insbesondere im Bereich der Ökomassnahmen und bei den Mass- nahmen im Marktbereich (Milch, Fleisch, Eier und Getreide; Grenzschutz; Absatzförderung) in Gang gesetzt. Letztere wurden im Frühjahr 2002 abge- schlossen. Die folgende Zwischenbilanz der AP 2002 stützt sich einerseits auf Ergebnisse der periodischen Bestandesaufnahme in den drei Bereichen Ökonomie, Soziales und Ökologie und andererseits auf Erkenntnisse aus Studien, soweit diese bereits vorlie- gen.

6 SR 919.118 7 Vgl. www.blw.admin.ch; Bezugsquelle: BBL/Verkauf Bundespublikationen, 3003 Bern.

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1.2.2 Ökonomie

Märkte Die mit der AP 2002 neu geschaffenen Handlungsspielräume werden genutzt. Pro- dukteinnovationen und Restrukturierungen sowohl in der Landwirtschaft als auch in der Verarbeitung sind ein Zeichen dafür. Die im Vergleich zu früher weniger regu- lierten Märkte bewirken stärkere Schwankungen bei den Preisen. Auf den Märkten, welche von der AP 2002 hauptsächlich betroffen waren, fand der Übergang von den alten zu den neuen Marktordnungen ohne Turbulenzen statt8. Die Schweizer Produ- zentenpreise sind seit 1990/92 um mehr als 20 Prozent gesunken. Der absolute Ab- stand zur Europäischen Union (EU) ist zwar kleiner geworden, hingegen hat sich die relative preisliche Wettbewerbsfähigkeit nicht verbessert9. Den sinkenden Produ- zentenpreisen stehen steigende Konsumentenpreise für Nahrungsmittel gegenüber. Die Zunahme ist insbesondere seit 1996/98 deutlich, obwohl die Preise für impor- tierte Nahrungsmittel seit 1999 stagnieren. Tabelle 2

Entwicklung des Produzenten-, Konsumenten- und Importpreisindexes für Nahrungsmittel

1990/92 1996/98 1999 2000 2001

Produzentenpreisindex Landwirtschaft 100,0 82,2 77,2 80,7 75,3 Landesindex der Konsumentenpreise, Untergruppe Nahrungsmittel und Getränke 100,0 102,6 103,3 104,9 106,9 Importpreisindex für Nahrungsmittel* – 107,0 112,3 111,8 111,8

Quelle: BFS, SBV * Basis Mai 1993 = 100 (ältere Zeitreihen sind für diesen Index nicht vorhanden)

Die Landwirtschaft konnte ihre Marktanteile insgesamt halten. Dies spiegelt sich im Selbstversorgungsgrad, der die Inlandproduktion ins Verhältnis zum Gesamtver- brauch der Schweiz stellt. Im Jahr 1999 lag der Selbstversorgungsgrad gegenüber 1996/98 um 5 Prozent tiefer. Dies ist auf die schwierigen klimatischen Verhältnisse in diesem Jahr mit entsprechend tiefen pflanzenbaulichen Erträgen, insbesondere im Kartoffel- und Getreidebau, zurückzuführen. Demgegenüber blieb der Selbstversor- gungsgrad bei den tierischen Produkten stabil. Für das Jahr 2000 lag der Selbstver- sorgungsgrad, insbesondere auf Grund eines guten Pflanzenbaujahrs, wieder über

60 Prozent, was dem langjährigen Mittel entspricht.

8 Vgl. dazu auch die zitierten Wirkungsanalysen in Ziffer 2.2 (Teil I und Teil II der Botschaft). Diese sind online verfügbar unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation). 9 Im Agrarbericht des BLW wird jährlich die Produzentenpreisentwicklung in der Schweiz derjenigen in der EU und in den USA gegenübergestellt.

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Tabelle 3

Selbstversorgungsgrad (in Energie; ausgedrückt in Prozent des Gesamtverbrauches)

1996/98 1999 2000

Pflanzliche Nahrungsmittel 45 40 46 Tierische Nahrungsmittel 95 95 95

Nahrungsmittel Total 62 58 62

Quelle: SBV

Gesamteinkommen Die sektorale Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Landwirtschaft basiert auf der landwirtschaftlichen Gesamtrechnung des SBV10. Tabelle 4

Landwirtschaftliche Gesamtrechnung

Angaben zu laufenden Preisen, in Mio. Fr. 1996/98 1999 20001 20012

Endproduktion 8013 7240 7627 7225 + Beiträge der öffentlichen Hand (Subventionen) 2466 2427 2458 2679 – Vorleistungen 3866 3780 3911 3900 – Produktionssteuern, Kompensation MWSt 284 219 170 167

Bruttowertschöpfung zu Faktorkosten 6330 5668 6005 5837 – Abschreibungen 1872 1837 1858 1899 – Pachten und Zinsen 724 696 738 753 – Entlöhnung der familienfremden Arbeitskräfte 796 728 716 720

Nettoeinkommen aus landwirtschaftlicher Tätigkeit der Familienarbeitskräfte 2937 2408 2692 2465

Quelle: SBV

1 provisorisch, Stand Frühjahr 2002

2 Schätzung, Stand Frühjahr 2002

Die Ergebnisse der Gesamtrechnung lassen sich wie folgt zusammenfassen: – Im Jahr 1999 war das sektorale Nettoeinkommen der Familienarbeitskräfte im Vergleich zum Dreijahresdurchschnitt 1996/98 um 18 Prozent tiefer. Dies ist grösstenteils auf eine geringere Endproduktion zurückzuführen. Ins- besondere der Wert der pflanzlichen Erzeugnisse lag auf Grund des schlechten Wetters um 13 Prozent tiefer als in der Referenzperiode. Die tie- fere Endproduktion konnte teilweise durch eine Reduktion der Kosten kom- pensiert werden.

10 Die Landwirtschaftliche Gesamtrechnung der Schweiz (verschiedene Jahrgänge), SBV, Brugg.

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– Im Jahr 2000 lag das sektorale Nettoeinkommen der Familienarbeitskräfte

8 Prozent unter dem Dreijahresdurchschnitt 1996/98. Gegenüber 1999 ver-

besserte sich die Endproduktion um 5 Prozent; ein gutes Pflanzenbaujahr und bessere Erlöse beim Rindvieh und bei den Schweinen haben dazu bei- getragen. Auf der Kostenseite ist im Vergleich zu 1996/98 ein substanzieller Rückgang von 10 Prozent bei der Entlöhnung der familienfremden Arbeits- kräfte festzustellen. – Im Jahr 2001 war das sektorale Nettoeinkommen der Familienarbeitskräfte

16 Prozent tiefer als der Mittelwert von 1996/98. Im Vergleich zum Jahr

2000 hat die Endproduktion auf Grund schlechterer Ergebnisse sowohl im

pflanzlichen (vor allem Getreide, Zuckerrüben, Obst) wie auch im tierischen Sektor (vor allem Rindvieh) um 5 Prozent abgenommen. Die tiefere End- produktion wurde teilweise durch höhere Direktzahlungen aufgefangen. Auf der Kostenseite haben gegenüber dem Jahr 2000 die Abschreibungen und die Zinsen zugenommen. – Die Beurteilung der Entwicklung des Nettoeinkommens der Familienar- beitskräfte muss im Lichte der Entwicklung der Anzahl Familienarbeits- kräfte erfolgen. So hat die Anzahl Familienarbeitskräfte im ersten Wirt- schaftssektor gemäss der Eidgenössischen Betriebszählung des Bundesamtes für Statistik (BFS) zwischen 1996 und 2000 um 15 000 Personen oder

8 Prozent abgenommen.

Einzelbetriebliches Einkommen Für die Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Einzelbetriebe werden die Buch- haltungsergebnisse aus der zentralen Auswertung der FAT herangezogen. Die Er- gebnisse der Jahre 1999–2001 werden mit dem Durchschnitt der Jahre 1996/98 ver- glichen. Für das Jahr 2001 handelt es sich um provisorische Ergebnisse, welche er- ste Trends aufzeigen. Diesbezügliche Kennziffern sind zum heutigen Zeitpunkt le- diglich für die in Tabelle 5 dargelegten Indikatoren verfügbar. Tabelle 5

Landwirtschaftliches Einkommen pro Betrieb und Arbeitsverdienst je Familienarbeitskraft

1996/98 1999 2000 20011

Rohertrag (Fr.) 183 654 181 702 199 145 187 500 davon Direktzahlungen (Fr.) 38 071 38 872 39 307 41 400 Fremdkosten (Fr.) 130 151 127 912 134 470 134 200

Landwirtschaftliches Einkommen (Fr.) 53 503 53 789 64 675 53 300

Zinsanspruch Eigenkapital Betrieb (Fr.) 11 908 11 089 15 192 14 000 Arbeitsverdienst (Fr.) 41 595 42 701 49 483 39 300 Familienarbeitskräfte (FJAE2) 1,32 1,29 1,30 1,29

Arbeitsverdienst je Familien- arbeitskraft (Mittelwert) (Fr./FJAE2) 31 540 33 050 38 099 30 400

Quelle: FAT

1 provisorisch, Stand Frühjahr 2002

2 Familien-Jahresarbeitseinheiten: Basis 280 Arbeitstage

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Das landwirtschaftliche Einkommen entspricht der Differenz zwischen Rohertrag und Fremdkosten. Es dient der Entschädigung der familieneigenen Arbeit und des Eigenkapitals. Im Vergleich zum Dreijahresdurchschnitt 1996/98 hat es sich 1999 praktisch nicht verändert und erreichte im Jahr 2000 einen um 21 Prozent höheren Wert. Im Jahr 2001 lag es wieder auf dem Niveau von 1996/98. Der Arbeitsverdienst entspricht dem landwirtschaftlichen Einkommen abzüglich Zinsanspruch des im Betrieb investierten Eigenkapitals. Gegenüber 1996/98 lag der Arbeitsverdienst je Familienarbeitskraft im Jahr 1999 um 5 Prozent und im Jahr

2000 um 21 Prozent höher. Die Zunahme im Jahr 2000 ist vor allem durch den hö-

heren Rohertrag begründet. Dieser war im Jahr 2001 wieder bedeutend tiefer. Trotz höheren Direktzahlungen lag der Arbeitsverdienst deshalb in diesem Jahr wieder im Bereich des Mittels der Jahre 1996/98 (–4%). Einkommen ökonomisch leistungsfähiger Betriebe Gemäss Artikel 5 LwG wird mit den agrarpolitischen Massnahmen angestrebt, dass nachhaltig wirtschaftende und ökonomisch leistungsfähige Betriebe im Durchschnitt mehrerer Jahre Einkommen erzielen können, die mit den Einkommen der übrigen erwerbstätigen Bevölkerung in der Region vergleichbar sind. In der Tal- und in der Hügelregion überstieg bzw. erreichte 1998/2000 der Arbeitsverdienst der Familien- arbeitskräfte im obersten Viertel (Quartil) der Betriebe den durchschnittlichen Jah- res-Bruttolohn der übrigen Bevölkerung. In der Bergregion lag der mittlere Arbeits- verdienst im obersten Viertel rund 7000 Franken unter dem Vergleichswert. Es gibt aber auch in der Bergregion Betriebe, die den Vergleichslohn erreichen; ihr Anteil ist allerdings geringer als in den übrigen Regionen. Ökonomisch leistungsfähige und nachhaltig wirtschaftende Betriebe waren damit insbesondere in der Tal- und Hügel- region in der Lage, ein mit der übrigen Bevölkerung vergleichbares Einkommen zu erzielen. Tabelle 6

Arbeitsverdienst der Familienarbeitskräfte und Vergleichslohn 1998/2000

Region Arbeitsverdienst1 in Fr. pro FJAE2 (Mittelwerte) Vergleichslohn3 in Fr. pro Jahr

1. Quartil 2. Quartil 3. Quartil 4. Quartil

(0–25%) (25–50%) (50–75%) (75–100%) Median

Talregion 11 620 32 505 48 391 83 341 62 866 Hügelregion 7 607 24 504 36 833 60 296 57 080 Bergregion 5 156 17 987 26 956 46 094 53 163

Quelle: BFS, FAT 1 Eigenkapitalverzinsung zum mittleren Zinssatz der Bundesobligationen; 1998: 2,81%, 1999: 3,02%, 2000: 3,95%

2 Familien-Jahresarbeitseinheiten: Basis 280 Arbeitstage

3 Median der Jahres-Bruttolöhne aller im Sekundär- und Tertiärsektor beschäftigten Angestellten

Betriebswirtschaftliche Indikatoren Die Investitionen und die Fremdkapitalquote der FAT-Referenzbetriebe haben sich

1999 im Vergleich zu 1996/98 nur unwesentlich verändert. Die Eigenkapitalbildung

ist hingegen um 29 Prozent gestiegen. Das Verhältnis zwischen Cashflow und Inve- stitionen hat sich leicht verbessert, da die Investitionen etwas abgenommen haben.

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Die bessere Einkommenslage im Jahr 2000 spiegelt sich vor allem in der Eigenka- pitalbildung. Sie lag im Vergleich zu 1996/98 mehr als doppelt so hoch. Ein höherer Cashflow und nur leicht höhere Investitionen führten im Jahr 2000 gegenüber 1996/98 zu einem besseren Cashflow-Investitionsverhältnis. Die Fremdkapitalquote blieb stabil. Tabelle 7

Eigenkapitalbildung, Investitionen und Fremdkapitalquote

Alle Regionen 1996/98 1999 2000

Eigenkapitalbildung (Fr.) 10 200 13 207 21 233 Investitionen1 (Fr.) 43 669 41 856 44 964 Cashflow-Investitionsverhältnis2 (%) 96 101 102 Fremdkapitalquote (%) 42 41 41

Quelle: FAT 1 Bruttoinvestitionen (ohne Eigenleistungen) minus Subventionen und Desinvestitionen

2 Cashflow zu Investitionen Total

Kombiniert man die Fremdkapitalquote mit der Eigenkapitalbildung, so lassen sich Aussagen über die Tragbarkeit einer Schuldenlast machen. Ein Betrieb mit hoher Fremdkapitalquote und negativer Eigenkapitalbildung ist auf die Dauer – wenn die- se Situation über Jahre hinweg anhält – finanziell nicht existenzfähig. Auf Basis dieser Überlegung lassen sich vier Gruppen von Betrieben mit unter- schiedlicher finanzieller Stabilität unterscheiden. Tabelle 8

Einteilung der Betriebe nach finanzieller Stabilität

Fremdkapitalquote

Tief (< 50%) Hoch (> 50%)

Eigenkapital- Positiv Betriebe mit guter Betriebe mit beschränkter bildung finanzieller Situation finanzieller Selbstständig- keit

Negativ Betriebe mit ungenügendem Betriebe mit bedenklicher Einkommen finanzieller Situation

Quelle: De Rosa, La Reorientation de la Politique agricole suisse: Analyse financière et Endettement, Uni Fribourg, octobre 1999

Die Anzahl Betriebe in einer finanziell guten Situation war im Vergleich zum Durchschnitt der Jahre 1996/98 sowohl 1999 als auch im Jahr 2000 höher. Nimmt man den Durchschnitt aller fünf Jahre, liegt der Anteil der Betriebe mit negativer Eigenkapitalbildung bei rund einem Drittel. Diese Betriebe sind als Problembetriebe zu bezeichnen. Die Grosszahl dieser Betriebe ist zwar in der Lage, ausreichend fi- nanzielle Mittel für den Lebensunterhalt zu erwirtschaften, ihre Ertragskraft ist aber zu gering, um den Betrieb längerfristig existenzfähig zu erhalten.

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Tabelle 9

Beurteilung der finanziellen Stabilität

Betriebe mit 1996/98 1999 2000

guter finanzieller Situation (%) 44 47 52 beschränkter finanzieller Selbstständigkeit (%) 21 21 25 ungenügendem Einkommen (%) 19 17 12 bedenklicher finanzieller Situation (%) 16 15 11

Quelle: FAT

1.2.3 Soziales

Einkommenssituation Das Einkommen ist auch bei der Beurteilung der sozialen Lage der Landwirtschaft eine wichtige Kenngrösse. Während nach Artikel 5 LwG ökonomisch leistungsfähi- ge Betriebe ein mit der übrigen erwerbstätigen Bevölkerung in der Region ver- gleichbares Einkommen erzielen können sollen (vgl. Ziff. 1.2.2), wird hier der Fo- kus auf die ganze Landwirtschaft gelegt. Der Arbeitsverdienst (Median) der Famili- enarbeitskräfte in der Landwirtschaft betrug im Durchschnitt der Jahre 1998/2000 zwischen 42 Prozent (Bergregion) und 64 Prozent (Talregion) des entsprechenden Vergleichslohns (vgl. Tabelle 6). Insgesamt ist ein deutlicher Abstand des Arbeits- verdienstes aus der Landwirtschaft zu den Löhnen aus Tätigkeiten in der übrigen Wirtschaft festzustellen. Tabelle 10 Gesamteinkommen1, Arbeitsverdienst2 und Privatverbrauch der Familie 1998/2000

Region Gesamt- Privat- Familien- Arbeitsverdienst einkommen verbrauch arbeitskräfte (Median) Fr. Fr. FJAE3 Fr. pro FJAE3

Talregion 85 828 69 004 1,26 39 955 Hügelregion 72 325 57 873 1,29 30 439 Bergregion 61 994 51 207 1,38 22 157

Quelle: FAT

1 Landwirtschaftliches Einkommen + Nebeneinkommen

2 Eigenkapitalverzinsung zum mittleren Zinssatz der Bundesobligationen: 1998: 2,81%, 1999: 3,02%, 2000: 3,95%

3 Familien-Jahresarbeitseinheiten: Basis 280 Arbeitstage

Da bei der Beurteilung der sozialen Lage der landwirtschaftliche Haushalt und nicht der Betrieb im Vordergrund steht, ist neben dem Einkommen aus der Landwirtschaft auch das nichtlandwirtschaftliche Einkommen einzubeziehen. Die Landwirtschafts- betriebe hatten 1998/2000 im Durchschnitt mit rund 19 000 Franken nichtlandwirt- schaftlichem Einkommen erhebliche zusätzliche Einnahmenquellen. Die finanzielle Situation der Familie präsentiert sich besser, wenn diese zusätzlichen Einnahmen berücksichtigt werden. Insgesamt leistet sie für das Einkommen aus landwirtschaft-

4739

licher und nichtlandwirtschaftlicher Tätigkeit in der Regel einen sehr hohen Arbeits- einsatz. In den Jahren 1998/2000 vermochte das Gesamteinkommen den Privatverbrauch im untersten Quartil der Betriebe nicht ganz zu decken. Das bedeutet, dass diese Haus- halte für die Finanzierung ihres Verbrauchs Mittel aus dem Betrieb einsetzen müs- sen und keine Möglichkeit für die Finanzierung von Neuinvestitionen bzw. für die Altersvorsorge besteht. Entwicklung der Anzahl Landwirtschaftsbetriebe Mit der Neuausrichtung der Agrarpolitik und der damit verbundenen stärkeren Aus- richtung auf den Markt hat die Abnahme der Anzahl Landwirtschaftsbetriebe nach einer Stagnation in den siebziger und achtziger Jahren in den neunziger Jahren wie- der zugenommen. Tabelle 11

Anzahl Landwirtschaftsbetriebe nach Grössenklassen

1990 1996 2000

0–3 ha LN 19 819 12 167 8 371 > 3 ha LN 72 996 67 312 62 166

Total 92 815 79 479 70 537

Quelle: BFS

Die Abnahme betrifft weit überproportional Kleinbetriebe (< 3 ha LN), die gröss- tenteils «Hobbybetriebe» sind. Von den rund 22 000 Betrieben, die zwischen 1990 und 2000 aufgegeben wurden, waren rund 11 000 oder etwa die Hälfte solche Kleinbetriebe. Trotz der stärkeren Abnahme findet diese nach wie vor weitgehend im Rahmen des Generationswechsels statt. Tabelle 12

Landwirtschaftliche Lehrlinge im 1. Lehrjahr

1990 1996 2000

Anzahl Verträge im 1. Lehrjahr Landwirtschaft 1 171 754 925

Quelle: BBT

Die Zahl der neuen Lehrverträge kann als ein Vorlaufindikator für die Entwicklung der Anzahl Landwirtschaftsbetriebe herangezogen werden. Nach einer starken Ab- nahme in den achtziger Jahren hat sich die Zahl seit Ende der neunziger Jahre bei rund 900 neuen Verträgen eingependelt. Bleibt diese Zahl über eine Generation hinweg (30 Jahre) konstant, so kann in dieser Zeitperiode die Nachfolge von knapp 30 000 Betrieben sichergestellt werden. Wie heute dürften aber auch inskünftig Be- triebe von Personen mit anderer Ausbildung übernommen werden.

4740

Subjektive Einschätzung der Befindlichkeit Das GfS-Forschungsinstitut hat im Februar und März 2001 im Auftrag des BLW ei- ne repräsentative Bevölkerungsbefragung über die Befindlichkeit der landwirt- schaftlichen Bevölkerung im Vergleich zur übrigen Bevölkerung im ländlichen Raum durchgeführt11. Die Fragen bezogen sich auf die Zufriedenheit in verschiede- nen Lebensbereichen, die Ängste sowie die positiven und negativen Seiten des Bau- ernberufs. Die Befragung fand in einem Zeitraum statt, in dem sowohl die landwirtschaftliche Bevölkerung wie auch die Konsumentinnen und Konsumenten im Banne aktueller Ereignisse wie BSE und Maul- und Klauenseuche standen. Es ist davon auszugehen, dass diese Ereignisse die Befindlichkeit der Bäuerinnen und Bauern zum Befra- gungszeitpunkt beeinflussten. Die Ergebnisse können wie folgt zusammengefasst werden: – Bei der Frage nach der Zufriedenheit in verschiedenen Lebensbereichen zeigt sich, dass der Anteil der Landwirtinnen und Landwirte, die mit ihrem allgemeinen Lebensstandard zufrieden sind, gleich hoch ist wie bei der übri- gen Bevölkerung (90%). Die durchschnittliche Zufriedenheit mit der Er- werbsarbeit ist bei den Landwirtinnen und Landwirten gar leicht höher als bei der Referenzbevölkerung (84% im Vergleich zu 79%). Klar weniger zu- frieden sind die befragten Landwirtinnen und Landwirte bezüglich Stabilität der Rahmenbedingungen (30% zu 57%), Einkommen (42% zu 68%) und Freizeit (61% zu 79%). Bezüglich der Zufriedenheit mit den Bereichen Aus- bildung, Weiterbildung, Familie, soziales Umfeld, Gesundheit und kulturel- les Angebot bestehen keine wesentlichen Unterschiede. – Bei der Befragung nach Ängsten zeigt sich gesamthaft betrachtet ein gene- rell leicht tieferes Bedrohungsgefühl der landwirtschaftlichen Bevölkerung. Sie hat u.a. wesentlich weniger Angst vor Erwerbslosigkeit als die Referenz- bevölkerung. – Werden die Befragten mit verschiedenen Aussagen rund um das Arbeits- umfeld konfrontiert, so zeigen sich recht grosse Unterschiede zwischen der bäuerlichen und der übrigen Bevölkerung. Die Antworten der bäuerlichen Bevölkerung fallen hier ungünstiger aus (langfristige Existenzfähigkeit des Betriebs, körperliche Belastung, Arbeitszeit, Verdienst, Überforderung durch verändertes Arbeitsumfeld). – Gesamthaft kann nicht grundsätzlich von einer besseren oder schlechteren Befindlichkeit der landwirtschaftlichen im Vergleich zur nicht landwirt- schaftlichen Bevölkerung gesprochen werden. Was die Stabilität der Rah- menbedingungen, die Einkommenssituation und das direkte Arbeitsumfeld anbelangt, sind bäuerliche Haushalte zwar unzufriedener. Diese fühlen sich aber gesamthaft gesehen weniger bedroht und sind mit ihrer Erwerbsarbeit und dem Lebensstandard zufrieden.

11 GfS-Forschungsinstitut, Befindlichkeit der landwirtschaftlichen Bevölkerung im Vergleich zur übrigen Bevölkerung, Bericht auf Grund einer repräsentativen Bevölkerungsbefragung im Auftrag des BLW, März 2001; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation).

4741

1.2.4 Ökologie

Ökologische Leistungen Gegenüber dem Durchschnitt der Jahre 1996/98 konnten die ökologischen Leistun- gen der Landwirtschaft weiter gesteigert werden. Tabelle 13

Ausgewählte Indikatoren zu ökologischen Leistungen

1996/98 2000

IP/ökologischer Leistungsnachweis (Anteil an LN) 70% 95% Biobetriebe (Anzahl) 3 986 4 904 Ökologische Ausgleichsflächen* (ha) 83 901 92 858 Tiere mit Auslauf im Freien (GVE) 348 274 618 000 Tiere in besonders tierfreundlichen Ställen (GVE) 135 105 265 236

Quelle: BLW * ohne Hochstammobstbäume

Die Ergebnisse ausgewählter Indikatoren lassen sich wie folgt umschreiben: – Die Biobetriebe bewirtschafteten im Jahr 2000 8 Prozent der landwirtschaft- lichen Nutzfläche. – 51 Prozent der Grossvieheinheiten hatten Auslauf im Freien nach den Re- geln des RAUS-Programms (Regelmässiger Auslauf im Freien), während 23 Prozent der Grossvieheinheiten auf besonders tierfreundliche Art gehalten wurden (BTS-Programm; besonders tierfreundliche Stallhaltungssysteme). – Die beitragsberechtigten ökologischen Ausgleichsflächen (exklusive Hoch- stammobstbäume) machten im Jahr 2000 etwas mehr als 9 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche aus. Im Talgebiet waren es rund 47 000 Hektaren. Dazu kommen noch die Elemente, welche für den Ökologischen Leistungsnachweis zwar angerechnet werden können, die aber nicht mit Beiträgen abgegolten werden. Das vom Bundesrat im Rahmen des Land- schaftskonzepts Schweiz fixierte Ziel von 65 000 Hektaren Öko- Ausgleichsflächen im Talgebiet bis Ende 2005 wird noch um rund 18 000 Hektaren unterschritten. Im Rahmen der Evaluation der Ökomassnahmen wird in verschiedenen Fallstudien der Einfluss der ökologischen Aus- gleichsflächen auf die Biodiversität untersucht. Dabei hat sich gezeigt, dass ökologische Ausgleichsflächen die Artenvielfalt der untersuchten Indikato- ren (Laufkäfer, Spinnen, Tagfalter) positiv beeinflussen. Das Ausmass hängt vom Typ der ökologischen Ausgleichsfläche ab. Die Ergebnisse müssen je- doch durch ergänzende und vertiefte Analysen präzisiert werden. Zur regio- nalen Verbesserung der Qualität und Vernetzung von ökologischen Aus- gleichsflächen hat der Bundesrat am 4. April 2001 eine Öko- Qualitätsverordnung12 verabschiedet, welche auf den 1. Mai 2001 in Kraft getreten ist.

12 Verordnung vom 4. April 2001 über die regionale Förderung der Qualität und der Vernetzung von ökologischen Ausgleichsflächen in der Landwirtschaft (Öko- Qualitätsverordnung, ÖQV); SR 910.14.

4742

Umweltbelastungen Die Umweltbelastungen der Landwirtschaft haben seit Beginn der neunziger Jahre kontinuierlich abgenommen. Tabelle 14

Ausgewählte Indikatoren zur Umweltbelastung

Stickstoffbelastung (N-Bilanz) – 25% seit 1985 Phosphorüberschüsse (P-Bilanz) – 55% seit 1990/92 Pflanzenschutzmittel (Verkauf aktiver Substanz) – 30% seit 1990 Methanemissionen pro Kilogramm Milch – 26% seit 1980

Quellen: BLW, BFS, BUWAL, FAL, Schweizerische Gesellschaft für Chemische Industrie (beschränkt verfügbare Statistiken liefern unterschiedliche Referenzjahre)

Die Ergebnisse ausgewählter Indikatoren lassen sich wie folgt zusammenfassen: – Die Abnahme der Stickstoffbelastung ist darauf zurückzuführen, dass der Input kontinuierlich zurückgegangen ist, während der Output (Stickstoff in Agrarerzeugnissen) ungefähr auf demselben Niveau geblieben ist. Damit konnte die Effizienz des Stickstoffeinsatzes verbessert werden. Die Abnah- men sind jedoch nicht bei allen Stickstoffkomponenten gleich; unterdurch- schnittlich sind sie bspw. bei den Ammoniakemissionen. Die internationalen Verpflichtungen, welche die Schweiz im Bereich Stickstoff im Rahmen des OSPAR-Übereinkommens über den Schutz der Meeresumwelt des Nordost- Atlantiks und der Konvention der CEE/UNO über grenzüberschreitende Luftverschmutzungen eingegangen ist, können mit diesen Fortschritten in der Landwirtschaft teilweise erfüllt werden. Auf nationaler Ebene wurde als gemeinsames Ziel des BLW und des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) eine Reduktion der umweltrelevanten Stickstoffüber- schüsse um insgesamt 22 000 Tonnen für den Zeitraum von 1994 bis 2002 festgelegt. Das Etappenziel einer Abnahme um 14,6 Prozent bis zum Jahr

1998 wurde mit einer Abnahme um 7,3 Prozent nicht erreicht. Die bisheri-

gen Fortschritte sind auf den geringeren Einsatz von Mineraldüngern und eine Reduktion des Tierbesatzes zurückzuführen. Weitere Reduktionen kön- nen insbesondere erreicht werden, wenn die Hofdünger effizienter eingesetzt werden, bspw. mit Hilfe neuer Ausbringungstechniken. Ergänzende Er- kenntnisse über die Entwicklung der Stickstoffemissionen wird im Jahr 2003 eine Neubeurteilung der Situation im Bereich Ammoniak liefern. – Die Phosphorüberschüsse haben sich mehr als halbiert. Dies ist im Wesent- lichen auf die Abnahme der Zufuhr zurückzuführen, vor allem durch den verminderten Einsatz von Mineraldüngern und durch die geringeren Futter- mittelimporte. Der Rückgang konnte in einer Fallstudie im Rahmen der Evaluation der Ökomassnahmen im Gewässer festgestellt werden. So lassen z.B. Auswertungen des Jahres 1998 – verglichen mit der Belastung anfangs der neunziger Jahre – eine Verminderung der landwirtschaftsbedingten Phosphorbelastung des Lippenrütibaches (Kanton Luzern) um 13 Prozent vermuten. Stärke und Zeitpunkt der Niederschläge beeinflussen die Höhe der Phosphoreinträge aber ganz entscheidend. Gesicherte Aussagen über das Ausmass der Reduktion können deshalb erst dann gemacht werden, wenn für

4743

die Analyse und Interpretation längere Zeitreihen zur Verfügung stehen. Umweltbelastende Phosphorüberschüsse sind nach wie vor in nutztierrei- chen Regionen zu finden. – Der Rückgang der verkauften Pflanzenschutzmittel (aktive Substanz) ist am deutlichsten bei den Wachstumsregulatoren (–77%). Die beiden am häufigs- ten eingesetzten Stoffgruppen, Fungizide und Herbizide, weisen eine Ab- nahme um 25 Prozent aus. Die über 300 Pflanzenschutzmittel-Wirkstoffe haben unterschiedliche Eigenschaften. Aus einer Abnahme der Verkaufs- menge, die sicher ein positives Signal ist, kann man nicht einfach auf eine quantitative Abnahme des mit den PSM-Anwendungen verknüpften Um- weltrisikos schliessen. Risikoindikatoren müssen noch entwickelt werden, um zu einer effizienten und transparenten Erfolgskontrolle beitragen zu können. Die internationalen Entwicklungen, insbesondere die Arbeiten der OECD, müssen dabei berücksichtigt werden. Der Bericht des Bundesrates zur Motion der UREK-S (94.3005) wird das weitere Vorgehen behandeln. – Der Anteil der Landwirtschaft an den treibhausrelevanten Gesamtemissionen ist zwischen 1980 und 2000 (Prognose) von rund 21 auf 18 Prozent gesun- ken. Den Hauptteil der Emissionen der Landwirtschaft machen Methan und Lachgas aus, die vor allem aus der Tierhaltung stammen. Während die Emis- sionen klimarelevanter Gase abgenommen haben, hat die produzierte Ener- gie in Agrarerzeugnissen im Laufe der Jahre leicht zugenommen. Beispiel- haft für diese Effizienzsteigerung sind die tieferen Methanemissionen je Ki- logramm produzierter Milch, die auf die Milchleistungssteigerung je Kuh zurückzuführen sind.

1.2.5 Bilanz

Die wichtigsten Aussagen zur Zwischenbilanz der AP 2002 können wie folgt zu- sammengefasst werden: – Die Schweizer Landwirtschaft hat ihre Marktanteile halten können. Nicht nur die Landwirtschaft, sondern auch die Verarbeitung unterliegt einem Re- strukturierungs- und Anpassungsprozess. Das sektorale Einkommen hat zwar abgenommen, zu berücksichtigen ist allerdings, dass auch die Anzahl der Familienarbeitskräfte zurückgeht, und sich somit dieses Einkommen auf weniger Einheiten verteilt. Ökonomisch leistungsfähige und nachhaltig wirt- schaftende Betriebe waren im Durchschnitt der Jahre 1998/2000 insbesonde- re in der Tal- und Hügelregion in der Lage, ein mit der übrigen Bevölkerung vergleichbares Einkommen zu erzielen. Im Durchschnitt aller Betriebe ist die Differenz zwischen Arbeitsverdienst und Vergleichslohn in allen Regio- nen aber deutlich. Die wirtschaftliche Lage der Landwirtschaft hat sich seit Inkraftsetzung des neuen LwG insgesamt nicht verschlechtert. – Der Einkommensabstand zur übrigen Bevölkerung kommt bei der Befind- lichkeit der landwirtschaftlichen Bevölkerung zum Ausdruck. Trotzdem ist der Anteil der Landwirtinnen und Landwirte, die mit ihrem allgemeinen Le- bensstandard und der Erwerbsarbeit zufrieden sind, gleich hoch wie in der übrigen Bevölkerung. Dies dürfte auf die nicht einkommensbezogenen posi- tiven Aspekte des Berufs zurückzuführen sein. Der Strukturwandel läuft na- mentlich bei den Haupterwerbsbetrieben im Allgemeinen im Rahmen des

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Generationenwechsels. Die Veränderungen haben im Grundsatz nicht zu so- zial unverträglichen Situationen geführt. – Die finanziellen Anreize des Marktes und der Direktzahlungen sowie die Anstrengungen im Bereich Bildung, Forschung und Beratung zeigen Wir- kung. Die ökologischen Leistungen der Landwirtschaft haben stark zuge- nommen, und der Einsatz potenziell umweltbelastender Stoffe ist zurückge- gangen. Wie sich diese positiven Entwicklungen auf die Boden- oder Was- serqualität, auf das Tierwohl oder die Artenvielfalt auswirken werden, ist Gegenstand laufender Evaluationen. Die Analyse ist insofern schwierig, als die Zusammenhänge im ökologischen Bereich komplex sowie Ursachen und Wirkungen nicht immer eindeutig in Verbindung gebracht werden können. Zudem sind ökologische Systeme in der Regel träge und Auswirkungen von Massnahmen deshalb oft erst nach Jahren oder Jahrzehnten zu beobachten.

1.3 Vorverfahren und Vernehmlassung

Im Hinblick auf die Weiterentwicklung der Agrarpolitik sind umfangreiche Vorar- beiten geleistet worden. Eingeleitet wurde der Prozess mit einem Strategiepapier (Ziff. 1.3.1). Im Folgenden beschäftigten sich die Beratende Kommission und drei Arbeitsgruppen intensiv mit der Thematik (Ziff. 1.3.2). Vom 21. September 2001 bis zum 10. Januar 2002 war das Projekt AP 2007 schliesslich Gegenstand einer Vernehmlassung bei den Kantonen, politischen Parteien und interessierten Organi- sationen (Ziff. 1.3.3).

1.3.1 Strategiepapier «Horizont 2010»

Den Auftakt für die Diskussionen um die Weiterentwicklung der Agrarpolitik gab das BLW am 4. Juli 2000 mit der Veröffentlichung des Strategiepapiers «Horizont 2010»13. In diesem Papier zeigte das BLW seine Überlegungen und Vorschläge auf, in welche Richtung die Agrarpolitik im Zeitraum der nächsten zwei Zahlungsrah- men-Perioden (2004/07 und 2008/11) weiterentwickelt werden könnte. Die Reaktionen auf die Publikation des Strategiepapiers reichten von Rückweisung bis volle Zustimmung. Auch wenn teilweise harsche Kritik laut wurde, kann aus heutiger Sicht festgestellt werden, dass das Dokument eine zweckmässige Grundlage für die Lancierung der Debatte um die Weiterentwicklung der Agrarpolitik bildete.

1.3.2 Beratende Kommission und Arbeitsgruppen

Basierend auf Artikel 186 LwG wurden mit Bundesratsbeschluss vom 31. Mai 2000 die Beratende Kommission eingesetzt und 14 Mitglieder gewählt. Der Auftrag der Beratenden Kommission besteht darin, den Bundesrat in der Anwendung und Wei- terentwicklung des LwG zu beraten.

13 BLW, Horizont 2010 – Strategiepapier zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik, Bern Juni 2000; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik 2007).

4745

1.3.2.1 Strategische Empfehlungen

Die Beratende Kommission hat sich seit ihrer Konstituierung mit strategischen Fra- gestellungen rund um die Weiterentwicklung der Agrarpolitik befasst und in diesem Zusammenhang Empfehlungen verabschiedet. Als Bilanz zu den bisherigen Reform- schritten wies die Beratende Kommission darauf hin, dass mit der neuen Agrarpoli- tik (AP 2002) grosse Fortschritte im Bereich der Ökologie und auf den Märkten er- zielt worden seien, und sie stellte fest, dass sich die Landwirtschaft auf dem Pfad der Nachhaltigkeit befinde. Auch in Zukunft würden sich der Landwirtschaft jedoch zahlreiche Herausforderun- gen stellen. Insbesondere gelte es, Marktanteile bei offeneren Grenzen zu halten und die multifunktionalen Leistungen der Landwirtschaft auch inskünftig sicher zu stel- len. In Anbetracht der anstehenden Herausforderungen hat sich die Beratende Kommission deshalb für eine konsequente Weiterentwicklung der Agrarpolitik auf dem eingeschlagenen Weg ausgesprochen. Als strategische Eckpunkte hat die Bera- tende Kommission folgende Elemente festgehalten: – Die bestehende Verfassungsgrundlage (Art. 104 BV) sowie die Grundzüge und Ziele der AP 2002 sollen nach wie vor Gültigkeit haben. Vor grundle- genden Änderungen sei die heutige Politik zu konsolidieren. Für die nächste Etappe 2004–2007 sollen darum blosse Feinabstimmungen der heutigen In- strumente vorgeschlagen werden. – Eine weitere Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft muss zentral sein. Daher sind alle Partner der Wertschöpfungskette einzubeziehen. Vor diesem Hintergrund ist eine Über- prüfung und Optimierung sämtlicher agrarpolitischer Massnahmen nötig. – Den Bäuerinnen und Bauern sind im Rahmen der Weiterentwicklung Per- spektiven für die Zukunft aufzuzeigen. Dazu sollen insbesondere die Struk- turverbesserungsmassnahmen für dynamische Betriebe verstärkt werden. Der Rhythmus der notwendigen Strukturanpassungen und Reformschritte soll in einem für die Betroffenen möglichst erträglichen Tempo erfolgen. In diesem Zusammenhang seien Massnahmen zur Senkung der Produktionskosten so- wie die Einführung von zeitlich befristeten Begleitmassnahmen nötig.

1.3.2.2 Einsetzung von Arbeitsgruppen

In Koordination mit der Beratenden Kommission wurden im Oktober 2000 drei breit abgestützte Arbeitsgruppen beauftragt, Vorschläge zur Optimierung der agrarpoliti- schen Massnahmen auszuarbeiten. Damit konnte frühzeitig ein transparenter Mei- nungsbildungsprozess in Gang gesetzt werden. Die im März 2001 vorgelegten Vor- schläge der Arbeitsgruppen14 wurden durch die Beratende Kommission beurteilt. Damit waren zur Konkretisierung des Projekts «AP 2007» umfassende Grundlagen verfügbar. In der Folge war es Aufgabe der Verwaltung, aus der Auslegeordnung ein Gesamtpaket zu schnüren. Der in die Vernehmlassung geschickte Bericht war das

14 Die Berichte der Arbeitsgruppen «Märkte», «Direktzahlungen» und «Produktions-

faktoren/Soziales» vom März 2001 sind online unter www.blw.admin.ch (Thema «Agrarpolitik 2007») einsehbar.

4746

Ergebnis dieses intensiven Prozesses. Um die Transparenz zu wahren, wurden die Vorschläge der Arbeitsgruppen, die Empfehlungen der Beratenden Kommission und die Berurteilung der Bundesverwaltung im Vernehmlassungsbericht umfassend dar- gestellt.

1.3.2.3 Beurteilung der Revisionsvorschläge

Ende Februar 2002 hat sich die Beratende Kommission mit den Ergebnissen der Vernehmlassung zur Agrarpolitik 2007 (vgl. Ziff. 1.3.3) auseinandergesetzt und eine Wertung verschiedener wichtiger Punkte der Vernehmlassungsunterlage vorgenom- men. Vor diesem Hintergrund hat die Beratende Kommission im Hinblick auf das weitere Vorgehen insbesondere folgende Schlüsse gezogen: – In Anbetracht der Herausforderungen, mit denen die Landwirtschaft kon- frontiert sein wird, sei eine Weiterentwicklung der Agrarpolitik auf dem Fundament des Verfassungsartikels (Art. 104) sowie abgestimmt auf die Grundzüge und Ziele der Agrarpolitik 2002 unabdingbar, um die multifunk- tionalen Leistungen der Landwirtschaft auch in Zukunft sicherstellen zu können. Neue Massnahmen zur Beschleunigung des Strukturwandels seien nicht erwünscht. Ausserdem stelle die hohe Regelungsdichte ein Problem dar. – Damit die Milchwirtschaft ihre Marktanteile bei offeneren Grenzen behaup- ten kann, sei eine weitere Flexibilisierung der Milchmarktordnung notwen- dig. Dazu soll die Kompetenz für die Regelung des Zielpreises und der Milchkontingentierung an den Bundesrat übertragen werden (Kann- Formulierungen). Das Konzept für einen allfälligen Ausstieg aus der Milch- kontingentierung sei vorgängig weiter zu vertiefen, und die Fehlentwicklun- gen im Zusammenhang mit der Kontingentsübertragung (hohe Kosten) seien zu korrigieren. – Beim Fleischimport dränge sich kurzfristig kein Systemwechsel auf, hinge- gen sollen Alternativen geprüft werden. In Anbetracht der hohen Kosten für die BSE-bedingte Entsorgung von Fleischabfällen seien Lösungen über eine finanzielle Beteiligung der öffentlichen Hand zu suchen. – Weil die Direktzahlungen eine Abgeltung für die erbrachten gemeinwirt- schaftlichen und ökologischen Leistungen der Landwirtschaft darstellen, sollen die Bezugsgrenzen – wie im Vernehmlassungsbericht vorgeschlagen – bereinigt werden. – Den Bäuerinnen und Bauern sollen Entwicklungsperspektiven für die Zu- kunft aufgezeigt werden. In diesem Zusammenhang wird eine Erweiterung der Förderungsmöglichkeiten bei den Investitionshilfen unterstützt. – Zur Stärkung des Vertrauens der Konsumentinnen und Konsumenten in die Qualität und Sicherheit der Nahrungsmittel wird eine verbesserte Koordina- tion des Vollzugs im Bereich der Kontrollen und der Verfolgung von Zuwi- derhandlungen bei den geschützten Kennzeichnungen, der Ein- und Ausfuhr sowie der Deklaration befürwortet. – Aus strukturpolitischen Überlegungen sei im bäuerlichen Bodenrecht eine angemessene Erhöhung des Mindestarbeitszeitbedarfs vorzunehmen, der für

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die Anerkennung als landwirtschaftliches Gewerbe massgebend ist. Ausser- dem seien eine Harmonisierung der verschiedenen Arbeitskraft-Begriffe im Boden- und Landwirtschaftsrecht anzustreben und die Berechnungsgrundla- gen zu aktualisieren. – Die Mittel zur Finanzierung der Landwirtschaft in den Jahren 2004–2007 sollen gegenüber den aktuellen Zahlungsrahmen 2000–2003 in der Grössen- ordnung von 350 Millionen Franken erhöht werden, wie im Vernehmlas- sungsbericht vorgeschlagen worden ist.

1.3.3 Vernehmlassung

Im Nachgang an den Bundesratsbeschluss vom 27. März 2002 wurde der Bericht über die Ergebnisse der Vernehmlassung zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2007) veröffentlicht. Das entsprechende Dokument findet sich im An- hang der Botschaft. Die Ausführungen in diesem Abschnitt geben einen Überblick über die Änderungen in dieser Botschaft gegenüber der Vernehmlassungsunterlage «Agrarpolitik 2007 – Die Weiterentwicklung der Agrarpolitik» vom 21. September 2001.

1.3.3.1 Allgemeine Bemerkungen

Der Bundesrat erachtet es im Dienste einer produktiven und multifunktionalen Landwirtschaft als wichtig, dass der mit der AP 2002 eingeleitete Reformprozess weitergeführt wird, auch wenn gegenwärtig der innen- und aussenpolitische Druck nicht so gross ist wie in den neunziger Jahren. Mit der Überarbeitung des allgemei- nen Teils wird zahlreichen Kritikpunkten aus der Vernehmlassung Rechnung getra- gen. Die Zwischenbilanz der AP 2002 ist aktualisiert und präzisiert, ohne jedoch in der Beurteilung der Lage der Landwirtschaft grundsätzlich abzuweichen. Das for- mulierte Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit weiter zu verbessern, wird in den Kontext der Nachhaltigkeit und Multifunktionalität gestellt. Die Herausforderung der ökolo- gischen Zielerreichung wird verdeutlicht. Die Ausführungen im Bereich Internatio- nales sind unter Einbezug der aktuellen Entwicklungen überarbeitet. Der Aspekt ei- nes Auflagenmoratoriums wird im Sinne einer Leitplanke thematisiert. Die Aussa- gen zum Strukturwandel werden präzisiert und dadurch entschärft, dass von einer restriktiveren Gewerbedefinition im Bodenrecht abgesehen wird (vgl. Teil III der Botschaft).

1.3.3.2 Landwirtschaftsgesetz

Allgemeine Grundsätze (1. Titel LwG) Es entspricht einem breiten Anliegen, dass die Grundzüge und Ziele der AP 2002 auch für die AP 2007 massgebend bleiben. Vor diesem Hintergrund sollen die im

1. Titel des LwG verankerten Grundsätze keine Änderung erfahren. Die Vorschläge

für Ergänzungen, welche einzelne Organisationen im Rahmen der Vernehmlassung vorgebracht haben, sind durch bereits bestehende rechtliche Bestimmungen abge- deckt oder stehen dem Prinzip der staatlichen Subsidiarität entgegen.

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Allgemeine wirtschaftliche Bestimmungen (2. Titel LwG, 1. Kapitel) Die Erweiterung des Grundsatzartikels um die Produktesicherheit und die Vereinfa- chung der Finanzierungsmodalitäten für Qualitätssicherungssyteme stehen im Ein- klang mit der im Rahmen der AP 2007 verfolgten Handlungsachse einer verstärkten Förderung der Qualität und Sicherheit der Nahrungsmittel. Einem breit geäusserten Anliegen wird Rechnung getragen, indem eine gesetzliche Grundlage für die Festle- gung von Richtpreisen unter bestimmten Auflagen durch Branchen- oder Produ- zentenorganisationen vorgeschlagen wird. Zudem werden die Rahmenbedingungen für die Ausdehnung von beschlossenen Selbsthilfemassnahmen präzisiert. Diese Anpassungen und Ergänzungen der allgemeinen wirtschaftlichen Bestimmun- gen im LwG sind wichtige Begleitmassnahmen zur weiteren Deregulierung der Agrarmärkte. Hingegen sind Forderungen nach staatlichen Bürgschaften für die Fi- nanzierung der Lagerhaltung und Unterstützungen von Versicherungslösungen mit der Konzeption der AP 2002 und deren Weiterentwicklung nicht vereinbar. Milchwirtschaft (2. Titel LwG, 2. Kapitel) Der zur Diskussion gestellte Vorschlag, dem Bundesrat die Kompetenz für eine Aufhebung der Milchkontingentierung zu übertragen, wird grossmehrheitlich abge- lehnt. Der Bundesrat trägt den zentralen Kritikpunkten Rechnung, indem er ein kla- res Konzept für einen schrittweisen Ausstieg aus der Kontingentierung darlegt und die Fixierung der zeitlichen Eckpunkte dem Gesetzgeber überlässt. Ausserdem wird auf eine Kopplung der Aufhebung der Kontingentierung mit der Umlagerung von Marktstützungsmitteln in Direktzahlungen verzichtet, insbesondere um im Anpas- sungsprozess die nötige Flexibilität zu bewahren. Hingegen soll aus grundsätzlichen Überlegungen und im Hinblick auf die eigenen Ziele der Schweizer Agrarpolitik nach wie vor davon abgesehen werden, den Ausstieg aus der Kontingentierung auf Gesetzesebene mit einem entsprechenden Entscheid in der EU zu verknüpfen. Damit sich die schweizerische Milchwirtschaft rechtzeitig auf die neuen Rahmenbe- dingungen einstellen kann, sind die entscheidenden Eckpunkte für den Ausstieg möglichst frühzeitig festzulegen. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass klare Weichen- stellungen einen Beitrag zur Minimierung der institutionellen Unsicherheit leisten und im Interesse der landwirtschaftlichen Unternehmen stehen. Viehwirtschaft (2. Titel LwG, 3. Kapitel) Vor der Eröffnung der Vernehmlassung zur AP 2007 war der Bundesrat mit ver- schiedenen Problemfeldern der heutigen Fleischmarktordnung konfrontiert. Es han- delt sich dabei u.a. um die bescheidene Wirkung der im Jahr 2001 vom Bund finan- zierten Marktentlastungsmassnahmen, die Erhöhung der Bruttomarge der Fleisch- verarbeitung und des -handels sowie die von verschiedener Seite (u.a. Suisseporcs, Wettbewerbskommission) geäusserten wettbewerbspolitischen Bedenken über die aktuelle Regelung des Fleischimports. Die betroffenen Kreise brachten in dieser Phase verschiedentlich zum Ausdruck, dass sie sich der erwähnten Problemfelder sehr wohl bewusst seien. Sie kündigten auch an, im Rahmen der Vernehmlassung konkrete Vorschläge zur Problemlösung einzureichen. Auf Grund dieser Situation beschränkte sich der Bundesrat im Vernehmlassungsbericht schliesslich auf eine La- geanalyse der aktuellen Fleischeinfuhrregelung und verzichtete auf einen konkreten Vorschlag zur Änderung von Artikel 48 LwG. Die zahlreich eingegangenen Stel- lungnahmen zur AP 2007 enthalten – bis auf wenige Ausnahmen – keine Vorschlä- ge zur Lösung der Probleme im Schlachtvieh- und Fleischsektor.

4749

In der Zwischenzeit (November 2001) musste der Bundesrat die bestehende Schlachtviehverordnung kurzfristig ändern (Ersatzabgabe für Geflügelfleischimpor- te), um gravierende Probleme des Inlandleistungssystems zu entschärfen. Ausserdem sind verschiedene parlamentarische Vorstösse eingegangen, welche auch die Fleischmarktordnung betreffen. In Würdigung dieser Auslegeordnung schlägt der Bundesrat die schrittweise Einfüh- rung der Versteigerung der Zollkontingente beim Fleisch vor. Er erwartet von dieser Massnahme einen positiven Effekt auf den Fleischmarkt. Die Versteigerungserlöse sollen in die allgemeine Bundeskasse fliessen. Im Gegenzug soll sich der Bund stär- ker an den BSE-bedingten Kosten der Schlachtabfallentsorgung beteiligen (vgl. Teil lV der Botschaft). Pflanzenbau und Weinwirtschaft (2. Titel LwG, 4. und 5. Kapitel) Kernpunkt der Anpassungen ist die Einführung von Umstellungsbeiträgen bei den Spezialkulturen, welche im Vernehmlassungsverfahren auf breite Zustimmung ge- stossen sind. Direktzahlungen (3. Titel LwG) Die Grundzüge des bestehenden Direktzahlungssytems haben sich bewährt. Eine grundsätzliche Systemänderung, wie dies bspw. ein Einbezug der Arbeitskraft als Auszahlungskriterium oder eine zusätzliche Regionalisierung der Beitragsgestaltung zur Folge hätte, drängt sich nicht auf. Die Änderungen entsprechen denjenigen des Vorentwurfs. Soziale Begleitmassnahmen (4. Titel LwG) Das im Vernehmlassungsbericht dargelegte Konzept zur sozialen Flankierung des Strukturwandels findet eine breite Zustimmung. Gegenüber den Vernehmlassungs- vorschlägen werden auf Gesetzesstufe keine Anpassungen vorgenommen. Strukturverbesserungen (5. Titel LwG) Änderungen gegenüber dem Vorentwurf drängen sich auf Grund der Vernehmlas- sung nicht auf. Zur Wahrung der Wettbewerbsneutralität gegenüber dem Gewerbe wird in den Ausführungsbestimmungen jedoch zusätzlich vorgesehen, dass der Kanton direkt betroffene Gewerbebetriebe oder deren lokale bzw. kantonale Organi- sationen vor dem Entscheid über die in diesem Zusammenhang sensiblen Investi- tionshilfen (Vermarktung, Diversifizierung, Selbsthilfe) anhört. Forschung, Beratung sowie Förderung der Pflanzen- und Tierzucht (6. Titel LwG) Wie im Vernehmlassungsbericht erörtert und im Grundsatz unbestritten, betreffen die Änderungen im 6. Titel ausschliesslich die Beratung. Die Revision der Bera- tungsartikel im LwG ist davon abhängig, dass vorgängig oder spätestens gleichzeitig das neue Berufsbildungsgesetz in Kraft tritt. Pflanzenschutz und Hilfsstoffe (7. Titel LwG) Auf Grund der Vernehmlassung drängen sich keine grundlegenden Änderungen ge- genüber dem Vorentwurf auf. Der Grundsatzartikel wird in Abstimmung auf die Handlungsachsen der AP 2007 mit dem Passus «Produktesicherheit» ergänzt. Im Kapitel Pflanzenschutz werden die Zuständigkeiten und die Verantwortlichkeit zwi- schen Bund und Kantonen betreffend Abfindung für Schäden infolge behördlich an- geordneter Abwehrmassnahmen klarer geregelt.

4750

Rechtsschutz, Verwaltungsmassnahmen und Strafbestimmungen (8. Titel LwG) Im Dienste einer einheitlichen Praxis wird das Beschwerdeverfahren bei Betriebs- hilfedarlehen und Investitionskrediten derart angepasst, dass Verfügungen letzter kantonaler Instanzen auch bei Fällen unter dem sogenannten Grenzbetrag durch das zuständige Bundesamt angefochten werden können. Schlussbestimmungen (9. Titel LwG) Gegenstand dieses Titels ist neu eine Übergangsbestimmung, welche den schrittwei- sen Übergang vom Inlandleistungssytem zur Versteigerung der Zollkontingente und die Marktüberwachung im Fleischsektor betrifft. Diese Regelung ist eine Folge der Anpassungen im 2. Titel LwG. Ausserdem wird vorgeschlagen, die Kompetenz zur Genehmigung von technischen Agrarabkommen dem Bundesrat, und in geeigneten Fällen auch dem Bundesamt für Landwirtschaft im Einvernehmen mit den übrigen interessierten Bundesbehörden, zu übertragen.

1.3.3.3 Andere Rechtserlasse

Die Beurteilung der Ergebnisse der Vernehmlassung betreffend die anderen Rechts- erlasse (Boden- und Pachtrecht, Tierseuchenrecht, Tierschutzgesetz) ist Gegenstand der Teile III, IV und V der Botschaft.

1.4 Parlamentarische Vorstösse

1999 P 99.3119 Bericht über die Entschuldung der Landwirtschaft

(N 19.3.1999, Kunz Josef) Der Bundesrat wird ersucht, so rasch als möglich einen Bericht vorzulegen, der über die Verschuldung der Schweizer Landwirtschaft Auskunft gibt sowie konkrete Vor- schläge und Massnahmen enthält, um eine mittel- und langfristige Entschuldung der Schweizer Landwirtschaft anzustreben. Die Verschuldungssituation der Landwirtschaft hat sich in den letzten Jahren nicht verschlechtert (vgl. Ziff. 1.2). Angesichts der Nachteile – insbesondere Ungerech- tigkeiten wegen der stark unterschiedlichen Gründe der Verschuldung und hoher Kapitalbedarf – erachtet der Bundesrat eine breit angelegte, generelle Entschul- dungsaktion zum heutigen Zeitpunkt als unzweckmässig.

1999 P 99.3121 Erleichterungen für ausstiegswillige Landwirte

(N 19.3.1999, Oehrli Fritz Abraham) Der Bundesrat wird eingeladen, so rasch als möglich konkrete Massnahmen vorzu- schlagen, die den Ausstieg für Bäuerinnen und Bauern erleichtern, welche willens sind, vor dem Erreichen des AHV-Alters aus der Landwirtschaft auszusteigen. Dem Anliegen wird mit der vorgeschlagenen Einführung von Umschulungsbeihilfen (Art. 86a LwG) und der angestrebten Neuregelung der Liquidationsgewinnbesteue- rung Rechnung getragen.

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1999 P 99.3123 Landwirtschaft. Kostensenkungsprogramm

(N 19.3.1999, Brunner Toni) Der Bundesrat wird eingeladen, so rasch als möglich – im Sinne eines Kostensen- kungsprogrammes – einen konkreten Massnahmenkatalog vorzuschlagen, mit dessen Hilfe für die Landwirtschaft in Zukunft ein kostengünstigeres Umfeld geschaffen werden kann. Dabei geht es insbesondere um die Vereinfachung von Vorschriften im baulichen Bereich sowie um die Überprüfung von Gebühren und Kosten. Im Bereich des Tier- und Gewässerschutzes bestehen Übergangsbestimmungen bis 2007, welche gewisse Handlungsspielräume offen lassen. Im baulichen Bereich wird von der FAT ein Massnahmekatalog erstellt, welcher die Kosten und Gebühren überprüft. Ausserdem wurden bereits Ende 1997 im Rahmen einer interdeparte- mentalen Arbeitsgruppe die Möglichkeiten zur Senkung der Produktionskosten in der Landwirtschaft umfassend geprüft. Diese kam zum Schluss, dass die grössten Einsparungen mit einer Liberalisierung der Marktordnungen einhergehen.

1999 M 99.3207 Ausbildungs- und Umschulungsbeihilfen an Landwirte

(N 18.5.1999, Kommission des Nationalrates für Wirtschaft und Abgaben 98.069; S 16.12.1999) Der Bundesrat wird beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen vorzuschlagen, damit Ausbildungs- und Umschulungsbeihilfen an jene Landwirtinnen und Landwirte ent- richtet werden können, welche die landwirtschaftliche Tätigkeit aufgeben. Der vorgeschlagene Artikel 86a LwG folgt dem Anliegen der Motion.

1999 P 99.3342 Karenzfrist für Direktzahlungen bei gekündigtem Pachtland

(N 18.6.1999, Freund Jakob) Der Bundesrat wird beauftragt, die Direktzahlungsverordnung so abzuändern, dass für den Bezug von Direktzahlungen eine Wartefrist von fünf Jahren eingeführt wird, sofern der Gesuchsteller neu im Nebenerwerb die landwirtschaftliche Tätigkeit auf- nimmt und dafür einem bisher beitragsberechtigten Landwirt das Land gekündigt hat. Grundsätzlich ist die Leistung gegenüber der Gesellschaft dieselbe, ob sie von einem Voll- oder von einem Nebenerwerbsbetrieb erbracht wird. Deshalb besteht für eine strukturpolitische Unterscheidung im Rahmen der Direktzahlungsverordnung15 kein Anlass. Im Übrigen wurde der im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zur Dis- kussion gestellte Änderungsvorschlag im Bereich des Boden- und Pachtrechts, wel- cher mit einer Anpassung der Gewerbedefinition eine erhöhte Flächenmobilität und eine Stärkung der Haupterwerbsbetriebe zum Ziel hatte, grossmehrheitlich abge- lehnt.

2000 P 99.3302 Neue Ausrichtung der Direktzahlungen in der Landwirt-

schaft (N 17.6.1999, Tschuppert Karl) Der Bundesrat wird beauftragt, gleichzeitig mit der Überprüfung der Marktstüt- zungsmassnahmen (Auftrag nach Art. 187 Abs. 13 LwG) auch eine Revision des

3. Titels des LwG vorzubereiten, die eine vermehrte Trennung zwischen Leistungs-

15 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV); SR 910.13.

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abgeltung und sozialen Komponenten bei den Direktzahlungen vorsieht und deren gesetzliche Abstützung sich besser nach den verschiedenen Zielsetzungen ausrichtet. Im Einklang mit den Empfehlungen der Beratenden Kommission sowie angesichts der im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens geäusserten breiten Akzeptanz des heutigen Systems schlägt der Bundesrat vor, bei den Direktzahlungen im Rahmen der AP 2007 keine grundlegende Neuausrichtung vorzunehmen. Die vorgeschlagene Bereinigung der Bezugsgrenzen trägt einem wesentlichen Anliegen des Vorstosses Rechnung.

2000 P 99.3520 Qualitätssicherung im Futtermittelbereich

(N 16.11.1999, Kommission des Nationalrates für Wirt- schaft und Abgaben) Der Bundesrat wird gebeten, ein Qualitätssicherungssystem im Bereich Futtermittel entwickeln zu lassen, das national, möglichst aber auch international zu akzeptierba- ren Standards führt. Die Gesetzgebung sieht mit Artikel 20 und den Erläuterungen im Anhang 11 der Futtermittel-Verordnung16 bereits eine Art Qualitätssicherung für die Futtermittel- herstellung vor. Ausserdem wird diese Verordnung mit dem Fokus auf EU- Konformität und Qualitätssicherung überarbeitet. Auf internationaler Ebene verfolgt der Bundesrat aufmerksam die Entwicklungen, welche im Rahmen des Codex Ali- mentarius erarbeitet werden.

2000 P 00.3388 Kostenbeiträge an Viehhalter in Berggebieten

(N 23.6.2000, Decurtins Walter) Der Bundesrat wird eingeladen, bei den Kostenbeiträgen die Anzahl der beitragsbe- rechtigten Grossvieheinheiten auf mindestens 20 zu erhöhen. Das Anliegen des Postulats deckt sich mit der Stossrichtung der vorgeschlagenen Bereinigung der Bezugsgrenzen bei den Direktzahlungen. Mit der rückwirkend auf den 1. Januar 2002 in Kraft gesetzten Änderung der Direktzahlungsverordnung17 hat der Bundesrat die Begrenzung bei den Beiträgen für die Tierhaltung unter erschwe- renden Produktionsbedingungen auf 20 GVE erhöht.

2000 P 00.3498 Gleichbehandlung der Landwirte

(N 4.10.2000, Meyer Thérèse) Der Bundesrat ist aufgefordert, dafür zu sorgen, dass die landwirtschaftlichen Ge- bäude im Talgebiet erneut subventioniert werden können, damit für sämtliche An- bauzonen die Gleichbehandlung der Landwirte wieder hergestellt ist. Das LwG schliesst die Ausrichtung von Beiträgen an landwirtschaftliche Ökono- miegebäude im Talgebiet nicht aus. Zur Zeit erachtet es der Bundesrat aber als nicht notwendig, an landwirtschaftliche Hochbauten im Talgebiet wieder Beiträge zu ent- richten, nachdem diese auf den 1. Januar 1996 aufgehoben worden sind.

16 Verordnung vom 26. Mai 1999 über die Produktion und das Inverkehrbringen von Futtermitteln (Futtermittel-Verordnung); SR 916.307. 17 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV); SR 910.13.

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2001 P 99.3122 Landwirtschaft. Auflagenmoratorium

(N 19.3.1999, Binder Max) Der Bundesrat wird beauftragt, so rasch als möglich konkrete Massnahmen vorzule- gen, auf Grund derer der Schweizer Landwirtschaft im Sinne eines Moratoriums keine zusätzlichen, die Produktion verteuernden Auflagen mehr aufgebürdet werden. Dem Anliegen wird Rechnung getragen werden, indem im Rahmen der AP 2007 die Regelungsdichte in verschiedenen Bereichen – bspw. Milchkontingentierung und Bezugsgrenzen bei Direktzahlungen – abgebaut werden soll und keine neuen Mass- nahmen namentlich bei den Direktzahlungen vorgeschlagen werden.

2001 M 99.3209 Rindfleisch aus den USA. Importverbot

(N 31.5.1999, Sandoz Marcel) Der Bundesrat wird beauftragt, den Inhalt der beiden europäischen Berichte über die in den USA verwendeten Hormone zu veröffentlichen und Angaben über die Her- kunft sowie über die Produktionsmethoden, die unseren Vorschriften nicht entspre- chen, sofort als obligatorisch zu erklären und alles zu unternehmen, dass Artikel 18 LwG unverzüglich zur Anwendung gelangt. Der Inhalt der beiden europäischen Berichte über die verwendeten Hormone in den USA ist über die Homepages der betroffenen Ämter (BLW und BVET) für die Öf- fentlichkeit zugänglich. Dem Anliegen zur Umsetzung von Artikel 18 LwG wurde mit der Landwirtschaftlichen Deklarationsverordnung18 Rechnung getragen.

2001 M 00.3386 Festlegung des Milchzielpreises

(N 23.6.2000, Kunz Josef) Es wird verlangt, dass Artikel 29 Absatz 1 LwG folgendermassen geändert wird: «Der Bundesrat kann für die Verkehrsmilch einen Zielpreis festlegen.» Mit der vorgeschlagenen Aufhebung des Zielpreises und der Kompetenzerweiterung für Branchenorganisationen (Festlegung von Richtpreisen unter gewissen Voraus- setzungen) wird dem Anliegen Rechnung getragen.

2001 P 00.3719 WTO. Absicherung des schweizerischen Agrarkonsenses

(N 14.12.2000, Eberhard Toni) In den letzten Jahren wurde in unserem Land ein politischer Konsens über die Leis- tungen der Landwirtschaft für die Gesellschaft sowie die Agrarpolitik erreicht. Der Bundesrat wird gebeten, sich dafür einzusetzen, dass dieser Konsens in den WTO- Verhandlungen abgesichert wird. Das Anliegen wurde im Verhandlungsmandat für die Minister-Konferenz in Katar berücksichtigt. Die Schweiz setzt sich insbesondere in drei Bereichen (Geografische Ursprungsbezeichnungen, Deklaration und Nachhaltigkeit) ein (vgl. Ziff. 1.5.2.7.1).

18 Verordnung vom 3. November 1999 über die Deklaration für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus in der Schweiz verbotener Produktion (LDV); SR 916.51.

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2001 P 00.3724 Landwirtschaft. Direktzahlungsverordnung. Ökologische

Ausgleichsflächen. Anrechnung der Flächen für Bäume, insbesondere Hochstamm-Obstbäume (N 14.12.2000, Eberhard Toni) Der Bundesrat wird eingeladen, Absatz 4 der Direktzahlungsverordnung19 zu strei- chen oder in der Weise zu ändern, dass baumbestockte Flächen uneingeschränkt als Ökofläche angerechnet werden können. Der Vorschlag würde zu einem Rückgang der ökologischen Ausgleichsflächen füh- ren, ohne dass die Hochstamm-Feldobstbäume wirksam gefördert würden. Das für den Zeithorizont 2005 gesteckte Ziel, 65 000 Hektaren ökologische Ausgleichsflä- chen auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche im Talgebiet zu erreichen (vgl. Ziff. 1.5.2.6), würde damit unterlaufen. Die heutige Regelung betreffend die Anrechen- barkeit von Bäumen an den ÖLN soll deshalb beibehalten werden, umso mehr, als der mit der Ausscheidung der Flächen verbundene administrative Aufwand erheb- lich wäre.

2001 P 00.3736 Forschung zur biologischen Bekämpfung des Feuerbrandes

(N 15.12.2000, Genner Ruth) Der Bundesrat wird aufgefordert, ein interdisziplinäres Forschungsprogramm zur biologischen Bekämpfung des Feuerbrandes in Auftrag zu geben. Ein Team aus Spezialisten der landwirtschaftlichen Forschungsanstalten ist unter Einbezug internationaler Kontakte, Firmen und Hochschulen daran, die Feuerbrand- problematik – gerade auch im Bereich alternativer Techniken – zu analysieren.

2001 P 01.3072 Umschuldung der Schweizer Landwirtschaft

(N 14.3.2001, Bader Elvira)

2001 P 01.3080 Umschuldung der Schweizer Landwirtschaft

(S 14.3.2001, Büttiker Rolf) Der Bundesrat wird beauftragt, im Hinblick auf den Verpflichtungskredit für die Landwirtschaft für die Jahre 2004–2007 eine neue agrarpolitische Massnahme zur Umschuldung der Schweizer Landwirtschaft vorzusehen. Die Verschuldungssituation der Landwirtschaft hat sich in den letzten Jahren nicht verschlechtert (vgl. Ziff. 1.2). Deshalb erachtet es der Bundesrat als unzweckmässig, neue zusätzliche Massnahmen vorzuschlagen, zumal mit der Betriebshilfe (vgl.

Ziff. 2.4) ein Instrument zur Entlastung der Kapitalkosten besteht.

2001 P 01.3298 Erfassung der Viehbestände für die Statistik und die

Auswertung der Direktzahlungen (N 14.6.2001, Decurtins Walter) Der Bundesrat wird ersucht zu prüfen, ob eine Erfassung der Viehbestände während des ganzen Jahres (Jahresdurchschnitt) anstelle der heutigen Erfassung an einem Stichtag möglich wäre.

19 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV); SR 910.13.

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Im Rahmen einer Arbeitsgruppe wird verwaltungsintern geprüft, inwieweit die be- stehenden Doppelspurigkeiten und der allgemeine Verwaltungsaufwand im Sinne des Anliegens des Postulats reduziert werden können. Im Vordergrund steht dabei die Nutzung der Tierverkehrsdatenbank (TVD) zur Bemessung sowohl der direkt- zahlungsberechtigten als auch der statistisch relevanten Tierbestände.

2002 P 00.3456 Chance Biolandbau

(N 26.9.2000, Baumann Ruedi) Der Bundesrat wird beauftragt, die Direktzahlungen für den biologischen Landbau angemessen zu erhöhen. Auf Grund von Artikel 70 LwG müssen sich die Ökobeiträge wirtschaftlich lohnen, wobei nach Artikel 76 Absatz 5 LwG die am Markt erzielbaren Mehrerlöse zu be- rücksichtigen sind. Mit dem Bundesratsbeschluss vom 10. Januar 2001 wurden die Ansätze zur Förderung des biologischen Landbaus um 200 Franken (Ackerfläche) respektive 100 Franken (übrige LN) angemessen erhöht.

1.5 Weiterentwicklung der Agrarpolitik

Die ständige Überprüfung und allfällige Anpassung der agrarpolitischen Massnah- men entsprechen einer Vorgabe des Gesetzgebers (Ziff. 1.5.1) und stehen im Inter- esse einer auch langfristig leistungsfähigen Land- und Ernährungswirtschaft. Damit eine unternehmerische Landwirtschaft die künftigen Herausforderungen (Ziff. 1.5.2) erfolgreich meistern kann, ist die Politik gefordert, frühzeitig entsprechende Rah- menbedingungen (Ziff. 1.5.3) zu setzen.

1.5.1 Verfassungs- und Gesetzesauftrag

Nach Artikel 170 BV hat die Bundesversammlung dafür zu sorgen, dass die Mass- nahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden. Im Landwirtschaftsbe- reich ist in Artikel 187 Absatz 13 LwG zudem festgehalten, dass die Auswirkungen wichtiger Massnahmen zur Förderung von Produktion und Absatz fünf Jahre nach Inkrafttreten des neuen Gesetzes zu überprüfen sind. In seiner Stellungnahme zur Motion Tschuppert (99.3302; Neue Ausrichtung der Direktzahlungen in der Land- wirtschaft), die der Nationalrat am 15. Juni 2000 in Form eines Postulats überwiesen hat, erklärte sich der Bundesrat ausserdem bereit, gleichzeitig mit den Marktstüt- zungsmassnahmen auch das Direktzahlungssystem zu überprüfen und allenfalls Än- derungsvorschläge zu unterbreiten. Damit besteht ein umfassender Auftrag zur Überprüfung der agrarpolitischen Massnahmen, welche auf die Bestimmungen des Landwirtschaftsartikels in der BV (Art. 104) abgestimmt sein müssen. Mit den Ausführungen in dieser Botschaft (insbesondere Teil II) liefert der Bundesrat die Grundlagen für diese Überprüfung.

1.5.2 Herausforderungen

Die Herausforderungen, denen sich Gesellschaft und Wirtschaft stellen müssen, werden immer vielfältiger und dynamischer. Entsprechend komplexer sind die Lö-

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sungsansätze. Eine Voraussetzung für eine Erfolg versprechende Weiterentwicklung besteht deshalb darin, die Herausforderungen regelmässig zu analysieren und zu be- urteilen. Die agrarpolitische Agenda verdeutlicht, dass die Reformen mit der in den neunziger Jahren eingeleiteten AP 2002 nicht abgeschlossen sein können, auch wenn deren Zwischenbilanz positiv ausfällt. Die Landwirtschaft wird auch in Zu- kunft aus innen- und aussenpolitischen Gründen mit einem hohen Rhythmus an Veränderungen konfrontiert bleiben. Eine für die Betroffenen verkraftbare Dosie- rung erfordert Anpassungen in kontinuierlichen und überschaubaren Schritten. Des- halb sind bereits in der Phase der Konsolidierung der AP 2002 die nötigen Vorar- beiten für die Weiterentwicklung der Agrarpolitik (AP 2007) zu leisten. Ein Antizi- pieren der zukünftigen Herausforderungen bedeutet rechtzeitig und offensiv zu agie- ren, anstatt später unter Druck und Zeitnot reagieren zu müssen. Abbildung 3

Agenda der agrarpolitischen Weiterentwicklung

Verfassungsgrundlage (Art. 104 BV)

Agrarpolitik 2002

Teilrevision LwG / Agrarpolitik 2007 neue Zahlungsrahmen

Ratifikation Umsetzung Agrarabkommen mit EU / Weitere Verhandlungen

Freihandelsabkommen mit Dritten / Neue WTO-Agrarhandelsrunde

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Konsolidierung Weiterentwicklung Umsetzung Agrarpolitik 2002 Stärkung Wettbewerbsfähigkeit (Massnahmen, Zahlungsrahmen 2000-2003) Evaluation der Massnahmen Soziale Flankierung Vorarbeiten zur Weiterentwicklung Erreichung Öko-Ziele der Agrarpolitik (AP 2007) Schrittweise Marktöffnung (WTO, EU) Zahlungsrahmen 2004-2007

1.5.2.1 Nachhaltigkeit und Multifunktionalität

In Artikel 104 BV ist das Leitbild einer nachhaltigen und multifunktionalen Schwei- zer Landwirtschaft verankert. Danach muss die Landwirtschaft mit einer nachhalti- gen und auf den Markt ausgerichteten Produktion einen wesentlichen Beitrag leisten zur sicheren Versorgung der Bevölkerung, zur Erhaltung der natürlichen Lebens- grundlagen und zur Pflege der Kulturlandschaft sowie zur dezentralen Besiedlung des Landes. Nachhaltigkeit und Multifunktionalität sind damit wesentliche Elemente des Verfassungsauftrags. Das Konzept der Nachhaltigkeit ist gemäss OECD20 zukunftsbezogen und stellt die Frage der optimalen Nutzung der Ressourcen in den drei Dimensionen Ökonomie,

20 OECD (2001), Multifonctionnalité: Elaboration d’un cadre analytique, Paris.

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Ökologie und Soziales in den Vordergrund. Beim Begriff Multifunktionalität sind es die verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft, welche im Mittelpunkt des Interes- ses stehen. Ziel ist es, dass die politischen Rahmenbedingungen zusammen mit den finanziellen Mitteln für Landwirtschaft und Ernährung dafür sorgen, dass die Land- wirtschaft die multifunktionalen Aufgaben nachhaltig erfüllen kann. Gleichgewichtige Entwicklung der drei Dimensionen der Nachhaltigkeit Nachhaltiges Wirtschaften soll erlauben, dass künftige Generationen ein dem heuti- gen Stand entsprechendes Wohlfahrtsniveau erreichen können. Dazu muss ihnen ein bestimmter Bestand an Ressourcen zur Verfügung stehen. Unter Ressourcen sind das Anlagevermögen (investierte Finanzmittel), die natürlichen Ressourcen sowie das Humankapital (Wissen) zu verstehen. Da die quantitativen und qualitativen Be- dürfnisse der zukünftigen Generationen nicht bekannt sind und kaum abschätzbar ist, wie der technische Fortschritt die Produktivität bei der Nutzung und die Aus- tauschbarkeit von Ressourcen beeinflussen wird, kann heute nicht gesagt werden, wie viele Ressourcen welcher Art für zukünftige Generationen erhalten werden müs- sen. Auf Grund dieser Unsicherheiten ist es angebracht, dem Vorsorgeprinzip einen hohen Stellenwert einzuräumen. Mit den heute verfügbaren Ressourcen muss sorg- sam und effizient umgegangen werden. Dies ist ein notwendiges, jedoch noch nicht ein hinreichendes Kriterium für Nachhaltigkeit. So können trotz effizienter Ressour- cennutzung und einem daraus resultierenden hohen Wohlfahrsniveau Ungleichge- wichte bei der Verteilung eintreten. Ein zentrales Element des Konzepts der Nach- haltigkeit ist deshalb auch eine gerechte Verteilung von Ressourcen, nicht nur zwi- schen den gegenwärtigen und zukünftigen Generationen, sondern auch innerhalb der gegenwärtigen Generation. Das Nachhaltigkeitskonzept ist komplex, insbesondere auch, weil es in die Zukunft weist. Ein Endzustand «Nachhaltigkeit» mit entsprechenden Zielen, die es zu errei- chen gilt, kann deshalb nicht definiert werden. Als nachhaltig ist eine Entwicklung dann einzustufen, wenn sich die drei Dimensionen der Nachhaltigkeit (Ökonomie, Ökologie, Soziales) längerfristig gleichgewichtig entwickeln. Die Agrarpolitik hat gestützt auf Artikel 104 BV die Aufgabe, mit geeigneten Massnahmen für ein Gleichgewicht zwischen den drei Dimensionen der Nachhaltigkeit zu sorgen. Dies ist eine permanente Herausforderung, weil in einem rasch ändernden Umfeld mit anhaltendem technischen Fortschritt und Verschiebungen der gesellschaftlichen Wertvorstellungen immer wieder neue Spannungsfelder zwischen den drei Dimen- sionen auftreten können. In Zukunft soll die Entwicklung der drei Dimensionen der Nachhaltigkeit mit Indikatoren aufgezeigt werden (vgl. Agrarbericht 2001, Kap. 1.4). Damit soll eine Grundlage für entsprechende Politikentscheide geschaffen werden. Produktion als Grundlage einer multifunktionalen Landwirtschaft Eine multifunktionale Landwirtschaft produziert vielfältige Güter und Dienstleis- tungen und trägt damit gleichzeitig zu verschiedenen gesellschaftlichen Zielen bei. Die Landwirtschaft soll die verschiedenen von ihr geforderten Leistungen gemäss Verfassung durch die Produktion von Nahrungsmitteln und Rohstoffen erbringen. Ein bestimmtes Produktionsvolumen ist damit die Grundlage einer multifunktiona- len Landwirtschaft. Auf diese Kopplung wurde Mitte der neunziger Jahre in den po- litischen Diskussionen im Zusammenhang mit der Ausarbeitung des neuen Verfas- sungsartikels immer wieder hingewiesen. In Anbetracht der rasant wachsenden Weltbevölkerung stellt die nachhaltige Produktion von genügend Nahrungsmitteln

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weltweit eine der grössten Herausforderungen dar. Auch vor diesem Hintergrund er- achtet der Bundesrat eine produktive Landwirtschaft in der Schweiz als sinnvoll und nötig. Voraussetzung für die langfristige Sicherstellung der Produktionsfunktion ist die Fähigkeit, die Erzeugnisse auf den in- und ausländischen Märkten absetzen zu kön- nen. Die Wettbewerbsfähigkeit ist damit ein wichtiger Erfolgsfaktor für die Erfül- lung des Verfassungsauftrags und für einen möglichst grossen Beitrag der Landwirt- schaft zur Wertschöpfung in den vor- und nachgelagerten Sektoren. Weil hier der Bundesrat nach wie vor Handlungsbedarf feststellt, liegt ein Schwerpunkt der AP 2007 wie schon bei der AP 2002 bei der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit auf allen Marktstufen. Aufgabenerfüllung Der Bundesrat beurteilt die Erfüllung der multifunktionalen Aufgaben der Landwirt- schaft (Art. 104 Abs. 1 BV) wie folgt21: – Sichere Versorgung der Bevölkerung Diese wird gewährleistet durch die Produktion von Nahrungsmitteln und Rohstoffen sowie durch die Erhaltung der Produktionsbereitschaft, speziell im Ackerbau. Damit produziert werden kann, sind Absatzmöglichkeiten und somit auch die Erhaltung von Marktanteilen erforderlich. Mit einem über die Jahre hinweg stabilen Selbstversorgungsgrad von rund 60 Prozent trägt die Landwirtschaft wesentlich zur sicheren Versorgung der Bevölkerung bei (vgl. Ziff. 1.2.2). – Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und Pflege der Kulturland- schaft Durch die flächendeckende Bewirtschaftung wird der landwirtschaftliche Kulturboden als Produktionspotenzial für die menschliche Ernährung erhal- ten. Die offene Kulturlandschaft bietet Lebensraum für wildlebende Pflan- zen und Tiere. Bestimmte, besonders reiche Pflanzen- und Tiergesellschaf- ten sind auf extensiv bewirtschaftete Flächen angewiesen. Das agrarpoliti- sche Instrumentarium im ökologischen Bereich hat in den neunziger Jahren zu einem bedeutenden Ausbau der umweltbezogenen Leistungen geführt (vgl. Ziff. 1.2.4), wobei gewisse Ziele noch nicht erreicht sind (vgl. Ziff. 1.5.2.6). Die flächendeckende Bewirtschaftung ist nach wie vor gewährleis- tet. – Dezentrale Besiedlung des Landes Über die oben beschriebenen Aufgaben hinaus erfordert die dezentrale Be- siedlung eine bäuerliche Struktur. Denn nicht nur Arbeitsplätze sind not- wendig, sondern Bäuerinnen und Bauern mit ihren Familien, die dezentral im ländlichen Raum wohnen und einen sozio-kulturellen Beitrag leisten. Dies setzt aber insbesondere funktionierende Infrastrukturen, Produktions- möglichkeiten und interessante gesellschaftliche und wirtschaftliche Rah- menbedingungen voraus. Die Landwirtschaft übernimmt im ländlichen Raum nach wie vor eine wichtige Rolle; ihr Beitrag zur dezentralen Besied- lung ist allerdings infolge des Strukturwandels zurückgegangen.

21 Vgl. dazu auch die Ausführungen in der Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002), S. 81 ff; BBl 1996 IV 1.

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Wettbewerbsfähigkeit und Beitrag der Landwirtschaft zur dezentralen Besiedlung Die notwendige weitere Stärkung der Wettbewerbskraft wird auch in Zukunft dazu führen, dass weniger Arbeitskräfte direkt mit der Produktion von landwirtschaftli- chen Erzeugnissen beschäftigt sein werden. Dies muss aber nicht heissen, dass der Beitrag des Landwirtschaftssektors zur Prosperität der ländlichen Räume im glei- chen Ausmass abnimmt. Die Arbeit, welche zum Beispiel im Zuge einer Verstär- kung der überbetrieblichen Zusammenarbeit eingespart wird, kann anders eingesetzt werden. Auf dem Betrieb können in Verbindung mit einer Innovation bei Produkten und Dienstleistungen neue Einkommensquellen erschlossen werden. Eine Alterna- tive besteht auch in der Aufnahme einer Nebenbeschäftigung ausserhalb des Be- triebs. Beide Formen können der regionalen Wirtschaft wichtige Impulse verleihen. Sowohl bei betrieblich-organisatorischen als auch bei produkt- und dienstleistungs- bezogenen Innovationen gilt es, noch verstärkt neue Wege zu beschreiten und Lö- sungen zu suchen. Bereits heute gibt es spezifische Instrumente, wie die regionale Absatzförderung oder die Kennzeichnung, die es der Landwirtschaft erlauben, ihre regionalen Stärken am Markt noch vermehrt auszuspielen. Die vorgeschlagene punktuelle Ausweitung des Geltungsbereichs der Investitionshilfen (vgl. Ziff. 2.5) geht ebenfalls in diese Richtung. Neben dem agrarpolitischen Instrumentarium kommt in diesem Zusammenhang insbesondere auch der Regionalpolitik des Bun- des eine wichtige Bedeutung zu (vgl. Ziff. 1.5.2.3).

1.5.2.2 Marktöffnung und Wettbewerbsfähigkeit

Die Schweiz verfügt über eine leistungsfähige und exportorientierte Wirtschaft. Mittelfristig wird das inländische Lohn- und Kostenniveau im internationalen Ver- gleich hoch bleiben. In diesem Umfeld ist die Erhaltung einer produzierenden Landwirtschaft, welche wie oben dargelegt eine Voraussetzung für die Erfüllung der multifunktionalen Leistungen ist, eine zentrale Herausforderung. Zunehmende Marktöffnung Die internationalen Entwicklungen (Bilaterales Agrarabkommen mit der EU, neue Agrarhandelsrunde im Rahmen der WTO; vgl. Ziff. 1.5.2.7) bewirken eine zuneh- mende Marktöffnung. Mit dem bilateralen Agrarabkommen zwischen der Schweiz und der EU22 wurden die Weichen für eine schrittweise Verbesserung des gegensei- tigen Marktzutritts für landwirtschaftliche Erzeugnisse gestellt. Die ausgehandelte Marktöffnung betrifft insbesondere Produkte, bei denen die schweizerische Land- wirtschaft vergleichsweise wettbewerbsfähig ist: Käse, Obst, Gemüse und einige an- dere Spezialitäten. Das Agrarabkommen enthält zudem eine Entwicklungsklausel (Art. 13), die unter Berücksichtigung der Empfindlichkeit der Agrarmärkte und der jeweiligen Agrarpolitiken einen weiteren gegenseitigen Abbau der Handelshemm- nisse ermöglicht. Weitere gegenseitige Marktzutrittsverbesserungen eröffnen nicht nur neue Absatz- möglichkeiten, sondern sind auch aus wettbewerbspolitischen Gründen erforderlich. Die Deregulierung der Agrarmärkte kann zu verstärkten Konzentrationen im vor- und nachgelagerten Bereich der Landwirtschaft führen. Findet die Marktöffnung

22 Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999; BBl 1999 VII 6128.

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nicht oder nur in einem ungenügenden Tempo und Ausmass statt, können im kleinen Inlandmarkt auf Grund der Anhäufung von Marktmacht Wettbewerbsprobleme zum Nachteil der Konsumentinnen und Konsumenten sowie der Landwirtschaft entste- hen. Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit Im Gleichschritt mit der zunehmenden Marktöffnung steigt die (internationale) Konkurrenz auf den Agrarmärkten. Um in diesem dynamischen Umfeld die Produk- tionsvolumen (Marktanteile) behaupten zu können, ist eine Verbesserung der Wett- bewerbsfähigkeit der Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft von zentraler Be- deutung. Die EU ist die bedeutendste Wirtschaftspartnerin der Schweiz, was auch für den Handel mit Nahrungsmitteln gilt. Hinsichtlich Wettbewerbsfähigkeit wird sich die schweizerische Land- und Ernährungswirtschaft also primär an den EU- Staaten messen müssen. Dabei gilt es zu bedenken, dass sich auch die Gemeinsame Agrarpolitik der EU weiterentwickelt (Agenda 2000, Halbzeitüberprüfung der Agenda 2000, Osterweiterung). Die Wettbewerbsfähigkeit leitet sich aus preislichen und qualitativen Elementen ab. Je besser es der Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft gelingt, die Konsumen- tinnen und Konsumenten von der Qualität ihrer Produkte zu überzeugen, desto we- niger spielt sich der Konkurrenzkampf über niedrige Preise ab. Aber auch im Qua- litätssegment beeinflusst der Preis den Kaufentscheid der Konsumentinnen und Konsumenten, insbesondere dann, wenn die Wahlmöglichkeiten zunehmen. Subsidiarität des Staates Mit der zu Beginn der neunziger Jahre eingeleiteten Agrarreform geht eine schritt- weise Liberalisierung der Agrarmärkte mit einer Reduktion der direkten Marktein- griffe des Staates einher. Am Grundsatz der Subsidiarität des Staates will der Bun- desrat auch im Rahmen der Weiterentwicklung der Agrarpolitik festhalten. Die Auf- gabe der Agrarpolitik besteht darin, möglichst günstige Rahmenbedingungen zu schaffen, damit die Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft ihre Wettbewerbs- fähigkeit weiter verbessern kann. Agrarpolitische Handlungsfelder In der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit besteht nach wie vor Handlungsbedarf. Der Bundesrat orientiert sich dabei in seinem Einflussbereich an folgenden Leit- linien: – Die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit hat im Einklang mit den Be- stimmungen im Landwirtschaftsartikel der BV zu stehen (Nachhaltigkeit, Multifunktionalität). – Zwischen Grenzschutz und Konkurrenz besteht ein enger Zusammenhang. Bei einer weiteren Öffnung der Märkte will der Bundesrat abgestimmt auf die Stärken der einheimischen Land- und Ernährungswirtschaft mit besonde- rer Umsicht vorgehen. Dies gilt sowohl bei internationalen Verhandlungen als auch bei autonomen Veränderungen der Zollbelastungen. – Die Wettbewerbskonformität der Marktordnungen muss weiter gefördert werden, indem einfachere und transparentere Instrumente geschaffen und ver- gleichbare Instrumente zwischen den Marktordnungen soweit möglich harmoni- siert werden.

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– Das Direktzahlungssystem ist auch inskünftig möglichst produktionsneutral auszugestalten, um keine Marktverzerrungen zu verursachen. Im Rahmen der WTO-Verhandlungen wird sich die Schweiz im Verbund mit der EU und weiteren Ländern dafür einsetzen, dass dieses im Hinblick auf die För- derung der nicht produktbezogenen Leistungen der multifunktionalen Landwirtschaft wichtige Instrumentarium weiterhin unbeschränkt eingesetzt werden kann. – Mit der Liberalisierung der Agrarmärkte erlangen die Organisationsformen und der Kooperationsgrad eine zunehmende Bedeutung. Mit dem neuen LwG sind horizontale und vertikale Zusammenschlüsse an die Stelle der staatlichen Garantien getreten. Diese erwünschten Entwicklungen sollen insbesondere angesichts der bestehenden asymmetrischen Marktstrukturen nicht unterbunden werden. Landwirtschaftsrechtliche Selbsthilfemassnah- men der Produzenten- oder Branchenorganisationen sollen deshalb nicht als wettbewerbsrechtliche Verstösse im Sinne des Kartellgesetzes23 geahndet werden. Sofern die Beschlüsse der entsprechenden Organisation die Bedin- gungen von Artikel 9 LwG erfüllen, soll eine Ausdehnung dieser Selbsthil- femassnahmen auf Nichtmitglieder weiterhin möglich bleiben.

1.5.2.3 Entwicklung des ländlichen Raums

Eine Verknüpfung zwischen Agrar- und Regionalpolitik ergibt sich aus der verfas- sungsrechtlichen Bestimmung (Art. 104 Abs. 1 BV), wonach der Bund dafür zu sor- gen hat, dass die Landwirtschaft einen wesentlichen Beitrag zur dezentralen Be- siedlung des Landes leistet. Die dezentrale Besiedlung ist ein Bestandteil der Mul- tifunktionalität der Landwirtschaft (vgl. Ziff. 1.5.2.1). Rolle der Landwirtschaft im ländlichen Raum Die Anforderungen an die Landwirtschaft haben sich in den letzten Jahrzehnten ge- wandelt. Die nachhaltige Produktion von Nahrungsmitteln und Rohstoffen bleibt zwar weiterhin eine für die Gesellschaft unverzichtbare Aufgabe der Landwirtschaft, sie steht aber nicht mehr allein im Vordergrund. Die dezentrale Besiedlung, die Mitwirkung bei der Aufrechterhaltung der Infrastrukturen im ländlichen Raum, die Erhaltung und Gestaltung der Kulturlandschaft (insbesondere durch eine nachhaltige Pflege und Bewirtschaftung), das Anbieten von hochwertigen Veredlungsprodukten sowie Tourismus- und Freizeitdienstleistungen bilden das umfassende Leistungs- bündel einer modernen Landwirtschaft. Dieser Entwicklung wurde auch mit einer Revision der Raumplanungserlasse24 Rechnung getragen. Auf Grund des multifunk- tionalen Charakters, aber auch wegen ihrer Raum dominierenden Tätigkeit, nimmt die Landwirtschaft in den ländlichen Gebieten die Rolle eines Schlüsselsektors ein. Als Folge des technischen Fortschritts, des Strukturwandels und der nur noch leicht steigenden Nachfrage nach Nahrungsmitteln ist der landwirtschaftliche Beitrag zum regionalen Einkommen in den letzten Jahren zurückgegangen. Es ist davon auszu- gehen, dass sich dieser Prozess in den kommenden Jahren fortsetzen wird.

23 Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbs-

beschränkungen (Kartellgesetz, KG); SR 251. 24 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG); SR 700.

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Regionalisierung der Agrarpolitik Im Zusammenhang mit der Ausgestaltung der AP 2002 war eine weitreichende Re- gionalisierung der Agrarpolitik ein zentrales Diskussionsthema. Als administrative Einheit der Regionalisierung stand dabei der Kanton im Vordergrund («System En- veloppe»25). Die damals in der Botschaft26 zu diesem Thema gezogenen Schlussfol- gerungen erachtet der Bundesrat nach wie vor als richtig und adäquat. Gemäss Ver- fassungsgrundlage (Art. 104 BV) ist die Agrarpolitik in erster Linie Sache des Bun- des. Das als Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen zur Anwendung kom- mende «Sockelprinzip», wonach der Bund die Kosten trägt, die für die Erhaltung ei- ner nachhaltig wirtschaftenden Landwirtschaft anfallen, hat sich bewährt. Damit kann eine Grundversorgung mit gemeinwirtschaftlichen und ökologischen Leistun- gen über das ganze Land gewährleistet werden. Für weitere Ansprüche, die an die kantonale oder regionale Landwirtschaft gestellt werden, können in Ergänzung zur Agrarpolitik des Bundes kantonale oder regionale Programme geschaffen werden, die mit eigenen Mitteln zu finanzieren sind. Auch vor dem Hintergrund der im Rahmen der NFA postulierten Grundsätze, wonach Entscheidungskompetenz und Finanzverantwortung zusammenfallen sollen, und im Hinblick auf die Gleichbe- handlung der Bäuerinnen und Bauern in der Schweiz ist das «Sockelprinzip» zweckmässig. Agrarpolitische Massnahmen mit regionalpolitischem Ansatz Auch wenn der Bundesrat eine weitreichende Regionalisierung der Agrarpolitik ab- lehnt, ist er sich bewusst, dass die Heterogenitäten der Kulturlandschaften und Ge- bietskulissen (Jura, Mittelland, Alpenraum) sowie der gesellschaftlichen Bedürfnisse zu einem Differenzierungsbedürfnis führt. Das neue LwG bietet aber genügend Spielraum, um auf die spezifischen regionalen Anliegen gezielt eingehen zu können. Auf dieser Basis hat in verschiedenen Bereichen eine Verstärkung des regionalpoli- tischen Ansatzes in der Agrarpolitik stattgefunden, die über die besonderen Mass- nahmen zur Förderung der Berglandwirtschaft hinausgehen: – Regionale Absatzförderung Basierend auf Artikel 12 LwG unterstützt der Bund in Abstimmung mit der Regionalpolitik (insbesondere mit dem Bundesbeschluss «Regio Plus»27) auch regionale Absatzförderungsprojekte. Bei diesen Projekten wird die Zu- sammenarbeit verschiedener Partner inner- und ausserhalb der Landwirt- schaft vorausgesetzt. Damit soll das Potenzial einer Region besser ausge- schöpft werden. – Kennzeichnung von Landwirtschaftsprodukten Gestützt auf Artikel 14–16 LwG schützt der Bund bestimmte Bezeichnungen für Landwirtschaftsprodukte, um die Konsumentinnen und Konsumenten wirksam vor Täuschungen zu bewahren und – im Interesse der Landwirt-

25 In diesem System würde der Bund den Kantonen (oder allenfalls den Regionen) einen Teil der Mittel, zum Beispiel für Investitionshilfen oder Direktzahlungen, nach einem zu bestimmenden Verteilschlüssel zuteilen. Die Kantone (oder Regionen) würden dann nach eigenen Bedürfnissen (z.B. basierend auf einem regionalen Leitbild) über die Verteilung entscheiden. 26 Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik, Abschnitt 134, Agrarpolitik und Regionen; BBl 1996 IV 1. 27 Bundesbeschluss vom 21. März 1997 über die Unterstützung des Strukturwandels im ländlichen Raum; SR 901.3.

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schaft – den unlauteren Wettbewerb in der Verwendung dieser Begriffe zu verhindern. Der Schutz umfasst neben den Bioprodukten die regionalpoli- tisch bedeutenden Erzeugnisse mit geschützten Ursprungsbezeichnungen und geografischen Angaben. Die Kennzeichnung von Landwirtschaftspro- dukten unterstützt eine erfolgreiche Positionierung regionaler Spezialitäten auf den Märkten. Damit werden in der Region Wertschöpfungsmöglichkei- ten im Verbund mit Gewerbe und Dienstleistungen geschaffen. – Beiträge für den Gewässerschutz Seit 1999 leistet der Bund finanzielle Unterstützung auf Basis des LwG in Verbindung mit dem Gewässerschutzgesetz28 (Art. 62a) zur Verhinderung der Abschwemmung und Auswaschung von Stoffen in ober- und unterir- dische Gewässer. Das Schwergewicht liegt bei der Sanierung nitratbelasteter Grundwasserfassungen. Die Kantone haben die Möglichkeit, Gebiete mit zu hohem Nitrat- bzw. Phosphatgehalt zu erfassen, Sanierungsprojekte auszu- arbeiten und zur Genehmigung bzw. Kofinanzierung einzureichen. – Ökologische Ausgleichsflächen Mit der am 1. Mai 2001 in Kraft getretenen Öko-Qualitätsverordnung29 schafft der Bund die Möglichkeit für ein regionales Engagement zur effizi- enten Erhaltung der natürlichen Artenvielfalt. Die regionalen Massnahmen zur qualitativen Verbesserung sowie zur gezielten Anlage von ökologischen Ausgleichsflächen auf landwirtschaftlich genutzten Flächen werden stärker unterstützt. Die Regionen werden dabei in die Verantwortung eingebunden, indem sie die Aufgabe haben, spezifische Ziele und Programme zu formulie- ren. Die Verordnung ergänzt die bestehenden Förderungsmöglichkeiten der Direktzahlungsverordnung30 sowie des Natur- und Heimatschutzgesetzes31. Die Kantone müssen ihre Anforderungen an die Qualität und Vernetzung selbst festlegen und je nach Finanzkraft 10–30 Prozent der Beiträge über- nehmen. – Investitionshilfen Die geltenden gesetzlichen Erlasse des Bundes erlauben es, bei gemeinwirt- schaftlichen Projekten im Bereich der Strukturverbesserungen besondere re- gionale Bedürfnisse zu berücksichtigen. Die Kantone haben einen grossen Gestaltungsspielraum in Bezug auf die konzeptionellen und planerischen Umsetzungsvorgaben. Die neuen Massnahmen zur punktuellen Verstärkung des regionalpolitischen Ansat- zes in der Agrarpolitik haben eine positive Wirkung auf die Entwicklung der Regio- nen, der Landwirtschaft und der Umwelt. Zur Zeit besteht kein konkretes Bedürfnis, neue Massnahmen mit regionalpolitischem Ansatz zusätzlich in das agrarpolitische Instrumentarium einzuführen. Die bestehenden regionalpolitischen Massnahmen müssen aber besser aufeinander abgestimmt werden.

28 Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutz- gesetz, GSchG); SR 814.20. 29 Verordnung vom 4. April 2001 über die regionale Förderung der Qualität und der Vernetzung von ökologischen Ausgleichsflächen in der Landwirtschaft (Öko- Qualitätsverordnung, ÖQV); SR 910.14. 30 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV); SR 910.13.

31 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG); SR 451.

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Politische Handlungsfelder Die Agrarpolitik wäre als Sektoralpolitik überfordert, wenn ihr allein die Verant- wortung für die nachhaltige Entwicklung des ländlichen Raumes übertragen würde. Was es angesichts der absehbaren Entwicklungen im ländlichen Raum braucht, ist eine engere Kooperation und Koordination der verschiedenen Politikbereiche auf der Ebene des Bundes, der Kantone und der Regionen: – Zum Zweck, die Fragen um die Zukunft des ländlichen Raums gemeinsam und systematischer anzugehen, soll ein bundesinternes Netzwerk «ländliche Entwicklung» unter dem Dach der Raumordnungskonferenz geschaffen werden. Das Ziel dieses Ansatzes besteht darin, eine Politik zu gestalten, die eine nachhaltige Entwicklung des ländlichen Raums bei rasch ändernden Rahmenbedingungen sicherstellt. Dabei gilt es neben den Aktivitäten zur Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen auch die Erfordernisse des Umweltschutzes und die Anforderungen der Bevölkerung an ihr Lebensum- feld zu berücksichtigen. – In einem Postulat der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Stände- rates wird der Bundesrat aufgefordert, die Strategie des Bundes in der Re- gionalpolitik neu auszurichten und entsprechende Massnahmen vorzuschla- gen, um die Entwicklung der Regionen und den Zusammenhalt in der Schweiz auch künftig zu sichern. Insbesondere soll er auch prüfen, ob und wie weit die bestehenden Bundesgesetze und -beschlüsse sinnvoll zusam- mengeführt werden können. Im Weiteren soll abgeklärt werden, inwiefern die Regionalpolitik künftig über Mehrjahresprogramme, Zahlungsrahmen und Verpflichtungskredite besser gesteuert werden kann. Eine vom seco eingesetzte Expertenkommission ist beauftragt, dem Bundesrat bis 2003 ei- nen Bericht mit der künftigen strategischen Ausrichtung zu unterbreiten. – Im Rahmen der AP 2007 schlägt der Bundesrat dem Parlament eine Erweite- rung der Förderungsmöglichkeiten im Bereich der Investitionshilfen (vgl.

Ziff. 2.5) vor, um damit neue Impulse in der Landwirtschaft und den ländli-

chen Regionen zu schaffen. Zur Ausschöpfung des Potenzials und der Sy- nergien in den Regionen ist eine bestmögliche Koordination mit den spezifi- schen regionalpolitischen Instrumenten (z.B. IHG) sicherzustellen. Im Übri- gen zielen die vorgeschlagenen Massnahmen in die gleiche Richtung wie die Politik der EU zur Entwicklung des ländlichen Raums (zweiter Pfeiler der GAP).

1.5.2.4 Sozialverträgliche Strukturentwicklung

Vielfältige Facetten und Einflussfaktoren Der Strukturwandel in der Landwirtschaft ist ein Thema, das mit vielen Emotionen und unterschiedlichsten Vorstellungen verbunden ist. In den agrarpolitischen Dis- kussionen wird der Strukturwandel meistens als Vergrösserung und gleichzeitige Abnahme der Anzahl Betriebe interpretiert. Diese eindimensionale Betrachtung vermag den vielfältigen Facetten, in denen sich strukturelle Veränderungen abspie- len können, nicht gerecht zu werden. Je nach Fragestellung gibt es verschiedene In- dikatoren (Anzahl Betriebe, Betriebsgrössen, Betriebstypen, Produktionsstrukturen, Technologieverfahren, Arbeitsproduktivität, usw.), um den Strukturwandel be-

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schreiben zu können. Ebenso vielschichtig sind die Einflussfaktoren (z.B. natur- räumliches, wirtschaftliches und politisches Umfeld, persönliche Präferenzen), die das Tempo und Ausmass der Strukturveränderungen bestimmen. Insgesamt sind die Zusammenhänge rund um die Frage des Strukturwandels also äusserst komplex. Pauschale Aussagen wie «kleinere Betriebe sind ökologischer als grössere» oder «je grösser der Betrieb desto grösser die Arbeitsbelastung» greifen entsprechend zu kurz. In einer differenzierten Betrachtung wird auch deutlich, dass die agrarpoliti- schen Rahmenbedingungen den Strukturwandel in der Landwirtschaft zwar wesent- lich, aber nicht ausschliesslich beeinflussen. Technischer Fortschritt als Triebfeder Die Anwendung insbesondere des biologisch-technischen Fortschritts (z.B. neue Errungenschaften in der Pflanzen- und Tierzucht) ist heute Gegenstand heftiger und kontroverser Debatten mit dem Ergebnis, dass aus ethischen, ökologischen oder ge- sundheitspolitischen Gründen die Möglichkeiten nicht ausgeschöpft werden. Zur Vermeidung möglicher Gefahren werden Verwendungsverbote oder -einschränkun- gen festgelegt. Mit derartigen Schranken sind alle Marktakteure in der einen oder anderen Form konfrontiert. Wie jüngste Erfahrungen zeigen, kann die Nichtanwen- dung des biologisch-technischen Fortschritts im Bereich der Nahrungsmittel auch ein Argument sein für Mehrerlöse auf dem Markt (Label- und Markenprogramme). Solche Verzichte sind daher soweit als möglich privatrechtlich zu vereinbaren und über den Markt zu finanzieren. Anders verhält es sich mit dem mechanisch-technischen Fortschritt (z.B. neue Ern- te- oder Melkverfahren), weil in diesem Bereich die gesellschaftlichen Vorbehalte in der Regel geringer sind als bei der Anwendung des biologisch-technischen Fort- schritts. Der Entscheid für oder gegen die Anwendung des mechanisch-technischen Fortschritts liegt im Rahmen der gesetzlichen Schranken (z.B. Umweltauflagen, Höchstbestandesvorschriften) bei der Betriebsleitung. Dessen Anwendung setzt ne- ben dem notwendigen Investitionskapital eine bestimmte Betriebsstruktur voraus, damit die angestrebte Produktivitätssteigerung zum Tragen kommen kann. Heute stimmen die bestehenden Strukturen in der Schweiz über weite Strecken nicht mit der verfügbaren Technik überein. Strukturveränderungen können die Anwendung des mechanisch-technischen Fortschritts ermöglichen oder dessen Wirkung verbes- sern. Der mechanisch-technische Fortschritt ist also die entscheidende Triebfeder für das Bestreben, Grössen- und Spezialisierungseffekte zu erzielen. Spannungsfeld zwischen Wirtschaftlichkeit und Sozialverträglichkeit Der technische Fortschritt ermöglicht eine Steigerung der Produktivität und damit eine Senkung der Produktionskosten. In vielen Fällen setzt ein rentabler Einsatz des technischen Fortschritts eine bestimmte Betriebsstruktur voraus. Wie zahlreiche Untersuchungen zeigen, hat die Betriebsgrösse einen wesentlichen Einfluss auf die Produktionskosten und damit auf die preisliche Wettbewerbsfähigkeit. Hinsichtlich dieser Kostendegression besteht im Vergleich zur ausländischen Konkurrenz ein Defizit. Strukturelle Entwicklungen unter Wahrung der Nachhaltigkeit sind für ei- nen leistungsfähigen Agrarsektor wirtschaftlich notwendig und tragen dazu bei, dass der im Landwirtschaftsartikel der BV verankerte Gesellschaftsvertrag effizient er- füllt werden kann. Ausserdem kann die Anwendung des technischen Fortschritts po- sitive Effekte auf die Arbeitsbelastung der bäuerlichen Familien haben. Diese wirtschaftlichen Zusammenhänge beinhalten in der praktischen Umsetzung ein erhebliches Konfliktpotenzial. Insbesondere zwischen Strukturanpassung und

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sozialer Verträglichkeit kann im Einzelfall ein grosses Spannungsfeld entstehen. Dieser Problematik gilt es im Rahmen der Weiterentwicklung der Agrarpolitik eine besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Rolle des Staates Die Verantwortung für strukturelle Unternehmensentscheide – neben betrieblichen Vergrösserungen sind darunter auch organisatorische und produktionstechnische Anpassungen zu verstehen – liegt bei der Betriebsleitung. Dennoch stellen die agrarpolitischen Rahmenbedingungen eine Struktur beeinflussende exogene Grösse dar. So haben die Ausgestaltung und die finanzielle Bestückung der Massnahmen einen wesentlichen Einfluss auf Verlauf und Tempo der Strukturentwicklung. Ge- mäss den Vorgaben des LwG (Art. 2 Abs. 1 Bst. c) hat der Bund für eine sozialver- trägliche Entwicklung in der Landwirtschaft zu sorgen. Die BV umschreibt das Leitbild der Landwirtschaft mit bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben, die ihre multifunktionalen Leistungen über eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion erbringen. Dies ist eine Absage an eine bodenunabhängige, industrielle Massenproduktion. Der Familienbetrieb ist als Be- griff in der BV nicht explizit erwähnt. Im Hinblick auf die Erbringung der dort ver- ankerten multifunktionalen Leistungen ist der bäuerliche Familienbetrieb aber eine effiziente Organisationsform. Im schweizerischen Umfeld besteht heute kein Kon- flikt zwischen der Betriebsgrösse und dem Familienbetrieb als Organisationsform. Die agrarpolitischen Massnahmen des Bundes haben sich an diesen Vorgaben zu orientieren. Auf die Festlegung eines starren Strukturleitbilds, das sich auf eine be- stimmte Anzahl Betriebe, auf eine fixierte Betriebsgrösse oder auf eine festgelegte Produktionsform stützt, will der Bundesrat aber weiterhin verzichten. Staatliche Vorgaben in diesem Bereich würden dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit wider- sprechen. Zudem können Strukturleitbilder nie flexibel genug sein, um den vielfälti- gen Facetten der Landwirtschaft, den natürlichen Gegebenheiten und der Dynamik der Veränderungsprozesse gerecht zu werden. Agrarpolitische Handlungsfelder Das mit der AP 2002 umgesetzte Konzept soll im Rahmen der AP 2007 keine grundsätzlichen Änderungen erfahren: Die Direktzahlungen sollen als Leistungsab- geltung nach wie vor allen bäuerlichen Betrieben gewährt werden, während über die Investitionshilfen Haupterwerbsbetriebe gefördert werden sollen. Punktuelle Anpas- sungen auf Gesetzesebene, die im Hinblick auf die Strukturfrage von besonderer Bedeutung sind, sollen in folgenden Massnahmenbündeln erfolgen: – Produktion und Absatz (2. Titel LwG) Weitere Flexibilisierung der Milchmarktordnung mit einem schrittweisen Ausstieg aus der Milchkontingentierung als Kernelement (vgl. Ziff. 2.2.3). – Direktzahlungen (3. Titel LwG) Konsequentere Umsetzung des Leistungsprinzips durch eine weitgehende Aufhebung der sozial und politisch motivierten Grenzwerte sowie der de- gressiven Ausgestaltung der Beiträge (vgl. Ziff. 2.3).

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– Soziale Begleitmassnahmen (4. Titel LwG) Im Sinne von Artikel 2 LwG wird eine gegenüber heute moderat verstärkte soziale Flankierung des Veränderungsprozesses als zweckmässig erachtet (vgl. Ziff. 2.4). Die Massnahmen sollen grundsätzlich auf Haupterwerbsbe- triebe fokussiert werden. – Strukturverbesserungen (5. Titel LwG) Wechsel des Eintretenskriteriums vom Einkommen zur Standardarbeitskraft mit dem Ziel einer objektiveren Abgrenzung zwischen Haupt- und Ne- benerwerbsbetrieben (vgl. Ziff. 2.5). Für die Strukturwirkung ist vor allem die Höhe der geforderten Standardarbeitskräfte sowie die Ausgestaltung der Arbeitskraftnormen massgebend.

1.5.2.5 Sicherheit und Qualität der Nahrungs- und

Produktionsmittel Die Schweiz und Europa werden wirtschaftlich starke Räume bleiben und damit ei- nen hohen Lebensstandard pflegen können. Deshalb werden Themen wie umwelt- schonende Produktion (Boden- und Gewässerschutz, Luftreinhaltung), Nahrungs- mittelsicherheit und -qualität, Tierschutz und -gesundheit, Landschaftspflege und Erhaltung der Artenvielfalt weiter an Bedeutung gewinnen. Eine glaubwürdige De- klaration, ethisch vertretbare Produktionsmethoden und umweltverträgliche Verfah- ren sowie eine hohe ökologische Leistungsfähigkeit stellen auch in Zukunft unab- dingbare Voraussetzungen für den Markterfolg der Landwirtschaft dar. Eine gute qualitative Wettbewerbsfähigkeit kann ein Trumpf für die Produktion vor Ort sein. Verunsicherung der Konsumentinnen und Konsumenten Die aktuellen Vorkommnisse um BSE, Maul- und Klauenseuche (insbesondere in England), Dioxin (Belgien) sowie illegalen Medikamenteneinsatz (Österreich) und Antibiotikarückstände (China) haben die Konsumentinnen und Konsumenten auch in der Schweiz zunehmend verunsichert. Die Land- und Ernährungswirtschaft steht deshalb vor grossen Herausforderungen, damit das Vertrauen der Bevölkerung in die Nahrungs- und Produktionsmittel gestärkt werden kann. Der Bundesrat erachtet in diesem Kontext die Rückverfolgbarkeit der Produkte bis auf den Hof als zentral, denn die Qualität lässt sich heute nicht allein am Produkt definieren, sondern be- ginnt bei den eingesetzten Produktionsmitteln und den Produktionsmethoden. Umfassende Gesetzgebung zur Vertrauensbildung Die den Bereich von der landwirtschaftlichen Produktion bis zur Verkaufsfront ab- deckende Lebensmittel-, Landwirtschafts-, Tierseuchen-, Umweltschutz-, Alkohol- und Zollgesetzgebung enthält die erforderlichen Bestimmungen und Instrumente, um das Ziel der Vertrauensstärkung erreichen zu können: – Das Lebensmittelgesetz32 bildet die zentrale Grundlage, um die Konsumen- tinnen und Konsumenten einerseits vor Täuschungen und andererseits vor Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen, die der Gesundheit abträglich

32 Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände

(Lebensmittelgesetz, LMG); SR 817.0.

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sind, zu schützen. Neben dem Gesundheits- und Täuschungsschutz bestehen auch Vorschriften zur Kennzeichnung, bspw. der Rohstoffherkunft. – Das LwG (insbesondere Art. 14–16, 18 sowie 148–165) bildet die Basis für den Erlass von Vorschriften über die freiwillige oder – bezüglich verbotener Herstellungsmethoden – auch obligatorische Kennzeichnung von landwirt- schaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten sowie über die Zulassung, den Einsatz und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Produktionsmitteln (Saatgut, Dünger, Pflanzenschutz- und Futtermittel). – Mit dem Ziel, zusätzliche Sicherheit und Transparenz zu schaffen, hat das Parlament im Rahmen der AP 2002 das Tierseuchengesetz33 angepasst und damit die Grundlage für die Tierverkehrsdatenbank34 geschaffen. Die lau- fende Erfassung des Tierverkehrs ist eine wichtige Voraussetzung, die Her- kunft von geschlachteten Tieren zu ermitteln, um bspw. Rückständen im Fleisch auf den Grund gehen zu können. Mit den vom Bundesrat erlassenen Ausführungsvorschriften und Massnahmen wird ein hohes Niveau in Sachen Verbraucherschutz und Gesundheit sichergestellt. Sie leisten auch einen Beitrag zu einer hohen Transparenz auf allen Ebenen und zur Vertrauensbildung in der Bevölkerung. Der Vollzug der genannten Gesetzgebung erfolgt teilweise durch die Kantone und teilweise durch den Bund, dem zudem die Oberaufsicht obliegt. Um einen einheitlichen Vollzug zu gewährleisten, findet zwi- schen den verantwortlichen Bundes- und Kantonsbehörden eine enge Zusammenar- beit statt, was in unserem institutionellen und föderalistischen Umfeld eine besonde- re Herausforderung darstellt. Politische Handlungsfelder Betreffend Sicherheit und Qualität der Nahrungs- und Produktionsmittel ortet der Bundesrat punktuelle Optimierungsmöglichkeiten in folgenden Bereichen: – Auf Grund der Entwicklungen ist eine noch engere Vernetzung zwischen Bundes- und Kantonsbehörden einerseits und zwischen den verschiedenen Bundesämtern andererseits notwendig. Der Bundesrat hat deshalb die nöti- gen Vorkehrungen eingeleitet, um den Vollzug zu optimieren, Doppelspu- rigkeiten zu vermeiden und die gemeinsame Kommunikation zu verbessern. In diesem Zusammenhang wurden das EDI und das EVD beauftragt, einen Bericht über die Qualitätssicherung bei den Lebensmitteln abzufassen und zu prüfen, ob es Lücken oder Doppelspurigkeiten gibt, sowie die nötigen Vorschläge zu deren Eliminierung auszuarbeiten. Diese Vorschläge sollen gemäss Bundesrat sowohl dem Schutz der Gesundheit wie auch den wirt- schaftlichen Interessen angemessen Rechnung tragen. – Im Rahmen der AP 2007 unterbreitet der Bundesrat dem Parlament punktu- elle Anpassungen im LwG (Art. 7, 11, 148, 148a, 159a, 160) sowie Ände- rungen im Tierseuchenrecht (vgl. Teil IV der Botschaft). Diese Revisions- vorschläge verleihen dem Aspekt der Produktesicherheit im weiteren Sinne eine noch stärkere Bedeutung und erhöhen die Transparenz in Bezug auf die Kennzeichnung der Produkte. Die vorgeschlagenen Anpassungen der Arti- kel 181 und 182 LwG leisten ausserdem einen Beitrag zur Optimierung des Vollzugs.

33 Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (TSG); SR 916.40.

34 Siehe Art. 7 ff. der Tierseuchenverordnung; SR 916.401.

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– Der Bundesrat wird sich bei den WTO-Verhandlungen dafür einsetzen, dass die nötige Information der Konsumentinnen und Konsumenten über Her- kunft, Produktionsmethoden, Umweltbedingungen und Tierschutzmassnah- men verbessert werden kann.

1.5.2.6 Erreichung der agrarökologischen Ziele

Strategie in den neunziger Jahren Der Bundesrat stützte sich zur Verwirklichung der ökologischen Anliegen in der Landwirtschaft in den letzten zehn Jahren auf folgende drei Pfeiler: – Mittels Forschung, Bildung und Beratung sollen die Landwirte möglichst aus eigener Erkenntnis und Überzeugung zu umweltgerechtem Handeln kommen. – Umweltgerechtes Handeln muss wirtschaftlich lohnend sein. Instrumente dazu sind insbesondere die Direktzahlungen und die Kennzeichnung von Agrarprodukten. – Vorschriften auf den verschiedenen Gebieten des Umweltrechts. In den neunziger Jahren stand der Auf- und Ausbau des zweiten Pfeilers im Vorder- grund. 1993 wurden ergänzende Direktzahlungen zur Kompensation von Preissen- kungen und ökologische Direktzahlungen als Anreiz für das Erbringen von ökologi- schen Leistungen eingeführt. Ab 1996 gab es nur noch für die ökologischen Direkt- zahlungen zusätzliche finanzielle Mittel. Damit erlangten ökologische Belange für die Wirtschaftlichkeit der Betriebe an Bedeutung. Mit dem Inkrafttreten des neuen LwG auf den 1. Januar 1999 wurde der Bezug aller Direktzahlungen von einem ökologischen Leistungsnachweis35 abhängig gemacht. Dieser verlangt eine den ökologischen Grundanforderungen angepasste Bewirtschaftung, welche die Belas- tung der natürlichen Lebensgrundlagen durch die Landwirtschaft auf ein ökologisch nachhaltiges Niveau bringt. Diese allgemeinen Direktzahlungen gelten die gemein- wirtschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft ab, wie sie in Artikel 104 BV fest- gelegt sind. Weiterhin gibt es das ökologische Anreizsystem für besondere ökologi- sche und ethologische Leistungen wie den ökologischen Ausgleich, den biologi- schen Landbau sowie für besonders tierfreundliche Haltungsformen. In Ergänzung zu den national ausgerichteten Instrumenten wurden ausserdem Programme ge- schaffen, um regional oder lokal angepasste Lösungen im Bereich des Gewässer- schutzes, der Biodiversität und der Landschaft verwirklichen zu können. Diese In- strumente erlauben eine Lösung regionaler oder lokaler Umweltanliegen. Die Bäuerinnen und Bauern haben in den neunziger Jahren die ökologischen Anlie- gen als Herausforderung aufgenommen und umgesetzt. Die Bilanz in diesem Be- reich ist dementsprechend positiv (vgl. Ziff. 1.2.4). Die gesetzten Ziele sind aber noch nicht überall erreicht. Weitere Verbesserungen sind in gewissen Umweltberei- chen erforderlich. Beurteilung der Auswirkungen des Agrarsektors auf die Umwelt Mit agrarökologischen Indikatoren und Zielen ist es möglich, die Auswirkungen des Agrarsektors auf die Umwelt konkret zu messen und den Entwicklungsstand der landwirtschaftlichen Umweltleistungen in Bezug zum gesellschaftlich gewünschten

35 Siehe Art. 5 ff. der Direktzahlungsverordnung; SR 910.13.

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Zustand zu setzen und zu bewerten. Damit wird auch eine vertiefte Analyse der Agrarpolitik möglich. Es geht dabei um die Wirkung der landwirtschaftlichen Tätig- keiten auf die Umweltqualität und auf die Ressourcen. Die im Aufgabenbereich des BLW liegende Beurteilung des Agrarsektors und das im Zuständigkeitsbereich des BUWAL liegende Umweltmonitoring sollen sich dabei gegenseitig ergänzen. Nachfolgende Ziele (Tabelle 15) sind aus verschiedenen bereits bestehenden gesetz- lichen Vorgaben und internationalen Verpflichtungen zusammengetragen und für den Agrarsektor konkretisiert. Die Ziele sind nicht abschliessend. Sie werden in Zu- sammenarbeit mit einer breit abgestützten Arbeitsgruppe (sogenannte Begleitgruppe «Indikatoren») beurteilt und nötigenfalls ergänzt. In dieser Begleitgruppe sind die kantonalen Stellen im Bereich Naturschutz, Umweltschutz, Gesundheit und Land- wirtschaft sowie die Umweltorganisationen, der SBV, das BUWAL und das BFS vertreten. Die Ziele sollen bis 2005 erreicht werden. Dieser Zeithorizont ermöglicht eine Be- urteilung der Zielerreichung, um dem Parlament notwendige gesetzliche Anpassun- gen des agrarökologischen Instrumentariums inklusive des Umweltrechts zeitgleich mit den Zahlungsrahmen 2008–2011 unterbreiten zu können. Die Beobachtung der Zielerreichung und die Erfassung allfälliger Lücken stützt sich auf die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Beurteilung der Nachhaltigkeit in der Landwirt- schaft36. Die Verwaltung wird dabei durch die Begleitgruppe «Indikatoren» unter- stützt und beraten. Tabelle 15 Agrarökologische Ziele im Zeithorizont 2005

Agrarökologischer Bereich1 Messgrösse Basis Ziele 2005

Landwirtschaftliche N-Bilanz 96 000 t N Halten des N-Verlustpotenzials auf Prozesse: ökologische (1994) dem Niveau von 74 000 t N/Jahr, Gesamtverträglichkeit was gegenüber 1994 einer Reduktion von ca. 22 000 t N (ca. 23%) entspricht.2 P-Bilanz Rund 20 000 t Reduktion der P-Überschüsse um P (1990/92) 50% auf rund 10 000 t P3. Dieses Niveau wird gehalten.*

Landwirtschaftliche PSM Rund 2200 t Reduktion des gesamtschweizeri- Praxis (Verbrauch) Wirkstoffe schen PSM-Einsatzes um 30% auf (1990/92) rund 1500 t Wirkstoffe.4 *

Auswirkungen der Ammoniak- 53 500 t N Reduktion der Ammoniakemissionen Landwirtschaft auf emissionen (1990) um 9% gegenüber 1990, d.h. eine die Umwelt in die Luft Verringerung um rund 4800 t N.5 Biodiversität Rund 10% der gesamtschweizerischen LN (ökologische 1 080 000 ha sind öAF, d.h. 108 000 ha; 65 000 ha Ausgleichs- LN (1990/92) öAF im Talgebiet.6 flächen, öAF) Nitrat Die Nitratgehalte von Wasser liegen in 90% der Trinkwasserfassungen, deren Zuströmbereiche von der Landwirtschaft genutzt werden, unter

40 mg/l.7

36 SR 919.118

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Agrarökologischer Bereich1 Messgrösse Basis Ziele 2005

Einfluss des Nutzung LN Rund 98% der LN werden nach den gesellschaftlichen 1 080 000 ha Prinzipien des ÖLN oder des Verhaltens auf die LN (1990/92) biologischen Landbaus genutzt, Ausgestaltung der d.h. rund 1 060 000 ha.8 Landwirtschaft

Quellen und Bemerkungen: 1 BLW, Agrarbericht 2000 (Seite 83 und 85, Grafik Mensch-Umwelt-System), Bern 2000. 2 BUWAL, Strategie zur Reduktion von Stickstoffemissionen, in Schriftenreihe: Umwelt Nr. 273, Bern 1996. 3 Die P-Überschüsse werden nach der gesamtschweizerischen Input-Output-Bilanz (Landwirt- schaft) berechnet. 4 Schweizerische Gesellschaft für Chemische Industrie (SGCI), Statistik für die Schweiz und das Fürstentum Liechtenstein, jährliche Ausgabe, Zürich. 5 Dies ist ein Zwischenziel. Die internationale Verpflichtung im Rahmen der UN/ECE- Konvention über grenzüberschreitende Luftverunreinigungen verlangt bis 2010 eine Reduk- tion um 13%, d.h. um 7000 t N. Die zu reduzierende Menge N in Form von Ammoniak ist in den 22 000 t N/a inbegriffen. Langfristig werden weitere Reduktionen nötig sein (vgl. Bericht des Bundesrates vom 23. Juni 1999 über die lufthygienischen Massnahmen des Bundes und der Kantone; BBl 1999 7735).

6 Hochstammobstbäume sind darin nicht enthalten.

7 BUWAL und BAG, Aktionsplan Umwelt und Gesundheit, S. 10. Dies ist ein Zwischenziel. Angestrebtes Ziel im Aktionsplan bis 2007: Nitratgehalt in 99% der Trinkwasserfassungen < 40 mg/l.

8 BUWAL und BAG, Aktionsplan Umwelt und Gesundheit, S. 10.

* Dies sind Zwischenziele; längerfristig sind eine Reduktion der durch die Landwirtschaft verursachten P-Belastung der Oberflächengewässer um 50% und eine Reduktion des Eintrags an PSM in Oberflächengewässer um 50% anzustreben.

Rolle der Akteure Damit die gesteckten agrarökologischen Ziele erreicht werden können, sind ver- schiedene Gruppen von Akteuren gefordert: – Die Regenerationsfähigkeit der Umweltressourcen muss erhalten bleiben (Boden, Wasser, Luft, Biodiversität). Deshalb muss die Landwirtschaft mit den natürlichen Ressourcen, die sie zur Leistungserbringung beansprucht, sorgfältig umgehen. Im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten soll bei Ma- schinen und Gebäuden der umwelttechnische Fortschritt berücksichtigt wer- den. Schliesslich ist es Aufgabe der Landwirtschaft, das notwendige Wissen für eine nachhaltige Bewirtschaftung zu erwerben und es auf dem neuesten Stand zu halten. – Das Kauf- und Ernährungsverhalten der Konsumentinnen und Konsumenten muss eine Nachfrage für ökologisch produzierte Erzeugnisse schaffen. Die Konsumentinnen und Konsumenten müssen eine Präferenz für solche Pro- dukte entwickeln und auch bereit sein, einen entsprechenden Preis zu be- zahlen. – Dem Staat kommt eine zweifache Aufgabe zu. Einerseits muss er sich inter- national für nachhaltige Entwicklungspfade einsetzen, indem bspw. eine In- ternalisierung der externen Kosten in die Endpreise von Produkten und Dienstleistungen vorangetrieben wird. Andererseits hat der Staat auf natio- naler Ebene geeignete Rahmenbedingungen (Forschung, Bildung, Beratung; ökonomische Anreize; umweltrechtliche Vorschriften) zu schaffen.

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Agrarökologische Handlungsfelder Das agrarpolitische Instrumentarium im ökologischen Bereich ist heute ausreichend ausgebaut. Die Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen mit Direktzahlun- gen, die an einen ökologischen Leistungsnachweis gebunden sind, hat sich bewährt. Für die Betroffenen erlauben sie eine ökonomisch und sozial tragbare Umsetzung umweltbezogener Anforderungen. Somit besteht für die Jahre 2004 bis 2007 kein Anpassungsbedarf auf Gesetzesebene. Hingegen sind die Anstrengungen in folgen- den Handlungsfeldern zu verstärken: – Die bisherigen Evaluationsergebnisse decken punktuelle Lücken in der Zielerreichnung auf. Insbesondere bei Stickstoff und Phosphor sowie hin- sichtlich Qualität und Vernetzung der ökologischen Ausgleichsflächen be- steht auf regionaler Ebene noch Handlungsbedarf. Für die nächsten vier Jah- re muss sich deshalb die Optimierung der ökologischen Leistungen auf die Regionen mit dem grössten Handlungsbedarf konzentrieren. Mit Artikel 62a des Gewässerschutzgesetzes37 und der Öko-Qualitätsverordnung38 wurden vor kurzer Zeit die dafür nötigen Anreiz-Instrumente geschaffen. Die Co- Finanzierung der Massnahmen fördert einen effizienten Mitteleinsatz und ermöglicht die Einbindung der regional ansässigen Bevölkerung durch ein Mitspracherecht (bottom-up Prinzip), was entsprechende Informationen vor- aussetzt. – Bei der Entwicklung, Verbreitung und Anwendung neuer Techniken (bspw. für den effizienten Einsatz von Hofdüngern) nimmt die Forschung, Bildung und Beratung eine Schlüsselrolle ein. Die in diesem Zusammenhang einge- leiteten Forschungsprojekte wie die Reduktion der Ammoniakemissionen, die Ökobilanzierung, der Stickstoffhaushalt oder die Qualität von ökologi- schen Ausgleichsflächen sind voranzutreiben. – Im Bereich Boden hat das BLW in Zusammenarbeit mit den Forschungsan- stalten und interessierten Kreisen ein Bodenkonzept erarbeitet. Darin wird aufgezeigt, welche Massnahmen notwendig sind, um die Ertragsfähigkeit des Bodens langfristig sicherzustellen. – Zur Frage der Lenkungsabgaben und zum weiteren Vorgehen wird sich der Bundesrat im Rahmen des Berichts zur Motion der UREK-S (94.3005) äus- sern. – Auf internationaler Ebene ist die Konkretisierung der Umweltübereinkom- men in umsetzbare Massnahmen wichtig. Für die Schweiz hat die Ausar- beitung von international anerkannten Normen und Standards für eine nach- haltige Landbewirtschaftung und deren geeignete Berücksichtigung in Han- delsregeln eine hohe Priorität.

37 Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutz- gesetz, GSchG); SR 814.20. 38 Verordnung vom 4. April 2001 über die regionale Förderung der Qualität und der Vernetzung von ökologischen Ausgleichsflächen in der Landwirtschaft (Öko-Qualitätsverordnung, ÖQV); SR 910.14.

4773

1.5.2.7 Internationale Entwicklungen

1.5.2.7.1 WTO-Agrarabkommen Durch das GATT/WTO-Übereinkommen über die Landwirtschaft (nachfolgend: Agrarabkommen)39 haben sich die WTO-Mitglieder verpflichtet, die Einfuhrzölle, die Inlandstützung und die Exportsubventionen über einen Zeitraum von sechs Jah- ren (bis Ende 2000) zu reduzieren. Die Schweiz ist ihren Verpflichtungen nachge- kommen. Gestützt auf Artikel 20 des Agrarabkommens sind im Jahre 2000 in Genf neue Verhandlungen mit dem Ziel einer schrittweisen, wesentlichen Senkung der Stützungs- und Schutzmassnahmen aufgenommen worden. Die Schweiz hat Ende Dezember 2000 ihren detaillierten Verhandlungsvorschlag eingebracht. In einer er- sten Phase (bis März 2001) sind durch die Delegationen die Verhandlungsfelder ab- gesteckt worden. Verhandlungsvorschlag der Schweiz Die Schweiz will eine ökonomisch, ökologisch und sozial nachhaltige Landwirt- schaft sowie eine auf den Markt ausgerichtete landwirtschaftliche Produktion erhal- ten. Die Bereitstellung von öffentlichen Gütern, wie bspw. die Pflege der Kultur- landschaft, die dezentrale Besiedlung oder die Erhaltung der natürlichen Ressourcen wird mittels Direktzahlungen entschädigt. Die Schweiz verlangt in ihrem Verhand- lungsvorschlag, dass jedes Land autonom die Höhe solcher Direktzahlungen auf Grund seiner eigenen agrar-, umwelt- und regionalpolitischen Ziele bestimmen kann. Sie ist aber auch bereit, sich für eine präzisere Umschreibung der Kriterien einzusetzen, um den Vorwurf einer indirekten Stützung der Produktion von Nah- rungsmitteln, für die ein funktionierender Markt besteht, entkräften zu können. Da- hinter steht die Absicht, für unsere Direktzahlungen eine höhere Rechtssicherheit zu erreichen. Daneben gilt es, bezüglich der drei bisherigen Pfeiler (Marktzutritt, Inlandstützung, Exportsubventionen) zuerst über die Regeln, Disziplinen und Kriterien zu verhan- deln, bevor das genaue Ausmass weiterer Abbauschritte besprochen werden kann: – Beim Marktzutritt sollen die Verhandlungen auf der Basis von gegenseitigen Zugeständnissen erfolgen. Für die ärmsten Entwicklungsländer sind spezi- elle Zutrittsbedingungen auszuhandeln. Bei der Verteilung von Zollkontin- genten soll weiterhin der Grundsatz gelten, dass die Art der Zuteilung eine landesinterne Domäne ist, solange die Zutrittsmöglichkeit effektiv gewähr- leistet wird. Die im Landwirtschaftssektor vorgesehene mengenmässige und preisliche Sonderschutzklausel ist beizubehalten. Es werden konkrete Ver- besserungsvorschläge gemacht. – Bei der Inlandstützung sind die Umschreibungen für die drei Boxen (amber, blue, green40) präziser vorzunehmen als bisher. Im Bereich der Green Box soll jedes Land nach seinen spezifischen Bedürfnissen den Umfang der von der Landwirtschaft geforderten Leistungen weiterhin selber bestimmen kön-

39 Anhang 1A.3 des Abkommens vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandels-

organisation; SR 0.632.20. 40 Amber Box: produktebezogene Massnahmen mit direkten Auswirkungen auf Produktion und Handel; Blue Box: direkte Einkommensbeihilfen im Rahmen von Produktions- beschränkungen mit beschränkten Auswirkungen auf Handel und Produktion; Green Box: Direktzahlungen, die keine oder höchstens geringe Handelsverzerrungen oder Auswirkungen auf die Produktion hervorrufen.

4774

nen. Die nicht vom Markt abgegoltenen Leistungen der multifunktionalen Landwirtschaft sollen entsprechend dem im Inland erwünschten Ausmass entschädigt werden können. – Als Exportsubventionen sind nicht nur die direkten Erstattungen zu erfassen, sondern auch die indirekten Subventionsformen wie bspw. Exportkredite und Staatshandel. Die Schweiz verlangt, dass über drei weitere Bereiche verhandelt wird, die zwar in anderen Abkommen geregelt sind, aber einen Bezug zur Landwirtschaft haben: – Ein besserer Schutz geografischer Herkunftsangaben: Nicht nur die Her- kunftsangaben der Weine und Spirituosen sollen besser geschützt werden, sondern auch jene anderer Produkte (z.B. Käse). – Die Konsumentinnen und Konsumenten sollen mehr Produkteinformationen erhalten als bisher. Dazu gehören Angaben über die Produktionsmethode wie bspw. Informationen über die Umweltverträglichkeit oder das Tierwohl. In das gleiche Kapitel gehört die Deklaration von GVO-Produkten. Solche Informationen erhöhen die Transparenz, unterstützen die Wahlfreiheit der Konsumentinnen und Konsumenten und tragen so zur Funktionsfähigkeit der Märkte bei, ohne damit unnötige technische Handelsbarrieren zu errich- ten. – In verschiedenen Abkommen sollen die drei Dimensionen der Nachhaltig- keit (Ökonomie, Ökologie, Soziales) in geeigneter Weise berücksichtigt werden. Handelsmassnahmen, die einen negativen Einfluss auf die Nachhal- tigkeit haben, sind zu vermeiden. Externe Kosten, die bei der Produktion von landwirtschaftlichen Erzeugnissen anfallen können, sind zu internalisie- ren. Die Verhandlungsvorschläge der Schweiz sind zwar von den agrarexportierenden Ländern hinsichtlich der Liberalisierung als zu wenig weitgehend kritisiert, aber von den anderen Ländern generell als ein konstruktiver Beitrag gewürdigt worden. WTO-Ministerkonferenz in Doha (Katar) Die erste Phase der formellen Verhandlungen im Agrarkomitee wurde Ende März

2001 abgeschlossen, die zweite Phase im Februar 2002. Über den weiteren Ver-

handlungsverlauf wurde an der vierten Ministerkonferenz vom 9. bis 13. November 2001 in Katar entschieden. Der Text der Doha-Ministererklärung zur Landwirtschaft kann aus schweizerischer Sicht folgendermassen beurteilt werden: – Bestätigung der bereits im Artikel 20 des WTO-Agrarabkommens enthalte- nen Verpflichtung zur «Fortsetzung des Reformprozesses», allerdings mit gewissen materiellen und zeitlichen Vorgaben sowie mit dem klaren Auftrag zur besonderen Beachtung der Anliegen der Entwicklungsländer. – Substanzielle Verbesserung des Marktzutritts; Reduktionen bei allen Formen von Exportsubventionen im Hinblick auf deren spätere Aufhebung («pha- sing out»); substanzielle Reduktion der handelsverzerrenden Inlandstützung. – Berücksichtigung der nicht handelsbezogenen Aspekte (Multifunktionalität). Gemäss Ministerbeschluss von Doha sollen bis im März 2003 sämtliche Modalitäten für die Konzessionsofferten erarbeitet und verabschiedet werden. Bis Ende 2003 sollen sodann die Konzessionsofferten bereinigt und bis Ende 2004 die Gesamtver-

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handlung der «Doha Development Agenda» abgeschlossen werden. Gestützt auf die Erfahrungen aus der Uruguay-Runde würden demzufolge zur Ratifikation das Jahr

2005 und als Umsetzungsperiode die Jahre 2006–2011 in Betracht kommen.

Absehbare Entwicklungen und Auswirkungen auf die Agrarpolitik Insgesamt erlaubt das Ergebnis der Ministerkonferenz in Doha – in Übereinstim- mung mit dem Verfassungsauftrag und ohne Einschränkung – die Fortsetzung der vom Bundesrat vorgeschlagenen Weiterentwicklung der Agrarpolitik. Aus der lau- fenden WTO-Agrarverhandlung sind Abbauverpflichtungen beim Grenzschutz, bei der produktgebundenen Inlandstützung und vor allem bei den Exportsubventionen zu erwarten: – Marktzutritt Zollkontingente geben den Exportländern einen mengenmässig gesicherten Zugang zum schweizerischen Markt. Sie beschränken zwar den freien Marktzutritt, gleichzeitig vermindern sie aber auch die eigenen Möglichkei- ten zum Ausbau der Marktanteile. Auch aus Sicht der Verteilung sind sie problematisch. Der Übergang vom System der Einfuhren mit Kontingents- und Ausserkontingentszollansätzen zu einem Einzollsystem ist grundsätzlich auch ausserhalb einer Verhandlungsrunde denkbar, würde aber ein spezielles Dekonsolidierungsverfahren in der WTO bedingen. Durch die Festlegung eines neuen, einheitlichen Zollansatzes dürfen die gewährten Marktzutritts- möglichkeiten nicht kleiner werden. Die meisten schweizerischen Zollkontingente sind auf einem hohen Niveau aggregiert. Beim weissen Fleisch (Schweinefleisch und Geflügel) sind es bspw. 48, bei Milch und Milchprodukten 54 oder beim Gemüse sogar 164 Zolltarifnummern, die in einem einzigen Zollkontingent zusammengefasst sind. Dies ergibt zwar für die Erfüllung der Marktzutrittsverpflichtung eine grosse Flexibilität an der Innenfront, dagegen wird die Anwendung der mengenmässigen Sonderschutzklausel erschwert. Falls diese bei den einzel- nen Produkten angewendet werden soll, müsste eine subsektorielle Auf- spaltung vorgenommen werden. Die Schweiz wird sich dafür einsetzen, dass die Zuteilungskriterien für die Zollkontingente weiterhin möglichst autonom festgelegt werden können. Die Bedeutung der in der Doha-Ministererklärung enthaltenen Formulierung «substanzielle Verbesserung» ist unklar. Bezüglich allfälliger Abbauformeln, die angewendet werden könnten, hat noch keine Verhandlung stattgefunden. Es muss aber mit Zollreduktionen (Ausserkontingentszollansatz, eventuell auch Kontingentszollansatz) und möglicherweise auch mit Erweiterungen von Zollkontingenten, der Einebnung von Zollspitzen und der Reduktion oder Abschaffung der sogenannten Zolleskalation (progressiver Zollansatz entsprechend der Verarbeitungsstufe) gerechnet werden. – Inlandstützung Der Text der Doha-Ministererklärung sieht einen substanziellen Abbau bei allen Formen von handelsverzerrenden Inlandstützungen vor. Die Green Box wird zwar erneut überprüft, sie wird aber in jedem Fall Bestandteil des revidierten Agrarabkommens bleiben. Damit sind die meisten Instrumente der Schweizer Agrarpolitik zur Wahrung der Multifunktionalität gesichert. Bei der Markt- und Preisstützung liegt die Schweiz (wie viele andere Länder

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übrigens auch) unter der Hälfte ihres heutigen WTO-Plafonds und hat damit einen angemessenen Verhandlungsspielraum. – Exportsubventionen Die Exportsubventionen stehen bei den Verhandlungsprioritäten der sub- ventionsfrei exportierenden Agrarproduzenten zuoberst auf der Liste. Ein substanzieller Abbau dürfte unumgänglich sein. Die Schweiz hat als Option vorgeschlagen, dass zwischen den einzelnen Bereichen unterschiedliche Ab- bauschritte bzw. Umlagerungen vorgenommen werden können. Der Text der Doha-Ministererklärung enthält bezüglich Exportsubventionen das wohl be- deutendste Ergebnis dieser Verhandlung im Agrarbereich, nämlich die mit- tel- bis langfristig beabsichtigte Aufhebung aller (in Art und Umfang noch zu definierenden) Formen von Exportsubventionen. Nach allgemeiner Ein- schätzung werden jedoch die Exportsubventionen bis 2010 nicht WTO- unzulässig. Es wird sich allerdings erst am Schluss der Verhandlungen zei- gen, ob ein mit der Innenpolitik verträglicher Abbau möglich ist.

1.5.2.7.2 Verhältnis zur Europäischen Union Im aussenpolitischen Bericht 2001 hat der Bundesrat die europapolitische Marschrichtung der kommenden Jahre dargelegt. Im Nachgang zur Volksinitiative «Ja zu Europa» vom 4. März 2001 wurde diese Position bestätigt und verfeinert: Kurzfristig haben die rasche Inkraftsetzung und die Umsetzung der bereits abge- schlossenen bilateralen Verträge absolute Priorität. Mittelfristig liegt der Schwer- punkt auf weiteren bilateralen Verhandlungen. Längerfristig hält der Bundesrat am Ziel des EU-Beitritts fest. Bilaterales Agrarhandelsabkommen Die sieben im Jahr 1999 unterzeichneten sektoriellen Abkommen mit der Europä- ischen Gemeinschaft (EG) – darunter das Abkommen über den Handel mit landwirt- schaftlichen Erzeugnissen (nachfolgend: Agrarhandelsabkommen)41 – sollen per 1. Juni 2002 in Kraft treten. Das Agrarhandelsabkommen sieht eine schrittweise und nach Sektoren differenzierte Liberalisierung des Handels vor: – Der eigentliche Kern des Abkommens bildet die vollständige gegenseitige Liberalisierung des Käsehandels nach einer fünfjährigen Übergangsperiode. – Im Obst- und Gemüsebereich erhält die Schweiz einen markant besseren Zutritt zum europäischen Markt. Unsere Konzessionen betreffen vor allem Produkte aus dem Mittelmeerraum. – Das Abkommen enthält eine Evolutivklausel (Art. 13), welche den Ver- tragsparteien erlaubt, ihre Bemühungen für eine schrittweise Liberalisierung des Agrarhandels fortzusetzen. – Im sogenannten «Gemischten Ausschuss für Landwirtschaft» werden die Umsetzung des Abkommens sowie die gegenseitigen Handelsbedingungen im Bereich der Agrarerzeugnisse regelmässig zu prüfen sein.

41 Vgl. Ziffer 24 der Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG; BBl 1999 VII 6128.

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Der Bundesrat beabsichtigt, die Evolutivklausel im Interesse unserer Landwirtschaft zur Anwendung zu bringen. In Übereinstimmung mit der Zielsetzung des laufenden Reformprozesses (Förderung der Wettbewerbsfähigkeit) soll der Weg einer schritt- weisen Liberalisierung des Handels mit der EU und einer gegenseitigen Verbesse- rung des Marktzutritts weiterverfolgt werden. Es ist davon auszugehen, dass die EU ihrerseits an einem besseren Zutritt zum Schweizer Markt interessiert sein wird. Nach Inkrafttreten des Agrarhandelsabkommens werden Rhythmus und Tragweite der weiteren Schritte u.a. auch von Faktoren wie der Entwicklung der Agrarpolitik beider Parteien, dem Stand der WTO-Verhandlungen oder der Verhandlungen über die Osterweiterung der EU abhängen. Beim Abschluss der bilateralen Verträge haben ausserdem beide Vertragsparteien in einer gemeinsamen Erklärung ihre Absicht für neue Verhandlungen bekundet. Dabei sollen Themen behandelt werden, bei denen ein gemeinsames Interesse besteht und die in der ersten Runde nicht verhandelt werden konnten (sogenannte «leftovers»). Im Umkreis der Landwirtschaft geht es neben den Verhandlungen über die Betrugs- bekämpfung (z.B. Subventionsmissbrauch) insbesondere um das Protokoll Nr. 2 vom 22. Juli 197242 über Waren, für die zur Berücksichtigung der Preisunterschiede bei den darin verarbeiteten landwirtschaftlichen Erzeugnissen eine Sonderregelung gilt (Freihandelsabkommen): – Dieses Protokoll, welches die Einzelheiten des Grenzschutzes für die verar- beiteten landwirtschaftlichen Erzeugnisse regelt, ist nicht mehr aktuell und schafft bei der Umsetzung zahlreiche Probleme. – Der Mechanismus zum Ausgleich der Preise an der Grenze soll für den landwirtschaftlichen Bestandteil dieser Erzeugnisse verbessert werden, so dass beide Parteien die für die Ausfuhrerstattungen verfügbaren und im Rahmen der WTO begrenzten Finanzmittel effizienter einsetzen können. Diese neuen bilateralen Verhandlungen haben im Juli 2001 begonnen und sollten rascher als die vorhergehenden abgeschlossen werden können. Genaue Voraussagen diesbezüglich sind zum heutigen Zeitpunkt jedoch nicht möglich. Weiterentwicklung der GAP Anlässlich des Gipfels der Staats- und Regierungschefs im März 1999 in Berlin fällte die EU Entscheidungen über ihre künftige Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) sowie über die Budgetplanung für die Jahre 2000 bis 2006. Die Reform unter der Bezeichnung «Agenda 2000», welche insbesondere Preissenkungen zur Folge hat, verfolgt verschiedene Ziele: – Meisterung der grossen Herausforderung der Osterweiterung (MOEL); – Aufrechterhaltung der Voraussetzungen, um auch künftig landwirtschaft- liche Erzeugnisse exportieren zu können; – Lösung der Probleme im Zusammenhang mit den Budgetvorgaben und den internen Widersprüchen der GAP; – Erlangen einer besseren Position im Hinblick auf künftige internationale Verhandlungen (WTO, Freihandelsabkommen). Die Reform wurde im Jahr 2000 gestartet und wird schrittweise umgesetzt. Ab dem Jahr 2003 wird die EU ihre Agrarpolitik einer erneuten Überprüfung unterziehen.

42 SR 0.632.401.2

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Zu diesem Zweck wird die EU-Kommission eine sogenannte Halbzeitbewertung vornehmen, auf Grund derer die Agrarpolitik nötigenfalls neu zu orientieren sein wird: – Zu den Evaluationen wird insbesondere ein Bericht über die Milchquotenre- gelung gehören. Die Milchquotenregelung ist unter dem Blickwinkel einer allfälligen Aufhebung ab dem Jahr 2006 zu untersuchen. – Die Evaluation wird sich auch auf andere wichtige Bereiche erstrecken, wie Getreide, Ölsaaten, Rindviehsektor und landwirtschaftliche Ausgaben. – Insgesamt erfolgen die Halbzeitbewertungen unter dem Eindruck der Schwierigkeiten auf den Rind- und Schweinefleischmärkten infolge der BSE-Krise und der Maul- und Klauenseuche sowie vor dem Hintergrund der laufenden WTO-Verhandlungen zur weiteren Liberalisierung des Agrarhan- dels. Im Zusammenhang mit dem Erweiterungsprozess, der offiziell im März 1998 star- tete, kommen die schwierigsten landwirtschaftlichen Fragen im zweiten Semester

2002 zur Sprache. Um Marktstörungen zu vermeiden, verfolgt die EU das Ziel, dass

die Kandidatenländer die EU-Agrargesetzgebung (gemeinschaftlicher Besitzstand) übernehmen, wobei sich primär die Frage der Übergangsfristen stellt. Durch die Osterweiterung (wahrscheinlich ab 2004/05) wird sich das landwirtschaftliche Pro- duktionspotenzial der EU, aber auch der Markt, gemessen an der Zahl der Abneh- mer von landwirtschaftlichen Produkten, stark erhöhen. Das Produktionspotenzial wird allerdings nur sukzessive zur Entfaltung kommen können.

1.5.2.7.3 Freihandelsabkommen der EFTA mit Drittstaaten Die Europäische Freihandelsassoziation (EFTA), die heute noch vier Mitgliedstaa- ten zählt (Schweiz, Norwegen, Island, Liechtenstein), hat seit Beginn der neunziger Jahre eine Reihe von Freihandelsabkommen mit Drittstaaten abgeschlossen. Im Rahmen dieser Abkommen hat auch die Schweiz bilaterale Vereinbarungen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen getroffen. Dabei wurde die Stra- tegie verfolgt, Konzessionen auf jene Bereiche und Erzeugnisse zu fokussieren, die in früheren Abkommen bereits anderen Ländern gewährt worden waren. Auf neue Zugeständnisse wurde nur eingetreten, wenn diese für den Erfolg der Verhandlun- gen ausschlaggebend und die Ziele sowie die Grundzüge der schweizerischen Agrarpolitik nicht in Frage gestellt waren. Dieses Vorgehen hat sich bisher bewährt. Einzelne Länder, mit denen die EFTA Verhandlungen über Freihandelsabkommen ins Auge gefasst (z.B. Südafrika) oder bereits begonnen hat (z.B. Chile und Ägyp- ten), sind besonders daran interessiert, ihre Landwirtschaftsprodukte ausführen zu können. Dieses Interesse ist u.a. darauf zurückzuführen, dass bereits die EU denje- nigen Ländern beträchtliche Vorteile im landwirtschaftlichen Bereich einräumte, mit denen sie ein Abkommen getroffen hat. Die Schweiz muss sich demnach darauf ge- fasst machen, dass künftig im Gegenzug zum freien Marktzutritt, namentlich für ihre Industrieprodukte und Dienstleistungen, gleiche Zugeständnisse für landwirtschaft- liche Erzeugnisse verlangt werden. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass Bereiche in der Regel von den Verhandlungen ausgeschlossen sind, in denen Ex- portsubventionen ausgerichtet werden. Insgesamt gilt es in solchen Verhandlungen, ein optimales und volkswirtschaftlich vorteilhaftes Resultat zu erzielen und gleich-

4779

zeitig Entscheide zu vermeiden, die sich negativ auf die Weiterentwicklung der Landwirtschaft und der Agrarpolitik auswirken könnten.

1.5.3 Grundzüge der Revisionsvorschläge

Unter Berücksichtigung der Zwischenbilanz der AP 2002 (vgl. Ziff. 1.2) und der Vorarbeiten (vgl. Ziff. 1.3) sowie abgestimmt auf die Herausforderungen (vgl. Ziff. 1.5.2) werden dem Eidgenössischen Parlament gleichzeitig mit dem Entwurf zu ei- nem Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jah- ren 2004 bis 2007 (Teil II der Botschaft) verschiedene Gesetzesänderungen (Teile I, III, IV und V der Botschaft) vorgeschlagen. Die Einheit von Massnahmen und Fi- nanzierung erleichtert eine kohärente Entscheidfindung.

1.5.3.1 Leitplanken

Die vorgeschlagenen Gesetzesanpassungen tragen den folgenden Leitplanken Rech- nung: – Konformität mit den strategischen Zielen der neuen Agrarpolitik Der in Artikel 104 BV verankerte Gesellschaftsvertrag sowie die Grundzüge und Ziele der AP 2002 sollen für die Weiterentwicklung der Agrarpolitik Gültigkeit behalten. Für die weiteren Reformschritte stehen demnach die Umsetzung der Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft sowie die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit im Kontext der Multifunktionalität im Vorder- grund. Dabei sind auch Ziele aus anderen Politikbereichen (z.B. Raumord- nung) einzubeziehen, die für die Entwicklung der Landwirtschaft ebenfalls entscheidend sind. – Subsidiarität des Staates Die Umsetzung der AP 2002 hat gezeigt, dass das Subsidiaritätsprinzip ein wichtiger Erfolgsfaktor ist. Deshalb soll der staatliche Einfluss auf das Marktgeschehen soweit möglich in sozialverträglichen Schritten weiter re- duziert werden. Der Staat soll sich möglichst auf die Festlegung allgemeiner Rahmenbedingungen konzentrieren und nicht einzelne Produkte oder Marktbereiche steuern. Ein Rückschritt betreffend Selbstverantwortung in die Zeit der alten Agrarpolitik muss vermieden werden. – Transparenz und Kommunizierbarkeit der Agrarpolitik Die Neuorientierung der Agrarpolitik hat deren Transparenz verbessert. Das erleichtert für alle Marktpartner die Entscheidfindung. Zudem lassen sich die Agrarpolitik und die Leistungen der Landwirtschaft besser kommunizieren, was die erforderliche Akzeptanz in der Gesellschaft fördert. Deshalb kommt der Transparenz auch im Rahmen der Weiterentwicklung der Agrarpolitik ein hoher Stellenwert zu. Diese Vorgabe ist nicht zuletzt eine Absage an ei- ne unverhältnismässige Komplexität der agrarpolitischen Massnahmen. Ziele und Massnahmen müssen verständlich und nachvollziehbar sein.

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– Effizienz und Finanzierbarkeit der agrarpolitischen Massnahmen Zwischen den Massnahmen und deren Finanzierung besteht eine gegensei- tige Abhängigkeit. Weder die Massnahmen noch die Finanzierung können losgelöst voneinander verlässlich beurteilt werden. Mit der Festlegung der Zahlungsrahmen 2004–2007 wird das Parlament die für die Weiterentwick- lung der Agrarpolitik massgebenden Finanzentscheide zu treffen haben (vgl. Teil II der Botschaft). Nicht zuletzt auf Grund der Schuldenbremse (Art. 126 BV) ist davon auzugehen, dass der finanzielle Handlungsspielraum für all- fällige neue Massnahmen insgesamt beschränkt bleibt und dass die Anforde- rungen an die Effizienz des Mitteleinsatzes inskünftig steigen. – Verträglichkeit mit den internationalen Verpflichtungen Die Revisionsvorschläge müssen mit den Verpflichtungen vereinbar sein, welche die Schweiz im Rahmen internationaler Verhandlungen eingegangen ist. Auf multilateraler Ebene ist diesbezüglich vor allem das GATT/WTO- Übereinkommen43 und aus bilateraler Sicht insbesondere das Abkommen von 1999 mit der EU über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnis- sen44 massgebend. – Abstimmung auf die absehbaren Entwicklungen in der EU und der WTO Im Rahmen der AP 2007 geht es nicht um eine Anpassung der agrarpoliti- schen Instrumente an jene der EU, sondern vielmehr um eine zielorientierte Weiterentwicklung der eigenen Agrarpolitik. Angesichts der bisherigen Er- folge mit der AP 2002 würde es zum heutigen Zeitpunkt wenig Sinn ma- chen, ein agrarpolitisches System zu kopieren, das selber vielen Herausfor- derungen gegenübersteht und laufend Anpassungsprozessen unterworfen ist. Im Sinne der Antizipation gilt es aber zu berücksichtigen, in welche Rich- tung sich die GAP der EU und die WTO-Bestimmungen entwickeln könnten (vgl. Ziff. 1.5.2.7). Nur eine umfassende Auslegeordnung ermöglicht zu- kunftsweisende Weichenstellungen. – Keine administrative Mehrbelastung für die Betroffenen Steigende Anforderungen rund um die Rückverfolgbarkeit von Nahrungs- und Produktionsmitteln, der konsequente Vollzug im Bereich des Tier- und Gewässerschutzes sowie der kontinuierliche Ausbau der Direktzahlungen haben in den letzten Jahren zu einer administrativen Mehrbelastung der Be- triebsleiterinnen und Betriebsleiter geführt. Mit der Weiterentwicklung der Agrarpolitik soll der einzelbetriebliche Aufwand durch Vereinfachung und Konzentration auf wirksame und transparente Massnahmen nicht weiter ge- steigert werden. Alle Möglichkeiten zur Koordination und Vereinheitlichung der Kontrollen müssen ergriffen werden. In diesem Zusammenhang soll der als Postulat überwiesenen Motion Binder (99.3122; Auflagenmoratorium für die Landwirtschaft) Rechnung getragen werden, indem die Regelungsdichte in verschiedenen Bereichen – bspw. Milchkontingentierung und Bezugsgrenzen bei Direktzahlungen – abgebaut wird und keine neuen Massnahmen, namentlich bei den Direktzahlungen,

43 Botschaft vom 19. September 1994 zur Genehmigung der GATT/WTO-Übereinkommen

(Uruguay-Runde) (GATT-Botschaft 1); BBl 1994 IV 1. 44 Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG; BBl 1999 VII 6128.

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vorgeschlagen werden. Wie der Bundesrat aber bereits in seiner Stellung- nahme zur Motion festgehalten hat, können in speziellen Fällen – bspw. im Zusammenhang mit der Sicherheit und Qualität der Nahrungs- und Produk- tionsmittel – Anpassungen bei den Vorschriften notwendig sein.

1.5.3.2 Handlungsachsen

Aus der Zwischenbilanz und den Herausforderungen leitet sich ein Handlungsbedarf ab, der fünf Stossrichtungen mit entsprechenden Massnahmenbündeln umfasst: (1) Sicherung der Marktanteile unter härteren Konkurrenzverhältnissen, insbe- sondere durch eine weitere Flexibilisierung des Milchmarktes Ein Kernelement der AP 2007 besteht in einer weiteren Flexibilisierung der Milchmarktordnung. Mit der AP 2002 wurde ein grosser Schritt zur markt- wirtschaftlichen Erneuerung der Milchpolitik getan. Durch die Aufhebung der Preis- und Absatzgarantien auf allen Marktstufen konnten die staatliche Verwertungslenkung und die parastaatlichen Organisationen (Käseunion, Butyra) abgeschafft und die Marktstützung umgebaut werden. Die einzelbe- triebliche Mengenbeschränkung wurde mit der Handelbarkeit der Milch- kontingente flexibilisiert. Nun eröffnet das bilaterale Käseabkommen mit der EU für die schweizerische Milchwirtschaft neue Chancen, die es mit der nö- tigen Dynamik und Risikobereitschaft zu nutzen gilt. Die staatlichen Rah- menbedingungen sind deshalb derart weiter zu entwickeln, dass die Schwei- zer Milchwirtschaft das mit der Liberalisierung des Käsehandels verbundene Marktpotenzial ausschöpfen kann. – In diesem Zusammenhang soll die Milchmarktordnung in den Berei- chen Zielpreis, Kontingentierung und Buttereinfuhr flexibilisiert wer- den. – Im Weiteren soll mit überbetrieblichen Marktanpassungsprogrammen bzw. Umstellungsbeiträgen die Wettbewerbsfähigkeit bei den Spezial- kulturen gestärkt werden. (2) Stärkung der unternehmerischen Leistungsfähigkeit durch eine Erweiterung des Handlungsspielraums Den Bäuerinnen und Bauern sollen im Rahmen der Weiterentwicklung Per- spektiven für die Zukunft aufgezeigt werden. Je nach Ausgangslage und Neigung der Betriebsleitung können unterschiedliche Betriebsstrategien zu einer Stärkung der unternehmerischen Leistungsfähigkeit beitragen. Die agrarpolitischen Massnahmen müssen den nötigen Handlungsspielraum schaffen, damit sich auf allen Entwicklungspfaden Erfolg versprechende Zu- kunftschancen bieten.

4782

Abbildung 4 Mögliche Strategien auf Betriebsebene

Wachstum (überbetriebliche Zusammenarbeit, Auslastung von Maschinen, usw.)

Zusätzliche Steigerung Wertschöpfung Effizienz (Direktvermarktung, (Kostensenkungen durch Spezia- Label-Programme, usw.) lisierung, Technologieeinsatz, usw.) Zusatz- Erwerb (Agrotourismus, Kommunalarbeiten, usw.)

Mit geeigneten Massnahmen sollen die Produktionskosten gesenkt, die Wertschöpfungsmöglichkeiten gesteigert und der unternehmerische Hand- lungsspielraum erweitert werden. – Neben den Vorschlägen im Bereich der Milchmarktordnung wird eine Neuregelung der Fleischeinfuhr sowie eine Kompetenzerweiterung für Produzenten- und Branchenorganisationen vorgeschlagen. – Für den Aufbau von bäuerlichen Selbsthilfeorganisationen sind eine Starthilfe sowie für die Diversifizierung in landwirtschaftsnahe Tätig- keiten Investitionshilfen vorgesehen. – Um den Betrieben strukturelle Entwicklungen nicht zu behindern, sol- len ausserdem die Mindest- und Höchstgrenzen bei den Direktzahlun- gen weitgehend aufgehoben werden. (3) Erhaltung von Arbeitsplätzen im ländlichen Raum durch eine optimierte Ab- stimmung der agrarpolitischen Instrumente auf die Regionalpolitik Die Landwirtschaft leistet einen Beitrag zur dezentralen Besiedlung des Landes. Regional- und agrarpolitische Massnahmen des Bundes unterstützen sie in dieser Aufgabe. Die Abgrenzung der Instrumente ist vielfach fliessend, indem zahlreiche agrarpolitisch motivierte Massnahmen eine Regionalkom- ponente enthalten und umgekehrt. Zur Aufrechterhaltung von Produktions- möglichkeiten und damit Arbeitsplätzen im ländlichen Raum sollen gewisse agrarpolitische Instrumente, abgestimmt auf die regionalpolitischen Ziele, weiterentwickelt werden. – Insbesondere die neuen Massnahmen im Bereich der Strukturverbesse- rungen (z.B. Unterstützung der periodischen Wiederinstandstellung von Bodenverbesserungen, der Diversifizierung in landwirtschaftsnahe Tä- tigkeiten sowie von gemeinschaftlichen Bauten zur Vermarktung in der Region erzeugter Produkte) tragen zu einer Stärkung des ländlichen Raums bei. – Im Rahmen eines bundesinternen Netzwerks «ländliche Entwicklung» unter dem Dach der Raumordnungskonferenz soll eine engere Koope-

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ration und Koordination im Bereich der Förderung und Entwicklung des ländlichen Raums erreicht werden (vgl. Ziff. 1.5.2.3). (4) Sozialverträglicher Strukturanpassungsprozess durch spezifische Begleit- massnahmen Damit der Strukturanpassungsprozess sozialverträglich abläuft, sollen Be- gleitmassnahmen bereitgestellt werden. Die Palette an notwendigen sozialen Massnahmen ist vom Ausmass und Tempo der agrarpolitischen Weiterent- wicklung sowie von der finanziellen Bestückung der Instrumente abhängig. – Umschulungsbeihilfen für ausstiegswillige Bäuerinnen und Bauern so- wie eine Anpassung der Liquidationsgewinnbesteuerung sollen den Veränderungsprozess sozial flankieren. (5) Festigung des Vertrauens der Konsumentinnen und Konsumenten in die Nahrungsmittel durch eine weitere Förderung der Qualität und Sicherheit sowie bessere Ausschöpfung des Potenzials bestehender agrarökologischer Instrumente für eine nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen Seit Mitte der neunziger Jahre sind die agrarpolitischen Diskussionen auch durch das Thema der Nahrungs- und Produktionsmittelsicherheit geprägt. Damit verbunden ist eine zunehmende Verunsicherung auf allen Stufen der Ernährungskette, was negative Konsequenzen auch für die Landwirtschaft hat. Das Risikomanagement wird zu einem zentralen Element für die Agrar- wirtschaft. Wie die jüngsten Erfahrungen gezeigt haben, ist die Nahrungs- mittelsicherheit als Prozessüberwachung zu verstehen, die bei den Produkti- onsmitteln beginnt und im Laden endet. Eine aktive Gesundheitspolitik so- wie eine transparente und umfassende Information der Bevölkerung sind wesentliche Elemente zur Vertrauensbildung. – Die Nahrungsmittelsicherheit soll durch die gesetzliche Verankerung der Produktesicherheit als Grundsatz im 2. und 7. Titel LwG sowie durch die Anpassungen im Bereich der Produktionsmittel (Vorsorge- massnahmen, Herstellungs- und Verwendungsvorschriften), der Ver- folgung von Zuwiderhandlungen sowie des TSG45 (vgl. Teil IV der Botschaft) unterstützt werden. – In diesem Kontext müssen ausserdem die zuständigen Behörden be- strebt sein, den Vollzug der Massnahmen über die verschiedenen Bun- desgesetze hinweg zu optimieren und die Kommunikation zu verstär- ken. Basierend auf Forschung, Aus- und Weiterbildung mit entsprechendem Wissenstransfer und den finanziellen Anreizen des Marktes und der Direkt- zahlungen sollen die ökologischen Leistungen der Landwirtschaft weiter ge- steigert werden. Das agrarökologische Instrumentarium orientiert sich an den Ökozielen (vgl. Ziff. 1.5.2.6).

45 Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (TSG); SR 916.40.

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2 Besonderer Teil

Die Darlegungen im besonderen Teil gliedern sich nach der Systematik des beste- henden LwG. Grundsätzlich werden für jeden Titel des LwG die Ausgangslage und das Konzept der Änderungen sowie die entsprechenden Gesetzesanpassungen er- läutert. Aus Gründen der Übersichtlichkeit und der Spezifität der Marktordnungen kommt im 2. Titel LwG eine differenziertere Struktur zur Anwendung. Die Erläute- rungen zu den Gesetzesänderungen finden sich in folgenden Abschnitten: Grundsatzartikel (Art. 7) Ziffer 2.2.1.2 Allgemeine wirtschaftliche Bestimmungen (Art. 8a, 9, 11, 16) Ziffer 2.2.2.2 Milchwirtschaft (Art. 28, 29, 36, 36a, 38, 39, 42, 43) Ziffer 2.2.3.2 Viehwirtschaft (Art. 48, 50, 51, 52, 53, 187b) Ziffer 2.2.4.2 Pflanzenbau (Art. 58) Ziffer 2.2.5.2 Weinwirtschaft (Art. 63, 64, 66) Ziffer 2.2.6.2 Direktzahlungen (Art. 70, 76, 76a, 77) Ziffer 2.3.2 Soziale Begleitmassnahmen (Art. 79, 80, 86a) Ziffer 2.4.2 Strukturverbesserungen (Art. 87, 89, 93, 94, 95, 105, 106, 107) Ziffer 2.5.2 Forschung, Beratung, Förderung der Pflanzen- und Tierzucht Ziffer 2.6.2 (Art. 138, 139) Pflanzenschutz und Hilfsstoffe (Art. 148, 148a, 156, 157, 159a, 160) Ziffer 2.7.2 Rechtsschutz, Verwaltungsmassnahmen und Strafbestimmungen (Art. 166, 169, 173, 175) Ziffer 2.8.2 Schlussbestimmungen (Art. 177a, 181, 182) Ziffer 2.9.2

2.1 Allgemeine Grundsätze (1. Titel LwG)

Der 1. Titel des LwG enthält allgemeine, für die Anwendung aller Massnahmen geltende Grundsätze. Wie im allgemeinen Teil dargelegt, will der Bundesrat im Rahmen der AP 2007 keine grundlegenden Richtungswechsel einschlagen, was auch einem ausdrücklichen Anliegen der meisten Vernehmlassungsteilnehmer entspricht. Vor diesem Hintergrund drängt sich eine Anpassung der Artikel 1–6 nicht auf.

2.2 Produktion und Absatz (2. Titel LwG)

Die Landwirtschaft soll ihre gemeinwirtschaftlichen Leistungen durch eine nachhal- tige, auf den Markt ausgerichtete Produktion erbringen (Art. 104 Abs. 1 BV). Die Instrumente des 2. Titels LwG dienen dazu, die Produktion zu erhalten, und zwar auch langfristig und unter zunehmender Konkurrenz. Nachhaltigste Grundlage dazu ist die auf dem Markt erzielte Wertschöpfung. In einer Vision für den Lebensmit- telmarkt im Jahr 200746 haben Vertreter sowohl der Produktion als auch der Verar- beitung sowie des Gross- und Detailhandels ihre Überzeugung dokumentiert, dass sich die ganze Lebensmittelkette in der Schweiz konsequent an einer Strategie der hohen Wertschöpfung ausrichten muss, um Erfolg zu haben. Die mit dem Image der Schweiz verbundenen Vorstellungen von Qualität, Sicherheit und Natürlichkeit müssen konsequent eingesetzt und durch entsprechende Leistungen honoriert wer-

46 Arbeitsgruppe «Märkte», Vision Lebensmittelmarkt Schweiz 2007, November 2001.

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den. Nur dadurch kann die Forderung von Artikel 7 LwG nach möglichst hohen Markterlösen erfüllt werden. Darauf ist auch die Weiterentwicklung des Instrumen- tariums im 2. Titel LwG ausgerichtet. Die Reduktion der finanziellen Mittel zur Marktstützung wirkt ebenfalls in diese Richtung. Speziell ist darauf zu achten, dass nicht die Preise weniger gefragter Produkte und Qualitäten gestützt werden. Die Marktstützung dient in erster Linie der Erhaltung von Kulturen, die ohne besondere Förderung nicht im gewünschten Ausmass angebaut, jedoch aus versorgungspoliti- schen Gründen erhalten werden sollen. Sie dient ausserdem der Milderung der Aus- wirkungen von Ernte- und Nachfrageschwankungen. Stetig wachsende Bedeutung kommt dagegen den Instrumenten im ersten und zweiten Abschnitt des ersten Kapi- tels zu, nämlich der Förderung der Qualität, der Absatzförderung, der Kennzeich- nung sowie der Produktesicherheit. Zu deren Stärkung werden verschiedene Geset- zesänderungen vorgeschlagen.

2.2.1 Grundsatzartikel

2.2.1.1 Ausgangslage und Konzept

Artikel 7 LwG gilt als Leitlinie für alle Bundesmassnahmen des 2. Titels. In der bis- herigen Fassung werden dabei die Aspekte der Nachhaltigkeit, der Wertschöpfung und der Landesversorgung betont. Vor dem Hintergrund der oben dargelegten Visi- on sowie der jüngsten Entwicklungen auf den Agrarmärkten, namentlich dem Fleischmarkt, hat der Aspekt der Produktesicherheit wesentlich an Bedeutung ge- wonnen. Das Vertrauen der Konsumentinnen und Konsumenten ist eine zentrale Voraussetzung für den Verkauf wertschöpfungsstarker Produkte. Der Artikel soll daher diesbezüglich ergänzt werden.

2.2.1.2 Erläuterungen zur Gesetzesänderung

Art. 7 Grundsatz Abs. 2 Absatz 2 soll auf Grund obiger Darlegungen um das Prinzip der Produktesicherheit ergänzt werden. Der Begriff der Produktesicherheit ist dabei in einem umfassenden Sinne zu verstehen. Es geht dabei nicht allein um die Qualitätsaspekte des Endpro- dukts, sondern um die – in zunehmendem Masse integrierte – Qualitätssicherung von der Rohstoffproduktion bis zum Endkonsum. Diese Bestrebungen betreffen in erster Linie die gesundheitliche Unbedenklichkeit, können aber auch die Zusam- mensetzung, die Produktionsmethode, die geografische Herkunft und die Umwel- taspekte des Produkts tangieren. Der Bund soll den Bestrebungen der Landwirt- schaft zur Verbesserung der Qualität, der Qualitätssicherung und damit auch der Rückverfolgbarkeit der Lebensmittel vermehrt Rechnung tragen. Mit der Anpassung von Artikel 11 wird eine geeignetere Grundlage für die Unterstützung solcher Be- strebungen geschaffen. Ein Bezug zur Produktesicherheit besteht neben Artikel 11 (Qualitätssicherung) insbesondere auch bei den Artikeln 14–16 (Kennzeichnung).

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2.2.2 Allgemeine wirtschaftliche Bestimmungen

2.2.2.1 Ausgangslage und Konzept

Richtpreise Die zahlreichen im Rahmen der Vernehmlassung eingegangenen Stellungnahmen zeigen, dass in Bezug auf die Festlegung von Richtpreisen durch Branchenorganisa- tionen eine rechtliche Unsicherheit besteht. Auf Grund der Marktstrukturen im Agrarsektor (viele Anbieter, wenige Abnehmer) ist es für die Produzentinnen und Produzenten als schwächstes Glied der Kette essentiell, über Informationen betref- fend die in der Branche herrschenden Angebotspreise zu verfügen. Richtpreise stel- len solche Anhaltspunkte für die Preisverhandlungen zwischen den Marktstufen dar. Im Zusammenhang mit der Flexibilisierung der Milchmarktordnung und der Ab- schaffung des Zielpreises (vgl. Ziff. 2.2.3) können Richtpreise in den verschiedenen Produktionszweigen ebenfalls als Referenzgrösse dienen. Ausserdem kann damit ei- ne erwartete Entwicklung von Angebot und Nachfrage signalisiert werden. Aus die- sen Gründen sollen die Branchenorganisationen – unter gewissen Bedingungen – die Möglichkeit haben, Richtpreise festzulegen, welche den wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen des Kartellgesetzes47 nicht unterliegen. Die entsprechenden Verein- barungen zwischen den Partnern einer Branche sind in der Konsequenz nicht als wettbewerbsrechtliche Verstösse auf Grundlage des Kartellgesetzes zu ahnden, so- fern die landwirtschaftsrechtlichen Bedingungen erfüllt sind. Die Festlegung von Richtpreisen ist – wie erwähnt – an Bedingungen zu knüpfen. Die Richtpreise müssen innerhalb einer Branche vertikal von Vertretern der Käufer- und Verkäuferseite ausgehandelt werden. Sie sind an Qualitätskriterien für die Pro- dukte zu binden und dürfen keinesfalls die Konsumenten-, sondern nur die Zwi- schenhandelspreise betreffen. Ausserdem sind die Unternehmen nicht verpflichtet, sich an diese Preise zu halten, und diese können vom Bundesrat auch nicht als ver- bindlich erklärt werden. Selbsthilfemassnahmen Im Gleichschritt mit der Deregulierung der Agrarmärkte gewinnen Selbsthilfemass- nahmen der Branchen an Bedeutung (Subsidiarität des Staates). Ohne staatliche Rahmenbedingungen kann allerdings nicht ausgeschlossen werden, dass Unterneh- men von Selbsthilfemassnahmen profitieren, ohne sich selbst daran zu beteiligen oder die Kosten mitzutragen. Diese Trittbrettfahrer würden in der Folge aber auch all jene entmutigen, die sich an den gemeinsamen Massnahmen beteiligen. Diesbe- züglich ist wissenschaftlich erwiesen48 und aus der Praxis bekannt, dass ein grosser Teil der Produzentenschaft und der Verarbeiter so lange bereit ist, solidarisch zu handeln, wie dies alle Beteiligten tun. Diese Gruppe der «bedingt Solidarischen» birgt das Risiko in sich, dass die Entsolidarisierung einiger weniger Akteure zu einer breiten Erosion der Selbsthilfemassnahmen führt.

47 Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbs-

beschränkungen (Kartellgesetz, KG); SR 251. 48 Fischbacher U., Gächter S., Fehr E., 2001, Are people conditionally cooperative? Evidence from a public good experiment, Elsevier Economic letters, 71 (2001), pp. 397–404.

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Vor diesem Hintergrund kann der Bundesrat gestützt auf Artikel 9 LwG Selbsthil- femassnahmen von Branchenorganisationen unterstützen, indem er deren Beschlüsse auf Nichtmitglieder ausdehnt. Im Gesetzestext muss aber die Voraussetzung der po- tenziellen Gefährdung im Sinne der obigen Ausführungen präzisiert werden. Aus- serdem soll klargestellt werden, dass die Organisationen zur Finanzierung ihrer Verwaltung Mitgliederbeiträge erheben können. Nichtmitglieder dürfen jedoch weiterhin nicht zur Beitragszahlung für die Deckung der Verwaltungskosten ge- zwungen werden. Qualitätssicherung Die Produktesicherheit hat in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen. Verschie- dene Ereignisse auf den Agrarmärkten haben gezeigt, dass der Qualitätssicherung auch durch die Landwirtschaft und die ihr vor- und nachgelagerten Stufen vermehrte Aufmerksamkeit geschenkt werden muss. Der Bund hat die Rahmenbedingungen darauf auszurichten, dass die Marktteilnehmer ihre Aufgaben im Bereich der Quali- tätssicherung, der Selbstkontrolle und der Sicherstellung der Rückverfolgbarkeit wahrnehmen können. Ihren Niederschlag findet die gestiegene Bedeutung dieses Aspekts u.a. in der Änderung von Artikel 11, welche eine Vereinfachung der Finan- zierungsmodalitäten für Qualitätssicherungssysteme bewirkt. Kennzeichnung Anlässlich der Vernehmlassung wurde von verschiedenen Organisationen (darunter SBV, AGORA und Association Suisse pour la promotion des AOC-IGP) und Par- teien (SVP und GPS) sowie vom Kanton Luzern verlangt, gesetzlich zu verankern, dass für Produkte, welche eine geschützte geografische Angabe (GGA) tragen, aus- schliesslich schweizerische Rohstoffe zu verwenden sind. Die Tatsache, dass GGA- Produkte schweizerische Namen tragen, aber aus Rohstoffen aus der ganzen Welt bestehen können (wie z.B. die registrierte GGA Bündnerfleisch), wird seitens der Konsumentinnen und Konsumenten schon seit langer Zeit kritisiert. Der Vorwurf geht dahin, dass das Schutzsystem der Ursprungsbezeichnungen (GUB) und GGA dadurch an Glaubwürdigkeit verliere. Eine Einschränkung der Herkunft der Rohstoffe für GGA-Produkte ist in der EU nicht vorgesehen. Das Einführen dieses zusätzlichen Erfordernisses in der Schweiz würde folglich die Eurokompatibilität des Schweizer GUB/GGA-Registers gefähr- den und die geplante gegenseitige Anerkennung der Register und der eingetragenen geografischen Angaben möglicherweise erschweren. Deshalb wird auf eine entspre- chende Gesetzesänderung verzichtet. Ein Täuschungspotenzial kann bestehen, weil die Konsumentinnen und Konsumenten bei Lebensmitteln einen stärkeren Bezug zu den Rohstoffen machen als z.B. bei Industrieprodukten. Aus diesem Grund soll im Rahmen des Eintragungsverfahrens dafür gesorgt werden, dass bei geografischen Angaben die grosse Mehrheit der Rohstoffe aus der Schweiz stammt. Einzelne Gruppierungen sind sich dieser Sensibilität der Konsumentinnen und Konsumenten bewusst geworden und haben sich daher freiwillig auf schweizerische Produkte be- schränkt. Solche Einschränkungen gibt es auch in der Praxis gewisser Mitgliedstaa- ten der EU. Bspw. wird in Frankreich für gewisse GGA ein eingeschränktes Gebiet für die Herstellung der Rohstoffe verlangt. Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens hat das EVD vorgeschlagen, das Ver- hältnis zwischen einer Marke und einer GUB bzw. einer GGA (Artikel 16 Absatz 6

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LwG) mit den Kriterien des multilateralen Abkommens über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum (WTO/TRIPS-Abkommen)49 in Über- einstimmung zu bringen. Dieser Änderungsvorschlag wurde von der Mehrheit der Kantone und Organisationen sowie von drei politischen Parteien (CVP, SVP, GPS) abgelehnt. Die Schweiz hat sich aber an ihre internationalen Verpflichtungen zu halten und muss demzufolge das TRIPS-Abkommen respektieren. Die BV stipuliert in Artikel 5 Absatz 4, dass der Bund und die Kantone das Völkerrecht zu beachten haben. Der Grundsatz vom Vorrang des Völkerrechts vor dem Landesrecht drückt sich im allgemeinen Völkerrecht in drei Prinzipien aus: in der Verpflichtung des Staates, die ihn bindende völkerrechtliche Norm zu erfüllen50, im Grundsatz von Treu und Glauben sowie im Verbot für alle Vertragsparteien, sich auf innerstaat- liches Recht zu berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen51. Die völkerrechtliche Verpflichtung, Verträge nach Treu und Glauben zu erfüllen, bildet in der internationalen Rechtsordnung demzufolge die Grundlage des Vorrangs von Völkerrecht vor Landesrecht. Alle Organe eines Staates haben im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten darauf zu achten, dass sich das nationale Recht nach den internationalen Verpflichtungen richtet; alle Staatsorgane tragen eine gemeinsame Verantwortung für die Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen52. Der Bundesrat hat zudem in der Phase der Rechtsetzung darüber zu wachen, dass die der Bundes- versammlung unterbreiteten Vorlagen mit den internationalen Verpflichtungen unse- res Landes vereinbar sind53. Aus diesen Gründen kann die Schweiz auf diese Anpas- sung nicht verzichten.

2.2.2.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

Art. 8a (neu) Richtpreise Die Produzentinnen und Produzenten sowie ihre Handelspartner innerhalb einer Branche werden mit diesem neu eingefügten Artikel ermächtigt – unter bestimmten Voraussetzungen – Richtpreise auszuhandeln und zu veröffentlichen. Gemäss Ge- setzesentwurf müssen die Richtpreise innerhalb der Branche vertikal zwischen Ver- tretern der Käufer- und der Verkäuferschaft vereinbart werden. Zudem sind die Prei- se an Qualitätskriterien zu binden; einem bestimmten Richtpreis muss eine aner- kannte Qualität des Produkts entsprechen. Ausserdem dürfen die Richtpreise nur den Handel von Rohstoffen und Zwischengütern, nicht aber die Konsumentenpreise betreffen. Schliesslich dürfen die Richtpreise gegenüber den einzelnen Unternehmen nicht mit Zwangsmassnahmen durchgesetzt werden.

49 Anhang 1C des Abkommens vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandels-

organisation; SR 0.632.20. 50 Pacta sunt servanda: ein Grundsatz, der sich aus der Wiener Vertragsrechtskonvention ableiten lässt.

51 Gemeinsame Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für

Völkerrecht zum Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung; VPB 53.54, S. 399.

52 Botschaft zur neuen Bundesverfassung; BBl 1997 I 135.

53 Gemeinsame Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für

Völkerrecht zum Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung; VPB 53.54, S. 396 f.

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Nur unter Einhaltung dieser Voraussetzungen unterliegen die Richtpreise nicht den wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen des Kartellgesetzes54. Nach Artikel 3 Absatz 1 KG sind Vorschriften anderer Rechtserlasse, die eine staatliche Markt- oder Preisordnung begründen oder die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentli- cher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten, den wettbewerbsrechtlichen Be- stimmungen vorbehalten. Sind hingegen die Voraussetzungen nach Artikel 8a nicht erfüllt, etwa wenn ein Richtpreis unilateral durch eine einzige Interessengruppe (Produktion, Verarbeitung oder Handel) oder wenn Konsumentenpreise festgelegt werden, so bleibt das Kartellgesetz anwendbar. Im Gegensatz zu den Massnahmen im Bereich der Absatz- und Qualitätsförderung sowie zur Anpassung von Produktion und Angebot an die Marktbedürfnisse (Art. 8 Abs. 1) können Richtpreise durch den Bundesrat nicht als verbindlich erklärt wer- den (Art. 9 Abs. 1).

Art. 9 Unterstützung von Selbsthilfemassnahmen Dieser Artikel wurde im Rahmen der Ratifizierung der bilateralen Verträge ergänzt. Er soll nun, zusätzlich zur materiellen Präzisierung, neu und übersichtlich gegliedert werden, indem Absatz 1 den Grundsatz, Absatz 2 die Finanzierung von Massnah- men, Absatz 3 jene der Verwaltung der Organisation und Absatz 4 die Direktver- marktung regelt. Abs. 1 Durch die Präzisierung der Gefährdung von Selbsthilfemassnahmen soll der Gefahr des Trittbrettfahrertums vorgebeugt werden. Die grundsätzlichen Voraussetzungen für eine Intervention des Bundes, einschliesslich der geforderten Legitimation der gesuchstellenden Organisation, bleiben dabei unverändert. Abs. 2 Unter dem Begriff der Nichtmitglieder sind generell nur Produzenten, Verarbeiter oder Händler des betreffenden Produkts oder der betreffenden Produktegruppe zu verstehen. Diese sollen nötigenfalls durch einen entsprechenden Beschluss des Bun- desrates verpflichtet werden, dieselben Massnahmen zu ergreifen wie die Mitglieder der Organisation. Abs. 3 Der Wortlaut des geltenden Absatz 2 ist missverständlich. Er könnte so verstanden werden, dass die Organisationen bei ihren Mitgliedern keine Beiträge zur Finanzie- rung ihrer Verwaltung erheben könnten, was natürlich nicht der Meinung des Ge- setzgebers entspricht. Nach dem neuen Wortlaut bezieht sich das Verbot nur noch auf Nichtmitglieder. Nichtmitglieder im oben dargelegten Sinne können zwar zur Mitfinanzierung von Selbsthilfemassnahmen verpflichtet werden; an der Finanzie- rung der Organisation selbst sind sie aber nicht zu beteiligen. Zudem wird präzisiert, dass die Beitragspflicht zu befristen ist.

54 Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbs-

beschränkungen (Kartellgesetz, KG); SR 251.

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Abs. 4 Nach wie vor sind Produkte aus der Direktvermarktung von allfälligen Vorschriften, die gestützt auf diesen Artikel erlassen werden, befreit. So können Direktvermarkte- rinnen und Direktvermarkter für die direkt an die Endkonsumenten abgesetzten Pro- dukte nicht einer Beitragspflicht unterstellt werden.

Art. 11 Qualitätssicherung Abs. 1 und 3 Der in der bisherigen Fassung formulierte Finanzierungsmodus, nach dem sich im Bereich der Qualitätssicherung jeweils der Bund, die Kantone und die Organisatio- nen an der Finanzierung beteiligen müssen, ist stark von der Qualitätssicherung im Milchsektor geprägt. Diese komplexen Finanzierungsmodalitäten erweisen sich ten- denziell als Hemmnis für die Förderung von Qualitätssicherungssystemen bei weite- ren Produkten. Mit der Anpassung von Artikel 11 wird eine Vereinfachung dieser Modalitäten erzielt, ohne dabei vom Subsidiaritätsprinzip abzuweichen. Konkret wird eine Finanzierung ohne Beteiligung der Kantone, d.h. allein durch Bund und Organisationen, ermöglicht. Der Bund soll sich zu maximal 50 Prozent an solchen Qualitätssicherungssystemen beteiligen können. Mit der Änderung soll erreicht werden, dass zusätzliche Anstrengungen im Bereich der Qualitätssicherung unternommen werden, um den steigenden Bedürfnissen be- züglich Produktesicherheit Rechnung zu tragen und das Qualitätsimage der Schwei- zer Landwirtschaft weiter zu stärken.

Art. 16 Ursprungsbezeichnungen, geografische Angaben Abs. 5 Nach dem heute gültigen Absatz 5 dürfen registrierte GUB und GGA nicht als Mar- ken für die gleiche Art von Erzeugnissen eingetragen werden, wenn ein Tatbestand nach Absatz 7 erfüllt ist. Neu soll dieses Verbot nicht nur für gleichartige, sondern für alle Erzeugnisse gelten. Diese Änderung ist insofern gerechtfertigt, als sich Ab- satz 7 ebenfalls auf alle und nicht nur auf gleichartige Produkte bezieht. Abs. 6 Die vorgeschlagene Änderung betrifft das Verhältnis zwischen einer Marke und ei- ner Ursprungsbezeichnung bzw. einer geografischen Angabe. Gemäss dem beste- henden Absatz 6 kann eine Marke – ohne die Auflagen des Pflichtenheftes zu erfül- len – weiter verwendet werden, wenn sie angesehen oder bekannt ist sowie schon lange gebraucht wird. Diese Kriterien entsprechen nicht denjenigen, wie sie das WTO/TRIPS-Abkommen55 (Teil des Abkommens zur Errichtung der Welthandel- sorganisation) in Artikel 24.5 für dieses Verhältnis festsetzt. Die Regelung im LwG ist derart anzupassen, dass Marken, die vor einem bestimmten Zeitpunkt gutgläubig hinterlegt oder eingetragen oder an denen Rechte durch gutgläubige Benutzung er- worben wurden, weiterhin verwendet werden dürfen, ohne das ensprechende Pflichtenheft der GUB oder GGA, die identisch oder ähnlich lautet, erfüllen zu müs- sen. Gemäss dem schweizerischen Markenrecht kann sich das Kriterium der gut-

55 Anhang 1C des Abkommens vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandels-

organisation; SR 0.632.20.

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gläubigen Benutzung in der notorisch bekannten Marke realisieren. Der massgeben- de Zeitpunkt ist neu das Datum der obligatorischen Anwendung des TRIPS- Abkommens für die Schweiz (1996) bzw. der Zeitpunkt, ab dem der Name der GUB oder GGA geschützt wurde. Der entsprechende Schutz kann sich insbesondere aus einem eidgenössischen (z.B. das Markenschutzgesetz56) oder kantonalen Erlass oder einem Staatsvertrag ergeben. Da die Registrierung einer GUB oder GGA wesentlich mehr Zeit beansprucht als diejenige einer Marke, spielt das Kriterium der Gut- gläubgkeit eine wesentliche Rolle. Die Gutgläubigkeit des Markeninhabers könnte daher fraglich sein, wenn dieser nach der Einreichung oder Veröffentlichung eines Gesuches um eine GUB oder GGA eine gleichlautende Marke anmeldet. Eine analoge Anpassung ist für den Schutz von Bezeichnungen bei Wein erforder- lich (Art. 63 Abs. 3 LwG; vgl. Ziff. 2.2.6).

2.2.3 Milchwirtschaft

2.2.3.1 Ausgangslage und Konzept

Die entscheidende Frage im Bereich der Milchwirtschaft ist jene, ob die staatliche Kontingentierung der Produktion weitergeführt werden soll. In diesem Abschnitt wird vorwiegend diese Thematik behandelt. Die übrigen Vorschläge (insbesondere Zielpreis und Buttereinfuhr) werden direkt bei den Gesetzeserläuterungen erörtert (Ziff. 2.2.3.2).

2.2.3.1.1 Einführung der Milchkontingentierung Mit Einführung der einzelbetrieblichen Milchkontingentierung am 1. Mai 1977 wurde die Verkehrsmilchproduktion stabilisiert und damit die Fortführung der da- maligen Milchmarktordnung mit einem garantierten Milchpreis ermöglicht. Zur Ab- sicherung dieser Zielsetzung wurden in den folgenden Jahren nur die jeweils nötigen technischen Verbesserungen an den Ausführungsbestimmungen vorgenommen und offensichtliche Mängel ausgemerzt. Im bisherigen Verlauf der Agrarreform wurde eine Aufhebung der Milchkontingentierung nicht erwogen. Die Milchkontingentie- rung blieb auch im neuen LwG als verpflichtende Regelung verankert. Zu Beginn der Kontingentierung war die Einstellung der Produzenten geprägt durch die als Nachteil empfundene Einschränkung der Entwicklungsmöglichkeiten. Die Stabilisierung des Milchpreises auf relativ hohem Niveau und die regional breite Verteilung der Produktionsmöglichkeiten überwogen jedoch in der agrarpolitischen Diskussion lange Zeit die ungünstigen Folgen auf die Strukturentwicklung und da- mit auch auf die Wettbewerbsfähigkeit der Milchwirtschaft.

56 Bundesgesetz vom 28. August 1992 über den Schutz von Marken und Herkunftsangaben (Markenschutzgesetz, MSchG); SR 232.11.

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2.2.3.1.2 Änderungen mit der AP 2002 Bereits nach der Einführung der Milchkontingentierung war es unter bestimmten Voraussetzungen möglich, Kontingente über Gesuchsverfahren anzupassen. Mit den Jahren stiess dieses System allerdings an Grenzen. Eine namhafte Ausdehnung der Menge war während längerer Zeit nicht möglich. Folge davon waren zunehmende Einschränkungen bei der Regelung der einzelnen Gesuchsgründe und ein Abbau bis hin zur fast vollständigen Aufhebung der Anpassungsmöglichkeiten. Zudem waren die Anforderungen an eine angemessene Strukturentwicklung mit dem Prinzip der Flächenbindung nicht zufriedenstellend zu erfüllen. Mit der Revision des LwG im Rahmen der AP 2002 wurde deshalb eine grund- legende Flexibilisierung der Milchkontingentierung angestrebt. Ausgehend vom Grundsatz der neuen Ordnung, dass der Bund bei der Produktion, der Verarbeitung und beim Absatz von Milch und Milchprodukten die Verantwortung den Marktak- teuren überträgt, wurde die auf spezifische Fälle fokussierte administrative Kontin- gentsanpassung abgeschafft und die flächenunabhängige Kontingentsübertragung (Kauf oder Miete) ermöglicht. Der Vollzug der Kontingentierung blieb mit grossem administrativem Aufwand für Verwaltung, Verbände und Rekursinstanzen verbun- den. Nicht nur bezüglich Mengenpolitik, sondern auch was Preise und Margen betrifft, wurde mit der AP 2002 die unternehmerische Selbstverantwortung zur Richtschnur. Der Staat legte zwar mit dem Zielpreis bei der Milch noch eine Orientierungsgrösse fest, beschränkte sich aber im Übrigen darauf, die wirtschaftlichen Rahmenbedin- gungen mit Stützungsmassnahmen und Direktzahlungen zu optimieren. Im Milchmarkt haben diese Reformen deutliche Zeichen gesetzt. Die marktwirt- schaftliche Neuausrichtung seit 1999 hat branchenweit Strukturen verbessert, unter- nehmerische Spielräume geschaffen und – trotz vorangegangener langjähriger staat- licher Einflussnahme und Abhängigkeit – bei allen Beteiligten ein neues eigenstän- diges Marktverhalten nach kurzer Anpassungszeit bewirkt. Was in der Übergangs- zeit Sinn machte, nämlich die Festlegung eines Zielpreises, wirkt heute zunehmend marktfremd. Aber auch die Preisstützung an sich wirft längerfristig Fragen auf be- züglich allfälliger wettbewerbsverzerrender Einflüsse auf die Absatzmärkte und auf das Produktionsverhalten der Milchwirtschaft.

2.2.3.1.3 Situation in der EU Heute sind die Diskussionen über eine Abschaffung der Milchkontingentierung auch durch die Vorgänge im internationalen Umfeld beeinflusst. Insbesondere in der EU57 ist die Frage eines Ausstiegs aus der Quotenregelung aktuell. Mit der Agenda

2000 wurde die geltende Regelung durch den Ministerrat bis März 2008 verlängert.

Die Quoten werden um rund 2,4 Prozent angehoben, teils als lineare Anhebung um 1,5 Prozent, teils in Form von spezifischen nationalen Zuweisungen. Der in der Ge- meinschaft geltende Richtpreis für Milch sowie die Interventionspreise für Butter

57 Quellen: (1) Publikation der Europäischen Kommission, Generaldirektion

Landwirtschaft, Reform der GAP: Milch und Milcherzeugnisse, Brüssel, November 1999; (2) Jachnik Ph., Präsident des Internationalen Milchwirtschaftsverbandes (IDF), Künftige EU-Milchmarktpolitik – was zeichnet sich ab?, Artikel in Welt der Milch Nr. 21/22 vom 30. Oktober 2001.

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und Magermilchpulver werden ab Wirtschaftsjahr 2005/2006 in drei gleichmässigen Schritten um 15 Prozent gesenkt. Um die Auswirkungen abzuschwächen und damit zur Stabilisierung der Agrareinkommen beizutragen, finanziert die Gemeinschaft ab 2005/2006 zusätzliche Direktzahlungen an die Milcherzeuger. Ohne weiteren Be- schluss des Ministerrats läuft die Quotenregelung 2008 aus. Die EU-Kommission wird 2002 einen Bericht zur Überprüfung der Quotenregelung erstellen. Gestützt darauf wird der Rat die Halbzeitbewertung vornehmen, «mit dem Ziel, die gegen- wärtige Quotenregelung nach 2006 auslaufen zu lassen» (Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999). Die Zukunft der Quoten in Eu- ropa ist somit von vielen Faktoren und Akteuren abhängig. Zur Zeit kann die Dis- kussion in der EU wie folgt zusammengefasst werden (Stand Oktober 2001):

Argumente der Gegner des Quotensystems Argumente der Befürworter des Quotensystems

– Verlust der Wettbewerbsfähigkeit der – Quoten sind ein effizientes und preiswertes europäischen Milchwirtschaft Instrument zur Marktstabilisierung – Quoten sind eine Quelle der Unwirtschaft- – Quoten sichern ein bestimmtes Niveau lichkeit der Erzeugerpreise – Quoten sind in Mittel- und Osteuropa – Quoten ermöglichen eine Vielfalt von nicht zu administrieren Produktionsstrukturen und sind für die regionale Planung von Bedeutung

Die Mitgliedsländer der EU vertreten in der Quotenfrage stark unterschiedliche Po- sitionen. Im Rahmen der Debatte zur Agenda 2000 wollten Grossbritannien, Schwe- den, Dänemark und Italien so schnell wie möglich auf die Quoten verzichten. Irland und Spanien wollten an der Quotenregelung festhalten. Als quotentreu sind auch Frankreich, Belgien, Luxemburg, Portugal, Griechenland, Österreich und Finnland einzustufen. Die Niederlande und Deutschland scheinen derzeit unentschlossen. Die EU wird einen Entscheid über die Zukunft der Quotenregelung vor Ende der Beitrittsverhandlungen mit den osteuropäischen Ländern (voraussichtlich im Jahr 2004) fällen müssen. Es ist kaum denkbar, dass neue Länder in die Gemeinschaft und in die derzeitige Milchmarktpolitik eintreten und wenige Jahre später die inzwi- schen aufgebaute Mengenregulierung wieder abschaffen müssen.

2.2.3.1.4 Konsequenzen für die Schweiz Zweifellos kann uns die Entwicklung der Milchproduktion in den umliegenden Län- dern, die gleichzeitig unsere mit Abstand wichtigsten Partner im Aussenhandel mit Milchprodukten sind, nicht unberührt lassen. So wäre es sicher nicht klug, eine Auf- hebung der Quotenregelung in der EU nur zur Kenntnis zu nehmen. Der Preisdruck auf die Absatzmärkte und der Kampf um Marktanteile würde von dieser Seite er- heblich zunehmen, sowohl auf jenen Auslandmärkten, die wir heute beliefern als auch auf dem dannzumal für Käse aus der EU offenen Inlandmarkt. Der eigenen Milchproduktion weiterhin Fesseln anlegen, während die ausländische Konkurrenz ungehindert produziert, kann keine Vision sein für die schweizerische Milchwirt- schaft. Spätestens im Zeitpunkt des Ausstiegs der EU müsste deshalb auch der Schweizer Milchproduzent die gleiche Produktionschance wahrnehmen können wie sein Kollege in der EU. Dafür sind in jedem Fall die Voraussetzungen zu schaffen.

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Die zu beantwortende wichtigere Frage ist jedoch, ob nicht – losgelöst von der EU – Argumente dafür sprechen, von der Milchkontingentierung wegzukommen. Dabei steht die Gewichtung der Vor- und Nachteile der Kontingentierung im politischen und wirtschaftlichen Umfeld im Vordergrund. Es gibt bei dieser Frage auch keine formellen oder materiellen Verbindlichkeiten gegenüber der EU zu beachten, die wir in eine autonome Ausstiegsplanung einbeziehen müssten. Das sektorielle Abkom- men zwischen der Schweiz und der EU enthält keine Auflagen im Zusammenhang mit einer Aufhebung der Milchkontingentierung. Beide Parteien können darüber autonom entscheiden. Leitgedanke für die Zukunft kann nur sein, jene Massnahmen zu treffen, die der schweizerischen Milchwirtschaft im Rahmen des Verfassungs- auftrages Existenz und Prosperität ermöglichen.

2.2.3.1.5 Überlegungen zum Ausstieg Der Milchwirtschaft kommt innerhalb der schweizerischen Landwirtschaft eine Schlüsselposition zu. Die Milch wird in der Regel dezentral und hauptsächlich mit Raufutter produziert. Ausserdem weist die Milchproduktion in unserem Land im Vergleich zu anderen landwirtschaftlichen Betriebszweigen komparative Kosten- vorteile auf. Diese sind im Kontext der zunehmenden internationalen Verflechtun- gen und gegenseitigen Marktdurchdringungen von eminenter Bedeutung. Der Milchsektor besitzt weltweit nach wie vor ein erhebliches Wachstumspotenzial. Kä- sespezialitäten und andere veredelte Milchprodukte werden bei steigender Kaufkraft vermehrt nachgefragt. Wirtschaftlichkeit Die Milchkontingentierung hat eine Verteuerung der Produktion zur Folge, die grundsätzlich die preisliche Wettbewerbsfähigkeit des Sektors beeinträchtigt. Durch die Liberalisierung der Agrarmärkte und durch die Öffnung der Grenzen gerät die schweizerische Milchwirtschaft unter verstärkten Konkurrenzdruck. Das betrifft ei- nerseits die Produzenten, welche alle Möglichkeiten zur Senkung der Produk- tionskosten nutzen müssen, u.a. durch eine Verbesserung der Betriebsstrukturen. Mehr als bisher müssen sie ihre Produktion den saisonalen Absatzmöglichkeiten und den Qualitätsanforderungen der Nachfrage anpassen. Andererseits sind auch alle Unternehmen betroffen, die Milch und Milchprodukte entgegennehmen, verarbeiten und vermarkten. Auch sie müssen einer vermehrten Öffnung mit zusätzlichen An- strengungen zur Erhaltung ihrer Wettbewerbsfähigkeit begegnen. Kontingentskosten Im heutigen System ist der Strukturveränderungsprozess auf Stufe der landwirt- schaftlichen Betriebe mit erheblichen Kosten verbunden. Für die Milchproduktion sind dabei insbesondere die Investitionen für die Anpassung der Produktionsstruktu- ren und die Kosten für die Beschaffung der Produktionsrechte entscheidend. Kauf und Miete von Milchkontingenten sollen den Produzentinnen und Produzenten an sich den nötigen Spielraum für Strukturanpassungen verschaffen. Die damit ge- währte Flexibilität führt aber zu zusätzlichen Kosten. Die Kontingentsübertragungen bewirken einen Mitteltransfer von den aktiven Milchproduzenten an teilweise auch landwirtschaftsexterne Empfänger. Dessen war man sich schon bei der Einführung der Möglichkeit zur Kontingentsübertragung bewusst.

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Tabelle 16

Mittelabfluss zu Lasten aktiver Milchproduzenten 1999/2000 und 2000/01

Menge ∅ Preis* Betrag (Mio. kg) (Fr./kg) (Mio. Fr.)

Kontingentskauf 133,4 1.40 187 Kontingentsmiete 458,1 0.10 46

Total 591,5 – 233

Quelle: BLW * vorsichtige Annahme

Aus diesen Zahlen kann abgeleitet werden, dass in zwei Jahren 18 Prozent der Kon- tingente verkauft oder vermietet wurden. Dafür sind pro Jahr 116 Millionen Franken aufgewendet worden. Diese Summe wird künftig jedes Jahr zunehmen, weil das Schwergewicht bei der Miete liegt. Die Entwicklung zum spezialisierten Milchvieh- betrieb wird mit oder ohne Kontingentierung weiter gehen. Geht sie im gleichen Rhythmus weiter, ist bis in fünf Jahren mehr als die Hälfte der kontingentierten Milchmenge mit Kosten für Miete oder Kauf belastet. Diese Perspektive ist für die Milchwirtschaft insgesamt wenig verheissungsvoll und hat mit der Quotendiskus- sion in der EU auch keinen Zusammenhang. Sie spricht vielmehr für einen mög- lichst raschen Ausstieg aus der Milchkontingentierung. An dieser Feststellung ändern auch Vorschläge nichts, die den Handel auf eine neue Grundlage stellen möchten, um das Entstehen störender Kontingentsrenten zu unter- binden. Im Vordergrund stehen sogenannte Börsenmodelle, die durch das Zusam- menführen von Angebot und Nachfrage in einer Region einen einheitlichen Gleich- gewichtspreis ermitteln. Hochpreisige Kontingentsverschiebungen werden dann vermieden, dafür aber fallen auch alle preisgünstigeren Transaktionen dahin. So- wohl öffentlich-rechtliche Börsen (z.B. Deutschland) als auch durch die Branche selber organisierte Kontingentsvermittlungen (z.B. Milchverband Winterthur) ver- bessern allenfalls die Transparenz über Kontingentspreise, verhindern jedoch den Mittelabfluss von den Milchproduzenten nicht. Abgesehen davon wäre eine Börsen- regelung mit hohem Verwaltungsaufwand verbunden; der Bund müsste Spielregeln festlegen und durchsetzen. Schliesslich wäre die Möglichkeit einer Kontin- gentsübertragung zwischen Nachbarn in Frage gestellt – etwas, das die Produzentin- nen und Produzenten an der heutigen Regelung sehr schätzen. Ergebnisse der Evaluation Das BLW hat dem Institut für Agrarwirtschaft (IAW) der ETH Zürich eine Studie in Auftrag gegeben, um die Milchkontingentierung hinsichtlich Wirkung, Effektivität und Effizienz zu evaluieren. Erste Resultate im Rahmen einer Vorstudie58 geben Antwort auf die Frage, welche Wirkungen eine allfällige Aufhebung der bestehen- den Milchkontingentierung bzw. eine weitere Lockerung der Vorschriften zur Kon- tingentsübertragung auf die produzierten Mengen, deren Verteilung auf verschiede- ne regionsspezifische Betriebstypen, die Entwicklung der Produktionskosten sowie

58 Lehmann B. et al., Evaluation der Milchkontingentierung, Vorstudie mit Schwerpunkt Wirkungsanalyse, ETH Zürich, August 2000; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation).

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das Umsteigen auf Produktionsalternativen hätten. Die Ergebnisse dieser Wirkungs- analyse können wie folgt zusammengefasst werden: – Die Milchkontingentierung hat dazu beigetragen, den Preis für die Produ- zentinnen und Produzenten zu stützen. Dies hat aber bewirkt, dass sich die Produktionskosten auf hohem Niveau bewegen und strukturelle Überkapa- zitäten bestehen blieben. Die Schweizer Milchwirtschaft weist deshalb vor allem ein strukturelles und produktionskostenbedingtes Manko an Wettbe- werbsfähigkeit aus. Eine marktgerechtere Ausrichtung der Produktionspa- lette und eine innovative Produktgestaltung haben die Wettbewerbsfähigkeit der Verarbeitungsindustrie bereits etwas verbessert. Die sich ständig verän- dernden Rahmenbedingungen im In- und Ausland erfordern zusätzliche An- strengungen auf allen Stufen der Milchbranche. – Eine Lockerung oder Aufhebung der Mengenbeschränkung würde kurzfris- tig bei allen Milchbetrieben zu einer Ausdehnung der Produktion führen. Sie hätte rasch eine Preissenkung zur Folge. Es ist davon auszugehen, dass die Milchproduktion dann in vielen Betrieben aufgegeben, in anderen aber stark ausgedehnt würde. Eine Preissenkung, verbunden mit Mengenwachstum, würde deshalb bei den unterschiedlichen betrieblichen und regionalen Be- dingungen voraussichtlich zu einer Spezialisierung der Betriebe führen. Spezialisierung heisst aber auch Effizienzsteigerung durch vermehrte Ar- beitsteilung zwischen Betriebstypen und Regionen. – Aus den Untersuchungen der Vorstudie geht auch hervor, dass die Produk- tionskosten pro Kilogramm Milch mit ansteigender Milchmenge sinken: Je nach Opportunitätskosten und Standort beträgt die Kostensenkung 2 bis

3 Rappen je 10 000 Kilogramm zusätzliche Milch. Um mit den herkömm-

lichen Produktionsverfahren eine Senkung der Produktionskosten in der Grössenordnung von 25 Rappen je Kilogramm Milch zu bewirken, wäre ein Anstieg der durchschnittlichen Produktionsmenge um rund 100 000 Kilo- gramm je Betrieb erforderlich. Im Rahmen eines zweiten Auftrages (Hauptstudie) hat das IAW die in der Vorstudie gewonnenen Erkenntnisse vertieft59. Es wurde insbesondere untersucht, welche Fol- gen eine Aufhebung der Milchkontingentierung im Kontext der absehbaren Verän- derungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Schweizer Land- und Milchwirtschaft hätte. Dabei standen die Analyse des agrarpolitischen Zieler- reichungsgrades (Effektivität) und der Effizienz der Milchproduktionslenkung im Vordergrund. Zudem wurden Vorschläge für eine Regelung des Milchmengenma- nagements nach einer allfälligen Aufhebung der Milchkontingentierung (inkl. Über- gangsregelungen) gemacht. Die Ergebnisse der Studie lassen sich wie folgt zusam- menfassen: – Eine Lösung ohne Milchkontingentierung schliesst in Zukunft bezüglich agrarpolitischer Zielerreichung und volkswirtschaftlicher Effizienz besser ab als eine Lösung mit Aufrechterhaltung der Milchkontingentierung. – Eine Aufhebung der Milchkontingentierung – sorgfältig eingeleitet mit einer Übergangsregelung – führt in einem kompetitiven Umfeld (offener Käse- markt gegenüber der EU und weniger produktgebundene Stützung) schneller

59 Lehmann B. et al., Evaluation des Milchmengenmanagements, Hauptstudie, ETH Zürich, September 2001; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation).

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zu wettbewerbsfähigen und rentablen betrieblichen Milchproduktionsstruk- turen. Gemäss Studie wird eine wirtschaftliche Milchproduktion im Talge- biet künftig mit einer Menge ab 150 000 bis 300 000 Kilogramm Milch pro Betrieb erreicht werden können. – Im Berggebiet könnte die Milchproduktion unter einem Regime ohne Kon- tingentierung mit strukturellen Anpassungen und unter Wahrnehmung der Absatzchancen weiterhin eine sehr wichtige Rolle spielen. – Dank der bereits heute zu beobachtenden Zunahme des Absatzpotenzials ist das Umfeld in den nächsten Jahren für die Vorbereitung einer Aufhebung der Milchkontingentierung vorteilhaft. Weitere Abklärungen Die Milchkontingentierung aufzuheben und die Produktion ausschliesslich dem freien Spiel von Angebot und Nachfrage zu überlassen, hat erhebliche ökonomische, strukturelle und soziale Auswirkungen. Ein Ausstieg aus der Milchkontingentierung muss deshalb in enger Zusammenarbeit mit der Branche vorbereitet werden. Abklä- rungen betreffend Mengenmanagement, Marktstützung, regionale, strukturelle, ökologische und ethologische Aspekte stehen dabei im Vordergrund: – Die Produzentinnen und Produzenten sind bereits heute vertraglich an ihren Milchkäufer gebunden und umgekehrt. Diese Abmachungen zwischen den Marktpartnern werden auch nach einer Aufhebung der Milchkontingentie- rung in vergleichbarer Art weitergeführt werden müssen und können Ansatz für eine Lösung der aufgeworfenen Frage betreffend einem flexibleren Men- genmanagement nach dem Ausstieg sein. – Bei einem Wegfall der Mengenbeschränkung sind Zulagen und Beihilfen gemäss WTO-Regelung voraussichtlich nicht mehr unter der sogenannten Green Box oder Blue Box, sondern unter der Amber Box zu notifizieren. Um den Produktionsanreiz zu limitieren, wäre allenfalls ein Teil der Mittel für die Marktstützung neu in eine Direktzahlungsmassnahme mit vergleich- barer Einkommenswirkung zu transferieren (siehe Kommentar zu Art. 39 LwG). In diesem Zusammenhang kann ein Interventionssystem wie in der EU als Auffangnetz für den Milchpreis kaum eine zukunftsweisende Lösung darstellen, zumal davon auszugehen ist, dass die EU ihre Milchmarktord- nung ebenfalls reformieren muss. – Die räumliche Verteilung der Produktion dient einer dezentralen Besiedlung des Landes und Pflege der Kulturlandschaft. Diese Ziele können erreicht werden, wenn dem Berggebiet einerseits Produktionsanteile erhalten bleiben und es andererseits mit seinen wirtschaftlichen Partnern eine enge Zusam- menarbeit zur Vermarktung und Förderung von Produkten eingehen kann. Durch eine gezielte Arbeitsteilung (Milchproduktion/Aufzucht) zwischen Berg- und Talgebiet wird bereits heute eine produktive und den regionalen Bedingungen angepasste Berglandwirtschaft gefördert. Die Milchproduktion ist im Berggebiet vor allem dort wirtschaftlich und sinnvoll, wo eine genügende Milchdichte besteht, um die Sammelkosten in Grenzen zu halten, und wo die Milch vor Ort zu Produkten mit hoher Wert- schöpfung wie Käsespezialitäten verarbeitet wird. Anstrengungen in diese Richtung werden unterstützt durch die allgemeinen Instrumente des LwG zur Förderung der Produktion und des Absatzes. Zu erwähnen sind die

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Möglichkeit des Schutzes von Produktebezeichnungen sowie die finanzielle Unterstützung regionaler Vorhaben der Absatzförderung und von Verarbei- tungsbetrieben. – Bei einer Aufhebung der Milchkontingentierung und einer Ausdehnung der Milchproduktion stellt sich auch die Frage der ökologischen und ethologi- schen Auswirkungen. Eine bodenunabhängige Milchproduktion könnte zu Kritik in der Öffentlichkeit und allenfalls auch zu problematischen Nähr- stoffkonzentrationen auf lokaler Ebene führen. Bereits die Aufhebung der Höchstmenge pro Hektare am 1. Mai 1999 und die gleichzeitige Flexibilisierung der Milchkontingentierung führten zu einer gewissen Konzentration der Produktion und zu vermehrter Strukturbereini- gung. Die gesetzlichen Rahmenbedingungen stellen jedoch eine umweltver- trägliche Milchproduktion sicher. Umweltvorschriften wie der ökologische Leistungsnachweis und die Einhaltung der Gewässer-, Umwelt- und Tier- schutzbestimmungen bilden nach wie vor Voraussetzung und Auflage für die Ausrichtung von Direktzahlungen. Der Tierbesatz pro Hektare hat in den letzten Jahren denn auch in allen Kantonen abgenommen, vor allem aber in jenen mit traditionell grossen Viehbeständen. Mit den beiden Tierhaltungsprogrammen «Besonders tierfreundliche Stall- haltungssysteme» (BTS) und «Regelmässiger Auslauf von Nutztieren im Freien» (RAUS) wird eine besonders tierfreundliche Haltung landwirt- schaftlicher Nutztiere gefördert. Die Beteiligung an beiden Programmen nimmt stetig zu. Im Jahr 2000 waren die Nutztiere zu 51 Prozent an RAUS- und zu 23 Prozent an BTS-Programmen beteiligt. Die prozentuale Beteili- gung der Betriebe liegt tiefer; sie weist darauf hin, dass vorwiegend grössere Betriebe an den beiden Programmen teilnehmen. – Auch bei Einführung der neuen Milchmarktordnung am 1. Mai 1999 stellte sich in Gebieten mit geringer Milchproduktion und ohne Möglichkeiten zur Spezialitätenherstellung die Frage, ob die Milchproduktion überhaupt eine zweckmässige Bewirtschaftungsform ist oder ob sich nicht andere Produk- tionszweige besser eignen würden. Tatsache ist heute, dass sich in gewissen Regionen die landwirtschaftlichen Betriebe zunehmend spezialisieren, in solche mit ausschliesslicher Milchproduktion und andere mit spezialisierter Fleischproduktion, gleichzeitig aber auch die Arbeitsteilung zwischen den Regionen zunimmt. Durch eine Aufhebung der Milchkontingentierung wür- de dieser Prozess also nicht neu gestartet, sondern bloss erleichtert. Die Ein- haltung ökologischer und ethologischer Auflagen, die Spezialisierung sowie die Zusammenarbeit zwischen den Betrieben tragen deshalb gesamthaft zu einer nachhaltigen Milchproduktion bei.

2.2.3.1.6 Entscheid zum Ausstieg In der Vernehmlassung wurde der Vorschlag, dem Bundesrat die Kompetenz zur Aufhebung der Milchkontingentierung zu übertragen, grossmehrheitlich zurückge- wiesen. Ein grosser Teil der Stellungnahmen enthielt nebst Hinweisen auf die damit verbundenen Nachteile auch die Erkenntnis, dass eine Flexibilisierung der Mengen- regelung und eine Aufstockung der Menge notwendig seien. Ausserdem wurde ver- schiedentlich gefordert, die Diskussion zu verschieben, bis die EU entschieden habe

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oder aber eine allfällige Aufhebung der Milchkontingentierung zeitlich auf einen entsprechenden Ausstieg der EU abzustimmen. Bei der Einführung der Milchkontingentierung wurde für die Festlegung der einzel- betrieblichen Mengen im Wesentlichen auf die historischen Einlieferungen der Jahre

1975 und 1976 abgestellt. Um dieses trotz Anpassungsmöglichkeiten je länger je

mehr erstarrte System zu flexibilisieren, wurde im Jahr 1999 die Möglichkeit der Kontingentsübertragung geschaffen. Heute muss festgestellt werden, dass die durch die Milchkontingentierung und die eingesetzten Bundesmittel erreichte Preisstüt- zung in zunehmendem Mass als Preis für Kauf und Miete von Kontingenten von den Milchproduzenten wegfliesst. Diese Erkenntnis trifft auch dann zu, wenn die EU ih- re Milchquotenregelung nicht aufheben sollte. Die Rentenproblematik dürfte schliesslich auch in der EU den Diskussionen über einen Ausstieg Vorschub geleis- tet haben. Vor diesem Hintergrund wird dem Parlament ein Konzept für einen schrittweisen Ausstieg aus der Kontingentierung unterbreitet, welches den Ausstiegszeitpunkt und die Übergangsregelungen festlegt. Damit liegt die Ausstiegskompetenz nicht wie im Vernehmlassungsbericht vorgeschlagen beim Bundesrat, sondern beim Parlament.

2.2.3.1.7 Konzept für den Ausstieg Basierend auf den oben erörterten Überlegungen und den Ergebnissen der IAW- Studien wird in der Folge dargelegt, wie ein Ausstieg aus der Mengenbeschränkung vom Zeitpunkt des Beschlusses bis zur vollständigen Aufhebung umzusetzen wäre. Das Ziel dieses Prozesses muss darin bestehen, am Ende einer Übergangsphase die Milchkontingentierung aufheben zu können, ohne dass es im Milchmarkt zu uner- wünschten Reaktionen mit starken Preis- und Mengenschwankungen kommt. Marktgleichgewicht Unter Berücksichtigung der Zulage für verkäste Milch von 20 Rappen pro Kilo- gramm betragen die Rohstoffkosten für den Käsefabrikanten heute knapp 60 Rappen pro Kilogramm Milch60. Die Umsetzung des bilateralen Käseabkommens mit der EU, wonach fünf Jahre nach Inkrafttreten zwischen den Vertragsparteien ein freier Käsehandel bestehen wird, sowie die bisherigen Anpassungen und Reduktionen bei der staatlichen Marktstützung führen einerseits zu einem erhöhten Druck auf Preise und Margen und andererseits aber auch zu einem verbesserten Marktpotenzial. Ein gewisser Unsicherheitsfaktor, der insbesondere für den Aussenhandel mit Käse rele- vant ist, besteht in der Entwicklung des Wechselkursverhältnisses zwischen Schwei- zerfranken und Euro. Insgesamt ist davon auszugehen, dass die Preise für den Roh- stoff Milch in den nächsten Jahren auch ohne Aufhebung der Kontingentierung rückläufige Tendenz haben werden. Im Einklang mit den damit verbundenen Markt- chancen sollte die Milchmenge kontinuierlich erhöht werden können. Gemäss IAW- Studien der ETH Zürich liegt das Marktgleichgewicht ohne Milchkontingentierung bei einer Milchmenge von rund 3,6 Millionen Tonnen und einem Milchpreis von 62–65 Rappen je Kilogramm. Dieses Szenario macht deutlich, dass ein sozial und strukturpolitisch verträglicher Ausstieg in einem mehrjährigen Prozess erfolgen muss.

60 Durchschnittlicher Milchpreis im Milchjahr 1999/2000: 79,44 Rp./kg; im Milchjahr 2000/2001: 78,65 Rp./kg.

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Marktstützung Der gesetzlich vorgegebene Abbau der Marktstützung (Art. 187 Abs. 12 LwG) nimmt die preislichen Auswirkungen eines Ausstiegs aus der Milchkontingentierung bis zu einem gewissen Grad vorweg. Für die Milchproduzenten hat sich dieser Ab- bau seit der Einführung der neuen Milchmarktordnung allerdings kaum ausgewirkt. Preiserhöhungen für Produkte und betriebliche Rationalisierungen bei der Milchver- arbeitung haben grössere Preiseinbussen auf Stufe Milchproduktion verhindert. In- wiefern Stützungsmassnahmen bei einer Freigabe der Milchkontingentierung zugun- sten der Produzentinnen und Produzenten preisstabilisierend oder aber nur ange- botsfördernd und damit preissenkend wirken, ist Gegenstand weiterer Studien, die von der ETH und der FAT durchgeführt werden. In diesem Zusammenhang werden auch die diesbezüglichen Auswirkungen auf das Berggebiet, auf Produktionsalter- nativen sowie auf die Strukturen der Betriebe untersucht. Die bisherigen Erkenntnis- se dieser Studie sind noch unvollständig und lassen keine abschliessende Beurtei- lung zu. Es wird davon abgesehen, eine Umlagerung der Mittel bereits heute vorzuschlagen. Sie ist bis zur generellen Aufhebung der Milchkontingentierung nicht unbedingt nö- tig und auch nicht opportun. Die Frage kann zu einem späteren Zeitpunkt, bspw. im Rahmen der Festlegung der Zahlungsrahmen 2008–2011 behandelt werden. Vorgehen Damit sich die schweizerische Milchwirtschaft rechtzeitig auf die neuen Rahmenbe- dingungen einstellen kann, sind die entscheidenden Eckpunkte für den Ausstieg möglichst frühzeitig festzulegen. Klare Weichenstellungen leisten einen Beitrag zur Minimierung der institutionellen Unsicherheit und stehen im Interesse der landwirt- schaftlichen Unternehmen. Deshalb wird dem Parlament ein Vorgehensplan für eine schrittweise Aufhebung der Milchkontingentierung im Zeitraum 2005–2007 zum Entscheid unterbreitet. Der Vorschlag geht vom Grundsatz aus, dass der Zeitpunkt der Aufhebung der Milchkontingentierung im Gesetz festgelegt wird. Die Frage des massgebenden Ausstiegszeitpunktes ist von grosser Bedeutung; sie soll deshalb auf Stufe des Par- laments entschieden werden. Dabei wird zu berücksichtigen sein, dass die Marktak- teure (Produzenten und Milchverwerter) genügend Vorbereitungszeit haben. Das Datum ist jedoch so zu wählen, dass mit Blick auf die Entwicklungen im europäi- schen Umfeld jedenfalls eine rechtzeitige Aufhebung möglich ist. In diesem Zu- sammenhang gilt es zu erwähnen, dass ein Ausstieg in der Schweiz schonender voll- zogen und entsprechend geordneter ablaufen würde, wenn er zeitlich vor der EU erfolgen könnte. Diese Aussage geht von der Annahme aus, dass eine Aufhebung der Kontingentierung in der EU einen zusätzlichen Preis- und Mengendruck in der Schweiz auslösen würde. Im Sinne eines geordneten Überganges wird vorgeschlagen, den Ausstieg aus der Milchkontingentierung schrittweise vorzunehmen. Aus Gründen einer rechtsglei- chen Behandlung der Produzentinnen und Produzenten sowie zur Vermeidung ad- ministrativ-technischer Durchführungsprobleme (Einschränkung des Übertragungs- spielraumes beim Handel und der Abrechnung; Kontrolle der einzelbetrieblichen Einlieferungen) muss eine relativ kurze Übergangsperiode gewählt werden. Die politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen können sich relativ rasch ändern. Es wird insbesondere nötig sein, zu berücksichtigen, was in unserem Umfeld

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vorgeht. Damit allenfalls flexibel reagiert werden kann, sollte eine entsprechende Bestimmung in das Gesetz aufgenommen werden. Aus Gründen der Effizienz soll der Bundesrat die Kompetenz erhalten, die Daten innerhalb eines bestimmten Zeit- raums verschieben zu können. Übergangsregime Der schrittweise Ausstieg soll die Mengenanpassung der auf Milchproduktion spe- zialisierten Betriebe erleichtern. Zur Zielerreichung soll der Kontingentshandel wäh- rend der Übergangsphase weitergeführt und gleichzeitig die Übertragungsmenge je- weils um einen öffentlich-rechtlich zu bestimmenden Prozentsatz aufgestockt wer- den. Mit diesem Übergangsregime wird die vorgesehene Erhöhung der Milchmenge in den Dienst der Strukturentwicklung gestellt. Die zusätzliche Menge geht zu jenen Betrieben, die ihre strategische Erfolgsposition auch unter veränderten Rahmenbe- dingungen in der Milchproduktion sehen. Zudem haben jene Betriebe, die künftig nicht auf die Milchproduktion setzen, einen zusätzlichen Anreiz, ihre Kontingente noch entgeltlich abzugeben. Die Umsetzung dieses Übergangsregimes setzt einen zeitlich fixierten Ausstiegsentscheid aus der Milchkontingentierung voraus.

2.2.3.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

Art. 28 Geltungsbereich Als Folge der vorgeschlagenen Aufhebung von Artikel 29 verbleibt im ersten Ab- schnitt des Kapitels Milchwirtschaft nur noch Artikel 28. Aus gesetzestechnischen Gründen ist deshalb die Sachüberschrift zu streichen und in den Titel des Abschnitts zu überführen. Der Artikel selbst bleibt bestehen. Artikel 11 ist allgemein gültig, der Verweis in Absatz 2 ist daher überflüssig und kann gestrichen werden.

Art. 29 Zielpreis Der Artikel soll aufgehoben werden. Der Zielpreis ist als angestrebter Produzenten- preis definiert, der für Milch erreicht werden kann, welche einen bestimmten Gehalt aufweist, zu Produkten mit hoher Wertschöpfung verarbeitet und gut vermarktet wird. Dem Zielpreis wird damit lediglich ein indikativer Charakter zugeordnet. Grundsätzlich ist er für das Funktionieren der neuen Milchmarktordnung nicht nö- tig. Materiell ist heute, mehr als drei Jahre nach Inkrafttreten der neuen Milchmarktord- nung, die Notwendigkeit der staatlichen Festlegung eines Zielpreises nicht mehr ge- geben. Die Märkte funktionieren gut, die Milchpreise bewegen sich auf relativ ho- hem Niveau, und die Akteure verhandeln miteinander nach marktwirtschaftlichen Spielregeln. Trotz des Abbaus der Milchpreisstützung betrug der im Jahr 2000 durchschnittlich bezahlte Milchpreis 79 Rappen, also deutlich mehr als der Zielpreis (77 Rappen). Auch nach den Milchpreisverhandlungen für das Jahr 2001 war keine wesentliche Änderung der Verhältnisse festzustellen. Die Preise waren teilweise so- gar höher als im Vorjahr, obwohl für die Milchstützung 50 Millionen Franken weni- ger zur Verfügung standen.

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Der Staat nimmt heute primär über Zulagen und Beihilfen Einfluss auf das Marktge- schehen. Im Unterschied zum Übergang von der alten zur neuen Milchmarktord- nung braucht es eine preisliche Orientierungshilfe und das dazu gehörende Absiche- rungsdispositiv (Art. 187 Abs. 3) nicht mehr. Bleibt Artikel 29 im Gesetz, so wird der Bundesrat auch inskünftig gezwungen sein, den Zielpreis entsprechend den verfügbaren Stützungsmitteln und unter Würdigung der Marktlage festzulegen. Da- mit werden Preissignale an die Marktpartner gesendet, die unter Umständen mit den realen Marktverhältnissen nicht übereinstimmen. Die Signale wurden bereits bisher, entweder angebots- oder nachfrageseitig, als nicht opportune staatliche Einmischung in die Milchpreisverhandlungen betrachtet. Dieser Sachverhalt hat auch zur Motion Kunz (00.3386) geführt, die im LwG nur noch eine Kann-Formulierung für die Festlegung des Zielpreises verlangt. Der Nationalrat hat diese Motion am 15. Dezember 2000 und der Ständerat am 4. Oktober 2001 jeweils ohne Diskussion angenommen. Die mittels Zielpreis gesetzten Signale dürften stets in der einen oder anderen Rich- tung von den Gegebenheiten des Marktes abweichen und somit falsch sein. Die Branchenorganisationen dagegen verfügen über die notwendigen Marktkenntnisse, um echte Orientierungshilfe zu leisten. Ihnen soll neu die Möglichkeit gegeben wer- den, unter bestimmten Bedingungen Richtpreise festlegen zu können (vgl.

Ziff. 2.2.2; Art. 8a LwG). Auf diese Weise können den Marktakteuren aussagekräf-

tigere Preissignale vermittelt werden. Angesichts dieser neuen Orientierungshilfe und nachdem der Übergang von der alten in die neue Milchmarktordnung im We- sentlichen als abgeschlossen betrachtet werden kann, erübrigt sich die Festlegung eines Zielpreises. Der neuen Situation trägt auch eine Kann-Formulierung nicht Rechnung. Es macht keinen Sinn, im Gesetz eine Bestimmung über den Zielpreis weiterzuführen, wenn ihre Bedeutung für die Marktakteure nicht mehr erkennbar ist oder gar als marktstö- rend wahrgenommen wird. Es besteht in diesem Zusammenhang auch keine Kausa- lität zur Weiterführung oder Aufhebung der Milchkontingentierung. Der Zielpreis macht mit oder ohne Mengenregelung in einem funktionierenden marktorientierten System keinen Sinn. Aus diesen Gründen soll Artikel 29 aufgehoben werden.

Art. 36 Abgabe für Kontingentsüberschreitungen Abs. 1 Eine Aufhebung des Zielpreises (Art. 29) verlangt zwingend auch eine Anpassung von Artikel 36. Dieser Artikel definiert die Überlieferungsabgabe in Abhängigkeit des Zielpreises (höchstens 85 Prozent des Zielpreises). Bei Aufhebung des Zielprei- ses kann die höchstmögliche Abgabe nicht mehr am Zielpreis gemessen werden. Deshalb soll neu ein fixer Betrag von höchstens 60 Rappen pro Kilogramm Milch festgelegt werden. Dieser Betrag entspricht der heute zu bezahlenden Überliefe- rungsabgabe pro Kilogramm Milch.

Art. 36a (neu) Aufhebung der Milchkontingentierung In Artikel 36a wird das in Ziffer 2.2.3.1.7 beschriebene Konzept für den Ausstieg aus der Milchkontingentierung konkretisiert. Es besteht aus drei Teilen:

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Abs. 1 In Absatz 1 ist der Grundsatz verankert, dass die Milchkontingentierung am 30. April 2007 aufgehoben wird. Die Artikel des Abschnitts über die Produktions- lenkung müssen folglich auf diesen Termin hin aufgehoben werden. Das vorge- schlagene Datum nimmt dabei Rücksicht auf eine genügende Vorbereitungszeit für die betroffenen Produzenten und die Branche. Mit einem Entscheid des Parlaments im Frühjahr 2003 und dem Inkrafttreten des revidierten Gesetzes am 1. Januar 2004 dauert diese Periode fast vier Jahre. Dies ist u.a. auch für die kontingentierungstech- nische Vorbereitung des Ausstiegs gestützt auf die bestehende Gesetzesgrundlage wichtig, bspw. für die Terminierung und Ausgestaltung der einzelnen Schritte zur Anpassung der Kontingentsmenge. Der Aufhebungsentscheid wird damit autonom festgelegt. Internationales Recht steht dem nicht entgegen, auch kein entsprechendes Abkommen. Gleichwohl wird mit dem vorgeschlagenen Termin in gewissem Sinne Rücksicht auf den mutmasslichen Fortgang der Quotenregelung in der EU genom- men. Sofern diese nicht über das Jahr 2008 hinaus verlängert wird, würde die Schweiz ein Jahr vor der EU die öffentlich-rechtliche Produktionslenkung aufheben. Dieser zeitliche Vorsprung wäre nicht nur einem geordneten Ablauf in der Schweiz, sondern auch einer Ausdehnung der Marktanteile förderlich. Abs. 2 und 3 Mit den Absätzen 2 und 3 wird der schrittweise Ausstieg aus der Milchkontingentie- rung geregelt. Ziel und Zweck einer solchen Staffelung ist einerseits, für einen sanften Übergang in eine Zeit ohne staatliche Produktionslenkung zu sorgen und andererseits, gewissen Produzentengruppen einen zeitlichen Vorsprung zu ver- schaffen, damit sie sich vor den andern auf die neue Situation einstellen können. Sowohl aus administrativ-technischen Aspekten als auch aus Gründen der Gleichbe- handlung und der politischen Akzeptanz darf dieser Übergang aber nur eine relativ kurze Zeitspanne umfassen. Bei den Gruppen, welche von einer vorzeitigen Aufhebung der Milchkontingentie- rung profitieren können, muss unterschieden werden zwischen jenen, die nach ei- nem fixen Zeitplan entlassen werden und solchen, die innerhalb eines festgelegten Zeitraums selber bestimmen können, ob sie von der gebotenen Möglichkeit Ge- brauch machen wollen. Für beide Kategorien ist je eine spezifische Regelung in ei- nem separaten Absatz nötig. Absatz 2 umschreibt die Produzentenkreise mit festem Zeitplan zur Aufhebung der Milchkontingentierung. Am 1. Mai 2005, also zwei Jahre vor der Gesamtheit, sollen die Bio-Produzenten, das heisst die Produzentinnen und Produzenten, die ihre Be- triebe nach den Richtlinien des biologischen Landbaus bewirtschaften, aus der Kon- tingentierung entlassen werden (Bst. a). Zwei Gründe sprechen für dieses Vorgehen. Erstens sind die Perspektiven für Milch- und Milchprodukte aus dieser Produktion gut, und es besteht nachfrageseitig in diesem Bereich ein gewisses Entwicklungspo- tential. Zweitens erlauben die Produktionsregeln einzelbetrieblich betrachtet keine allzu rasche Mengenanpassung, so dass eine Aufhebung auch keine übermässige Entwicklung der Gesamtmilchmenge bewirken kann. Ein landesweit gleichzeitiger Ausstieg könnte im Berggebiet unerwünschte Konse- quenzen für die regionale Milchverwertung haben. Deshalb sollen die Produzentin- nen und Produzenten, deren Betriebe dem Berg- oder Sömmerungsgebiet angehö- ren, ab 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung befreit werden (Bst. b). Für das Berggebiet ist in der sich abzeichnenden weiteren Liberalisierung auf den Märkten

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wichtig, sich mit regionalen Spezialitäten positionieren zu können. Dies ist eine Aufgabe, welche die Betroffenen unabhängig von der Ausstiegsfrage angehen müs- sen. Die Entlassung aus der Kontingentierung ein Jahr vor dem Talgebiet wird aber mithelfen, diese Herausforderung zu meistern. Absatz 3 öffnet demgegenüber die Möglichkeit vorzeitiger Aufhebung, wenn bereits Vereinbarungen zur Mengenregelung bestehen. Nach Aufhebung der Milchkontin- gentierung werden privatrechtliche Regelungen zwischen Produzenten und Verwer- tern nebst dem Preis auch eine Menge enthalten müssen. Sofern es Organisationen gelingt, intern schon vorgängig ein Milchmengenmanagement zu beschliessen und durchzusetzen, sollen die betreffenden Produzentinnen und Produzenten ebenfalls vorzeitig von der Kontingentierung ausgenommen werden können. Dieser Absatz ist aus zwei Gründen als Kann-Vorschrift formuliert: Je nach Zeitpunkt, zu welchem die Mengenregelung der einzelnen Organisation zustande kommt, ist eine Befreiung auf den 1. Mai 2005 oder 1. Mai 2006 möglich. Der Bundesrat muss sie zudem da- von abhängig machen können, dass die in den Buchstaben a bis c aufgelisteten Be- dingungen erfüllt sind. Erst wenn ein Beschluss zur Mengenregelung vorliegt und daraus hervorgeht, dass er innerhalb der Organisation mittels festgelegter Sanktio- nen auch durchgesetzt werden kann und Gewähr besteht, dass keine Mehrproduk- tion zu Lasten der nicht über die betreffende Organisation laufenden Milchverwer- tung entsteht, sollen die Produzentinnen und Produzenten befreit werden. In erster Linie soll diese Bestimmung Organisationen dienen, welche Selbsthilfe- massnahmen nach Artikel 8 umsetzen wollen, ungeachtet, ob es sich dabei um Bran- chen- oder um Produzentenorganisationen handelt. Denkbar ist aber auch, dass eine Organisation, in welcher sich lediglich ein grosser Milchverwerter mit seinen Liefe- ranten zusammengeschlossen hat, von dieser Bestimmung Gebrauch machen möch- te. Das Gesetz soll deshalb auch für diese Fälle offen sein. Die Gewährung dieser Möglichkeiten ist für einen harmonischen Übergang in eine privatrechtliche Regelung wichtig. Wenn es den Beteiligten gelingt, bereits vor Auf- hebung der Milchkontingentierung ein Mengenregime einvernehmlich festzulegen, so kann dies für die Zeit danach positive Auswirkungen haben. Abs. 4 Im Zeitpunkt der Verabschiedung dieser Botschaft ist noch nicht durchwegs ab- schätzbar, wie sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen entwickeln werden; insbesondere ist nicht bekannt, wie das wirtschaftliche Umfeld, die konjunkturelle Situation und die Absatzlage bei der Milch im 2007 aussehen werden. Mit der unbe- antworteten Frage eines Ausstiegs der EU aus der Kontingentierung ist die Ent- wicklung gerade in einem Bereich noch offen, der zweifellos Einfluss auf unsere Situation haben wird. Es ist daher ein Gebot der Vorsicht, das Aufhebungsdatum mit einer gewissen Flexibilität zu versehen und dem Bundesrat die Kompetenz einzu- räumen, das Datum des 30. April 2007 und daraus abgeleitet, die in den Absätzen 2 und 3 festgehaltenen Termine entsprechend hinauszuschieben.

Art. 38 Zulage für verkäste Milch Abs. 2 Die heutige Rechtsgrundlage sieht vor, dass der Bundesrat sich bei der Festsetzung der Zulage für verkäste Milch am Zielpreis orientiert. Mit der Abschaffung des Ziel- preises verliert diese Bestimmung ihre Bedeutung. Der Bundesrat wird sich bei der

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Festlegung der Zulage auch künftig an den verfügbaren finanziellen Mitteln orien- tieren.

Art. 39 Zulage für Fütterung ohne Silage Abs. 1 Im Abschnitt Marktstützung (Art. 38–42) ist einzig die Zulage für Fütterung ohne Silage mit einer zwingenden Formulierung im Gesetz verankert. In allen anderen Bereichen wird dem Bundesrat die Kompetenz übertragen (Kann-Formulierungen), welche Stützungsmassnahmen er auf Verordnungsstufe umsetzen will. Eine Aufhe- bung der Milchkontingentierung bedingt längerfristig auch eine erneute Überprü- fung der staatlichen Stützung des Milchsektors. Im Vordergrund steht dabei eine mögliche teilweise Umlagerung der Stützungsmittel in andere Massnahmen mit ver- gleichbarer Einkommenswirkung. Damit der Bundesrat zu gegebener Zeit über eine Flexibilisierung des Marktstützungsinstrumentariums ohne einengende Bestimmun- gen entscheiden kann, soll die zwingende Formulierung in Absatz 1 in eine Kann- Formel umgewandelt werden.

Art. 42 Buttereinfuhr Auf eine spezielle gesetzliche Regelung für die Buttereinfuhr kann inskünftig ver- zichtet werden. Die Einfuhrregelung kann sich, wie bei den anderen Produkten, auf die Bestimmungen der Artikel 17–25 stützen. Der bisherige Sonderstatus wurde mit der besonderen Bedeutung des sogenannten Butter-Importventils für die Funktions- fähigkeit des Schweizer Milchmarkts begründet. Im Rahmen der AP 2002 hat die Milchpolitik einen Paradigmawechsel erfahren. Zu- sammen mit der Trennung von Preis- und Einkommenspolitik war die neue Milchmarktordung Kernstück der agrarpolitischen Neuorientierung. In diesem Kontext war es von ausserordentlicher Bedeutung, dass der Übergang in die neue Ordnung möglichst konfliktfrei erfolgte. Dabei galt dem Butter-Importventil beson- dere Aufmerksamkeit, was zu einer restriktiven Formulierung der Einfuhrregelung in Artikel 42 führte. Durch die Preisdifferenzen zwischen Import- und Inlandbutter ermöglicht die gel- tende Regelung den zum tiefen Zollkontingentsansatz einfuhrberechtigten Gruppen erhebliche Kontingentsrenten. Die Butterproduzenten, konkret die mit dem Import beauftragte Branchenorganisation Butter (BOB), äufnen mit diesen Mitteln (Impor- tabschöpfungen) auf privatrechtlicher Basis einen Butterimportfonds. Der Fonds wird von der BOB verwaltet, der Mittelzufluss und die ausschliessliche Verwendung für Stützungsmassnahmen im Milchsektor (vor allem für butterspezifische Mass- nahmen) wird vom BLW mitbestimmt und kontrolliert. Um die Transparenz und Kontrolle sicherzustellen, wird in der Botschaft zur Staatsrechnung oder an anderer geeigneter Stelle (Jahresbericht BOB) über den Butterimportfonds informiert (Mit- telumfang, unterstützte Massnahmen, usw.). Das auf ein relativ striktes Mengenmanagement ausgerichtete Butter-Importregime ist grundsätzlich nur deshalb möglich, weil die Schweiz im Rahmen des WTO- Abkommens für Milch und Milchprodukte ein aggregiertes Zollkontingent im Um- fang von 527 000 Tonnen Milchäquivalenten notifiziert und damit ein hohes Mass an Flexibilität gewahrt hat.

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Der durch die verlangte Inlandleistung beschränkte Kreis von Importberechtigten und die dadurch mögliche Äufnung eines Butterimportfonds sind wettbewerbsrecht- lich und finanzpolitisch nicht unproblematisch. Davon zeugt auch eine informelle Vorabklärung (Auslegeordnung) über die Statuten der BOB durch die Wettbe- werbskommission. Andererseits soll weiterhin die marktstabilisierende Wirkung des Butter-Importventils aufrecht erhalten bleiben. Im Falle einer Aufhebung der Milch- kontingentierung und eines möglichen Umbaus der Milchpreisstützung stellt sich die Frage neu. Auch mit Blick auf die schrittweise Liberalisierung des Käsehandels mit der EU im Rahmen des bilateralen Abkommens müssen die Voraussetzungen geschaffen werden, dass die Butter im Interesse eines wettbewerbsfähigen Milch- sektors in den weiteren Reformprozess der Agrarpolitik einbezogen bleibt. Nach wie vor ist aber eine zurückhaltende Handhabung der Buttereinfuhr für die Stabilität des schweizerischen Milchmarktes und folglich für die Produzentenmilch- preise bedeutungsvoll. Mit der Abkehr von speziellen rechtlichen Einfuhrbestim- mungen im Gesetz werden unerwünschten Butterimporten keineswegs Tür und Tor geöffnet. Es wird aber signalisiert, dass heute eine geordnete Marktversorgung mit Butter auch ohne Sonderbestimmungen vollziehbar ist. Ferner wird mit der Ände- rung auch hier jene Flexibilität geschaffen, um auf neue Entwicklungen zeitgerecht reagieren zu können. Insbesondere beim erwähnten möglichen Ausstieg aus der Milchkontingentierung wären restriktive Buttereinfuhrregelungen kaum system- konform. Zollkontingentsanteile sollen auch künftig den Butterproduzenten und den Schmelzkäsefabrikanten in Abhängigkeit einer vorgängigen Inlandleistung zugeteilt werden. Die Zuteilung hat bei den Butterproduzenten (4 Firmen) insofern nur unter- geordnete Bedeutung, als sie die Importberechtigung vollumfänglich auf ihre Bran- chenorganisation übertragen haben. Die BOB teilt ihrerseits diese Importbutter ihren Mitgliedern, je nach deren Bedarf und zu gleichen Konditionen wie für Schweizer Butter, zu. Die Regelung gewährleistet, dass effektiv nur soviel Butter importiert wird, wie zur Deckung der Marktbedürfnisse nötig ist. Den Schmelzkäsefabrikanten erleichtert die preisgünstige Importbutter das Rohstoffhandicap im Exportgeschäft zu überwinden. Für die absehbare Zukunft soll somit das Butter-Importventil seine marktstabilisie- rende Wirkung weiterhin entfalten können. Die Streichung der gesetzlichen Sonder- regelung stellt hingegen sicher, dass der Zugang zur Importberechtigung geöffnet und das Teilzollkontingent Butter nach Aufhebung der Milchkontingentierung an- ders zugeteilt werden kann, bspw. über ein Versteigerungsverfahren. Der voraus- sichtlichen Entwicklung in den nächsten Jahren bei der Einfuhrregelung für Butter wird auf diese Weise rechtzeitig Rechnung getragen.

Art. 43 Meldepflicht Abs. 3 (neu) Der Vorschlag einer Ergänzung von Artikel 43 hängt mit der Aufhebung der Milch- kontingentierung zusammen und ist als flankierende Massnahme für die Zeit danach gedacht. Er geht von der Annahme aus, dass Vorkehrungen auf privatrechtlicher Ebene jedenfalls nötig sind, um die Milchmenge nach wie vor im Griff halten zu können, und dass es dazu auch unterstützende Massnahmen des öffentlichen Rechts braucht.

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Jeder Milchkäufer schliesst mit seinen Lieferanten einen Milchkaufvertrag ab. Beim Übergang in die neue Marktordnung am 1. Mai 1999 ist die Ablieferungs- und Ab- nahmepflicht weggefallen. Bereits heute kann folglich der einzelne Produzent nur mit einem entsprechenden Vertrag sicher sein, dass er seine im Rahmen des beste- henden Kontingents produzierte Milch auch verkaufen kann; demgegenüber muss sich der Milchverwerter seinen Rohstoff ebenfalls auf dem Vertragsweg sichern. Dieser Aspekt wird denn auch Ansatzpunkt für jede künftige Mengenregelung blei- ben. Es sind verschiedene Vorgehensweisen denkbar; ebenso sind verschiedene Vertragstypen möglich. Dabei werden sich die Vertragspartner künftig vermehrt in der Frage der Ablieferungsmenge festlegen müssen. Dies schafft eine gewisse Si- cherheit und liegt somit in beidseitigem Interesse. Es ist wichtig, dass sich die Marktakteure den Überblick über die Mengensituation verschaffen können. Die Sicherstellung einer genügenden Mengentransparenz unter- stützt die Bestrebungen zu einem Milchmengenmanagement deshalb in sinnvoller Weise. Für Transparenz besorgt zu sein, kann sogar als Staatsaufgabe betrachtet werden, denn auf privater Ebene ist sie kaum erreichbar. Der vorliegende Vorschlag deckt diesen Bereich ab, indem die beauftragte Stelle die Meldungen statistisch auf- bereiten und die interessierten Kreise, allen voran die Marktakteure, periodisch über die für eine bestimmte Periode insgesamt festgelegten Vertragsmengen orientieren wird. Diese Vorschrift soll erst nach dem Wegfall der staatlichen Produktionslenkung in Kraft treten. Der Bundesrat, der die Inkraftsetzung bestimmen kann, hat demnach die Möglichkeit, diesem Anliegen nachzukommen.

2.2.4 Viehwirtschaft

2.2.4.1 Ausgangslage und Konzept

2.2.4.1.1 Fleischeinfuhr In den Beratungen zur Totalrevision des LwG (AP 2002) war die Verteilung der Zollkontingente für Fleisch sehr umstritten. Aus diesem Grund wurde zusätzlich zu den allgemeinen Bestimmungen über die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse (Art. 17 bis 25 LwG) in Artikel 48 LwG eine spezielle Einfuhrregelung für Fleisch verankert: Danach werden die Zollkontingente grundsätzlich auf Grund einer im Voraus zu erbringenden Inlandleistung verteilt (Art. 48 Abs. 1 und 2 LwG). Die Zahl der geschlachteten inländischen Tiere bildet dabei das Hauptkriterium zur Be- messung dieser Inlandleistung (Art. 48 Abs. 1 LwG): – 90 Prozent der Rindfleischeinfuhren werden auf Grund der Zahl der Schlachtungen, je 5 Prozent auf Grund der getätigten freien Käufe ab über- wachten öffentlichen Märkten bzw. der Zukäufe von Nierstücken verteilt. – Die Einfuhren von Lammfleisch werden zu 90 Prozent auf Grund der Zahl der Schlachtungen und zu 10 Prozent nach der Zahl der freien Käufe ab überwachten öffentlichen Märkten verteilt. – Bei den Pferde-, Ziegen- und Schweinefleischeinfuhren (in Hälften) gilt ein- zig die Zahl der Schlachtungen als Zuteilungskriterium. – Die Geflügelfleischeinfuhren erfolgen nach den Zukäufen von inländischem Geflügelfleisch ab Schlachtbetrieben.

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– Die Rindsbindeneinfuhren werden zu 100 Prozent auf Grund der Menge zu- geschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren zugeteilt. Per 2001 wurden die erwähnten Fleisch- und Fleischwarenkategorien erstmals nach den neuen Kriterien zugeteilt. Nach Artikel 48 Absatz 4 LwG kann der Bundesrat für bestimmte Erzeugnisse die Versteigerung vorsehen. Von dieser Möglichkeit macht er in den Artikeln 30 bis 32 der Schlachtviehverordnung61 Gebrauch. Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile bei luftgetrocknetem Trockenfleisch (187 Ton- nen), Rindfleischkonserven (770 Tonnen), luftgetrocknetem Rohschinken (583 Tonnen), Dosen- und Kochschinken (71 Tonnen) sowie Wurstwaren (3148 Tonnen) erfolgt mittels Versteigerung nach dem Gebotspreisverfahren62 durch das BLW. Wettbewerbspolitik Die Wettbewerbskommission hat in jüngster Vergangenheit mehrmals ihre wettbe- werbspolitischen Bedenken über die aktuelle Regelung des Fleischimports zum Ausdruck gebracht. Für sie ist die Zuteilung der Zollkontingentsanteile nach Mass- gabe der Inlandleistung bei den Teilzollkontingenten Nr. 5.7 (Übriges Fleisch vor- wiegend auf der Basis von Raufutter produziert, von Rind [inklusive Nier- stücke/High-Quality-Beef], Pferd, Schaf und Ziege) und Nr. 6.4 (Übriges Fleisch vorwiegend auf der Basis von Kraftfutter produziert [vor allem Geflügelfleisch und Schweinefleisch in Hälften]) wettbewerbspolitisch unbefriedigend. Im Weiteren hat sie kürzlich bei der Beurteilung der Fusion von zwei grossen Betrieben im Geflü- gelfleischsektor bemängelt, dass die Verteilung von Zollkontingenten nach Mass- gabe einer Inlandleistung bestehende Strukturen zementiere. Studie der ETH Zürich Bereits im Rahmen der GATT-Uruguay-Runde war die Inlandleistung als Kriterium zur Verteilung von Zollkontingenten generell umstritten. Seither wird diese Vertei- lungsart im Rahmen der WTO immer wieder kritisiert. Das BLW hat dem IAW der ETH Zürich im Zusammenhang mit den anstehenden WTO-Agrarverhandlungen ei- ne Studie betreffend Regelung des Marktzutritts in Auftrag gegeben. Darin sollten u.a. die Auswirkungen von Änderungen am Verteilmodus der Zollkontingente auf den Marktzutritt sowie Alternativen zu den bisherigen Regelungen des Marktzutritts aufgezeigt werden. Im Juni 2000 hat das IAW der ETH Zürich den Bericht vorge- legt63. Die wohlfahrtsökonomische Analyse der Wirkung von Zöllen und Zollkon- tingenten zeigt folgende Sachverhalte: – Wird ein bestimmter Agrarschutz durch Zölle gewährt, ist dies mit geringe- ren volkswirtschaftlichen Kosten verbunden, als wenn dies durch Zollkon- tingente geschieht. Dies gilt besonders für Zollkontingente mit hohen Au- sserkontingentszollansätzen. – Fehlender Wettbewerb führt zu Ineffizienz und verursacht volkswirtschaft- liche Kosten (Effizienzproblem). Aus diesem Grund sollten Zollkontingente grundsätzlich in reine Zollsysteme umgewandelt werden. Dies war auch die ursprüngliche Absicht in der Uruguay-Runde.

61 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den Schlachtvieh- und Fleischmarkt

(Schlachtviehverordnung, SV); SR 916.341. 62 Beim Gebotspreisverfahren werden die Zollkontingentsanteile vom höchsten Gebotspreis beginnend zugeteilt. Der zu bezahlende Steigerungspreis entspricht dem Gebotspreis. 63 Jörin R., Die Regelung des Marktzutritts, Theorie, ETH Zürich, Juni 2000; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation).

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– Hohe Schranken haben zur Folge, dass auch die nachgelagerten Stufen der Landwirtschaft geschützt werden und dadurch dort weniger Konkurrenz herrscht. Wenn der Wettbewerb nicht mehr auf allen Stufen des Agrarmark- tes spielt, entstehen zusätzliche Margen, die zu Lasten der Konsumenten und Produzenten gehen. – Ökonomisch gesehen beinhaltet auch die Inlandleistung ein Element des Marktes, indem nur diejenigen ein Importrecht erhalten, die auch inländi- sche Produkte kaufen. Wenn der Wettbewerb spielt, entsteht dadurch auch ein Wettbewerb um Importrechte. Die Krux ist jedoch die Frage, ob der Wettbewerb spielt. – Die hohe Konzentration auf den nachgelagerten Stufen der Landwirtschaft sowie der begrenzte Zugang zu den Importrechten (Kriterien für die Inland- leistung) sind Gründe dafür, dass der Wettbewerb unvollkommen ist. Spielt der Wettbewerb nur unvollständig, entstehen nicht nur Kontingentsrenten, sondern zusätzliche Margen, die zu Lasten der Konsumenten und Produ- zenten gehen. Aus diesen Gründen stellt sich die Frage nach den Alternati- ven (bspw. auf dem Fleischmarkt). Im Vergleich zum Inlandleistungssytem gilt die Versteigerung als wettbewerbsge- rechtere Verteilungsart. Das Argument, der Preis, den die Importeure bei Versteige- rungen dem Staat bezahlen müssen, stelle eine zusätzliche Belastung dar, wird in der IAW-Studie der ETH Zürich folgendermassen beurteilt: – Aus ökonomischer Sicht sind die Versteigerungserlöse keine zusätzliche Belastung, die den Handel beeinträchtigt. Die Importeure sind nur deshalb bereit, für ein Kontingent zu bezahlen, weil sie dank der Beschränkung der Importmenge im Inland einen höheren Preis verlangen können. Eine Ver- steigerung von Quoten erhöht somit nicht den Preis der importierten Pro- dukte; sie bewirkt lediglich einen Transfer der Renten von den bisherigen Akteuren zum Staat. Inhaber von Zollkontingentsanteilen Wie nachfolgende Tabelle zeigt, konzentrieren sich die auf Grund einer Inland- leistung zugeteilten Zollkontingentsanteile auf wenige natürliche oder juristische Personen. Tabelle 17 Inhaber von Zollkontingentsanteilen beim Fleisch Produkt Anzahl Zollkontin- %-Anteil des grössten ZKAI Anzahl ZKAI mit gentanteilsinhaber zusammen > 50 % der (ZKAI) Zollkontingentsanteile

2001 2002 2001 2002 2001 2002

Geflügelfleisch* 95 103 38,6660 35,7163 2 2 Gitzifleisch 28 28 29,9631 28,9181 3 4 Lammfleisch 238 218 5,8620 6,3699 13 12 Pferdefleisch 30 30 18,3293 21,4835 5 4 Rindsbinden 131 149 27,3996 23,2344 3 3 Rindfleisch 851 785 8,8745 7,8899 15 14 Schweinehälften 535 482 9,2793 9,9135 8 8

Quelle: BLW * Jahre 2000 und 2001

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Bei den zugeschnittenen Rindsbinden verfügen die drei grössten Firmen zusammen über mehr als 50 Prozent der Zollkontingentsanteile. Eine ähnlich hohe Konzentra- tion zeigt sich beim Pferde- und Gitzifleisch, indem in der Kontingentsperiode 2002 jeweils vier Firmen zusammen mehr als 50 Prozent der Zollkontingentsanteile er- halten haben. Besonders gross ist die Konzentration der Einfuhren auch im Geflü- gelfleischsektor. Hier tätigten zwei Firmen mehr als 60 Prozent der Gesamtimporte. Kontingentsrenten Die insbesondere bei Spezialstücken (Rindsnierstücke/High-Quality-Beef, ge- schnittene Rindsbinden zur Trockenfleischfabrikation) sehr grossen Preisdifferenzen zwischen Import- und Inlandware ermöglichen den zum tiefen Zollansatz (Kontin- gentszollansatz) einfuhrberechtigten Personen erhebliche Kontingentsrenten. Ge- mäss verwaltungsinternen Berechnungen dürften die maximal möglichen Kontin- gentsrenten64 jährlich in der Grössenordnung von 300 Millionen Franken betragen. Wieweit diese maximal möglichen Kontingentsrenten bei den Importeuren bleiben, und wieweit sie an die Konsumentinnen und Konsumenten weitergegeben werden und damit der Verbilligung des inländischen Fleisches dienen (Mischpreis), konnte bisher nicht ermittelt werden. Diese Frage hängt – wie oben dargelegt – vom Funk- tionieren des Wettbewerbs ab. Versteigerung Der Bundesrat schlägt die Einführung der Versteigerung nach dem Gebotspreisver- fahren vor, weil es sich dabei um eine volkswirtschaftlich sinnvolle, wettbewerbsge- rechtere und transparente Verteilungsart handelt. Er trägt damit der oben dargeleg- ten Kritik an der bestehenden Einfuhrregelung, den Ergebnissen der IAW-Studie der ETH Zürich und den positiven Erfahrungen im Zusammenhang mit der Versteige- rung der Teilzollkontingente bei Wurstwaren und Fleischspezialitäten Rechnung. Die Zielsetzung des neuen Verteilungssystems besteht darin, den angemessenen Grenzschutz beim Fleisch beizubehalten und die Zollkontingente nach wettbe- werbsgerechteren Kriterien zu verteilen. Die WTO-Zollkontingente von 22 500 Tonnen brutto vorwiegend auf der Basis von Raufutter produziertes Fleisch («rotes Fleisch») und von 54 500 Tonnen brutto vorwiegend auf der Basis von Kraftfutter produziertes Fleisch («weisses Fleisch») bilden auch künftig den aussenwirtschafts- politischen Rahmen für die Einfuhren zum Kontingentszollansatz. Die neue Verteilungsart (Versteigerung nach dem Gebotspreisverfahren durch das BLW) soll zu einem intensiveren Wettbewerb unter den Importeuren führen, da mit dem heutigen Inlandleistungsprinzip der Kreis der Importberechtigten eingeschränkt ist. Es soll neu allen Marktakteuren möglich sein, direkt Zollkontingentsanteile zu erwerben und dadurch nicht mehr abhängig zu sein von Zollkontingentanteilsinha- bern, die über das Inlandleistungssystem Zollkontingentsanteile erhalten haben. Dies weicht zementierte Strukturen auf, bringt die Margen der nachgelagerten Stufen der Fleischwirtschaft unter Druck und verkleinert die nicht weiter gegebenen Kontin- gentsrenten. Davon dürften sowohl Produzenten wie auch Konsumenten profitieren.

64 Innerhalb eines Kalenderjahrs zum Kontingentszollansatz eingeführte Fleischmenge multipliziert mit der Differenz zwischen dem schweizerischen Engrosverkaufspreis der Importprodukte und dem Importpreis (inkl. Zölle, veterinärrechtliche Gebühren, Transportkosten von Basel nach Bern sowie Administrations-, Lager- und Aussendienstkosten des Importeurs und des Grossisten). Die Einfuhren von lebenden Schlachttieren, der versteigerten Teilzollkontingente Fleischspezialitäten und Wurstwaren sowie die Einfuhren im Rahmen des Veredlungsverkehrs wurden nicht einbezogen.

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Alle bisher nach Inlandleistung verteilten Fleisch- und Fleischwarenkategorien (z.B. Rindsnierstücke, Lamm- und Pferdefleisch, Geflügelfleisch, Schweinefleisch in Hälften) sollen ab der Kontingentsperiode 2005 schrittweise versteigert werden. Es ist vorgesehen, im Jahr 2005 einen Drittel und im Jahr 2006 zwei Drittel dieser Einfuhrmengen nach dem Gebotspreisverfahren zu versteigern. Die in den Jahren

2005 und 2006 nicht versteigerten Kontingentsmengen werden vom BLW im Rah-

men des bisherigen Inlandleistungssystems verteilt und – nach Anhörung der inter- essierten Kreise und unter Berücksichtigung der jeweiligen Marktlage – periodisch mittels Verfügung freigegeben. Ab 2007 wird das BLW alle Teilzollkontingente nach Anhörung der interessierten Kreise und unter Berücksichtigung der jeweiligen Marktlage in mehreren Tranchen pro Kalenderjahr nach dem Gebotspreisverfahren versteigern. Die Versteigerung aller Teilzollkontingente beim Fleisch bringt neue Einnahmen für die allgemeine Bundeskasse. Aus heutiger Sicht werden folgende Grössenordnungen erwartet: 50 Millionen Franken für die Kontingentsperiode 2005; 100 Millionen Franken für die Kontingentsperiode 2006; 150 Millionen Franken ab der Kontin- gentsperiode 2007. Ein Teil der genannten Summen fällt jeweils im Vorjahr der ent- sprechenden Kontingentsperiode an, weil das Versteigerungsverfahren vorgängig abgewickelt wird und nicht vor der Bezahlung der Zuschlagspreise importiert wer- den darf. Im Gegenzug übernimmt der Bund die Mitfinanzierung der BSE-bedingten Kosten der Schlachtabfallentsorgung im Umfang von höchstens 35 Millionen Fran- ken im Jahr 2004 bzw. 48 Millionen Franken ab 2005 (vgl. Teil IV der Botschaft). Auf eine Zweckbindung wird bewusst verzichtet, weil dies nicht im Einklang mit den finanzpolitischen Leitlinien des Bundes steht.

2.2.4.1.2 Einstufung der Qualität Artikel 49 LwG beauftragt den Bundesrat, Kriterien für die Einstufung der Qualität ausschliesslich bei geschlachteten Tieren zu erlassen. Demgegenüber kann der Bun- desrat gestützt auf Artikel 51 LwG private Organisationen damit beauftragen, leben- de und geschlachtete Tiere nach ihrer Qualität einzustufen. Von dieser Kompetenz hat der Bundesrat Gebrauch gemacht, weshalb das BLW mittels Leistungsverein- barung die Proviande vorerst bis Ende 2003 beauftragt hat, die Qualität von ge- schlachteten Tieren der Rinder-, Schweine-, Pferde-, Schaf- und Ziegengattung in grossen Schlachtbetrieben sowie von lebenden Tieren der Rinder- und Schafgattung ab überwachten öffentlichen Märkten einzustufen. Heute werden bereits über 80 Prozent aller Tiere der Rindergattung und rund 70 Prozent aller Tiere der Schaf- gattung in diesen Schlachtbetrieben geschlachtet. Dies bedeutet, dass die Qualität einer grossen Zahl der auf überwachten öffentlichen Märkten eingestuften Tiere der Rinder- und Schafgattung nach ihrer Schlachtung in den grossen Schlachtbetrieben nochmals beurteilt wird. Diese Doppelspurigkeit soll mit der Einführung der Versteigerung der Zollkontin- gente zu 100 Prozent ab 2007 vermieden werden, indem ab diesem Zeitpunkt nur noch in den grossen Schlachtbetrieben die Qualität der Schlachtkörper mittels Leis- tungsvereinbarung mit einer oder mehreren privaten Organisationen von neutraler Seite beurteilt werden soll.

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2.2.4.1.3 Fleischfonds und Preisausgleichskasse Eier Der Bundesrat legte im Finanzleitbild vom 4. Oktober 1999 als Budgetgrundsatz fest: «Zweckbindungen von Einnahmen und Fondslösungen sind zu vermeiden. Sie schränken den Spielraum für die Bildung finanzpolitischer Prioritäten ein und kön- nen überdies einen Anreiz zur Verschwendung darstellen. Bei Fondslösungen geht insbesondere die Transparenz verloren.» Zur Zeit fliessen aus zweckgebundenen Zollanteilen rund 16 Millionen Franken pro Jahr in den Fleischfonds und 12 Millio- nen Franken in die Preisausgleichskasse für Eier und Eiprodukte (PAKE). Im Einklang mit diesen finanzpolitischen Leitlinien sollen der Fleischfonds und die PAKE aufgehoben werden. Im Zeitpunkt der Aufhebung werden allfällig vorhande- ne Positiv- bzw. Negativsaldi der beiden Fonds der allgemeinen Bundeskasse gutge- schrieben bzw. gehen zu deren Lasten. Der Bund stellt nach Aufhebung der Zweck- bindung grundsätzlich Mittel in jenem Umfang zur Verfügung, der für die Mass- nahmen in den entsprechenden Bereichen notwendig ist. Mit dieser Finanzierungsart wird die Flexibilität der Ausgabenbudgetierung in der vierjährigen Periode des Zahlungsrahmens erhöht. Zur Zeit ist diese nicht gegeben, weil die Ausgaben stets nach der Höhe der Einnahmen budgetiert werden müssen.

2.2.4.1.4 Marktentlastung, Marktabräumung und Überwachung des Marktgeschehens Marktentlastung Zur Zeit werden unterschiedliche Voraussetzungen für Marktentlastungsmassnah- men bzw. für die Auszahlung von Beiträgen stipuliert. Beiträge an Marktent- lastungsmassnahmen können gestützt auf Artikel 50 LwG bei saisonalen und ande- ren vorübergehenden Überschüssen ausgerichtet werden. Der Bundesrat kann dem- gegenüber private Organisationen nach Artikel 51 LwG beauftragen, bei saisonalen Angebotsschwankungen Marktentlastungsmassnahmen durchzuführen. Im Weiteren ist keine zeitliche Befristung der Massnahmen enthalten. Die Gefahr, dass staatliche Marktentlastungsmassnahmen zu strukturellen Überschüssen führen können, ist da- her nicht gänzlich auszuschliessen. Gestützt auf Artikel 51 LwG kann der Bundesrat private Organisationen mit der Or- ganisation und Durchführung von Marktentlastungsmassnahmen beauftragen. Von dieser Kompetenz hat der Bundesrat Gebrauch gemacht, weshalb das BLW mittels Leistungsvereinbarung die Proviande vorerst bis Ende 2003 mit der Durchführung der entsprechenden Aufgaben beauftragt hat. Die vorgeschlagene Änderung der Artikel 50 und 51 LwG bezweckt einerseits die begriffliche Harmonisierung und andererseits die Verankerung der zeitlichen Befris- tung bei Marktentlastungsmassnahmen. Damit kann der Gesetzgeber klarere Signale bezüglich der Markteingriffe geben. Die zeitliche Befristung führt dazu, dass der Markt bei saisonalen Überschüssen nicht mehr permanent entlastet werden kann. Damit wird der Kritik des IAW der ETH Zürich, welche die Massnahmen evaluiert hat (vgl. Teil II der Botschaft, Ziff. 2.2.4), teilweise Rechnung getragen. Einlage- rungsaktionen (befristete Einfrierung von Fleisch) und Verbilligungsaktionen (ver- billigte Rohstoffe für die Trockenfleisch- und Trockenschinkenfabrikation) sollen zur Verhinderung plötzlicher Preiszusammenbrüche bestehen bleiben.

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Marktabräumung und Überwachung des Marktgeschehens Gestützt auf Artikel 51 LwG kann der Bundesrat private Organisationen ebenfalls mit der Marktabräumung und der Überwachung des Marktgeschehens auf öffentli- chen Märkten sowie in Schlachthöfen beauftragen. Von dieser Kompetenz hat der Bundesrat Gebrauch gemacht, weshalb das BLW mittels Leistungsvereinbarung die Proviande vorerst bis Ende 2003 mit der Durchführung der entsprechenden Aufga- ben beauftragt hat. Die Marktabräumung ab überwachten öffentlichen Märkten und in Schlachtbetrieben stellen keine eigentlichen Marktentlastungsmassnahmen dar. Es handelt sich dabei vielmehr um eine ausschliesslich bei saisonalen und anderen vor- übergehenden Überschüssen zeitlich befristete Absatzgarantie für Schlachttiere der Rinder- und Schafgattung bzw. für Schlachtkörper von Tieren der Rinder-, Schwei- ne-, Pferde- und Ziegengattung. Wie die folgende Tabelle zeigt, ist die Marktabräumung ab überwachten öffentli- chen Märkten weit weniger bedeutungsvoll als dies immer wieder behauptet wird. Tabelle 18

Bedeutung der Marktabräumung ab öffentlichen Märkten

Schlachtungen Aufgeführte Tiere Zugeteilte Tiere

1999 2000 2001 1999 2000 2001 1999 2000 2001

Grossvieh 409 493 355 095 370 813 87 981 79 108 73 014 3842 2917 3020 Kälber 333 447 299 858 308 864 48 552 52 261 52 600 1565 164 60 Schafe/ Lämmer 316 082 283 876 298 617 87 321 48 614 51 104 0 292 2223 Weide- lämmer – – – 20 482 15 239 13 600 0 161 464

Quelle: SBV

Die im Jahr 2001 im Rahmen der Marktabräumung zugeteilten 3020 Stück Gross- vieh machten bezogen auf die gesamten Grossviehschlachtungen lediglich knapp ein Prozent aus. Weiter ist zu erwähnen, dass heute noch mehrere Kantone die Auffuhr von Tieren auf öffentlichen Märkten mit Beiträgen unterstützen. Seit Januar 2002 übernehmen ausserdem die Schlachtviehhändler jederzeit freiwillig nicht frei ver- kaufte Schlachttiere ab öffentlichen Märkten zum jeweils marktüblichen Preis. Diese Absatzgarantie für Schlachttiere ab öffentlichen Märkten ausserhalb von Phasen sai- sonaler und anderer vorübergehender Überschüsse stützt sich auf eine privatrechtli- che Vereinbarung zwischen dem SBV und dem Schweizerischen Viehhändlerver- band. Die Marktabräumung in Schlachtbetrieben wurde selbst bei der grössten Absatzkrise von grossem Schlachtvieh im Jahr 2001 von der beauftragten Organisation (Pro- viande) nie umgesetzt. Begründet wurde dies damit, dass diese Massnahme in der Praxis nicht durchführbar sei. Mit der Einführung der Versteigerung der Zollkontingente zu 100 Prozent ab 2007 entfällt die Verpflichtung der Zollkontingentanteilsinhaber zur Marktabräumung ab öffentlichen Märkten und in Schlachtbetrieben, weil ab diesem Jahr keine Zollkon- tingentsanteile mehr auf Grund einer Inlandleistung zugeteilt werden. Ab 2007 erüb- rigen sich deshalb Leistungsvereinbarungen mit privaten Organisationen, welche die Durchführung und Organisation öffentlicher Märkte, die Sicherstellung der

4814

Marktabräumung auf diesen Märkten und in Schlachtbetrieben sowie die Überwa- chung des Marktgeschehens auf öffentlichen Märkten und in Schlachtbetrieben re- geln.

2.2.4.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

Art. 48 Zuteilung der Zollkontingentsanteile Wurstwaren und Fleischspezialitäten (z.B. Trockenfleisch von Tieren der Rinder- gattung und Trockenschinken) werden wie bisher vom BLW jährlich in einer Tran- che im Gebotspreisverfahren versteigert. Die bisher auf Grund einer Inlandleistung zugeteilten Zollkontingentsanteile beim Fleisch sollen ab dem Kontingentsjahr 2005 vom BLW schrittweise nach dem Ge- botspreisverfahren versteigert werden. Der Bundesrat wird diesen Übergang in der Agrareinfuhr65- und in der Schlachtviehverordnung66 konkretisieren. Für eine rei- bungslose Umsetzung müssen innerhalb der Zollkontingente «weisses Fleisch» und «rotes Fleisch» Teilzollkontingente und, wenn nötig, innerhalb der Teilzollkontin- gente Richtmengen vom Bundesrat festgelegt werden. Dies führt zu einer feineren Unterteilung der Zollkontingente in der Agrareinfuhrverordnung als dies zur Zeit der Fall ist. Der Bundesrat wird die durchschnittlichen Einfuhren der vergangenen Jahre für die Festlegung der Teilzollkontingente bzw. der Richtmengen heranziehen. Die jährlichen Richtmengen dienen als Orientierungsgrösse. Es ist vorgesehen, für das Kontingentsjahr 2005 einen Drittel, für das Kontingentsjahr 2006 zwei Drittel und ab 2007 die gesamten Teilzollkontingents- und Richtmengen zu versteigern. Dabei sollen diese Mengen jeweils in mehreren Tranchen pro Kalenderjahr vom BLW zur Versteigerung ausgeschrieben werden. Die zeitliche Staffelung und Grösse der Tranchen wird dabei in Abhängigkeit des betroffenen Marktes und der Markt- lage festgelegt. Absatz 2 stipuliert die Ausnahmen von der Versteigerung. Geniessbare Schlachtne- benprodukte für die Tiernahrungskonservenindustrie und für die Herstellung von Gelatine (ex 0206), Fleisch und geniessbare Schlachtnebenprodukte getrocknet und geniessbares Mehl und Pulver von Fleisch und Schlachtnebenprodukten von Geflü- gel (ex 0210), Diät und Kindernährmittel (ex 1602) sowie Pâtés und Fleischgranulat zur Suppen- und Saucenherstellung (ex 0210/1602) können weiterhin ohne Men- genbeschränkung zum Kontingentszollansatz eingeführt werden.

Art. 50 Beiträge an Massnahmen zur Entlastung des Fleischmarktes Die neue Formulierung legt fest, dass Beiträge zur Finanzierung von Marktentlas- tungsmassnahmen aus der allgemeinen Bundeskasse bezahlt werden. Damit wird einzig die Mittelherkunft neu geregelt, die Mittelhöhe bleibt jedoch grundsätzlich gleich. Mit einer zeitlichen Befristung bei Marktentlastungsmassnahmen kann der Gesetz- geber klarere Signale bezüglich der Markteingriffe geben. Die Gefahr, dass staatli-

65 Allgemeine Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Einfuhr von

landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Agrareinfuhrverordnung, AEV); SR 916.01.

66 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den Schlachtvieh- und Fleischmarkt

(Schlachtviehverordnung, SV); SR 916.341.

4815

che Marktentlastungsmassnahmen zu strukturellen Überschüssen führen können, lässt sich damit weiter vermindern.

Art. 51 Übertragung von öffentlichen Aufgaben Abs. 1 und 2 Absatz 1 Buchstabe a wird analog dem Artikel 50 formuliert, indem auch saisonale und andere vorübergehende Überschüsse als Interventionsvoraussetzung herangezo- gen werden können. Der bisherige Buchstabe b in Absatz 1 kann ersatzlos gestri- chen werden, weil ab 2007 die Zollkontingente zu 100 Prozent versteigert werden und als Folge davon die mit der Marktabräumung ab öffentlichen Märkten und in Schlachtbetrieben verbundene Überwachung des entsprechenden Marktgeschehens entfällt. Der neue Buchstabe b in Absatz 1 wird analog Artikel 49 formuliert, indem die Einstufung der Qualität auf geschlachtete Tiere beschränkt wird. In Absatz 2 muss der Verweis «aus dem Fleischfonds» als Konsequenz der Änderung von Arti- kel 50 gestrichen werden.

Art. 52 Beiträge zur Stützung der Inlandeierproduktion Analog zu Artikel 50 wird die Zweckbindung auch bei den Eiern und Eiprodukten aufgehoben und die Mittel für die Beiträge können neu aus der allgemeinen Bun- deskasse bereitgestellt werden. Im Rahmen der Unterstützung der Inlandeierproduk- tion von bäuerlichen Betrieben soll wie bis anhin die besonders tierfreundliche Le- gehennenhaltung gefördert werden. Seit dem 1. Januar 2002 werden Investitions- beiträge für Um- und Neubauten von besonders tierfreundlichen Haltungssystemen ausgerichtet. Diese Massnahme ist bis Ende 2006 befristet. Zudem sollen wie bisher Verwertungsmassnahmen (z.B. Aufschlags- und Verbilligungsaktionen) bei Situa- tionen mit Überschüssen (z.B. nach Ostern) mitfinanziert werden.

Art. 53 Finanzierung der Preisausgleichskasse Auf Grund der Änderungen in Artikel 52 kann dieser Artikel ersatzlos gestrichen werden.

Art. 187b (neu) Übergangsbestimmungen zur Änderung vom ... Abs. 1 Im Absatz 1 wird die gesetzliche Grundlage für den schrittweisen Übergang vom Inlandleistungssystem zur Versteigerung ab 2005 geschaffen. Dies betrifft die Fleisch- und Fleischwarenkategorien Rind-, Pferde-, Schaf-, Ziegen- und Schweine- fleisch. Für die Teilzollkontingente bei Fleischspezialitäten und Wurstwaren führt diese Übergangsbestimmung zu keiner Änderung, da bereits heute die gesamte Menge versteigert wird. Abs. 2 Mit Absatz 2 wird sichergestellt, dass die Überwachung des Marktgeschehens auf öffentlichen Märkten und in Schlachthöfen sowie die Einschätzung der Qualität le- bender Tiere auf öffentlichen Märkten bis zur Aufhebung der Marktabräumung per 1. Januar 2007 gewährleistet bleibt.

4816

2.2.5 Pflanzenbau

Die im Bereich des Pflanzenbaus vorgeschlagenen Gesetzesanpassungen betreffen ausschliesslich den Sektor Früchte und Gemüse (Art. 58 LwG).

2.2.5.1 Ausgangslage und Konzept

Im Rahmen der AP 2002 wurden die Bestimmungen im Bereich Obst, die vorher in verschiedenen Rechtserlassen geregelt waren, im neuen LwG zusammengefasst. Da- bei haben die Massnahmen hinsichtlich der Verwertung von Mostobst keine grund- legenden Anpassungen erfahren. Innerhalb der Grenzen der GATT/WTO- Verpflichtungen beteiligt sich der Bund finanziell an der Ausfuhr insbesondere von Kernobstsaftkonzentrat und Kirschenprodukten. Dafür werden rund 90 Prozent der für diesen Sektor verfügbaren Bundesmittel verwendet. Obwohl die Branche einen beträchtlichen finanziellen Beitrag zum Absatz der Produktionsüberhänge leistet, entspricht die heutige Form der Marktstützung keiner zukunftsweisenden Lösung. Es sind nach wie vor Produktionsüberhänge zu verzeichnen. Auf den internationalen Märkten ist bei den Kernobstsaftkonzentraten ein Preiszerfall zu beobachten, weil sich neue und wettbewerbsfähigere Konkurrenten etablieren. Die ausschliessliche Stützung des Obstsektors über Exportsubventionen führt daher in eine Sackgasse. Trotz hartem Wettbewerbsumfeld können im Segment Früchte mit geeigneten Pro- duktionsalternativen noch Marktanteile auf dem Schweizer Markt gewonnen und neue Exportmärkte erschlossen werden. Zusätzlich trägt die Neuausrichtung auf Ab- satzkanäle, die gegenwärtig mit Einfuhren versorgt werden, zum Abbau der mit Beiträgen exportierten Überschüsse bei. Dies ist bspw. möglich, indem Kirschen- kulturen teilweise durch neue Früh- und Spätsorten oder Apfelkulturen durch in der Schweiz wenig angepflanzte Fruchtarten ersetzt werden. Von solchen Umstellungen wird letztlich auch der Hochstamm-Obstbau profitieren, dessen Ernte heute von den deklassierten Produkten aus Obstanlagen konkurrenziert wird. Auf Grund der erhöhten technischen und wirtschaftlichen Risiken haben solche Al- ternativkulturen oft Mühe, eine regelmässige und genügende Produktionsmenge zu erreichen. Daher sind sie für den Grosshandel weniger attraktiv. Im Sinne einer Starthilfe sollen deshalb Initiativen von Produzentengruppen unterstützt werden, um für die Vermarktung ein nachfragegerechtes Volumen zu erreichen. Mit diesem An- reiz soll eine Dynamik in der Branche ausgelöst werden. Die Erneuerung der Walli- ser Aprikosenkulturen, die der Bund vor Einführung der AP 2002 mit finanziellen Mitteln unterstützt hat, ist ein erfolgreiches Beispiel dafür. Im Sinne der Gleichbehandlung sollen sich diese Bestimmungen auch auf den Ge- müsesektor erstrecken, obwohl die Möglichkeiten zur Umsetzung solcher Massnah- men beschränkter sind als im Obstsektor. Bspw. könnte der Ersatz von Obstanlagen durch mehrjährige Gemüsekulturen, wie etwa Spargeln, als unterstützungswürdig gelten. Ebenfalls kann es Sinn machen, innovative Produktionen auf Stufe Ver- marktung mit einer Starthilfe zu unterstützen, wenn für das betreffende Obst oder Gemüse kein Zollschutz besteht. Die neuen Massnahmen zur Anpassung der Produktion an die Erfordernisse des Marktes sind als Ergänzung der bereits bestehenden Massnahmen vorgesehen. Dabei geht es darum, Produktionsumstellungen und innovative Produktionen mit gezielten

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Anreizen zu fördern. Für die Gewährung der Unterstützung werden auf Verord- nungsstufe strenge und restriktive Voraussetzungen und Bedingungen festzulegen sein (vgl. auch Kommentar zu Art. 58 LwG); das Ziel besteht darin, die Beihilfen auf jene Betriebe zu beschränken, die sich auf Marktsegmente ausrichten, in denen bis anhin ausländische Erzeugnisse angeboten wurden. Eine globale Unterstützung der Neuanpflanzungen, was in erster Linie zu einer veränderten Wettbewerbssitua- tion zwischen den einheimischen Kulturen führen würde, wird somit ausgeschlos- sen. Im Weiteren sollen die Bestimmungen auf den Produktionsbereich beschränkt sein, obwohl in der EU die Unterstützung der Anpassung des Angebots an die Er- fordernisse der Märkte auch die Vermarktungsstrukturen beinhaltet. Es wird Sache der Gesuch stellenden Gruppierungen sein, geeignete Massnahmen vorzuschlagen.

2.2.5.2 Erläuterungen zur Gesetzesänderung

Art. 58 Früchte und Gemüse Abs. 1 Dieser Absatz entspricht den heutigen Bestimmungen des Gesetzes. Die bisherigen Absätze 1 und 2 werden zusammengelegt. Die heutige Form der Marktstützung, im Besonderen die Inlandmassnahmen betreffend Lagerung von Kernobstsaftkonzen- trat, beruht auf diesen Bestimmungen. Auf dieser gesetzlichen Basis kann die Ver- wertung von Kernobst, Steinobst sowie deren Erzeugnissen und von Trauben unter- stützt werden. Abs. 2 Dem Bundesrat soll neu die Möglichkeit offen stehen, Massnahmen zur Anpassung der Früchte- und Gemüseproduktion an die Marktbedürfnisse zu unterstützen. Eine Unterstützung soll jedoch nur für kollektive, d.h. von einer Produzentengruppierung vereinbarte Massnahmen gewährt werden. Auf Verordnungsstufe sollen pro Flä- cheneinheit Pauschalbeiträge festgelegt werden, die im Falle von Umstellungen

25 Prozent des standardisierten Maximalwerts des Pflanzenkapitals nicht über-

schreiten. So könnte bspw. für den Ersatz von Apfelbäumen der Sorten Idared und Glockenäpfel durch Früh- und Spätzwetschgenkulturen ein Beitrag von 19 000 Franken je Hektare ausgerichtet werden. Der Bundesrat wird die Beitragsgewährung an Bedingungen knüpfen. Er wird sich dabei insbesondere am Ziel orientieren, dass die unterstützten Massnahmen zum Abbau allfälliger Produktionsüberhänge beitra- gen und die einheimische Produktion mit sinnvollen Alternativen Marktanteile im In- und Ausland gewinnen kann. Die Unterstützung soll auf Produktionen be- schränkt sein, die ohne zusätzliche Absatzhilfen existenzfähig sind. Zur Beurteilung dieser Existenzfähigkeit werden die Initianten einer Massnahme, die einen Beitrag beantragen, einen Businessplan vorlegen müssen. Ausserdem werden die finanziel- len Mittel für die Massnahmen zur Anpassung der Produktion an die Erfordernisse des Markts innerhalb des bewilligten Kredits im Bereich der Obstverwertung festge- setzt. Die Bestimmungen nach Absatz 2 gelten bis Ende 2011. Diese zeitliche Befristung ist abgestimmt auf die Laufzeit der Zahlungsrahmen 2008–2011.

4818

2.2.6 Weinwirtschaft

2.2.6.1 Ausgangslage und Konzept

Die schrittweise Öffnung der Grenzen seit 1995 hat den Weinmarkt stark beein- flusst. Insbesondere die Einfuhr von Weissweinen, die sich seither verdreifacht hat, setzte die schweizerische Produktion unter starken Druck. Es wird geschätzt, dass auf Grund der heutigen Marktverhältnisse die bestockten Flächen mit Chasselas und Müller-Thurgau um 500 bis 1000 ha zu hoch liegen. Eine rasche Umstellung dieser Flächen zu Gunsten von weissen Spezialitäten und roten Traubensorten drängt sich auf. Die gegenwärtig schlechte Preislage bei Trauben, die bereits getätigten Investi- tionen für normale Erneuerungen – in der Regel werden die Reben alle 25 bis 30 Jahre erneuert – und die relativ hohen Kosten der Umstellungen von 75 000 bis

100 000 Franken pro ha67 je nach Hangneigung machen eine rasche Umstellung oh-

ne staatliche Unterstützung praktisch unmöglich. In Analogie zur Änderung im Be- reich Früchte und Gemüse (Art. 58 LwG) soll ein Umstellungsbeitrag den Weinpro- duzenten eine raschere Anpassung an die veränderten Marktverhältnisse ermögli- chen, um im harten internationalen Wettbewerb die Marktanteile behaupten zu kön- nen. Die Strategie der Weinbranche für die folgenden Jahre kann in drei Punkten zusam- mengefasst werden: – Verminderung der mit Chasselas und Müller-Thurgau bestockten Rebflä- chen zugunsten einer Erhöhung der Marktanteile bei den roten Sorten und den weissen Spezialitäten; – Unterstützung der Absatzförderung im Inland; – Fortsetzung der Absatzförderung beim Export mit verbesserter Effizienz (Erhöhung des exportierten Volumens durch Vereinbarungen mit Mengen- zielen und durch Verbesserung des Images der Schweizer Weine). Diese Strategie kann mit dem Vorbehalt unterstützt werden, dass die Absatzförde- rung im Inland nicht auf eine Steigerung des Alkoholkonsums ausgerichtet sein darf. Das Schwergewicht wird auf einer Information über den Schweizer Weinbau, seine Eigenheiten, seine Unterschiede zum Ausland und seine ländliche Gestaltung liegen müssen. Damit dieser Grundsatz eingehalten werden kann, sind gemäss Artikel 12 Absatz 4 LwG in der Ausführungsverordnung folgende Kriterien zu berücksichti- gen: – Die mit Bundesmitteln unterstützte Absatzförderung für Wein im Inland darf keine Trinkszenen enthalten; – Sie darf sich nicht an Jugendliche richten; – Sie muss einen Hinweis aufweisen, der eine der Botschaften des Präventi- onsprogramms „Alles im Griff?“ des Bundes enthält. Bei der Ausarbeitung des Verordnungstextes sind die Präventionsfachleute des Bundesamtes für Gesundheit (BAG) und der Eidgenössischen Alkoholverwaltung (EAV) frühzeitig einzubeziehen.

67 Nur die reinen Umstellungskosten, ohne Produktionsausfall und Pflege der ersten drei Jahre.

4819

2.2.6.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

Art. 63 Kennzeichnung Abs. 3 (neu) Im geltenden Recht besteht für Ursprungsbezeichnungen, kontrollierte Ursprungs- bezeichnungen und Herkunftsbezeichnungen bei Wein keine Bestimmung zum Ver- hältnis zwischen solchen Bezeichnungen und Marken. Deshalb soll Artikel 63 (Abs. 3 neu) mit einem entsprechenden Verweis auf den ebenfalls zu ändernden Ar- tikel 16 Absatz 6 (Begründung vgl. Ziff. 2.2.2) ergänzt werden.

Art. 64 Klassierung In Artikel 64 ist die Unterteilung der Weine in Kategorien abschliessend geregelt. Um rasche Anpassungen an neue Marktbedingungen zu ermöglichen, soll die Un- terteilung der Weine in Kategorien an den Bundesrat delegiert werden. Die gegen- wärtige Einteilung in drei Kategorien – Weine mit Ursprungs- sowie kontrollierter Ursprungsbezeichnung (Kategorie 1), Weine mit Herkunftsbezeichnung (Katego- rie 2) und Weine ohne Ursprungs- oder Herkunftsbezeichnung (Kategorie 3) – ist nicht in Frage gestellt und soll vorerst unverändert in die Weinverordnung übertra- gen werden. Änderungen in der Klassierung der Weine müssten in jedem Fall früh- zeitig mit den Kantonen und den Branchenorganisationen besprochen werden. Die Mengenregulierung sowie die Mindestanforderungen in Sachen Qualität bleiben wie bis anhin in der Hand des Bundesrates. Die Kantone sollen aber weiterhin die Mög- lichkeit haben, in Zusammenarbeit mit den kantonalen Organisationen, die Bestim- mungen zu verschärfen.

Art. 66 Umstellungsbeiträge (neu) Der Bundesrat legte im Finanzleitbild vom 4. Oktober 1999 als Budgetgrundsatz fest: «Zweckbindungen von Einnahmen und Fondslösungen sind zu vermeiden. Zweckbindungen schränken den Spielraum für die Bildung finanzpolitischer Priori- täten ein und können überdies einen Anreiz zur Verschwendung darstellen. Bei Fondslösungen geht insbesondere die Transparenz verloren». Ende 2000 betrug das Vermögen des Rebbaufonds 38,8 Millionen Franken (Schätzung 2001: 36 Mio. Fr.). Jährlich fliessen aus zweckgebundenen Zollanteilen rund 12 Millionen Franken in den Fonds und die Ausgaben betragen rund 15 Millionen Franken (10 Mio. Franken Direktzahlungen für Reben an Steillagen und auf Terrassen sowie 5 Mio. Franken für die Absatzförderung). Der Bund kann diese Mittel in derselben Höhe bereit stellen, ohne dass eine Zweckbindung besteht und somit die bestehenden Aufgaben – Massnahmen zur Erhaltung der Rebbauflächen (Direktzahlungen für Reben in Hanglagen und auf Terrassen) und Unterstützung des Absatzes von Qualitätserzeug- nissen – weiterhin unterstützen. Die Aufhebung des Rebbaufonds steht in Analogie zur Ablösung des Fleischfonds und der Preisausgleichskasse für Eier und Eiprodukte (vgl. Ziff. 2.2.4). Dem Bundesrat soll jedoch künftig die Möglichkeit offen stehen, marktorientierte Umstellungen mit Beiträgen zu unterstützen. Es geht insbesondere darum, den Er- neuerungsprozess zu beschleunigen. Diese Anpassung ist, abgestimmt auf die Zah- lungsrahmen 2004–2011, bis Ende 2011 befristet und steht in Analogie zur Ände- rung von Artikel 58 (Früchte und Gemüse; vgl. Ziff. 2.2.5). Auf Verordnungsebene

4820

sollen an die Beitragsgewährung restriktive Bedingungen geknüpft werden. Dazu gehören namentlich die Festlegung der betroffenen Traubensorten und des finan- ziellen Rahmens (Pauschalbeitrag pro Flächeneinheit). Die Wahl der neu zu pflan- zenden Rebsorten soll aber in jedem Fall beim Rebbauern liegen, der zusammen mit seinem Abnehmer zu entscheiden hat, welche Sorte an welchem Ort für welchen Markt gepflanzt werden soll. Damit wird den örtlichen Gegebenheiten und den un- ternehmerischen Freiheiten der Marktakteure Rechnung getragen. Die Massnahme steht allen Rebbauern offen, welche die Bedingungen erfüllen. Chasselas und Müller-Thurgau bedecken zusammen eine Fläche von rund 6000 ha, d.h. 84 Prozent der Weissweinfläche der Schweiz. Die beiden Traubensorten werden einzeln oder zusammen in fast allen Kantonen angepflanzt. Die Überschussproduk- tion von jährlich rund 5 Millionen Liter beeinflusst den gesamten Schweizer Wein- markt. Diese überschüssigen Weine werden zu Weinen der zweiten Kategorie de- klassiert und kommen unter einer Phantasiebezeichnung oder Bezeichnungen wie «Chasselas romand», «Chasselas suisse», «Ostschweizer Müller-Thurgau» oder «Schweizer Müller-Thurgau» zu relativ tiefen Preisen auf den Markt und beeinflus- sen auch diejenigen der Weine erster Kategorie. Mit den Umstellungsbeiträgen und dem damit verbundenen mittelfristigen Abbau der Überschüsse, wird eine Verbesse- rung der Marktlage und eine leichte Erhöhung der Preise erwartet, was allen Regio- nen zugute kommt. Umstellungsbeiträge werden Bestandteil des Zahlungsrahmens zur Förderung von Produktion und Absatz sein. Im Zeitpunkt der Aufhebung wird ein allfälliger Posi- tiv- oder Negativsaldo des Rebbaufonds der allgemeinen Bundeskasse gutgeschrie- ben bzw. geht zu deren Lasten. Beiträge zur Absatzförderung von Wein und anderen Traubenprodukten werden künftig auf Grund der Bestimmungen von Artikel 12 ausbezahlt. Diese Mittel sollen entsprechend aufgestockt werden (vgl. Teil II der Botschaft, Ziff. 2.2.2).

2.3 Direktzahlungen (3. Titel LwG)

2.3.1 Ausgangslage und Konzept

Das System der Direktzahlungen und das Konzept zur Förderung besonders natur- naher, umwelt- und tierfreundlicher Produktionsformen haben sich in der AP 2002 grundsätzlich bewährt. Deshalb besteht in diesem Bereich kein wesentlicher materi- eller Handlungsbedarf auf Gesetzesebene. Diese Einschätzung wird durch die Er- gebnisse des Vernehmlassungsverfahrens gestützt. Aus grundsätzlichen Überlegungen (Leistungsabgeltung), aber auch vor dem Hin- tergrund der strukturellen Entwicklungsmöglichkeiten, sollen die sozial und poli- tisch motivierten Bezugsgrenzen (Art. 70 LwG) bereinigt werden. Die Direktzah- lungen sind leistungsorientiert und sollen nach dem Prinzip «Leistung- Gegenleistung» ausgerichtet werden. Die beitragsberechtigten Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter erbringen die gemeinwirtschaftlichen, ökologischen und etholo-

4821

gischen68 Leistungen auf dem gesamten Betrieb und unabhängig von ihrem Ein- kommen oder Vermögen. Sie sollen dafür auch die vollständigen Gegenleistungen in Form von Direktzahlungen erhalten. Daher sind künftig keine Begrenzungen nach Flächen oder Tieren sowie nach Einkommen oder Vermögen mehr vorzusehen. Dem Aspekt der Rentenbildung bei fehlenden Abstufungen und Begrenzungen wird über die Begrenzung der Direktzahlungen pro standardisierte Arbeitskraft (SAK) Rech- nung getragen, indem der Bundesrat einen Maximalbetrag pro SAK festlegen kann. Die übrigen Begrenzungen können ohne Änderung der Beitragsansätze aufgehoben werden. Im Weiteren werden einige Anpassungen redaktioneller Art vorgenommen. Die im Rahmen der Vernehmlassung häufig eingebrachte Forderung, die Limite bei den Beiträgen für die Tierhaltung unter erschwerenden Produktionsbedingungen (TEP) von 15 auf 20 Grossvieheinheiten (GVE) zu erhöhen, setzt keine Gesetzesän- derung voraus. Die Anpassung der Begrenzung oder deren Aufhebung fällt in den Kompetenzbereich des Bundesrates69.

2.3.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

Art. 70 Grundsatz und Voraussetzungen Abs. 1 und 3 Die Änderungen sind redaktioneller Art. Die tier- und artgerechte Haltung der Nutztiere hat laut Meinungsumfragen einen hohen Stellenwert in der Gesellschaft. Im Sinne einer verbesserten Transparenz werden deshalb die Beiträge für die beson- ders tierfreundliche Haltung landwirtschaftlicher Nutztiere als Ethobeiträge separat aufgeführt. Zudem wird explizit festgehalten, dass die Sömmerungsbeiträge als Abgeltungen für die nachhaltige Nutzung von Sömmerungsbetrieben und Sömmerungsweiden Teil der ökologischen Direktzahlungen sind. Die Sömmerungsbeiträge nach Artikel 77 waren bereits bisher im Kapitel Ökologische Direktzahlungen aufgeführt. Die in ei- nigen Stellungnahmen zum Vernehmlassungsbericht geforderte Änderung des Be- griffes «Sömmerungsweiden» zum Begriff «Sömmerungsflächen» würde eine mate- rielle Änderung signalisieren, die nicht vorgesehen ist. Deshalb wird auf eine ent- sprechende Anpassung verzichtet. Das Konzept der Sömmerungsbeitragsverord- nung70 kann unverändert weitergeführt werden.

68 Als Ethologie wird die Wissenschaft vom Verhalten der Tiere bezeichnet (Verhaltens- forschung). Der neu vewendete Begriff «Ethobeiträge» leitet sich aus dieser Definition ab und umfasst die Beiträge zur Förderung der besonders tierfreundlichen Haltung landwirt- schaftlicher Nutztiere nach den Artikeln 59 bis 62 der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (Tierschutz orientierte Ethologie bzw. Nutztierethologie im engeren Sinne). 69 Der Bundesrat hat am 24. April 2002 beschlossen, die TEP-Limite ab dem Jahr 2002 ohne Änderung der Beitragsansätze auf 20 RGVE zu erhöhen. Von dieser Massnahme profitieren insbesondere hauptberufliche Landwirtinnen und Landwirte im Berggebiet und in der Hügelregion. Rund 20 000 Betriebe erhalten damit 43 Mio. Franken an zusätzlichen Beiträgen (durchschnittlich 2150 Franken pro Betrieb).

70 Verordnung vom 29. März 2000 über Sömmerungsbeiträge (Sömmerungsbeitrags-

verordnung, SöBV); SR 910.133.

4822

Abs. 5 Die Mindestgrenzen, die Beitragsabstufungen sowie die Einkommens- und Ver- mögensgrenze sollen aufgehoben werden. Die Anforderung an ein minimales Ar- beitsaufkommen auf dem bewirtschafteten Betrieb, die Altersgrenze und Beitragsbe- grenzung pro SAK sollen weitergeführt werden. Zur Harmonisierung mit dem bäu- erlichen Bodenrecht wird neu der Begriff Standardarbeitskraft verwendet. Die ver- bleibenden Begrenzungen gelten wie bis anhin nur für die allgemeinen Direktzah- lungen, die Ökobeiträge und die Ethobeiträge, jedoch nicht für die Sömmerungsbei- träge. – Mindestgrenzen Auf die Mindestgrenzen je Betrieb (Fläche, Tiere) kann grundsätzlich ver- zichtet werden, da das minimale Arbeitsaufkommen nach SAK für die Ab- grenzung der sogenannten Hobbybetriebe ausreicht. Mit diesem Kriterium, das sowohl Flächen als auch Tiere berücksichtigt, kann beurteilt werden, ob die Mindestgrösse erreicht ist oder nicht. Die Voraussetzung des minimalen Arbeitsaufkommens nach SAK hat sich in der Praxis bewährt und soll daher als Mindestgrenze weitergeführt werden. – Altersgrenze Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zum neuen LwG wurden die Direktzahlungen konzeptionell überarbeitet und für alle Direktzahlungen gemeinsame Voraussetzungen beschlossen, so auch die Altersgrenze. Mit dieser Grenze soll der Verzögerung der Hofübergabe entgegengewirkt und der Strukturwandel im Generationenwechsel gefördert werden. Auf Grund der Beobachtungen in der Praxis lässt sich feststellen, dass das angestrebte Ziel erreicht wird. Dies zeigt sich auch daran, dass im Jahre 2000 nur noch

1000 Betriebe auf Grund der Altersgrenze keine Direktzahlungen erhielten.

Dabei handelt es sich um kleinere Betriebe, die im Durchschnitt rund

7 Hektaren bewirtschaften. Obwohl die Altersgrenze ebenso wie die übrigen

Grenzen dem Prinzip der Leistungsabgeltung widerspricht, wird sie wegen ihrer positiven Wirkung auf die Strukturentwicklung im Generationenwech- sel als adäquat betrachtet. Die Altersgrenze ist auch politisch unbestritten und soll daher – entsprechend der Stellungnahmen zum Vernehmlassungs- bericht – beibehalten werden. – Beitragsabstufung Wie vorab dargelegt sind die Direktzahlungen Abgeltungen für die gemein- wirtschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft. Sie sind an alle Bewirt- schafterinnen und Bewirtschafter von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben, unabhängig von der Betriebsgrösse, auszurichten. Auf Beitrags- abstufungen nach Flächen und Tieren soll deshalb verzichtet werden. Von der Beitragsabstufung sind heute rund 6600 Betriebe betroffen. Bei die- sen Betrieben erfolgte eine Abstufung bzw. Kürzung der Beiträge im Um- fang von rund 24 Millionen Franken. Der Hauptanteil fällt mit ca. 22 Mil- lionen Franken auf die Flächenbeiträge. – Beitragsbegrenzung pro SAK Die Begrenzung der Summe der Beiträge pro SAK soll aus Gründen der «Rentenbildung» und der gesellschaftlichen Akzeptanz belassen werden.

4823

Heute werden maximal 55 000 Franken pro SAK ausgerichtet. Diese Grenze ermöglicht, dass auf einem extensiv wirtschaftenden Betrieb bis zu 25 Pro- zent beitragsberechtigte Ökoflächen ohne Begrenzungswirkung angelegt werden können. Damit ist nach wie vor eine produktive Bewirtschaftung nötig, um die Direktzahlungen in vollem Umfang zu erhalten. – Einkommens- und Vermögensgrenze Aus grundsätzlichen Überlegungen (Leistungsabgeltung) und wegen den nachfolgend aufgeführten praktischen Problemen bei der Umsetzung soll auf die Einkommens- und Vermögensgrenze verzichtet werden: – Widersprüchliche Zielsetzung: Beiträge für ökologische und ethologi- sche Leistungen werden trotz des Prinzips «Leistung – Gegenleistung» gekürzt; – Indirekte Benachteiligung der Bäuerinnen auf Grund des Familienbe- steuerungsprinzips; – Nach Kantonen unterschiedliche Bemessung des steuerbaren Vermö- gens; – Jo-Jo-Effekt: Eine Kürzung führt zu einem tieferen Einkommen; im darauf folgenden Jahr werden die Beiträge ungekürzt ausgerichtet, was wegen dem höheren Einkommen später wiederum eine Kürzung zu Folge haben kann. Diese Probleme führten in der Vergangenheit, neben der Kritik betroffener Kreise, zu verschiedenen parlamentarischen Vorstössen. Der Bundesrat hat in den Antworten versprochen, dass die Direktzahlungen und damit die Zielkonformität der Beitragsbegrenzungen sowie die Frage des Frauenein- kommens und die unterschiedliche Vermögensbewertung der Kantone ge- prüft werden. Im Sinne einer Übergangslösung hat der Bundesrat am 10. Januar 2001 die Einkommens- und Vermögensgrenze mit einem Zuschlag für Ehepaare an- gepasst. Damit wurden die Kürzungen auf Grund der Einkommensgrenze um rund 5,6 Millionen auf 6,4 Millionen Franken und beim Vermögen um rund 2 Millionen auf 3,6 Millionen Franken vermindert. Im Weiteren wur- den Teillösungen, wie die Ausscheidung des Fraueneinkommens oder die Korrektur der kantonalen Unterschiede bei der Vermögensbewertung, ge- prüft. Derartige Regelungen sind zu aufwändig und bieten keine Gewähr für eine «gerechtere» Behandlung. Deshalb soll die Einkommens- und Vermö- gensgrenze aufgehoben werden. Abs. 6 Die Bestimmungen gelten wie bis anhin nur für die allgemeinen Direktzahlungen, die Ökobeiträge und die Ethobeiträge, jedoch nicht für die Sömmerungsbeiträge. Für Auflagen bei den Sömmerungsbeiträgen kommt Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe c (unverändert) zur Anwendung. Seit jeher werden Flächenbeiträge auch für Flächen in der ausländischen Wirt- schaftszone ausgerichtet, sofern sie mindestens seit dem 1. Mai 1984 bewirtschaftet werden und das Betriebszentrum in der Schweiz liegt. Die Produkte dieser Flächen müssen die Voraussetzungen zur zollfreien Einfuhr erfüllen. Die Kantone führen ein Verzeichnis dieser Flächen. Mit der Bestimmung in Buchstabe b wird eine explizite Rechtsgrundlage auf Gesetzesstufe geschaffen.

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Art. 76 Ökobeiträge Art. 76a Ethobeiträge Die redaktionelle Anpassung von Artikel 76 und der neue Artikel 76a stehen in Analogie zu den redaktionellen Änderungen von Artikel 70 Absatz 1 und 3 (Be- gründung vgl. Art. 70 Abs. 1 und 3). Nach dem unverändert weitergeführten Artikel 76 Absatz 2 kann der Bundesrat im Interesse einer flächendeckenden ökologischen Bewirtschaftung bestimmte Ökobei- träge auch für nicht bäuerliche Betriebe vorsehen. Der Begriff «Ökobeiträge» um- fasst bis zur vorgeschlagenen Aufsplittung auch die Ethobeiträge. Die Anwendung von Artikel 76 Absatz 2 bezieht sich jedoch auch nach der Aufsplittung einzig auf die flächenbezogenen Ökobeiträge. Nach heute gültigem Recht (Art. 43 der Direkt- zahlungsverordnung71) können die nicht bäuerlichen Betriebe unter Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises einzig Beiträge für den ökologischen Aus- gleich erhalten.

Art. 77 Sömmerungsbeiträge Abs. 2 Nach der alten, seit der Einführung der Sömmerungsbeiträge geltenden Regelung, wurde der volle Beitrag gewährt, wenn die Tiere während der ortsüblichen Sömme- rungsdauer gehalten wurden. Diese kann zwischen 50 und 180 Tagen variieren. Mit dem gleichen Beitrag wurden also unterschiedliche Sömmerungszeiten unterstützt. Mit der neuen Sömmerungsbeitragsverordnung72 wird der Sömmerungsdauer Rech- nung getragen, indem der Beitrag je Normalstoss festgelegt wird. Ein Normalstoss entspricht der Alpung einer GVE während 100 Tagen. Die Kantone legen für die einzelnen Sömmerungsbetriebe und Gemeinschaftsweiden einen Normalbesatz fest. Der Normalbesatz ist der einer nachhaltigen Nutzung entsprechende Viehbesatz, umgerechnet in Normalstösse. Für die Festlegung des Normalbesatzes sind die durchschnittlichen Besatzzahlen (Normalstösse) in den Jahren 1996 bis 1998 mass- gebend. Der Sömmerungsbeitrag wird berechnet, indem der Beitrag je Normalstoss mit dem Normalbesatz multipliziert wird. Ein Betrieb mit einer kürzeren Sömme- rungsdauer hat einen kleineren Normalbesatz als ein gleicher Betrieb mit einer län- geren Sömmerungsdauer und erhält demzufolge auch einen geringeren Sömme- rungsbeitrag. Der ausbezahlte Beitrag bleibt unverändert (Pauschalbeitrag), solange der aktuelle Tierbesatz in Normalstössen nicht wesentlich vom Normalbesatz ab- weicht. Damit entfällt ein möglicher Intensivierungsanreiz für Sömmerungsbetriebe. Abs. 3 Seit der Einführung der Sömmerungsbeitragsverordnung73 ist nicht mehr vorgese- hen, dem Eigentümer des Sömmerungsbetriebs einen Teil der Beiträge direkt auszu- richten. Die Auszahlung des Eigentümeranteils wurde noch als Übergangsbestim- mung bis Ende 2001 weitergeführt. Wenn der Eigentümer seinen Pflichten als Ver- pächter nicht nachkommt, können sich Schwierigkeiten ergeben. Die Problematik

71 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV); SR 910.13.

72 Verordnung vom 29. März 2000 über Sömmerungsbeiträge (Sömmerungsbeitrags-

verordnung, SöBV); SR 910.133. 73 SR 910.133

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des Unterhalts von Pachtbetrieben ist jedoch nicht grundsätzlich anders als bei Ganzjahresbetrieben, bei denen auch kein Eigentümeranteil ausgerichtet wird. Die Entschädigung hat über den Pachtzins zu erfolgen. Es handelt sich somit um eine Frage des Pachtrechts bzw. Pachtvertrags. Auf kantonaler Ebene wurden bereits ent- sprechende rechtliche und organisatorische Anpassungen vorgenommen. Der Ab- satz 3 ist deshalb überflüssig geworden und kann gestrichen werden.

2.4 Soziale Begleitmassnahmen (4. Titel LwG)

2.4.1 Ausgangslage und Konzept

Mit der Agrarreform wurden neue Rahmenbedingungen für die Landwirtschaft ge- setzt. Damit verschärfte sich der Druck zu Strukturanpassungen und zum Ausstieg aus der Landwirtschaft, was sich u.a. an einer höheren Rate beim Strukturwandel zeigt. Die Mehrzahl der Betriebsaufgaben erfolgte im Rahmen des Generationen- wechsels, oft mit dem Erreichen des AHV-Rentenalters (vgl. Ziff. 1.2). Punktuell können die geänderten Bedingungen bei einzelnen bäuerlichen Familien zu grossen Problemen führen (Umstrukturierung und Reorganisation des Betriebs, Mehrfach- und teilweise Überbelastung). Betriebsformen, die von diesen Problemen besonders tangiert sind, lassen sich nicht genau abgrenzen. Die betroffenen Betriebe können aber mit folgenden Situationen und Strukturen charakterisiert werden: – Betriebe mit ungenügendem Einkommen und ohne Möglichkeit einer Auf- stockung: Der Betrieb ist auf ein Zusatzeinkommen ausserhalb der Land- wirtschaft angewiesen. Eine fehlende berufliche Qualifikation erschwert je- doch das Aufnehmen einer Erwerbstätigkeit ausserhalb der Landwirtschaft. – Betriebe mit hoher Verschuldung: Der Betrieb lebt von der Substanz; nötige Neuinvestitionen können nicht getätigt werden. – Betriebe mit älteren Betriebsleiterinnen oder Betriebsleitern ohne Nachfolge und ohne Altersvorsorge: Der Betrieb wird nicht vorzeitig aufgegeben, da hohe steuerliche Belastungen u.a. das Bilden einer angemessenen Vorsorge verunmöglichen. – Betriebe mit anderen Schwierigkeiten: gesundheitliche, familiäre, rechtliche, finanzielle oder andere Probleme. Vor diesem Hintergrund und gestützt auf die klaren Ergebnisse der Vernehmlassung ergibt sich zur Erleichterung von strukturellen Anpassungen und zur sozialen Abfe- derung des Strukturwandels sowie im Hinblick auf einen optimalen Einsatz der fi- nanziellen Ressourcen folgender Handlungsbedarf für Anpassungen: – Betriebshilfe (Ziff. 2.4.1.1): Die bestehende Massnahme wird beibehalten und bei der Revision der Verordnung sollen die Eintretensbedingungen er- leichtert werden; die vorgesehenen Anpassungen sind gesetzestechnischer Natur. – Umschulungsbeihilfen (Ziff. 2.4.1.2): Mit dieser neuen Massnahme wird die Motion der WAK-N (98.069) umgesetzt.

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– Liquidationsgewinnbesteuerung (Ziff. 2.4.1.3): Eine Neureglung zwecks Erleichterung der Betriebsaufgabe bedingt eine Revision des DBG74 und des StHG75.

2.4.1.1 Betriebshilfe

Das Instrument der Betriebshilfe dient der Überbrückung einer unverschuldeten fi- nanziellen Bedrängnis. Mit der Gewährung von Darlehen wird ausserdem exis- tenzfähigen Betrieben geholfen, sich freiwillig zu entschulden. Dadurch werden sie mittelfristig in die Lage versetzt, die in Zukunft anfallenden Investitionen tragbar zu finanzieren. Sie sind somit für die künftigen Herausforderungen besser gerüstet. Der seit 1963 mit neuen Bundesmitteln und Rückzahlungen geäufnete Fonds de roule- ment beträgt, zusammen mit den Kantonsanteilen, rund 162 Millionen Franken. Die Bundesleistung ist an eine angemessene Leistung der Kantone, in Abhängigkeit ih- rer Finanzkraft, gebunden. Mit den gleich lautenden Motionen Bader (01.3072) bzw. Büttiker (01.3080) wird der Bundesrat beauftragt, zur Umschuldung der Landwirtschaft eine neue agrarpoli- tische Massnahme vorzusehen. In seiner Stellungnahme hält der Bundesrat fest, dass die heutige gesetzliche Grundlage (vgl. Art. 78 LwG) ausreichend ist, um eine fi- nanzielle Bedrängnis von zukunftsträchtigen Betrieben zu beheben oder zu verhin- dern. Nach Artikel 79 Absatz 1 Buchstabe a LwG können bestehende Schulden zur Verminderung der Zinsbelastung mit Betriebshilfedarlehen umfinanziert werden. Im Rahmen der AP 2002 ist diese Möglichkeit auch auf Betriebe, welche auf Grund veränderter wirtschaftlicher oder agrarpolitischer Rahmenbedingungen in eine fi- nanzielle Bedrängnis geraten (vgl. Art. 187 Abs. 11 LwG), erweitert worden. Der Wegfall der Zinskosten ermöglicht bei gleich bleibenden Kapitalkosten eine höhere Tilgungsleistung und hilft, das angestrebte Entschuldungsziel in kürzerer Zeit zu er- reichen. Bei der Revision der Verordnung wird diese Zielsetzung stärker zu berück- sichtigen sein. Eine weiter gehende Öffnung dieses Artikels ist nicht angezeigt, zu- mal eine generelle Entschuldung nicht Aufgabe der Allgemeinheit sein kann. Wenn man diese Rahmenbedingungen zur Gewährung von Betriebshilfedarlehen akzep- tiert, drängt sich, mit Ausnahme von Anpassungen der Artikel 79 und 80 LwG, kei- ne Änderung der bestehenden gesetzlichen Bestimmungen auf. Vor diesem Hinter- grund beantragte der Bundesrat, die erwähnten Motionen in Postulate umzuwandeln. Die Motionen wurden vom Ständerat am 19. Juni 2001 und vom Nationalrat am 22. Juni 2001 in Form von Postulaten überwiesen.

2.4.1.2 Umschulungsbeihilfen

Im Nachgang an die parlamentarischen Beratungen für einen Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2000–2003 (Zahlungs- rahmenbotschaft76) hat das Parlament mit der Motion der WAK-N (98.069) den

74 Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG); SR 642.11. 75 Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG); SR 642.14. 76 Botschaft vom 18. November 1998 zu einem Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2000-2003, BBl 1999 1652.

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Bundesrat beauftragt, «die gesetzlichen Grundlagen vorzuschlagen, damit Ausbil- dungs- und Umschulungsbeihilfen an jene Landwirtinnen und Landwirte entrichtet werden können, welche die landwirtschaftliche Tätigkeit aufgeben». Die Umschulungsbeihilfe soll dazu beitragen, dass Betriebsleiterinnen und Be- triebsleiter oder ihre Ehepartnerinnen oder Ehepartner erleichtert eine ausserland- wirtschaftliche Tätigkeit aufnehmen und dadurch ein neues Einkommen erwirt- schaften können. Es geht darum, dass sich bei einer Betriebsaufgabe derjenige Ehe- partner umschulen kann, welcher nachher auf dem Arbeitsmarkt die bessere Chance hat bzw. eine höhere Wertschöpfung erzielt. Pro Betrieb wird jedoch nur einer Per- son eine Umschulung mitfinanziert. Mit der Umschulung wird die Position der Be- troffenen auf dem Arbeitsmarkt gestärkt. In Bezug auf die Ausgestaltung sollen fol- gende Eckpunkte zur Anwendung kommen: – Umschulungswillige, die definitiv aus der landwirtschaftlichen Produktion aussteigen, erhalten während der Dauer der Umschulung eine Art Lebens- kostenbeiträge. Diese ermöglichen der Familie während dieser Phase ein mi- nimales Einkommen. – Die Finanzhilfen des Bundes werden als Beiträge à fonds perdu gewährt. – Wer Umschulungshilfen bezogen hat und entgegen der ursprünglichen Ab- sicht nicht innert maximal zwei Jahren seit der Schlusszahlung aus der landwirtschaftlichen Produktion aussteigt und das Land bäuerlichen Betrie- ben überlässt, hat die gewährten Beiträge zurückzuerstatten. Sofern an den Betrieb des Umschulungsbeihilfebezügers Direktzahlungen ausgerichtet werden, ist eine Verrechnung zulässig. Dabei kann die Rückzahlung allen- falls gestaffelt erfolgen. – Das im Sinne einer sozialen Begleitmassnahme konzipierte Instrument soll bis Ende 2011 befristet werden. Beiträge an Umschulung, Weiterbildung und Eingliederung nach Artikel 59 ff. des Arbeitslosenversicherungsgesetzes77 können von Betriebsleiterinnen und Betriebs- leitern oder ihren Partnern bzw. Partnerinnen nicht beansprucht werden, weil sie nicht beitragspflichtig sind und somit keine Beitragszeit ausweisen können. Die Fi- nanzierung erfolgt deshalb über das Agrarbudget. Zudem stellt die Massnahme eine spezifische Lösung für die Landwirtschaft dar. Für diejenigen, die den Betrieb weiterführen und sich weiterbilden wollen, bestehen zwei Varianten: Einerseits existieren Weiterbildungsmöglichkeiten im Rahmen des Berufsbildungsgesetzes78. Qualifikationen, die gezielt die Bedürfnisse der Nachfra- ger abdecken, können u.a. mit Bildungsmodulen erworben werden. Andererseits be- steht bei der landwirtschaftlichen und bäuerlich-hauswirtschaftlichen Beratung in den Kantonen ein bewährtes und vielseitiges Angebot an Weiterbildungsveranstal- tungen. Entsteht durch den Strukturwandel zusätzlicher Bedarf nach Beratungsin- halten, so kann dieser im Rahmen der Ausführungsbestimmungen zu Artikel 138 LwG berücksichtigt werden.

77 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG); SR 837.0.

78 Bundesgesetz vom 19. April 1978 über die Berufsbildung (BBG); SR 412.10.

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2.4.1.3 Liquidationsgewinnbesteuerung

Eine Betriebsaufgabe bei Selbstständigerwerbenden führt steuertechnisch i.d.R. zur Überführung des Geschäftsvermögens ins Privatvermögen. Der durch die Aufgabe realisierte Gewinn (Liquidationsgewinn) unterliegt beim Bund, bei den Kantonen und den Gemeinden der direkten Einkommenssteuer. Die Liquidationsgewinne stellen die Summe der vorgenommenen Abschreibungen dar, welche zur Bildung von stillen Reserven beigetragen haben. Für Selbstständigerwerbende sind letztere ein massgeblicher Teil der Altersvorsorge. Beispiele aus der Praxis zeigen, dass die Besteuerung der Liquidationsgewinne die Betriebsleiterinnen und Betriebsleiter ex- trem belastet und zu Liquiditätsengpässen führt. Diese «fiskalischen Fesseln» ver- unmöglichen oft einen vorzeitigen Betriebsausstieg. In seiner Stellungnahme zur Motion Bader (01.3556) hat der Bundesrat u.a. festge- halten, dass ihm die oben erwähnte Problematik seit geraumer Zeit bekannt sei. Eine konkrete Lösung werde im Rahmen der Unternehmersteuerreform II für alle Selbst- ständigerwerbenden vorgeschlagen. Es ist vorgesehen, das diesbezügliche Ver- nehmlassungsverfahren bei den Kantonen, politischen Parteien und interessierten Organisationen im Spätsommer 2002 zu eröffnen.

2.4.2 Erläuterung zu den Gesetzesänderungen

Art. 79 Gewährung der Betriebshilfe Abs. 3 (neu) Diese Änderung entspricht der Anpassung von Artikel 105 Absatz 4 (Grundsatz für Investitionskredite). Für den einheitlichen Vollzug ist es notwendig, dass in dieser Sache bei der Betriebshilfe die gleichen Kriterien gelten.

Art. 80 Voraussetzungen Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 Diese Änderung entspricht der Anpassung von Artikel 89 Absatz 1 Buchstabe a und Absatz 2 (Voraussetzungen für einzelbetriebliche Massnahmen bei Strukturverbes- serungen). Für den einheitlichen Vollzug ist es notwendig, dass in dieser Sache bei der Betriebshilfe die gleichen Kriterien gelten. Die Höhe des angemessenen Arbeits- aufkommens (unter Berücksichtigung des im Gesetz bestimmten Minimums) sowie die Berechnungsnormen werden in den Ausführungsbestimmungen festgelegt.

Art. 86a (neu) Umschulungsbeihilfen Der Gesetzesentwurf folgt dem Anliegen der Motion der WAK-N (98.069). Um- schulungsbeihilfen werden an selbstständig in der Landwirtschaft tätige Personen oder ihre Ehepartnerinnen oder Ehepartner gewährt. Voraussetzung ist die Be- triebsaufgabe und die pachtweise oder käufliche Abtretung des eigenen Landes an bäuerliche Betriebe. Die Unterstützung beschränkt sich auf die Umschulung in ausserlandwirtschaftliche Berufe. Es werden Personen unterstützt, die nicht be- reits über eine qualifizierte Ausbildung mit guter Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt verfügen. Umschulungsbeihilfen sollen in Abstimmung auf die Zahlungsrahmen

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2008–2011 längstens bis 2011 ausgerichtet werden. Weitere Aspekte wie die Ab- grenzung der Bezugsberechtigten, die Höhe der finanziellen Unterstützung, der Zeitpunkt der definitiven Betriebsaufgabe, allfällige Sanktionsmassnahmen oder die Art der Umschulungsbeihilfen werden in den Ausführungsbestimmungen geregelt.

2.5 Strukturverbesserungen (5. Titel LwG)

2.5.1 Ausgangslage und Konzept

Mit staatlichen Investitionshilfen soll die Anpassung der Betriebe und der landwirt- schaftlichen Infrastrukturen an die sich ändernden Rahmenbedingungen und Anfor- derungen mit dem Ziel unterstützt werden, die Produktionskosten zu senken, die Ökologisierung zu fördern und damit die Wettbewerbsfähigkeit einer nachhaltig produzierenden Landwirtschaft zu stärken. Mit der AP 2002 ist der Bereich der Strukturverbesserungen weitgehend neu geregelt worden: – Investitionshilfen, d.h. Beiträge à fonds perdu und Investitionskredite (un- verzinsliche rückzahlbare Darlehen) werden nach einheitlichen Kriterien ausgerichtet. – Für den landwirtschaftlichen Hochbau werden die Investitionshilfen pau- schal bemessen und nicht mehr als Restfinanzierung in Abhängigkeit der Baukosten und der finanziellen Lage der Bauherrschaft. Für besonders tier- freundliche Stallhaltungssysteme werden Zuschläge gewährt. – Bei der Bemessung der Beiträge an Bodenverbesserungen wird unterschie- den zwischen einzelbetrieblichen und gemeinschaftlichen Massnahmen. Be- sondere ökologische Leistungen können mit Zusatzbeiträgen speziell unter- stützt werden. – Das Verfahren wurde wesentlich vereinfacht, die Stellung der Kantone ge- stärkt und der Umfang der Kontrollen durch das BLW reduziert. – Neu eingeführt wurde eine einmalige Starthilfe für Junglandwirtinnen und Junglandwirte in der Form eines Investitionskredits. Die bisherigen Erfahrungen mit den neuen Gesetzesbestimmungen sind im Bereich der Strukturverbesserungen überwiegend positiv. Das bestehende Konzept zur Un- terstützung von Strukturverbesserungen soll deshalb beibehalten werden. Dies gilt auch für die Unterstützung besonders tierfreundlicher Stallhaltungssysteme, welche jedoch aus der Sicht der Ammoniakemissionen zu optimieren sind. Anpassungen und Ergänzungen beschränken sich auf einzelne Punkte. Um zu einer Verbesserung der landwirtschaftlichen Einkommen und zur Förderung des ländlichen Raumes bei- zutragen, sollen der Bereich der Strukturverbesserungen erweitert und neue Investi- tionshilfen gewährt werden – für die periodische Wiederinstandstellung von Bodenverbesserungen; – zur Unterstützung von gemeinschaftlichen Bauten zur Aufbereitung, Lage- rung und Vermarktung in der Region erzeugter Produkte; – zu Gunsten einzelbetrieblicher Massnahmen zur Diversifizierung der Tätig- keiten im landwirtschaftlichen und landwirtschaftsnahen Bereich. Dieser integrale Ansatz stimmt mit der Stossrichtung überein, welche die EU im Rahmen der Agenda 2000 mit der sogenannten zweiten Säule der GAP verfolgt.

4830

2.5.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

2.5.2.1 Allgemeine Bestimmungen

Art. 87 Grundsatz Abs. 2 Die geltende Bestimmung verlangt, dass die vom Bund unterstützten Massnahmen gegenüber Gewerbebetrieben generell wettbewerbsneutral zu gestalten sind. Der Schutz des bestehenden Gewerbes auf regionaler und lokaler Ebene ist sinnvoll und entspricht auch dem Ziel der Erhaltung einer dezentralen Besiedlung. Mit diesem Ziel nicht vereinbar wäre hingegen, eine Unterstützung für eine von Produzentinnen und Produzenten erstellte gemeinschaftliche Baute zur Aufbereitung, Lagerung oder Vermarktung in der Region erzeugter Produkte (Art. 94 Abs. 2 Bst. c) oder eines nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebs (Art. 106 Abs. 1 Bst. c) grundsätzlich zu verweigern, nur weil ein ausserhalb des Einzugsgebiets liegender Gewerbebetrieb konkurrenziert werden könnte. Die vom Gesetz verlangte Wettbewerbsneutralität soll deshalb im Interesse der Erhaltung einer dezentralen Besiedlung auf die Region beschränkt werden, umso mehr als das Einzugsgebiet solcher Bauten oder Betriebe in jedem Fall beschränkt sein wird. Zur Sicherung der Wettbewerbsneutralität ist weiter vorgesehen, in den Ausfüh- rungsvorschriften die Bestimmung aufzunehmen, dass der Kanton direkt betroffene Gewerbebetriebe oder deren lokale bzw. kantonale Organisationen vor dem Ent- scheid über eine Investitionshilfe nach Artikel 94 Absatz 2 Buchstabe c, Artikel 106 Absatz 1 Buchstabe c bzw. Absatz 2 Buchstabe d oder Artikel 107 Absatz 1 Buch- staben b und c anhört. Direkt betroffen ist ein Gewerbebetrieb dann, wenn er Pro- dukte der gleichen Art herstellt oder verkauft und die geplante Massnahme in seinen Geschäftsrayon zu liegen kommt.

Art. 89 Voraussetzungen für einzelbetriebliche Massnahmen Abs. 1 Bst. a Nach Artikel 89 Absatz 1 Buchstabe a können einzelbetriebliche Massnahmen nur unterstützt werden, wenn der Betrieb, allenfalls zusammen mit einem nicht landwirt- schaftlichen Erwerb, längerfristig eine Existenz bietet. Die längerfristige Existenz sowie im Wesentlichen auch die Grenze zwischen Haupt- und Nebenerwerbsbetrie- ben werden heute über den Anteil des landwirtschaftlichen Einkommens am Ge- samteinkommen definiert. Dies hat beim Entscheid für die Unterstützung einzelbe- trieblicher Strukturverbesserungen immer wieder stossende und im konkreten Fall teilweise kaum vertretbare Auswirkungen, vor allem dann, wenn einer der (Ehe-)Partner (i.d.R. die Partnerin) eine qualifizierte und entsprechend gut entlöhnte ausserlandwirtschaftliche Tätigkeit ausübt und deshalb das Familieneinkommen nicht mehr mehrheitlich aus einer landwirtschaftlichen Tätigkeit stammt, obwohl der andere Partner mit einer vollen Arbeitskraft als Betriebsleiter in der Landwirtschaft tätig ist. Deshalb soll inskünftig das Einkommen als Eintretenskriterium ersetzt werden durch das standardisierte Arbeitsaufkommen. Die Grenze soll in der Verordnung unter Be- rücksichtigung des im Gesetz bestimmten Minimums festgelegt werden.

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Abs. 2 Wie bisher sollen im Berg- und Hügelgebiet zur Sicherung der Bewirtschaftung, zur Pflege der Kulturlandschaft oder zur Erhaltung einer genügenden Besiedlungsdichte auch kleinere Betriebe unterstützt werden können. Kriterien für die Ausscheidung sind bspw. eine auf tiefem Niveau stagnierende oder rückläufige Einwohnerzahl, ei- ne Überalterung der Bevölkerung, eine geringe oder fehlende Nachfrage nach Pachtland oder die Brachlegung grösserer, für eine landwirtschaftliche Nutzung geeigne- ter Flächen.

2.5.2.2 Beiträge

Art. 93 Grundsatz Abs. 2 Mit der Streichung von Absatz 2 gelten ohne Einschränkungen die Bestimmungen von Artikel 16 des Subventionsgesetzes79. Damit können Bundesbeiträge nicht nur durch Verfügung gewährt werden (Art. 16 Abs. 1 SuG), sondern auch durch öffent- lich-rechtliche Verträge (Art. 16 Abs. 2 SuG). Solche Verträge können zum Beispiel Leistungsvereinbarungen mit einem Kanton sein, wie sie in den Entwürfen zur NFA vorgeschlagen werden. Leistungsvereinbarungen werden in einigen Bereichen ver- suchsweise bereits angewendet. Für die Unterstützung periodischer Wiederinstand- stellungen (Art. 95 Abs. 4 [neu]) könnten sie ein geeignetes Instrument sein. Die Details sind unter Beachtung der Erfahrungen der laufenden Versuche und in Zu- sammenarbeit mit den für den Vollzug zuständigen kantonalen Fachstellen in der Verordnung zu regeln. So kann am ehesten eine vollzugsfreundliche Ausgestaltung erreicht werden.

Art. 94 Begriffe Abs. 2 Bst. c Gemäss geltendem Recht können gemeinschaftliche Bauten und Einrichtungen un- terstützt werden, die von Produzentinnen und Produzenten zur Aufbereitung und Lagerung ihrer Produkte erstellt werden, nicht jedoch zur Vermarktung dienen. Um den Anteil der Landwirtschaft an der Wertschöpfung und damit das landwirtschaft- liche Einkommen erhöhen zu können, ist in vielen Fällen auch die Direktvermark- tung durch die Produzentinnen und Produzenten sinnvoll. Neben den eigenen Pro- dukten sollen in den unterstützten Lokalen auch solche vermarktet werden dürfen, die von anderen Betrieben in der Region stammen (z.B. Honig in einer Käserei oder eine in einer anderen Käserei der Region produzierte Käsespezialität). Ähnliche Förderungsmöglichkeiten kennt auch die EU. Besteht in einem Dorf kein (genügend leistungsfähiger) Laden, so soll unter Wah- rung der Wettbewerbsneutralität anteilsmässig die Erstellung eines bspw. mit einer Käserei verbundenen Ladenlokales unterstützt werden können. Der Anteil der Un- terstützung würde dem geschätzten Anteil der in der Region erzeugten Produkte am

79 Bundesgesetz vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventions- gesetz, SuG); SR 616.1.

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Gesamtumsatz entsprechen. Dabei sollen Beiträge wie bisher nur im Berggebiet ge- währt werden, weil im Talgebiet wegen der allgemein grösseren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit Darlehen ausreichen (vgl. Änderung von Art. 107 Abs. 1 Bst. b), sofern solche Unterstützungen nach Artikel 87 Absatz 2 überhaupt möglich sind. Keine Finanzhilfe unter diesem Titel wird gewährt für Läden, welche gestützt auf das IHG80 Darlehen erhalten, oder wenn im Einzugsgebiet ein aus dem IHG unter- stützter Dorfladen besteht oder in absehbarer Zukunft eröffnet wird. Die Zulässigkeit entsprechender Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone beurteilt sich nach der Raumplanungsgesetzgebung (siehe Art. 34 Abs. 2 der Raum- planungsverordnung81). Betreffend Wettbewerbsneutralität gegenüber dem Gewerbe wird auf die Ausführungen zu Artikel 87 Absatz 2 verwiesen.

Art. 95 Bodenverbesserungen Abs. 4 (neu) Die Landwirtschaft ist zwingend auf ausreichende Infrastrukturen angewiesen, wie – mit den heute zugelassenen Fahrzeugen und gebräuchlichen Maschinen – gefahrlos befahrbare Wege (Hofzufahrten, Bewirtschaftungs- und Alpwege) sowie Anlagen zur Sanierung des Boden-/Wasser-Haushalts. Diese Infrastrukturen unterliegen wie alle technischen Anlagen der Abnützung und Alterung. Jederzeit gefahrlos benutz- bare Wege sind vor allem in strukturschwachen Gebieten für den ländlichen Raum und insbesondere für die Landwirtschaft von zentraler Bedeutung. Als «periodische Wiederinstandstellung» werden planmässige, in Abständen von mehreren Jahren anfallende Arbeiten zur Wert- und Substanzerhaltung von Bauten und Anlagen bezeichnet. Bei Wegen bspw. gehören dazu vor allem der Ersatz abge- nutzter Verschleissschichten im Abstand von 10–15 Jahren, verbunden mit der Wie- derherstellung des ursprünglichen Fahrbahnprofils, das Spülen der Sickerleitungen und die Reparatur altersbedingter Schäden an Kunstbauten. Diese Arbeiten erfor- dern neben reduzierten technischen Unterlagen praktisch immer den Einsatz ent- sprechend ausgerüsteter Unternehmer. Die Mitarbeit interessierter Landwirtinnen und Landwirte ist infolge des hohen Mechanisierungsgrades höchstens beschränkt möglich. Zudem fehlt ihnen in den für diese Arbeiten geeigneten Sommermonaten vielfach die nötige freie Arbeitskapazität. Entsprechend gross ist die finanzielle Belastung. In vielen Fällen wird die finan- zielle Leistungsfähigkeit des Werkeigentümers (z.B. eine Genossenschaft der am Weg beteiligten Grundeigentümer, meistens Landwirte oder Landwirtinnen) bzw. der Gemeinde überschritten, vor allem im Hügel- und Berggebiet mit umfangreichen Wegenetzen in topografisch, geologisch und meteorologisch schwierigen Verhält- nissen. Die Unterstützung der periodischen Wiederinstandstellung, speziell von We- gen, ist deshalb eine wesentliche und wirkungsvolle Hilfe für die stark interessierte und finanziell entsprechend belastete Landwirtschaft. Sie ist aber auch deshalb ge- rechtfertigt, weil landwirtschaftliche Wege häufig mitbenutzt werden von Wande- rern, Radfahrern usw., ohne dass sich diese Benützerkreise an deren Instandhaltung beteiligen würden.

80 Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Investitionshilfe für Berggebiete (IHG); SR 901.1.

81 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV); SR 700.1.

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Deshalb soll künftig die periodische Wiederinstandstellung unterstützt werden. Ent- sprechend dem für Finanzhilfen generell geltenden Subsidiaritätsprinzip werden sol- che Unterstützungen nur gewährt, wenn die zum Unterhalt verpflichtete Körper- schaft darauf angewiesen ist. Die Beiträge sollen als Pauschale und wenn möglich auf Grund von Leistungsvereinbarungen mit dem Kanton (vgl. Änderung von Art. 93) gewährt werden. Entsprechend den bereitgestellten Mitteln sind Prioritäten festzulegen. Vordringlich dürften Wiederinstandstellungen von Zufahrten zu land- wirtschaftlichen Liegenschaften im Berg- und Hügelgebiet sein; sie sollen aber auch bei anderen Infrastrukturanlagen wie Seilbahnen oder bei Kleingewässern im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 Buchstabe e unterstützt werden können. Eine allfällige Ausdehnung auf weitere ökologische Massnahmen bedarf der Koordination mit an- dern Erlassen (wie NHG82, ÖQV83, DZV84). Die Art der Massnahmen, die Berech- nung der Pauschale (z.B. pro Kilometer unterhaltenem Weg, eventuell differenziert nach Lage, Funktion und Ausbaustandard) und deren Höhe sowie allfällige weitere Randbedingungen werden in Zusammenarbeit mit den für den Vollzug verantwortli- chen Stellen der Kantone erarbeitet und in den Ausführungsbestimmungen geregelt.

2.5.2.3 Investitionskredite

Art. 105 Grundsatz Abs. 4 (neu) Artikel 105 bestimmt, dass Investitionskredite durch Verfügung gewährt werden. In Artikel 58 der Strukturverbesserungsverordnung85 wird vorgeschrieben, dass die Kredite wenn möglich gegen Realsicherheiten zu gewähren sind. Im Weiteren wird vorgesehen, dass der Kanton befugt ist, zusammen mit dem Entscheid über die Kre- ditgewährung die Errichtung einer Grundpfandverschreibung zu verfügen, wobei ei- ne solche Verfügung als Ausweis für das Grundbuchamt zur Eintragung der Grund- pfandverschreibung im Grundbuch gilt. Die Verwaltungsverfügung ersetzt also die öffentliche Beurkundung. Diese Lösung hat sich grundsätzlich bewährt. Aus rechtli- chen Gründen muss sie auf Stufe des Gesetzes vorgesehen werden, entsprechend der Regelung für die vertragliche Landumlegung (Art. 101 Abs. 2). Im Gegensatz zum Darlehen, das stets durch Verfügung gewährt wird, soll die Verpfändung – es han- delt sich um zwei verschiedene Geschäfte, die rechtlich auseinander zu halten sind – wahlweise durch Verfügung oder wie bisher durch öffentliche Beurkundung erfol- gen. Die rechtskräftige Verfügung oder der öffentlich beurkundete Pfandvertrag bil- det den Rechtsgrundausweis für die Eintragung des Pfandrechts im Grundbuch. Das Pfandrecht entsteht in beiden Fällen einzig durch Eintragung im Grundbuch. Artikel

105 muss daher entsprechend ergänzt werden.

82 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG); SR 451. 83 Verordnung vom 4. April 2001 über die regionale Förderung der Qualität und der Vernetzung von ökologischen Ausgleichsflächen in der Landwirtschaft (Öko- Qualitätsverordnung, ÖQV); SR 910.14. 84 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV); SR 910.13.

85 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Strukturverbesserungen in der

Landwirtschaft (Strukturverbesserungsverordnung, SVV); SR 913.1.

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Art. 106 Investitionskredite für einzelbetriebliche Massnahmen Abs. 1 Bst. c (neu) Zu- und Nebenerwerbsmöglichkeiten für bäuerliche Betriebe sind wichtig, weil ih- nen damit zusätzliche Wertschöpfungen zur Sicherung ihres Einkommens ermög- licht werden. Deshalb wird die Schaffung zusätzlicher Erwerbsmöglichkeiten im landwirtschaftlichen und landwirtschaftsnahen Bereich mit Investitionskrediten un- terstützt. Darlehen sollen gewährt werden können bspw. für die Aufnahme eines neuen landwirtschaftlichen Betriebszweigs in einer Produktionsnische oder zum Aufbau von Aktivitäten, welche sich mit dem Landwirtschaftsbetrieb sinnvoll kom- binieren lassen. So sollen bspw. inskünftig die für «Ferien auf dem Bauernhof» nö- tigen Um- und Ausbauten bestehender, zum Betrieb gehörender Gebäude sowie Ein- richtungen und bauliche Änderungen für die handwerkliche Verarbeitung von Roh- stoffen aus der Region und die Reparatur von landwirtschaftlichen Maschinen unter- stützt werden können. Die Formulierung in Anlehnung an die entsprechenden Be- stimmungen der EU verfolgt bewusst eine offene Konzeption, um die Dynamik möglicher Aktivitäten nicht auf Gesetzesstufe zu bremsen. Zwischen dieser neuen Förderung und der Änderung von Artikel 87 Absatz 2 besteht ein sachlicher Zu- sammenhang (vgl. Erläuterungen zu diesem Artikel). Die Zulässigkeit entsprechen- der Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone beurteilt sich nach der Raum- planungsgesetzgebung. Abs. 2 Bst. d (neu) Analog zu Absatz 1 Buchstabe c soll auch für Pächter die Möglichkeit der Unter- stützung von Massnahmen zur Diversifizierung geschaffen werden. Zusätzliche Voraussetzung ist in diesem Fall die Begründung eines Baurechts oder die Vormer- kung des Pachtvertrags im Grundbuch (Art. 106 Abs. 2 Bst. c). Abs. 5 Für Massnahmen nach Absatz 1 Buchstabe c (neu) bzw. Absatz 2 Buchstaben b und d (neu) sind die pauschalen Investitionskredite nicht zweckmässig, weil die Verhält- nisse viel zu unterschiedlich sind und damit eine sinnvolle Pauschalierung nicht möglich ist. Deshalb soll der Bundesrat ermächtigt werden, in diesen Fällen Aus- nahmen von der pauschalen Gewährung der Investitionskredite vorzusehen.

Art. 107 Investitionskredite für gemeinschaftliche Massnahmen Abs. 1 Bst. b Diese Änderung entspricht der Anpassung von Artikel 94 Absatz 2 Buchstabe c (vgl. Begründung zu diesem Artikel). Im Gegensatz zu den Beiträgen sollen Investi- tionskredite auch im Talgebiet gewährt werden können, wobei auch hier die Res- triktion nach Artikel 87 Absatz 2 (Wettbewerbsneutralität gegenüber Gewerbebe- trieben, Pflicht zur Anhörung) gilt. Abs. 1 Bst. c (neu) Mit kollektiver Selbsthilfe können die Produktionskosten gesenkt werden. Deshalb soll neu im Sinne einer Starthilfe der Aufbau bäuerlicher Selbsthilfeorganisationen mit Investitionskrediten unterstützt werden. Solche Selbsthilfeorganisationen kön- nen juristische Personen (wie Genossenschaften, Aktiengesellschaften) oder einfa- che Gesellschaften sein, deren Mitglieder mehrheitlich Bewirtschafterinnen oder

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Bewirtschafter sind. Eine Unterstützung sollen bspw. Organisationen zur regionalen überbetrieblichen Koordination des Einsatzes von Aushilfsarbeitskräften, zum Ab- tausch von Produktionsmöglichkeiten, zur Hilfeleistung im Bereich der Betriebsor- ganisation, zum Austausch von Spezialwissen oder zur Verbesserung des Marktzu- tritts durch eine (lokale) Bündelung des Angebots erfahren können. Für einen Investitionskredit sollen die Kosten der Gründung, des Aufbaus (inklusive Anschaffung von Mobiliar und Hilfsmitteln wie EDV) und der ersten Betriebsphase berücksichtigt werden können, bis das Darlehen aus dem Betriebserfolg über mehre- re Jahre hinweg amortisiert werden kann. Vergleichbare Massnahmen können auch in der EU gefördert werden. Mit der Unterstützung kann ein Standortnachteil für un- sere Landwirtschaft vermieden werden. Abs. 2 Nach geltendem Recht können für grössere mehrjährige Projekte im Berggebiet In- vestitionskredite auch in Form von Baukrediten gewährt werden. Als mehrjährig gelten etappenweise ausgeführte Projekte wie Gesamtmeliorationen. Mit Baukredi- ten kann die Finanzierung gemeinschaftlicher Werke entscheidend erleichtert wer- den, vor allem heute, wo der Landwirtschaft Bankkredite oft nur zögernd gewährt und die öffentlichen Beiträge mangels genügender Mittel oft verzögert ausbezahlt werden. Baukredite sollen deshalb im Berggebiet für alle grösseren Projekte, deren Abrechnung nicht im gleichen Jahr erfolgt, gewährt werden können und nicht nur für mehrjährige.

2.6 Forschung und Beratung sowie Förderung der

Pflanzen- und Tierzucht (6. Titel LwG) Die Gesetzesanpassungen in diesem Titel beschränken sich im Rahmen der AP 2007 auf die Umsetzung eines neuen Finanzhilfe-Systems für die landwirtschaftliche und bäuerlich-hauswirtschaftliche Beratung.

2.6.1 Ausgangslage und Konzept

Im Zuge der Verwaltungsreform innerhalb des EVD wurde die Koordination der landwirtschaftlichen Berufsbildung vom BLW in das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT) übertragen. Mit der Revision des Berufsbildungsgesetzes sollen auch die Rechtsgrundlagen und die Struktur der landwirtschaftlichen Berufs- bildung in das allgemeine Berufsbildungssystem integriert werden. Dies wird zur Folge haben, dass die Rechtsgrundlagen für die Bildung im LwG aufgehoben wer- den. Im Regelungsbereich des LwG und in der Kompetenz des BLW bleibt die landwirtschaftliche Beratung, inklusive bäuerlich-hauswirtschaftliche Beratung. Die Revision der Beratungsartikel im vorliegenden Gesetzesentwurf (Art. 138 und 139 LwG) ist abhängig davon, dass vorgängig oder spätestens gleichzeitig das neue Be- rufsbildungsgesetz in Kraft tritt. Die Beratung ist Sache der Kantone. Der Bund gewährt ihnen Finanzhilfen für die Aufwendungen, die sie in diesem Bereich tätigen. Im Durchschnitt tragen die Kan- tone rund 80 Prozent der insgesamt für die öffentliche Hand anfallenden Kosten. Die Finanzhilfe an die kantonalen Beratungsdienste soll ab 2004 nicht mehr auf Ba-

4836

sis des Aufwands, sondern auf Grund der erbrachten Leistungen berechnet werden. Dazu mussten vorgängig die Beratungsleistungen definiert und nach Kategorien und Tätigkeitsbereichen unterschieden werden. Zu den Leistungskategorien, die vom Bund als beitragsberechtigt anerkannt werden, gehören die Informations- und Wei- terbildungsveranstaltungen, die Einzelberatung und die Projektbegleitung. Gesamt- haft wird die Höhe der Finanzhilfe im bisherigen Rahmen bereitgestellt. Zwischen den Kantonen kann es allerdings zu Verschiebungen kommen. Die beiden Beratungszentralen (LBL, SRVA) unterstützt der Bund seit 1994 über einen Pauschalbetrag für Leistungen, die vertraglich vereinbart sind. Das BLW und die Beratungszentralen haben für die dritte Vierjahresperiode 2002–2005 eine Leis- tungsvereinbarung unterzeichnet. Darin werden die erwarteten Leistungen formuliert und die zu erreichenden Ziele mit überprüfbaren Indikatoren und Standards verein- bart.

2.6.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

Art. 138 Finanzhilfen Die Sachüberschrift von Artikel 138 kann aus gesetzestechnischen Gründen gestri- chen werden, da infolge der Aufhebung von Artikel 139 (vgl. unten) nur noch dieser Artikel im Abschnitt «Finanzhilfen» stehen bleibt. Abs. 1 Die Möglichkeit zur besonderen Förderung der Beratung im Berggebiet, welche bis- her Gegenstand von Artikel 139 Absatz 2 Buchstabe a war, wird neu in den Arti- kel 138 überführt. Abs. 2 Hier wird der Grundsatz festgehalten, dass die von den Beratungszentralen und den Beratungsdiensten erbrachten Leistungen als Grundlage für die Ausrichtung der Fi- nanzhilfe dienen. Damit soll darauf verzichtet werden, wie bisher die anrechenbaren Kosten zu bestimmen. Die Kantone werden freier in der Wahl, ob sie ihre Leis- tungen selber erbringen oder durch Dritte erledigen lassen wollen. Abs. 3 (neu) Dem Bundesrat soll die Kompetenz erteilt werden, an Stelle der anrechenbaren Kosten strategische Vorgaben zu machen, welche Leistungen er besonders fördern will. Diese Kompetenz nimmt er wahr, indem er in Abweichung zu heute die beitragsbe- rechtigten Leistungskategorien und Tätigkeitsbereiche festlegt. Er kann die Leistun- gen verfeinert steuern, indem er für bestimmte Bereiche und Kategorien ein unter- schiedlich hohes öffentliches Interesse definiert.

Art. 139 Beitragssätze Auf die Festlegung der detaillierten Beitragssätze auf Gesetzesstufe soll generell verzichtet werden. Der Bundesrat kann die nötigen Angaben in den Ausführungsbe- stimmungen zu Artikel 138 Absatz 3 machen.

4837

2.7 Pflanzenschutz und Hilfsstoffe (7. Titel LwG)

2.7.1 Ausgangslage und Konzept

Vorsorgliche Massnahmen Die Massnahmen zum Schutz der Gesundheit von Mensch, Tier, Pflanzen und der Umwelt werden in der Regel im Rahmen eines Risikoanalyseverfahrens getroffen. Dieses soll zeigen, ob das Ergreifen von Massnahmen angezeigt und begründet ist. Die Analyse beginnt mit der Beurteilung des Risikos: Ein Risiko besteht einerseits aus einem Ereignis mit möglichen nachteiligen Auswirkungen unterschiedlichen Grades (Gefahr) und andererseits aus der Häufigkeit, mit der dieses Ereignis ein- treffen kann. Die Risikobeurteilung ist ein Ansatz, der sich auf reproduzierbare wis- senschaftliche Daten stützt. Die zweite Phase der Risikoanalyse wird mit dem Begriff «Risikomanagement» be- zeichnet: In dieser Phase geht es darum zu entscheiden, ob Massnahmen ergriffen werden müssen und gegebenenfalls welche. Die Ergebnisse der Risikobeurteilung dienen als Entscheidungsgrundlage. In dieser Phase können zudem auch «weitere berechtigte Faktoren» wie gesellschaftliche, ethische oder moralische Aspekte zum Tragen kommen. Der Entscheid hat ebenfalls nach dem Prinzip der Verhältnismäs- sigkeit und der Nichtdiskriminierung gegenüber früheren Entscheidungen zu erfol- gen. Das Risikomanagement gründet sich grösstenteils auf die Resultate der Risikobeur- teilung, die ihrerseits auf wissenschaftlichen Daten beruht. In gewissen Fällen sind die wissenschaftlichen Erkenntnisse für eine Beurteilung unzureichend. Daher kann es vorkommen, dass bei einem Ereignis von nachteiligen Auswirkungen ausgegan- gen wird, obwohl ein wissenschaftlicher Nachweis dafür noch fehlt. In solchen Fäl- len müssen Massnahmen nach dem Vorsorgeprinzip angeordnet werden können. Vorsorgemassnahmen sind einstweiliger Natur. Zur Vermeidung von Missbräuchen hat sich das Ergreifen von Vorsorgemassnahmen auf Fälle zu beschränken, in denen diese Vorgehensweise gerechtfertigt ist. Vorsorgliche Massnahmen können be- schlossen werden, wenn eine hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass ein Ereignis nachteilige Auswirkungen hat. Möglich sind vorsorgliche Massnahmen auch in Fällen mit erhöhter Gefahr für die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen oder für die Umwelt. Vorsorgliche Massnahmen dürfen nur angeordnet werden, wenn die Risikohypothesen wissenschaftlich plausibel sind. In der Schweiz werden im Bereich der landwirtschaftlichen Hilfsstoffe (Produk- tionsmittel) bereits vorsorgliche Massnahmen getroffen. Allerdings ist die Möglich- keit, sie zu ergreifen, im Gesetz nicht klar festgelegt. Auf nationaler und internatio- naler Ebene gilt das Vorsorgeprinzip vor allem auf dem Gebiet des Umweltschutzes. Im Zuge der BSE-Problematik wird die Befolgung dieses Grundsatzes immer häufi- ger auch im Zusammenhang mit der Produktion von Nahrungs- und Produktions- mitteln (insbesondere Futtermittel) verlangt. Im Landwirtschaftsbereich könnten Vorsorgemassnahmen bei der Zulassung von Produktionsmitteln (Futtermittel, Dünger, Pflanzenschutzmittel und Saatgut) und im Rahmen phytosanitarischer Massnahmen gegen die Einschleppung neuer Pflanzen- schädlinge zur Anwendung kommen. Nach den geltenden rechtlichen Bestimmun- gen (Art. 159 Abs. 1 LwG) können Produktionsmittel in den Handel gebracht wer- den, wenn:

4838

– sie sich für die vorgesehene Verwendung eignen; – sie keine unannehmbaren nachteiligen Nebenwirkungen haben; – aus den damit behandelten Ausgangsprodukten Lebensmittel hergestellt werden, die den Bestimmungen des Lebensmittelrechts entsprechen. Im Allgemeinen wird die Vermarktung von Produktionsmitteln eingeschränkt, wenn auf Grund wissenschaftlicher Erkenntnisse erwiesen ist, dass sie unannehmbare nachteilige Nebenwirkungen für Mensch, Tier oder Umwelt haben können. Vor- sorgliche Massnahmen zur Einschränkung der Vermarktung und der Verwendung einzelner Produkte oder Verfahren können sich aber auch aufdrängen, wenn auf Grund einer plausiblen, aber noch nicht bewiesenen wissenschaftlichen Hypothese solche Nebenwirkungen zu befürchten sind. Deshalb soll die Möglichkeit, Vorsor- gemassnahmen zu ergreifen, im LwG verankert und auch der Rahmen definiert wer- den, in dem entsprechende Massnahmen getroffen werden können. Beim Vollzug von Vorsorgemassnahmen werden die internationalen Entwicklungen in diesem Be- reich, insbesondere die Arbeiten des Codex Alimentarius sowie der EG, berücksich- tigt. Bei der Anwendung der Vorsorgemassnahmen müssen Elemente wie die Ver- hältnismässigkeit, das Diskriminierungsverbot oder das Kohärenzgebot beachtet werden. Pflanzenschutzfonds Der Bund beteiligt sich finanziell an den Kosten, die den Kantonen aus der Be- kämpfung besonders gefährlicher Organismen für die Pflanzen (z.B. Feuerbrand) und aus der Entschädigung der davon Betroffenen entstehen. Die Ausgaben des Bundes für Pflanzenschutzmassnahmen werden durch den sogenannten Pflanzen- schutzfonds gedeckt (Art. 157 LwG), welcher durch einen Teil der in der Agrarein- fuhrverordnung86 festgelegten zweckgebundenen Zollanteile geäufnet wird (rund

3 Mio. Franken pro Jahr).

Die Höhe der Ausgaben für Pflanzenschutzmassnahmen ist jährlichen Schwankun- gen unterworfen, je nach den von den Kantonen zu treffenden Bekämpfungsmass- nahmen. Für das Jahr 2000 betrug der Bundesbeitrag 5,7 Millionen Franken. Insge- samt werden die Einnahmen heute von den Ausgaben übertroffen. So geriet der Fonds Ende des Rechnungsjahres 2000 erstmals seit seiner Schaffung in die roten Zahlen. Zudem werden infolge des mit der EG abgeschlossenen Agrarhandelsab- kommens, das die Abschaffung von Zöllen auf bestimmten Waren vorsieht, die Ein- nahmen stark zurückgehen. Im Einklang mit den finanzpolitischen Leitlinien des Bundesrates soll der Pflanzenschutzfonds aufgehoben werden. Im Zeitpunkt der Aufhebung wird ein allfälliger Positiv- bzw. Negativsaldo des Pflanzenschutzfonds der allgemeinen Bundeskasse gutgeschrieben bzw. geht zu deren Lasten. Nach den geltenden Bestimmungen (Art. 156 LwG) kann Eigentümern eine Abfin- dung ausgerichtet werden, wenn ein Gegenstand durch behördlich angeordnete Ab- wehrmassnahmen in seinem Wert verringert oder vernichtet wird. Die Höhe dieser Abfindungen wird vom Bund festgelegt, wenn es sich um Massnahmen an der Lan- desgrenze handelt, und von den Kantonen, wenn es um Massnahmen im Innern des Landes geht. Im Rahmen des Handels mit Pflanzen, für die ein Pflanzenpass vorge- schrieben ist, ordnet jedoch auch der Bund Massnahmen im Innern des Landes an; die entsprechenden Abfindungsgesuche werden ebenfalls den Kantonen unterbreitet,

86 Allgemeine Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Einfuhr von

landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Agrareinfuhrverordnung, AEV); SR 916.01.

4839

obwohl sie nichts mit den getroffenen Entscheiden zu tun haben. Dies soll derart ge- ändert werden, dass der Bund die Möglichkeit erhalten soll, solche Gesuche direkt zu behandeln. Produktionsmittel In der Gesetzgebung werden vier Gruppen landwirtschaftlicher Hilfsstoffe (Produk- tionsmittel) unterschieden: Dünger, Pflanzenschutzmittel, Futtermittel und pflanzli- ches Vermehrungsmaterial (Saat- und Pflanzgut). Diese Stoffe dürfen nach Artikel

159 LwG nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie zum vorgesehenen Gebrauch

geeignet sind und bei vorschriftsgemässer Verwendung keine unannehmbaren nega- tiven Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben. Gemäss geltendem LwG (Art. 160 Abs. 1) hat der Bundesrat Vorschriften über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Produktionsmitteln zu erlassen. Das LwG enthält jedoch keine Bestimmung, die dem Bundesrat eine direkte Regelung der Verwendung von Produktionsmitteln erlauben würde. Diese Lücke kann bei Pro- duktionsmitteln, die von den Landwirtinnen und Landwirten hergestellt und daher nicht im Sinne der Definition in Verkehr gebracht werden, problematisch sein. Die heutige Fassung von Artikel 160 LwG erlaubt es dem Bundesrat nur, die Saat- gut- und Futtermittelproduktion der Zulassungspflicht zu unterstellen. Auf die Her- stellung anderer Produktionsmittel ist diese Bestimmung nicht anwendbar. Die Er- fahrung hat aber gezeigt, dass bspw. bei bestimmten Düngerarten eine Kontrolle der Produktionsbedingungen wünschbar ist, um die Endqualität der in den Handel ge- langenden Erzeugnisse zu gewährleisten. Einige Kantone haben deshalb ein Bewil- ligungsverfahren für Komposthalden eingeführt. Aus den erwähnten Gründen soll eine Bestimmung ins LwG aufgenommen werden, welche es dem Bundesrat ermöglicht, im Bedarfsfall die Verwendung von Produk- tionsmitteln einzuschränken und die Produktion von Düngern und Pflanzenschutz- mitteln der Zulassungspflicht zu unterstellen, wenn die Produktionsbedingungen die Erfüllung der Anforderungen für das Inverkehrbringen dieser Erzeugnisse massgeb- lich beeinflussen. Im Bereich der Produktionsmittel (insbesondere bei den Pflanzenschutzmitteln) stellt sich zudem ein Problem im Zusammenhang mit dem autonomen Nachvollzug von Zulassungsentscheiden, die in der EU gefällt wurden. Bei diesen Entscheiden kann es sich um Neu- oder Wiederzulassungen, insbesondere aber auch um einen Widerruf einer bestehenden Zulassung handeln. In Artikel 160 Absatz 6 LwG hat der Gesetzgeber bereits heute die Anerkennung von ausländischen Zulassungen ge- regelt, die auf gleichwertigen Anforderungen beruhen, soweit die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für den Einsatz der Produktionsmittel ver- gleichbar sind. Hingegen fehlt eine gesetzliche Grundlage, um ausländische Ent- scheide auch bei einem Widerruf der Zulassung anerkennen zu können. Diese Ge- setzeslücke soll geschlossen werden.

2.7.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

Der im geltenden Gesetz verwendete Ausdruck «landwirtschaftliche Hilfsstoffe» zur Bezeichnung von Düngern, Pflanzenschutzmitteln, Saatgut und Futtermitteln ist un- klar. Mit dem neuen Begriff «Produktionsmittel» lässt sich besser erfassen, was da- mit gemeint ist: Im Rahmen einer Politik, welche alle Aspekte der Nahrungsmittelsi-

4840

cherheit vom Stall bis zum Tisch abdeckt, macht dieser Ausdruck deutlich, dass man sich am Beginn der landwirtschaftlichen Produktionskette befindet. Diese Änderung hat materiell keinen Einfluss auf das Zulassungsverfahren für Produktionsmittel. Die neuen Artikel 148a und 159a sowie die Anpassung von Artikel 160 leisten ei- nen Beitrag zur besseren Kontrolle der Lebensmittelkette vom Feld bis auf den Tisch. Sie stärken damit das Vertrauen der Konsumentinnen und Konsumenten in die Sicherheit und Qualität der Nahrungsmittel.

Art. 148 Abs. 2 (neu) In Artikel 159 werden die Bedingungen genannt, unter denen Produktionsmittel im- portiert oder in Verkehr gebracht werden dürfen. Neben den mit dem Schutz der Ge- sundheit von Mensch und Tier sowie der Umwelt zusammenhängenden Anforde- rungen («keine unannehmbaren Nebenwirkungen»), verlangt diese Bestimmung, dass mit Produktionsmitteln behandelte landwirtschaftliche Erzeugnisse den Anfor- derungen der Lebensmittelgesetzgebung genügen müssen. Somit ist die Produkte- sicherheit bereits im Verfahren, das bis zum Inverkehrbringen von Produktionsmit- teln zu durchlaufen ist, ein zentrales Anliegen. Das wichtige Ziel der Sicherheit von landwirtschaftlichen Erzeugnissen soll zusätz- lich in Artikel 148 (Abs. 2) als Grundsatz für den 7. Titel des LwG verankert wer- den.

Art. 148a (neu) Vorsorgemassnahmen Abs. 1 Absatz 1 legt die Bedingungen fest, unter denen Vorsorgemassnahmen ergriffen werden können. Im Allgemeinen geschieht dies mittels einer Risikoanalyse, die wie- derum auf gesicherten wissenschaftlichen Informationen beruht. Manchmal ist der Wissensstand jedoch ungenügend. In diesen Fällen können vorsorgliche Massnah- men angeordnet werden, wenn die Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer unan- nehmbaren Nebenwirkung erheblich ist. Dies gilt ebenfalls, wenn die Nebenwirkung schwere Folgen für die menschliche und tierische Gesundheit sowie für die Umwelt hat. Vorsorgemassnahmen können hingegen nicht mit irgendeiner Hypothese be- gründet werden. Um Missbräuche zu verhindern, ist eine Beschränkung auf wissen- schaftlich plausible Hypothesen bezüglich befürchteter Nebenwirkungen notwendig. Abs. 2 Wenn neue wissenschaftliche Erkenntnisse eine genauere Risikoanalyse ermögli- chen, sind deren Resultate zu berücksichtigen und die vorsorglichen Massnahmen innerhalb einer angemessenen Frist entsprechend anzupassen. Abs. 3 In Absatz 3 wird festgelegt, welcher Art die Vorsorgemassnahmen sein können. Die Bestimmungen von Buchstabe a umschreiben das primäre Anwendungsfeld der Vor- sorgemassnahmen. Dank dem Zulassungsverfahren ermöglichen es diese Bestim- mungen, bei der Einfuhr und dem Inverkehrbringen von Produktionsmitteln anzu- setzen. In besonderen Fällen, wenn sich zum Beispiel rasch eine Anwendungsein- schränkung aufdrängt, muss auch auf der Anwendungsstufe interveniert werden

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können. Dies dürfte jedoch die Ausnahme sein, denn in der Regel genügen die Be- schränkungen in Bezug auf das Inverkehrbringen, um die Probleme innert nützlicher Frist zu regeln. Buchstabe b betrifft Massnahmen zum Schutz von Pflanzen gegen gefährliche Schadorganismen (Quarantänemassnahmen). Unter Umständen können wissenschaftliche Erkenntnisse, die nach der Verfügung von Vorsorgemassnahmen gewonnen werden, zum Schluss führen, dass diese Mass- nahmen nicht mehr gerechtfertigt und daher aufzuheben sind. Es könnte sich also zeigen, dass bestimmte Vorsorgemassnahmen unnötige Handelsbeschränkungen und damit finanzielle Verluste für die Akteure der Branche verursacht haben. In solchen Fällen ist bezüglich der Verantwortung des Bundes zu prüfen, ob die Haftungsvor- aussetzungen nach den Bestimmungen des Verantwortlichkeitsgesetzes87 gegeben sind.

Art. 156 Abfindung für Schäden Abs. 2 Nach heutiger Gesetzgebung werden die Abfindungen, die einem Eigentümer für ei- nen Gegenstand gewährt werden können, der durch behördlich angeordnete Ab- wehrmassnahmen in seinem Wert verringert oder vernichtet wurde, bei Massnahmen an der Landesgrenze durch den Bund und bei Massnahmen im Innern des Landes durch die Kantone festgelegt. Im Zusammenhang mit der Produktion und der Ver- marktung von Pflanzen, die phytosanitarischen Bestimmungen unterliegen, trifft der Bund jedoch auch Massnahmen im Innern des Landes. Durch die vorgeschlagene Änderung erhält er die Möglichkeit, die Abfindungen in solchen Fällen direkt zu be- stimmen. Damit werden die Zuständigkeiten und die Verantwortlichkeit zwischen Bund und Kantonen klarer geregelt.

Art. 157 Beiträge Der heutige Artikel 157 wird aufgehoben, mit Ausnahme der Möglichkeit, privaten Organisationen für die Durchführung im Gesetz vorgesehener Kontrollen Beiträge zu gewähren. Die Ausgaben des Bundes für Pflanzenschutzmassnahmen, die heute über den Pflanzenschutzfonds gedeckt sind, sollen künftig durch die allgemeine Bundeskasse übernommen werden.

Art. 159a (neu) Verwendung Diese Bestimmung ermächtigt den Bundesrat, die Verwendung bestimmter Produk- tionsmittel auf Betriebsebene zu beschränken oder zu verbieten. Sie ergänzt die Ein- schränkung der Vermarktung und kann sich vor allem als nützlich erweisen, wenn Landwirtinnen und Landwirte Produktionsmittel selber herstellen können und diese daher nicht in Verkehr gebracht werden.

87 Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz); SR 170.32.

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Art. 160 Zulassungspflicht Abs. 2 Gemäss den aktuellen Bestimmungen ist der Bundesrat legitimiert, die Produktion von Futtermitteln und pflanzlichem Vermehrungsmaterial sowie die Einfuhr und das Inverkehrbringen landwirtschaftlicher Produktionsmittel der Zulassungspflicht zu unterstellen. Die Änderung von Buchstabe a bezweckt, dass die Zulassungspflicht, der gegenwärtig vermarktete Produktionsmittel unterstehen, auch für Personen gel- ten kann, die diese in Verkehr bringen. Die gesetzliche Anpassung ermöglicht folg- lich, den Futtermittelhandel der Zulassungs- und Buchführungspflicht über die ver- markteten Futtermittel zu unterstellen. Diese Anforderungen betreffend die Rück- verfolgbarkeit sind in der EU bereits heute massgebend. Mit der Präzisierung von Buchstabe b können die Produzentinnen und Produzenten von Saatgut und Futtermitteln einer Zulassungspflicht unterstellt werden, was der heutigen Praxis entspricht. Zusätzlich zur Möglichkeit, die Produktion von Saatgut und Futtermitteln zu regeln, soll der Bundesrat nach der Bestimmung von Buchstabe c auch bei anderen Produk- tionsmitteln (Dünger und Pflanzenschutzmittel) eingreifen können, wenn die Kon- trolle der Produktionsbedingungen das wirksamste Mittel darstellt, um die Einhal- tung der Anforderungen an die Vermarktung zu garantieren. Dies kann insbesondere bei organischen Düngern wie Kompost der Fall sein, aber auch bei anderen Produk- tionsmitteln, die aus Organismen bestehen. Diese Bestimmung steht in direktem Zu- sammenhang mit einer besseren Kontrolle der Lebensmittelkette, die mit der Her- stellung der landwirtschaftlichen Produktionsmittel, insbesondere der Dünger, be- ginnt. Da diese Bestimmung die Einhaltung der Anforderungen an die Vermarktung erleichtern soll, gilt sie nur für Produktionsmittel, die in Verkehr gebracht werden. Abs. 6 In der heutigen Fassung ermächtigt dieser Absatz den Bundesrat, Bestimmungen über die Anerkennung von ausländischen Zulassungen, Prüfberichten und Konfor- mitätsbescheinigungen zu erlassen. In logischer Konsequenz dazu soll neu der Bun- desrat die Kompetenz erhalten, solche Bestimmungen auch für den Widerruf einer ausländischen Zulassung zu erlassen. Dabei soll der Grundsatz gelten, dass auf gleichwertigen Anforderungen beruhende Zulassungen und deren Widerrufe aner- kannt werden, soweit die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für den Einsatz der Produktionsmittel vergleichbar sind. Der Bundesrat soll aber zur Erhaltung des nötigen Handlungsspielraums für die Sicherung der spezifischen Be- dürfnisse der schweizerischen Landwirtschaft (bspw. Spezialkulturen) Ausnahmen vorsehen können. Diese werden auf Verordnungsstufe präzisiert.

2.8 Rechtsschutz, Verwaltungsmassnahmen und

Strafbestimmungen (8. Titel LwG)

2.8.1 Ausgangslage und Konzept

Rechtsschutz Auf Grund des geltenden Textes von Artikel 166 Absatz 2 LwG sind die Rechts- schutzmassnahmen nicht klar und vollständig geregelt. So sind heute Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen an die Rekurskommission EVD im

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Bereich des 4. und 5. Titels des LwG nicht zulässig. Die praktische Erfahrung hat gezeigt, dass diese Einschränkung im Zusammenhang mit der Gewährung von Be- triebshilfedarlehen und Investitionskrediten zu weit geht. Strafbestimmungen Nach Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe f LwG können nur Massnahmen gegen Perso- nen angeordnet werden, die ohne Bewilligung Reben pflanzen. Wer gegen Bestim- mungen in der Weinwirtschaft verstösst, kann gegenwärtig weder mit einer Verwal- tungsmassnahme noch über eine Strafbestimmung nach LwG bestraft werden. Nach Artikel 175 Absatz 2 LwG werden Personen, welche die Vorschriften über die Ein-, Aus- oder Durchfuhr verletzen, nach der Zollgesetzgebung verfolgt und be- straft. Diese Kompetenzregelung hat sich seit Inkrafttreten der Verhandlungsergeb- nisse der Uruguay-Runde des GATT/WTO als wenig effizient erwiesen. Insbesonde- re bei Marktordnungen mit häufigen Freigaben von Zollkontingentsteilmengen, die mit kurzen Ausnützungsfristen verbunden sind, ergab sich für die Jahre 1995–1997 ein eigentlicher Vollzugsnotstand. Ein Grossteil der im Bereich der Kontingentsbe- wirtschaftung für Früchte und Gemüse festgestellten Kontingentsüberschreitungen (rund 10 000 Fälle) mussten zu Beginn des Jahres 2000 mangels Verfügbarkeit der personellen Ressourcen bei der Eidgenössischen Zollverwaltung abgeschrieben werden. Seit 1998 informiert das BLW die Importeure regelmässig über die von ihm festge- stellten Unregelmässigkeiten und verlangt von den Betroffenen eine Stellungnahme. Mit diesem Vorgehen kann seither eine grosse Zahl von Unstimmigkeiten techni- scher Natur eliminiert werden. Trotzdem harren bei der Einfuhr von Früchten und Gemüsen seit 1998 festgestellte Kontingentsüberschreitungen bzw. Einfuhren ohne Kontingent weiterhin der Erledigung. Dies trifft auch in anderen Marktordnungen zu, wie bspw. bei Schnittblumen oder beim Geflügel. Von Branchenseite wurde der Vorschlag eingebracht, diejenigen Unregelmässigkeiten, denen offensichtlich bloss eine Verletzung der Sorgfaltspflicht zugrunde liegt und die keinen betrügerischen Hintergrund haben, durch das BLW vollziehen zu lassen.

2.8.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

Art. 166 Im Allgemeinen Abs. 2 Entgegen der bisherigen Regelung soll das zuständige Bundesamt Verfügungen letzter kantonaler Instanzen bezüglich der Gewährung von Betriebshilfedarlehen (Art. 78 ff.; soziale Begleitmassnahmen) und Investitionskrediten (Art. 105 ff.) an die Rekurskommission EVD weiterziehen können. Damit besteht die Möglichkeit, in Zukunft auch Verfügungen unter dem sogenannten Grenzbetrag (Art. 108) anzu- fechten, was zur Gewährleistung einer einheitlichen Praxis erforderlich ist. Nach Absatz 3 besteht dieses Rechtsmittel zwar grundsätzlich; für Massnahmen des 4. und 5. Titels wird es heute aber durch den letzten Satz von Absatz 2 aufgehoben. Diese Einschränkung soll deshalb für Betriebshilfedarlehen und Investitionskredite gestri- chen werden.

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Für die Gewährung von Beiträgen nach Artikel 93 wird die bisherige Regelung bei- behalten. Beiträge werden durch das zuständige Bundesamt mit Beschwerdemög- lichkeit an die Rekurskommission EVD verfügt, weshalb die Einschränkung in Ab- satz 2 zu keinen Problemen führt. Nach wie vor soll gewährleistet sein, dass kanto- nale Verfügungen betreffend Strukturverbesserungen, an welche Bundesbeiträge ausgerichtet werden, nicht an die Rekurskommission EVD weitergezogen werden können. Die Gründe liegen bei den kantonal geregelten Verfahren, die den Rechts- mittelweg an das kantonale Verwaltungsgericht, eventuell an das Bundesgericht, vorsehen. Ein zweiter Rechtsmittelweg muss hier ausgeschlossen werden. Dieser Sachverhalt war auch die seinerzeitige Begründung für die Beschränkung in Ab- satz 2.

Art. 173 Übertretungen Abs. 1 Bst. f Verstösse gegen die Klassierungsbestimmungen oder die Nichteinhaltung der Pflichten beim Handel mit Wein gemäss Artikel 68 Absatz 1 LwG (Eintragung ins Handelsregister, Abgabe des Inventars. usw.) können heute lediglich über den Um- weg von Artikel 292 des Strafgesetzbuches88 (Ungehorsam gegen amtliche Verfü- gungen) geahndet werden, wobei vorgängig eine Verfügung zu erlassen ist. Mit der Ergänzung wird die Lücke im LwG geschlossen, so dass eine direkte und verwal- tungsökonomisch effiziente Behandlung der Verstösse möglich wird. Mit dieser Än- derung werden keine Doppelspurigkeiten zur Lebensmittelgesetzgebung geschaffen.

Art. 175 Strafverfolgung Abs. 2 Die bei einzelnen Marktordnungen bestehenden Rückstände im Vollzug führen zu einer Benachteiligung der sich korrekt verhaltenden Importeure und zu Marktverzer- rungen. Die Situation führt zu Rechtsunsicherheiten und stellt einen Anreiz zur Um- gehung der bestehenden gesetzlichen Bestimmungen dar. Das BLW verwaltet die den Importeurinnen und Importeuren zugeteilten Zollkon- tingentsanteile auf Grund der ihm von der Eidgenössischen Zollverwaltung über- mittelten Einfuhrdaten. Es kann somit als erste Amtsstelle Abweichungen von den zugewiesenen Importrechten feststellen. Die Fristen für die Behandlung von Un- stimmigkeiten können durch eine direkte Erledigung der Fälle durch das BLW we- sentlich verkürzt werden. Gestützt auf Artikel 169 kann das BLW bei Zuwiderhandlungen gegen das LwG ge- genüber fehlbaren Importeurinnen und Importeuren u.a. Verwaltungsmassnahmen anordnen. Es scheint deshalb sinnvoll, dass das BLW in bestimmten Fällen auch die effektiv geschuldeten Zollabgaben bei den Importeurinnen und Importeuren im Auftrag und in Vertretung der Eidgenössischen Zollverwaltung nachfordern kann. Gestützt auf Artikel 142 Absatz 2 des Zollgesetzes89 ist diese Kompetenzdelegation an das BLW am 13. Februar 2002 durch die Einfügung von Artikel 151a in die Zollverordnung90 beschlossen worden.

88 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (StGB); SR 311.0.

89 Zollgesetz vom 1. Oktober 1925 (ZG); SR 631.0.

90 Verordnung vom 10. Juli 1926 zum Zollgesetz (ZV); SR 631.01; AS 2002 326.

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Bezüglich Strafen soll inskünftig bei der Kontingentsverwaltung in besonders leichten Fällen nicht zwingend ein Strafverfahren durchgeführt werden müssen. Die Entscheidkompetenz über die Beurteilung von Zuwiderhandlungen als besonders leichte Fälle liegt heute bei der Eidgenössischen Zollverwaltung. Inskünftig soll die- se Beurteilung auf Grund des LwG durch das BLW erfolgen können. Diese Teilan- wendung des Opportunitätsprinzips wird – analog zu Artikel 173 Absatz 5 – durch eine Ergänzung von Artikel 175 Absatz 2 gesetzlich verankert. Als besonders leicht gelten Fälle, denen offensichtlich eine geringe Verletzung von Sorgfaltspflichten zugrunde liegt, wie bspw. ein Verschrieb bei der Deklaration der Generaleinfuhrbe- willigungsnummer, ein Übermittlungsfehler beim Deklarations-, Zollannahme- oder Abfertigungsdatum. Zusätzlich müsste auch die Bedingung erfüllt sein, dass ge- schuldete und vom BLW in Rechnung gestellte Abgaben sofort bezahlt werden. Die Bestimmung soll nicht restriktiver als jene in Artikel 52 der Revisionsvorlage des Strafgesetzbuches ausgelegt werden. Die Einstufung von Straftaten als geringfügig erfolgt in Analogie zu den Erläuterungen in Ziffer 213.31 («Fehlendes Strafbedürf- nis») der Botschaft vom 21. September 199891 zur Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Allgemeine Bestimmungen, Einführung und Anwendung des Gesetzes).

2.9 Schlussbestimmungen (9. Titel LwG)

Die vorgeschlagenen Änderungen im 9. Titel LwG betreffen den Vollzug. Eine ver- stärkte, die Kontrollen und die Sanktionierung von Zuwiderhandlungen umfassende Koordination entspricht dem Anliegen zahlreicher Vernehmlasser. Entgegen den Befürchtungen verschiedener Opponenten der in der Vernehmlassung unterbreiteten Vorschläge (Anpassung Art. 181 und 182 LwG) sind damit jedoch keine Kompe- tenzverschiebungen verbunden, und die heutigen Zuständigkeiten bleiben gewahrt.

2.9.1 Ausgangslage und Konzept

Internationale Vereinbarungen im Agrarbereich Nach Artikel 166 Absatz 2 BV obliegt es grundsätzlich der Bundesversammlung, Staatsverträge zu genehmigen. In gewissen Fällen ist jedoch der Bundesrat ermäch- tigt, Verträge selbstständig abzuschliessen. Dies trifft dann zu, wenn die Bundesver- sammlung die Vertragsabschlusskompetenz an den Bundesrat delegiert hat, oder bei Verträgen von beschränkter Tragweite. Die Vertragsabschlussermächtigung des Bundesrates ist in einem Bundesgesetz oder in einem von der Bundesversammlung genehmigten Staatsvertrag zu regeln. Dieser Grundsatz wird in Artikel 47bisb Ab- satz 2 des Geschäftsverkehrsgesetzes92 präzisiert. Zweck der Übertragung der Ver- tragsabschlusskompetenz an den Bundesrat ist es, die Bundesversammlung von ei- ner Vielzahl von meist bilateralen Vertragsgeschäften zu entlasten, die einen be- stimmten Themenkomplex oft technischer Natur betreffen und sich materiell auf ein klar abgegrenztes Gebiet beschränken. In allen diesen Fällen soll es möglich sein,

91 BBl 1999 1979

92 Bundesgesetz vom 23. März 1962 über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse (Geschäftsverkehrsgesetz, GVG); SR 171.11.

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das Parlament nicht in Anspruch nehmen zu müssen. Materielle Voraussetzung für die Zulässigkeit einer solchen Delegation ist, dass es sich nicht um Blankodelega- tionen handelt und möglichst klare Richtlinien für die Vertragsgestaltung gegeben werden. Agrarhandelsabkommen sind grundsätzlich ausgenommen. So wahrt die Bundesversammlung ihre Mitwirkungsrechte beim Vertragsabschluss, die nicht nur formeller, sondern grundsätzlich auch materieller Natur sind. Im vermehrt international ausgerichteten Agrarbereich gibt es eine Vielzahl von Vereinbarungen weitgehend technischer Natur mit staatsvertraglichem Charakter, insbesondere in den verschiedenen Agrarabkommen: – Das Abkommen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft vom 21. Juni

199993 enthält bspw. umfangreiche Listen von Weinbauerzeugnissen (An-

hang 7: 155 Seiten). Ebenso technischer Natur sind die Anlagen zu den An- hängen 4 (Pflanzenschutz) und 5 (Futtermittel), welche teilweise gar noch nicht erstellt worden sind bzw. schon vor dem Inkrafttreten des Abkommens überholt und den Entwicklungen in der Schweiz und in der EG angepasst werden müssen. Ein weiteres Beispiel ist Anhang 6 des genannten Agrarab- kommens mit der EG über den Handel mit Saatgut, dessen Anlage 3 (von der Schweiz anerkannte Ausnahmeregelungen der Gemeinschaft) die Liste der EG-Kommissionsentscheide enthält, durch welche einzelne Mitglied- staaten strengere Vorschriften für Avena fatua (Flughafer) in Futterpflanzen- saatgut und Getreidesaatgut erlassen dürfen. – Auch das Internationale Pflanzenschutzübereinkommen vom 6. Dezember

195194 sieht Weiterentwicklungen wie etwa phytosanitarische Bestimmun-

gen oder die Anerkennung internationaler Normen im Bereich von Zusatz- stoffen und Produktionsmitteln vor. Im Weiteren werden laufend Vereinba- rungen über die Zulassung ausländischer Prüfverfahren und Konformitätsbe- scheinigungen im Bereich des Pflanzenschutzes und der Produktionsmittel abgeschlossen. Je nach ihrer Ausgestaltung bedürfen solche Vereinbarungen heute einer parlamentarischen Genehmigung. – Das noch nicht ratifizierte International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture vom 13. November 2001 sieht u.a. vor, dass die Vertragsparteien die Weitergabe von genetischem Material aus den Genban- ken gemäss einem standardisierten Vertrag (Material Transfer Agreement) vornehmen müssen. Der internationale Austausch von Material unter staat- lich kontrollierten Genbanken sollte auf Amtsstufe vollzogen werden kön- nen. – Das Internationale Getreideabkommen vom 5. Dezember 199495 enthält kei- ne wesentlichen Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten mehr; seine Neu- verhandlung steht in den nächsten Jahren bevor und müsste ohne die hier vorgeschlagene Kompetenzdelegation erneut vom Parlament ratifiziert wer- den.

93 BBl 1999 6929

94 SR 0.916.20 95 SR 0.916.111.311

4847

– Auch im Verhältnis mit dem Fürstentum Liechtenstein ist es immer wieder notwendig, Vereinbarungen zu treffen, mit welchen das gute Funktionieren des Agrarbinnenmarktes zwischen den beiden Ländern sichergestellt wird. – Ähnlich verhält es sich mit Enklaven. Bspw. werden heute an Landwirtinnen und Landwirte in der Enklave Büsingen, welche zum schweizerischen Zoll- gebiet gehört, Beiträge ausgerichtet, und zwar 80 Prozent der Direktzahlun- gen nach der Direktzahlungsverordnung96 und 100 Prozent der Beiträge nach der Ackerbaubeitragsverordnung97. Damit die jeweiligen Bedingungen und Voraussetzungen für die Ausrichtung der verschiedenen Beiträge auch für die Landwirtinnen und Landwirte in Büsingen festgelegt und der Ent- wicklung im Inland angepasst werden können, soll das BLW die Möglich- keit erhalten, entsprechende Vereinbarungen mit Deutschland abzuschlies- sen, welche auch die Einhaltung landwirtschaftsrelevanter Vorschriften vor- sehen. Eine Delegation der parlamentarischen Staatsvertragskompetenz erscheint in diesen Fällen als durchaus sinnvoll und geeignet, das Parlament zu entlasten. Nicht dele- giert werden können Staatsverträge, welche dem fakultativen Staatsvertragsreferen- dum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterstehen. Verfolgung von Zuwiderhandlungen In den letzten Jahren sind beim Vollzug der Deklarationsvorschriften, sowohl was die Herkunft als auch die Produktionsmethoden betrifft, Schwierigkeiten zu Tage getreten. Die Akzeptanz der Deklarationsvorschriften ist bei den betroffenen Verar- beitungs- und Handelsbetrieben gering. Die Vorschriften werden teilweise als lästig empfunden. Der Vollzug der Deklarationsvorschriften auf Kantonsebene liegt bei den Kantonschemikern. Diese sind gleichzeitig für die Einhaltung der gesundheits- polizeilichen Vorschriften im Lebensmittelverkehr zuständig, denen sie richtiger- weise höhere Priorität einräumen. Trotz zusätzlicher Anstrengungen in jüngster Zeit kann die Umsetzung der Deklara- tionsvorschriften insgesamt noch verbessert werden, so dass zusätzliche Koordinati- onsmassnahmen angezeigt sind. Der umformulierte Artikel 182 LwG wird einen we- sentlichen Beitrag leisten, um die Verfolgung von Zuwiderhandlungen gegen die Deklarationsvorschriften besser koordinieren zu können. Die vorgeschlagene Lö- sung ist zweckmässig, weil die gleichen Warenkategorien betroffen sind wie beim Schutz von Kennzeichnungen (bestehender Bst. a) und weil ein enger Zusammen- hang besteht zu den Vorschriften über die Ein-, Durch- und Ausfuhr landwirtschaft- licher Erzeugnisse (bestehender Bst. b). Für die Lebensmittel findet sich eine ergän- zende Regelung in Artikel 36 Absatz 5 des Lebensmittelgesetzes98. Zur Verbesserung der Koordination im Bereich der Umsetzung der Kennzeich- nungs- und Deklarationsvorschriften ist eine zusätzliche Aktivität des Bundes nötig. Hierfür sollen einem interdepartementalen Gremium, bestehend aus den beteiligten Bundesämtern, namentlich folgende Aufgaben übertragen werden: – Unterstützung der kantonalen Vollzugsorgane beim Vollzug der Kennzeich- nungs- und Deklarationsvorschriften;

96 SR 910.13 97 SR 910.17

98 Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände

(Lebensmittelgesetz, LMG); SR 817.0.

4848

– Erlass von Durchführungsrichtlinien zur Umsetzung der Kennzeichnungs- und Deklarationsvorschriften; – Einbezug der kantonalen Stellen in die Kontrolle der Verwendung ge- schützter Kennzeichnungen; – Oberaufsicht über die von den kantonalen Behörden ausgeführten Kontrol- len zur Aufrechterhaltung einer minimalen Kontrollintensität in allen Kan- tonen; – Koordination der Strafverfolgung in Fällen, in denen gleichzeitig mehrere Delikte vorliegen. Letztere Aufgabe (Koordination der Strafverfolgung) soll illustriert werden. Würden bspw. gewöhnliche ausländische Eier eingeführt, an der Grenze als Verarbeitungs- eier deklariert, anschliessend als Schweizer Eier gestempelt und dann als Bio-Eier verkauft, lägen folgende Zuwiderhandlungen vor: – Verletzung der Stempelungspflicht (Art. 12 Eierverordnung99): Verfolgung durch das BLW mit Sanktionen (Art. 169 LwG); – Unberechtigte Verwendung der Kennzeichnung «Bio» (Art. 15 LwG): Ver- folgung durch das BLW mit Sanktionen (Art. 169 LwG) und Anzeige beim kantonalen Richter (Art. 173 Abs. 1 Bst. a LwG); – Zollwiderhandlung, da Verarbeitungseier zu einem tieferen Zollsatz einge- führt werden können als Konsumeier (Art. 10 Eierverordnung100 und Art. 18 Zollgesetz101): Verfolgung durch die zuständigen Zollorgane (Art. 175 Abs. 2 LwG); – Falsche Deklaration als Herkunft «Schweiz» anstelle des tatsächlichen Her- kunftslandes (Art. 18 Lebensmittelgesetz102): Verfolgung durch den Kanton- schemiker durch Anzeige beim kantonalen Richter (Art. 48 Abs. 1 Bst. h und Art. 50 Lebensmittelgesetz); – Fehlende Deklaration der Produktionsmethode «aus in der Schweiz nicht zugelassener Käfighaltung», da der Nachweis fehlt, dass dem nicht so ist (Art. 2 Deklarationsverordnung103): Verfolgung durch den Kantonschemiker durch Anzeige beim kantonalen Richter (Art. 173 Abs. 1 Bst. b LwG). Das interdepartementale Gremium soll die Behandlung und Sanktionierung solcher Fälle durch die beteiligten Behörden des Bundes und der Kantone koordinieren. Nur auf diese Weise können für alle Verstösse kohärente Urteile und angemessene Strafmasse gewährleistet werden. Koordination der Kontrolltätigkeit Die Frage der Vollzugsoptimierung bei der Kontrolltätigkeit stellt sich im Zusam- menhang mit anderen Rechtsbereichen. Weil sich das heutige Qualitätsverständnis der Konsumentinnen und Konsumenten nicht mehr nur auf das Endprodukt, sondern

99 Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den Eiermarkt (Eierverordnung, EiV);

SR 916.371. 100 SR 916.371

101 Zollgesetz vom 1. Oktober 1925 (ZG); SR 631.0.

102 Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände

(Lebensmittelgesetz, LMG); SR 817.0.

103 Verordnung vom 3. November 1999 über die Deklaration für landwirtschaftliche

Erzeugnisse aus in der Schweiz verbotener Produktion (LDV); SR 916.51.

4849

vielmehr auch auf die Produktionsmethode und den Verarbeitungsprozess bezieht, ist eine verstärkte Koordination der Kontrollen über alle betroffenen Bundesgesetze nötig (Art. 181 Abs. 1 LwG). Diese wichtige Aufgabe soll ebenfalls durch das inter- departementale Gremium erfüllt werden.

2.9.2 Erläuterung zu den Gesetzesänderungen

Art. 177a (neu) Internationale Vereinbarungen Abs. 1 Die Delegation zum Abschluss neuer internationaler Vereinbarungen im Agrarbe- reich soll an den Bundesrat erfolgen; davon ausgenommen sind Agrarhandels- abkommen, soweit sie nicht schon auf Grund ihrer beschränkten Tragweite unter Artikel 47bisb Absatz 3 GVG104 fallen. Gestützt auf Artikel 47bisb Absatz 5 GVG er- stattet der Bundesrat den Räten jährlich Bericht über die von ihm oder vom Bundes- amt abgeschlossenen Vereinbarungen. Abs. 2 Bei Vereinbarungen technischer Natur und mit begrenzter Auswirkung insbesondere für Private soll das BLW zuständig sein, jedoch ausschliesslich im Einvernehmen mit den übrigen jeweils interessierten Verwaltungsstellen.

Art. 181 Kontrolle Abs. 1 Nebst dem LwG enthalten noch weitere Bundesgesetze Vorschriften und Auflagen für die Produktions- und Verarbeitungsbetriebe, namentlich das Tierseuchen-105, das Tierschutz-106, das Umweltschutz-107 und das Lebensmittelgesetz108. Um die Kon- trolltätigkeit der Vollzugsbehörden effizienter zu gestalten und die kontrollierten Betriebe zu entlasten, müssen die Kontrollen durch die betroffenen Behörden ge- meinsam durchgeführt werden. An der rechtlichen Verantwortlichkeit der Kon- trollorgane ändert sich dadurch nichts. Dagegen haben die mit Kontrollen beauf- tragten Organe ihre Abklärungen vor Ort vereint und koordiniert zu treffen. Die kantonalen Vollzugsbehörden sind durch die mit der Oberaufsicht betrauten Bun- desbehörden einzubeziehen. Der in Artikel 181 Absatz 1 beigefügte Satz soll dieses Vorgehen gewährleisten.

104 Bundesgesetz vom 23. März 1962 über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse (Geschäftsverkehrsgesetz, GVG); SR 171.11.

105 Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (TSG); SR 916.40.

106 Tierschutzgesetz vom 9. März 1978 (TSchG); SR 455.

107 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG); SR 814.01. 108 Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG); SR 817.0.

4850

Art. 182 Verfolgung von Zuwiderhandlungen Die Verfolgung der Zuwiderhandlungen auf dem Gebiet der Kennzeichnung, Ein-, Aus- oder Durchfuhr sowie der Deklaration landwirtschaftlicher Erzeugnisse ist wettbewerbspolitisch von grosser Bedeutung. Firmen, welche die Vorschriften nicht einhalten, ziehen daraus i.d.R. finanzielle Vorteile. Daraus ergibt sich eine nicht to- lerierbare Wettbewerbsverzerrung. Eine Verfahrenskoordination in den erwähnten Gebieten gehört als ständige Institution ins Rechtssystem. Artikel 182 ist deshalb als zwingende Vorschrift und unter Einbezug der Deklaration formuliert. Die Ver- pflichtung zur Koordination umfasst so die auch wettbewerbspolitisch wichtigen und in verschiedenen Erlassen geregelten Bereiche der Produktionsmethoden und der Herkunft landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Ausserdem wird die Reihenfolge der Absätze umgekehrt und der Grundsatz der generellen Vollzugskoordination voran- gestellt.

3 Auswirkungen

Im Rahmen der AP 2007 erfolgt kein grundsätzlicher Umbau des agrarpolitischen Instrumentariums. Die vorliegende Teilrevision des LwG ist auf punktuelle Anpas- sungen einzelner Massnahmen fokussiert. Die Auswirkungen sind deshalb nicht der- art tiefgreifend wie bei der Einführung der AP 2002. Nachfolgend sind jene Berei- che aufgeführt, in denen die gesetzlichen Anpassungsvorschläge relevante Auswir- kungen haben.

3.1 Bund

3.1.1 Personell

Die personellen Auswirkungen der Änderungen im LwG betreffen vor allem das BLW: Pflanzenschutz und Die Kontrollen bei der Herstellung gewisser Produktionsmittel bedin- Produktionsmittel gen zusätzliche Ressourcen. Ausgehend von den Kontrollen im Fut- termittelbereich dürften diejenigen bei den Düngerherstellern eine bis zwei Arbeitsstellen beanspruchen. Die Möglichkeit, die Verwendung bestimmter Produktionsmittel auf Betriebsebene einzuschränken, hat einen erhöhten Arbeitsaufwand zur Folge, denn die Beachtung der Vorschriften muss vor Ort kontrolliert werden. Es kommen höchstens Stichprobenkontrollen in Frage, wobei die Synergien mit anderen Kontrolltätigkeiten in den Betrieben bestmöglich zu nutzen sind. Strafbestimmungen Aus heutiger Sicht sollte der durch die Neuregelung der Strafverfol- und Vollzug gung im Bereich Ein-, Aus- oder Durchfuhr (Nachforderung von Zollabgaben) entstehende Mehraufwand beim BLW über den Wegfall von Aufgaben im Bereich der Kontingentsbewirtschaftung aufgefan- gen werden können. Dem Koordinationsgremium, das sich der Verbesserung des Vollzugs und der Verfolgung von Zuwiderhandlungen im Bereich der Kenn- zeichnungs-, der Einfuhr- und Ausfuhr- sowie der Deklarationsvor- schriften annimmt, sollen Personen aus dem heutigen Etat der betrof- fenen Bundesstellen zur Verfügung stehen. Während der Einführungs- phase wird das Sekretariat des Koordinationsgremiums durch das BLW gestellt.

4851

Der personelle Mehrbedarf im Umfang von zwei bis drei Stellen besteht während der Umsetzungsperiode 2004–07. Danach können die zusätzlichen personellen Res- sourcen insbesondere durch Einsparungen im Vollzug der Milchmarktordnung (Aufhebung der Milchkontingentierung) aufgefangen werden.

3.1.2 Finanziell

Milchwirtschaft Für den heutigen Vollzug der Massnahmen hat der Bund mit den Ad- ministrationsstellen Milchkontingentierung (ASMK) und der Treu- handstelle Milch GmbH (TSM) Leistungsvereinbarungen getroffen, die jährlich mit rund 3,7 Millionen bzw. 2,8 Millionen Franken abge- golten werden. Mit dem schrittweisen Ausstieg aus der Milchkontin- gentierung ergibt sich hier ein Einsparungspotenzial. Viehwirtschaft Die Versteigerung aller Teilzollkontingente beim Fleisch bringt neue Einnahmen für die allgemeine Bundeskasse. Aus heutiger Sicht wer- den folgende Grössenordnungen erwartet: 50 Millionen Franken für die Kontingentsperiode 2005; 100 Millionen Franken für die Kontin- gentsperiode 2006; 150 Millionen Franken ab der Kontingentsperiode

2007. Ein Teil der genannten Summen fällt jeweils im Vorjahr der ent-

sprechenden Kontingentsperiode an, weil das Versteigerungsverfahren vorgängig abgewickelt wird und vor der Bezahlung der Zuschlagsprei- se nicht importiert werden darf. Mit diesen Mehreinnahmen können die für den Bund anfallenden Kosten der BSE-bedingten Schlachtab- fallentsorgung (vgl. Teil IV der Botschaft) gedeckt werden. Mit der Einführung der Versteigerung geht die Abschaffung der Marktabräu- mung ab öffentlichen Märkten und in Schlachtbetrieben sowie der Verzicht auf die Einstufung der Qualität lebender Tiere auf öffentli- chen Märkten einher. Deshalb ergeben sich ab dem Jahr 2007 Einspa- rungen von rund 3 bis 4 Millionen Franken bei den in diesem Bereich getroffenen Leistungsvereinbarungen mit privaten Organisationen. Pflanzenbau Die Massnahme zur Anpassung der Produktion an die Erfordernisse des Marktes soll durch eine Umlagerung von Exportbeiträgen finan- ziert werden. Dem Bund entstehen dadurch keine Mehrausgaben. Weinwirtschaft Für die Umstellungsbeiträge im Rebbau ist mit finanziellen Folgen im Umfang von rund 5 Millionen Franken pro Jahr während acht Jahren zu rechnen. Direktzahlungen Die Aufhebung der Begrenzungskriterien hat Mehrausgaben im Um- fang von rund 32 Millionen Franken pro Jahr zur Folge. Strukturverbesse- Die erforderlichen Mittel für die Erweiterung der Förderungsmöglich- rungen und soziale keiten bei den Investitionshilfen belaufen sich auf rund 30 Millionen Begleitmassnahmen Franken (davon 20 Mio. Franken für die periodische Wiederinstand- stellung von Bodenverbesserungen). Die Umschulungsbeihilfen verur- sachen für den Bund Ausgaben in der Grössenordnung von 5 Millio- nen Franken pro Jahr. Pflanzenschutz und Die Möglichkeit, dass der Bund die Abfindungen im Zusammenhang Produktionsmittel mit den durch ihn im Inneren des Landes angeordneten Massnahmen direkt bestimmen kann, führt zu jährlichen Mehrkosten von rund

200 000 Franken. Dabei ist anzumerken, dass sich diese Massnahmen

nur auf die Produktion und den Handel von Pflanzenmaterial erstre- cken, welches den Bestimmungen über den Pflanzenpass unterliegt. Die finanziellen Auswirkungen dieser Massnahmen weisen von Jahr zu Jahr grosse Schwankungen auf, da sie von der Intensität des Schäd- lingsbefalls und folglich von den Witterungsbedingungen abhängen. Gegenwärtig beteiligt sich der Bund bereits zu mindestens 50 Prozent an der Finanzierung dieser Abfindungen.

4852

Strafbestimmungen Die direkte Behandlung von leichten Verstössen gegen die Einfuhrre- und Vollzug gelung durch das BLW führt zu einer rascheren Verfügbarkeit der nachgeforderten Zollabgaben. Zusätzliche Einnahmen sind auch im Zusammenhang mit einem konsequenteren Vollzug von Zuwider- handlungen gegen die Kennzeichnungs- und Deklarationsvorschriften zu erwarten. Die Einnahmen können in beiden Bereichen nicht bezif- fert werden. Zweckbindungen Die Aufhebung der Fonds (Fleischfonds, Preisausgleichskasse Eier, (Fonds) Rebbaufonds, Pflanzenschutzfonds) hat grundsätzlich keine finanziel- len Auswirkungen, weil die bisher über zweckgebundene Einnahmen finanzierten Massnahmen neu im gleichen Umfang über die allgemei- ne Bundeskasse unterstützt werden sollen.

Die dargelegten finanziellen Auswirkungen der Anpassungen im LwG sind durch die vorgeschlagenen Zahlungsrahmen 2004–2007 abgedeckt (vgl. Teil II der Bot- schaft).

3.1.3 Ausgabenbremse

Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV bedürfen Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Mio. Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte. Dies betrifft im LwG die Massnahmen nach Artikel 58 Ab- satz 2 (Marktanpassung Früchte und Gemüse), Artikel 66 Absatz 1 (Umstellungs- beiträge Rebbau), Artikel 70 Absatz 5 (Bezugsgrenzen bei den Direktzahlungen), Artikel 86a Absatz 1 (Umschulungsbeihilfen), Artikel 95 Absatz 4 (periodische Wiederinstandstellung von Bodenverbesserungen), Artikel 106 Absatz 1 Buchstabe c und Absatz 2 Buchstabe d (Diversifizierung der Tätigkeiten) sowie Artikel 107 Absatz 1 Buchstabe c (Selbsthilfe). Mit den Änderungen von Artikel 94 Absatz 2 Buchstabe c und Artikel 107 Absatz 1 Buchstabe b werden bisher mögliche Finanz- hilfen für gemeinsame Bauten und Einrichtungen auf die Vermarktung ausgedehnt, wofür jedoch keine wiederkehrenden Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nötig sein werden. Die in diesem Botschaftsteil unterbreiteten Vorschläge zur An- passung des LwG halten die finanzpolitischen Leitplanken ein, wie sie im Entwurf zu einem Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2004–2007 skizziert sind (vgl. Teil II der Botschaft).

3.1.4 Informatik

Auf die Informatik des Bundes haben die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen in jenen Bereichen Auswirkungen, in denen Datenbankanwendungen für den Vollzug und die Evaluation der agrarpolitischen Massnahmen notwendig sind. Dies betrifft insbesondere die Direktzahlungen, die Massnahmen zur Strukturverbesserung, die neu vorgesehenen Umschulungsbeihilfen sowie die Versteigerung der Zollkontin- gente bei der Fleischeinfuhr und die Umstellungsbeiträge bei den Spezialkulturen. In Anlehnung an die Erfahrungen mit der Implementierung der AP 2002 sind für diese Weiterentwicklungen zusätzliche Mittel in der Grössenordnung von 1,75 Mil- lionen Franken erforderlich. Neben dem ordentlichen Unterhalt reicht das heutige

4853

EDV-Budget dafür nicht aus, weshalb die Finanzierung über Kompensationen in- nerhalb des BLW-Budgets sichergestellt werden muss.

3.2 Kantone und Gemeinden

Weinwirtschaft Im Zusammenhang mit den Umstellungsbeiträgen im Rebbau werden die kantonalen Rebbauämter oder andere geeignete kantonale Stellen die Gesuche bearbeiten und die Kontrollen durchführen müssen. Der zusätzliche Arbeitsaufwand dürfte jedoch auf Grund des einge- schränkten Flächenumfanges (gesamtschweizerisch ca. 200 ha/Jahr) gering sein. Direktzahlungen Die Kantone sind im Rahmen der Administration der Direktzahlungen betroffen. Die Aufhebung gewisser Bezugsgrenzen und Beitragsabstu- fungen erfordert eine Anpassung der Formulare und Datenbanken. Nach dieser Initialarbeit wird sich der administrative Aufwand für die Kantone hingegen reduzieren. Soziale Begleitmass- Im Zusammenhang mit der neuen Umschulungsbeihilfe sind allenfalls nahmen geeignete kantonale Stellen beizuziehen. Pflanzenschutz und Zur bestmöglichen Nutzung der Synergien mit bestehenden Kontrollen Produktionsmittel könnten die Kantone einzelne der mit der Herstellung von Produk- tionsmitteln oder ihrer Verwendung in den Landwirtschaftsbetrieben zusammenhängenden Kontrollen übernehmen. Die neuen Bestimmungen über die vorsorglichen Massnahmen sowie die Aufhebung des Pflanzenschutzfonds haben keine Auswirkungen auf die Kantone. Die Regeln bezüglich der Bundesbeteiligung an den Kosten, die den Kantonen aus der Bekämpfung besonders gefährlicher Organismen für die Pflanzen (z.B. Feuerbrand) und aus der Entschädi- gung der durch diese Massnahmen Betroffenen entstehen, bleiben un- verändert. Koordination der Über verschiedene Bundesgesetze hinweg soll die Kontrolltätigkeit Kontrolltätigkeit besser koordiniert werden. Davon betroffen ist auch die Zusammenar- beit zwischen Bund und Kantonen. Eine Steigerung der Vollzugseffi- zienz liegt im Interesse der Kantone.

Die Gemeinden sind von den gesetzlichen Anpassungsvorschlägen nicht direkt be- troffen.

3.3 Volkswirtschaft

Gemäss den Richtlinien des Bundesrates vom 15. September 1999 sind bei Vorlagen des Bundes die volkswirtschaftlichen Auswirkungen aufzuzeigen. Mit der soge- nannten «Regulierungsfolgenabschätzung» sollen die Bundesregulierungen nach ei- nem einheitlichen Schema ökonomisch beurteilt werden109. Die nachfolgenden Ausführungen sind auf diese Vorgaben abgestimmt.

109 EVD, Handbuch zur Regulierungsfolgenabschätzung, Bern, 26. Juli 1999.

4854

3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns

Die Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns im Bereich der Landwirt- schaft ergibt sich aus Artikel 104 BV. Danach ist der Bund verpflichtet, nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, mit geeigneten Massnahmen dafür zu sorgen, dass die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Leistungen über ei- ne nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion erbringt. Dieser Verfas- sungsauftrag hat im Rahmen der Neuorientierung der Agrarpolitik (AP 2002) zu ei- ner Totalrevision der landwirtschaftlichen Gesetzgebung geführt. Die bisherigen Erfahrungen mit der neuen Agrarpolitik sind positiv (vgl. Ziff. 1.2). Deshalb ist es nicht angezeigt, die Grundzüge und Ziele der Agrarpolitik neu festzulegen. Hingegen ist, abgestimmt auf die anstehenden Herausforderungen (vgl. Ziff. 1.5.2) und gestützt auf die Ergebnisse der Evaluation (vgl. Ziff. 1.5.1), eine kontinuierliche Überprüfung und Optimierung der agrarpolitischen Massnahmen erforderlich. Die- ser Prozess ergibt sich u.a. aus dem verfassungsrechtlichen (Art. 170 BV) und ge- setzlichen (Art. 187 Abs. 13 LwG) Evaluationsauftrag sowie der volkswirtschaftli- chen Notwendigkeit, die Ziele möglichst effektiv und effizient zu erreichen. Vor diesem Hintergrund bezweckt die Weiterentwicklung der Agrarpolitik in den Jahren 2004–2007 (AP 2007) primär, den Prozess zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit im Kontext der Nachhaltigkeit und Multifunktionalität voranzutreiben. Dazu sollen die gesetzlichen Bestimmungen punktuell angepasst werden: Milchwirtschaft Im Rahmen der AP 2002 hat die Milchmarktordnung eine grundlegen- de Änderung erfahren, indem die staatlichen Preis- und Absatzgaran- tien sowie die parastaatlichen Organisationen abgeschafft wurden. Mit den vorliegenden Änderungsvorschlägen wird die Regulierungsdichte im Milchbereich weiter abgebaut, womit das Prinzip der staatlichen Subsidiarität noch verstärkt zum Tragen kommt. Viehwirtschaft Eine Vereinheitlichung der Importregime erhöht die Transparenz. Die vorgeschlagene Versteigerung der Teilzollkontingente beim Fleisch ist wettbewerbsgerechter als deren Verteilung auf Grund einer Inlandleis- tung. Mit den gesetzlichen Neuerungen bleibt das Prinzip der Subsi- diarität des Staates insgesamt gewahrt. Pflanzenbau Die heutigen Massnahmen des Bundes zur Preisstützung im Obstbe- reich sind bezüglich Effektivität und Effizienz unbefriedigend. Des- halb sollen die Exportsubventionen teilweise in eine zeitlich befristete Massnahme zur Unterstützung von Marktanpassungsprogrammen im Früchte- und Gemüsesektor umgewandelt werden. Die Mitwirkung des Staates bei solchen Programmen ist angesichts der Höhe der erforder- lichen Investitionen und der schwierigen Finanzlage zahlreicher Be- triebe sinnvoll. Damit wird die Wettbewerbsfähigkeit der Branche ge- fördert. Weinwirtschaft Auf Grund der Zusammenlegung und der sukzessiven Erhöhung der Weissweinkontingente ab 1996 sowie der Zusammenlegung der Weiss- und Rotweinkontingente auf den 1. Januar 2001 hat sich die Einfuhr von weissen Weinen in fünf Jahren beinahe verdreifacht. Dar- aus ergibt sich die Notwendigkeit, die Rebbauflächen den veränderten Marktverhältnissen anzupassen. Dabei übersteigen die notwendigen Umstellungen in einzelnen Fällen das Ausmass der normalen Erneue- rung (jährlich 3–4% der Fläche). Deshalb soll der Bund die Umstel- lung mit zeitlich befristeten Finanzhilfen unterstützen können. Direktzahlungen Weil mit den Direktzahlungen gemeinwirtschaftliche und besonders ökologische Leistungen abgegolten werden (Leistungsoptik), sollen die sozial und politisch motivierten Begrenzungen weitgehend aufgehoben werden.

4855

Soziale Begleitmass- Der Bund hat für eine sozialverträgliche Entwicklung in der Landwirt- nahmen schaft zu sorgen (Art. 2 LwG). Um bestehende Hemmnisse im Struk- turanpassungsprozess beseitigen und gleichzeitig den Betroffenen Zu- kunftsperspektiven aufzeigen zu können, sollen flankierende Mass- nahmen (Umschulungsbeihilfen, Neuregelung Liquidationsgewinnbe- steuerung) eingeführt werden. Strukturverbesse- Für eine möglichst wirtschaftliche Erfüllung des Verfassungsauftrags rungen ist die Landwirtschaft auf ausreichende Infrastrukturen angewiesen. Mit der Erweiterung der Förderungsmöglichkeiten bei den Investi- tionshilfen werden die Impulse im ländlichen Raum verstärkt und vermehrter Handlungsspielraum für eine unternehmerische Landwirt- schaft geschaffen. Beratung Die Entschädigungen des Bundes an die kantonalen Beratungsdienste sollen sich nicht mehr am Aufwand orientieren, sondern werden im Rahmen einer Leistungsvereinbarung definiert. Damit hat der Bund die Möglichkeit, über strategische Vorgaben in einem gewissen Grad Einfluss auf die Beratung zu nehmen. Pflanzenschutz und Die Vorschläge in diesem Bereich zielen primär darauf ab, die Sicher- Produktionsmittel heit der Produktions- und Nahrungsmittel weiter zu verbessern. Damit verbunden sind höhere Kosten und ein administrativer Mehraufwand. Die zusätzlichen Regulierungen rechtfertigen sich angesichts der Ent- wicklungen auf den Nahrungs- und Produktionsmittelmärkten und lie- gen im öffentlichen Interesse. Strafbestimmungen Die Vorschläge bezwecken eine bessere Koordination des Vollzugs, und Vollzug ohne grundsätzlich neue Bestimmungen zu schaffen. Ein effizienter Vollzug trägt dazu bei, dass die Konsumentinnen und Konsumenten der Sicherheit und Qualität der Nahrungsmittel Vertrauen schenken. Ausserdem werden die kontrollierten Betriebe durch eine gebündelte Kontrolltätigkeit der Behörden entlastet.

3.3.2 Auswirkungen auf die einzelnen gesellschaftlichen

Gruppen Von den Vorschlägen zur Anpassung des LwG ist in erster Linie der Sektor Land- wirtschaft betroffen. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über das Ausmass der Auswirkungen auf die betroffenen gesellschaftlichen Gruppen. Tabelle 19

Auswirkungen der Vorschläge auf gesellschaftliche Gruppen

Massnahmenbereiche Landwirt- Gewerbe, Konsumen- Steuerzahler schaft Industrie, tinnen und Handel Konsumenten

Milchwirtschaft ll ll ll l Viehwirtschaft l ll l l Pflanzenbau l l l Weinwirtschaft l l l Direktzahlungen l l Soziale Begleitmassnahmen l l Strukturverbesserungen ll l l l Beratung

4856

Massnahmenbereiche Landwirt- Gewerbe, Konsumen- Steuerzahler schaft Industrie, tinnen und Handel Konsumenten

Pflanzenschutz und Produktionsmittel l l ll l Strafbestimmungen und Vollzug l l ll l Legende: l l Grosse Auswirkungen l Geringe Auswirkungen Keine Auswirkungen Die Art und Weise der Auswirkungen der Vorschläge werden nachfolgend in jenen Massnahmenbereichen umschrieben, in denen nennenswerte Effekte auf die einzel- nen gesellschaftlichen Gruppen zu erwarten sind. Auswirkungen auf die Landwirtschaft Zur Schätzung der Auswirkungen auf die Landwirtschaft – insbesondere auf das Einkommen – hat die FAT Berechnungen mit dem für diesen Zweck entwickelten Prognosemodell SILAS durchgeführt (vgl. Teil II der Botschaft). Dabei ist darauf hinzuweisen, dass diese Werte nicht primär von den vorgeschlagenen Gesetzesände- rungen abhängen, sondern vielmehr durch die Entwicklungen auf den Märkten und die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2004–2007 beeinflusst werden. Milchwirtschaft Die vorgeschlagene Flexibilisierung wird die milchwirtschaftlichen Strukturen und die regionale Verteilung der Milchproduktion erheb- lich beeinflussen. Der laufende Restrukturierungsprozess und die Spe- zialisierung dürften sich beschleunigen. Dafür entfallen mittelfristig die heutigen Transferzahlungen für Miete und Kauf von Milchkontin- genten. Die damit einhergehende Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit ist eine Voraussetzung, um die Marktchancen bei offeneren Grenzen besser ausschöpfen zu können. Viehwirtschaft Mit der Versteigerung aller Teilzollkontingente beim Fleisch ist ein intensiverer Wettbewerb auf den nachgelagerten Stufen der Fleischwirtschaft verbunden. Davon dürften auch die Produzentinnen und Produzenten von Schlachtvieh profitieren. Pflanzenbau und Die staatliche Unterstützung von Marktanpassungsprogrammen bei Weinwirtschaft Früchten und Gemüse sowie im Weinbau ermöglicht den Produzentin- nen und Produzenten eine raschere Reaktion auf veränderte Marktbe- dingungen. In einem härteren internationalen Wettbewerbsumfeld wird damit ein Beitrag zur Behauptung der Marktanteile geleistet. Ausser- dem sind positive Auswirkungen auf die privatrechtlichen Rückbe- halte zur Finanzierung des Absatzes von Produktionsüberhängen zu erwarten. Direktzahlungen, Die Vorschläge im Bereich der Direktzahlungen und Strukturverbesse- Strukturverbesse- rungen vergrössern den unternehmerischen Handlungsspielraum. Die rungen und soziale vorgesehenen Umschulungsbeihilfen eröffnen Perspektiven für jene Begleitmassnahmen Bäuerinnen und Bauern, die aus der Landwirtschaft aussteigen wollen. Insgesamt wird der Strukturanpassungsprozess mit diesen Massnah- men sozial flankiert. Ausserdem verbessern sich dadurch die Produk- tions- und Entwicklungsmöglichkeiten der in der Landwirtschaft ver- bleibenden Betriebe.

4857

Pflanzenschutz und Die Vorsorgemassnahmen könnten sich negativ auf die wirtschaftli- Produktionsmittel chen Bedingungen der landwirtschaftlichen Produktion auswirken, wenn sie undifferenziert bei allen Hypothesen von Nebenwirkungen angewendet würden. Durch die Beschränkung der Anwendbarkeit auf wissenschaftlich wahrscheinliche Fälle mit schweren Folgen auf Mensch, Tier und Umwelt werden allfällige negative Auswirkungen jedoch in engen Schranken gehalten. Bei einer adäquaten Anwendung haben Vorsorgemassnahmen positive wirtschaftliche Auswirkungen, da sie Lebensmittelskandale vermeiden, die das Vertrauen der Konsu- mentinnen und Konsumenten und damit den Preis landwirtschaftlicher Erzeugnisse negativ beeinflussen würden. Zusätzliche Vorschriften bezüglich Herstellung und Verwendung von Produktionsmitteln verursachen den Betroffenen höhere Kosten. Diese werden allerdings dadurch in Grenzen gehalten, dass die neuen Geset- zesbestimmungen wirklich nur im Bedarfsfall zur Anwendung kom- men sollen. Zudem tragen diese Massnahmen zur besseren Kontrolle der gesamten Lebensmittelkette bei. Die Anerkennung von ausländischen Zulassungen, vor allem aber von deren Widerruf, birgt die Gefahr in sich, dass die Palette der verfügba- ren Produktionsmittel (vor allem Pflanzenschutzmittel) soweit redu- ziert wird, dass dadurch der Anbau gewisser Kulturen (vor allem Spe- zialkulturen) in Frage gestellt werden könnte. In der EU wird nämlich damit gerechnet, dass lediglich ein Viertel der heute verfügbaren Wirkstoffe im Markt bleiben wird. Dieser Situation kann mit der Re- gelung begegnet werden, wonach der Bundesrat Ausnahmen von der automatischen Übernahme ausländischer Zulassungsentscheide vorse- hen kann. Strafbestimmungen Durch eine verbesserte Koordination der Kontrolltätigkeiten der Voll- und Vollzug zugsbehörden werden die kontrollierten Landwirtschaftsbetriebe ent- lastet. Auswirkungen auf Gewerbe, Industrie und Handel Milchwirtschaft Die Aussagen im Abschnitt Landwirtschaft zu den Auswirkungen der Vorschläge im Milchbereich treffen auch auf die Milchverarbeitungs- betriebe (Molkereien und Käsereien) zu. Eine weitere Liberalisierung des Milchmarkts ist für die nachgelagerten Stufen eine unabdingbare Voraussetzung für eine effizientere Milchverarbeitung. Nur so kann die Verarbeitungsindustrie ihre Strukturen optimieren und die Pro- duktionskosten möglichst tief halten. Viehwirtschaft Die Versteigerung aller Teilzollkontingente beim Fleisch führt zu ei- nem intensiveren Wettbewerb unter den Importeuren, da mit dem heu- tigen Inlandleistungsprinzip der Kreis der Importberechtigten einge- schränkt ist. Neu sollen alle Marktakteure die Möglichkeit haben, di- rekt Zollkontingentsanteile zu erwerben. Dies weicht zementierte Strukturen auf, bringt die Margen der nachgelagerten Stufen unter Druck und verkleinert die nicht weiter gegebenen Kontingentsrenten. Struktur- Die in die landwirtschaftlichen Strukturverbesserungen investierten verbesserungen Mittel kommen indirekt (als Folge der verbesserten wirtschaftlichen Situation der bäuerlichen Familien) und direkt (z.B. durch die Be- schaffung von Investitionsgütern oder durch Bauten) auch den vor- und nachgelagerten Sektoren zugute, speziell dem (Klein-)Gewerbe im ländlichen Raum. Die Erweiterung der Förderungsmöglichkeiten zur Diversifizierung in landwirtschaftsnahe Tätigkeiten könnte zu einer Wettbewerbsverzerrung zu Ungunsten des Gewerbes führen. Deshalb sollen solche Tätigkeiten zur Förderung des unternehmerischen Handlungsspielraums nur in Gebieten unterstützt werden, wo keine unmittelbare Konkurrenzsituation mit Gewerbebetrieben besteht.

4858

Pflanzenschutz und Die Aussagen im Abschnitt Landwirtschaft zu den Auswirkungen der Produktionsmittel Vorschläge im Bereich Pflanzenschutz und Hilfsstoffe treffen auch auf die Herstellung und den Handel von Produktionsmitteln zu. Strafbestimmungen Eine Neuordnung der Zuständigkeit für nachzufordernde Zollabgaben und Vollzug und die verstärkte Koordination der Kontrollen werden die Gleich- behandlung der betroffenen Wirtschaftskreise verbessern. Diese sind an einem wirkungsvollen Vollzug der Bestimmungen interessiert. Be- triebe, die sich korrekt verhalten, werden nicht zusätzlich belastet. Der unlauteren Konkurrenz werden dagegen die durch die Nichteinhaltung der Vorschriften entstehenden Vorteile entzogen. Auswirkungen auf die Konsumentinnen und Konsumenten Milchwirtschaft Bei einer Aufhebung der Milchkontingentierung ist von Effizienzstei- gerungen und Innovationen in der Milchwirtschaft auszugehen. Die Konsumentinnen und Konsumenten werden davon in Form tieferer Preise und einer breiteren Produktepalette profitieren. Viehwirtschaft Mit der Versteigerung aller Teilzollkontingente beim Fleisch ist ein intensiverer Wettbewerb auf den nachgelagerten Stufen der Fleischwirtschaft verbunden. Davon dürften auch die Konsumentinnen und Konsumenten profitieren. Pflanzenbau und Die Anpassungsprogramme in den Bereichen Früchte, Gemüse und Weinwirtschaft Wein haben zum Ziel, die einheimische Produktion möglichst rasch auf die veränderten Markt- und Konsumbedürfnisse auszurichten. Durch eine an die Nachfrage angepasste Produktepalette kann den Wünschen der Konsumentinnen und Konsumenten verstärkt Rechnung getragen werden. Strukturverbesse- Die Erweiterung der Förderungsmöglichkeiten bei den Investitions- rungen hilfen unterstützt die Diversifizierung der Landwirtschaft. Damit ver- bunden ist ein Ausbau der Dienstleistungen, von denen die Konsu- mentinnen und Konsumenten im Sinne grösserer Auswahlmöglich- keiten profitieren. Pflanzenschutz und Eine bessere Kontrolle der Lebensmittelkette leistet einen Beitrag, um Produktionsmittel das Vertrauen der Konsumentinnen und Konsumenten in die Sicher- heit und Qualität der Nahrungsmittel zu stärken. Strafbestimmungen Eine konsequente Ahndung von Zuwiderhandlungen gegen bestehende und Vollzug Vorschriften im Bereich der Ein-, Aus- oder Durchfuhr sowie Kenn- zeichnung und Deklaration ist Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit des Vollzugssystems. Ein effizienter Vollzug in der gesamten Nah- rungsmittelkette steigert die Transparenz und fördert das Vertrauen der Konsumentinnen und Konsumenten. Auswirkungen auf den Steuerzahler Die Auswirkungen der Revisionsvorschläge auf die öffentliche Hand (Bund, Kanto- ne, Gemeinden) gehen aus Ziffer 3.1, 3.2 und 3.3.5 hervor. Die finanzielle Ausge- staltung der agrarpolitischen Massnahmen für die Zeitperiode 2004–2007 (Zah- lungsrahmen) ist Gegenstand von Teil II der Botschaft.

4859

3.3.3 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft

Die Auswirkungen der Vorschläge zur Anpassung des LwG auf die Gesamtwirt- schaft lassen sich wie folgt darstellen: Tabelle 20 Auswirkungen der Vorschläge auf die Gesamtwirtschaft

Massnahmenbereiche Umwelt Ländlicher Gesellschaft Beschäfti- (Ökologie) Raum gung (Ar- beitsplätze)

Milchwirtschaft l l ll Viehwirtschaft Pflanzenbau Weinwirtschaft Direktzahlungen l Soziale Begleitmassnahmen l l l Strukturverbesserungen l ll l ll Beratung Pflanzenschutz und Produktionsmittel ll ll Strafbestimmungen und Vollzug ll Legende: l l Grosse Auswirkungen l Geringe Auswirkungen Keine Auswirkungen Die Art und Weise der Auswirkungen der Vorschläge werden nachfolgend in jenen Massnahmenbereichen umschrieben, in denen nennenswerte Effekte auf die Ge- samtwirtschaft zu erwarten sind. Auswirkungen auf die Umwelt (Ökologie) Milchwirtschaft Die Aufhebung der Milchkontingentierung erleichtert die Spezialisie- rung. Dieser Anpassungsprozess hat grundsätzlich keine negativen Folgen auf die Umwelt, weil die ökologischen Schranken (Ökologi- scher Leistungsnachweis bei den Direktzahlungen, Gewässerschutz, Umweltschutz, usw.) unverändert bleiben. Die ökologischen Auflagen entfalten bereits heute ihre Wirkung, weil über den Kontingentshandel eine Spezialisierung ebenfalls möglich ist. Struktur- Mit der Unterstützung der periodischen Wiederinstandstellung von verbesserungen Bodenverbesserungen werden bestehende Infrastrukturen im ländli- chen Raum erhalten. Damit wird ein positiver Einfluss auf die Umwelt erzielt. Pflanzenschutz und Die Anwendung von Produktionsmitteln hat direkte Auswirkungen auf Produktionsmittel die Umwelt. Mit den Regelungen im Bereich Pflanzenschutz und Pro- duktionsmittel wird potenziellen Umweltrisiken vorgebeugt.

4860

Auswirkungen auf den ländlichen Raum Milchwirtschaft Bei einer Aufhebung der Milchkontingentierung ist eine Verlagerung der Milchproduktion und -verarbeitung zu erwarten. Ausmass und Richtung sind davon abhängig, wie die Akteure in den einzelnen Re- gionen diese Herausforderung wahrnehmen. Bei einem Ausstieg aus der Mengenbegrenzung soll der regionalpolitischen Sensibilität Rech- nung getragen werden. Soziale Begleit- Die vorgesehenen Sozialmassnahmen eröffnen den strukturschwachen massnahmen Betrieben neue Perspektiven. Damit wird eine Möglichkeit zur Lösung struktureller Probleme insbesondere im ländlichen Raum bereitgestellt. Struktur- Gut unterhaltene Infrastrukturen sind vor allem in strukturschwachen verbesserungen Gebieten im ländlichen Raum und insbesondere für die Landwirtschaft von zentraler Bedeutung. Mit der Erweiterung der Förderungsmög- lichkeiten bei den Investitionshilfen werden neue Impulse für die Ent- wicklung des ländlichen Raums gegeben (regionalpolitische Dimen- sion). Auswirkungen auf die Gesellschaft Direktzahlungen Unter dem Blickwinkel der Leistungsabgeltung müssten alle sozial und politisch motivierten Bezugsgrenzen aufgehoben werden. Damit wäre aber ein Konflikt mit der gesellschaftlichen Akzeptanz des Di- rektzahlungssystems verbunden. Dieser Sensibilität wird mit der Bei- behaltung einer maximalen Beitragssumme je Arbeitskraft Rechnung getragen. Soziale Begleit- Nach Artikel 2 LwG müssen Strukturveränderungen sozialverträglich massnahmen ablaufen. Weil in der Landwirtschaft als Folge der veränderten Rah- menbedingungen ein erhöhter Anpassungsdruck besteht, sollen punk- tuelle Massnahmen zur sozialen Flankierung eingeführt werden. Struktur- Die Erhaltung einer dezentralen Besiedlung und eines intakten, wirt- verbesserungen schaftlich gesunden ländlichen Raums als einem der Eckpfeiler für den Tourismus liegt im Gesamtinteresse der Gesellschaft. Pflanzenschutz und Eine gesunde und qualitativ hochwertige Ernährung trägt zur Volksge- Produktionsmittel sundheit bei. Voraussetzung dafür ist ein hoher Sicherheitsstandard bei den Nahrungs- und Produktionsmitteln. Strafbestimmungen Die Gleichbehandlung der Wirtschaftssubjekte ist ein Grundpfeiler des und Vollzug Rechtsstaates. Eine konsequente Verfolgung von Straftatbeständen ist deshalb unerlässlich. Generell liegt ein effizienter Vollzug der staatli- chen Massnahmen im Interesse der Gesellschaft (Steuerzahler). Auswirkungen auf die Beschäftigung (Arbeitsplätze) Milchwirtschaft Mit der Milch ist ein hohes Wertschöpfungs- und Beschäftigungspo- tenzial in der Landwirtschaft sowie in den vor- und nachgelagerten Branchen verbunden. Eine im internationalen Vergleich gute Wettbe- werbsfähigkeit ist Voraussetzung dafür, dass dieses Potenzial auch längerfristig erhalten bleibt. Die vorgesehenen Änderungen bieten die dafür nötige Flexibilität. Soziale Begleit- Umschulungsbeihilfen erleichtern eine berufliche Neuorientierung au- massnahmen sserhalb der Landwirtschaft. Die Aufgabe von Betrieben eröffnet den im Sektor verbleibenden Bauernfamilien neue Entwicklungsmöglich- keiten und damit eine längerfristige Existenz. Struktur- Investitionshilfen verbessern nicht nur die Strukturen in der Landwirt- verbesserungen schaft, sondern lösen auch ein Arbeitspotenzial im Gewerbe aus. Mit der Erweiterung der Förderungsmöglichkeiten werden somit zusätz- liche Beschäftigungsmöglichkeiten, insbesondere im ländlichen Raum, geschaffen.

4861

3.3.4 Alternative Regelungen

Die vorliegenden Vorschläge zur Anpassung des LwG sind das Ergebnis einer um- fassenden Auslegeordnung des bestehenden Instrumentariums. In einem intensiven Prozess hat die Prüfung alternativer Regelungen in zahlreichen Bereichen und auf verschiedenen Ebenen stattgefunden: – Basierend auf Erkenntnissen der Evaluationsarbeiten wurde eine Zwischen- bilanz über die Auswirkungen der AP 2002 erstellt (vgl. Ziff. 1.2). Daraus leitet sich unter Berücksichtigung der anstehenden Herausforderungen der Handlungsbedarf für die Weiterentwicklung der agrarpolitischen Massnah- men ab. – Die Beratende Kommission hat nach Artikel 186 LwG den Auftrag, den Bundesrat in der Anwendung dieses Gesetzes zu beraten. Sie hat sich einge- hend mit der Weiterentwicklung der agrarpolitischen Massnahmen in der Zeitspanne 2004–2007 auseinandergesetzt und dabei eine breite Palette von gesetzlichen Anpassungsvorschlägen der drei eingesetzten Arbeitsgruppen beurteilt. – Auf Basis dieser Vorarbeiten hat die Bundesverwaltung einen Bericht zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik erarbeitet, der vom 21. September 2001 bis zum 10. Januar 2002 durch das EVD in die Vernehmlassung geschickt wurde. Die Ergebnisse aus dem Vernehmlassungsverfahren sind in der vor- liegenden Botschaft berücksichtigt.

3.3.5 Zweckmässigkeit im Vollzug

Die Auswirkungen der Vorschläge auf den Vollzug sind in den verschiedenen Massnahmenbereichen unterschiedlich. Die Zweckmässigkeit im Vollzug lässt sich wie folgt umschreiben: Produktion Insgesamt verstärken die Revisionsvorschläge das Subsidiaritätsprin- und Absatz zip. Die Vorschläge im Milchbereich werden den Vollzug wesentlich vereinfachen. Die Versteigerung aller Teilzollkontingente beim Fleisch vereinheitlicht und vereinfacht den Vollzug. Ein gewisser administra- tiver Mehraufwand ergibt sich im Bereich der Spezialkulturen mit der Neueinführung von Marktanpassungsprogrammen. Wie die positiven Erfahrungen mit dem Beispiel «Walliser Aprikosen» zeigen, ist diese Massnahme aber effizient umsetzbar. Die Aufhebung der noch beste- henden Fonds (Fleisch, Eier, Wein) bedingt eine entsprechende Finan- zierung der Massnahmen über Mittel der allgemeinen Bundeskasse, was eine flexiblere und besser auf die Situation der Märkte abge- stimmte Budgetierung ermöglicht. Direktzahlungen Die weitgehende Aufhebung der sozial und politisch motivierten Be- zugsgrenzen vereinfacht den Vollzug auf Ebene des Bundes und der Kantone. Insbesondere der Verzicht auf Einkommens- und Vermö- gensgrenzen löst bestehende Vollzugsprobleme (Gleichbehandlung der Geschlechter und Partnerschaftsformen; Unterschiede zwischen den Kantonen). Struktur- Die Erweiterung der Förderungsmöglichkeiten bei den Investitionshil- verbesserungen fen sowie die Unterstützung im Bereich der Umschulung bedeuten aus und soziale Begleit- Sicht des Vollzugs einen Mehraufwand. Sowohl beim Bund als auch massnahmen bei den Kantonen ist der Vollzug der geänderten Vorschriften aber weitgehend problemlos im Rahmen der bereits bestehenden Strukturen möglich.

4862

Beratung Leistungsvereinbarungen entsprechen einem modernen Führungs- instrument des New Public Managements. Mit der Abkehr von der Entschädigung nach Aufwand steigen Effizienz und Qualität der Leis- tungen. Die Verantwortung für die Ausgestaltung der Beratungsleis- tungen im strategischen Rahmen der Leistungsvereinbarung wird ins- künftig noch vermehrt bei den dafür zuständigen Kantonen liegen. Pflanzenschutz und Die neuen Bestimmungen zur Verstärkung der Sicherheit von Produk- Produktionsmittel tionsmitteln werden zu einem erhöhten Kontrollaufwand führen, der jedoch im Rahmen bestehender Strukturen und Kontrollorgane abge- wickelt werden kann. Die Ansprüche an eine Koordination insbeson- dere mit den Kantonen steigen. Mögliche Synergien sollen bestmög- lich ausgeschöpft werden. Die Umsetzung der Vorsorgemassnahmen stellt aus Sicht des Vollzugs eine Herausforderung dar. Vor allem die Entscheidung, wann und in welchen Fällen vorsorgliche Massnahmen zur Anwendung kommen sollen, ist komplex. Strafbestimmungen In diesem Bereich ist die Koordination auf Bundesebene sowie zwi- und Vollzug schen Bund und Kantonen noch zu intensivieren. Die vorgesehenen Änderungen (Art. 181 und 182 LwG) leisten einen Beitrag, um die Ef- fizienz des Vollzugs durch eine verstärkte Koordination der Behörden zu steigern. Die Delegation zum Abschluss neuer internationaler Vereinbarungen von begrenzter Tragweite an den Bundesrat und das Bundesamt (Art. 177a LwG) erlaubt eine nicht unerhebliche Entlastung des Parlaments und damit auch der Verwaltung. Die Information und das Mitsprache- recht des Gesetzgebers werden durch die jährliche bundesrätliche Be- richterstattung gewährleistet.

4 Legislaturplanung

Die Weiterentwicklung der Agrargesetzgebung entspricht den in der Legislaturpla- nung 1999–2003110 festgehaltenen Absichten. In Ziel 5 stellt der Bundesrat u.a. Botschaften zur Anpassung des LwG und zu den finanziellen Mitteln für die Land- wirtschaft in den Jahren 2004–2007 in Aussicht.

5 Verhältnis zum internationalen Recht

Die vorgesehenen Gesetzesänderungen sind mit unseren internationalen Verpflich- tungen aus multilateralen Abkommen vereinbar.

5.1 WTO Die Vorschläge sind konform mit den WTO-Verpflichtungen der Schweiz. Wie un- ter Ziffer 1.5.2.7.1 ausgeführt wird, ist die Schweiz ihren Verpflichtungen aus dem WTO-Agrarabkommen nachgekommen. Die seit dem Jahr 2000 laufenden neuen Verhandlungen sollen laut dem WTO-Ministerkonferenzbeschluss vom November

2001 (Doha, Katar) bis Ende 2004 abgeschlossen werden. Deren Umsetzung dürfte

erst nach der parlamentarischen Genehmigung und frühestens ab dem Jahr 2006 er-

110 Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 vom 1. März 2000 (00.016);

BBl 2000 2276.

4863

ste Auswirkungen haben. Solche Verpflichtungen können sich namentlich in drei Bereichen ergeben: – Beim Grenzschutz muss mit Zollreduktionen und möglicherweise auch mit einer Ausweitung der Zollkontingente gerechnet werden. Die Umsetzung der AP 2007 ändert am Grenzschutz grundsätzlich nichts, sie soll jedoch den aus solchen Reduktionen drohenden Marktanteilsverlust für die Inlandproduk- tion verhindern helfen. – Bei der abbaubaren Inlandstützung wird sich weisen, ob die durch die AP

2007 beabsichtigte Reduktion der Marktstützung (vgl. Teil II der Botschaft)

den neuen WTO-Erfordernissen in diesem Bereich zu genügen vermag. Da der heute zulässige Plafonds von der Schweiz, wie auch von den meisten anderen WTO-Mitgliedern, nicht erreicht wird, ist hier aber nicht mit grösse- ren Problemen zu rechnen. – Bei den Exportsubventionen sind grössere Abbauverpflichtungen zu erwar- ten. Diese können auch zur Abschaffung dieses Instrumentes führen. Es wird sich erst am Schluss der Verhandlungen zeigen, ob der mit der AP 2007 und dem Agrarabkommen Schweiz–EU vorgesehene Abbau genügt.

5.2 EU Mit der Stossrichtung der AP 2007 erfährt auch das Verhältnis zum Gemeinschafts- recht der EU keine grundsätzliche Änderung. Nachfolgend wird das Verhältnis zum EU-Recht bei den in diesem Zusammenhang relevanten Revisionsvorschlägen dar- gelegt: Milchwirtschaft Das sektorielle Abkommen zwischen der Schweiz und der EU enthält keine Auflagen im Zusammenhang mit einer Aufhebung der Milch- kontingentierung. Beide Parteien können darüber autonom entschei- den. Der EU-Rat Landwirtschaft hat am 11. März 1999 beschlossen (vgl. EG-Verordnung Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999), im Jahr 2003 auf der Grundlage eines Berichts der EU-Kommission eine Halbzeitbewertung mit dem Ziel vorzunehmen, die gegenwärtige Quotenregelung nach dem Jahr 2006 auslaufen zu lassen. Pflanzenbau und Seit 1996 verstärkt die EU die Unterstützung von Produktions- und Weinwirtschaft Vermarktungsstrukturen über die Produzentenorganisationen. Im Sin- ne einer Massnahme zur Anpassung der Produktion an die Nachfrage werden bspw. die Kosten für Setzlinge bei Dauerkulturen sowie spezi- fische Kosten von Umwelt- und Qualitätsverbesserungsmassnahmen teilweise durch EU-Beiträge gedeckt. Zusätzlich können die Mitglied- staaten nationale Beiträge gewähren. Die vorgeschlagenen Marktan- passungsprogramme bei Früchten und Gemüse sowie die Umstel- lungsbeiträge im Rebbau sind EU-kompatibel (vgl. EU-Reglement 2200/96 bzw. 1493/99). Direktzahlungen Die gegenwärtigen Diskussionen in der EU zur Ökologisierung der Landwirtschaft können in eine Annäherung der EU-Förderung an das schweizerische Direktzahlungssystem münden. Vor diesem Hinter- grund erscheint es zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht angezeigt, un- ser System grundsätzlich zu ändern.

4864

Soziale Begleit- Gemäss Mitteilung111 ist die EU-Kommission der Auffassung, dass massnahmen Beihilfevorhaben, die Landwirtinnen und Landwirten von wirtschaft- lich nicht überlebensfähigen Betrieben die Beendigung der landwirt- schaftlichen Tätigkeit ermöglichen, für die langfristige Entwicklung des Sektors insgesamt von Vorteil sind. Darüber hinaus weisen solche Beihilfevorhaben gemäss EU-Kommission eine wichtige soziale Di- mension auf, da sie die Integration der betreffenden Personen in ande- re Wirtschaftsbereiche zu erleichtern suchen. Sofern die Beihilfen an die Bedingung einer dauerhaften und endgültigen Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit geknüpft sind, werde die EU- Kommission derartige Beihilfen genehmigen. In diesem Sinne sind die vorgeschlagenen Umschulungsbeihilfen EU-kompatibel. Strukturverbesse- Die neuen Unterstützungen sind in vergleichbarer Form in der EU be- rungen reits heute möglich, so dass keine Differenzen zum europäischen Recht geschaffen werden. Beratung In den EU-Ländern wird die Beratung vom Staat finanziell unterstützt oder durchgeführt. In Österreich bspw. unterstützt der Bund die Bera- tung in den Bundesländern finanziell über einen Beratervertrag in ähnlichem Ausmass wie die Schweiz. Pflanzenschutz und Gemäss den Bestimmungen der EG müssen die Mitgliedstaaten Be- Produktionsmittel kämpfungsmassnahmen gegen Quarantäneorganismen ergreifen. Im Allgemeinen tragen sie auch die daraus entstehenden Kosten. Unter bestimmten Umständen werden solche Massnahmen auch über das Gemeinschaftsbudget finanziert. In der EG gibt es weder einen Pflan- zenschutzfonds noch spezielle Gebühren für die Finanzierung der Be- kämpfungsmassnahmen. Die neue Richtlinie der EG (2001/18/EG) über die absichtliche Frei- setzung von genetisch veränderten Organismen in die Umwelt erwähnt das Vorsorgeprinzip ausdrücklich, vor allem wenn es darum geht, schädliche Auswirkungen auf die menschliche und tierische Gesund- heit sowie die Umwelt zu verhindern. Artikel 7 des Reglements (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parla- ments und des Rates vom 28. Januar 2002 legt die allgemeinen Grund- sätze und Vorschriften der Lebensmittelgesetzgebung fest, setzt die Europäische Behörde für Nahrungsmittelsicherheit ein, bestimmt die Verfahren im Zusammenhang mit der Lebensmittelsicherheit und gibt somit den Rahmen für die Anwendung des Vorsorgeprinzips bei Le- bensmitteln in der EG. Der Vorschlag für Artikel 148a präjudiziert nicht die Übernahme der europäischen Bestimmungen in das Schwei- zer Lebensmittelrecht. Die beiden Texte sind miteinander vereinbar. In der EG gelten die Bestimmungen über das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen direkt oder indirekt auch für deren Verwendung. Insgesamt können demnach die vorgeschlagenen Massnahmen im Be- reich Pflanzenschutz und Hilfsstoffe als EU-kompatibel beurteilt wer- den.

111 Mitteilung der Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im

Agrarsektor, ABl. Nr. C 28, 01/02/2000.

4865

6 Rechtliche Grundlagen

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die vorliegenden Änderungen des LwG stützen sich auf Artikel 104 BV. Dieser räumt dem Bund weitgehende Befugnisse und Aufgaben in der Ausgestaltung der agrarpolitischen Massnahmen ein (Abs. 3). Die Anpassungsvorschläge entsprechen einer konsequenten Weiterentwicklung der Agrarpolitik und liegen im verfassungs- rechtlichen Kompetenzbereich des Bundes.

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Das LwG regelt in weiten Bereichen wirtschaftliche Begebenheiten, die sich rasch verändern und oft mit komplexen technischen Aspekten verbunden sind. Es ist des- halb als Rahmengesetz gestaltet, welches dem Bundesrat den nötigen Spielraum für rasches Handeln gestattet, gleichzeitig aber durch entsprechende Leitlinien gewähr- leistet, dass die Ziele der Agrarpolitik erreicht werden. Diese Konzeption erfährt mit der vorgeschlagenen Teilrevision keine Änderung. Die folgenden gesetzlichen An- passungen sind mit neuen Kompetenzdelegationen verbunden: Produktion und Absatz (2. Titel LwG) Art. 36a Abs. 3 und 4; Art. 48 Abs. 2; Art. 64 Abs. 1 Direktzahlungen (3. Titel LwG) Art. 70 Abs. 6 Soziale Begleitmassnahmen (4. Titel LwG) Art. 86a Abs. 2 Strukturverbesserungen (5. Titel LwG) Art. 106 Abs. 5 Forschung und Beratung sowie Förderung der Pflanzen- und Tierzucht (6. Titel LwG) Art. 138 Abs. 3 Pflanzenschutz und Hilfsstoffe Art. 148a Abs. 3; Art. 159a; (7. Titel LwG) Art. 160 Abs. 2 und 6 Schlussbestimmungen (9. Titel LwG) Art. 182

Die Gründe für die Kompetenzdelegationen ergeben sich bei den meisten Bestim- mungen von selbst, indem eine abschliessende Regelung offensichtlich nicht in Fra- ge kommt. Ausserdem sind die Kompetenzdelegationen durch den Umstand bedingt, dass die Behörden rasch auf die wirtschaftlichen, finanzpolitischen und technischen Entwicklungen reagieren können müssen.

4866

Inhaltsverzeichnis Teil I

Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2007) Teil I: Teilrevision des Landwirtschaftsgesetzes (LwG) Übersicht 4723

1 Allgemeiner Teil 4729

1.1 Ausgangslage 4729

1.1.1 Siebter Landwirtschaftsbericht 4730

1.1.2 Trennung von Preis- und Einkommenspolitik 4730

1.1.3 Umbau Grenzschutz 4731

1.1.4 Neue Verfassungsgrundlage 4731

1.1.5 Agrarpolitik 2002 4732

1.2 Zwischenbilanz Agrarpolitik 2002 4733

1.2.1 Überprüfung der agrarpolitischen Massnahmen 4733

1.2.2 Ökonomie 4734

1.2.3 Soziales 4739

1.2.4 Ökologie 4742

1.2.5 Bilanz 4744

1.3 Vorverfahren und Vernehmlassung 4745

1.3.1 Strategiepapier «Horizont 2010» 4745

1.3.2 Beratende Kommission und Arbeitsgruppen 4745

1.3.2.1 Strategische Empfehlungen 4746

1.3.2.2 Einsetzung von Arbeitsgruppen 4746

1.3.2.3 Beurteilung der Revisionsvorschläge 4747

1.3.3 Vernehmlassung 4748

1.3.3.1 Allgemeine Bemerkungen 4748

1.3.3.2 Landwirtschaftsgesetz 4748

1.3.3.3 Andere Rechtserlasse 4751

1.4 Parlamentarische Vorstösse 4751

1.5 Weiterentwicklung der Agrarpolitik 4756

1.5.1 Verfassungs- und Gesetzesauftrag 4756

1.5.2 Herausforderungen 4756

1.5.2.1 Nachhaltigkeit und Multifunktionalität 4757

1.5.2.2 Marktöffnung und Wettbewerbsfähigkeit 4760

1.5.2.3 Entwicklung des ländlichen Raums 4762

1.5.2.4 Sozialverträgliche Strukturentwicklung 4765

1.5.2.5 Sicherheit und Qualität der Nahrungs- und

Produktionsmittel 4768

1.5.2.6 Erreichung der agrarökologischen Ziele 4770

1.5.2.7 Internationale Entwicklungen 4774

1.5.2.7.1 WTO-Agrarabkommen 4774 1.5.2.7.2 Verhältnis zur Europäischen Union 4777 1.5.2.7.3 Freihandelsabkommen der EFTA mit Drittstaaten 4779

1.5.3 Grundzüge der Revisionsvorschläge 4780

1.5.3.1 Leitplanken 4780

1.5.3.2 Handlungsachsen 4782

4867

2 Besonderer Teil 4785

2.1 Allgemeine Grundsätze (1. Titel LwG) 4785

2.2 Produktion und Absatz (2. Titel LwG) 4785

2.2.1 Grundsatzartikel 4786

2.2.1.1 Ausgangslage und Konzept 4786

2.2.1.2 Erläuterungen zur Gesetzesänderung 4786

2.2.2 Allgemeine wirtschaftliche Bestimmungen 4787

2.2.2.1 Ausgangslage und Konzept 4787

2.2.2.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen 4789

2.2.3 Milchwirtschaft 4792

2.2.3.1 Ausgangslage und Konzept 4792

2.2.3.1.1 Einführung der Milchkontingentierung 4792 2.2.3.1.2 Änderungen mit der AP 2002 4793 2.2.3.1.3 Situation in der EU 4793 2.2.3.1.4 Konsequenzen für die Schweiz 4794 2.2.3.1.5 Überlegungen zum Ausstieg 4795 2.2.3.1.6 Entscheid zum Ausstieg 4799 2.2.3.1.7 Konzept für den Ausstieg 4800

2.2.3.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen 4802

2.2.4 Viehwirtschaft 4808

2.2.4.1 Ausgangslage und Konzept 4808

2.2.4.1.1 Fleischeinfuhr 4808 2.2.4.1.2 Einstufung der Qualität 4812 2.2.4.1.3 Fleischfonds und Preisausgleichskasse Eier 4813 2.2.4.1.4 Marktentlastung, Marktabräumung und Überwachung des Marktgeschehens 4813

2.2.4.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen 4815

2.2.5 Pflanzenbau 4817

2.2.5.1 Ausgangslage und Konzept 4817

2.2.5.2 Erläuterungen zur Gesetzesänderung 4818

2.2.6 Weinwirtschaft 4819

2.2.6.1 Ausgangslage und Konzept 4819

2.2.6.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen 4820

2.3 Direktzahlungen (3. Titel LwG) 4821

2.3.1 Ausgangslage und Konzept 4821

2.3.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen 4822

2.4 Soziale Begleitmassnahmen (4. Titel LwG) 4826

2.4.1 Ausgangslage und Konzept 4826

2.4.1.1 Betriebshilfe 4827

2.4.1.2 Umschulungsbeihilfen 4827

2.4.1.3 Liquidationsgewinnbesteuerung 4829

2.4.2 Erläuterung zu den Gesetzesänderungen 4829

2.5 Strukturverbesserungen (5. Titel LwG) 4830

2.5.1 Ausgangslage und Konzept 4830

2.5.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen 4831

4868

2.5.2.1 Allgemeine Bestimmungen 4831

2.5.2.2 Beiträge 4832

2.5.2.3 Investitionskredite 4834

2.6 Forschung und Beratung sowie Förderung der Pflanzen- und Tierzucht (6.

Titel LwG) 4836

2.6.1 Ausgangslage und Konzept 4836

2.6.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen 4837

2.7 Pflanzenschutz und Hilfsstoffe (7. Titel LwG) 4838

2.7.1 Ausgangslage und Konzept 4838

2.7.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen 4840

2.8 Rechtsschutz, Verwaltungsmassnahmen und Strafbestimmungen (8. Titel

LwG) 4843

2.8.1 Ausgangslage und Konzept 4843

2.8.2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen 4844

2.9 Schlussbestimmungen (9. Titel LwG) 4846

2.9.1 Ausgangslage und Konzept 4846

2.9.2 Erläuterung zu den Gesetzesänderungen 4850

3 Auswirkungen 4851

3.1 Bund 4851

3.1.1 Personell 4851

3.1.2 Finanziell 4852

3.1.3 Ausgabenbremse 4853

3.1.4 Informatik 4853

3.2 Kantone und Gemeinden 4854

3.3 Volkswirtschaft 4854

3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns 4855

3.3.2 Auswirkungen auf die einzelnen gesellschaftlichen Gruppen 4856

3.3.3 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft 4860

3.3.4 Alternative Regelungen 4862

3.3.5 Zweckmässigkeit im Vollzug 4862

4 Legislaturplanung 4863

5 Verhältnis zum internationalen Recht 4863

5.1 WTO4863 5.2 EU 4864

6 Rechtliche Grundlagen 4866

6.1 Verfassungsmässigkeit 4866

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 4866

Inhaltsverzeichnis Teil I 4867 Änderung Landwirtschaftsgesetz (Entwurf) 4870

4869