Botschaft über die Genehmigung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der Rechtsgrundlagen zum Aussengrenzenfonds sowie der Zusatzvereinbarung über die Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds (Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands)

10.030

Botschaft über die Genehmigung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der Rechtsgrundlagen zum Aussengrenzenfonds sowie der Vereinbarung über die Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds (Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands)

vom 24. Februar 2010

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Mit der vorliegenden Botschaft unterbreiten wir Ihnen einen Bundesbeschluss zur Genehmigung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Rechtsgrundlagen zum Aussengrenzen- fonds sowie der Zusatzvereinbarung mit der Europäischen Gemeinschaft über eine Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds (Weiterentwicklungen des Schen- gen-Besitzstands) mit dem Antrag auf Zustimmung. Der Bundesbeschluss enthält die zur Genehmigung aufgeführten Notenaustausche sowie die Vereinbarung zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Island, dem Königreich Norwegen, der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über zusätzliche Regeln im Zusammenhang mit dem Aussengrenzenfonds für den Zeitraum 2007–2013. Mit dem Bundesbeschluss wird der Bundesrat ermächtigt, diese Vereinbarung zu ratifizieren.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

24. Februar 2010 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Doris Leuthard Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2009-2773 1665

Übersicht

Das Schweizervolk hat am 5. Juni 2005 an einer Volksabstimmung die Teilnahme an der Assoziierung von Schengen gutgeheissen. Das Schengen-Assoziierungsabkom- men (SAA) trat am 1. März 2008 in Kraft, und am 12. Dezember 2008 erfolgte die operationelle Inkraftsetzung. Die Schweiz hat sich darin grundsätzlich zur Über- nahme aller Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands verpflichtet. Seit der Unterzeichnung dieses Abkommens sind der Schweiz von der EU bereits mehrere Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands notifiziert worden. Um die Über- nahme dreier solcher Weiterentwicklungen geht es im Folgenden. Zum einen handelt es sich dabei um die Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds. Dieser ist ein Solidaritätsfonds zur Unterstützung jener Schengen-Staaten, welche auf Dauer hohe Kosten für den Schutz der Aussengrenzen tragen. Die Schengen-Staaten kön- nen für die von ihnen geplanten Massnahmen um finanzielle Unterstützung aus dem Aussengrenzenfonds ersuchen. Zum anderen hat die Europäische Kommission am 27. August 2007 die strategi- schen Leitlinien zum Aussengrenzenfonds festgelegt. Diese konkretisieren die Ent- scheidung zur Einführung des Aussengrenzenfonds. Die Kommission hat darin fünf Bereiche festgelegt, in denen die Unterstützung durch den Aussengrenzenfonds priorisiert werden soll; diese beinhalten unter anderem die Einrichtung des gemein- samen integrierten Grenzschutzsystems an den Schengen-Aussengrenzen, die Visum- erteilung oder die Einrichtung von IT-Systemen in den Bereichen Aussengrenzen und Visum. Auf der Grundlage dieser strategischen Leitlinien muss jeder Mitglied- staat ein Mehrjahresprogramm entwerfen. Weiter hat die Europäische Kommission mit der Entscheidung vom 5. März 2008 die Modalitäten für die Umsetzung festgelegt. Dazu gehören insbesondere die Verwal- tungs- und Kontrollsysteme, die Kompetenzen der zuständigen Behörde sowie das Vorgehen bei Unregelmässigkeiten im Bereich des Aussengrenzenfonds. Die Ent- scheidung konkretisiert ebenfalls den grundlegenden Rechtsakt zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds. Diese Entscheidung wurde durch eine weitere Entscheidung der Kommission vom 10. Juli 2009 geändert, welche den Förderzeitraum der Jah- resprogramme auf zweieinhalb Jahre verlängert. Diese Weiterentwicklung konnte

der Bundesrat in eigener Kompetenz übernehmen. Der entsprechende Notenaus- tausch bedarf folglich nicht der parlamentarischen Genehmigung. Schliesslich sind in einer Zusatzvereinbarung die für eine Teilnahme der assoziier- ten Staaten (Schweiz, Island, Liechtenstein und Norwegen) am Aussengrenzenfonds erforderlichen zusätzlichen Regeln festgelegt. Gemäss dieser Zusatzvereinbarung beteiligt sich die Schweiz mit durchschnittlich 15 Millionen Franken pro Jahr. Vom Aussengrenzenfonds wird die Schweiz im Umfang von schätzungsweise jährlich 3–5 Millionen Franken profitieren können.

Übersicht 1666

1 Ausgangslage 1669

2 Übernahme der Rechtsgrundlagen zum Aussengrenzenfonds als

Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands sowie Genehmigung der Zusatzvereinbarung mit der Europäischen Gemeinschaft über eine Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds 1669

2.1 Inhalt der Entscheidung zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds 1669

2.1.1 Grundlagen 1669

2.1.2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen 1670

2.2 Inhalt der strategischen Leitlinien 1672

2.3 Inhalt der Durchführungsentscheidung in Bezug auf die Verwaltungs-

und Kontrollsysteme 1673

2.4 Übernahmeverfahren 1673

2.5 Abschluss einer Zusatzvereinbarung 1674

2.5.1 Verhandlungsmandat 1674

2.5.2 Ablauf der Verhandlungen 1674

2.5.3 Inhalt der Zusatzvereinbarung 1675

2.6 Gesetzesänderungen 1675

3 Vernehmlassungsergebnis 1676

4 Auswirkungen 1677

4.1 Auswirkungen auf den Bund 1677

4.1.1 Finanzieller Beitrag der Schweiz (Art. 11 Abs. 1 und 4 der

Zusatzvereinbarung) 1677

4.1.1.1 Beitrag für das Jahr 2009 1678

4.1.1.2 Beiträge für die Jahre 2010–2013 1678

4.1.2 Beginn der Schweizer Zahlungen an den Aussengrenzenfonds

(Art. 11 Abs. 2 und 3 der Zusatzvereinbarung) 1679

4.1.3 Der Schweiz zugewiesene Mittel (Art. 11 Abs. 3 der

Zusatzvereinbarung) 1679

4.1.4 Weitere Regeln zu den Beiträgen und den zugewiesenen Mitteln

(Art. 11 Abs. 5–8 der Zusatzvereinbarung) 1680

4.1.5 Vertraulichkeit (Art. 12 der Zusatzvereinbarung) 1680

4.1.6 Programmplanung und Verwaltungs- und Kontrollsystem 1680

4.1.6.1 Programmplanung (Art. 14 Abs. 1–3 und 5 der

Zusatzvereinbarung) 1680

4.1.6.2 Verwaltungs- und Kontrollsystem (Art. 14 Abs. 4 und 5) 1681

4.1.7 Finanzielle und personelle Auswirkungen auf den Bund 1681

4.1.8 Weitere Auswirkungen für den Bund 1683

4.2 Auswirkungen auf die Kantone 1683

5 Verhältnis zur Legislaturplanung 1683

6 Rechtliche Aspekte 1683

6.1 Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht 1683

6.2 Verfassungsmässigkeit 1683

6.3 Abschlusskompetenz 1684

6.4 Umsetzung im nationalem Recht 1685

6.5 Vorläufige Anwendung (Art. 13 der Zusatzvereinbarung) 1685

Bundesbeschluss über die Genehmigung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der Rechtsgrundlagen zum Aussengrenzenfonds sowie der Zusatzvereinbarung über eine Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds (Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands) (Entwurf) 1687 Notenaustausch vom 28. März 2008 zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Entscheidung Nr. 574/2007/EG zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds für den Zeitraum 2007–2013 (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) 1689 Notenaustausch vom 28. März 2008 zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Entscheidung 2007/599/EG hinsichtlich der Annahme strategischer Leitlinien für den Aussengrenzenfonds (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) 1691 Notenaustausch vom 8. Juli 2008 zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Übernahme der Entscheidung 2008/456/EG mit Durchführungsbestimmungen zum Aussengrenzenfonds (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) 1693 Vereinbarung zwischen der Europäischen Gemeinschaft sowie der Republik Island, dem Königreich Norwegen, der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über zusätzliche Regeln im Zusammenhang mit dem Aussengrenzenfonds für den Zeitraum 2007–2013 1695

Botschaft

1 Ausgangslage

Das Schweizervolk hat am 5. Juni 2005 in einer Volksabstimmung die Teilnahme an der Assoziierung von Schengen gutgeheissen1. Das Schengen-Assoziierungsabkom- men (SAA)2 trat am 1. März 2008 in Kraft3, und am 12. Dezember 2008 erfolgte die operationelle Inkraftsetzung. Die Schweiz hat sich grundsätzlich zur Übernahme und Umsetzung aller Weiter- entwicklungen des Schengen-Besitzstands verpflichtet4. Seit der Unterzeichnung der Assoziierungsabkommen sind der Schweiz von der Europäischen Gemeinschaft bereits mehrere Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands notifiziert worden. Die vorliegende Botschaft betrifft die Übernahme dreier solcher Weiterentwick- lungen sowie die Genehmigung der Zusatzvereinbarung mit der Europäischen Gemeinschaft zum Aussengrenzenfonds.

2 Übernahme der Rechtsgrundlagen zum

Aussengrenzenfonds als Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands sowie Genehmigung der Zusatzvereinbarung mit der Europäischen Gemeinschaft über eine Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds

2.1 Inhalt der Entscheidung zur Einrichtung

des Aussengrenzenfonds

2.1.1 Grundlagen

Die Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds für den Zeitraum 2007–2013 ist am 7. Juni 2007 in Kraft getreten, wobei einzelne Bestimmungen bereits ab 1. Januar 2007 zur Anwendung kamen5. Es handelt sich dabei um einen Solidaritätsfonds zur Unter- stützung jener Schengen-Staaten, welche aufgrund der Länge oder geopolitischen Bedeutung ihrer Land- und Seegrenzen auf Dauer hohe Kosten für den Schutz der Aussengrenzen tragen. Der Aussengrenzenfonds soll dazu beitragen, die Effizienz der Kontrollen und damit den Schutz der Aussengrenzen zu verbessern und die illegale Einreise zu verringern; er soll aber auch die Einreise von autorisierten Personen erleichtern und beschleunigen. Die Schengen-Staaten können für die von

1 Vgl. Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die Umset-

zung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und Dublin, BBl 2004 7149. 2 SR 0.362.31 3 SR 0.362.31, 0.142.392.68, 0.362.33, 0.362.32

4 Art. 2 Abs. 3 und Art. 7 SAA

5 Entscheidung Nr. 574/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom

23. Mai 2007 zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds für den Zeitraum 2007–2013 innerhalb des Generellen Programms «Solidarität und Steuerung der Migrationsströme», ABl. L 144 vom 6.6.2007, S. 22.

ihnen in Übereinstimmung mit den Zielvorgaben des Aussengrenzenfonds geplanten Massnahmen um finanzielle Unterstützung ersuchen. Förderfähige Massnahmen können z.B. betreffen: Grenzinfrastrukturen, Transportmittel zur Überwachung der Aussengrenzen, Informations- und Kommunikationstechnologien, Programme zur Entsendung und zum Austausch von Personal und zu dessen Aus- und Weiterbil- dung. Die Mittelzuweisung an die einzelnen Staaten erfolgt gestützt auf eine Pro- grammplanung. Nebst Projekten an den internationalen Flughäfen wird die Schweiz auch von Projekten in den Auslandvertretungen profitieren können. Der Aussengrenzenfonds ist Teil des Generellen EU-Programms «Solidarität und Steuerung der Migrationsströme». Dieses Programm beinhaltet neben dem Aussen- grenzenfonds auch einen Flüchtlingsfonds, einen Rückkehrfonds und einen Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen. Die drei letztgenannten Fonds sind jedoch nicht Schengen-relevant. An den Diskussionen der Ratsarbeitsgruppe «Soli- darität und Management von Migrationsströmen – SOLID» in Brüssel nehmen auch Schweizer Expertinnen und Experten teil. Die Schweiz nimmt so ihr gestaltendes Mitwirkungsrecht im Rahmen der Schengener Zusammenarbeit wahr. Es ist davon auszugehen, dass der Aussengrenzenfonds auch nach 2013 weiterge- führt wird, was jedoch einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates erfordert, welcher dann der Schweiz wiederum als Schengen-Weiterentwicklung zur Übernahme notifiziert werden wird.

2.1.2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

In den Artikeln 1–7 der Entscheidung zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds werden die Einrichtung, die Ziele und die Massnahmen des Fonds geregelt. Die allgemeinen Ziele (Art. 3) werden durch spezifische Ziele (Art. 4) ergänzt. Diese spezifischen Ziele sollen durch verschiedene förderfähige Massnahmen in den Mitgliedstaaten erreicht werden (Art. 5). Der Aussengrenzenfonds trägt zur Ver- wirklichung der folgenden vier Ziele bei: – effiziente Organisation der Kontrollen an den Aussengrenzen, beispielsweise durch neue Grenzinfrastrukturen wie Grenzstationen, Landeplätze für Heli- kopter oder Fahrspuren für die auf die Abfertigung wartenden Fahrzeuge; – effiziente Steuerung der Verkehrsströme von Personen an den Aussengren- zen, damit einerseits ein hohes Mass an Schutz an den Aussengrenzen und andererseits ein reibungsloses Überschreiten der Aussengrenzen im Einklang mit den Grundsätzen der respektvollen Behandlung sichergestellt sind; – einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts, beispielsweise durch die schrittweise Einführung einer einheitlichen Aus- und Fortbildung sowie durch eine einheitliche Qualifikation der Grenzschutzbeamten; – Verbesserung der Verwaltung der von den Konsularstellen in Drittstaaten durchgeführten Tätigkeiten, beispielsweise durch eine Steigerung der Kapa- zität von Konsularstellen zur Prüfung von Visumanträgen. Die Grundsätze der Unterstützung sind in den Artikeln 8–12 festgehalten. Die Unterstützung durch den Aussengrenzenfonds ergänzt nationale Massnahmen (Kom- plementarität, Art. 8), ersetzt diese also nicht. Die Umsetzung der Ziele des Aussen- grenzenfonds erfolgt dabei im Rahmen eines mehrjährigen Programmplans (Art. 9),

und die beteiligten Stellen sollen partnerschaftlich zusammenarbeiten (Art. 12). Bereits die Entscheidung über die Einrichtung des Aussengrenzenfonds sieht zudem die Beteiligung der assoziierten Staaten (Schweiz, Island, Norwegen und Liechten- stein) und zu diesem Zweck den Abschluss einer Zusatzvereinbarung mit der Euro- päischen Gemeinschaft vor (Art. 11; siehe dazu Ziff. 2.5). Der Finanzrahmen wird in den Artikeln 13–19 abgesteckt. Die Gesamtmittel betra- gen 1820 Millionen Euro vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2013 (Art. 13). Die jährlich verfügbaren Mittel werden dabei prozentual auf die Landaussengrenzen (30 %), die Seeaussengrenzen (35 %), die Flughäfen (20 %) und die Konsularstellen (15 %) aufgeteilt (Art. 14), wobei die Schweiz weder über Land- noch Seeaussen- grenzen verfügt. Die für die einzelnen Flughäfen verfügbaren Mittel werden auf- grund des Arbeitsaufkommens ermittelt. Dafür werden die Anzahl der Personen, die via Flughafen in den Schengen-Raum einreisen, und die Anzahl der Einreiseverwei- gerungen von Drittstaatsangehörigen berücksichtigt. Für die Land- und Seeaussen- grenzen wird eine spezielle Risikoanalyse durchgeführt (Art. 15). Die Finanzbei- träge aus dem Aussengrenzenfonds werden in Form von Finanzhilfen gewährt (Art. 16). Zudem können auf Initiative der Kommission und der Mitgliedstaaten technische Hilfen finanziert werden (Art. 17 und 18). Schliesslich werden jährlich verschiedene spezifische Massnahmen für den integrierten Grenzschutz getroffen (Art. 19). In den Artikeln 20–24 wird die Programmplanung geregelt. Die Kommission legt die strategischen Leitlinien für die Mehrjahresplanung fest (Art. 20), die bis zum 31. März 2010 noch geändert werden können (Art. 24). Am 27. August 2007 hat die Kommission die strategischen Leitlinien gutgeheissen (siehe dazu Ziff. 2.2). Auf- grund dieser strategischen Leitlinien legt jeder Mitgliedstaat der Kommission ein nationales Mehrjahresprogramm vor (Art. 21), das falls nötig noch geändert werden kann (Art. 22). Die nationalen Mehrjahresprogramme werden anschliessend in der Form von Jahresprogrammen umgesetzt (Art. 23). Verschiedene Verwaltungs- und Kontrollsysteme sollen die ordnungsgemässe Durchführung der Mehrjahresprogramme gewährleisten (Art. 25–32). Die Kommis- sion ist dabei für die Durchführung des Aussengrenzenfonds zuständig (Art. 25),

und jeder Mitgliedstaat muss für die Durchführung seiner Programme drei Behörden benennen (Art. 26 und 27): Erstens eine zuständige Behörde, die dafür verantwort- lich ist, dass das Mehrjahresprogramm im Einklang mit dem Grundsatz der wirt- schaftlichen Haushaltsführung verwaltet und umgesetzt wird (Art. 28, 29 und 30); zweitens eine Bescheinigungsbehörde, die die Ausgabenerklärungen vor ihrer Übermittlung an die Kommission bescheinigt (Art. 31); drittens eine Prüfbehörde, die zuständig ist, zu überprüfen, ob das Verwaltungs- und Kontrollsystem effizient funktioniert (Art. 32). In den Artikeln 33–36 werden verschiedene Zuständigkeiten und Kontrollen fest- gelegt. Die Mitgliedstaaten müssen eine wirtschaftliche Haushaltsführung sowie die Recht- und Ordnungsmässigkeit der einzelnen Abläufe gewährleisten (Art. 33). Zudem müssen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die genannten Verwaltungs- und Kontrollsysteme eingerichtet sind, bevor die Kommission das Mehrjahrespro- gramm billigt (Art. 34). Die Kommission wird dann die von den Mitgliedstaaten eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme überprüfen (Art. 35). Dies kann sie beispielsweise mit Kontrollen vor Ort machen. Dabei muss die Kommission mit den dafür eingerichteten nationalen Prüfbehörden zusammenarbeiten (Art. 36).

Die Modalitäten des Finanzmanagements sind in den Artikeln 37–45 geregelt. Bestimmungen über die Finanzkorrekturen sind in den Artikeln 46–50 enthalten. In erster Linie sind die Mitgliedstaaten dafür verantwortlich, Unregelmässigkeiten zu untersuchen und die erforderlichen Finanzkorrekturen vorzunehmen (Art. 46). Daneben können auch Beamte der Kommission die aus dem Fonds finanzierten Massnahmen sowie die Verwaltungs- und Kontrollsysteme vor Ort kontrollieren (Art. 47). Zudem kann die Kommission Finanzkorrekturen vornehmen (Art. 48 und 50). In Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten führt die Kommission eine regel- mässige Überwachung des Aussengrenzenfonds durch (Art. 51); die Mitgliedstaaten und die Kommission müssen verschiedene Berichte über die Durchführung des Fonds erstellen (Art. 52 und 53).

2.2 Inhalt der strategischen Leitlinien

Die Kommission hat am 27. August 2007 die strategischen Leitlinien zum Aussen- grenzenfonds festgelegt, die einen integralen Bestandteil der Entscheidung zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds bilden (vgl. Art. 20 Aussengrenzenfonds)6. Auf der Grundlage dieser strategischen Leitlinien muss jeder Mitgliedstaat ein Mehrjahresprogramm entwerfen. Die Kommission hat in ihren Leitlinien folgende fünf Unterstützungsprioritäten festgesetzt:

1. Unterstützung für die weitere schrittweise Einrichtung des gemeinsamen

integrierten Grenzschutzsystems in Bezug auf die Personenkontrollen an den Aussengrenzen und die Überwachung dieser Grenzen.

2. Unterstützung für den Aufbau und die Implementierung der nationalen

Komponenten eines europäischen Aussengrenzenüberwachungssystems sowie eines ständigen Küstenpatrouillennetzes an den südlichen Seegrenzen der EU-Mitgliedstaaten.

3. Unterstützung für die Visumerteilung und die Bekämpfung der illegalen

Einwanderung einschliesslich der Echtheitserkennung von Dokumenten durch Förderung der Massnahmen der Konsularstellen und anderer Dienste der Mitgliedstaaten in Drittländern.

4. Unterstützung für die Einrichtung von IT-Systemen, die für die Anwendung

der Gemeinschaftsvorschriften in den Bereichen Aussengrenzen und Visum erforderlich sind.

5. Unterstützung für die wirksame und effiziente Anwendung der Gemein-

schaftsvorschriften in den Bereichen Aussengrenzen und Visum, insbeson- dere des Schengener Grenzkodex und des Visakodex.

6 Entscheidung 2007/599/EG der Kommission vom 27. August 2007 zur Durchführung

der Entscheidung Nr. 574/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates hinsicht- lich der Annahme strategischer Leitlinien für den Zeitraum 2007–2013, ABl. L 233 vom 5.9.2007, S. 3.

2.3 Inhalt der Durchführungsentscheidung in Bezug

auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme Die Europäische Kommission hat mit der Entscheidung vom 5. März 2008 die Modalitäten, insbesondere die Verwaltungs- und Kontrollsysteme, die Kompetenzen der zuständigen Behörde sowie das Vorgehen bei Unregelmässigkeiten des Aussen- grenzenfonds festgelegt7. Die Entscheidung konkretisiert den grundlegenden Rechtsakt zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds. Diese Durchführungsentschei- dung wurde durch eine weitere Entscheidung der Kommission vom 10. Juli 2009 abgeändert, welche den Förderzeitraum der Jahresprogramme von zwei auf zweiein- halb Jahre verlängert8. Dies ermöglicht es den Mitgliedstaaten, den Aussengrenzen- fonds effizienter zu nutzen. Die Übernahme dieser Entscheidung lag in der Kompetenz des Bundesrats; er hat den entsprechenden Beschluss am 19. August 2009 gefasst und der Europäischen Kommission die Antwortnote am selben Tag übermittelt.

2.4 Übernahmeverfahren

Für die Übernahme und Umsetzung von Weiterentwicklungen des Schengen-Besitz- stands ist in Artikel 7 des Schengen-Assoziierungsabkommens (SAA) ein besonde- res Verfahren vorgesehen. Zuerst notifiziert die EU der Schweiz eine Schengen- Weiterentwicklung. Die Schweiz hat der EU darauf innert 30 Tagen mitzuteilen, ob sie den neuen Rechtsakt übernehmen will. Die Übernahme erfolgt im Rahmen eines Notenaustauschs, der aus schweizerischer Sicht einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Für die Genehmigung dieses Ver- trags ist je nach Inhalt des zur Übernahme anstehenden EU-Rechtsakts der Bundes- rat oder das Parlament (und das Volk im Rahmen des fakultativen Referendums) zuständig. Ist die Bundesversammlung für den Abschluss des Notenaustauschs zuständig oder bedingt die Umsetzung Gesetzesanpassungen, so muss die Schweiz die EU in ihrer Antwortnote darüber in Kenntnis setzen, dass die Übernahme der Weiterentwicklung erst nach Erfüllung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen rechtsverbindlich werden kann (Art. 7 Abs. 2 Bst. b SAA)9. Für die Übernahme und die Umsetzung der Weiterentwicklung verfügt die Schweiz in diesem Fall über eine Frist von maximal zwei Jahren, innert der auch ein allfälliges Referendum durch- geführt werden müsste. Der Bundesrat hat am 20. Februar 2008 (betreffend die ersten beiden Entscheidun- gen) bzw. am 2. Juli 2008 (betreffend die dritte Entscheidung) beschlossen, diese Entscheidungen unter dem Vorbehalt der Erfüllung der verfassungsrechtlichen

7 Entscheidung 2008/456/EG der Kommission vom 5. März 2008 mit Durchführungs-

bestimmungen zur Entscheidung Nr. 574/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds für den Zeitraum 2007–2013 innerhalb des Generellen Programms «Solidarität und Steuerung der Migrationsströme» in Bezug auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten, die Vorschriften für die Verwaltung und finanzielle Abwicklung aus dem Fonds kofinanzierter Projekte und die Förderfähigkeit der Ausgaben im Rahmen solcher Projekte, ABl. L 167 vom 27.6.2008, S. 1.

8 Entscheidung 2009/538/EG der Kommission vom 10. Juli 2009 zur Änderung der

Entscheidung 2008/456/EG, ABl. L 180 vom 11.7.2009, S. 20.

9 Vgl. die Noten im Anhang.

Voraussetzungen zu akzeptieren. Die entsprechenden Antwortnoten wurden dem Rat der EU bzw. der Europäischen Kommission am 28. März 2008 (betreffend die ersten beiden Entscheidungen) bzw. am 8. Juli 2008 (betreffend die dritte Entscheidung) übermittelt. Die Übernahmefrist für die ersten beiden genannten Entscheidungen dauert theore- tisch bis spätestens 1. März 2010, diejenige betreffend die Durchführungsentschei- dung bis zum 9. Juni 2010. Da diese Weiterentwicklungen allerdings notwendiger- weise zusammen mit der Zusatzvereinbarung angewendet werden müssen, kann diese Frist nicht eingehalten werden, weil die für die Schweiz entscheidenden Moda- litäten der Beteiligung am Aussengrenzenfonds in der Zusatzvereinbarung geregelt sind. Daher konnte das Übernahmeverfahren der Weiterentwicklungen erst nach der Paraphierung der Zusatzvereinbarung am 30. Juni 2009 gestartet werden. Die Notenaustausche zur Übernahme der genannten Entscheidungen (Ziff. 2.1–2.3) werden der Bundesversammlung gemeinsam mit der Zusatzvereinbarung zur Genehmigung unterbreitet, um der materiellen Einheit der verschiedenen Vorlagen Rechnung zu tragen. Wenn die Schweiz, wie in der Zusatzvereinbarung vorgesehen, ab 2009 am Aussen- grenzenfonds teilnehmen soll, muss diese Zusatzvereinbarung spätestens im Früh- jahr 2010 unterzeichnet und zusammen mit den drei Notenaustauschen vorläufig angewendet werden (vgl. Ziff. 6.2). Im Falle der Nichtübernahme der Rechtsgrundlagen zum Aussengrenzenfonds würde das im SAA vorgesehene Verfahren ausgelöst, das im äussersten Fall die Suspendierung oder die Beendigung des SAA vorsieht (vgl. die Botschaft zur Genehmigung der Bilateralen II, BBl 2004 6133 f.).

2.5 Abschluss einer Zusatzvereinbarung

2.5.1 Verhandlungsmandat

Der Bundesrat hat am 20. Februar 2008 beschlossen, mit der EG Verhandlungen über eine Zusatzvereinbarung zum Aussengrenzenfonds aufzunehmen. Der Abschluss einer solchen Zusatzvereinbarung, die die für eine Beteiligung erforderli- chen zusätzlichen Regeln enthält, ist in Artikel 11 Absatz 4 der Entscheidung zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds vorgesehen. Die Aussenpolitischen Kommis- sionen des National- und Ständerates wurden gemäss Artikel 152 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes10 konsultiert; die beiden Kommissionen haben ihre Zustimmung zur Zusatzvereinbarung gegeben.

2.5.2 Ablauf der Verhandlungen

Zwischen Januar 2008 und Juni 2009 fanden in Brüssel insgesamt fünf Verhand- lungsrunden statt. Die Schweizer Delegation stand unter der Leitung des Bundes- amts für Migration (BFM) und setzte sich aus Vertreterinnen und Vertretern des Bundesamts für Justiz (BJ), des Integrationsbüros (IB), der Direktion für Völker-

10 SR 171.10

recht (DV) des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA), des Grenzwachtkorps (GWK) und der Schweizer Mission in Brüssel zusammen.

2.5.3 Inhalt der Zusatzvereinbarung

In der Zusatzvereinbarung werden die notwendigen Regeln für die Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds festgelegt. Es handelt sich dabei primär um Bestimmungen über die Berechnungsmethode für die finanzielle Beteiligung, die Zuständigkeiten der europäischen Institutionen in den Bereichen Finanzkontrolle und Korruptionsbekämpfung, den Beginn der Zahlungen und die Rolle des Euro- päischen Gerichtshofs. Die Staaten sind für eine angemessene Finanzverwaltung und Kontrolle verantwortlich. Eine Finanzkontrolle ist auch in Artikel 8 der Zusatzvereinbarung mit den assoziier- ten Staaten vorgesehen. Vertreterinnen und Vertreter der Europäischen Gemein- schaft, insbesondere des Rechnungshofes, der Europäischen Kommission und des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF) oder durch sie beauftragte Personen können bei den in der Schweiz niedergelassenen Beitragsempfängern und deren Untervertragsnehmern Kontrollen vor Ort durchführen, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen. In diesem Zusammenhang arbeiten Kom- mission und Rechnungshof mit den nationalen Finanzkontrollbehörden und weiteren Behörden zusammen, die gemäss dem innerstaatlichen Recht zuständig sind. Bezüglich der Realisierung von Projekten legt die Zusatzvereinbarung in Artikel 10 fest, dass die Schweiz im Einklang mit den Bestimmungen des plurilateralen Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen (ÜoeB) der Welthandels- organisation (WTO) ihre innerstaatlichen Gesetze zum öffentlichen Beschaffungs- wesen anwendet. Die entsprechenden Vergabeverfahren werden im Rahmen der Beschreibung des Verwaltungs- und Kontrollsystems dargelegt.

2.6 Gesetzesänderungen

11 Abkommen vom 11. Oktober 2007 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft im Bereich audiovisuelle Medien über die Festlegung der Voraussetzungen und Bedingungen für die Beteiligung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft an den Gemeinschaftsprogrammen MEDIA Plus und MEDIA-Fortbildung, SR 0.784.405.226.8. 12 Übereinkommen vom 25. Juni 2007 über wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit zwischen der EG und der Euratom einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits, SR 0.420.513.1.

ersetzen, wie es in Artikel 271 Absatz 1 des Strafgesetzbuches (StGB)13 für die betreffenden Amtshandlungen auf schweizerischem Territorium vorgesehen ist; die gemäss StGB erforderliche Bewilligung für die Kontrollen durch die Gemein- schaftsorgane gilt somit als generell erteilt.

3 Vernehmlassungsergebnis

Da es sich bei den drei Notenaustauschen zur Übernahme der Entscheidungen zum Aussengrenzenfonds sowie bei der Zusatzvereinbarung um völkerrechtliche Ver- träge mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen handelt, welche gemäss Artikel

141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung14 dem fakultativen Refe-

rendum unterstellt sind, wurde gestützt auf Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c des Vernehmlassungsgesetzes15 vom 11. September 2009 bis zum 11. Dezember 2009 ein ordentliches Vernehmlassungsverfahren durchgeführt. Zur Stellungnahme eingeladen wurden die Parteien, die Kantone, die Dachverbände der Wirtschaft, die gesamtschweizerischen Dachverbände der Gemeinden, Städte und Berggebiete sowie die weiteren interessierten Kreise. Auf eine Stellungnahme verzichtet haben die Kantone Appenzell Innerrhoden (AI), Appenzell Ausserrhoden (AR), Glarus (GL), Zug (ZG) sowie die Auslandschweizer- Organisation (ASO), die Plattform der Liberalen Juden der Schweiz (PLJS), der Schweizerische Arbeitgeberverband (SAV), der Verband schweizerischer Arbeits- ämter (VSAA) und der Schweizerische Verband für Zivilstandswesen (SVZ). Bis auf die Eidgenössisch-Demokratische Union (EDU) und die Schweizerische Volkspartei (SVP) befürworten alle konsultierten Instanzen die Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds. Sie sind der Ansicht, dass die Verantwortung für die Stärkung der Aussengrenzen nicht allein auf den aus geografischen Gründen vom Migrationsdruck besonders betroffenen Staaten lasten, sondern von allen Schengen-Staaten gemeinsam getragen werden sollte. Zudem wird insbesondere vom Centre patronal (CP) und dem Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB) begrüsst, dass die Bewilligung von Kontrollen durch Gemeinschaftsorgane im Bereich des Aussengrenzenfonds in der Schweiz als gene- rell erteilt gilt. Die finanziellen Auswirkungen für die Schweiz werden als angemessen beurteilt. Der Kanton Bern weist darauf hin, dass dem Schweizer Volk im Vorfeld der Abstimmung über die Teilnahme an der Assoziierung von Schengen die Umset- zungskosten besser hätten aufgezeigt werden müssen. Der Verband der Schweizer Unternehmen (economiesuisse) informiert darüber, dass die Schweizer Wirtschaft das Schengen-Assoziierungsabkommen begrüsst. Die Tatsache, dass die Schweiz nur Nettobeitragszahler sei, rechtfertige sich durch den Umstand, dass die Schweiz ausser im Rahmen ihrer Flughäfen nicht über Schengen- Aussengrenzen verfüge und aufgrund von Schengen ihre Kosten im Bereich des Grenzschutzes reduzieren könne. Der Beitrag an diejenigen Schengen-Staaten, die

13 SR 311.0 14 SR 101 15 SR 172.061

auch für die Schweiz aufgrund ihrer Schengen-Aussengrenze zusätzliche Belastun- gen auf sich nehmen würden, sei daher gerechtfertigt. Der Kanton Zürich erwähnt, dass insbesondere die Strafverfolgungsbehörden Bedenken gegen die Tendenz geäussert haben, die weggefallenen Grenzkontrollauf- gaben mit Polizeiaufgaben in den Kantonen auszugleichen. Er wünscht daher, dass der Aufgabenkatalog des Grenzwachtkorps neu definiert wird. Zudem wird darauf aufmerksam gemacht, dass der Kanton Zürich im Bereich des Flughafens erhebliche Aufwendungen für eine wirksame Grenzkontrolle tätige. Es sei deshalb vorzusehen, dass ein entsprechender Anteil aus den an die Schweiz geleisteten Mitteln des Aus- sengrenzenfonds dem Kanton Zürich überlassen werde. Auch dem Kanton Wallis ist es ein Anliegen, dass der Bund eine gerechte Zuweisung der erhaltenen Mittel für Flughafenprojekte gewährleistet. Die Swiss International Air Lines AG (SWISS) erwartet, dass die Anzahl der Fluggäste, die mit ungültigen Dokumenten in den Schengen-Raum einreisen wollen, mit der Beteiligung der Schweiz am Aussengren- zenfonds reduziert wird. Auch das Schweizerische Rote Kreuz (SRK) befürwortet die Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds, weist aber zugleich darauf hin, dass mit einem verbesserten Grenzschutz die illegale Einwanderung in den Schengen-Raum verrin- gert, d.h. von Europa weggelenkt werde, aber nicht grundsätzlich verhindert werden könne. Leidtragende wären vielmehr die Länder ausserhalb des Schengen-Raums. Das SRK ersucht daher den Bund, sein Engagement in der Bekämpfung von Migra- tionsursachen (auch mit der EU) zu verstärken. Die EDU ist der Ansicht, dass die Schweiz aufgrund des Abkommens über die Assoziierung der Schweiz an Schengen/Dublin inhaltlich zu dieser Weiterentwick- lung gar nicht Stellung nehmen könne. Sie lehnt daher dieses Assoziierungsabkom- men und damit auch die Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds grund- sätzlich ab. Die EDU sowie die SVP sind überzeugt, dass der Schengen-Raum nicht kontrollierbar sei; beide Parteien fordern daher eine Stärkung des nationalen Sicher- heitssystems.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkungen auf den Bund

4.1.1 Finanzieller Beitrag der Schweiz

(Art. 11 Abs. 1 und 4 der Zusatzvereinbarung) Die Finanzausstattung für die Durchführung der Entscheidung betreffend die Schaffung des Aussengrenzenfonds wurde für den Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2013 auf 1820 Millionen Euro festgesetzt (Entscheidung Nr. 574/2007/EG, Art. 13). Die Berechnung der Jahresbeiträge der Schweiz beruht auf der in Artikel 11 Absatz 3 SAA vorgesehenen Formel. Für deren Festlegung wird der Anteil des jährlichen Bruttoinlandprodukts (BIP) der Schweiz an der Gesamtsumme der BIP aller teilnehmenden Staaten (an der Entscheidung zur Einrichtung des Aussen- grenzenfonds beteiligte EU-Mitgliedstaaten plus assoziierte Staaten) bestimmt. Anschliessend wird dieser Index auf die jährliche Referenzsumme angewandt, die

der Summe aller Mittel entspricht, welche den teilnehmenden Staaten für das betref- fende Jahr insgesamt zugewiesen werden. Die Schweiz soll sich erst ab dem Zeitpunkt der Inkraftsetzung des Schengen- Besitzstands, d.h. ab dem 12. Dezember 2008, am Aussengrenzenfonds beteiligen. Der Zeitraum zwischen dem 12. und 31. Dezember 2008 wird nicht berücksichtigt, womit Beitragsleistungen erst für das Jahr 2009 geschuldet sind. Nachdem die Verhandlungen nicht wie geplant im 2008 abgeschlossen werden konnten, musste für die das Beitragsjahr 2009 betreffenden Zahlungsmodalitäten eine Sonderlösung gefunden werden. Die Schweiz wird deshalb nach der provisorischen Anwendung des Zusatzabkommens 2010 rückwirkend einen Beitrag für 2009 leisten und die Finanzierung von Projekten beantragen können. Die Berechnung der Jahresbeiträge sieht im Einzelnen wie folgt aus:

4.1.1.1 Beitrag für das Jahr 2009

Die Berechnung des Beitrags 2009 erfolgt auf der Grundlage des BIP 2007. Der nach der dargestellten Formel berechnete Index wird auf die jährliche Referenz- summe angewandt. Diese entspricht den Mitteln, welche den teilnehmenden Staaten für das Jahr 2008 insgesamt zugewiesen wurden (185,5 Millionen Euro). Für die Schweiz beträgt der BIP-Index für das Jahr 2007 3,01 %. Dies ergibt für das Jahr 2009 einen Beitrag für die Schweiz an den Aussengrenzenfonds von 5,565 Millionen Euro (ca. 8,35 Millionen Franken). Die Beitragszahlung der Schweiz für das Jahr 2009 wird keine finanzielle Korrektur erfahren.

4.1.1.2 Beiträge für die Jahre 2010–2013

Die Berechnung der Beiträge für die Jahre 2010–2013 erfolgt provisorisch auf der Grundlage des BIP 2008 (entspricht einem Index von 3,35 %). Die Beiträge werden später auf der Grundlage der am 1. Mai 2012 verfügbaren jährlichen BIP-Zahlen der Schweiz korrigiert werden, um den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen. Die Korrektur oder die Korrekturen werden im Rahmen der Beitragszahlung für das Jahr 2013 vorgenommen. Mit der Anwendung dieser Formel kann zudem die Berechnungsmethode hinsichtlich der operativen Kosten berücksichtigt werden, die in Artikel 11 Absatz 3 SAA festgelegt ist. Angewendet auf die verschiedenen Referenzsummen, ergeben sich für die Jahre 2010–2013 folgende Beiträge der Schweiz: für 2010: 6,943 Millionen Euro (10,41 Millionen Franken) für 2011: 8,483 Millionen Euro (12,72 Millionen Franken) für 2012: 11,682 Millionen Euro (17,52 Millionen Franken) für 2013: 16,102 Millionen Euro (24,15 Millionen Franken)

Die Gesamtsumme der Jahresbeiträge der Schweiz für ihre Beteiligung am Aussen- grenzenfonds in den Jahren 2009–2013 beträgt somit 48,775 Millionen Euro. Die entsprechenden finanziellen Mittel sind im Voranschlag 2010 sowie im Finanzplan

2011–2013 des BFM eingestellt. Die Änderungen, die in der letzten Verhandlungs- runde vom 30. Juni 2009 beschlossen wurden, sind nicht vollumfänglich im Voran- schlag 2010 enthalten. Der Mehrbedarf kann voraussichtlich abgedeckt werden. Die eingestellten Mittel bleiben bis zum Zeitpunkt der vorläufigen Anwendung der Zusatzvereinbarung gesperrt.

4.1.2 Beginn der Schweizer Zahlungen

an den Aussengrenzenfonds (Art. 11 Abs. 2 und 3 der Zusatzvereinbarung) Die Zusatzvereinbarung sieht eine tatsächliche Beteiligung der Schweiz am Aussen- grenzenfonds ab 2010 mit einer rückwirkenden Beteiligung ab 2009 vor. Die Kommission wurde darüber in Kenntnis gesetzt, dass sich die Schweiz am Aussen- grenzenfonds erst beteiligen kann, wenn die dafür erforderliche gesetzliche Grund- lage geschaffen ist, d.h. grundsätzlich nach Abschluss des parlamentarischen Genehmigungsverfahrens betreffend die Notenaustausche zur Übernahme der Ent- scheidungen zum Aussengrenzenfonds und betreffend die Zusatzvereinbarung. Die assoziierten Staaten haben jedoch einer vorläufigen Anwendung der Zusatzverein- barung nach deren Unterzeichnung zugestimmt. Ausgehend von der Möglichkeit, dass die Zusatzvereinbarung im Frühjahr 2010 unterzeichnet wird, würde die Zah- lung der Beiträge für die Jahre 2009 und 2010 im Jahr 2010 erfolgen (einen Monat nach Unterzeichnung, vgl. Art. 11 Abs. 3). Die Schweiz wird ihren finanziellen Beitrag für die Jahre 2011–2013 gemäss der entsprechenden Zahlungsanordnung, die von der Kommission jeweils bis am 15. Dezember des Vorjahres zugestellt wird, bis am 15. Februar des betreffenden Budgetjahres überweisen (Art. 11 Abs. 2).

4.1.3 Der Schweiz zugewiesene Mittel

(Art. 11 Abs. 3 der Zusatzvereinbarung) Im Gegenzug zu den geleisteten Beiträgen erhält die Schweiz nach den Kriterien der Artikel 14 und 15 der Entscheidung Nr. 574/2007/EG zur Errichtung des Aussen- grenzenfonds (Übermittlung von Statistiken, durch FRONTEX durchgeführte Risi- koanalyse) jährlich eine bestimmte Summe für die Finanzierung bestimmter gemäss Aussengrenzenfonds unterstützenswerter Projekte. Die zugewiesene Summe dient der Finanzierung von Massnahmen und Projekten auf nationaler Ebene bis zu einer Höhe von 70 % der jeweiligen Gesamtkosten (Kofinanzierung). Die für die Jahre 2009 (2 282 112 Euro) und 2010 (2 378 642 Euro) vorgesehenen Mittel werden der Schweiz von der EU im Jahr 2010 ausbezahlt. Aufgrund diverser offener Fragen zum Zeitpunkt der letztjährigen Budgetierung konnten diese Mittel noch nicht eingestellt werden. Somit wird für diese beiden Jahre nur ein einziges Programm für die Umsetzung der Projekte erarbeitet, und der Zeitraum für die Förderfähigkeit der Projekte beträgt zweieinhalb Jahre (bis Mitte 2012).

4.1.4 Weitere Regeln zu den Beiträgen und

den zugewiesenen Mitteln (Art. 11 Abs. 5–8 der Zusatzvereinbarung) Einerseits bezieht sich Artikel 11 der Zusatzvereinbarung auf das Verfahren, wel- ches anzuwenden ist, wenn die allgemeine Referenzsumme (Ausstattung des Aus- sengrenzenfonds) oder die jährliche Referenzsumme (Gesamtmittel) geändert wer- den soll (Abs. 5), andererseits auf die Beteiligung von Liechtenstein (Abs. 6), auf den Betrag, den die Kommission für die Verwaltungskosten verwendet (Abs. 7) sowie auf die Verpflichtung der Kommission gegenüber dem Gemeinschaftshaushalt (Abs. 8).

4.1.5 Vertraulichkeit (Art. 12 der Zusatzvereinbarung)

Artikel 12 der Zusatzvereinbarung regelt die berufliche Schweigepflicht. Gemäss dieser Bestimmung fallen alle übermittelten oder erhaltenen Informationen unter diese Vertraulichkeitsregel. Die entsprechenden Informationen dürfen ausschliess- lich an Personen der Organe der Gemeinschaft, der Mitgliedstaaten oder der assozi- ierten Staaten übermittelt werden, die diese aufgrund ihrer Funktion kennen müssen. Die Informationen dienen ausschliesslich dazu, die finanziellen Interessen der Ver- tragsparteien wirksam zu schützen. Die aufgeführten Regeln entsprechen den übli- chen in der Bundesverwaltung geltenden Vertraulichkeitsregeln.

4.1.6 Programmplanung und Verwaltungs- und

Kontrollsystem

4.1.6.1 Programmplanung

(Art. 14 Abs. 1–3 und 5 der Zusatzvereinbarung) Die Programmplanung ist auf mehrere Jahre ausgerichtet und umfasst zwei Pla- nungszeiträume: 2007–2010 und 2011–2013. Für die assoziierten Staaten wurde diese Regelung angepasst. Für die Schweiz umfasst die Programmplanung den Zeitraum 2010–2013. Die Programmplanung beinhaltet die folgenden beiden Elemente: a) Eine mehrjährige Programmplanung (auf politischer Ebene): Auf der Grund- lage der Entscheidung der Kommission über die strategischen Leitlinien und unter Berücksichtigung einer Analyse der bei sich bestehenden Lücken und Bedürfnisse erarbeitet jeder teilnehmende Staat ein mehrjähriges nationales Programm, mit dem die Prioritäten und eine Massnahmenstrategie festgelegt werden. Diese Strategie wird mit der Kommission ausgehandelt und bildet den Vorbereitungsrahmen für die zu treffenden Massnahmen. b) Eine jährliche Programmplanung (auf operativer Ebene): Auf der Grundlage der vereinbarten Strategie und der Zuweisung der Mittel, die aus der Anwendung der festgelegten Kriterien resultieren, genehmigt die Kommis- sion für jeden Mitgliedstaat ein Jahresprogramm. Da sich die assoziierten Staaten nicht seit Beginn der Einrichtung des Aussengren- zenfonds daran beteiligen, sondern sich schrittweise integrieren, wurden in der

Zusatzvereinbarung in Bezug auf die Phasen der Programmplanung spezielle Fristen festgelegt.

4.1.6.2 Verwaltungs- und Kontrollsystem

(Art. 14 Abs. 4 und 5) Jeder einzelne Staat ist für die Verwaltung der zugewiesenen Mittel verantwortlich. In Anwendung von Artikel 27 der Entscheidung Nr. 574/2007/EG muss die Schweiz ein Verwaltungs- und Kontrollsystem aufbauen, das aus drei Behörden besteht: einer zuständigen Behörde, einer Bescheinigungsbehörde und einer Prüfbehörde. Diese drei Behörden werden unter der Bezeichnung «Verwaltungs- und Kontrollbehörden» zusammengefasst. Sie müssen so benannt werden, damit die Gewaltentrennung gewahrt bleibt, selbst wenn ein Teil oder die Gesamtheit der Behörden innerhalb der gleichen Einrichtung bestehen kann. Angesichts der Komplexität der Durchführung des Aussengrenzenfonds und der möglichen Risiken, die mit seiner Verwaltung verbunden sind, müssen die Unabhängigkeit dieser drei Behörden sowie eine ange- messene Gewaltentrennung gewährleistet sein. Es ist daher angezeigt, eine Prüf- behörde zu benennen, die von den anderen beiden Behörden unabhängig ist. In der Schweiz werden die folgenden drei Behörden benannt:

1. Das BFM übernimmt die Rolle der zuständigen Behörde. Das BFM wird

regelmässig auch Träger von Projekten sein, die vom Aussengrenzenfonds mitfinanziert werden.

2. An die Sektion Finanzen und Controlling des Generalsekretariats des EJPD

wird die Aufgabe der Bescheinigungsbehörde übertragen.

3. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) verfügt über die erforderliche

Struktur, um die Aufgaben der Prüfbehörde wahrzunehmen und geeignete Prüfstrategien festzulegen.

Vor der effektiven Teilnahme am Aussengrenzenfonds beurteilt und genehmigt die Kommission anhand einer detaillierten Beschreibung das Verwaltungs- und Kon- trollsystem jedes teilnehmenden Staates. Dazu legt die Zusatzvereinbarung eigene Fristen für die assoziierten Staaten fest.

4.1.7 Finanzielle und personelle Auswirkungen

auf den Bund Der Aussengrenzenfonds wird von der Schweiz Beiträge in der Grössenordnung von durchschnittlich 15 Millionen Franken pro Jahr erfordern, während der Schweiz im Gegenzug jährlich 3–5 Millionen Franken für die Durchführung von Projekten zugewiesen werden. Die entsprechenden finanziellen Mittel sind ausgabenseitig im Voranschlag 2010 sowie im Finanzplan 2011–2013 des BFM eingestellt. Die Änderungen der letzten Verhandlungsrunde vom 30. Juni 2009 sind nicht vollumfänglich im Voranschlag

2010 enthalten (vgl. Ziff. 4.1.1). Der Mehrbedarf kann voraussichtlich abgedeckt

werden. Die eingestellten Mittel bleiben bis zum Zeitpunkt der vorläufigen Anwen- dung der Zusatzvereinbarung gesperrt.

Die Zusatzvereinbarung sieht eine Beteiligung am Aussengrenzenfonds ab 2009 mit effektiven Zahlungen ab 2010 vor (rückwirkender Beitrag für 2009 und Jahres- beitrag für 2010). Das Verwaltungs- und Kontrollsystem wird von der Kommission (vgl. Ziff. 4.1.6.2) nur genehmigt, wenn diese zur Überzeugung gelangt, dass die von den teilnehmen- den Staaten bereitgestellten personellen Ressourcen angemessen sind (insbesondere in Bezug auf die zuständige Behörde). Die Beschreibung des Verwaltungs- und Kontrollsystems muss die folgenden Aspekte abdecken: Zahl der zugewiesenen Stellen, fachliche Kompetenzen, Ausbildung, Berufserfahrung, Beschreibung der wahrgenommenen Aufgaben. Andernfalls werden die zugewiesenen Mittel nicht ausbezahlt. Die Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds stellt hohe Anforderungen an die personellen Ressourcen. Zurzeit werden diese durch die vorhandenen Schen- gen/Dublin-Stellen abgedeckt. Im Jahr 2010 wird der Stellenbedarf des BFM im Bereich Schengen/Dublin im Rahmen einer unabhängigen Untersuchung evaluiert. Nebst den unter Ziffer 4.1.3 genannten zugewiesenen Mitteln richtet die Kommis- sion für die Durchführung des Aussengrenzenfonds, auf Antrag der teilnehmenden Staaten, zusätzlich einen jährlichen Betrag aus dem Fonds für technische Unterstüt- zungsleistungen aus. Dieser Betrag wird im Verhältnis zu den zugewiesenen Mitteln berechnet. Er dient der Finanzierung von vorbereitenden Massnahmen und von Massnahmen zur Ver- waltung und Überwachung sowie zum Ausbau der Verwaltungskapazität für die Durchführung des Aussengrenzenfonds. Die Unterstützungsleistung darf folgende Beträge nicht übersteigen (vgl. Art. 18 der Entscheidung Nr. 574/2007/EG): – für den Zeitraum 2007–2010: 7 % des Gesamtbetrags der jährlichen Mittel- zuweisungen zuzüglich 30 000 Euro; und – für den Zeitraum 2011–2014: 4 % des Gesamtbetrags der jährlichen Mittel- zuweisungen zuzüglich 30 000 Euro.

Unter diesem Gesichtspunkt können die Kosten, die den nationalen Behörden im Bereich Infrastruktur und Personal entstehen, zumindest teilweise gedeckt werden. Angesichts der vorgesehenen Zeitpläne und unter der Voraussetzung, dass die Zusatzvereinbarung im Frühjahr 2010 unterzeichnet wird, sollte die Schweiz ab Herbst 2010 die nötige Unterstützung erhalten. Zumindest vorläufig entstehen somit für die Verwaltung des Aussengrenzenfonds keine neuen Personalkosten zulasten des Budgets des Bundes. Der allfällige Bedarf, bestimmte Strukturen des BFM (zuständige Behörde) oder der Sektion Finanzen und Controlling des Generalsekretariats des EJPD (Bescheini- gungsbehörde) anzupassen bzw. die Zahl der für die Verwaltung des Aussengren- zenfonds gewährten Stellen zu erhöhen, wird im Rahmen des tatsächlichen Aufbaus des Verwaltungs- und Kontrollsystems und der Genehmigung dieses Systems durch die Kommission bestimmt. Zudem muss während des gesamten Zeitraums der Durchführung des Aussengren- zenfonds regelmässig überprüft werden, ob die Ressourcen angemessen sind. Das EJPD wird nach Möglichkeit versuchen, allfällige zusätzliche Stellen intern zu kompensieren.

4.1.8 Weitere Auswirkungen für den Bund

Wie bereits erwähnt, wird die Schweiz für die Durchführung ihrer aus dem Aussen- grenzenfonds mitfinanzierten Projekte drei verschiedene Behörden benennen müs- sen, deren Aufgaben durch bereits bestehende Bundesbehörden wahrgenommen werden sollen (vgl. Ausführung unter Ziff. 4.1.6.2). Ferner wird die Schweiz der Kommission gewisse Statistiken liefern müssen, damit das Arbeitsaufkommen an den internationalen Flughäfen und Konsularstellen und die notwendigen Unterstützungsleistungen aus dem Aussengrenzenfonds ermittelt werden können. Damit diese Statistiken geliefert werden können, sind auf Verord- nungsstufe entsprechende Bestimmungen vorzusehen. Diese werden dem Bundesrat zu gegebener Zeit in einem gesonderten Antrag unterbreitet.

4.2 Auswirkungen auf die Kantone

Die Umsetzung des Aussengrenzenfonds wird bei den Kantonen zu keinem Mehr- aufwand führen.

5 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft vom 23. Januar 200816 über die Legislaturplanung 2007–2011 und im Bundesbeschluss vom 18. September 200817 über die Legislatur- planung 2007–2011 angekündigt.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht

Die Übernahme der Entscheidungen zur Einrichtung des Aussengrenzenfonds (vgl. Ziff. 2.1 vorstehend), der dazugehörigen strategischen Leitlinien (vgl. Ziff. 2.2 vorstehend), die Durchführungsentscheidung in Bezug auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme (vgl. Ziff. 2.3 vorstehend) sowie die Zusatzvereinbarung über die Beteiligung der Schweiz am Aussengrenzenfonds (vgl. Ziff. 2.6 vorstehend) sind mit dem internationalen Recht vereinbar.

6.2 Verfassungsmässigkeit

Die verfassungsmässige Grundlage des Bundesbeschlusses zur Übernahme der Zusatzvereinbarung sowie der in den Ziffern 2.1–2.3 genannten Entscheidungen betreffend den Aussengrenzenfonds findet sich in Artikel 54 Absatz 1 der Bundes- verfassung (BV)18, gemäss welchem die auswärtigen Angelegenheiten Sache des

16 BBl 2008 794

17 BBl 2008 8546

18 SR 101

Bundes sind. Dies hat zur Folge, dass der Bund mit dem Ausland völkerrechtliche Verträge abschliessen kann. Die Zusatzvereinbarung sowie die Notenaustausche betreffend die Übernahme der genannten Entscheidungen stellen für die Schweiz völkerrechtliche Verträge dar.

6.3 Abschlusskompetenz

Die Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrags obliegt nach Artikel 166 Absatz 2 BV grundsätzlich der Bundesversammlung. Allerdings ist der Bundesrat allein zum Abschluss befugt, wenn ihm aufgrund einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung oder eines völkerrechtlichen Abkommens die Zuständigkeit über- tragen wurde oder wenn es sich um ein Abkommen von beschränkter Tragweite handelt (Art. 166 Abs. 2 BV; Art. 7a des Regierungs- und Verwaltungsorgani- sationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG]19). Im vorliegenden Fall fehlt es an einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung für den Bundesrat. Zudem können die Notenaustausche zur Übernahme der in den Ziffern 2.1–2.3 genannten Entscheidun- gen sowie die Zusatzvereinbarung angesichts der Höhe des zu leistenden finan- ziellen Beitrags nicht als Abkommen von beschränkter Tragweite im Sinne von Artikel 7a Absatz 2 RVOG qualifiziert werden. Der Vertrag ist somit dem Parlament zur Genehmigung zu unterbreiten. Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterstehen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen, wichtige rechtsetzende Bestimmun- gen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Die Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der in den Ziffern 2.1–2.3 genannten Entscheidungen sind nicht unkündbar, da sie nach den allgemeinen Kündigungsregeln des Schengen-Assoziierungsabkommens gekündigt werden können (Art. 17 SAA). Ebenso ist die Zusatzvereinbarung künd- bar. Der Aussengrenzenfonds ist ein Fonds, der Kontrollen ausländischer Behörden in der Schweiz mit sich bringt (Art. 47 der Entscheidung Nr. 574/2007/EG) und in dessen Zusatzvereinbarung die finanzielle Beteiligung des Bundes geregelt wird (vgl. beispielsweise die Ausführungen zu den Bilateralen II, BBl 2004 5965 6291–6293). Sowohl die in den Ziffern 2.1–2.3 genannten Weiterentwicklungen, die mit den Notenaustauschen übernommen werden, als auch die Zusatzvereinbarung enthalten somit wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe c (Kontrollen; Interventionsmechanismus und Aufbau der innerstaatlichen Finanzkontrolle) und Buchstabe e (Finanzierung) BV. Der Bundes- beschluss betreffend die drei Notenaustausche und die Zusatzvereinbarung unter-

steht daher dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV.

19 SR 172.010

6.4 Umsetzung im nationalem Recht

Die in den Ziffern 2.1–2.3 genannten Entscheidungen zum Aussengrenzenfonds sind detailliert ausgestaltete Entscheidungen des Europäischen Parlaments und des Rates bzw. der Europäischen Kommission, die völkerrechtlich direkt anwendbar sind und keine Umsetzung auf Gesetzesstufe erfordern. Das Gleiche gilt in Bezug auf die Zusatzvereinbarung. Analog zum MEDIA-Abkommen20 bzw. zum Forschungs- abkommen21 mit der EU werden die in der Zusatzvereinbarung staatsvertraglich vereinbarten Bestimmungen über die Finanzkontrolle das Bewilligungsverfahren ersetzen, wie es in Artikel 271 Absatz 1 des Strafgesetzbuches (StGB)22 für die betreffenden Amtshandlungen auf schweizerischem Territorium vorgesehen ist; die gemäss StGB erforderliche Bewilligung für die Kontrollen durch die Gemein- schaftsorgane wird somit als generell erteilt gelten.

6.5 Vorläufige Anwendung

(Art. 13 der Zusatzvereinbarung) Ab dem Tag nach der Unterzeichnung der Zusatzvereinbarung und bis zur Geneh- migung der Zusatzvereinbarung sowie der Notenaustausche betreffend die Über- nahme der in den Ziffern 2.1–2.3 genannten Entscheidungen durch die Bundesver- sammlung bzw. bis zu deren Inkrafttreten werden die Zusatzvereinbarung und die drei genannten Notenaustausche in Übereinstimmung mit Artikel 7b Absatz 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG)23 vorläufig angewen- det, da wesentliche Interessen der Schweiz berührt sind. Im Fall einer verzögerten Beteiligung der Schweiz wäre die finanzielle Unterstützung seitens der europäischen Behörden für die Schweizer Projekte nicht mehr gewährleistet. Die vorläufige An- wendung ab der Unterzeichnung der Zusatzvereinbarung ermöglicht es der Schweiz, sich bereits ab 2009 am Aussengrenzenfonds zu beteiligen. Die Beiträge, die für die beiden Jahre geschuldet werden, können im Jahr 2010 ohne zusätzliche Zinsen rückwirkend beglichen werden. Zudem sind die Fristen für die Umsetzung der Projekte gewährleistet, was ohne vorläufige Anwendung nicht der Fall wäre. Schliesslich müssen die Rechtsgrundlagen (Notenaustausche und Zusatzvereinba- rung) auch mit Blick auf die Organisation der Verwaltung des Aussengrenzenfonds so rasch als möglich angewendet werden können. Die aussenpolitischen Kommissionen des National- und Ständerates wurden gemäss Artikel 152 Absatz 3 des Parlamentsgesetz (ParlG)24 zum Verhandlungsmandat und -ziel betreffend die Zusatzvereinbarung über eine Beteiligung am Aussengrenzen- fonds konsultiert. Sie gaben ihre Zustimmung dazu.

20 Abkommen vom 11. Oktober 2007 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft im Bereich audiovisuelle Medien über die Festlegung der Voraussetzungen und Bedingungen für die Beteiligung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft an den Gemeinschaftsprogrammen MEDIA Plus und MEDIA-Fortbildung, SR 0.784.405.226.8. 21 Übereinkommen vom 25. Juni 2007 über wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit zwischen der EG und der Euratom einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits, SR 0.420.513.1. 22 SR 311.0 23 SR 172.010 24 SR 171.10

Ein Konsultationsverfahren betreffend die vorläufige Anwendung der Zusatzverein- barung und der Notenaustausche wurde bei den zuständigen Kommissionen gemäss Artikel 152 Absatz 3bis ParlG durchgeführt. Die Vereinbarung sowie die Notenaus- tausche zur Übernahme der in den Ziffern 2.1–2.3 genannten Entscheidungen zum Aussengrenzenfonds müssen anschliessend der Bundesversammlung innerhalb von sechs Monaten ab Beginn der vorläufigen Anwendung zur Genehmigung unter- breitet werden.25