Art. 3 Definizione del termine «rifugiato» Cpv. 3 (nuovo) Contesto Secondo l’articolo 3 capoverso 3 LAsi proposto, non è considerato rifugiato chi è esposto a seri pregiudizi o ha fondato timore di essere esposto a tali pregiudizi unicamente per aver rifiutato di prestare servizio militare o per diserzione. La domanda d’asilo è respinta e gli interessati sono allontanati dalla Svizzera. Se l’allontanamento non può essere eseguito è ordinata l’ammissione provvisoria in Svizzera. Tale è il caso in particolare qualora l’esecuzione dell’allontanamento sia contraria agli impegni della Svizzera nel quadro del diritto internazionale. Uno straniero non può essere costretto a recarsi in uno Stato in cui rischia di essere sotto- posto a tortura o a pene o trattamento inumani o degradanti.
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L’obbligo di prestare servizio militare è un dovere civico. Se una persona si sottrae a tale obbligo, in linea di principio lo Stato ha diritto di sanzionare penalmente tale comportamento. Secondo la prassi dell’UFM e del TAF vigente, un siffatto perse- guimento penale non ha di per sé una rilevanza sotto il profilo dell’asilo. Se la renitenza o la diserzione sono motivo di una pena sproporzionatamente severa nei confronti di una persona a causa della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, questa persona ottiene invece asilo in Svizzera com’era il caso sinora in virtù dell’articolo 3 capo- verso 1 LAsi. In tal caso, la persona interessata è riconosciuta quale rifugiato in virtù della LAsi e della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati. L’articolo 3 capoverso 3 LAsi proposto garantisce l’osservanza della giurisprudenza del TAF. Occorre tuttavia iscrivere chiaramente nella legge la necessità, in caso di renitenza o diserzione, di addurre motivi supplementari con una rilevanza ai fini dell’asilo per ottenere lo statuto di rifugiato in Svizzera. Ciò corrisponde alla prassi attuale dell’UFM e del TAF. Costituzionalità e compatibilità con il diritto internazionale pubblico L’articolo 3 capoverso 3 LAsi nel tenore proposto non restringe il campo d’applica- zione della nozione di rifugiato quale è definita dalla Convenzione sullo statuto dei rifugiati nonché dall’articolo 3 LAsi. Come detto sopra, tale disposizione non è applicabile se il richiedente l’asilo rischia una pena sproporzionatamente severa o ha motivo di temere una pena sproporzionatamente severa per i motivi di cui all’arti- colo 3 capoverso 1 (razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale, opinioni politiche) a causa del rifiuto di prestare servizio militare o di una diserzione. Se il servizio militare rifiutato comporta azioni vietate, ad esem- pio crimini di guerra, crimini contro l’umanità o crimini non politici gravi, di norma vi è come sinora persecuzione politica e l’interessato ottiene l’asilo10. La disposizione proposta non tange neppure il principio del non respingimento sancito dal diritto costituzionale e dal diritto internazionale (cfr. art. 5 LAsi; art. 25 cpv. 3 Cost.; art. 33 della Convenzione sullo statuto dei rifugiati; art. 3 CEDU). Se la Svizzera non riconosce un renitente o un disertore quale rifugiato, tale persona non può essere allontanata verso il suo Paese d’origine se rischia di subirvi un trattamen- to o una pena vietati dalla Costituzione federale e dal diritto internazionale pubblico. In tal caso è ammessa in Svizzera a titolo provvisorio in virtù dell’articolo 83 LStr.
10 Cfr. GICRA 2006/3 consid. 4.2, cfr. anche art. 9 cpv. 2 lett. e della direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di prote- zione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (GU L 304 del 30 settembre 2004, pag. 12).
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2.1.3 Capitolo 2: Richiedenti l’asilo, Sezione 1: Disposizioni generali
Art. 10 Messa al sicuro e confisca di documenti Cpv. 2 La nuova formulazione dell’articolo 10 capoverso 2 LAsi consente di mettere al sicuro i documenti menzionati anche dopo la conclusione della procedura d’asilo relativa al titolare dei documenti. Secondo il tenore attuale, i documenti possono essere messi al sicuro solo durante la procedura. Un caso concreto è la messa al sicuro di documenti che possono fornire indicazioni sull’identità dei richiedenti l’asilo scoperti dall’Amministrazione federale delle dogane (AFD) nel quadro delle sue mansioni di controllo delle persone e della merce. Nella prassi, la maggior parte dei documenti di legittimazione scoperti nel traffico postale possono essere attribuiti a persone la cui procedura d’asilo è stata conclusa con una decisione passata in giudicato (decisione d’asilo negativa, NEM o ammis- sione provvisoria). Secondo il diritto vigente, l’AFD non dispone di una base legale sufficiente per mettere al sicuro, all’attenzione dell’UFM, i documenti da lei control- lati.
Art. 12 Recapito Cpv. 3 (abrogato) L’abrogazione del capoverso 3 è un adeguamento redazionale risultante dall’abroga- zione dell’articolo 20 LAsi. Siccome non sarà più possibile depositare una domanda d’asilo all’estero, è infatti d’uopo abrogare tale capoverso (cfr. il commento agli art. 19 e 20 LAsi).
Art. 16 Lingua della procedura Cpv. 2 e 3 Secondo l’attuale articolo 16 capoverso 2 LAsi, la procedura si svolge di norma nella lingua ufficiale nella quale ha avuto luogo l’audizione cantonale o nella lingua ufficiale del luogo di residenza del richiedente. Dal 1° gennaio 2008 l’UFM è com- petente per le audizioni dei richiedenti l’asilo (art. 29 cpv. 1 LAsi). Occorre pertanto stralciare l’audizione dall’enumerazione dei criteri per la determinazione della lingua ufficiale in cui va redatta o notificata la decisione. Secondo il nuovo articolo 16 capoverso 2 LAsi, di norma le decisioni o le decisioni incidentali dell’UFM devono essere redatte nella lingua ufficiale del luogo di resi- denza del richiedente l’asilo. La precisazione s’impone in quanto la lingua del- l’audizione non è più necessariamente la lingua ufficiale parlata nel luogo di resi- denza del richiedente. Per motivi organizzativi, infatti, non sempre è possibile sapere sin dall’audizione a quale Cantone sarà attribuito il richiedente. È garantito come sinora il diritto di ricorrere contro la decisione o la decisione incidentale. L’UFM garantisce già tuttora, su domanda dell’interessato, la traduzione
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nella lingua parlata nel luogo di dimora del richiedente qualora la decisione in mate- ria d’asilo sia notificata eccezionalmente in un’altra lingua ufficiale. L’articolo 4 vigente dell’ordinanza 1 sull’asilo relativa a questioni procedurali (OAsi 1; RS 142.311) disciplina le deroghe che consentono all’UFM di notificare la propria decisione in un’altra lingua ufficiale. Per motivi dettati dalla sicurezza del diritto e dalla trasparenza, queste deroghe devono ora essere rette a livello di legge (art. 16 cpv. 3 LAsi) senza modifiche materiali.
Art. 17 Disposizioni procedurali particolari Cpv. 3bis (nuovo) In occasione della revisione della LAsi del 16 dicembre 2005 è stato introdotto dal Parlamento un nuovo articolo 26 capoverso 2bis LAsi. Secondo tale disposizione, se nell’ambito di un procedimento penale o di diritto degli stranieri sussistono indizi che uno straniero sedicente minorenne ha già raggiunto la maggiore età, il centro di registrazione dispone una perizia volta ad accertarne l’effettiva età Una siffatta perizia può tuttavia rivelarsi necessaria anche all’infuori del centro di registrazione, ad esempio in occasione della procedura all’aeroporto o in seguito all’assegnazione del richiedente a un Cantone. La LAsi non è invece la sede appro- priata per disciplinare la perizia volta a determinare l’età nel quadro di un procedi- mento penale. È parimenti d’uopo disciplinare nella LStr la questione della perizia nel quadro di una procedura del diritto in materia di stranieri. Occorre pertanto abrogare l’articolo 26 capoverso 2bis LAsi e sostituirlo mediante una disciplina generale idonea all’articolo 17 capoverso 3bis LAsi. L’espressione «straniero sedicente minorenne» figurante all’articolo 26 capoverso 2bis LAsi è sostituita, all’articolo 17 capoverso 3bis LAsi, mediante quella di «richiedente sedi- cente minorenne». Per la procedura del diritto degli stranieri occorre prevedere una disposizione analo- ga all’articolo 102 capoverso 1bis LAsi (cfr. il commento all’art. 102 cpv. 1bis LStr). D’ora in poi il termine di ricorso per tutte le decisioni materiali sull’asilo sarà ridotto dagli attuali 30 a 15 giorni (cfr. commento all’art. 108 cpv. 1 LAsi; cfr. commento al n. 1.4.1.1). Quale misura accompagnatoria alla riduzione del termine di ricorso occorre prevedere, anziché la presenza di rappresentanti delle istituzioni di soccorso a tutte le audizioni (art. 30 e 94 LAsi), una prestazione della Confederazione a favore dei richiedenti l’asilo comprendente una consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità da parte di terzi. Grazie a tale strumento i richieden- ti l’asilo devono poter beneficiare a tutte le tappe procedurali di una consulenza per quanto concerne le prospettive di successo della procedura d’asilo. Ciò consente di evitare i ricorsi inutili e di migliorare complessivamente la protezione giuridica degli interessati. Il mandato di consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità va aggiudicato in virtù della legge federale sugli acquisti pubblici (LAPub; RS 172.056.1). La Confederazione conclude un contratto di prestazione (di diritto pubblico) con il prestatore di servizi selezionato. I fornitori possono essere ad esempio istituzioni di soccorso o altre organizzazioni o persone familiarizzate con il settore dell’asilo. La selezione è operata dall’UFM in vista di una consulenza adeguata, competente e obiettiva.
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La consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità dev’essere offerta in tutta la Svizzera. Nel selezionare i fornitori cui affidare tale incarico, l’UFM deve pertanto considerare tutte le regioni della Svizzera. Le prestazioni cofinanziate dalla Confederazione comprendono la consulenza desti- nata ai richiedenti l’asilo durante la procedura d’asilo, in particolare per quanto riguarda le opportunità di successo di un eventuale ricorso. La consulenza non comprende né l’accompagnamento all’audizione né la stesura dell’atto di ricorso. I richiedenti l’asilo conservano la possibilità di farsi accompagnare all’audizione o di farsi assistere da un rappresentante legale privato. Secondo l’articolo 29 Cost., chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Questo diritto costituzionale spetta a tutte le persone in Svizzera, quindi anche ai richiedenti l’asilo. Anche l’articolo 65 PA prevede una pertinente disciplina. I pre- detti diritti sussistono a prescindere dalla proposta consulenza in materia di procedu- ra e di valutazione delle opportunità, purché siano adempite le pertinenti condizioni. I contributi della Confederazione a tale consulenza completano pertanto la gratuità della procedura prevista dalla Cost. e dalla PA e non costituiscono un doppio sov- venzionamento. All’interessato continua inoltre a essere assegnata un’indennità per spese ripetibili qualora il suo ricorso al TAF venga accolto. Già secondo la LAsi vigente le competenti autorità cantonali nominano senza indu- gio una persona di fiducia che difenda gli interessi dei richiedenti minorenni non accompagnati per la durata della procedura d’asilo (art. 17 cpv. 3 LAsi). Difende gli interessi dei minorenni in fasi procedurali rilevanti per la decisione nel quadro della procedura all’aeroporto, del soggiorno presso un centro di registrazione o di proce- dura dopo l’attribuzione al Cantone. Secondo la giurisprudenza del TAF, la persona di fiducia dev’essere cognita di diritto. Ciò presuppone conoscenze nel settore della procedura d’asilo tali da poter garantire un sostegno efficace11. La consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità non com- porta nuovi incarichi per la Confederazione nel quadro della procedura d’asilo. Né comporta un diritto garantito per legge alla consulenza giuridica gratuita. La Confe- derazione non è peraltro obbligata a garantire tale consulenza. Il compito della Confederazione si limita a informare gli interessati della possibilità di tale consulenza, a consentire loro di accedervi senza ostacoli e a versare i relativi contributi finanziari a fornitori idonei (cfr. art. 94 LAsi). I contributi della Confederazione sono versati a titolo forfettario. Occorre discipli- narli in un’ordinanza nel rispetto della neutralità dei costi. Tali contributi sostitui- scono l’attuale finanziamento della rappresentanza delle istituzioni di soccorso alle audizioni (art. 30 LAsi). È nell’interesse dei fornitori impiegare in maniera econo- mica ed efficiente i contributi fondati sulle condizioni previste dal nostro Consiglio e sui criteri convenuti nel quadro dei contratti di prestazione. In tal modo sarà possibi- le offrire una consulenza obiettiva atta a evitare i ricorsi votati all’insuccesso. Stando alle esperienze raccolte sinora, i centri di consulenza giuridica inoltrano un ricorso solo in circa il 20 per cento dei casi loro sottoposti. In caso di inosservanza del contratto di prestazione, la Confederazione può ridurre i contributi forfettari oppure esigerne la restituzione in virtù degli articoli 28 e 29 della legge federale sugli aiuti
11 Cfr. segnatamente GICRA 2003/1 e 2006/14.
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finanziari e le indennità (Legge sui sussidi, LSu; RS 616.1). Se del caso il contratto di prestazione può essere rescisso.
Art. 17b Emolumenti (abrogato) La presente modifica è legata alla nuova sezione «Riesame e domande multiple» del capitolo 8 della LAsi. Per motivi legati alla sistematica, gli emolumenti percepiti per le domande di riesame o le nuove domande d’asilo (domande multiple) sono pari- menti fissati nella nuova sezione (cfr. il commento all’art. 111d LAsi). Ne consegue l’abrogazione dell’articolo 17b LAsi.
2.1.4 Capitolo 2: Richiedenti l’asilo, Sezione 2: Domanda d’asilo ed entrata in Svizzera
Art. 19 Deposito della domanda Cpv. 1, 1bis e 2 (abrogato) Occorre sopprimere la possibilità di depositare una domanda d’asilo presso una rappresentanza svizzera all’estero (cfr. il commento all’art. 20 LAsi). L’articolo 19 capoverso 1 LAsi va adeguato conseguentemente. Il capoverso 1 proposto è inoltre completato, per motivi di chiarezza, con l’indica- zione che la domanda d’asilo può parimenti essere depositata in occasione del con- trollo di confine in un aeroporto svizzero (si veda al proposito l’art. 22 cpv. 1 LAsi). Come sinora, la domanda può essere depositata presso un passaggio di frontiera aperto o in un CRP. Secondo il capoverso 1bis, il richiedente deve trovarsi alla frontiera svizzera o sul territorio della Svizzera al momento di depositare la domanda. Siccome, in seguito all’abrogazione dell’articolo 20 LAsi, non sarà più possibile depositare una domanda d’asilo all’estero, è d’uopo precisare esplicitamente che il deposito della domanda presuppone che l’interessato si trovi in Svizzera. L’UFM non deve pertanto più accettare ad esempio la domanda d’asilo presentata dal rappresentante legale di una persona che si trova all’estero. Per le domande di ricongiungimento familiare all’estero occorre esaminare se le persone interessate hanno un diritto al ricongiun- gimento familiare (cfr. art. 51 cpv. 4 LAsi). L’abrogazione dell’articolo 19 capoverso 2 LAsi risulta dalla competenza dell’UFM di sentire il richiedente circa i motivi d’asilo conformemente all’articolo 29 capover- so 1 LAsi – competenza introdotta dall’ultima revisione LAsi.
Art. 20 (abrogato) Domanda d’asilo presentata all’estero e autorizzazione d’entrata L’attuale articolo 20 LAsi, che disciplina la procedura in caso di deposito della domanda d’asilo all’estero, va abrogato (in merito alla motivazione cfr. n. 1.4.1.3). Le persone direttamente e gravemente minacciate devono poter continuare a benefi- ciare della protezione della Svizzera. In virtù dell’articolo 2 capoverso 4 OEV e conformemente alla normativa Schengen, l’UFM può, in determinati casi, accordare un visto d’entrata in Svizzera per motivi umanitari, derogando alle condizioni gene-
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rali previste dalla normativa Schengen concernenti il rilascio dei visti. L’UFM fa già ricorso a tale possibilità di rilasciare un siffatto visto con validità limitata al territorio della Svizzera (art. 5 par. 4 del codice frontiere Schengen in combinato disposto con l’art. 25 del codice dei visti12). In via eccezionale è possibile rilasciare un visto umanitario se in un caso concreto si ritiene che una persona rischi di essere direttamente e gravemente minacciata nel Paese d’origine o di provenienza. L’interessato deve trovarsi in una situazione di particolare emergenza che rende indispensabile l’intervento delle autorità, giustifi- cando che gli venga rilasciato – contrariamente ad altre persone – un visto d’entrata. Ciò può essere il caso ad esempio in situazioni di guerra particolarmente cruente o per ovviare a una minaccia personale concreta. La domanda di visto va esaminata con cura tenendo conto della minaccia attuale, della situazione personale e della situazione prevalente nello Stato d’origine o di provenienza. Le condizioni d’entrata nel quadro della procedura di rilascio del visto sono pertanto più restrittive di quelle vigenti nel quadro delle domande all’estero. La persona che entra in Svizzera in virtù di un visto umanitario deve depositare una domanda d’asilo in Svizzera (cfr. art. 19 cpv. 1bis LAsi). Se non deposita tale domanda dovrà lasciare la Svizzera dopo un soggiorno di tre mesi. Contrariamente a quanto accadeva sinora nel quadro della domanda d’asilo all’estero, la procedura d’entrata e di visto prevista dal diritto degli stranieri non comporta un’audizione sulle generalità secondo il diritto che disciplina la procedura d’asilo. L’interessato o il suo rappresentante può presentare alla competente rappre- sentanza svizzera all’estero una domanda scritta di visto, tramite un pertinente modulo di domanda, in cui fa valere i motivi della sua entrata in Svizzera. Non è necessario procedere all’audizione formale. Se ritiene che non siano adempiti i presupposti per il rilascio del visto di cui all’articolo 2 capoverso 4 OEV, l’UFM incarica la rappresentanza di emanare una decisione negativa conformemente alle prescrizioni della normativa Schengen. Se disapprova la decisione, il richiedente può fare opposizione presso l’UFM (art. 6 LStr). Se la decisione su reclamo emanata dall’UFM è negativa, è aperta la via del ricorso al TAF. In tal modo è pienamente garantita la protezione giuridica. Tale procedura di rilascio del visto, tuttora vigente, consente di tenere debitamente conto delle esigenze umanitarie. Inoltre la Svizzera conserva la possibilità di acco- gliere rifugiati direttamente dall’estero (art. 56 LAsi). Sulla tematica rinviamo inoltre al numero 1.4.1.3.
12 Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), GU L 105 del 13.4.2006, modificato da ultimo dal Regolamento (CE) n. 265/2010, GU L 85 del 31.3.2010, pag. 1 e dal regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti) nella versione conforme a GU L 243 del 15.09.2009, pag. 1.
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Art. 22 Procedura all’aeroporto Cpv. 3 In virtù dell’articolo 22 capoverso 3 LAsi, nel momento in cui gli rifiuta l’entrata, l’UFM assegna al richiedente un luogo di soggiorno e gli fornisce un alloggio ade- guato. Conformemente al complemento proposto, d’ora in poi le società aeroportuali saran- no responsabili della messa a disposizione di alloggi adeguati e convenienti anche per le persone sottostanti alla legislazione sull’asilo. Ciò corrisponde alla prassi attuale degli aeroporti di Ginevra e Zurigo. La disciplina nella legge è volta a garan- tire la messa a disposizione di alloggi adeguati e convenienti, confacenti ai bisogni dei richiedenti l’asilo e delle persone da proteggere, in vista di un soggiorno che potrà protrarsi fino a 60 giorni nella zona non-Schengen dell’aeroporto (cfr. in merito l’ordinanza del DFGP sulla gestione degli alloggi della Confederazione nel settore dell’asilo; RS 142.311.23). Occorre tenere conto delle circostanze e infra- strutture speciali esistenti nella zona di transito, rispettivamente nella zona non- Schengen di un aeroporto. I nuovi alloggi per richiedenti l’asilo presso gli aeroporti di Ginevra e di Zurigo adempiono le esigenze legate allo scopo previsto e tengono debitamente conto dello spazio disponibile nella zona di transito. A Zurigo è stato predisposto un alloggio per un totale di 60 persone, a Ginevra per un massimo di 30. L’obbligo di mettere alloggi a disposizione anche delle persone rientranti nel settore dell’asilo non provocherà costi supplementari per le società aeroportuali. La Confe- derazione deve, come in passato, assumersi le spese d’alloggio (comprese le pigioni, le spese d’accompagnamento, di manutenzione e per cure mediche). Le società aeroportuali devono mantenere le spese d’alloggio e d’ammortizzazione a un livello per quanto possibile basso. Occorre fare in modo che gli alloggi siano situati in una zona dell’aeroporto caratterizzata da pigioni per quanto possibile basse, corrispon- denti a quelle riscontrate in località e situazioni analoghe. I dettagli relativi all’alloggio e al relativo costo vanno disciplinati in un’ordinanza. La LStr deve inoltre contenere una disciplina analoga per persone rientranti nel settore degli stranieri (cfr. art. 95a LStr). Cpv. 6 L’introduzione di una consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità a favore dei richiedenti l’asilo (art. 17 cpv. 4 e 94 LAsi) in sostituzione della presenza di rappresentanti delle istituzioni di soccorso alle audizioni implica l’abrogazione dell’articolo 30 LAsi (Rappresentanti delle istituzioni di soccorso). Occorre pertanto stralciare il pertinente rinvio contenuto nell’articolo 22 capoverso 6 LAsi.
Art. 23 Decisioni all’aeroporto Cpv. 1 Si tratta di un adeguamento redazionale e sistematico alle modifiche proposte in merito alla nuova disciplina delle NEM (cfr. art. 31a LAsi).
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2.1.5 Capitolo 2: Richiedenti l’asilo, Sezione 3: Procedura di prima istanza
Art. 26 Centri di registrazione e di procedura Rubrica e cpv. 2bis Se sussistono indizi che un richiedente sedicente minorenne ha già raggiunto la maggiore età, l’UFM può ora disporre una perizia volta ad accertarne l’effettiva età in virtù del nuovo articolo 17 capoverso 3bis LAsi. Ne consegue che l’articolo 26 capoverso 2bis LAsi, che prevede tale possibilità solo nel quadro della procedura presso il CRP, va abrogato (cfr. il commento all’art. 17 cpv. 3bis LAsi e all’art. 102 cpv. 1bis e 2 LStr).
Art. 27 Ripartizione fra i Cantoni Cpv. 4, frase introduttiva e lettera c (abrogata) Per garantire una procedura d’asilo e d’allontanamento efficace occorre per quanto possibile emanare le decisioni d’asilo di prima istanza nel CRP, notificarle ivi e affidarne l’esecuzione alle autorità del Cantone sul cui territorio si trova il centro; in linea di principio, in questi casi non vi è attribuzione a un Cantone. In casi più complessi e in particolare in virtù dei termini prescritti dalla procedura Dublino può capitare che la durata massima di 60 giorni prevista per il soggiorno nei CRP (cfr. art. 16 cpv. 2 OAsi 1) non sia sufficiente in vista dell’esecuzione, per cui l’interessato dev’essere attribuito a un Cantone. Questa possibilità risulta dalla formulazione aperta della frase introduttiva del capoverso 4 (cfr. secondo periodo).
Art. 29 Audizione sui motivi d’asilo Cpv. 3 Trattasi di un adeguamento redazionale alla revoca dell’articolo 30 LAsi (soppres- sione della rappresentanza delle istituzioni di soccorso).
Art. 29a (nuovo) Collaborazione all’accertamento dei fatti Secondo i principi generali della procedura amministrativa occorre accertare i fatti solo in vista di poter emanare una decisione giuridicamente valida. Le pertinenti disposizioni della LAsi vigenti (art. 38, 40 e 41 LAsi) risultano pertanto superflue e vanno abrogate nell’ottica di una semplificazione della legislazione. La delega delle competenze secondo cui il nostro Consiglio può concludere con Stati terzi e organizzazioni internazionali accordi concernenti la collaborazione all’accer- tamento dei fatti (art. 41 cpv. 3 LAsi) costituisce tuttavia una disposizione specifica del diritto in materia d’asilo e deve pertanto figurare nel nuovo articolo 29a LAsi senza modifiche materiali. Occorre inoltre provvedere a che nel contesto della conclusione di siffatti accordi sia garantita la protezione dei dati (art. 98 LAsi).
Art. 30 (abrogato) Rappresentanti delle istituzioni di soccorso Rinviamo ai commenti agli articoli 17 capoverso 4 e 94 LAsi.
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Art. 31 Preparazione delle decisioni da parte dei Cantoni Secondo il diritto vigente, gli impiegati cantonali possono preparare unicamente le NEM e le decisioni materiali sull’asilo che non necessitano ulteriori chiarimenti13. Una siffatta limitazione non è opportuna. In periodi di forte afflusso di nuove do- mande può rivelarsi utile che gli impiegati cantonali possano preparare, sotto la direzione dell’UFM, anche le decisioni materiali che necessitano ulteriori chiarimen- ti. Tale preparazione delle decisioni deve continuare ad avvenire d’intesa con i Cantoni. La nozione di «funzionari cantonali» va sostituita mediante quella di «impiegati cantonali con contratto di diritto pubblico» in seguito alla modifica delle legislazioni cantonali che ha abolito lo statuto di funzionario.
Art. 31a (nuovo) Decisioni dell’Ufficio federale Cpv. 1 L’articolo 31a capoverso 1 LAsi prevede ormai solo cinque fattispecie di non entrata nel merito: le fattispecie di non entrata nel merito della cosiddetta disciplina dello Stato terzo sicuro (art. 31a cpv. 1 lett. a, c–e LAsi) nonché la fattispecie di non entrata nel merito nel quadro della procedura Dublino (art. 31a cpv. 1 lett. b LAsi). Queste fattispecie di non entrata nel merito sono riprese tali e quali dall’articolo 34 capoverso 2 lettere a–e LAsi vigente. Il nuovo articolo 31a capoverso 1 disciplina quindi in un’unica procedura di non entrata nel merito tutte le fattispecie per le quali vi è la possibilità di allontanare l’interessato verso uno Stato terzo sicuro. In tali casi la rinuncia a una NEM impli- cherebbe che, se l’interessato ha la qualità di rifugiato, la Svizzera deve concedergli l’asilo anche se sarebbe possibile allontanarlo verso uno Stato terzo sicuro. Anche nel quadro della procedura Dublino deve continuare ad essere possibile emanare delle NEM, giacché sottoponendo una domanda d’asilo a un esame mate- riale, la Svizzera assumerebbe la competenza per l’esecuzione della procedura d’asilo e di allontanamento. Questo sarebbe contrario al principio del regolamento Dublino14. Inoltre, in assenza di una domanda d’asilo ai sensi della presente legge dovrebbe essere emanata una NEM come sinora (cfr. commento al cpv. 3). Le restanti fattispecie di non entrata nel merito previste dalla LAsi vigente vanno abrogate. Ciò vale ad esempio anche per la fattispecie di non entrata nel merito del Paese d’origine o di provenienza sicuro (art 34 cpv. 1 LAsi). D’ora in poi tali domande sono trattate nel quadro di una procedura materiale. Ciò è opportuno in quanto anche secondo la disciplina attuale della procedura di non entrata nel merito, in ogni caso individuale occorre verificare se vi sono indizi di persecuzione. Ora, tale verifica corrisponde nei fatti a un esame materiale. Il nostro Consiglio deve tuttavia poter continuare a designare gli Stati d’origine o di provenienza sicuri (cfr.
13 Al momento non esistono siffatte convenzioni con i Cantoni. 14 Regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo, GU L 50 del 25.2.2003, pag. 1.
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art. 6a cpv. 2 lett. a LAsi). In tal modo è garantita una procedura materiale rapida per questi casi. Le altre fattispecie di non entrata nel merito da abrogare sono ad esempio l’inganno delle autorità sulla propria identità (art. 32 cpv. 2 lett. b LAsi), il fatto di rendersi colpevoli di una violazione dell’obbligo di collaborare (art. 32 cpv. 2 lett. c LAsi) o la presentazione di mezzi di prova falsificati o contraffatti (art. 32 cpv. 2 lett. b LAsi). In tutti questi casi dev’essere possibile emanare rapidamente una decisione materiale con termini di ricorso generalmente più brevi. Come sinora, in tali casi d’abuso non è svolta un’audizione ma ci si limita a concedere il diritto di essere sentiti (cfr. art. 36 cpv. 1 LAsi). Cpv. 2 Secondo l’articolo 34 capoverso 2 LAsi vigente, di norma non si entra nel merito della domanda d’asilo se il richiedente può ritornare in uno Stato terzo sicuro (co- siddetta disciplina dello Stato sicuro). Se in Svizzera vivono parenti prossimi del richiedente, se il richiedente adempie manifestamente la qualità di rifugiato o se vi sono indizi che nello Stato terzo non vi sia una protezione effettiva dal respingimen- to, il diritto vigente prevede il trattamento della domanda in procedura materiale (art. 34 cpv. 3 LAsi). Siccome la Svizzera non è vincolata da un obbligo di diritto internazionale di trattare le domande d’asilo di persone che hanno parenti stretti in Svizzera nel quadro di una procedura materiale nell’ottica della disciplina dello Stato terzo, la disposizione derogatoria dell’articolo 34 capoverso 3 lettera a LAsi può essere abrogata. Neppure nel quadro della disposizione derogatoria dell’articolo 34 capoverso 3 lettera b LAsi (adempimento manifesto della qualità di rifugiato secondo l’art. 3 LAsi) vi è un obbligo per la Svizzera di concedere la protezione se tale protezione può essere concessa dallo Stato terzo (cosiddetto principio di sussidiarietà). Tale disposizione derogatoria intende evitare che le persone che possono beneficiare della protezione di un terzo Stato sicuro e che depositano una domanda d’asilo in Svizzera possano nuovamente essere allontanate verso tale Stato. In questo contesto la predet- ta disposizione derogatoria va parimenti abrogata. Occorre invece mantenere la disposizione derogatoria dell’articolo 34 capoverso 3 lettera c LAsi. Di conseguenza, la domanda d’asilo è trattata in procedura materiale solo in presenza di indizi secondo cui in casi individuali lo Stato terzo non garanti- rebbe una protezione effettiva dal respingimento (violazione del divieto di respingi- mento nel caso individuale). Si può partire dal presupposto che solo gli Stati terzi dichiarati sicuri dal Consiglio federale (Stati dell’UE/AELS, art. 31a cpv. 1 lett. a LAsi) e gli Stati Dublino (art. 31a cpv. 1 lett. b LAsi) rispettano di principio il divieto di respingimento, per cui le fattispecie in questione non rientrano nel campo d’applicazione della disposi- zione derogatoria dell’articolo 31a capoverso 2 LAsi. L’espressione «di norma» all’articolo 31a capoverso 1 LAsi (frase introduttiva) esprime chiaramente che l’UFM è libero di trattare in procedura materiale, nel quadro della procedura Dubli- no, la domanda d’asilo di persone provenienti da Stati terzi sicuri. Ciò è il caso ad esempio qualora un dato allontanamento sia contrario alla Costituzione e al diritto internazionale. Occorre altresì esaminare sistematicamente l’ammissibilità e l’esigi- bilità dell’esecuzione dell’allontanamento (cfr. art. 44 LAsi).
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Cpv. 3 Corrisponde senza modifiche materiali all’articolo 32 capoverso 1 LAsi vigente. Occorre inoltre precisare che non vi è entrata nel merito della domanda d’asilo qualora siano invocati esclusivamente motivi economici o medici. Ciò corrisponde alla prassi attuale dell’UFM. Cpv. 4 Per tutte le domande d’asilo che non rientrano nel campo d’applicazione dell’arti- colo 31a capoversi 1 e 3 LAsi, occorre eseguire una procedura d’asilo materiale.
Art. 32–35a (abrogati) Fattispecie di non entrata nel merito Rinviamo ai commenti all’articolo 31a LAsi.
Art. 36 Procedura prima delle decisioni Secondo la presente disposizione, nel quadro di tutte le procedure di non entrata nel merito di cui all’articolo 31a capoverso 1 LAsi è concesso unicamente il diritto di essere sentiti; non è invece svolta un’audizione (art. 29 LAsi). Se ad esempio all’inoltro della domanda d’asilo l’interessato invoca esclusivamente motivi economici o medici (cfr. art. 31a cpv. 3 LAsi), è svolta un’audizione. Nel caso individuale occorre vagliare se sussistono anche motivi con una rilevanza ai fini dell’asilo. È parimenti concesso unicamente il diritto di essere sentiti qualora il richiedente l’asilo inganni l’autorità sulla propria identità, basi la sua domanda in modo deter- minante su mezzi di prova falsificati o contraffatti o si renda colpevole di un’altra violazione grave del suo dovere di collaborare (art. 36 cpv. 1 lett. a–c LAsi). In tutti questi casi dev’essere possibile emanare rapidamente una decisione materiale dato che con il loro comportamento abusivo i richiedenti dimostrano di non abbisognare della protezione della Svizzera (cfr. commenti all’art. 31a cpv. 1 LAsi). Negli altri casi occorre svolgere un’audizione secondo l’articolo 29 LAsi.
Art. 37 Termini procedurali in prima istanza Cpv. 1, 2 e 3 (abrogato) Conformemente all’articolo 37 capoverso 1 LAsi vigente, di norma, la NEM dev’essere presa entro dieci giorni lavorativi dal deposito della domanda. Per accele- rare la procedura tale termine d’ordine è ora abbassato a cinque giorni lavorativi. Per motivi sistematici, la portata della motivazione della NEM è ora disciplinata dall’articolo 37a LAsi. Le decisioni materiali devono essere prese entro dieci (e non più 20) giorni lavorati- vi dal deposito della domanda (art. 37 cpv. 2 LAsi); in linea di principio anche qualora l’esame della domanda d’asilo richieda ulteriori chiarimenti, ad esempio la verifica di documenti. L’articolo 37 capoverso 3 LAsi vigente va pertanto abrogato. Se tuttavia occorre procedere a ulteriori chiarimenti che richiedono più tempo (ad es. in caso di domande alla rappresentanza svizzera all’estero), o se le risorse in materia di personale dell’UFM non bastassero a fronteggiare l’elevato numero di domande, i predetti termini d’ordine possono essere superati. È quanto espresso dalla precisa-
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zione «di norma». Anche in caso di NEM nel quadro di una procedura Dublino può essere necessario superare i predetti termini d’ordine in quanto, prima di poter disporre la NEM, la Svizzera deve attendere la garanzia della presa a carico da parte del competente Stato Dublino. In seguito all’abbassamento dei termini procedurali in prima istanza, l’UFM è tutta- via tenuto a eseguire rapidamente la procedura di prima istanza, per quanto la mate- ria e il diritto lo consentano.
Art. 37a (nuovo) Motivazione Come sinora, le NEM devono essere motivate sommariamente (art. 37 cpv. 1 LAsi). La portata della motivazione delle decisioni materiali è disciplinata tenendo conto delle garanzie procedurali della Cost. (art. 29 Cost.), secondo cui una decisione va motivata unicamente nella misura in cui sia necessario per un ricorso effettivo. Non occorre pertanto una disciplina esplicita nella LAsi delle decisioni materiali. Le garanzie procedurali generali prescritte dalla Cost. sono applicabili anche per la motivazione sommaria.
Art. 38 (abrogato) Concessione dell’asilo senza ulteriori chiarimenti Sia nella procedura di non entrata nel merito che nella procedura materiale occorre accertare i fatti, tenendo conto dei principi della procedura amministrativa, solo nella misura in cui ciò sia necessario per una motivazione della decisione sufficiente e conforme al diritto. Per semplificare la legge, le disposizioni della LAsi relative all’accertamento dei fatti (art. 38, 40 e 41 LAsi) sono pertanto abrogate.
Art. 39 Concessione della protezione provvisoria L’abrogazione delle disposizioni relative all’accertamento dei fatti necessita un adeguamento dell’articolo 39 LAsi, nel quale è stralciata la nozione di «senza ulte- riori chiarimenti».
Art. 40 (abrogato) Rigetto senza ulteriori chiarimenti Rinviamo ai commenti all’articolo 38 LAsi.
Art. 41 (abrogato) Ulteriori chiarimenti Rinviamo ai commenti all’articolo 38 LAsi.
2.1.6 Capitolo 2: Richiedenti l’asilo, Sezione 4: Statuto del richiedente durante la procedura d’asilo
Art. 43 Autorizzazione d’esercitare un’attività lucrativa Cpv. 2 La presente modifica è resa necessaria dalla nuova disciplina delle domande di riesame e delle domande multiple (art. 111b segg. LAsi). La possibilità di esercitare
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un’attività lucrativa durante la procedura relativa a una nuova domanda d’asilo (domande multiple) può incitare talune persone ad avviare una siffatta procedura anche se manifestamente votata all’insuccesso. Ciò ostacola pertanto una conclusio- ne rapida della procedura d’asilo. Occorre escludere, per tutta la durata della proce- dura, la possibilità di esercitare un’attività lucrativa per le persone che depositano domande multiple – come già tuttora per le persone che presentano una domanda di riesame. Cpv. 3 Anche questa modifica è legata alla nuova disciplina delle domande di riesame e delle domande multiple (art. 111b segg. LAsi). La possibilità di prorogare l’auto- rizzazione di esercitare attività lucrativa prevista al capoverso 3 dev’essere applica- bile per analogia anche nel quadro delle domande multiple (art. 111c LAsi). Ciò significa che in casi eccezionali è possibile autorizzare l’esercizio di un’attività lucrativa conformemente al capoverso 3 durante la procedura relativa a una doman- da multipla.
2.1.7 Capitolo 2: Richiedenti l’asilo, Sezione 5: Esecuzione dell’allontanamento e misure sostitutive
Art. 44 Allontanamento e ammissione provvisoria Cpv. 1 e 2 (abrogato) L’allontanamento dalla Svizzera è eseguito solo se lecito, ragionevolmente esigibile e tecnicamente possibile. Tale principio è sancito sia dall’articolo 44 capoverso 2 LAsi vigente che dall’articolo 83 capoverso 1 LStr. Le conseguenze giuridiche dell’ammissione provvisoria sono rette in maniera circo- stanziata dalla LStr (cap. 11, art. 83–88). Per questo motivo è sufficiente prevedere nella LAsi un riferimento generale alla LStr. Non ha importanza che lo straniero in questione sia stato inizialmente attribuito al settore dell’asilo o a quello degli stranieri.
2.1.8 Capitolo 3: Concessione dell’asilo e statuto dei rifugiati, Sezione 1: Concessione dell’asilo
Art. 52 Ammissione in un Paese terzo Cpv. 2 (abrogato) L’abrogazione dell’articolo 52 capoverso 2 LAsi è la conseguenza dell’abrogazione dell’articolo 20 LAsi, in seguito alla quale non è più possibile depositare una domanda d’asilo all’estero. L’articolo 52 capoverso 2 LAsi può dunque essere abrogato (cfr. commenti agli art. 19 e 20 LAsi).
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2.1.9 Capitolo 3: Concessione dell’asilo e statuto dei rifugiati, Sezione 4: Fine dell’asilo
Art. 64 Termine dell’asilo Cpv. 1 lett. d Con la revisione parziale della parte generale del codice penale (CP), entrata in vigore il 1° gennaio 2007, è stata abolita l’espulsione giudiziaria (vecchio art. 55 CP). Ne consegue che i tribunali non possono più pronunciare l’espulsione giudizia- ria. Inoltre l’asilo termina anche con l’esecuzione dell’allontanamento (cfr. commen- ti all’art. 65).
Art. 65 Allontanamento o espulsione Nell’interesse di una semplificazione sistematica, all’entrata in vigore della LStr l’espulsione secondo l’articolo 10 LDDS è stata ripresa negli articoli 62 e 63 LStr. In questi casi, anziché l’espulsione è ora generalmente disposta la revoca del permesso, che risulta poi nell’allontanamento dalla Svizzera (art. 66 LStr). L’espulsione può essere ordinata unicamente dall’Ufficio federale di polizia (fedpol) per garantire la sicurezza interna o esterna della Svizzera (art. 68 LStr, cfr. anche art. 121 cpv. 2 Cost.). L’articolo 65 LAsi va adeguato conseguentemente. Tale precisazione non implica una modifica materiale.
2.1.10 Capitolo 4: Protezione provvisoria e statuto delle persone bisognose di protezione, Sezione 2: Procedura
Art. 68 Persone bisognose di protezione che si trovano all’estero Cpv. 3 (abrogato) In seguito alla proposta di abrogazione dell’articolo 20 LAsi non sarà più possibile depositare una domanda d’asilo presso una rappresentanza svizzera all’estero. Tale restrizione è parimenti applicabile alle domande d’asilo individuali di persone biso- gnose di protezione. Il presente capoverso va pertanto abrogato.
2.1.11 Capitolo 4: Protezione provvisoria e statuto delle persone bisognose di protezione, Sezione 4: Fine della protezione provvisoria e ritorno
Art. 76 Abrogazione della protezione provvisoria e allontanamento Cpv. 3 L’adeguamento redazionale della presente disposizione è legato all’abrogazione dell’articolo 30 LAsi (presenza alle audizioni di rappresentanti delle istituzioni di
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soccorso) e dell’articolo 35 LAsi (non entrata nel merito dopo la revoca della prote- zione provvisoria).
Art. 78 Revoca Cpv. 4 L’adeguamento redazionale della presente disposizione è legato all’abrogazione dell’articolo 30 LAsi (presenza alle audizioni di rappresentanti delle istituzioni di soccorso).
2.1.12 Capitolo 5: Aiuto sociale e soccorso d’emergenza, Sezione 1: Concessione di prestazioni di aiuto sociale, di soccorso d’emergenza e di assegni per figli
Art. 80 Competenza Cpv. 1 L’adeguamento redazionale della presente disposizione è legato all’abrogazione dell’articolo 30 LAsi (presenza alle audizioni di rappresentanti delle istituzioni di soccorso).
Art. 82 Prestazioni d’aiuto sociale e soccorso d’emergenza Cpv. 2 L’adeguamento redazionale della presente disposizione è legato alla nuova discipli- na delle domande di riesame e delle domande multiple (art. 111b segg. LAsi). Secondo il diritto vigente, i richiedenti oggetto di una decisione d’asilo negativa passata in giudicato sono esclusi dall’aiuto sociale. In caso di bisogno è concesso, su domanda, unicamente un soccorso d’emergenza. Tale principio si applica parimenti durante la procedura di ricorso straordinaria – ovvero dopo il deposito di una do- manda di riesame o di revisione –, a prescindere da un’eventuale sospensione dell’esecuzione. Attualmente le persone che depositano una nuova domanda continuano invece ad ottenere, durante la procedura, prestazioni ordinarie dell’aiuto sociale. Ciò può indurre gli interessati ad avviare una siffatta procedura anche in assenza di qualsiasi opportunità di riuscita, il che ostacola una conclusione rapida della procedura d’asilo. Vi è altresì il pericolo che gli interessati si sottraggano al blocco dell’aiuto sociale. Le persone che depositano più domande vanno pertanto escluse dall’aiuto sociale per tutta la durata della procedura (compreso il ricorso). In caso di bisogno, queste persone possono ottenere un soccorso d’emergenza. Questo principio resta valevole anche se l’esecuzione dell’allontanamento è sospesa. Sebbene sia utile poter restare in Svizzera sino al termine della procedura inerente a una domanda multipla, nulla giustifica il versamento delle prestazioni dell’aiuto sociale.
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2.1.13 Capitolo 6: Sussidi federali
Art. 88 Indennizzo a titolo forfettario Cpv. 4 e 5 L’estensione del blocco dell’aiuto sociale alle persone che depositano domande multiple (cfr. art. 82 cpv. 2 LAsi) necessita un adeguamento delle disposizioni del diritto in materia di sussidi nel settore del soccorso d’emergenza. Per motivi di carattere formale, tutte le categorie di persone che beneficiano del soccorso d’emer- genza sono contemplate dal capoverso 4. Il capoverso 5 va pertanto abrogato. Come sinora, l’indennizzo forfettario è generalmente considerato un’indennità per la concessione del soccorso d’emergenza. Si rinuncia ora a sancire nella legge la nozione di indennizzo forfettario «unico», considerata troppo restrittiva. Il Consiglio federale deve conservare la competenza di prevedere ulteriori indennizzi forfettari a livello di ordinanza, ad esempio per la durata della procedura inerente a una doman- da multipla o a una domanda di riesame. La presente modifica non provoca ulteriori spese in quanto la Confederazione rimborsa già tuttora ai Cantoni le spese d’aiuto sociale per la durata della procedura nel quadro di una domanda multipla, rispetti- vamente le spese di soccorso d’emergenza per la durata di una procedura di riesame.
Art. 89a (nuovo) Obbligo di collaborare dei beneficiari di sussidi Secondo la ripartizione attuale delle mansioni in materia d’asilo, i Cantoni sono competenti per il versamento dell’aiuto sociale alle persone rientranti nei settori dell’asilo e dei rifugiati nonché per la loro integrazione. La Confederazione rimborsa ai Cantoni le spese d’aiuto sociale sotto forma di importi forfettari e versa inoltre un contributo forfettario alle spese sostenute dai Cantoni in materia d’integrazione. Dal 1° gennaio 2008, l’UFM calcola e versa i contributi forfettari in base ai dati del sistema d’informazione centrale sulla migrazione (SIMIC). I dati SIMIC sono registrati o notificati in parte dai Cantoni. Il sistema non contiene tuttavia tutte le informazioni necessarie per fissare o adeguare gli importi forfettari per il rimborso delle spese d’aiuto sociale e di soccorso d’emergenza o per il rimbor- so delle spese sostenute dai Cantoni in materia d’integrazione. SIMIC non fornisce ad esempio nessuna indicazione concernente il numero di membri di una medesima famiglia a carico di una persona esercitante un’attività lucrativa (cosiddetto «fattore W», cfr. art. 23 e 27 OAsi 2). Ora, trattasi di un’informazione indispensabile per stabilire correttamente il numero di persone indigenti di cui bisogna tenere conto per il calcolo degli importi forfettari. Occorre pertanto colmare tale lacuna allargando la statistica dell’aiuto sociale. Nella sfera di competenza dell’Ufficio federale di statistica (UST), questo strumento riunisce i dati relativi ai beneficiari dell’aiuto sociale residenti in Svizzera (Svizzeri, stranieri titolari di un permesso di domicilio o di dimora). In avvenire si prevede di farvi figurare anche i dati concernenti i richiedenti l’asilo e le persone ammesse provvisoriamente (progetto eAsyl) nonché i rifugiati (progetto FlüStat). I Cantoni sono stati associati a tali progetti. Lo stesso vale per il nuovo modello di monitorag- gio delle spese legate al soccorso d’emergenza. Il ricorso a questi strumenti finanzia- ri (statistica dell’aiuto sociale e monitoraggio delle spese legate al soccorso d’emergenza) è utile solo se tutti i Cantoni vi prendono parte secondo criteri unifor- mi e in base alla medesima chiave di ripartizione delle spese. La disposizione legale
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proposta obbliga i Cantoni a rilevare questi dati e a metterli a disposizione dell’UFM oppure a registrarli in SIMIC. Se un Cantone non ossequia tale obbligo, l’UFM può ridurre gli indennizzi versati a tale Cantone oppure fissarne l’importo in funzione dei dati disponibili. Si tratta qui di una precisazione delle disposizioni della legge sui sussidi applicabili in ogni caso anche al settore dell’asilo nonché della concretizza- zione di tali disposizioni nel contesto del settore dell’asilo.
Art. 91 Altri sussidi Cpv. 4 (abrogato) L’abrogazione è dovuta alla nuova formulazione dell’articolo 55 LStr. Il contenuto dell’articolo 91 capoverso 4 LAsi figurerà d’ora in poi nell’articolo 55 LStr (cfr. commenti agli art. 55 e 87 LStr).
Art. 94 Contributi federali per la consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità La Confederazione versa dei contributi per la consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità. Questi importi forfettari saranno disciplinati in un’ordinanza del Consiglio federale e dovranno rispettare la neutralità dei costi. Sostituiscono l’attuale indennizzo versato attualmente ai rappresentanti delle istitu- zioni di soccorso che presenziano alle audizioni, volto a coprire le spese amministra- tive connesse (art. 94 LAsi in combinato disposto con l’art. 80 OAsi 2). Attualmente il contributo ai rappresentanti delle istituzioni di soccorso ammonta a 306,85 franchi per ogni audizione (art. 80 cpv. 2 OAsi 2). Sempre attualmente, il contributo alle spese amministrative, di personale e del posto di lavoro versato annualmente alle associazioni mantello delle istituzioni di soccorso (art. 80 cpv. 1 OAsi 2) è stabilito contrattualmente a 750 000 franchi all’anno. Gli importi forfettari versati ai fornitori della consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità saranno verosimilmente computati per ogni domanda d’asilo. Per un volume di 15 000 domande d’asilo ammonterebbe a circa 4,5 milioni di franchi all’anno15 e sarebbe periodicamente adeguato al rincaro. Se la consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità è com- missionata a più fornitori, gli importi saranno versati secondo una chiave di riparti- zione predisposta in un’ordinanza del Consiglio federale. Regolari rapporti dei fornitori e controlli dell’UFM garantiranno un utilizzo di tali importi conforme agli obiettivi (cfr. anche i commenti all’art. 17 cpv. 4 LAsi).
15 Il credito 2010 per i contributi versati per ogni audizione e calcolato in funzione di 15 000 domande d’asilo o 12 000 audizioni ammonta a 3 720 000 franchi all’anno. Il contributo alle spese amministrative, di personale e del posto di lavoro versato alle associazioni mantello delle istituzioni di soccorso ammonta a 750 000 franchi all’anno. L’importo complessivo (somma dei due contributi) è attualmente di circa 4,5 milioni di franchi all’anno.
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2.1.14 Capitolo 7: Trattamento di dati personali, Sezione 1: Principi
Art. 101 (abrogato) Sistema di fascicoli personali e di documentazione La base legale formale del sistema di fascicoli personali e di documentazione (SIMIC) è data dalla legge federale sul sistema d’informazione per il settore degli stranieri e dell’asilo (LSISA; RS 142.51), in vigore dal 29 maggio 2006. L’arti- colo 101 LAsi può pertanto essere abrogato.
2.1.15 Capitolo 8: Protezione giuridica, riesame e domande multiple, Sezione 2: Procedura di ricorso a livello federale
Art. 108 Termini di ricorso Cpv. 1 e 2 Il termine di ricorso nella procedura materiale va abbassato dagli attuali 30 a 15 giorni (art. 108 cpv. 1 LAsi; cfr. commenti al n. 1.4.1.1). Quale misura di accom- pagnamento a tale riduzione del termine di ricorso è prevista la sostituzione della presenza all’audizione di un rappresentante delle istituzioni di soccorso (art. 30 LAsi) mediante una prestazione della Confederazione a favore dei richiedenti l’asilo comprendente una consulenza in materia di procedura e di valutazione delle oppor- tunità (cfr. art. 17 cpv. 4 e 94 LAsi). Nell’organizzazione della consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità nel quadro dei pertinenti accordi di prestazione con i terzi incaricati occorre tenere conto del termine di ricorso ridotto. È inoltre prevista la proroga del termine supplementare per regolarizzare un ricorso (cfr. commenti all’art. 110 cpv. 1 LAsi). Né la CEDU né altri trattati internazionali prevedono termini minimi per l’inoltro dei ricorsi; né si desumono siffatti termini minimi dalla giurisprudenza degli organi di controllo afferenti. Il Legislatore nazionale gode pertanto del libero apprezzamen- to. Il termine di ricorso di 15 giorni proposto si muove all’interno di tale margine di apprezzamento e tiene conto delle garanzie procedurali generali (ricorso effettivo; art. 29a Cost., art. 13 CEDU). La prevista riduzione dei termini di ricorso non con- trasta dunque con gli obblighi internazionali della Svizzera. I ricorsi contro le decisioni incidentali devono essere interposti come sinora entro dieci giorni dalla notifica della decisione. L’adeguamento della presente disposizione è legato alla nuova disciplina delle domande di riesame e delle domande multiple (art. 111b segg. LAsi). La procedura sarà svolta interamente per scritto. Se non sono adempite le esigenze formali di cui agli articoli 111b e 111c LAsi non si entra nel merito della domanda di riesame o della domanda multipla. La decisione relativa a una domanda di riesame (decisione materiale o NEM; art. 111b LAsi) dev’essere impugnata entro cinque giorni lavorativi. Il termine di ricorso per la decisione su una domanda multipla (art. 111c LAsi) è di 15 giorni per la decisione materiale (cpv. 1) e di cinque giorni lavorativi per la NEM (cpv. 2).
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Gli altri adeguamenti della presente disposizione sono di natura puramente redazio- nale.
Art. 109 Termine d’evasione dei ricorsi Cpv. 1, 2 (abrogato) e 4 Cpv. 1 Secondo l’articolo 109 capoverso 1 LAsi vigente, il TAF decide di norma entro sei settimane sui ricorsi contro le NEM nonché contro le decisioni materiali senza ulteriori chiarimenti. Per le NEM tale termine d’ordine è ora ridotto a cinque giorni lavorativi. Come sinora, il TAF decide di norma entro cinque giorni lavorativi anche sui ricorsi contro le decisioni all’aeroporto (art. 23 cpv. 1 LAsi); per motivi sistematici, tale disposizione figura ora al capoverso 1. Il riferimento all’articolo 40 LAsi è caduco in quanto tale disposizione sarà abrogata. Il termine d’ordine può essere superato se necessario, come esplicitato dalla men- zione «di norma». Cpv. 2 Il capoverso 2 va abrogato in quanto, in linea di principio, tutte le decisioni di cui al capoverso 1 sono emanate dal TAF entro cinque giorni lavorativi. Cpv. 4 Il TAF dovrà decidere entro 20 giorni sui ricorsi contro decisioni materiali. Il termi- ne d’ordine può essere superato se necessario, ad esempio se il TAF preleva un anticipo delle spese presso il richiedente (cfr. art. 63 cpv. 4 PA). Ciò è esplicitato dalla menzione «di norma». È inoltre stralciato il riferimento all’articolo 41 LAsi in quanto tale disposizione è abrogata. La riduzione dei termini di evasione presso il TAF persegue una procedura d’asilo per quanto possibile celere.
Ar. 110 Termini di procedura Cpv. 1 Quale misura accompagnatoria alla riduzione del termine di ricorso per le decisioni materiali (art. 108 cpv. 1 LAsi), il termine supplementare per regolarizzare un ricor- so passa da sette a dieci giorni. Ciò consente al TAF di prevedere un termine ade- guato per regolarizzare un ricorso non sufficientemente motivato. Per i ricorsi contro le decisioni secondo l’articolo 111b LAsi, il termine supplemen- tare per regolarizzare un ricorso è di tre giorni, analogamente a quanto previsto per le NEM.
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2.1.16 Capitolo 8: Protezione giuridica, Sezione 3: Riesame e domande multiple
Titolo prima dell’articolo 111b (nuovo) Sezione 3: Riesame e domande multiple È previsto di definire, nel quadro delle domande di riesame e delle domande multi- ple, una procedura uniforme e rapida che si svolga unicamente per scritto. Durante tale procedura il richiedente avrà accesso unicamente al soccorso d’emergenza (art. 82 cpv. 2 LAsi). Come secondo il diritto vigente, l’UFM dovrà esaminare accuratamente, caso per caso, le allegazioni motivate nel quadro di tale procedura.
Art. 111b (nuovo) Riesame Il capoverso 1 disciplina la procedura in caso di domanda di riesame. Se non è adempita una delle esigenze formali o se manca ad esempio la motivazione, l’UFM non entra nel merito della domanda di riesame. Il termine di ricorso contro una siffatta NEM è di cinque giorni lavorativi (cfr. art. 108 cpv. 2 LAsi). Se lo ritiene utile, l’UFM può procedere a nuovi chiarimenti – ad esempio un esame dei documenti – nel quadro della domanda di riesame conformemente all’articolo 12 PA. Per il resto, la procedura è retta dalla PA. Per analogia con le disposizioni relative alla procedura di prima istanza (cfr. art. 37 LAsi), il termine per l’evasione di una domanda di riesame presso l’UFM è di cin- que giorni lavorativi per le NEM (cpv. 2) e di dieci giorni negli altri casi. Il termine d’ordine può essere superato ad esempio qualora l’UFM prelevi un anticipo sull’emolumento presso il richiedente (cfr. art. 111d LAsi). Il termine d’evasione presso il TAF è retto dall’articolo 109 LAsi. Il rigetto della domanda di riesame e la NEM sono impugnabili. Il termine di ricorso è di cinque giorni lavorativi (cfr. art. 108 cpv. 2 LAsi). Per motivi di sistematica, il vecchio articolo 112 LAsi vertente sull’effetto della presentazione di una domanda di riesame va spostato senza modifiche materiali all’articolo 111b capoverso 3 LAsi. L’articolo 112 LAsi può pertanto essere abroga- to. Come sinora, la presentazione della domanda di riesame non sospende l’esecu- zione della decisione di allontanamento passata in giudicato, a meno che l’UFM decida altrimenti (art. 111b cpv. 3 LAsi). Tale è il caso in particolare se i motivi addotti non possono essere valutati in maniera definitiva ed emerge la necessità di procedere a ulteriori ricerche. Come sinora, i richiedenti l’asilo interessati ottengono, su domanda, il soccorso d’emergenza durante la procedura di riesame (cfr. art. 82 cpv. 2 LAsi).
Art. 111c (nuovo) Domande multiple Se un richiedente l’asilo fa valere nuovi motivi d’asilo che non si riferiscono alla procedura d’asilo anteriore sfociata in una decisione passata in giudicato, si tratta di una nuova domanda d’asilo. Contrariamente alla domanda di riesame, una nuova domanda adduce nuovi motivi d’asilo intervenuti dopo il passaggio in giudicato della decisione anteriore. Ora, si è dovuto constatare che le nuove domande, ovvero presentate consecutivamente al rifiuto della domanda iniziale, hanno sovente quale
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unico scopo quello di protrarre la dimora in Svizzera. Queste domande vanno per- tanto esaminate nel quadro di una procedura rapida (cfr. commenti alla sezione 3), purché siano presentate entro cinque anni dal passaggio in giudicato di una decisione in materia d’asilo o di una decisione di allontanamento (cfr. commenti al n. 1.5.3). Diversamente da quanto accade nel quadro della procedura d’asilo ordinaria, le nuove domande (domande multiple) devono essere debitamente motivate e presenta- te per scritto. Se non sono adempite tali esigenze formali, l’UFM non entra nel merito. Sono applicabili anche gli altri motivi di non entrata nel merito previsti dalla LAsi (art. 31a cpv. 1–3 LAsi). Come per il riesame, l’UFM può, se lo ritiene utile, procedere a nuovi chiarimenti – per esempio un esame dei documenti – conformemente all’articolo 12 PA. Per il resto, la procedura è retta dalla PA. Se la nuova domanda d’asilo è presentata oltre cinque anni dopo il passaggio in giudicato della decisione in materia d’asilo, essa è trattata nel quadro di una proce- dura ordinaria. In tal caso non sono applicabili le disposizioni procedurali speciali, il blocco dell’aiuto sociale e il divieto di lavorare. Contro una NEM per quanto concerne una nuova domanda (domande multiple) può essere interposto un ricorso al TAF entro cinque giorni lavorativi. Il termine di ricorso contro una decisione materiale è di 15 giorni (cfr. art. 108 cpv. 1 e 2 LAsi). Il ricorso contro una decisione nel contesto di una nuova domanda ha effetto sospen- sivo.
Art. 111d (nuovo) Emolumenti Per motivi legati alla sistematica, gli emolumenti prelevati sinora per una domanda di riesame o per una nuova domanda in virtù dell’articolo 17b LAsi saranno pari- menti disciplinati nella sezione 3 del capitolo 8. L’articolo 17b LAsi va pertanto abrogato. Le nuove disposizioni non subiscono modifiche materiali rispetto al tenore dell’attuale articolo 17b; gli adeguamenti sono di natura puramente formale.
Art. 112 (abrogato) Effetto di rimedi di diritto straordinari Per motivi legati alla sistematica, l’articolo 112 LAsi è spostato senza modifiche materiali all’articolo 111b capoverso 3 LAsi (cfr. art. 111b LAsi).
Art. 112a (nuovo) Sospensione della prescrizione Nelle sue sentenze C-1052/2006 del 13 marzo 2009 e C-2961/2007 del 15 febbraio 2010 il TAF ha ritenuto che la Confederazione è materialmente legittimata a esigere da un Cantone la restituzione di una prestazione versata secondo il diritto in materia di sussidi. Tuttavia, in seguito a prescrizione intervenuta mentre la causa era in mano al giudice, sia sotto la competenza dell’organizzazione precedente (Ufficio dei ricorsi DFGP) sia sotto la competenza del TAF, tale pretesa finanziaria non può essere soddisfatta. Per evitare che in avvenire la Confederazione abbia a soffrire altre perdite di introiti di questo tipo, in questi casi la prescrizione va sospesa per la durata della procedura di ricorso. Conformemente alla giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 2A.52/2000 consid. 2.c) occorre a tal fine una base legale. Infatti, in assenza di una disposizione di legge che sospenda la prescrizione, il termine di prescrizione continua a decorrere anche durante la procedura di ricorso.
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Per completezza, la prescrizione non va sospesa solo nei confronti dei beneficiari di sussidi, bensì anche dei beneficiari di prestazioni dell’aiuto sociale.
2.1.17 Capitolo 9: Collaborazione internazionale e commissione consultiva
Art. 114 (abrogato) Commissione consultiva L’abrogazione è legata alla modifica dell’articolo 58 LStr. Il 1° gennaio 2008 è stata istituita la Commissione federale della migrazione (CFM), in sostituzione della Commissione federale degli stranieri (CFS) e della Commissione federale dei rifu- giati (CFR), allora dissolte. In tale contesto l’articolo 114 LAsi, che disciplina l’istituzione, da parte del Consiglio federale, di una commissione consultiva per le questioni dei rifugiati, dev’essere abrogato (cfr. il commento all’art. 58 LStr).
2.1.18 Capitolo 10: Disposizioni penali, Sezione 1: Disposizioni penali concernenti il capitolo 5 sezione 2 Affinché queste attività politiche abusive, nonché la loro pianificazione, la loro organizzazione e il loro incoraggiamento, possano essere sanzionati penalmente, sono introdotte tre nuove disposizioni agli articoli 115 capoverso 1 lettera d e 116 lettere c e d LAsi. Rinviamo al numero 1.4.1.5.
Art. 115 Delitti Lett. d (nuova) La nuova fattispecie penale va collegata al nuovo articolo 116 lettera c LAsi. Essa è volta in particolare a punire le persone e le organizzazioni che sfruttano la situazione di emergenza dei richiedenti per arricchirsi. La lista dei delitti non è esauriente. L’intenzione di arricchirsi non deve necessaria- mente comprendere prestazioni in denaro. Il fatto di arricchirsi include qui tutte le forme di vantaggi economici, ad esempio in contanti o in natura. Poco importa, dunque, se il richiedente ha versato del denaro o fornito prestazioni. Non è peraltro necessario che l’arricchimento abbia avuto luogo: è determinante l’intenzione. L’infrazione di cui all’articolo 115 lettera d LAsi è pertanto punita più severamente che non l’esercizio da parte del richiedente l’asilo di attività politiche abusive secondo l’articolo 116 lettera c LAsi, ed è qualificata di delitto. Le attività politiche abusive di cui all’articolo 116 lettera c LAsi o la complicità ai sensi dell’articolo 116 lettera c LAsi sono punite meno severamente; sono considera- te contravvenzioni. L’istruzione di una procedura penale in virtù dell’articolo 115 lettera d LAsi rientra nella sfera di competenza del cantonale.
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Art. 116 Contravvenzioni Lett. c e d (nuove) Lett. c (nuova) D’ora in poi è punito con la multa chiunque da richiedente l’asilo svolge pubblica- mente attività politiche in Svizzera al solo scopo di creare motivi soggettivi insorti dopo la fuga ai sensi dell’articolo 54 LAsi. Questa disposizione tange dei diritti fondamentali quali ad esempio la libertà d’espressione (art. 16 cpv. 1 Cost., art. 10 CEDU, art. 19 del Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali, Patto-II; RS 0.103.2) e la libertà di riunione e d’associazione (art. 22 Cost., art. 11 CEDU, art. 21 Patto-II). Tuttavia, in virtù dell’articolo 36 Cost., le restrizioni dei diritti fondamentali sono lecite se giustificate da un interesse pubblico, proporzionate allo scopo e se non tangono i diritti fondamentali nella loro essenza. Secondo la CEDU e il Patto-II, l’esercizio di queste libertà può essere oggetto di quelle sole restrizioni che, stabilite per legge, costituiscono misure necessarie in una società democratica, ad esempio per la prote- zione dell’ordine pubblico. Ora, provvedimenti tesi a lottare contro gli abusi legati alla legislazione sull’asilo sono giustificati da un interesse pubblico e servono a proteggere l’ordine pubblico. La disposizione penale prevista sanziona unicamente le attività politiche pubbliche svolte abusivamente. Non sono mirate le attività politiche rientranti nella sfera privata, come ad esempio discussioni politiche nella cerchia familiare o tra amici, un sostegno finanziario a un partito o a un’organizzazione ecc. La disposizione proposta non contiene inoltre un divieto generale, per cui i richie- denti l’asilo possono svolgere attività politiche pubbliche in Svizzera purché non siano abusive. Per tutti questi motivi, la disposizione penale proposta è conforme alla Costituzione federale e al diritto internazionale pubblico. Se l’attività politica svolta da un richiedente l’asilo dopo la sua entrata in Svizzera lo espone a seri pregiudizi ai sensi dell’articolo 3 LAsi, egli è riconosciuto, come sinora, quale rifugiato e ammesso provvisoriamente in Svizzera, il che è conforme alla Convenzione sullo statuto dei rifugiati. L’espletamento della procedura penale in virtù dell’articolo 116 lettera c LAsi è di competenza dei Cantoni. Va tuttavia rilevato che, in confronto all’intenzione di procurarsi un arricchimento, in determinati casi è difficile dimostrare che il richie- dente ha agito «al solo scopo di creare motivi soggettivi insorti dopo la fuga» (art. 115 lett. d LAsi). In tal caso, l’eventuale procedimento penale non influisce sulla procedura d’asilo, la quale segue il suo corso normale. Lett. d (nuova) Contrariamente all’articolo 115 lettera d LAsi, questa disposizione non è vincolata all’intenzione di arricchirsi. Trattasi nella fattispecie di complicità a un’infrazione ai sensi della lettera c. Sono mirate segnatamente le persone che, per motivi puramente ideologici e senza intenzione alcuna di ottenere vantaggi economici, aiutano un richiedente l’asilo a svolgere attività politiche abusive. Trattandosi di assistenza a una contravvenzione, essa è parimenti considerata una contravvenzione.
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2.1.19 Disposizioni transitorie relative alla modifica della LAsi Il capoverso 1 enuncia il principio secondo cui le procedure pendenti al momento dell’entrata in vigore della presente modifica della LAsi sono rette dal nuovo diritto. I capoversi 2–3 disciplinano le deroghe a tale principio. Secondo il capoverso 2, le nuove disposizioni relative alle procedure di cui agli articoli 111b segg. LAsi si applicano unicamente alle domande di riesame e alle domande multiple depositate dopo l’entrata in vigore della presente modifica della LAsi. Le domande di riesame e le domande multiple anteriori sono rette dalle disposizioni afferenti della LAsi nel tenore del 1° gennaio 2008. Ciò è valevole per gli articoli 17b, 32 capoverso 2 lettera e, 36 capoverso 1 lettera b e 112 LAsi nonché per i ricorsi al TAF relativi a decisioni negative emanate dall’UFM (art. 105 segg. LAsi). Siccome è possibile esercitare un’attività lucrativa o beneficiare dell’aiuto sociale anche durante la procedura relativa a una domanda multipla, capita che una nuova procedura d’asilo sia avviata anche se manifestamente votata all’insuccesso, il che ritarda la conclusione della procedura d’asilo. Per questo motivo è previsto che le modifiche degli articoli 43 capoverso 2 e 82 capoverso 2 LAsi si applichino pari- menti alle nuove domande (domande multiple) pendenti al momento dell’entrata in vigore della presente modifica della LAsi. Secondo il capoverso 3, le domande all’estero (art. 19 e 20 LAsi) inoltrate prima dell’entrata in vigore della presente modifica della LAsi sono rette dagli articoli 12, 19, 20, 41 cpv. 2, 52 e 68 LAsi nel tenore attuale. In vista della messa in vigore dell’accordo d’associazione a Schengen, i due princi- pali aeroporti intercontinentali della Svizzera, Zurigo-Kloten e Ginevra-Cointrin, hanno predisposto gli alloggi richiesti. Se al momento della messa in vigore delle modifiche dovesse emergere la necessità di altri adeguamenti, questi saranno attuati entro due anni dalle società aeroportuali. Nessuna procedura d’asilo sarà svolta negli altri aeroporti svizzeri a motivo del flusso di passeggeri assai più esiguo e del nume- ro limitato delle domande previste. Se il contesto venisse a mutare con la messa in vigore delle nuove disposizioni legali, le misure necessarie saranno attuate durante un periodo transitorio di due anni (cfr. cpv. 4).
2.2 Commenti relativi alle modifiche della legge federale sugli stranieri 2.2.1 Capitolo 8: Integrazione
Art. 55 Contributi finanziari Secondo il diritto vigente, la Confederazione versa ai Cantoni nei limiti del credito accordato dal Parlamento, contributi finanziari per favorire l’integrazione degli stranieri (art. 55 LStr e art. 11 segg. dell’ordinanza sull’integrazione degli stranieri; OIntS; RS 142.205). Versa loro inoltre un importo forfettario per i rifugiati riconosciuti, le persone ammesse provvisoriamente e le persone bisognose di protezione titolari di un per- messo di dimora (art. 87 LStr, art. 88 LAsi e art. 18 OIntS). Per questi gruppi di
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persone, la Confederazione può inoltre versare sussidi tesi a incoraggiare progetti e progetti pilota d’importanza nazionale (art. 19 OIntS). Il sistema attuale della promozione dell’integrazione sarà mantenuto. Per maggior chiarezza è tuttavia previsto di raggruppare nella LStr tutte le disposizioni legali relative al finanziamento della promozione dell’integrazione – sia nel settore degli stranieri che nel settore dell’asilo. Il finanziamento dell’aiuto sociale e quello dell’integrazione sono così chiaramente distinti. Al capoverso 1 è precisato che i sussidi federali sono contributi volti a completare e non a sostituire gli investimenti dei Cantoni nel settore dell’integrazione. Ciò corri- sponde alla prassi attuale. La formulazione del capoverso 2 deve consentire alla Confederazione di accordare, in vece dei contributi forfettari, gli aiuti finanziari stabiliti nell’OIntS per l’inte- grazione dei rifugiati e delle persone ammesse provvisoriamente (dell’ordine dei contributi forfettari attuali) nel quadro dei programmi cantonali d’integrazione. Ciò consentirebbe di semplificare gli iter amministrativi e di meglio rispondere alle attese dei Cantoni, i quali desiderano favorire un’integrazione improntata ai bisogni e non allo statuto delle persone interessate. Il principio dei contributi forfettari a favore delle persone ammesse provvisoriamen- te e dei rifugiati è tuttavia momentaneamente mantenuto. Le esperienze maturate nel contesto dell’attuazione delle misure tese a promuovere l’integrazione dimostreran- no se e in che misura occorre modificare il modello di finanziamento, se ciò è auspi- cabile e a partire da quando. Al tal proposito il nostro Consiglio ha trasmesso alle Camere, nel marzo 2010, un rapporto nell’adempimento delle mozioni Schiesser (06.3445) e del Gruppo sociali- sta (06.3765). Il rapporto si fonda tra l’altro sulle raccomandazioni emanate da un processo molto rappresentativo in seno alla Conferenza tripartita sugli agglomerati (CTA) relativo all’ulteriore sviluppo della politica integrativa svizzera. Il rapporto valuta il potenziale di ottimizzazione insito nelle esperienze maturate sinora con l’attuazione della promozione dell’integrazione, proponendo la Confederazione concorra alla promozione dell’integrazione mediante un finanziamento (parziale) di programmi cantonali d’integrazione. Il capoverso 4 intende rispondere alle preoccupazioni espresse dai Cantoni in sede di consultazione per quanto riguarda la sicurezza della pianificazione finanziaria nel settore dell’integrazione: lo fa proponendo che il Consiglio federale disciplini nell’OIntS tutti i contributi federali alla promozione dell’integrazione; attualmente tali contributi sono stabiliti unicamente nel quadro del preventivo.
Art. 58 Commissione della migrazione Al 1° gennaio 2008, la Commissione federale degli stranieri (CFS) e la Commissio- ne federale dei rifugiati (CFR) sono state dissolte e sostituite da un’unica Commis- sione federale della migrazione (CFM). Le pertinenti disposizioni legali non sono ancora state adeguate. Il mandato della CFM copre le questioni inerenti alla migrazione nella sua totalità. In tale contesto, il termine «stranieri» include anche le persone del settore dell’asilo (ovvero richiedenti l’asilo, rifugiati riconosciuti, rifugiati ammessi provvisoriamen- te, persone ammesse provvisoriamente e persone bisognose di protezione; cpv. 2).
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Dal 2008 la promozione dell’integrazione, che in precedenza era parte integrante del mandato della CFS, è assicurata dall’UFM e dai Cantoni. La disposizione prevede una chiara disciplina delle competenze nel settore della promozione dell’integra- zione alla luce dell’attuale ripartizione dei compiti tra UFM e CFM. Per quanto concerne la promozione dell’integrazione da parte della Confederazione, la CFM, in qualità di commissione consultiva in materia di politica migratoria, può essere interpellata in merito a talune questioni precise. La CFM può inoltre chiedere all’UFM di finanziare la realizzazione di progetti integrativi d’importanza nazionale (cpv. 4). Gli altri adeguamenti sono di natura formale. Rispecchiano il fatto che la CFM è competente per tutti gli stranieri, compresi quelli rientranti nel settore dell’asilo e dei rifugiati.
2.2.2 Capitolo 10: Fine del soggiorno, Sezione 5: Misure coercitive
Art. 76 Carcerazione in vista di rinvio coatto Cpv. 1 lett. b n. 1, 2 e 5 Cpv. 1 lett. b n. 1 e 2 (abrogati) Secondo l’articolo 76 capoverso 1 lettera b numero 2 LStr vigente, se è stata notifi- cata una decisione di prima istanza d’allontanamento o espulsione, l’autorità compe- tente, allo scopo di garantire l’esecuzione, può incarcerare lo straniero se è stata emanata una NEM ai sensi dell’articolo 32 capoverso 2 lettera a–c e dell’articolo 33 LAsi. Queste fattispecie prevedono che non vi è entrata nel merito della domanda d’asilo se l’interessato non consegna entro 48 ore un documento di viaggio o d’identità, se inganna le autorità sulla propria identità, se si rende colpevole di una violazione del proprio obbligo di collaborare o se presenta una domanda d’asilo allo scopo di eludere l’imminente esecuzione di un allontanamento o di un’espulsione. Siccome tali fattispecie di non entrata nel merito saranno soppresse (cfr. commenti all’art. 31a LAsi), il capoverso 1 lettera b numero 2 LStr va stralciato. Affinché resti possibile ordinare la carcerazione in vista di rinvio coatto nei casi di abuso summenzionati occorre completare in tal senso il capoverso 1 lettera b nume- ro 1 LStr. D’ora in poi, se è stata notificata una decisione di prima istanza (anche in caso di NEM), l’autorità competente, allo scopo di garantire l’esecuzione, può incarcerare lo straniero se l’interessato rifiuta di dichiarare la propria identità, pre- senta più domande d’asilo sotto diverse identità o non ottempera agli ordini imparti- tigli dall’autorità (art. 75 cpv. 1 lett. a LStr). Inoltre, in avvenire dev’essere possibile incarcerare anche lo straniero che soggiorna illegalmente in Svizzera e presenta una domanda d’asilo allo scopo evidente di eludere l’imminente esecuzione di un allontanamento o di un’espulsione (art. 75 cpv. 1 lett. f LStr). La carcerazione in vista di rinvio coatto è una misura privativa della libertà. Secondo l’articolo 5 CEDU, ogni privazione della libertà necessita di una base legale, deve
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avvenire in una procedura giuridicamente corretta e dev’essere necessaria e propor- zionata in vista del conseguimento dello scopo perseguito. L’interesse pubblico alla proposta fattispecie di arresto consiste nel poter garantire ed attuare l’esecuzione dell’allontanamento o dell’espulsione in seguito a compor- tamento abusivo. I casi menzionati all’articolo 76 capoverso 1 lettera b numero 1 LStr concernono persone che hanno presentato una domanda d’asilo abusiva. Tali persone non dipendono pertanto dalla protezione della Svizzera e possono quindi essere allontanate. Misure meno incisive in vista della garanzia dell’esecuzione dell’allontanamento, ad esempio l’assegnazione di un luogo di soggiorno e il divieto di accedere a un dato territorio secondo l’articolo 74 LStr, sono poco efficaci. Se- condo l’articolo 80 LStr, la competente autorità deve esaminare nel caso individuale se la disposizione della carcerazione in vista di rinvio coatto è proporzionata (ovvero adeguata, necessaria e proporzionata in senso stretto). Cpv. 1 lett. b n. 5 Siccome gli articoli 32–35a LAsi sono abrogati e le NEM sono ora disciplinate dall’articolo 31a capoversi 1 e 3 LAsi, occorre adeguare conseguentemente la dispo- sizione. Il numero 5 comprende le fattispecie di non entrata nel merito di cui all’articolo 31a capoversi 1 e 3 LAsi.
Art. 82 Finanziamento da parte della Confederazione Frase introduttiva L’articolo 82 LStr va completato affinché la somma forfettaria giornaliera versata a titolo di partecipazione alle spese occasionate dalle misure coercitive possa essere versata anche in caso di fermo (art. 73 LStr). Il fermo, della durata massima di tre giorni, è stato introdotto il 1° gennaio 2007. All’articolo 82 LStr manca tuttavia una base legale esplicita che abiliti la Confede- razione a versare una somma forfettaria per il fermo. Questa presa a carico delle spese è giustificata in quanto, prima dell’introduzione del fermo, i Cantoni disponevano in generale la carcerazione preliminare in vista dell’allontanamento o dell’espulsione, beneficiando in tale contesto di una somma forfettaria versata dalla Confederazione.
2.2.3 Capitolo 11: Ammissione provvisoria
Art. 83 Decisione d’ammissione provvisoria Cpv. 5 e 5bis (nuovi) Se l’allontanamento o l’espulsione dalla Svizzera non è possibile, è illecito/a o non ragionevolmente esigibile, il richiedente è ammesso a titolo provvisorio (art. 83 cpv. 1 LStr). L’esecuzione può non essere ragionevolmente esigibile qualora, nello Stato d’origine o di provenienza, lo straniero venisse a trovarsi concretamente in pericolo in seguito a situazioni quali guerra, guerra civile, violenza generalizzata o emergenza medica (art. 83 cpv. 4 LStr).
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Secondo la disposizione proposta, il Consiglio federale può designare gli Stati d’origine o di provenienza o le regioni di tali Stati verso cui l’esecuzione dell’allon- tanamento o dell’espulsione è generalmente considerata ragionevolmente esigibile. Se la persona allontanata proviene da uno di tali Stati o da una di tali regioni, si considera che l’esecuzione dell’allontanamento o dell’espulsione sia ragionevolmen- te esigibile. Se il Consiglio federale considera che l’esecuzione dell’allontanamento o dell’espulsione verso una regione di uno Stato sia ragionevolmente esigibile, tale presunzione vale solo per le persone originarie della regione in questione. La presunzione proposta può essere invalidata dall’interessato se rende perlomeno verosimile che, per motivi personali, nella fattispecie l’allontanamento o l’espul- sione non è ragionevolmente esigibile. In caso contrario, l’allontanamento o l’espul- sione è eseguito/a purché sia lecito/a sotto il profilo del diritto internazionale e tecnicamente possibile (art. 83 cpv. 2 e 3 LAsi). Delimitazione rispetto alla vigente disciplina degli Stati sicuri La LAsi applica già una presunzione analoga in quanto il Consiglio federale designa gli Stati d’origine o di provenienza sicuri (disciplina dei « Paesi sicuri » si sensi dell’art. 6a cpv. 2 lett. a LAsi). Sono considerati sicuri gli Stati d’origine o di provenienza caratterizzati da una situazione politica stabile a medio termine e che garantiscono la salvaguardia dei diritti dell’uomo. In linea di principio, il fatto di provenire da uno di tali Stati giusti- fica una procedura materiale celere (art. 31a cpv. 4 LAsi). La questione concernente la qualità di rifugiato è al cuore della suddetta disciplina. La questione dell’esigibilità del ritorno, invece, si pone unicamente nel quadro dell’allontanamento o dell’espulsione, ad esempio dopo il rifiuto della domanda d’asilo. Di regola si può partire dall’idea che l’esecuzione dell’allontanamento o dell’espul- sione verso uno Stato designato dal Consiglio federale come sicuro («Paese sicuro») è esigibile. È parimenti possibile che il ritorno in un Paese che non fa parte dei Paesi sicuri sia generalmente considerato come ragionevolmente esigibile. Tale è il caso ad esempio qualora la situazione generale dal punto di vista delle strutture economi- che, sociali e mediche, ad esempio, sia stabile a prescindere dalla situazione politica. Per analogia alla disciplina relativa ai «Paesi sicuri», la designazione degli Stati d’origine e di provenienza o delle regioni di tali Paesi, verso cui l’esecuzione del- l’allontanamento o dell’esecuzione è considerata ragionevolmente esigibile presup- pone una decisione del Consiglio federale (cpv. 5bis). Esso verifica periodicamente se i principali Stati di provenienza sono segnatamente caratterizzati da una guerra, una guerra civile o una situazione di violenza generalizzata e se, ad esempio, vi sono prodigate le cure mediche di base. Esso vaglia inoltre quali regioni del Paese sono interessate da tale situazione.
Art. 85 Regolamentazione dell’ammissione provvisoria Cpv. 5 Secondo il diritto vigente, lo straniero ammesso provvisoriamente ha diritto di scegliere liberamente il suo luogo di domicilio nel Cantone16. La pertinente discipli-
16 FF 1986 I 1 pag. 33
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na della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS) è stata ripresa tale e quale nella LStr (art. 85 cpv. 5). Il 31 marzo 2010 vi erano in Svizzera 23 466 persone ammesse provvisoriamente, di cui circa la metà beneficiavano di prestazioni dell’aiuto sociale. Stando alle espe- rienze maturate nei Cantoni, le persone ammesse provvisoriamente si stabiliscono perlopiù nelle città e nelle agglomerazioni. Questa tendenza provoca oneri supple- mentari per i Comuni di una certa importanza. Attualmente i Cantoni non hanno nessuna possibilità di attenuare tale andamento. Taluni Cantoni hanno sì adottato la prassi che consiste nell’attribuire gli stranieri ammessi provvisoriamente a Comuni ben precisi17. Tuttavia, un numero crescente di stranieri interessati fanno valere il loro diritto alla libera scelta del domicilio. Le autorità cantonali devono poter attribuire un luogo di domicilio o un alloggio alle persone ammesse provvisoriamente che beneficiano di prestazioni dell’aiuto sociale. Tale adeguamento risponde a un desiderio espresso dai Cantoni. È inoltre compatibi- le con il principio secondo cui è possibile versare le prestazioni sociali anche sotto forma di prestazioni in natura (art. 86 cpv. 1 LStr in combinato disposto con l’art. 82 cpv. 3 LAsi). Tra di esse figurano anche la predisposizione, rispettivamente l’attribuzione di un alloggio. I rifugiati ammessi provvisoriamente non sono toccati da questa disciplina in quanto la Convenzione sullo statuto dei rifugiati non consente di vincolare la concessione di prestazioni sociali ad obblighi concernenti il domicilio (segnatamente art. 23 Con- venzione sullo statuto di rifugiato18).
Art. 87 Contributi federali Cpv. 1 lett. a Nell’articolo 87 capoverso 1 lettera a LStr, la seconda parte del periodo può essere stralciata alla luce del nuovo tenore dell’articolo 55 LStr (cfr. commenti all’art. 55 LStr e all’art. 91 cpv. 4 LAsi).
2.2.4 Capitolo 12: Obblighi, Sezione 3: Obblighi delle società aeroportuali
Titolo prima dell’art. 95a (nuovo): Sezione 3: Obblighi delle società aeroportuali L’articolo 95a LStr crea nuovi obblighi per le società aeroportuali, che si aggiungo- no a quelli delle imprese di trasporto. Per ragioni di sistematica, viene consacrata loro un’intera sezione.
17 Cfr. ad es. risposta del Consiglio di Stato del Ct. BL all’interpellanza 2004-158 Hess Urs (Gruppo UDC) del 24 giugno 2004: Soggiorno dei richiedenti l’asilo, n. 5. 18 Cfr. anche il diritto degli stranieri e il diritto d’asilo, AuAS, n. 9/2008, pag. 98).
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Art. 95a (nuovo) Messa a disposizione di alloggi da parte delle società aeroportuali Secondo il diritto vigente, le società aeroportuali non sono tenute a mettere a dispo- sizione degli alloggi a favore delle persone che non adempiono le condizioni d’entrata in Svizzera. Lo stesso vale per le persone trattenute entro la zona di transito dell’aeroporto perché non sono titolari dei documenti di viaggio richiesti per prose- guire il viaggio verso il Paese di destinazione iniziale. Ne consegue che queste persone (dette inadmissible persons, INAD) devono soggiornare nelle sale di riposo o nelle zone d’attesa dell’aeroporto fino alla loro partenza dalla Svizzera. Tuttavia questi locali non rispondono alle esigenze per soggiorni di una certa durata. Negli ultimi anni, il numero di INAD nelle zone di transito degli aeroporti intercon- tinentali della Svizzera è aumentato senza sosta e nulla lascia presagire un cambia- mento di rotta. In seguito alla messa in vigore dell’Accordo d’associazione a Schen- gen, ogni persona cui verrà rifiutata l’entrata in Svizzera all’aeroporto otterrà in avvenire un modulo standard che illustra i motivi del rifiuto d’entrata e i rimedi giuridici. Vi è pertanto motivo di ritenere che la durata del soggiorno delle INAD nella zona di transito aeroportuale tenderà a prolungarsi. I costi delle misure di costruzione necessarie e le spese di manutenzione sono a carico delle società aeroportuali. Le spese d’alloggio e assistenza sono assunte in primo luogo dalle persone interessate o dall’impresa di trasporto oppure sussidia- riamente dal Cantone in cui si trova l’aeroporto. Le società aeroportuali sono tenute a mantenere le spese d’alloggio per quanto possibile basse. La Germania applica una regolamentazione analoga. Le società aeroportuali sono tenute a mettere a disposizione alloggi adeguati entro il perimetro dell’aeroporto.19
2.2.5 Capitolo 13: Compiti e competenze delle autorità
Art. 97 Assistenza amministrativa e comunicazione di dati Cpv. 3 e cpv. 3 lett. e (nuova) Cpv. 3 Questa modifica redazionale concerne unicamente il testo francese. Cpv. 3 lett. e (nuova) Alla seduta del 24 febbraio 2010 il nostro Consiglio ha adottato misure volte in particolare a evitare che cittadini dell’UE/AELS percepiscano prestazioni sociali in maniera indebita o abusiva. L’Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) disci- plina anzitutto il diritto di soggiorno della manodopera proveniente da Stati UE/AELS e dei loro familiari. Ciò può originare dei diritti nei confronti delle istitu- zioni sociali. L’ALC non protegge tuttavia chi desidera entrare e stabilirsi in Svizze- ra al solo scopo di beneficiare delle prestazioni sociali.
19 § 65 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG).
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Per poter decidere correttamente se sono adempite le necessarie condizioni, le auto- rità migratorie devono disporre tempestivamente dei dati che possono influire sul diritto di soggiorno di tali stranieri. Se lo straniero si vede rifiutare il versamento delle indennità di disoccupazione per inattitudine al collocamento o se alla prima proroga del permesso di dimora egli ha già percepito tali indennità per oltre 12 mesi consecutivi, ciò influisce direttamente sul diritto di soggiornare in Svizzera. Le autorità competenti per il versamento delle indennità di disoccupazione sono tenute a comunicare i pertinenti dati alle competenti autorità cantonali di migrazione. Il capoverso 3 lettera e crea le basi legali per il necessario scambio di dati. Il Consi- glio federale decide quali dati vanno comunicati alle autorità migratorie in caso di riscossione delle indennità di disoccupazione. Conformemente ai principi della protezione dei dati, accanto all’obbligo di comunicare i dati sancito dalla pertinente legge federale, occorre predisporre nella legislazione sulle assicurazioni sociali la necessaria autorizzazione a fornire informazioni. L’autorizzazione a comunicare i dati alle autorità migratorie va pertanto inserita anche nell’articolo 97a capoverso 1 lettera bter della legge federale su l’assicurazione obbligatoria contro la disoccupa- zione e l’indennità per insolvenza (Legge sull’assicurazione contro la disoccupazio- ne, LADI; RS 837.0).
2.2.6 Capitolo 14: Protezione dei dati
Art. 102 Rilevamento di dati per stabilire l’identità e l’età Rubrica, cpv. 1bis (nuovo) e 2 La possibilità di disporre una perizia volta ad accertare l’effettiva età nel quadro di una procedura del diritto degli stranieri, prevista sinora dall’articolo 26 capover- so 2bis LAsi, sarà ora parimenti disciplinata, per ragioni di sistematica, nell’artico- lo 102 capoverso 1bis LStr (cfr. anche il commento agli art. 17 cpv. 3bis e 26 cpv. 2bis LAsi). Gli adeguamenti del capoverso 2 sono puramente redazionali.
2.2.7 Capitolo 16: Disposizioni penali e sanzioni amministrative
Art. 117 Impiego di stranieri sprovvisti di permesso Cpv. 3 Al momento di elaborare le disposizioni penali della LStr, involontariamente non è stata ripresa la punibilità dell’impiego per negligenza di stranieri sprovvisti di per- messo quale era prevista nella vecchia legge (art. 23 cpv. 4 LDDS). L’articolo 117 LStr dev’essere pertanto completato conseguentemente. La sanzione è ispirata dall’articolo 115 capoverso 3 LStr (attività lucrativa senza autorizzazione). La multa è di al massimo 20 000 franchi. In questo modo è possibile sanzionare adeguatamen- te i casi gravi, ad esempio i casi di impiego illegale o di impiego per negligenza di più stranieri.
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Art. 121 Messa al sicuro e confisca di documenti Rubrica, cpv. 1, 2 e 3 (nuovi) La modifica dell’articolo 121 LStr qui proposta è tesa a rafforzare la lotta agli abusi nel diritto degli stranieri. In virtù dell’attuale articolo 121 LStr, è possibile confiscare i documenti di viaggio e di legittimazione solo se falsi o contraffatti o se utilizzati abusivamente. D’ora in poi dev’essere possibile confiscare tali documenti anche qualora vi sia un motivo con- creto di ritenere che vengano utilizzati abusivamente (cpv. 1) o che siano destinati a persone che soggiornano illegalmente in Svizzera (cpv. 2). L’attuale articolo 121 LStr autorizza peraltro unicamente la messa al sicuro e la confisca di documenti di viaggio. D’ora in poi vi sarà tale possibilità anche per i certificati d’identità o qualsi- asi altro documento che possa fornire indicazioni sull’identità della persona straniera (cpv. 3). L’AFD, nel quadro dei controlli postali di cui all’articolo 23 della legge sulle dogane (LD; RS 631.0), individua documenti che non sono né falsi né contraffatti e che non sono stati utilizzati abusivamente, ma per i quali esistono elementi secondo i quali il titolare dei documenti originali soggiorna illegalmente in Svizzera e si fa inviare documenti per posta dal suo Paese di provenienza. Capita inoltre che i titoli di sog- giorno e i certificati di nascita o di matrimonio stranieri siano contraffatti o utilizzati abusivamente nel quadro della procedura di rilascio del visto o della procedura di preparazione al matrimonio. D’ora in poi deve pertanto essere possibile mettere al sicuro e confiscare i documenti anche in tali casi. Le autorità e i servizi amministrativi abilitati a mettere al sicuro i documenti non sono più elencati in dettaglio al capoverso 1, come del resto non lo sono nemmeno nell’analogo articolo 10 LAsi. Per maggior chiarezza è inoltre previsto di adeguare il titolo dell’articolo 121 LStr a quello dell’articolo 10 LAsi.
2.2.8 Disposizioni transitorie della modifica della legge federale sugli stranieri Il capoverso 1, per analogia alle disposizioni transitorie relative alla modifica della LAsi, stabilisce il principio secondo cui le modifiche proposte per la LStr sono parimenti applicabili alle procedure pendenti al momento dell’entrata in vigore. Secondo il capoverso 2, l’articolo 83 capoversi 5 e 5bis LStr (designazione da parte del Consiglio federale di Stati o di regioni di essi verso cui l’allontanamento o l’espulsione è ragionevolmente esigibile) non è applicabile alle procedure pendenti al momento dell’entrata in vigore della presente modifica della LStr. In vista della messa in vigore dell’accordo d’associazione a Schengen i due principa- li aeroporti intercontinentali della Svizzera, Zurigo-Kloten e Ginevra-Cointrin, hanno predisposto gli alloggi richiesti. Se al momento della messa in vigore delle modifiche dovesse emergere la necessità di altri adeguamenti, questi saranno attuati entro due anni dalle società aeroportuali. Per quanto concerne gli altri aeroporti svizzeri che, a motivo dell’esiguo afflusso di voli provenienti da Stati non apparte- nenti allo spazio Schengen, sono meno toccati dalla migrazione illegale di cittadini di Stati terzi, il periodo transitorio di due anni previsto per le trasformazioni even- tualmente necessarie può essere considerato adeguato (cfr. cpv. 3).
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2.3 Commenti relativi alle modifiche della legge sull’assicurazione contro la disoccupazione (LADI) 2.3.1 Titolo sesto: Disposizioni diverse
Art. 97a Comunicazione di dati Cpv. 1 lett. bter Vedansi i commenti all’articolo 97 capoverso 3 lettera e (nuova) LStr.
2.4 Commenti alle modifiche della legge federale sul sistema d’informazione per il settore degli stranieri e dell’asilo (LSISA) 2.4.1 Sezione 1: Disposizioni generali
Art. 1 Oggetto Cpv. 2 Adeguamento redazionale alla revoca dell’articolo 101 LAsi.
3 Ripercussioni 3.1 Ripercussioni per la Confederazione 3.1.1 Cambiamenti nel settore dell’asilo Le misure proposte nel settore dell’asilo dovrebbero consentire di realizzare rispar- mi. Non si possono tuttavia valutare i potenziali risparmi in quanto è impossibile prevedere con esattezza l’evoluzione del numero, della qualità e del profilo delle domande d’asilo che saranno depositate in avvenire. Si può tuttavia partire dal principio che le disposizioni proposte avranno un impatto globalmente positivo, giacché tendono ad accelerare la procedura, ad abbreviare la durata individuale del soggiorno delle persone in procedura d’asilo e a indurre una riduzione degli effettivi delle persone in procedura d’asilo che generano delle spese. La disciplina proposta in sostituzione delle NEM (cfr. n. 1.4.1.1 e commenti all’art. 31a LAsi) concorre a ridurre sostanzialmente la durata delle procedure nel settore dell’asilo. Nel 2007 vi sono state 2671 NEM e 3800 decisioni materiali negative. Nel 2008 sono state emanate 3073 NEM e 4483 decisioni materiali negati- ve. Una netta maggioranza delle decisioni sull’asilo emanate dall’UFM sono pertan- to risultate da una procedura materiale; la presente proposta intende ridurre il termi- ne di ricorso contro tali decisioni. Dal gennaio 2009 si osserva tuttavia una nuova tendenza, riconducibile all’introduzione della procedura Dublino: nel 2009 vi sono state 7678 NEM e 5750 decisioni materiali negative. Circa 3500 NEM sono state emanate in virtù delle disposizioni procedurali relative agli Stati terzi (soprattutto Dublino); secondo la proposta del nostro Consiglio in questi casi occorre anche in avvenire emanare una NEM.
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Sebbene, secondo la proposta, determinate fattispecie di non entrata nel merito darebbero luogo a un esame materiale, complessivamente la procedura d’asilo sarebbe accelerata considerevolmente. Nel settore dell’aiuto sociale si conseguireb- bero risparmi pari a circa 2,5 milioni di franchi. Il calcolo si basa sulle stime seguen- ti: verranno effettuate procedure materiali in circa 4000 casi di NEM. Se si calcola un termine di ricorso di 15 giorni si può prevedere che la procedura verrà prorogata di una decina di giorni. In circa 5700 casi di procedura materiale, grazie alla ridu- zione del termine di ricorso da 30 a 15 giorni, si assisterà a un’accelerazione proce- durale di una quindicina di giorni per ciascun caso. In base all’importo forfettario di 55 franchi per giorno si ottiene un onere supplementare di 2,2 milioni di franchi, rispettivamente un risparmio pari a 4,7 milioni di franchi. Complessivamente si consegue pertanto un risparmio netto di circa 2,5 milioni di franchi. La maggiore efficienza degli iter procedurali consentirà verosimilmente altri risparmi difficilmen- te quantificabili per il momento. Le prestazioni alla consulenza in materia di procedura e di valutazione delle oppor- tunità non provocano costi supplementari per la Confederazione (cfr. commenti agli art. 17 cpv. 4 e 94 LAsi). È tenuto conto della decisione emanata dal Consiglio federale in occasione dell’approvazione del rapporto sui sussidi nel maggio 2008. È prevista una valutazione della consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità (cfr. anche n. 3.1.3). Anche la procedura semplificata scritta, proposta per le domande di riesame e le domande multiple (art. 111b e 111c LAsi), dovrebbe concorrere a far diminuire il numero delle domande infondate o abusive e a garantire il loro trattamento celere ed efficace. La procedura d’asilo beneficerà pertanto di un netto allentamento per quanto concerne il numero di domande infondate, il che consentirà di meglio con- centrarsi sulle domande fondate. Le persone che hanno depositato domande multiple avranno inoltre diritto unicamente al soccorso d’emergenza, come anche le persone che attualmente depositano una domanda di riesame. A proporzioni uguali sarà pertanto possibile risparmiare parecchi milioni di franchi. L’UFM stima attorno ai 20 000 franchi i rimborsi annui versati ai Cantoni per ogni richiedente l’asilo bisognoso di assistenza. Ammettendo che grazie alla misura proposta vi saranno 220–250 persone in meno a carico dell’aiuto sociale che depositeranno domande multiple, il potenziale di risparmio annuo si aggira attorno ai 4,5 milioni di franchi. Ci si può attendere a un allentamento della procedura d’asilo anche grazie alla proposta secondo cui il Consiglio federale può designare gli Stati di provenienza o le regioni di tali Stati (art. 83 cpv. 5 e 5bis LStr) verso i quali l’esecuzione dell’allonta- namento è generalmente considerata come ragionevolmente esigibile. Se la persona allontanata proviene da uno di tali Stati o da una di tali regioni, si considera che l’esecuzione dell’allontanamento o dell’espulsione è ragionevolmente esigibile. La disposizione proposta mira in primo luogo a ridurre in maniera considerevole i passi concernenti l’inesigibilità dell’allontanamento nella fattispecie. L’UFM stima attor- no ai 20 000 franchi i rimborsi annui ai Cantoni per ogni richiedente l’asilo o perso- na ammessa provvisoriamente bisognoso/a di assistenza. Se si parte dall’idea che la misura proposta consentirà di diminuire annualmente di 100–150 unità il numero delle persone ammesse provvisoriamente, il potenziale di risparmio annuo si aggira nel primo anno attorno a 2,5 milioni di franchi e negli anni successivi attorno a 5 milioni di franchi. Infine, la soppressione delle domande d’asilo all’estero (art. 19 e 20 LAsi) dovrebbe alleggerire la procedura d’asilo nelle rappresentanze svizzere all’estero. Ogni anno,
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infatti, sono depositate all’estero oltre 2000 domande d’asilo. Ora, grazie alla propo- sta di modifica della legge, queste domande d’asilo saranno soppresse. Le rappresen- tanze svizzere all’estero saranno sollevate in particolare grazie al fatto di non dover più effettuare le audizioni sottostanti al diritto in materia di procedura d’asilo. Attualmente, ad esempio, le tre rappresentanze svizzere presso le quali è depositato circa il 90 per cento delle domande all’estero (Colombo, Bogotà e Ankara) adibisco- no complessivamente circa sette posti a tempo pieno al trattamento delle domande all’estero (in particolare alle audizioni e all’interpretariato). La soppressione delle domande all’estero dovrebbe inoltre generare un calo delle autorizzazioni d’entrata in Svizzera. Negli ultimi dieci anni (2000–2009) circa 100 persone sono entrate in media ogni anno in virtù di un’autorizzazione d’entrata concessa nel quadro di una procedura d’asilo all’estero. Calcolando che le disposi- zioni più restrittive per il rilascio del visto umanitario potranno ridurre il numero di entrate in Svizzera di una ventina all’anno, queste persone non rientrerebbero più nella competenza finanziaria della Confederazione. Ne conseguirebbe un risparmio, nel primo anno, attorno a 0,4 milioni di franchi e, negli anni successivi, pari a un importo crescente fino a un massimo di 2 milioni di franchi nel quinto anno. Il proposto impegno delle società aeroportuali di mettere a disposizione alloggi convenienti per accogliere i richiedenti l’asilo (art. 22 cpv. 3 LAsi) non comporterà ulteriori spese per la Confederazione in quanto essa assume già attualmente le spese d’alloggio (comprese le pigioni, le spese d’assistenza, la manutenzione e le cure mediche) legate al settore dell’asilo. Neppure la modifica dell’articolo 88 capoverso 4 LAsi (flessibilizzazione del- l’indennizzo delle spese di soccorso d’emergenza) comporterà ulteriori spese per la Confederazione, in quanto essa rimborsa già tuttora ai Cantoni le spese d’aiuto sociale per la durata della procedura relativa a una domanda multipla, rispettivamen- te le spese di soccorso d’emergenza per la durata della procedura di riesame. In generale, le presenti modifiche non dovrebbero influire minimamente sugli effet- tivi del personale della Confederazione.
3.1.2 Cambiamenti nel settore degli stranieri In base all’articolo 15 dell’ordinanza concernente l’esecuzione dell’allontanamento e dell’espulsione di stranieri (OEAE; RS 142.281), la Confederazione partecipa alla copertura delle spese della carcerazione disposta conformemente agli articoli 75–78 LStr, versando un importo forfettario di 140 franchi per giorno. Non vi è peraltro motivo di ritenere che l’importo forfettario versato dalla Confederazione per coprire le spese del fermo (art. 73 in combinato disposto con l’art. 82 LStr) provochi spese supplementari in quanto, nella maggior parte dei casi, i Cantoni ordinano già tuttora una detenzione preliminare o una detenzione in vista di rinvio coatto in vece di un fermo, e ottengono pertanto già una partecipazione forfettaria alle spese della carce- razione. Del resto, le limitazioni alla libera scelta del luogo di residenza per le persone ammesse provvisoriamente a carico dell’aiuto sociale (art. 85 cpv. 5 LStr) non dovrebbero provocare spese supplementari per la Confederazione in quanto l’inden- nizzo forfettario è accordato indipendentemente dal luogo di residenza. Tale misura potrebbe invece influire positivamente sulle finanze cantonali in quanto favorisce
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uno sfruttamento più vantaggioso degli alloggi all’interno del Cantone, consentendo nel contempo di alleggerire i centri urbani. L’impegno delle società aeroportuali a mettere a disposizione alloggi convenienti per accogliere le INAD all’aeroporto non provocherà spese supplementari per la Confederazione in quanto le società aeroportuali devono assumere le spese delle misure di trasformazione necessarie (costruzione e manutenzione). Le spese d’allog- gio vere e proprie sono a carico dell’interessato o dell’impresa di trasporto e, a titolo sussidiario, del Cantone sul quale è situato l’aeroporto (cfr. art. 95a LStr). Le altre modifiche della LStr, come ad esempio l’introduzione di una fattispecie anche in caso d’impiego illegale per negligenza, non hanno impatto finanziario alcuno per la Confederazione. In generale, le presenti modifiche non dovrebbero influire minimamente sugli effet- tivi del personale della Confederazione.
3.1.3 Osservanza dei principi della legge federale sugli aiuti finanziari e le indennità (Legge sui sussidi) per quanto riguarda i contributi federali alla consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità 3.1.3.1 Importanza del contributo federale per gli obiettivi perseguiti dalla Confederazione Affinché, nonostante i termini di ricorso ridotti (dagli attuali 30 a 15 giorni), i richiedenti l’asilo abbiano la possibilità di inoltrare un ricorso efficace, è nell’inte- resse della Confederazione istituire una consulenza assicurata da terzi in materia di procedura e di valutazione delle opportunità (cfr. n. 1.4.1.1, commenti all’art. 17 cpv. 4 e all’art. 94 LAsi). Siccome con la riduzione del termine di ricorso è conferita alla consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità una fun- zione dettata dallo Stato di diritto, l’attuazione di tale consulenza non può essere affidata alla sola capacità finanziaria di terzi privati. La Confederazione deve pertan- to versare pertinenti sussidi, nonostante vi siano già tuttora terzi (istituzioni di soc- corso, consultori religiosi ecc.) che offrono consulenza ai richiedenti l’asilo. La Confederazione provvederà inoltre a garantire il libero accesso a tale consulenza per tutti i richiedenti l’asilo in Svizzera. La competenza per l’esecuzione della procedura d’asilo incombe esclusivamente alla Confederazione. Né l’esecuzione né il finanziamento della consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità possono essere attribuiti alla competen- za cantonale. I contributi federali alla consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità devono essere versati sotto forma di sussidi attribuiti a un oggetto (ovve- ro versati ai fornitori per la prestazione fornita). Si rinuncia a versare sussidi destina- ti a un soggetto (contributi versati ai richiedenti l’asilo), così da garantire un utilizzo dei contributi federali consono all’obiettivo perseguito. Affinché la consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità sia atta a ridurre il numero di procedure di ricorso votate all’insuccesso, è imperativo che i consulenti godano della massima fiducia dei richiedenti l’asilo. Presumibil-
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mente la consulenza sarà pertanto affidata ad attori non statali. Il sussidio dev’essere versato in maniera forfettaria, a prescindere dall’effettivo onere e dal risultato della consulenza. Il progetto di legge prevede pertanto che l’importo dei sussidi sia fissato in un’ordinanza. Per poter tenere conto dell’impatto che le oscillazioni delle doman- de d’asilo avranno sui costi della consulenza, la base di computo dev’essere stabilita in funzione di un importo fisso per ciascuna domanda d’asilo. Il nuovo contributo finanziario alla consulenza in materia di procedura e di valuta- zione delle opportunità subentra all’attuale contributo federale alle istituzioni di soccorso che presenziano alle audizioni. Fondandosi sulle stime attuali (15 000 domande d’asilo all’anno), la consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità costerà alla Confederazione attorno ai 4,5 milioni di franchi all’anno. Tale importo rispetta la neutralità dei costi rispetto alla situazione attuale (contributi versati alle istituzioni di soccorso che presenziano alle audizioni). Se il credito federale previsto per la consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità fosse sostanzialmente ridotto, sarebbe difficile trovare fornitori disposti ad assumere tale mansione.
3.1.3.2 Gestione materiale e finanziaria del contributo federale La Confederazione concluderà convenzioni di prestazione di diritto pubblico con i fornitori selezionati. Nel quadro di tali convenzioni sarà predisposto un control- ling/reporting grazie al quale l’UFM potrà verificare l’impiego dei contributi versati. In caso di inosservanza delle convenzioni, i contributi federali saranno ridotti o ne sarà richiesta la restituzione. L’importo complessivo dei contributi federali sarà determinato in funzione del numero di domande l’asilo. Il margine di manovra è pertanto ridotto. Si può presu- mere che l’onere per i fornitori della consulenza in materia di procedura e di valuta- zione delle opportunità si svilupperà secondo l’andamento osservato nelle domande d’asilo. Vista l’organizzazione dei sussidi è pertanto garantito che l’importo dei contributi federali evolverà a livelli paragonabili all’onere sovvenzionato.
3.1.3.3 Procedura per la concessione dei contributi Le convenzioni di prestazione da concludere con i fornitori devono comportare prescrizioni per quanto concerne i mezzi da impiegare direttamente per la consulen- za, da un lato, e quelli destinati a coprire gli oneri amministrativi, dall’altro. Il computo del contributo federale versato ai singoli fornitori (sempreché ve ne siano più d’uno) sarà effettuato in base a criteri chiari formulati in un’ordinanza (ad es. quota parte del mandato globale in funzione della copertura geografica assicurata dal fornitore in applicazione della chiave di ripartizione secondo l’art. 21 cpv. 1 OAsi 1).
L’attribuzione del mandato deve avvenire nel quadro di una procedura d’aggiudica- zione conforme al diritto in materia di acquisti pubblici. Deve obbedire a criteri prestabiliti, tra cui l’obiettivo di un’offerta estesa per quanto possibile all’intero
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territorio della Svizzera nonché la maggior neutralità e professionalità possibili dei consulenti in materia di procedura e di valutazione delle opportunità.
3.1.3.4 Limitazione temporale e degressività del contributo della Confederazione Il sussidio non è né limitato nel tempo né degressivo perché destinato a finanziare un compito permanente il cui adempimento non è atto a suscitare l’interesse di altre possibili fonti di finanziamento.
3.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni Vi è motivo di presupporre che le disposizioni proposte si ripercuoteranno positiva- mente sui Cantoni e sui Comuni, giacché tendono ad accelerare la procedura, ad abbreviare la durata individuale del soggiorno delle persone in procedura d’asilo e a indurre una riduzione degli effettivi delle persone in procedura d’asilo che generano delle spese. Ciò vale in particolare anche in vista della riduzione del termine di ricorso a 15 giorni. Dalle esperienze raccolte sinora emerge che le persone la cui domanda d’asilo è respinta nel quadro di una procedura conclusasi rapidamente ricorrono meno sovente e meno a lungo al soccorso d’emergenza, il che consente di sperare un impatto positivo della riduzione del termine di ricorso sulle finanze cantonali e comunali. L’introduzione di un blocco dell’aiuto sociale in caso di domande multiple (art. 111c LAsi) non comporterà un trasferimento dei costi verso i Cantoni, dal momento che questi potranno farsi indennizzare dalla Confederazione le eventuali spese di soccor- so d’emergenza. Neppure l’introduzione di una nuova somma forfettaria della Confederazione per il fermo di breve durata (art. 73 in combinato disposto con l’art. 82 LStr) avrà conse- guenze finanziarie per i Cantoni e i Comuni. La limitazione della libera scelta del luogo di residenza per le persone ammesse provvisoriamente a carico dell’aiuto sociale (art. 85 cpv. 5 LStr) potrà invece riper- cuotersi positivamente sulle finanze dei Cantoni e dei Comuni, giacché sarà possibi- le gestire in maniera più economica gli alloggi all’interno di un Cantone e sgravare altresì i centri urbani.
3.3 Ripercussioni per l’economia La nuova disciplina di cui all’articolo 43 capoverso 2 LAsi, secondo cui l’autorizza- zione ad esercitare un’attività lucrativa sarà parimenti considerata estinta per il periodo in cui una nuova domanda d’asilo è pendente (domande multiple), non dovrebbe avere conseguenze economiche dirette. L’esperienza dimostra infatti che il divieto di svolgere un’attività lucrativa incide solo in minima misura sul numero di richiedenti l’asilo che esercitano un’attività lucrativa. Infatti, ciò concerne solo un’infima proporzione di richiedenti l’asilo.
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4 Programma di legislatura Il progetto non è stato annunciato né dal messaggio del 23 gennaio 200820 sul pro- gramma di legislatura 2007–2011 né dal decreto federale del 18 settembre 200821 sul programma di legislatura 2007–2011. La proposta di revisione è nata soprattutto dal numero crescente di domande d’asilo e delle procedure di prima istanza pendenti dal 2008 a questa parte (cfr. n. 1.2.2). A fronte di ciò, riteniamo necessario rendere la procedura d’asilo più celere ed efficiente nonché lottare contro gli abusi nel setto- re dell’asilo.
5 Aspetti giuridici 5.1 Costituzionalità e legalità Il disegno di modifica della LAsi e della LStr si fonda sull’articolo 121 Cost. (com- petenza legislativa della Confederazione in materia di concessione dell’asilo e in materia di dimora e di domicilio degli stranieri).
5.2 Rapporto con il diritto europeo 5.2.1 Sviluppi nel settore dell’asilo in seno all’UE Durante la prima fase (1999–2005) mirante alla creazione di un regime d’asilo europeo comune, l’obiettivo è stato di armonizzare i quadri giuridici degli Stati membri grazie a norme minime comuni22. A tal fine sono stati elaborati la Direttiva sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea23, la Direttiva recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo24, la Direttiva recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato25 e la Direttiva recante norme minime per le procedure applica- te negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugia- to26. Queste direttive non sono vincolanti per la Svizzera. Altri elementi essenziali
20 FF 2008 597 21 FF 2008 7469 22 Comunicazione della Commissione del 3 novembre 2008, Piano strategico sull’asilo – Un approccio integrato in materia di protezione nell’Unione europea , COM (2008) 360 def. 23 Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell’equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi (GU L 212 del 7.8.2001, pag. 12). 24 Direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (GU L 31 del 6.2.2003, pag. 18). 25 Direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di perso- na altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta, GU L 304 del 30.9.2004, pag. 12. 26 Direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1° dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello sta- tus di rifugiato, GU L 326 del 13.12.2005, pag. 13.
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alla creazione di un regime d’asilo europeo comune sono i Regolamenti Dublino e Eurodac27, cui la Svizzera soggiace. Gli scopi dichiarati della seconda fase (dal 2005 verosimilmente fino al 2012) sono, secondo il programma dell’Aia28, l’introduzione di un regime d’asilo europeo co- mune e di uno statuto uniforme per le persone che beneficiano dell’asilo o di una protezione sussidiaria. Sarà peraltro intensificata la cooperazione pratica tra autorità competenti responsabili dell’asilo in seno agli Stati membri. In tale contesto è previ- sto di emanare un nuovo regolamento Dublino e Eurodac. Al momento sono in corso negoziati a livello europeo vertenti sul contenuto. Non è ancora stato definito uno scadenziario concreto. Alcune disposizioni della versione più attuale (3 dic. 2008) del progetto di nuovo regolamento Dublino29 contengono un riferimento alle diretti- ve summenzionate (ad es. l’art. 2). Sebbene i riferimenti alle direttive summenziona- te non siano vincolanti per la Svizzera, in linea di principio è bene evitare un inutile scostamento dalle norme minime dell’UE. Il sistema Dublino può funzionare e prevenire efficacemente le migrazioni interne unicamente se le norme in materia d’asilo non divergono eccessivamente da uno Stato all’altro.
5.2.2 Compatibilità della legislazione Svizzera con il diritto europeo Le presenti modifiche della LAsi vertono essenzialmente sulla direttiva recante norme minime per la procedura d’asilo (Direttiva sulla procedura d’asilo), la diretti- va recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo (Direttiva sull’accoglienza) e la Direttiva recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato (Direttiva per il riconoscimento quale rifugiato). Conformemente al nuovo sistema proposto per la procedura di non entrata nel meri- to, nei casi Dublino o nei casi in cui è eseguito l’allontanamento in uno Stato terzo sicuro va emanata una NEM. In questi casi anche la Direttiva sulla procedura d’asilo prevede una procedura accelerata (art. 23 cpv. 4 lett. c). L’articolo 25 paragrafo 1 della Direttiva sulla procedura d’asilo e l’articolo 3 del Regolamento Dublino prevedono chiaramente che l’esame della qualità di rifugiato in un caso Dublino incombe esclusivamente allo Stato Dublino competente. L’articolo 36 paragrafo 1 della Direttiva sulla procedura d’asilo stabilisce inoltre che qualora la persona sia entrata in provenienza da uno Stato terzo sicuro o da uno Stato membro non va effettuato un esame o un esame approfondito della domanda d’asilo.
27 Regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio, dell’11 dicembre 2000, che istituisce l’«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione della con- venzione di Dublino, GU L 316 del 15.12.2000, pag. 1. Regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determina- zione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo, GU L 50 del 25.2.2003, pag. 1. 28 Programma dell’Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell’Unione europea, GU C 53 del 3.3.2005, pag. 1. 29 Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione), COM(2008) 820 def.
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Secondo l’articolo 39 paragrafo 2 della Direttiva sulla procedura d’asilo, gli Stati membri prevedono i termini e le altre norme necessarie per l’esercizio, da parte del richiedente, del diritto ad un mezzo di impugnazione efficace. Un termine di ricorso di 15 giorni per una decisione materiale corrisponde alla prassi di altri Stati europei. La nuova disciplina è pertanto compatibile con le norme minime europee. La propo- sta consulenza in materia di procedura e di valutazione delle opportunità è parimenti consona alla Direttiva sulla procedura d’asilo (art. 15 e 16) e si spinge in parte addirittura oltre le prescrizioni minime della stessa. La Direttiva sulla procedura d’asilo prevede una procedura speciale per le nuove domande (domande multiple), con possibilità di deroghe rispetto alla procedura d’asilo ordinaria (art. 24 par. 1 lett. a e 32). Ciò concorda con la proposta di prevede- re una procedura speciale applicabile alle domande di riesame e alle domande multi- ple. Gli Stati membri possono inoltre limitare i vantaggi accordati nel quadro delle condizioni d’accoglienza, come ad esempio la possibilità di esercitare un’attività lucrativa (cfr. art. 11) nel quadro di una domanda multipla (art. 16 in combinato disposto con l’art. 11 della Direttiva sull’accoglienza). L’adeguamento dell’arti- colo 43 LAsi, secondo cui non è possibile esercitare un’attività lucrativa durante la procedura speciale nel quadro delle domande di riesame e delle domande multiple, sarà pertanto parimenti compatibile con tale disposizione. Perseguimenti penali o sanzioni per rifiuto di prestare servizio militare in caso di conflitto armato sono considerati come una persecuzione ai sensi dell’articolo 9 paragrafo 1 della Direttiva sul riconoscimento quale rifugiato, se il servizio militare comprenderebbe la commissione di crimini gravi (crimini contro l’umanità o contro la pace, crimini di guerra; art. 9 par. 2 lett. e in combinato disposto con l’art. 12 par. 2 lett. a). Sempre in virtù di tale direttiva, perseguimenti penali o sanzioni sproporzionate o discriminatorie vanno considerati come una persecuzione ai sensi della Convenzione sullo statuto di rifugiato (art. 9 par. 2 lett. c). La proposta modifi- ca di cui all’articolo 3 capoverso 3 LAsi è compatibile con tali norme (cfr. commenti all’art. 3 cpv. 3 LAsi). Non è invece compatibile con la Direttiva sul riconoscimento quale rifugiato la proposta secondo cui le autorità cantonali possono assegnare un luogo di residenza o un alloggio alle persone ammesse provvisoriamente che beneficiano di prestazioni dell’aiuto sociale (art. 85 cpv. 5 LStr). All’articolo 32, la direttiva prescrive che gli Stati membri devono accordare ai rifugiati riconosciuti e alle persone al beneficio di uno statuto di protezione sussidiaria la medesima libertà di movimento di cui godo- no gli altri cittadini di uno Stato terzo che soggiornano regolarmente sul loro territo- rio.
5.2.3 Relazione con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) Le proposte modifiche di legge sono compatibili con la CEDU (cfr. commenti alle singole disposizioni al n. 2). Tengono conto inoltre delle linee guida non vincolanti del Consiglio d’Europa del 1° luglio 2009 sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo nel contesto della procedura d’asilo accelerata.
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5.3 Subordinazione al freno alle spese Secondo l’articolo 159 capoverso 3 lettera b Cost., l’introduzione di contributi della Confederazione alla consulenza in materia di procedura e di valutazione delle oppor- tunità di cui all’articolo 94 LAsi richiede il consenso della maggioranza dei membri di ciascuna Camera in quanto comporta nuove spese ricorrenti di oltre 2 milioni di franchi.
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