Art. 1 Scopo e oggetto Oltre ad altri principi dell’attività statale, la statistica deve rispettare la proporziona- lità. Già la LStat sottolinea che per l’elaborazione di statistiche la Confederazione deve innanzitutto avvalersi dei dati amministrativi già disponibili. Questo principio è sancito quale obiettivo principale anche qui, nel capoverso 1: semplificare e raziona- lizzare l’acquisizione di dati statistici attraverso registri ufficiali di persone armoniz- zati, in modo da ridurre l’onere delle persone tenute a informare in occasione delle rilevazioni. Ciò presuppone che si possa far ricorso a registri esistenti, a condizione che la loro qualità soddisfi i requisiti statistici. Il capoverso 2 formula i principali presupposti necessari per disporre di dati di buona qualità, che fungano da base per risultati statistici attendibili e paragonabili, che vanno quindi fissati nella legge: – il contenuto comune dei registri (lett. a); – l’unificazione delle definizioni attraverso norme e standard (lett. b); – la completezza e l’esattezza delle informazioni contenute nei registri (lett. c); – l’attualità dei dati e il ritmo d’aggiornamento dei registri (lett. d).
425
Art. 2 Campo d’applicazione Il capoverso 1 si riferisce ai registri federali e cantonali di persone che forniscono già oggi o forniranno in futuro dati all’Ufficio federale di statistica (UST). Questi dati sono combinati con i dati dei registri degli abitanti per elaborare statistiche sui movimenti migratori, nonché sullo stato e sulla struttura della popolazione. I registri riguardanti gli stranieri sono in corso di ammodernamento e presumibilmente nei prossimi anni saranno raggruppati in un sistema unitario: il sistema d’informazione SIMIC (lett. b) sarà composto dal registro centrale degli stranieri (RCS) e dal siste- ma automatizzato di registrazione delle persone (AUPER). Il registro informatizzato dello stato civile INFOSTAR (lett. a) è stato introdotto a tappe negli scorsi cinque anni e oggi funge da registro centrale dello stato civile. È gestito e finanziato dai Cantoni ed esercitato dalla Confederazione. La legge si applica inoltre al sistema d’informazione dei diplomatici stranieri e dei funzionari internazionali Ordipro del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) (lett. c), al registro d’immatri- colazione delle rappresentanze diplomatiche e consolari svizzere all’estero integrato nel sistema d’informazione «Gestione in rete dei dati relativi agli Svizzeri all’estero» (VERA) del DFAE (lett. d), come pure ai registri dell’AVS (lett. e): registro centrale degli assicurati (RCA), registro centrale delle rendite (RCR) e registro delle presta- zioni in natura (RPN) della Centrale di compensazione. Ai sensi del capoverso 2, la presente legge si applica a tutti i registri cantonali e comunali degli abitanti. Questi registri assumeranno un ruolo chiave per l’elabora- zione di statistiche basate sui registri (cfr. il n. 1.2.2 seg.). Il campo d’applicazione del capoverso 2 si estende anche ai cataloghi elettorali, tenuti dai Cantoni o dai Comuni nell’ambito dell’esercizio dei diritti civili a livello federale, cantonale e comunale. Di norma, sono compilati estraendo le informazioni dai registri degli abitanti. Cataloghi elettorali armonizzati costituiscono una premessa per il voto elettronico. In proposito occorre menzionare anche il fatto che la legge federale del 19 dicembre 197535 sui diritti politici degli Svizzeri all’estero va riveduta in modo da esortare i Cantoni a centralizzare i registri elettorali degli svizzeri all’estero.
Art. 3 Definizioni Il controllo degli abitanti e la statistica rappresentano dei settori specializzati. Per questo motivo è necessario descrivere più in dettaglio la terminologia utilizzata nel disegno di legge. I registri degli abitanti (lett. a) rientrano nella sfera di competenza dei Cantoni e per questo motivo presentano differenze cantonali in relazione al contenuto, al ritmo d’aggiornamento e alla gestione. Contengono tuttavia delle informazioni su tutti i cittadini svizzeri domiciliati o dimoranti legalmente in un Comune. Nella maggior parte di questi registri sono iscritti anche i cittadini stranieri. In futuro dovranno contenere anche tutte le persone domiciliate o dimoranti. Finora, i concetti di Comune di residenza (lett. b) e Comune di soggiorno (lett. c) non sono mai stati definiti a livello nazionale. Come ha già spiegato il Consiglio federale nel suo messaggio sul censimento della popolazione del 2000 (FF 1997 III 1009, 1013), non esiste una definizione ufficiale unitaria del concetto di «domici- lio». Nelle lettere b e c viene data una definizione di residenza e soggiorno unica, valida per tutta la Svizzera, che si basa sulla definizione del codice civile svizzero
35 RS 161.5
426
(CC)36 come pure sulla prassi dei Cantoni e dei Comuni. Questa definizione è stata elaborata in collaborazione con l’Associazione svizzera dei servizi di controllo degli abitanti. Ai sensi dell’articolo 23 CC, il domicilio di una persona è il luogo in cui soggiorna con l’intenzione di stabilirvisi durevolmente. Questa definizione è tuttavia interpre- tata in modo differenziato nella prassi giuridica: la residenza è definita da un lato dalla volontà di stabilirsi durevolmente in un luogo e dall’altro dall’espressione di questa volontà con la presa effettiva del domicilio in quel luogo. Il concetto di soggiorno (lett. c) si riferisce a una permanenza di durata minima per un determinato scopo, senza l’intenzione di stabilirsi durevolmente, e per un periodo limitato (ad esempio quale dimorante settimanale). Nel caso del soggiorno, le perso- ne interessate conservano un altro luogo di domicilio. Inoltre, ai sensi dell’artico- lo 26 CC, il soggiorno in un luogo allo scopo di frequentarvi le scuole e l’entrata in un istituto di educazione, in una casa di riposo, in un ospedale o in uno stabilimento di pena non costituiscono il domicilio. Oggi la durata del soggiorno non è disciplina- ta allo stesso modo in tutti i Cantoni. In 20 Cantoni è però fissata ad almeno tre mesi ininterrotti o a tre mesi distribuiti sull’arco di un anno. In base alle norme internazionali, applicate anche nell’ambito delle raccomandazioni dell’ONU sui censimenti della popolazione, il concetto di economia domestica (lett. d) comprende tutti gli occupanti che vivono nella stessa abitazione. L’identificatore (lett. e) e la caratteristica (lett. f) si riferiscono a informazioni su una persona o una cosa. Un identificatore serve a identificare in modo univoco una persona o una cosa. Il sesso è uno degli esempi più semplici di caratteristica. Questa caratteristica si suddivide in una subinformazione (modalità, lett. g), e cioè in sesso femminile o maschile. La nomenclatura (lett. h) comprende, nel caso del sesso, le espressioni «uomo» e «maschile», nonché «donna» e «femminile». Ai fini dell’elaborazione nei sistemi informatici, questi testi sono tradotti in codici con i valori 1 e 2 rispettivamente (lett. i).
Art. 4 Compito dell’UST Il capoverso 1 attribuisce all’UST la competenza di produrre delle definizioni mini- me e unitarie dei contenuti delle informazioni contenute nei registri degli abitanti, nonché nei registri federali e cantonali citati all’articolo 2 del disegno di legge. L’armonizzazione scaturisce in particolare dalla gestione unitaria degli identificatori, delle caratteristiche e delle modalità delle caratteristiche, nonché dalla loro codifica- zione e da una terminologia comune. Questo articolo è uno dei cardini del presente disegno di legge. Al riguardo, bisogna tener presente il fatto che i registri perseguo- no innanzitutto uno scopo amministrativo. Per questo motivo, ai sensi del capover- so 4, nell’elaborare le norme e i criteri nell’ambito del catalogo ufficiale delle carat- teristiche l’UST dovrà tener conto dei requisiti e dei bisogni dei Cantoni e dei Comuni, nonché dei servizi federali che gestiscono i registri. I criteri vanno elaborati in stretta collaborazione con i servizi interessati (cpv. 2). Per garantire la certezza del diritto, sono fatte salve le disposizioni del CC concer- nenti lo stato civile e le relative disposizioni d’esecuzione sull’attestazione delle
36 RS 210
427
caratteristiche. Le competenze in materia di stato civile non subiscono quindi alcuna modifica (cpv. 1). Il capoverso 3 stabilisce che l’UST metta a disposizione gratuitamente la documen- tazione concernente i criteri e le norme. Il capoverso 4 obbliga l’UST a produrre e aggiornare regolarmente un catalogo ufficiale delle caratteristiche, in cui siano descritte esattamente le caratteristiche che devono figurare nei registri e le loro modalità. Il catalogo deve inoltre contenere le nomenclature e le liste di codici.
Art. 5 Completezza dei registri Il principio della completezza, esattezza e attualità dei dati si applica a tutti i registri federali, nonché ai registri cantonali e comunali degli abitanti, poiché solo in questo modo si ottengono basi statistiche attendibili.
2.3 Sezione 2: Registri degli abitanti
Art. 6 Contenuto minimo Nell’articolo 6 sono elencati tutti gli identificatori e le caratteristiche che devono figurare nei registri degli abitanti per ogni persona. Questo elenco è proposto ai servizi che gestiscono i registri per motivi di chiarezza e trasparenza. Inoltre, oggi non tutti i Cantoni dispongono di un catalogo dettagliato delle caratteristiche regi- strate dal controllo degli abitanti. Una definizione minima del contenuto dei registri degli abitanti dovrebbe quindi creare più trasparenza anche in relazione alla prote- zione dei dati. Le caratteristiche elencate all’articolo 6 corrispondono a quelle normalmente rilevate e registrate nei registri cantonali e comunali degli abitanti per scopi amministrativi già oggi. Sono nuovi solo gli identificatori menzionati alle lettere a, c et d. Oggi non esistono identificatori federali delle persone per collegare informazioni estratte da registri differenti (cfr. n. 1.2.5). Per far sì che i registri amministrativi possano essere utilizzati in modo più efficiente per scopi statistici, attraverso gli identificatori degli edifici e delle abitazioni devono poter essere collegati anche i registri degli abitanti e il Registro federale degli edifici e delle abitazioni (cfr. n. 1.1.5 e 1.2.2). L’elenco delle caratteristiche proposto si limita al minimo assoluto e si orienta alla realizzabilità nei Comuni e nei Cantoni. Dal punto di vista statistico e rispetto al mandato d’informazione del censimento della popolazione mancano ad esempio caratteristiche fondamentali, come la professione, il luogo di lavoro, i mezzi di trasporto utilizzati, la formazione, ecc. Come già menzionato nell’introduzione, tuttavia, lo scopo dell’armonizzazione e del collegamento dei registri amministrativi non è di iscrivere nei registri e aggiornare continuamente tutte le caratteristiche rilevate dal censimento della popolazione. Nei registri amministrativi vengono iscritte in modo completo e aggiornato solo le caratteristiche di cui hanno bisogno i Comuni o i Cantoni per svolgere i loro compiti amministrativi. Inoltre, le informa- zioni corrispondenti devono emergere regolarmente nell’ambito dell’attività ammi- nistrativa. Per le caratteristiche che servono solo per scopi statistici, ma non sono utilizzate altrimenti, questi registri non possono offrire nessuna garanzia di esattez- za, completezza e attualità.
428
Le caratteristiche «identificatore dell’abitazione in base al REA, economia domesti- ca d’appartenenza e tipo di economia domestica» dovrebbero permettere, in combi- nazione con l’articolo 8, di determinare più facilmente le collettività. Una collettività può essere costituita ad esempio dalle persone che si trovano in una casa per anziani, in un internato, in un ospedale o in una casa di cura. In futuro, l’identificazione delle collettività in base ai registri fornirà indicazioni attendibili su un settore che assume rilievo ad esempio per la politica sociale e sanitaria in relazione alle persone anziane. In merito alla caratteristica concernente l’appartenenza a una comunità religiosa riconosciuta dal diritto pubblico, bisogna tener presente quanto segue: in Svizzera, in virtù della ripartizione delle competenze i Cantoni sono sovrani in materia di chie- sa37. Ai sensi dell’articolo 72 Cost., infatti, è ai Cantoni che spetta la competenza di disciplinare i rapporti tra Stato e Chiesa, in cui rientra anche la definizione dello statuto giuridico delle singole comunità religiose, il tutto garantendo la libertà di credo e di coscienza (art. 15 Cost.), che comprende il principio della neutralità confessionale dello Stato, e cioè l’apertura nei confronti di tutte le convinzioni religiose e filosofiche. Questo principio non chiede però allo Stato di adottare un atteggiamento estraneo a qualsiasi aspetto religioso o filosofico38. In merito alla prassi in materia di riconoscimento, un recente studio39 rileva che la Costituzione federale delega interamente ai Cantoni la regolamentazione dei rapporti tra lo Stato e le istituzioni religiose. Affrontando il tema del riconoscimento in diritto pubblico, per una sola questione ci si ritrova così confrontati con la moltepli- cità federale sotto forma di 26 risposte differenti. Al di là di tutte le differenze, emerge tuttavia un denominatore comune, che sembra essere alla base della conce- zione del riconoscimento in diritto pubblico di tutti i Cantoni. Questo denominatore comune presenta due aspetti: da un lato comprende il riconoscimento nel senso di rispetto dello Stato nei confronti della comunità religiosa; dall’altro la nozione di «diritto pubblico» implica in generale che questo aspetto del riconoscimento sia seguito da un atto costitutivo, e cioè dalla costituzione della comunità quale persona giuridica di diritto pubblico, mettendo l’accento sulla forma di corporazione, e cioè sull’associazione di persone. Questi due aspetti, tuttavia, non sono necessariamente legati. In Svizzera, i Cantoni di Ginevra e Neuchâtel sono considerati abitualmente Cantoni di separazione perché non attribuiscono personalità giuridica pubblica alle loro comunità religiose. Entrambi riconoscono tuttavia espressamente certe comuni- tà religiose nel senso di rispetto, concedendo loro in questo modo dei vantaggi materiali. Nella maggior parte dei Cantoni, la Chiesa evangelica riformata e la Chiesa cattolica romana sono riconosciute dal diritto pubblico. In vari Cantoni anche la Chiesa cattolica cristiana è un istituto di diritto pubblico (ZH, BE, LU, SO, BS, BL, SH, SG e AG). I Cantoni FR, BS e SG hanno concesso questo statuto anche alla comunità israelita. Nei Cantoni NE e GE, dove Chiesa e Stato sono separati, la situazione è diversa. La Chiesa evangelica riformata, la Chiesa cattolica romana e la Chiesa
37 Le imposte di culto (stato della legislazione: 1° gennaio 1999), Commissione intercanto- nale d’informazione fiscale, Berna, 1999, p. 1 segg. 38 Cfr. il messaggio sulla riforma della Costituzione federale, FF 1997 I 146. 39 Sandro Cataccin, Cla Reto Famos, Michael Duttwiler e Hans Mahnig, Stato e religione in Svizzera – Lotte per il riconoscimento, forme del riconoscimento, Studio condotto dal Fo- rum svizzero per lo studio delle migrazioni e della popolazione su incarico della Commis- sione federale contro il razzismo, Berna 2003, p. 15.
429
cattolica cristiana nel Cantone di Neuchâtel sono considerate «istituzioni d’interesse pubblico» e nel Cantone di Ginevra sono «riconosciute ufficialmente». L’appartenenza a una chiesa nazionale riconosciuta dal diritto pubblico è quindi una caratteristica registrata in quasi tutti i Cantoni, principalmente per motivi di tecnica fiscale. Fanno eccezione i Cantoni di Ginevra e Neuchâtel, dove questa caratteristica è iscritta facoltativamente nei registri degli abitanti. Questa caratteristica può tuttavia essere utilizzata per scopi statistici anche in questi Cantoni, a condizione che sia garantita la protezione dei dati. La completezza delle informazioni non è tuttavia assicurata. L’appartenenza a una comunità religiosa riconosciuta dal diritto pubblico potrà essere scambiata solo tra i Cantoni che accordano questo statuto. I Cantoni di Neu- châtel e Ginevra, che riconoscono uno statuto particolare, ma non un riconoscimento di diritto pubblico, non sono quindi obbligati a procedere allo scambio automatico di questa caratteristica in caso di trasferimento in un Cantone che prevede tale statuto. Il Cantone di arrivo dovrà quindi chiedere questa informazione direttamente all’interessato.
Art. 7 Altre caratteristiche Alcuni registri degli abitanti contengono anche altre caratteristiche che assumono rilievo per la statistica. Anche queste caratteristiche devono essere iscritte in modo armonizzato, se figurano nel catalogo ufficiale dell’UST (art. 4). Esempi di caratteri- stiche di questo tipo, iscritte nei registri degli abitanti di alcuni Cantoni e Comuni, ma non di tutti, sono la lingua, il luogo di lavoro o altre comunità religiose (oltre alla caratteristica «appartenenza a una chiesa nazionale o a un’altra comunità religiosa riconosciuta dal diritto pubblico»). Se queste informazioni sono contenute per motivi amministrativi in un registro amministrativo, devono poter essere utilizzate diretta- mente anche per la statistica, allo scopo di alleggerire l’onere delle persone tenute a informare in occasione delle rilevazioni statistiche. Nelle regioni in cui invece nei registri non sono iscritte altre caratteristiche, oltre a quelle elencate all’articolo 6, i dati necessari devono essere acquisiti, se del caso, interrogando direttamente la popolazione (mediante questionari, interviste, ecc.).
Art. 8 Determinazione e aggiornamento dell’identificatore dell’abitazione e dell’economia domestica d’appartenenza L’articolo 8 capoverso 1 è destinato a semplificare la determinazione dell’abitazione e dell’economia domestica di una persona. Le caratteristiche, provenienti dal Regi- stro degli edifici e delle abitazioni, possono agevolare sensibilmente questo processo di collegamento, quali grandezze ausiliarie, soprattutto nei grandi edifici e complessi residenziali. Si tratta di una competenza già concretizzata a livello di ordinanza federale (art. 12 cpv. 1 e 2 dell’ordinanza del 31 maggio 2000 sul Registro federale degli edifici e delle abitazioni40; cfr. anche l’art. 10 cpv. 3bis LStat41). Vari Cantoni auspicano tuttavia che questa competenza sia ora definita espressamente anche a livello di legge.
40 RS 431.841 41 RS 431.01
430
Il capoverso 2 prescrive che i servizi industriali (imprese pubbliche o imprese priva- te con mandato di diritto pubblico per l’approvvigionamento di elettricità ed acqua) e altri registri ufficiali mettano a disposizione dei servizi preposti alla gestione dei registri degli abitanti i dati personali necessari alla determinazione e all’aggiorna- mento dell’identificatore dell’abitazione di una persona. Questi dati permettono ad esempio, nel caso dei servizi industriali, di aggiornare nel registro degli abitanti i traslochi all’interno dello stesso edificio o dello stesso Comune, notificati solo di rado dalle persone e dalle economie domestiche42. Il capoverso 3 permette ai Cantoni di introdurre un numero fisico dell’abitazione43 per semplificare l’aggiornamento del collegamento persona-economia domestica- abitazione, in particolare nei grandi complessi residenziali, e assicurare il carattere durevole dell’armonizzazione. L’UST s’impegna a iscrivere questi numeri quale caratteristica nel Registro degli edifici e delle abitazioni (cfr. n. 4.4.1). Il capoverso 4 ha lo scopo di promuovere la collaborazione tra le amministrazioni immobiliari e i servizi cantonali incaricati di gestire i registri, in modo da consentire una determinazione ancora più adattata alle peculiarità cantonali. Dalla procedura di consultazione è emerso che potrebbe essere auspicabile ad esempio una menzione dell’identificatore dell’abitazione nel contratto d’affitto.
Art. 9 Organo responsabile I Cantoni svolgono un ruolo importante nell’ambito dell’armonizzazione dei registri degli abitanti dei loro Comuni, in particolare per l’armonizzazione delle caratteristi- che, l’adeguamento delle interfacce TIC e la prima attribuzione del NAS. Per coor- dinare l’armonizzazione, devono quindi designare un servizio ufficiale, che contem- poraneamente funga da servizio di contatto con la Confederazione. Quali servizi ufficiali entrano in considerazione ad esempio gli uffici statistici cantonali o, dove esiste, un ufficio cantonale della popolazione nonché i servizi ufficiali dei diparti- menti delle finanze, che si stanno occupando della creazione di basi di dati cantonali.
Art. 10 Scambio di dati in caso di trasloco Il capoverso 1 introduce il principio dello scambio di dati tra i Comuni, rispettiva- mente i Cantoni in caso di arrivi e partenze di abitanti. Si parte dal presupposto che in un futuro prossimo tutti i registri degli abitanti saranno gestiti elettronicamente. Con la crescente informatizzazione delle amministrazioni comunali e i rapidi pro- gressi delle telecomunicazioni, questa ipotesi è realistica anche per i piccolissimi Comuni. Lo scambio elettronico (intra- e intercantonale) di dati relativi ai traslochi tra i controlli degli abitanti, disciplinato al capoverso 2, contribuisce alla rapidità della trasmissione e alla precisione delle informazioni e permette di evitare possibili fonti di errori, ad esempio nell’ambito del riporto manuale dei dati nel Comune di arrivo.
42 I vantaggi dell’utilizzazione dei dati delle aziende elettriche sono già stati dimostrati da uno studio dell’UST del 1994: INFRACONSULT AG; REGITEST. Versuch einer Registerzählung mit Verknüpfung der Daten über Personen, Haushalte, Wohnungen und Gebäude in einem Quartier der Stadt Zürich, Ufficio federale di statisti- ca, Berna 1994. 43 Oggi in Svizzera, una numerazione fisica delle abitazioni è consuetudine solo in pochi complessi residenziali. In Norvegia ogni abitazione ha un numero scritto nella scanalatura della porta. Le numerazioni fisiche delle abitazioni sono molto diffuse anche in Austria.
431
Uno scambio di dati di questo tipo, che impedisce le interruzioni del supporto, risponde al requisito di base di completezza, esattezza e attualità delle informazioni. Di conseguenza, è nell’interesse sia dell’UST che dei servizi che gestiscono i registri il fatto che i Comuni e i Cantoni trasmettano i dati concernenti gli arrivi e le parten- ze di persone ed economie domestiche elettronicamente. Per il resto ai Comuni è data la facoltà di scambiarsi altre caratteristiche nell’ambito delle disposizioni legali dei Cantoni e dei Comuni. Ai sensi del capoverso 2, i dati vanno codificati. La codificazione è retta dalla legge federale del 19 dicembre 200344 sui servizi di certificazione nel campo della firma elettronica e dalla relativa ordinanza del 3 dicembre 200445. Il Consiglio federale fissa inoltre le modalità dello scambio di dati e le interfacce. Stabilirà in particolare un formato tecnico e semantico atto ad assicurare il passaggio automatico da un sistema all’altro. Solo così è possibile integrare i dati forniti senza interruzioni del supporto e senza l’intervento dell’uomo nei sistemi riceventi. I sistemi riceventi hanno poi sempre la possibilità di effettuare controlli della plausibilità prima di elaborare i dati ricevuti. Per lo scambio dei dati relativi ai traslochi, la Confederazione mette a disposizione una piattaforma d’informazione e comunicazione, la cosiddetta ’piattaforma TIC’ (cpv. 3). Bisognerà verificare come collegare questa piattaforma a KOMBV46. D’altro canto, anche Internet si presta quale canale. Una soluzione di questo tipo è praticata da qualche anno nei Paesi Bassi: qui i Comuni comunicano via posta elet- tronica per scambiarsi i dati pertinenti in caso di arrivi e partenze. Per ciascuna soluzione, la Confederazione dovrà specificare file di trasferimento standard e formulare norme concernenti la validità del loro contenuto. La trasmissione delle informazioni per posta elettronica presuppone una sicurezza adeguata, e cioè una codificazione che consenta di garantire l’integrità (inviolabilità) e l’autenticità (autenticità dell’identità del mittente) dei dati. Originariamente, nel disegno di legge erano previste disposizioni sulla protezione dei dati ancora più severe, ad esempio un diritto di accesso ai dati dei registri degli abitanti e il diritto di rettifica dei dati sbagliati. L’associazione svizzera degli organi cantonali di protezione dei dati (DSB + CPD.CH), di cui fa parte anche l’Incaricato federale della protezione dei dati, ha tuttavia segnalato che queste disposizioni erano superflue considerata la legislazione esistente in materia di protezione dei dati a livello federale e cantonale. Il diritto di accesso e di rettifica sono già garantiti da basi giuridiche esistenti (cfr. art. 8 e 15 LPD47).
Art. 11 Obbligo di notifica Oggi, l’obbligo di notifica della popolazione non è disciplinato in modo omogeneo nel sistema di controllo degli abitanti della Svizzera. Una regolamentazione unitaria è tuttavia una premessa importante per poter utilizzare i registri per scopi statistici in futuro. Per via della ripartizione costituzionale delle competenze, la Confederazione non può rivolgersi direttamente ai cittadini, imponendo loro obblighi di notifica
44 RS 943.03 45 RS 943.032 46 KOMBV-KTV, Kommunikation der Bundesverwaltung – Kantonalverbund, rete utenti sulla base del protocollo TCP-IP; la rete collega tra di loro tutte le reti cantonali e consen- te l’accesso ad applicazioni dei Cantoni nonché dell’Amministrazione federale generale. 47 RS 235.1
432
specifici. Per garantire una qualità dei dati sufficiente per le statistiche ufficiali, la Confederazione può però obbligare i Cantoni ad adottare le misure necessarie affin- ché gli abitanti annuncino gli arrivi e le partenze entro un dato termine. Il termine massimo dovrebbe essere fissato a 14 giorni (lett. a). La maggior parte dei Cantoni applica già oggi questo termine. La concretizzazione del rispetto dell’obbligo di notifica spetta come finora ai Cantoni. La notifica deve poter essere espletata perso- nalmente, tramite una terza persona autorizzata a rappresentare l’interessato o ad esempio anche via Internet. Per poter disporre di informazioni qualitativamente ineccepibili, i Cantoni devono inoltre obbligare le persone soggette all’obbligo di notifica a fornire dati veritieri e se necessario documentati (lett. b).
Art. 12 Obbligo d’informare L’articolo 12 capoverso 1 è concepito quale disposizione complementare all’obbligo di notifica della popolazione ai sensi dell’articolo 11. Deve tuttavia essere applicato solo sussidiariamente, quale «ultima ratio» per i casi problematici non risolvibili altrimenti. Questa sussidiarietà presuppone pertanto che in linea di principio le informazioni desiderate siano richieste dapprima e nei limiti del possibile alla perso- na interessata, che ai sensi dell’articolo 11 del disegno di legge è soggetta all’obbligo di notifica. Già nell’ambito di colloqui e consultazioni preliminari con i Cantoni, sulla scorta delle esperienze favorevoli fatte con le leggi cantonali alcuni Cantoni hanno suggeri- to di prevedere un obbligo generale di notifica, valido in tutta la Svizzera, per le amministrazioni immobiliari e i locatori in caso di traslochi di abitanti con cambia- mento d’indirizzo. Secondo il loro punto di vista e la loro esperienza, ciò semplifi- cherebbe sensibilmente anche il difficile compito dell’identificazione univoca delle abitazioni nell’ambito dell’attribuzione degli abitanti all’abitazione corretta, in particolare nelle grandi città e nei grandi complessi residenziali. Nell’ambito della procedura di consultazione, l’obbligo di notifica sussidiario per i datori di lavoro e le amministrazioni immobiliari è stato criticato dagli ambienti interessati, soprattutto a causa dell’onere che comporta. D’altro canto è anche emer- so chiaramente che le associazioni dei Comuni e dei servizi di controllo degli abitan- ti vorrebbero che questo obbligo fosse generalizzato e non limitato sussidiariamente ai casi in cui non è adempiuto l’obbligo di notifica personale conformemente all’articolo 11. Non bisogna dimenticare che già oggi in numerosi Cantoni e Comuni esistono obblighi di notifica generali nell’ambito del controllo degli abitanti sia per le amministrazioni immobiliari e i locatori che per i datori di lavoro. I Cantoni FR, GL, GR, NW, SG, VD e ZH prevedono infatti un obbligo di informare per i datori di lavoro e i locatori. Un obbligo di informare per i locatori è previsto anche nei Can- toni AG, BS, GE, SH e TI. Si propone quindi di mantenere l’obbligo di notifica sussidiario come compromesso adeguato e praticabile tra le due posizioni opposte quale norma minima e di lasciare ai Cantoni la facoltà di emanare disposizioni più incisive. Ciò permette a quei Can- toni che già oggi applicano obblighi di notifica più dettagliati di mantenere questa prassi collaudata e agli altri Cantoni di adeguare, se del caso, la propria legislazione. Ai sensi del capoverso 3, i dati a disposizione della Posta possono essere utilizzati per la risoluzione di casi controversi. La Posta è un ente di diritto pubblico con personalità giuridica propria ed è soggetta alle disposizioni degli articoli 12–15
433
LPD48. Questo capoverso crea la base giuridica necessaria ai sensi dell’articolo 13 capoverso 1 LPD, affinché la Posta possa, su richiesta, trasmettere dati concernenti i propri clienti al controllo degli abitanti. Siccome in materia di poste e telecomunica- zioni la Confederazione dispone di competenze legislative che vanno oltre l’armonizzazione49, può ordinare un obbligo di informare direttamente.
2.4 Sezione 3: Registri federali e cantonali
Art. 13 Ai sensi del capoverso 1, i servizi competenti gestiscono il NAS nei loro registri di persone. Le informazioni contenute nei registri federali e cantonali sono una fonte di dati attendibile e assolutamente necessaria per la statistica, come già evidenziato nell’introduzione (cfr. n. 1.1.3). Se in questi registri è iscritto il NAS, nell’ambito delle rilevazioni statistiche le informazioni di questi registri possono essere collegate in forma anonima con quelle dei registri degli abitanti. In linea di principio, sarebbe ipotizzabile estrarre le stesse informazioni anche dai registri degli abitanti. In vista del carico di lavoro e per motivi metodologici, non ha tuttavia senso obbligare i registri degli abitanti a tenere aggiornate delle informazioni che possono essere ricavate più semplicemente da un registro centrale. Generalmente, si tratta di caratteristiche spesso contenute anche nei registri degli abitanti al momento in cui si verifica un evento, la cui qualità e il cui aggiornamento non possono però essere garantiti in caso di arrivi e partenze di persone, perché per i registri degli abitanti hanno un’utilità amministrativa limitata in un’ottica temporale. Esempi di caratteristiche di questo tipo sono l’ordine di una nascita, l’anno dell’ultimo cambiamento di stato civile, la durata del matrimonio al momento del divorzio (estratti dal registro INFOSTAR) oppure l’anno dell’acquisto della cittadi- nanza svizzera, la nazionalità plurima, nonché il luogo di lavoro e il ramo economi- co per gli stranieri (estratti da SIMIC). Ai sensi del capoverso 2, le altre caratteristiche iscritte nei registri federali e canto- nali sono soggette alle basi giuridiche corrispondenti. Ciononostante, analogamente all’articolo 7 viene sancito il principio secondo cui le caratteristiche che sono iscritte in uno dei registri menzionati all’articolo 2 capoverso 1 e contemporaneamente contenute nel catalogo ufficiale dell’UST devono essere armonizzate secondo la nomenclatura dell’UST. Il capoverso 3 prevede che l’UST sia consultato in caso di modifiche del tenore di uno dei registri menzionati all’articolo 2. Non si tratta tanto di verificare l’opportunità di iscrivere tale o tale caratteristica, ma piuttosto di identificare con sufficiente anticipo le implicazioni, e segnatamente le conseguenze per la produzio- ne di statistiche, che la modifica comporta sull’insieme del sistema istituito dalla LArm.
48 RS 235.1 49 Cfr. art. 65 cpv. 2 e art. 92 Cost.
434
2.5 Sezione 4: Approntamento, utilizzazione e comunicazione dei dati
Art. 14 Approntamento di dati per scopi statistici da parte dei Cantoni e dei Comuni Questo articolo consente in particolare l’acquisizione dei dati necessari per calcolare lo stato annuale della popolazione (pop.ch) in Svizzera, nei Cantoni e nei Comuni, nonché per estrarre campioni e contattare economie domestiche selezionate casual- mente nell’ambito di rilevazioni statistiche. Ai sensi del capoverso 1, i Cantoni o i Comuni mettono gratuitamente a disposizione dell’UST le caratteristiche contenute obbligatoriamente nei registri degli abitanti. Il Consiglio federale stabilisce il ritmo di consegna dei dati nell’ordinanza del 30 giugno 199350 sull’esecuzione di rilevazioni statistiche federali. Ai sensi del capoverso 2, l’UST deve poter ottenere altri dati contenuti nei registri di cui all’articolo 7 per realizzare le rilevazioni statistiche menzionate nel programma pluriennale dell’UST in vigore, allo scopo di alleggerire l’onere degli intervistati. Questi dati sono trasmessi all’UST solo su richiesta e solo se nessuna disposizione cantonale ne esclude espressamente un’utilizzazione statistica. Questa regolamenta- zione corrisponde a quella dell’articolo 7 capoverso 2 LStat. Il Consiglio federale fisserà le caratteristiche necessarie nell’ordinanza concernente la rilevazione corri- spondente. Ai sensi del capoverso 3, per la comunicazione dei dati conformemente agli artico- li 6 e 7 vanno utilizzati supporti di dati o trasmissioni elettroniche ad esempio nell’ambito della piattaforma TIC prevista all’articolo 10. Per la trasmissione elet- tronica di dati attraverso la piattaforma TIC va prevista una criptazione dei dati corrispondente allo stato della tecnica, che si ispira anche alla legge federale del 19 dicembre 200351 sui servizi di certificazione nel campo della firma elettronica e alla relativa ordinanza del 3 dicembre 200452. Ai sensi dei capoversi 4 e 5, l’UST elaborerà, in collaborazione con i Cantoni, un dossier tecnico, che specifichi i file di trasferimento corrispondenti e formuli le norme sulla validità dei dati contenuti.
Art. 15 Approntamento dei dati per scopi statistici da parte di organi federali I principi proposti all’articolo 14 per i dati dei Comuni e dei Cantoni devono valere sostanzialmente anche per i dati estratti dai registri federali (cpv. 1). Come avviene già oggi, la periodicità e il contenuto della trasmissione dei dati estratti dai registri federali devono essere stabiliti nell’ordinanza del Consiglio federale concernente la
50 RS 431.012.1 51 RS 943.03 52 RS 943.032
435
rilevazione in questione (cpv. 2). L’utilizzazione dei dati per scopi statistici resta inoltre disciplinata nelle disposizioni specifiche per ogni registro.53
Art. 16 Utilizzazione da parte dell’UST dei dati per scopi di statistica, ricerca e pianificazione Il capoverso 1 enuncia la destinazione principale dei dati. I dati sono utilizzati dall’UST per rilevazioni ed elaborazioni statistiche sulle persone e sulle economie domestiche. In ciò rientra pure l’utilizzazione dei dati per la ponderazione e la generalizzazione dei risultati ottenuti mediante rilevazioni per campione. In base al capoverso 2, i dati possono essere utilizzati per estrarre dei campioni destinati a rilevazioni statistiche. Ai sensi del capoverso 3, determinati dati servono all’UST quali elenco di indirizzi per la preparazione di rilevazioni statistiche. Per poter essere rappresentativi, i campioni e i loro risultati devono basarsi sull’universo di base dell’intera popolazio- ne residente. Dalla liberalizzazione delle telecomunicazioni, l’impiego di elenchi telefonici, praticato finora, risulta sempre più difficile. Per tener conto del contesto liberalizzato e non generare un proliferare di singoli contratti di diritto privato, nell’ambito della revisione della legge sulle telecomunicazioni l’articolo 10 della LStat sarà prossimamente completato con una disposizione, che obbligherà i fornito- ri di servizi a mettere tutti i numeri di telefono dei loro clienti a disposizione dell’Ufficio federale di statistica per un registro per i campioni, a condizione che sia rispettato il segreto statistico. Mancano tuttavia altre fonti attendibili in questo settore. Per questo motivo, è importante che l’UST possa utilizzare i dati menzionati al capoverso 3 per stilare un elenco di indirizzi. In combinazione con l’elenco tele- fonico, questo elenco rappresenta una base nettamente migliore per estrarre campio- ni e contattare telefonicamente o per posta le economie domestiche selezionate. Nell’ambito delle disposizioni d’esecuzione a livello di ordinanza, per questo elenco di indirizzi deve essere prevista una banca dati protetta in modo particolare. L’ordinanza conterrà inoltre disposizioni particolari volte a limitare la cerchia di persone all’interno dell’UST che avranno accesso all’elenco dei dati, nonché le modalità d’accesso e di distruzione dei dati obsoleti. Il capoverso 4 precisa che i dati dei registri degli abitanti e dei registri federali possono essere utilizzati statisticamente sia di per sé, sia per elaborare ulteriori statistiche e conservati, senza il cognome e il nome. Questa disposizione garantisce quindi la possibilità di realizzare più spesso «censimenti della popolazione basati sui registri», senza interrogare direttamente la popolazione, nell’ambito dei quali le informazioni concernenti le persone e le economie domestiche sono completate con informazioni concernenti gli edifici e le abitazioni, come pure il luogo di lavoro per le persone occupate o la sede della scuola. A tal fine sono necessari dati estratti dal Registro degli edifici e delle abitazioni (REA) e dal Registro delle imprese e degli
53 A proposito del sistema d’informazione Ordipro occorre osservare che le persone interes- sate, in particolare i diplomatici, beneficiano di una protezione particolare. Tuttavia, nell’ordinanza Ordipro niente si oppone a che i dati di questo registro siano trasmessi all’UST poiché si tratta unicamente di dati resi anonimi. In vista del censimento della popolazione del 2010, le esigenze al riguardo dovranno essere definite nell’ordinanza sul CFP 2010, nella misura in cui non si tratti di dati personali che esigono una protezione particolare né di profili di personalità. Ciò vale analogamente per l’ordinanza VERA, che non deve essere adattata.
436
stabilimenti (RIS). Le informazioni statistiche di base, preziose per la memoria della Svizzera, resteranno così intatte anche per le prossime generazioni.
Art. 17 Comunicazione dei dati da parte dell’UST per scopi di statistica, ricerca e pianificazione
L’accesso in linea, e cioè l’accesso tramite la procedura di richiamo, ai dati resi anonimi è riservato ai servizi statistici della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni (cpv. 1). L’ordinanza elencherà in modo esaustivo i servizi ufficiali autoriz- zati ad accedervi e le caratteristiche previste per l’accesso in linea. Il capoverso 2, che corrisponde all’articolo 16 capoverso 3 a livello cantonale, è stato introdotto in seguito al risultato della consultazione. Sono infatti stati numerosi i servizi statistici cantonali e comunali che hanno auspicato un accesso più esteso ai dati raccolti dall’UST e registrati nella banca dati di cui all’articolo 16 capoverso 3 per realizzare rilevazioni statistiche proprie. Questo accesso si limita tuttavia ai dati propri di ogni Cantone o Comune. I dati non anonimi relativi agli abitanti della Città di Ginevra, ad esempio, non potranno essere ottenuti dal servizio di statistica della Città di Zurigo. Ai sensi del capoverso 3, per tutti i servizi ufficiali non menzionati al capoverso 1, nonché per i privati l’UST produrrà, su richiesta, estratti anonimi dall’insieme dei dati, a condizione che la destinazione soddisfi le condizioni della legge e dell’ordinanza. Gli estratti saranno consegnati con un contratto di protezione dei dati e dovranno essere restituiti o distrutti al termine dei lavori (cpv. 4 e 5).
Art. 18 Pubblicazione dei dati per scopi di statistica, ricerca e pianificazione Questo articolo disciplina un principio della statistica pubblica: la limitazione della pubblicazione di risultati nell’ottica della protezione dei dati. I risultati statistici non possono essere suddivisi in modo così dettagliato da consentire di ricavare informa- zioni su singole persone. Sussiste un rischio in particolare quando i risultati si riferi- scono a unità geografiche molto piccole (ad esempio quartieri, piccoli Comuni) o a combinazioni di caratteristiche rare. Questi risultati devono essere trattati come dati personali e possono essere resi noti per scopi statistici solo a determinati utilizzatori alle condizioni valide per i corrispondenti dati individuali (art. 17), ma non devono essere accessibili al pubblico.
2.6 Sezione 5: Disposizioni finali
Art. 19 Termini per l’armonizzazione Ai sensi del capoverso 1, il Consiglio federale fissa i termini per l’armonizzazione tenendo conto delle esigenze per il censimento della popolazione del 2010. L’attuazione tempestiva per il censimento del 2010 comporta due limitazioni. L’introduzione del NAS nei registri contemplati dalla LArm dipende dal successo dell’introduzione del NAS nei registri della Centrale di compensazione (CC) a Ginevra, a partire dal 2008, e negli altri registri in cui attualmente è iscritto il numero AVS. L’utilizzazione del NAS non è quindi ancora realistica per il primo censimento basato unicamente sui registri, nel 2010, ma lo è per quelli successivi, a
437
partire dal 2012 circa. È inoltre prevedibile che l’introduzione di identificatori delle abitazioni nei registri degli abitanti richiederà più tempo per via della complessità del progetto (cfr. n. 4.4.1) e che l’identificazione delle abitazioni non sarà estesa all’intero territorio sin dall’inizio, soprattutto nelle aree urbane. È quindi ipotizzabile allungare i tempi dell’attuazione concreta a dopo il 2010 e impostarla in modo scaglionato, a seconda delle possibilità. Questi fattori imponderabili sono presi in considerazione nel capoverso 2.
Art. 20 Disposizioni d’esecuzione Per l’esecuzione della LArm, il Consiglio federale elaborerà un’ordinanza specifica.
Art. 21 Disposizioni d’esecuzione cantonali Per realizzare l’armonizzazione dei registri, la maggior parte dei Cantoni deve adeguare le proprie basi legali. Per garantire l’informazione sui progressi dell’attua- zione è necessario che i Cantoni rendano note alla Confederazione le loro disposi- zioni d’esecuzione (cpv. 1). Per i Cantoni che non sono in grado di adeguare le proprie basi legali entro il 1° gennaio 2009, il capoverso 2 prevede che le disposizioni d’esecuzione necessarie possano essere emanate anche sotto forma di decreti del Consiglio di Stato, con validità limitata nel tempo. Il capoverso 2 rappresenta un’ingerenza nella procedura legislativa dei Cantoni, ma è giustificato dalla necessità di realizzare i principali lavori di armonizzazione dei registri in tempo per il censimento della popolazione del 2010.
Art. 22 Modifica del diritto vigente La modifica del diritto previgente è disciplinata nell’allegato. Vi sono due settori da distinguere. Il primo riguarda l’utilizzazione del NAS nei registri menzionati dalla LArm allo scopo di semplificare lo scambio di dati previsto dalla legge. Il secondo settore riguarda gli adeguamenti della LStat in relazione alla consegna di dati a servizi statistici regionali a titolo durevole e il collegamento dei dati per scopi stati- stici.
Utilizzazione del NAS per semplificare lo scambio di dati Lo scopo principale è di semplificare lo scambio di dati previsto dalla legge tra i registri ufficiali di persone menzionati nella LArm. Come indicato in precedenza (si veda n. 1.2.5), a differenza di altri Paesi, in Svizzera la popolazione non è iscritta in un registro centrale della popolazione unico. Numerose informazioni sono registrate in modo ridondante in vari registri della popolazione utilizzati dalla pubblica ammi- nistrazione per svolgere i compiti che le sono assegnati dalla legge. La diversità dei metodi di comunicazione tra i registri di persone e la mancanza di un’identificazione sicura e univoca delle persone comportano molti passaggi da un supporto all’altro. Nell’ambito degli scambi previsti dalla legge, dati registrati elettronicamente devono così essere reimmessi ogni volta a mano. Ciò nuoce non solo alla rapidità dello scambio di informazioni e di conseguenza all’efficienza dell’amministrazione, ma anche all’affidabilità dei dati a causa del moltiplicarsi delle potenziali fonti di errore.
438
Per garantire la possibilità di utilizzare il NAS per scopi non statistici, occorre quindi adeguare le leggi federali menzionate nell’allegato (Codice civile54, Legge federale del 20 giugno 200355 sul sistema d’informazione per il settore degli stra- nieri e dell’asilo e Legge federale del 24 marzo 200056 sul trattamento di dati perso- nali in seno al Dipartimento federale degli affari esteri), che costituiscono le basi per i sistemi INFOSTAR, SIMIC, VERA e Ordipro. I registri federali elencati nella LArm devono poter utilizzare il NAS ai fini della comunicazione elettronica nell’ambito dello scambio di dati previsto dalla legge (cfr. quale esempio il grafico 1 al n. 1.2.5). Sussiste così la sicurezza che il NAS avrà un’ampia utilità anche per l’amministrazione nell’ambito dello scambio di dati previsto dalla legge e realizzato già oggi nell’ambito dell’esecuzione di compiti legali al di fuori della statistica.
Legge sulla statistica federale (LStat) S’impongono inoltre alcuni adeguamenti della LStat. La questione del collegamento di dati (cfr. art. 16 cpv. 4 LArm) è un problema generale della statistica federale, che deve quindi essere risolto a livello generale. Finora questa questione non è stata disciplinata esplicitamente nella LStat e la soluzione doveva essere dedotta implici- tamente dall’articolo 4 LStat: Per i dati disponibili presso la Confederazione, un’organizzazione sottoposta alla LStat, organi dei Cantoni o dei Comuni o altre persone giuridiche di diritto pubblico, si rinuncia a inchieste dirette presso persone fisiche e giuridiche. Questo articolo mira a ridurre al minimo l’onere per le persone interrogate, una rivendicazione avanzata regolarmente in varie occasioni dalle Ca- mere federali. In caso di collegamento di dati occorre tuttavia prestare attenzione specialmente alla protezione dei dati, dal momento che i dati statistici da collegare sono in parte costi- tuiti da dati che richiedono una protezione particolare (ad esempio in caso di colle- gamenti di dati riguardanti la salute e la sicurezza sociale). Benché la maggior parte dei dati statistici dell’UST non rientri in questa categoria di dati sensibili, dal colle- gamento di dati di settori differenti, anche relativamente poco problematici, e cioè che non richiedono una protezione particolare, possono scaturire profili di personali- tà che richiedono invece una protezione particolare. Il nuovo articolo 14a capoverso 1 LStat permette di risolvere questi problemi di protezione dei dati. L’UST può collegare tra loro dati registrati nell’ambito delle sue attività statistiche disciplinate dalla legge per scopi di statistica, ricerca e pianifica- zione. L’UST è tenuto a rendere anonimi i dati collegati, così come tutti gli altri dati statistici, non appena lo scopo dell’elaborazione lo consente. Questa nuova disposi- zione concernente i dati collegati corrisponde quindi all’articolo 15 capoversi 3 e 4 LStat, che disciplina concretamente l’archiviazione di dati statistici: i dati per scopi di archiviazione non contengono né nomi né numeri d’identificazione personale dei diretti interessati. Ciò vale anche per i dati collegati. I dati che richiedono una particolare protezione sono protetti anche dal fatto che il loro collegamento per elaborazioni statistiche è ammesso solo a tempo determinato. Lo stesso vale per il collegamento di dati statistici attinti a settori differenti, se permettono di creare profili di personalità. In ogni caso, al termine dei lavori di
54 RS 210 55 RS 142.51; AS ... (FF 2003 3887) 56 RS 235.2
439
elaborazione questi dati devono essere cancellati dall’UST e quindi non possono neanche essere trasmessi durevolmente a terzi. La protezione dei dati è inoltre garan- tita con strumenti tecnici e organizzativi. Accanto alla sicurezza informatica e a regolamenti per il trattamento ai sensi dell’ordinanza del 14 giugno 199357 relativa alla legge federale sulla protezione dei dati (art. 21 OLPD), ad esempio numeri d’identificazione che già oggi esprimono delle caratteristiche, come il numero AVS, che permette di risalire alle persone, sono codificati, in modo da escludere collega- menti con persone. Ciò riguarda in particolare i dati che richiedono una protezione particolare. Non appena lo scopo dell’elaborazione lo consente, i dati sono resi completamente anonimi. Il Consiglio federale fisserà i dettagli relativi ai collega- menti nell’ordinanza sulle rilevazioni. Con il nuovo numero d’assicurazione sociale, che sostituirà il numero AVS a partire dal 2008, in futuro sarà disponibile un numero d’identificazione che non esprime alcuna caratteristica e non consente più di risalire direttamente alle persone. Così l’anonimato delle persone può essere garantito nettamente meglio anche nell’ambito dell’elaborazione statistica di dati e la protezione dei dati registra un netto migliora- mento. Per svolgere i loro compiti statistici, gli uffici statistici dei Cantoni e dei Comuni hanno bisogno di dati dell’Ufficio federale di statistica, da collegare con altri dati, generalmente relativi al territorio di loro competenza. Con l’articolo 14a capover- so 2 LStat, anche questo tipo di collegamento deve essere consentito a determinate condizioni. Innanzitutto a questi collegamenti a livello cantonale o comunale si applica ovviamente l’articolo 14a capoverso 1 LStat. Con la possibilità di fissare delle condizioni, l’UST ha in mano gli strumenti di controllo necessari per garantire la protezione dei dati, analogamente all’articolo 15 capoverso 4 LStat. Tra questi figurano non solo contratti di protezione dei dati con i servizi statistici dei Cantoni e dei Comuni, ma anche l’obbligo di garantire la protezione dei dati in modo affidabi- le come a livello federale, ad esempio attraverso l’emanazione di regolamenti per il trattamento che fissino gli stessi requisiti di protezione come a livello federale. Siccome i Cantoni e i Comuni creeranno sempre più banche dati statistiche, sarà necessaria una base giuridica che consenta all’UST di consegnare ai servizi statistici cantonali i dati anonimi (in particolare quelli relativi al territorio di loro competenza) illimitatamente (art. 15 cpv. 4 LStat). Con l’obbligo di approvazione scritta e la possibilità di imporre condizioni (ad esempio relative alla sicurezza dei dati, all’elaborazione e alla trasmissione a terzi), l’UST dispone degli strumenti di con- trollo necessari per garantire la protezione dei dati. Gli aspetti concreti saranno disciplinati soprattutto in contratti quadro con i Cantoni. La formulazione della disposizione relativamente flessibile permette anche la cooperazione tra Cantoni per conservare dati congiuntamente.
57 RS 235.11
440
3 Decreto federale sul credito d’impegno per l’armonizzazione dei registri ufficiali L’attuazione della LArm da parte della Confederazione è condizionata alle risorse umane e informatiche disponibili nonché ad altri mezzi materiali necessari. L’orientamento al censimento della popolazione del 2010 presuppone che entro tale scadenza siano stati completati i principali lavori di attuazione a livello federale. Pertanto le risorse necessarie per il personale, le finanze e l’informatica devono essere assicurate per tempo e per l’intera durata del progetto. Si tratta in particolare di evitare incertezze in merito alla disponibilità delle risorse per i progetti e di garan- tire una certa flessibilità rispetto alle consuete disposizioni in materia di diritto finanziario (decadenza delle risorse inutilizzate alla fine dell’anno), dal momento che per esperienza si sa che nei progetti complessi gli impegni e i pagamenti non sempre cadono nello stesso anno. Considerata la complessità e l’estensione su più anni dei progetti legati all’attuazione e per garantire un’utilizzazione economica ed efficiente delle risorse, il Consiglio federale ritiene che un credito d’impegno sia lo strumento di finanzia- mento adatto. Alle Camere federali è quindi richiesto con il messaggio un credito d’impegno di 15,82 milioni di franchi.
4 Ripercussioni 4.1 Ripercussioni finanziarie e personali per la Confederazione Le spese finanziarie per attuare la legge sono state calcolate dal 2006 al 2010 in base allo stato attuale delle conoscenze e a stime secondo i dati del 2004. Sulla base di questi calcoli, risulta un bisogno complessivo di 15,82 milioni di franchi. Nell’aprile 2005, il Consiglio informatico della Confederazione (CIC) ha deciso di mettere a disposizione 7,77 milioni di franchi dalla riserva destinata alla promozione delle TIC dato il carattere strategico, innovativo e durevole del progetto. I restanti bisogni finanziari tra il 2006 e il 2010 sono di 8,05 milioni di franchi. Le risorse corrispon- denti sono già stanziate nel preventivo 2006 e nel piano finanziario 2007–2009. Le seguenti considerazioni precisano in dettaglio le spese finanziarie per gli anni 2006–2010. Nell’ambito dell’attuazione della LArm, il NAS, basato sui numeri gestiti presso la Centrale di compensazione (CC) dell’AVS a Ginevra, deve essere introdotto nei seguenti registri: INFOSTAR, SIMIC, ORDIPRO nonché nei registri cantonali e comunali degli abitanti58. Il calcolo dei costi per l’attribuzione iniziale del NAS comprende una fase di preparazione del sistema e due fasi di consolida- mento (fase 1: INFOSTAR, SIMIC e ORDIPRO; fase 2: registri comunali e canto-
58 Per l’attribuzione iniziale del NAS nel registro VERA non vi è nessuna urgenza dal momento che i dati degli svizzeri all’estero non dovranno essere utilizzati nell’ambito dei censimento della popolazione. La prima attribuzione potrà quindi avvenire anche dopo il 2011 oppure puntualmente e in funzione degli eventi, ad esempio in caso di modifiche dello stato civile all’estero, domande di rinnovo del passaporto, ecc. Un’attribuzione rapi- da e completa del NAS in VERA sarebbe laboriosa, visto che gli svizzeri all’estero regi- strati sono oltre 600 000, e rincarerebbe solo inutilmente il processo dell’attribuzione ini- ziale.
441
nali degli abitanti). La piattaforma TIC corrispondente sarà messa in funzione pro- gressivamente durante le due fasi di consolidamento, a partire dal 2008/09 circa. Le spese d’esercizio, calcolate per un’attività produttiva di questa piattaforma a partire dal 2011, si basano su un’amministrazione federale snella e sull’integrazione dell’infrastruttura necessaria in uno dei grandi centri di calcolo della Confederazio- ne. Nell’ambito degli ulteriori lavori di concezione bisognerà verificare qual è il centro di calcolo della Confederazione che gestisce anche registri di persone presso cui un’integrazione genererà più sinergie e risulterà economicamente vantaggiosa. La seguente tabella 1a offre una panoramica delle spese finanziarie complessive della Confederazione. La tabella 1b riassume invece gli stanziamenti dalla riserva della Confederazione destinata alla promozione delle TIC approvati dal Consiglio informatico della Confederazione (CIC). La tabella 1c, infine, mostra la differenza tra i costi complessivi e gli stanziamenti approvati per la promozione delle TIC. Bisogna tuttavia tener presente che è difficile attribuire esattamente le spese ai singoli anni sull’arco dei cinque anni. Non sono quindi da escludere trasferimenti di spese tra un anno e l’altro.
Tabella 1a Totale delle spese finanziarie per gli anni 2006–2010 e spese d’esercizio a partire dal 2011 (in migliaia di franchi)
Totale 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2006–2010 Esercizio
Totale spese finanziarie 15820 1283 3759 5784 3539 1455 980
30 Spese di personale 0 0 0 0 0 0 560 Personale piattaforma TIC 0 0 0 0 0 0 560
31 Spese materiali 6700 595 1505 1910 1735 955 0 Prestazioni di terzi 6550 560 1445 1875 1725 945 0 Commissioni e onorari 25 5 5 5 5 5 0 Mandati di ricerca e sviluppo 325 100 75 75 25 50 0 Informazione e istruzione 250 25 25 75 75 50 0 Indennizzi a Cantoni e Comuni 330 80 150 100 0 0 0 Salari personale 5620 350 1190 1620 1620 840 0 Spese per rilevazioni 100 25 50 25 0 0 0 Progetti pilota 100 25 50 25 0 0 0 Altre spese materiali 50 10 10 10 10 10 0 Rimborsi 25 5 5 5 5 5 0 Stampati, materiale d’ufficio 25 5 5 5 5 5 0
40 Informatica 9120 688 2254 3874 1804 500 420 Investimenti TI, salari personale 2840 148 444 1124 1124 0 0 Investimenti TI, software 5230 540 1710 1950 580 450 370 Investimenti TI, hardware 1050 0 100 800 100 50 50
442
Tabella 1b
Quota delle risorse provenienti dalla riserva per la promozione delle TIC sulle spese finanziarie per gli anni 2006–2010 (in migliaia di franchi)
Totale 2006 2007 2008 2009 2010
Totale spese finanziarie 7770 538 1954 3574 1704 0
40 Informatica Investimenti TI, salari personale 2840 148 444 1124 1124 0 Investimenti TI, software 3930 390 1410 1650 480 0 Investimenti TI, hardware 1000 0 100 800 100 0
Tabella 1c Altre spese finanziarie previste nel preventivo 2006 e nel piano finanziario 2007–2009 e bisogni finanziari 2010 (in migliaia di franchi)
Totale 2006 2007 2008 2009 2010
Totale spese finanziarie 8050 745 1805 2210 1835 1455
31 Spese materiali 6700 595 1505 1910 1735 955 Prestazioni di terzi 6550 560 1445 1875 1725 945 Commissioni e onorari 25 5 5 5 5 5 Mandati di ricerca e sviluppo 325 100 75 75 25 50 Informazione e istruzione 250 25 25 75 75 50 Indennizzi a Cantoni e Comuni 330 80 150 100 0 0 Salari personale 5620 350 1190 1620 1620 840 Spese per rilevazioni 100 25 50 25 0 0 Progetti pilota 100 25 50 25 0 0
Altre spese materiali 50 10 10 10 10 10 Rimborsi 25 5 5 5 5 5 Stampati, materiale d’ufficio 25 5 5 5 5 5
40 Informatica 1350 150 300 300 100 500 Investimenti TI, software 1300 150 300 300 100 450 Investimenti TI, hardware 50 0 0 0 0 50
443
4.2 Commento alle singole voci
Personale La creazione della piattaforma TIC, la prima attribuzione del NAS e la supervisione dell’attuazione della LArm nei Cantoni comportano un fabbisogno di personale supplementare fino alla fine del 2010. Nella tabella sono raggruppati tutti i salari del personale per la creazione e l’esercizio provvisorio fino al 2010. Per la direzione del progetto, la concezione e la supervisione dell’attuazione sono necessari quattro collaboratori scientifici, sulla base di contratti a termine, nel 2006, 13 nel 2007 e 14 tra il 2008 e il 2009. Per il 2008 e il 2009 è inoltre previsto altro personale ausiliario (13 persone), necessario per lavori manuali nell’ambito della prima attribuzione del NAS, per il confronto e la correzione dei dati personali (identificazione ed eliminazione di doppioni, richie- ste di chiarimenti e verifiche presso i servizi che gestiscono i registri nei Comuni e nei Cantoni) che non possono essere svolti in modo completamente automatico a causa dell’eterogeneità dei registri, nonché per la hotline riservata ai Comuni. Nel 2010, il numero di persone con contratti a termine per la fase iniziale sarà ridotto a sei. Tra i compiti di direzione del progetto rientrano anche la messa in esercizio provvi- soria della piattaforma TIC, l’assistenza durante la fase iniziale nonché la prepara- zione dell’esercizio definitivo a partire dal 2011. Per l’esercizio della piattaforma informatica, l’aggiornamento e il controllo dell’esecuzione a partire dal 2011, il fabbisogno di personale è stimato a quattro persone (a tempo indeterminato). Tabella 2 Sintesi del fabbisogno di personale
Numero di posti 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Esercizio
Creazione del sistema 4 12 12+13 12+13 2 Gestione della piattaforma 0 1 2 2 4 4 TIC
Mandati di ricerca e sviluppo Questa voce comprende i lavori di sviluppo nell’ambito del catalogo delle caratteri- stiche e delle nomenclature. Il catalogo delle caratteristiche previsto nella LArm quale obbligo dell’UST e varie grandi nomenclature devono essere completati e messi a disposizione dei destinatari (amministrazioni, fabbricanti di software) con strumenti adatti. Ciò riguarda anche gli aggiornamenti, che possono essere necessari anche più volte all’anno, in particolare per le nomenclature «Elenco ufficiale dei Comuni della Svizzera» e «Stati e territori esteri», e devono essere impostati in modo tale da poter essere integrati automaticamente nelle attuali applicazioni che utilizzano queste nomenclature. L’UST ha già effettuato dei lavori preliminari. Il catalogo delle caratteristiche è stato presentato agli ambienti interessati nell’ambito di una consultazione all’inizio del 2004. Le nomenclature sono definite nel disegno, mentre le procedure di aggiornamento e diffusione via Internet devono ancora essere elaborate.
444
Sono inoltre inclusi lavori di concezione per le future forniture di dati estratti dai registri per la statistica, per la creazione della banca dati di indirizzi per i campioni all’interno dell’UST, per il sostegno alla direzione del progetto nonché per lavori di ricerca e sviluppo imprevisti.
Programmi informatici, servizi TI e hardware: sviluppo e messa in funzione della piattaforma TIC Questa voce riguarda la creazione e l’esercizio dell’infrastruttura di comunicazione e della piattaforma TIC, che serve all’attribuzione iniziale del NAS nei registri di persone designati dalla LArm e allo scambio di dati previsto dalla legge e include un meccanismo di comunicazione delle notifiche di trasloco tra i registri degli abitanti. Le notifiche di trasloco da parte dei servizi di controllo degli abitanti diventano obbligatorie con la LArm e a tal fine la Confederazione mette a disposizione la piattaforma TIC. Le funzioni della piattaforma informatica devono anche permettere la consegna dei dati estratti dai registri per la statistica, conformemente alla LArm. Sono considerati anche gli adattamenti dei software legati alla gestione del NAS nell’ambito di INFOSTAR, SIMIC e ORDIPRO. È inoltre necessario un elenco della pubblica amministrazione («Metadirectory»). Per la comunicazione elettronica tra i servizi della pubblica amministrazione – via Internet o FTP – deve essere introdotto un elenco completo di questi servizi. Si calcolano quasi 300059 servizi ufficiali che dovranno poter essere collegati al sistema disciplinato dalla LArm e comunicare tra di loro. L’elenco deve assicurare anche la gestione dei diritti d’accesso e il controllo degli accessi per i collaboratori di questi servizi ufficiali. Per soddisfare i requisiti della protezione dei dati, per la trasmissio- ne dei dati è istituito un opportuno sistema di codifica, che dovrà essere valutato assieme ai servizi federali competenti prima che si possano fornire indicazioni sui costi. Sono indicati i costi di sviluppo, i costi d’acquisto di hardware e software e i costi d’esercizio per il 2011. Per lo sviluppo dei software sarà indetta una gara d’appalto. La piattaforma TIC sarà integrata in un centro di calcolo della Confederazione ed esercitata assieme alle altre applicazioni di questo centro.
Costi per rilevazioni, indennizzi a Cantoni e Comuni Queste voci riguardano in particolare la realizzazione di rilevazioni pilota e studi sul terreno in materia di identificazione e numerazione fisica delle abitazioni, per cui le Città o i Comuni partecipanti dovranno essere indennizzati. Come indicato nel numero 4.4.1, il collegamento dei registri degli abitanti con i dati del Registro degli edifici e delle abitazioni rappresenta un particolare problema. Costituisce però la premessa fondamentale e la spina dorsale per una riforma radicale dei metodi di rilevazione del censimento della popolazione nonché per l’ammodernamento del sistema globale della statistica demografica. Vari problemi parziali saranno sottoposti a un esame più attento nell’ambito di progetti pilota. Si tratta in particolare di testare varie possibilità per risolvere nel modo più efficiente e vantaggioso possibile il problema dell’identificazione e del collegamento.
59 Di questi, circa 2800 sono registri comunali e cantonali degli abitanti.
445
Costi d’esercizio I costi d’esercizio a partire dal 2011 ammonteranno a circa 980 000 franchi all’anno. In questo importo sono inclusi i quattro posti a tempo indeterminato e la manuten- zione del software e dell’hardware.
4.3 Freno alle spese Ai sensi dell’articolo 159 capoverso 3 della Costituzione federale, le disposizioni relative ai sussidi nonché i crediti d’impegno e le dotazioni finanziarie quadro che comportano nuove spese uniche di oltre 20 milioni di franchi o nuove spese ricorren- ti di oltre 2 milioni di franchi devono essere approvati dalla maggioranza dei membri di ciascuna Camera. Siccome i lavori iniziali per l’esecuzione della LArm comportano delle spese finan- ziarie che devono essere gestite con un credito d’impegno pluriennale (credito generale) dato il carattere pluriennale dei vari progetti associati all’attuazione, l’articolo 1 del relativo decreto federale (cfr. n. 3) sottostà al freno alle spese.
4.4 Ripercussioni finanziarie per i Cantoni e i Comuni 4.4.1 Introduzione Per attuare la legge, la maggior parte dei Cantoni dovrà adeguare le proprie basi giuridiche60. L’armonizzazione presuppone inoltre investimenti e adattamenti presso i servizi che gestiscono i registri (ad esempio prima attribuzione del NAS nei registri comunali e cantonali degli abitanti, armonizzazione delle caratteristiche, integrazio- ne di nomenclature nei registri degli abitanti, creazione di interfacce per la comuni- cazione di dati in caso di trasloco). Un’operazione che si preannuncia particolarmente complessa nell’ambito dell’armonizzazione è il collegamento tra i vari registri. Con il Registro degli edifici e delle abitazioni è messa a disposizione un’identificazione degli edifici e delle abitazioni coordinata e unitaria in tutta la Svizzera, che i Cantoni possono utilizzare nei registri degli abitanti conformemente all’articolo 10 capoverso 3bis LStat61 e all’articolo 8 LArm. Gli identificatori delle abitazioni permettono di identificare le persone che convivono nella stessa abitazione formando un’economia domestica o famiglia. Nell’ambito dell’armonizzazione volontaria in occasione del censimento della popolazione del 2000, quasi 1700 Comuni hanno integrato questi identificatori nei loro registri degli abitanti con l’aiuto dei contributi di sostegno della Confedera- zione. Soprattutto i grandi Comuni e le Città, però, per il momento non sono ancora in grado di assicurare la qualità necessaria a livello di aggiornamento (per il momen- to ancora facoltativo). Già oggi le associazioni di Comuni ritengono quindi indispensabile una nuova rilevazione degli identificatori delle abitazioni e una numerazione fisica stabile delle
60 Per i Cantoni che non sono in grado di farlo entro il 1° gennaio 2009, la LArm prevede la possibilità di emanare le necessarie disposizioni transitorie d’esecuzione anche sotto for- ma di decreti del Consiglio di Stato. 61 RS 431.01
446
abitazioni nei grandi complessi residenziali, per soddisfare i requisiti della LArm in modo durevole. Nell’ambito dell’armonizzazione dei registri, i Cantoni e i Comuni sono quindi confrontati a spese per le rilevazioni (identificazione e numerazione fisica delle abitazioni) e per gli adattamenti dei software dei registri degli abitanti. Anche l’introduzione del NAS nei vari registri presuppone degli investimenti, prima che siano possibili lo scambio automatizzato di dati tra i registri e un collegamento delle informazioni contenute nei vari registri di persone della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni per scopi statistici. Le risposte fornite nell’ambito della consultazione hanno mostrato chiaramente che dal punto di vista dei Cantoni l’armonizzazione dei registri potrà essere realizzata con successo e durevolmente solo se anche la Confederazione è disposta a contribui- re alle spese delle rilevazioni e degli adattamenti dei software a livello cantonale e comunale. Data la situazione finanziaria della Confederazione, il presente disegno mantiene tuttavia la consueta ripartizione dei costi conformemente alla ripartizione dei compiti e delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni, rinunciando a contributi di sostegno per i Cantoni.
4.4.2 Ripercussioni finanziarie Le ripercussioni finanziarie della LArm per i Cantoni e i Comuni sono indicate nelle tabelle 3 e 4. I calcoli si basano in particolare sulle esperienze fatte durante la ripresa di dati dai registri degli abitanti e l’armonizzazione delle loro caratteristiche nell’ambito del censimento della popolazione del 2000, su contatti con produttori di software per il controllo degli abitanti e su esperienze pratiche fatte da vari servizi di controllo degli abitanti della Svizzera. Tabella 3 Spese iniziali uniche della LArm nei Cantoni e nei Comuni
Attività Spese d’investimento
Compiti d’esecuzione cantonali 3 000 000 Investimenti dei Comuni e dei Cantoni per la prima armonizzazione, in particolare adattamenti del software per il controllo degli abitanti 4 600 000 Svolgimento della prima fase di armonizzazione 22 000 000 Collaborazione all’organizzazione e alla realizzazione 3 700 000 dell’attribuzione iniziale del NAS nei registri degli abitanti (trasferimento dei dati dai Comuni/Cantoni alla piattaforma TIC), armonizzazione soggiorno/residenza, chiarimento dei casi dubbi
Totale Cantoni e Comuni 33 300 000
447
Tabella 4 Spese d’esercizio della LArm nei Cantoni e nei Comuni all’anno
Attività Spese d’esercizio all’anno
Compiti d’esecuzione cantonali 1 000 000 Manutenzione software e licenze 550 000 Gestione e aggiornamento dei registri degli abitanti, 2 000 000 in particolare identificazione delle abitazioni
Totale Cantoni e Comuni 3 550 000
4.5 Benefici Qui di seguito sono presentati gli effetti positivi in alcuni processi importanti. Da notare che si tratta di stime prudenti. L’armonizzazione dei registri e l’introduzione del NAS potranno inoltre portare a una semplificazione di numerose procedure amministrative, che per il momento non può essere quantificata esattamente e di conseguenza, dato il carattere di stima, qui è indicata solo con un importo minimo. A livello federale, a partire dal 2011 la LArm genererà benefici per almeno 1,3 milioni di franchi all’anno. Tale effetto sarà percettibile anche a livello cantonale e comunale: sono previsti risparmi di 1,8 milioni per i Cantoni e 5,0 milioni di franchi per i Comuni, per i Cantoni soprattutto grazie a ottimizzazioni in materia di stato civile. Complessivamente, con la LArm e l’utilizzazione del NAS nei registri sono prevedibili benefici per almeno 8,1 milioni di franchi all’anno (cfr. tabella 5). In relazione all’armonizzazione delle caratteristiche grazie alla LArm, a livello federale è prevedibile un utile dimostrabile non tanto per i grandi registri federali quanto piuttosto per la statistica federale. Solo per la preparazione, la registrazione e lo spoglio dei dati del censimento della popolazione, realizzato ogni 10 anni, si spendono ogni volta circa 100 milioni di franchi62. Qui grazie a registri delle perso- ne armonizzati e collegabili tramite il NAS, nonché al collegamento con i dati del Registro federale degli edifici e delle abitazioni sono possibili risparmi stimati a 25–58 milioni di franchi. Per i Cantoni e i Comuni si calcolano risparmi di 15–42 milioni di franchi. Questi intervalli sono legati ai punti ancora in sospeso concernenti il mandato d’informazione e il metodo di rilevazione del censimento della popolazione. Il massimo risparmio è raggiunto se il censimento del 2010 sarà realizzato sotto forma di censimento basato esclusivamente sui registri, completato da rilevazioni per campione condotte annualmente o ogni due-quattro anni, conformemente alla propo- sta del Consiglio federale del 10 giugno 2005. Le cifre minime si riferiscono a un metodo di rilevazione ottimizzato rispetto al censimento del 2000, ma non ancora completamente basato sui registri. Nel 2007, il Consiglio federale presenterà al Parlamento una proposta consolidata per il mandato d’informazione del censimento
62 Senza i costi per l’elaborazione e la diffusione dei risultati.
448
del 2010 e un credito d’impegno per la realizzazione del censimento della popola- zione. Per i Cantoni, l’utilità dell’armonizzazione risiede soprattutto nel fatto che con la LArm questi disporranno di basi di dati unitarie, elaborabili elettronicamente. L’utilità, quindi, non sta tanto nei risparmi quanto in nuove basi, che consentiranno procedure più efficienti in numerosi settori (registri degli abitanti, imposte, registro fondiario, educazione). Per i Comuni vi saranno benefici in particolare grazie alle semplificazioni in seguito alle notifiche elettroniche dei traslochi. Il collegamento in rete tra i Comuni e lo scambio di informazioni sulle persone in caso di arrivi e partenze ridurranno l’onere per gli abitanti: le procedure di notifica potranno essere abbreviate, dato che le informazioni sono già in possesso del Comune in forma elettronica. La seguente tabella 5 stima i risparmi annui per alcuni esempi di processi e attività importanti a partire dal 2011.
449
Tabella 5 Risparmi dopo l’introduzione della LArm
Risparmi Attività all’anno in . migliaia di franchi
Statistica Confe- Per le rilevazioni statistiche, come la statistica annuale della dera- popolazione o la statistica scolastica e universitaria, grazie al zione NAS, alle caratteristiche dei registri armonizzate e alla nuova base di dati per le rilevazioni per campione sono possibili benefici pari a 500 000 franchi all’anno. 500
Grandi registri di persone della Confederazione Confe- L’armonizzazione e l’introduzione del NAS nei registri degli dera- abitanti, dello stato civile, degli stranieri e dei rifugiati zione consentono una comunicazione razionale basata sulle TIC e risolvono molti problemi d’identificazione in modo durevole. 800 800 000 transazioni all’anno, risparmio medio di 1 franco per transa- zione
Registri cantonali e comunali di persone Cantoni Grazie ai registri armonizzati in base alla LArm e al NAS, i e Cantoni e i Comuni potranno creare registri di persone centrali, Comuni coerenti e non ridondanti per l’amministrazione e utilizzarli ad esempio per scopi fiscali. Già oggi alcuni Cantoni hanno raggruppato i dati personali d’interesse per l’amministrazione cantonale in una banca dati unitaria. L’utilità a lungo termine è incontestata, come mostrano le esperienze fatte in questi Cantoni. 800 Solo con l’identificazione rapida e sicura delle persone nelle procedure di calcolo in ambito fiscale sono possibili risparmi a livello nazionale pari a 800 000 franchi.
Registro dello stato civile (INFOSTAR) Cantoni Attraverso l’utilizzazione sistematica dei registri armonizzati e delle procedure di comunicazione, in particolare per i registri degli abitanti, i costosi compiti in materia di stato civile delegati dalla Confederazione ai Cantoni risultano sensibilmente agevolati, dato che le procedure con l’ausilio di formulari possono avvenire con il supporto delle TIC. Oltre a migliorare la qualità delle procedure, ciò permetterà netti risparmi di tempo negli uffici dello stato civile. 800 250 000 eventi dello stato civile (nascite, decessi, matrimoni, ecc.) all’anno, risparmio di tempo di lavoro medio quasi 4 minuti; tariffa oraria 50 franchi. Spese di spedizione risparmiate 200 Stima: 200 000 franchi/anno
450
Risparmi all’anno in . Attività migliaia di franchi
Compiti amministrativi dei Comuni a livello di controllo degli abitanti Quale esempio sono illustrati due processi in cui la LArm consente una netta razionalizzazione delle procedure: – Comunicazione elettronica dei dati in caso di trasloco: oggi numerosi dati personali che erano già registrati elettro- nicamente presso il Comune di partenza devono essere rile- vati nuovamente e registrati manualmente allo sportello del Comune di arrivo. In futuro, grazie alla comunicazione elet- tronica dei dati tra i registri degli abitanti, al momento dell’annuncio il controllo degli abitanti dovrebbe già disporre di questi dati in forma elettronica. I collaboratori del Comune dovranno registrare meno dati e verranno meno i passaggi da un supporto all’altro. Il processo di notifica sarà più rapido, a vantaggio dell’amministrazione e dei cittadini. 4200 0,5 milioni di partenze e 0,5 milioni di arrivi; potenziale di risparmio circa 5 minuti, tariffa oraria 50 franchi.
– L’automazione dei processi in materia di stato civile (eventi dello stato civile da notificare per legge) resa possibile dalla LArm comporterà nette semplificazioni anche per i Comuni. Al posto di dover registrare nuovamente ad esempio una nascita partendo dal formulario, basterà effettuare un controllo dei dati comunicati elettronicamente. 800 250 000 eventi dello stato civile (nascite, decessi, matrimoni, ecc.) all’anno, risparmio di tempo di lavoro medio quasi 4 minuti; tariffa oraria 50 franchi.
Totale Confederazione 1300 Cantoni e Comuni 6800 Totale 8100
Uno studio basato su stime meno prudenti giunge a risparmi nettamente superiori e ciò sulla base di un’indagine dettagliata di due soli processi amministrativi (traslo- chi: 12,8 milioni di franchi all’anno; nascite: 7,8 milioni di franchi all’anno)63. Questa indagine parziale nonché considerazioni sull’utilità non quantificabile con- sentono di concludere che l’utilità effettiva e il potenziale di risparmio saranno ancora molto più grandi di quanto emerge dalla tabella 5.
63 Kompetenzzentrum eGovernment della Berner Fachhochschule, Institut für Wirtschaft und Verwaltung IWV: Untersuchung Personenregister, Zusammenwirken der Register «Einwohner», «Zivilstand» und «Ausländer», Bedeutung und Nutzen des eidgenössischen Personenidentifikators (su mandato dell’Ufficio federale di giustizia), Berna, 7 aprile 2003.
451
L’attuazione della LArm avrà altre ripercussioni, non quantificabili in questa sede. È atteso ad esempio un effetto positivo sullo svolgimento senza intoppi delle elezioni federali. In futuro sono ipotizzabili varie applicazioni che approfitteranno del NAS anche nell’ambito del Governo elettronico, come la firma digitale.
4.6 Ripercussioni per l’economia nazionale La LArm contribuisce a far sì che lo scambio elettronico disciplinato dalla legge tra le unità amministrative e tra le autorità e i cittadini possa avvenire in modo econo- mico, rapido e sicuro. Inizialmente gli adattamenti del software dei registri degli abitanti determinano un maggior bisogno di investimenti presso i fabbricanti di software. A lungo termine, la standardizzazione delle interfacce e il rafforzamento dell’interoperabilità comportano tuttavia una riduzione dei costi d’acquisto, d’esercizio e di manutenzione. Viste le enormi quantità di dati che devono essere scambiati giornalmente tra i registri amministrativi nell’ambito dell’esecuzione di compiti legali, l’eliminazione delle interruzioni del supporto, la standardizzazione dei dati e l’identificazione sicura delle persone permettono di migliorare la qualità dei dati e di risparmiare parecchio tempo. L’aumento dell’efficienza grazie all’eliminazione di tappe manuali e superflue va a vantaggio dei servizi amministrativi e, indirettamente, anche dei contribuenti. Attraverso l’utilità per i cittadini (cfr. n. 1.2.7), la LArm contribuirà anche a ottimiz- zare la cultura amministrativa della Svizzera e permetterà di fare un passo avanti verso una gestione dell’informazione integrata e conforme alle esigenze dei cittadini. In materia di Governo elettronico, la Svizzera è tra le regioni in ritardo a livello europeo. Vi è il rischio che perda ulteriormente terreno. Attraverso l’armonizzazione e l’utilizzazione sistematica dei media elettronici per lo scambio di dati, può però compensare gli svantaggi delle frammentate strutture federaliste e mantenere i costi amministrativi a un livello competitivo.
4.7 Conseguenze in caso di mancata realizzazione Come già indicato, l’orientamento al censimento della popolazione del 2010 presup- pone che entro tale scadenza i principali lavori di attuazione dell’armonizzazione dei registri siano stati completati e possano esplicare la loro utilità. I risparmi così possibili si aggirano sui 25–100 milioni di franchi (Confederazione circa 15–58 milioni, Cantoni e Comuni circa 10–42 milioni), a seconda del mandato d’informa- zione e del metodo di rilevazione. La LArm garantisce il carattere durevole dell’ammodernamento e la semplificazione dei censimenti della popolazione futuri. Permette inoltre di evitare che si debbano elaborare per il censimento della popola- zione del 2010 «soluzioni usa e getta» isolate e di conseguenza costose64. Se questo
64 Un esempio: già in occasione del censimento della popolazione del 2000 l’UST ha elaborato a livello centrale i dati dei registri degli abitanti per il 94% della popolazione re- sidente e attribuito numeri d’identificazione univoci per prestampare i questionari. Ai sensi delle disposizioni sulla protezione dei dati, tuttavia, questi identificatori personali non hanno potuto essere utilizzati dai registri degli abitanti per scopi amministrativi, ma hanno dovuto essere cancellati.
452
obiettivo non fosse raggiunto, nell’ambito del censimento della popolazione del 2010 non sarebbe possibile alcun risparmio. Una demotivazione dei Comuni e dei Cantoni, una qualità insufficiente del censimento della popolazione del 2010, ampi ritocchi e di conseguenza un netto aumento dei costi per la Confederazione sono le conseguenze prevedibili. Gli investimenti effettuati finora dalla Confederazione (ad esempio per l’armonizzazione volontaria dei registri degli abitanti o per il Registro federale degli edifici e delle abitazioni; cfr. n. 1.1.5) avrebbero un effetto limitato. Non sarebbero inoltre garantiti gli ammodernamenti previsti nell’ambito della futura statistica demografica della Svizzera (cfr. n. 1.2.2 seg.). Verrebbe poi meno l’utilità dimostrata sotto forma di risparmi a partire dal 2011, pari ad almeno 8,1 milioni di franchi all’anno (Confederazione: 1,3 milioni, Cantoni 6,8 milioni). Inoltre, la Svizzera si arenerebbe nello sviluppo del Governo elettroni- co, accumulando così ulteriori ritardi. Infine, non potrebbe rispondere alle aspettati- ve dei cittadini nell’attuale società dell’informazione di un’amministrazione effi- ciente e conforme ai bisogni dei clienti.
5 Programma di legislatura Il disegno è menzionato nel rapporto sul programma di legislatura 2003–2007 del 25 febbraio 2004 sotto l’obiettivo 4 «Migliorare la capacità di azione e di riforma dello Stato» nonché nell’allegato 1 «Società dell’informazione, statistica e media» sotto «Oggetti inclusi nelle grandi linee» (FF 2004 991 e 1016).
6 Aspetti giuridici 6.1 Costituzionalità della LArm – le competenze della Confederazione in materia di statistica 6.1.1 Competenza in materia di statistica ai sensi dell’articolo 65 capoverso 1 Cost. L’articolo 65 capoverso 1 Cost. obbliga la Confederazione a realizzare rilevazioni statistiche concernenti la popolazione, l’economia, la società, il territorio e l’ambiente. Questi settori sono concepiti in termini molto ampi. L’obbligo si estende quindi in generale a tutti i settori importanti dal punto di vista della statistica, indi- pendentemente dal fatto che alla Confederazione sia attribuita una competenza specifica nel singolo settore o meno. La competenza della Confederazione in materia di statistica è completa: contempla la decisione, l’organizzazione e l’esecuzione di rilevazioni nonché l’analisi dei risultati e l’impostazione delle procedure, compresi i sussidi tecnici da utilizzare.
453
6.1.2 Competenza giuridica nell’ambito della gestione dei registri La competenza costituzionale della Confederazione in materia di statistica è comple- tata da un potere legislativo della Confederazione nel settore dei registri. L’articolo 65 capoverso 2 Cost. autorizza la Confederazione a emanare norme sull’armonizza- zione e sulla gestione dei registri ufficiali, allo scopo di ridurre al minimo l’onere delle rilevazioni. Sin dall’inizio questa disposizione, introdotta nell’ambito della revisione totale della Costituzione federale, mirava a promuovere la razionalizzazio- ne delle rilevazioni statistiche attraverso il ricorso a dati amministrativi già disponi- bili (rilevazione indiretta). Particolare attenzione era riservata al censimento federale della popolazione e alla sua trasformazione da inchiesta diretta a censimento tramite i registri65. Nella convinzione che solo registri armonizzati e coordinati si prestano quali basi per la statistica federale, la base costituzionale è stata creata allo scopo di permettere alla Confederazione di esercitare un’influenza sui registri ufficiali. Il potere di regolamentazione ai sensi dell’articolo 65 capoverso 2 Cost. si riferisce ai registri previsti dal diritto federale. La norma costituzionale attribuisce però alla Confederazione anche la competenza di emanare norme sui registri cantonali e comunali, a condizione che ciò serva a ridurre l’onere delle rilevazioni. Se la statisti- ca federale vuole basarsi su dati unitari e paragonabili, è particolarmente interessata a che i registri cantonali e comunali – tra cui svolgono un ruolo chiave i registri degli abitanti – siano impostati, tenuti e gestiti in base a criteri unitari66. Dal punto di vista materiale, l’articolo 65 capoverso 2 Cost. riguarda da un lato l’armonizzazione dei registri ufficiali e dall’altro la gestione dei registri in sé. Il concetto di «armonizzazione» verte sui registri ufficiali esistenti. Solo ciò che esiste può essere armonizzato, in altre parole ravvicinato. L’armonizzazione ha quindi per oggetto i registri già esistenti del diritto federale nonché quelli del diritto cantonale e comunale. Nell’intento di unificare fino a un certo punto i registri e di standardizzare la qualità dei loro dati, la Confederazione può emanare norme sul contenuto dei registri (obbligo di iscrivere gli stessi identificatori e caratteristiche, principio di completezza dei dati, ecc.). Le norme che devono essere emanate dal legislatore federale sulla «gestione» dei registri ufficiali sono invece orientate a un’armonizzazione dei registri in un’ottica temporale. Il fattore tempo è un elemento essenziale per garantire la qualità dei dati: solo dati attuali consentono di elaborare statistiche federali che forniscano un quadro reale e significativo delle condizioni a livello di Stato e società. L’aggiornamento continuo dei dati dei registri è quindi quasi indispensabile per le statistiche annuali. Inoltre, la distribuzione della popolazione residente tra i Cantoni rilevata dai censi- menti della popolazione, ad esempio, è un criterio determinante per definire molte-
65 Cfr. i verbali della Commissione della revisione costituzionale del Consiglio degli Stati, delle riunioni del 26 e 27 maggio 1997 (sottocommissione 3, verbale, pag. 13 e 14; CD- ROM, pag. 6651 e 6652), dal 25 al 27 agosto 1997 (verbale, pag. 14–17; CD-ROM, pag. 4205–4209) e dal 17 al 19 settembre 1997 (verbale, pag. 23 e 24; CD-ROM, pag. 4559 e 4560); in proposito cfr. anche FF 1997 I 263. 66 Cfr. in proposito le dichiarazioni del rappresentante del Consiglio federale al plenum del Consiglio nazionale: «… Non ha senso che la Confederazione debba rilevare nuovamente i dati già disponibili nei registri cantonali. Questi dati devono però presentare una deter- minata qualità per poter essere rielaborati in modo efficiente. Con il capoverso 2 dell’articolo proposto, la Confederazione è autorizzata a emanare norme su come tenere i registri ufficiali.»; Boll. uff. 1998 N 949.
454
plici diritti e doveri tra la Confederazione e i Cantoni. Basti pensare alla distribuzio- ne dei seggi in Consiglio nazionale67, al calcolo della quota dei Cantoni sui proventi netti dell’imposta preventiva68 o alla determinazione delle quote cantonali sui costi comuni (cfr. ad esempio l’art. 45a del Codice civile69). La Confederazione ha quindi un interesse legittimo a disporre di dati sempre aggiornati. L’aggiornamento dei dati presuppone ovviamente un continuo scambio di informazioni tra le autorità compe- tenti per i registri. Si tratta quindi non solo di fissare le regole necessarie sull’aggiornamento dei dati e dei registri, ma anche di stabilire le condizioni quadro per la trasmissione delle mutazioni. Alla competenza legislativa della Confederazione in materia di gestione dei registri può però essere attribuito anche un significato autonomo nel senso che la Confede- razione può obbligare i Cantoni e i Comuni a gestire nuovi registri, se questi contri- buiscono alla razionalizzazione delle rilevazioni statistiche70. In base all’articolo 65 capoverso 2 Cost. il legislatore federale potrebbe anche ordinare che i registri fede- rali e cantonali iscrivano determinati dati supplementari, non strettamente necessari per svolgere compiti amministrativi specifici legati al registro, esclusivamente per scopi statistici.
6.2 Costituzionalità e legalità dell’introduzione del NAS nei registri designati dalla LArm Come indicato al numero 6.1.2, l’articolo 65 capoverso 2 Cost. autorizza pienamente la Confederazione a emanare norme sull’armonizzazione e sulla gestione dei registri ufficiali allo scopo di ridurre al minimo l’onere delle rilevazioni di dati statistici. Se la destinazione del NAS si limita a scopi puramente statistici – come previsto at- tualmente – l’articolo 65 capoverso 2 Cost. offre quindi una base costituzionale sufficiente per l’impiego sistematico del NAS. Il settore popolazione, per il quale il NAS dev’essere introdotto quale identificatore per l’adempimento di compiti ammi- nistrativi legali, si compone dei sottosettori stato civile, stranieri, richiedenti l’asilo e abitanti. In questi sottosettori la Confederazione possiede le necessarie competenze materiali (art. 38 cpv. 1, 121 cpv.1 e 122 cpv. 1 Cost).
67 Art. 16 della legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (RS 161.1). 68 Art. 2 cpv. 2 della legge federale del 13 ottobre 1965 su l’imposta preventiva (RS 642.21). 69 RS 210 70 Verbale della riunione della Commissione della revisione costituzionale del Consiglio degli Stati del 25 al 27 agosto 1997, pag. 16 seg.; CD-ROM, pag. 4207 seg.). In risposta a una domanda riguardante la necessità di prevedere una competenza relativa alla gestione dei registri, il rappresentante dell’amministrazione federale ha risposto: «… Se invece la gestione è tralasciata, sorge un problema: i Cantoni e i Comuni saranno liberi di decidere se vogliono tenere un registro o meno e ciò limiterebbe la possibilità di armonizzazione e utilizzazione da parte della Confederazione.» (verbale, pag. 17; CD-ROM, pag. 4208). In seguito a questo intervento, la commissione non ha rimesso in dubbio questa competenza e la questione non è più stata evocata al plenum.
455
6.3 Relazione dell’introduzione del NAS nei registri designati dalla LArm con il diritto europeo e con- fronto delle legislazioni A livello internazionale, la protezione della personalità in relazione all’elaborazione di dati personali è garantita dall’articolo 8 CEDU71 e dalla Convenzione per la protezione delle persone in relazione all’elaborazione automatica dei dati a carattere personale72, entrata in vigore nel 1998. La Commissione europea per i diritti dell’uomo aveva qualificato l’impiego di numeri personali d’identificazione come potenziale ingerenza nel diritto al rispetto della sfera privata ai sensi dell’articolo 8 CEDU già nel 198573. Per gli Stati dell’UE e dello SEE si applica in linea di princi- pio la direttiva CE sulla protezione dei dati del 199574, che tuttavia non contiene norme specifiche sull’introduzione e sull’utilizzazione di identificatori personali, ma lascia agli Stati membri la facoltà di fissare le condizioni a cui un identificatore nazionale o altri identificatori d’interesse generale possono essere oggetto di un’elaborazione di dati. Di conseguenza, l’impiego e l’utilizzazione di identificatori personali da parte dei 15 vecchi Stati membri dell’UE danno vita a un quadro eterogeneo. A un’estremità dello spettro vi sono gli Stati in cui gli identificatori personali hanno già una certa tradizione e non sono messi in discussione dalla popolazione: in Danimarca, Lus- semburgo, Finlandia e Svezia (nonché negli Stati membri dello SEE Norvegia e Islanda) esiste infatti un identificatore personale unitario che abbraccia l’intera popolazione, utilizzato in parte addirittura dall’economia privata. Anche in Belgio, Spagna e Italia, dove sono ancora utilizzati in parallelo vari identificatori personali, si va verso un identificatore personale universale. I nostri vicini austriaci hanno adottato un sistema completo di registrazione delle persone (zentrales Melderegister, ZMR), che può essere utilizzato anche dall’economia privata (con un catalogo di caratteristiche limitato), ad esempio per verificare la correttezza dell’indirizzo dei propri clienti. In Francia e nei Paesi Bassi, gli identificatori personali sono invece utilizzati solo all’interno di determinati settori amministrativi e il loro impiego in altri settori è soggetto a restrizioni. In sintesi si può concludere che in un totale di 10 dei 15 vecchi Stati membri dell’UE e in due Stati membri dello SEE esistono sistemi d’identificazione delle persone, più o meno estesi.
6.4 Delega di poteri legislativi nella LArm La nuova legge contiene le seguenti deleghe di poteri legislativi: L’articolo 4 capoverso 1 delega direttamente all’UST la competenza di emanare standard tecnici di gestione per le caratteristiche obbligatorie e facoltative di cui agli articoli 6 e 7. Le singole modalità delle differenti caratteristiche e la loro codifica- zione in valori numerici saranno specificate in un catalogo allegato all’ordinanza. Tenuto conto dell’importanza essenzialmente tecnica di questi standard, si giustifica
71 RS 0.101 72 RS 0.235.1 73 Decisione del 12 dicembre 1985 nella causa Lundvall contro Svezia, DR 45, 141. 74 Direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995 relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, pag. 31 segg., Gazzetta Ufficiale L 281 del 23.11.1995.
456
una delega aggiuntiva all’UST ai sensi dell’articolo 48 capoverso 2 della legge federale del 21 marzo 199775 sull’organizzazione del governo e dell’amministra- zione (LOGA).76 L’articolo 10 capoverso 2 incarica il Consiglio federale di definire le modalità di scambio dei dati e le interfacce per lo scambio di informazioni tra i servizi di con- trollo degli abitanti in caso di trasloco. Non sarebbe opportuno fissare questi dettagli a livello di legge, dal momento che le modalità devono potersi adeguare in modo flessibile e rapido agli sviluppi tecnologici. Ai sensi dell’articolo 14 capoverso 1, spetta al Consiglio federale stabilire il momen- to e la periodicità della fornitura dei dati all’UST da parte dei Cantoni e dei Comuni. La legislazione attuale fissa già alcuni principi in proposito nell’ordinanza del 30 giugno 1993 sull’esecuzione di rilevazioni statistiche federali77. L’articolo 14 capo- verso 2 autorizza inoltre il Consiglio federale a stabilire le caratteristiche facoltative che devono essere fornite all’UST. Anche questo potrà essere disciplinato nell’ordinanza citata. L’articolo 14 capoversi 4 e 5 incarica l’UST di definire i mezzi tecnici e le condizio- ni quadro per la trasmissione di dati all’UST da parte dei Cantoni e dei Comuni. Come all’articolo 4 capoverso 1, una delega aggiuntiva della competenza di emanare disposizioni all’UST si giustifica per il contenuto tecnico del compito. L’articolo 15 capoverso 2 delega al Consiglio federale la competenza di definire i dati che dovranno essere trasmessi dagli uffici federali menzionati all’articolo 2 capoverso 2. La legislazione attuale definisce già una parte di quest’obbligo (ad esempio l’art. 52 OSC, l’art. 11 ORCE, l’art. 101 LAsi, l’art. 8 OAsi 3). L’articolo 19 capoverso 1 autorizza il Consiglio federale a fissare i termini per l’armonizzazione, tenendo conto delle esigenze per il censimento della popolazione del 2010. Ai sensi del capoverso 2, il Consiglio federale può far slittare i termini per l’introduzione del NAS e dell’identificazione delle abitazioni nei registri degli abitanti al di là del censimento del 2010, per tener conto di possibili problemi di attuazione nei Comuni, e può incaricare l’UST di concretizzare i dettagli.
75 RS 172.010 76 L’articolo 12 capoverso 2 della legge del 9 ottobre 1992 sulla statistica federale (RS 431.01) impone all’UST direttamente l’obbligo di provvedere al coordinamento e all’armonizzazione. 77 RS 431.012.1
457
458