Gestione della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia da parte delle autorità federali. Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati

Gestione della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia da parte delle autorità federali Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati

del 3 dicembre 2010

2010-3382 3771

L’essenziale in breve

L’obiettivo del presente rapporto è di analizzare la gestione da parte delle autorità federali della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia sotto l’angolatura dell’alta vigilanza parlamentare. In quest’ambito, il mandato d’inchiesta della Commissione della gestione del Con- siglio degli Stati (CdG-S) verte su tre temi principali: 1. gestione da parte del Consiglio federale e flusso delle informazioni in seno al Collegio governativo riguardo al viaggio dell’ex presidente della Confe- derazione in Libia il 20 agosto 2009 e alla firma dell’accordo tra la Svizzera e la Libia lo stesso giorno; 2. gestione da parte del Consiglio federale e flusso delle informazioni in seno al Collegio riguardo alla pianificazione dell’operazione di esfiltrazione dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia;

3. modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità della

Repubblica e Cantone di Ginevra. A questo scopo, la CdG-S ha proceduto a un’analisi dei documenti pertinenti e ha sentito i principali interessati. Inoltre, la CdG-S ha lavorato in stretta collabora- zione con la Delegazione delle Commissioni della gestione (DelCG) su questo dossier. Dopo una breve introduzione (capitolo 1), la struttura del rapporto segue i princi- pali assi temporali: il capitolo 2 si occupa del periodo che va dalla metà di luglio del 2008 al giugno 2009, il capitolo 3 tratta il periodo dal giugno 2009 alla fine di agosto 2009, e il capitolo 4 il periodo da fine agosto 2009 al 13 giugno 2010. Le pianificazioni delle operazioni di esfiltrazione sono trattate in un capitolo separato (capitolo 5). Da ultimo, il capitolo 6 presenta le conclusioni della CdG-S. Il presente compendio riprende per l’essenziale la struttura del rapporto e intende presentare in modo sintetico le principali conclusioni a cui è giunta la CdG-S. La lettura del presente compendio non può evidentemente fare le veci della lettura della rapporto intero. Le conclusioni principali sono le seguenti:

Modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra dal luglio 2008 al giugno 2009 – Il 14 luglio 2008, ossia il giorno prima dell’arresto del figlio della Guida della Rivoluzione libica e di sua moglie (di seguito: coniugi G.) da parte della polizia ginevrina, il Dipartimento delle istituzioni della Repubblica e Cantone di Ginevra contrattò la Missione permanente della Svizzera presso l’Ufficio delle Nazioni Unite e altre organizzazioni internazionali a Ginevra (di seguito: Missione svizzera) allo scopo di ottenere informazioni sullo sta- tuto dei coniugi G. La Missione svizzera si rivolse a sua volta alle persone competenti della Direzione del diritto internazionale pubblico del DFAE per

chiarire questo statuto. Queste giunsero alla conclusione che i coniugi G. non beneficiavano dell’immunità diplomatica. Tuttavia, coscienti delle pos- sibili ripercussioni politiche di un intervento della polizia ginevrina sulle relazioni bilaterali tra la Svizzera e la Libia, decisero di non dare una rispo- sta standard ma di aggiungere un’osservazione intesa a sensibilizzare le autorità ginevrine in merito a queste possibili conseguenze. Prima di rispondere, consultarono il segretario di Stato supplente del DFAE (compe- tenza tematica), che si disse d’accordo con la risposta che le persone com- petenti della Direzione del diritto internazionale pubblico proponevano. Per contro egli non ritenne necessario informare la responsabile del DFAE. – Secondo la CdG-S, la risposta data dal DFAE alla Missione svizzera a destinazione del Dipartimento delle istituzioni della Repubblica e Cantone di Ginevra non era adeguata sotto quella forma, sebbene forse del tutto cor- retta sul piano strettamente giuridico per quanto concerne la questione dell’immunità diplomatica. Infatti, la problematica avrebbe dovuto essere trattata, sia da parte della Confederazione sia da parte della Repubblica e Cantone di Ginevra, anche a livello politico. In futuro occorrerà garantire che in seno al DFAE, in casi uguali o simili, il capo del DFAE sia informato tempestivamente in quanto responsabile politico. Infatti incombe in primo luogo al responsabile politico del DFAE di procedere alle necessarie rifles- sioni politiche e se del caso a una discussione politica con le autorità politi- che del Cantone interessato. Questo compito non può, data la sua natura politica, essere delegato una volta per tutte né ai servizi della Direzione del diritto internazionale pubblico incaricati di rispondere alle questioni giuri- diche né ai collaboratori responsabili della Direzione politica.

Raccomandazione 1: Informazione del capo del DFAE La CdG-S chiede al DFAE di dotarsi di direttive che definiscano, in caso di fat- tispecie difficili in relazione a immunità diplomatiche, in quali situazioni, quando e da parte di chi il capo del DFAE deve essere imperativamente infor- mato e/o consultato affinché possa farsi carico della sua responsabilità politica.

– Nel corso della prima fase della crisi diplomatica (luglio 2008–giugno 2009), vi furono numerosi contatti tra le autorità federali e le autorità gine- vrine. Questi contatti erano però di natura informale.

Informazione e gestione da parte del Consiglio federale dal luglio 2008 al giugno 2009 – Nel corso del primo periodo della crisi, il Consiglio federale fu tenuto infor- mato degli sviluppi della vicenda essenzialmente mediante note informative del DFAE e informazioni orali comunicate dalla responsabile del DFAE in occasione delle sedute del Collegio governativo. Il Consiglio federale non discusse in modo approfondito su questo argomento prima del 17 giugno

2009 e non prese nemmeno decisioni informali. Ne consegue che in questa

prima fase la crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia fu gestita esclusi- vamente a livello del DFAE e non del Consiglio federale. Vista l’importanza e l’ampiezza della crisi bilaterale, la CdG-S reputa però che la gestione di questa vicenda e in particolare la definizione della strategia da seguire avrebbero dovuto essere garantite dal Consiglio federale in quanto collegio.

Raccomandazione 2: Definizione della strategia da parte del Consiglio federale in caso di crisi importanti di politica estera La CdG-S domanda al Consiglio federale di vegliare affinché in futuro definisca in quanto collegio la strategia da seguire (obiettivi, mezzi e se è possibile sca- denzario) in caso di crisi importanti di politica estera.

Informazioni trasmesse al Consiglio federale e conduzione da parte di quest’ultimo durante l’estate del 2009 – In occasione della sua seduta del 17 giugno 2009, il Consiglio federale non affidò un mandato formale all’ex presidente della Confederazione (di seguito: presidente della Confederazione 2009). Inoltre, la decisione del Consiglio federale del 17 giugno 2009 non menzionava in nessun modo l’attribuzione di un simile mandato. – La CdG-S reputa che sia del tutto secondario stabilire se il Consiglio fede- rale abbia affidato o no un mandato al presidente della Confederazione

2009 o se, per riprendere i termini usati da Consiglio federale, si sia invece

limitato ad attribuirgli un «mandato informale». Secondo la CdG-S è impor- tante aver constatato che il Consiglio federale non definì in modo preciso il contenuto e i limiti di un eventuale mandato al presidente della Confedera- zione 2009. – Il Consiglio federale avrebbe dunque dovuto pronunciarsi almeno sulla por- tata e sui limiti delle competenze attribuite al presidente della Confedera- zione 2009 nonché sulla ripartizione delle competenze e le modalità della collaborazione e/o dell’appoggio fornito dal Dipartimento incaricato fino a quel punto della gestione del dossier, vale a dire nella fattispecie il DFAE. In particolare, il mandato avrebbe dovuto menzionare esplicitamente la pos- sibilità per il presidente della Confederazione 2009 di firmare un accordo con la Libia a nome della Confederazione Svizzera senza consultare preven- tivamente il Collegio governativo sul testo, se questa era la volontà del Con- siglio federale. – In occasione della seduta del Consiglio federale del 19 agosto 2009, il pre- sidente della Confederazione 2009 non informò il Consiglio federale della sua ferma intenzione di concludere e firmare un accordo con la Libia. Il Consiglio federale non fu dunque posto in grado di pronunciarsi né sul con- tenuto del progetto d’accordo allo stato del 19 agosto 2009 né sull’oppor-

tunità di autorizzare se del caso il presidente della Confederazione 2009 a firmare un tale accordo. – La CdG-S ritiene inammissibile che il presidente della Confederazione 2009 non abbia informato il Consiglio federale la sera del 19 agosto 2009 della sua decisione di recarsi in Libia l’indomani, dopo aver detto al Collegio nel- la seduta dello stesso giorno che non vi sarebbe andato. – La CdG-S è dell’avviso che il presidente della Confederazione 2009 abbia chiaramente oltrepassato le sue competenze firmando l’accordo senza pre- via autorizzazione del Collegio governativo.

Collaborazione tra l’ex presidente della Confederazione e il DFAE nel corso dell’estate del 2009 – Nell’estate del 2009 sorsero diversi seri problemi nella collaborazione tra il presidente della Confederazione 2009 e il DFAE, e inversamente. – La CdG-S reputa che il presidente della Confederazione 2009 si sia assunto, senza che fosse necessario, un considerevole rischio politico decidendo di partire per Tripoli senza avere con sé un testo ratificato dalla Direzione del diritto internazionale pubblico e/o dalla responsabile del DFAE. – Inoltre, la CdG-S è del parere che il rifiuto della responsabile del DFAE di acconsentire alla domanda del presidente della Confederazione 2009 di farsi accompagnare dal segretario di Stato sostituto (competenza regionale) abbia nuociuto inutilmente all’instaurarsi di una collaborazione fondata sulla fiducia e il mutuo sostegno tra i due consiglieri federali e i rispettivi dipartimenti. – La CdG-S constata inoltre che in vista del viaggio del 20 agosto 2009 non venne definito anticipatamente chi avrebbe dovuto informare la responsa- bile del DFAE, in che momento e su quali sviluppi. Quest’incertezza fece sì che nessuno tenne informata la responsabile del DFAE prima della firma dell’accordo. – Il 21 agosto 2009 il presidente della Confederazione 2009 tenne a Berna una conferenza stampa. In quell’occasione, alcuni media riferirono che alcuni giornalisti avevano ricevuto durante la conferenza degli sms prove- nienti dal DFAE. Questi sms riferivano che la Direzione del diritto interna- zionale pubblico non era stata consultata sul contenuto dell’accordo prima che fosse firmato. – Per quanto concerne gli sms, la CdG-S reputa che, anche se è sostanzial- mente vero che la Direzione del diritto internazionale pubblico non fu con- sultata sul progetto finale dell’accordo – contrariamente a ciò che il presi- dente della Confederazione 2009 lasciò più o meno esplicitamente intendere in occasione della conferenza stampa del 21 agosto 2009 –, sia inaccettabile che simili sms siano stati inviati ad alcuni giornalisti quando la citata confe- renza stampa era ancora in corso.

– La CdG-S si aspetta da tutti i dipartimenti che si concertino prima delle con- ferenze stampa sul contenuto di queste ultime, affinché simili incidenti non abbiano più a ripetersi. – Pur ammettendo che la crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia abbia rappresentato sotto molti aspetti un caso particolare, la questione di fondo del ruolo della presidenza della Confederazione nel campo della politica estera, e dunque della collaborazione tra la presidenza e il DFAE o un altro dipartimento incaricato di un dossier, rivestirà in futuro un ruolo sempre più importante. Occorre dunque garantire che la presidenza della Confede- razione fruisca di un sostegno adeguato e sufficiente da parte del DFAE e/o del dipartimento che si occupa di un determinato dossier.

Raccomandazione 3: Trasmissione di un mandato al presidente della Confederazione La CdG-S raccomanda al Consiglio federale di definire, quando affida un man- dato al presidente della Confederazione in un settore fino a quel momento di competenza di un altro dipartimento, i tre punti seguenti: – la ripartizione delle competenze, – le modalità della collaborazione e – il rafforzamento del sostegno al presidente della Confederazione, desi- gnando le persone distaccate e definendo il contenuto e la durata del loro mandato.

Modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra nel corso dell’estate 2009 – A partire dal momento in cui il presidente della Confederazione 2009 riprese in mano il dossier non vi furono più contatti tra le autorità federali e le autorità ginevrine. Le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra non furono dunque consultate sul testo definitivo che venne poi firmato il 20 agosto 2009. – La CdG-S ha preso conoscenza di due pareri giuridici che giungono a con- clusioni diverse in merito all’eventuale violazione dei diritti di partecipa- zione della Repubblica e Cantone di Ginevra ai sensi dell’articolo 55 della Costituzione federale in occasione della firma dell’accordo del 20 agosto 2009. – Non è compito della CdG-S giudicare quale di queste interpretazioni giuri- diche è quella giusta. La CdG-S constata che i pareri divergono su elementi fondamentali riguardanti la ripartizione delle competenze tra la Confedera- zione e i Cantoni. – Visto l’impatto crescente delle decisioni prese a livello internazionale sulla politica interna svizzera, è necessario approfondire questo tema per chiarire

se esiste un bisogno di precisare le modalità di collaborazione e/o le basi legali esistenti. – In particolare, due punti meritano un esame più approfondito: da un lato stabilire in quali situazioni la Confederazione può derogare al principio generale di consultazione dei Cantoni allo scopo di conservare la sua capa- cità d’azione e, d’altro lato, determinare i limiti materiali della competenza della Confederazione di concludere trattati in politica estera.

Raccomandazione 4: Partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione: esame delle divergenze tra i pareri giuridici La CdG-S raccomanda al Consiglio federale di esaminare, in stretta collabora- zione con la Conferenza dei Governi cantonali, i punti di divergenza tra i diversi pareri giuridici e di elaborare un rapporto a destinazione delle CPE. Tale rap- porto dovrà in particolare chiarire se vi è un bisogno di precisare le basi legali esistenti e, se del caso, proporre le modifiche necessarie. Occorrerà tener conto della capacità d’azione della Confederazione nelle situazioni straordinarie.

Modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra da fine agosto 2009 al giugno 2010 – Tra la fine del 2009 e il 13 giugno 2010 vi furono nuovamente contatti informali tra il DFAE e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra. – Le dichiarazioni del DFAE e quelle delle autorità ginevrine divergono for- temente in merito alla frequenza e al contenuto di questi contatti. – Le discordanze riguardano essenzialmente l’informazione che fu fatta alle autorità ginevrine sul contenuto dei negoziati e in particolare sui due punti centrali che le concernevano nel piano d’azione firmato il 14 maggio 2010, ossia da un lato la riattivazione dell’accordo del 20 agosto 2009 e d’altro lato le scuse riguardo alla pubblicazione delle fotografie scattate al figlio della Guida della Rivoluzione libica nel corso del suo arresto, nonché il pagamento di un indennizzo in denaro nel caso in cui l’inchiesta penale non fosse giunta a identificare l’autore della violazione del segreto di funzione che aveva portato alla pubblicazione di tali fotografie. – La CdG-S constata che la situazione attuale in cui le dichiarazioni degli uni contraddicono le dichiarazioni degli altri non è soddisfacente. Tale situa- zione mostra chiaramente che le autorità federali e le autorità ginevrine, non avendo definito sin dall’inizio della crisi canali di comunicazione chiari, non poterono poi disporre di tali canali quando sarebbero stati necessari.

Raccomandazione 5: Convenzione che definisce le modalità della collaborazione in caso di crisi La CdG-S chiede al Consiglio federale di esaminare, congiuntamente con le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra, l’opportunità di disciplinare, nell’ambito di una convenzione, le modalità di collaborazione, di comunicazione e di decisione nonché gli interlocutori (persone o organi) in caso di crisi. La convenzione dovrà disciplinare anche la questione della tracciabilità delle informazioni comunicate.

Informazione e conduzione da parte del Consiglio federale dalla fine di agosto 2009 al giugno 2010 – Dai documenti del Consiglio federale e dalle dichiarazioni delle diverse persone sentite risulta che il coinvolgimento del Consiglio federale in questo dossier aumentò dopo la firma dell’accordo del 20 agosto 2009. – Occorre però anche constatare che esistevano rilevanti problemi riguardo alla portata delle informazioni comunicate al Consiglio federale in quanto collegio. Infatti, dai verbali del Consiglio federale si desume che alcuni membri del Collegio governativo si lamentarono di essere stati informati in modo lacunoso e constatarono che i dipartimenti interessati non avevano dato seguito ad alcune correzioni decise dal Collegio: tale fu per esempio il caso delle cronologie destinate alle commissioni parlamentari. – La CdG-S constata che a partire dalla fine di agosto 2009 si diffuse in seno al Collegio governativo un clima di diffidenza. La CdG-S deplora questa si- tuazione, che almeno in parte è conseguenza del fatto che la trasmissione del dossier al presidente della Confederazione 2009 il 17 giugno 2009 non fu effettuata dal Consiglio federale secondo la forma dovuta. – Nonostante le lacune constatate, la CdG-S tiene a sottolineare che nella direzione esercitata dal Consiglio federale durante questo periodo vanno rilevati alcuni punti positivi. Il Consiglio federale discusse approfondita- mente e prese decisioni sulla strategia da seguire. Inoltre, l’attuazione delle misure restrittive nel settore dei visti richiese un’intensa collaborazione tra diversi membri del Collegio, che sembra aver ben funzionato.

Raccomandazione 6: Condizioni imprescindibili per una direzione effettiva degli affari importanti da parte del Consiglio federale La CdG-S chiede al Consiglio federale di provvedere affinché in futuro siano adempiute le tre condizioni seguenti, in modo che il Consiglio federale in quanto collegio possa assumere una direzione effettiva degli affari importanti: – informazione corretta e sufficiente del Collegio da parte del (dei) Diparti- mento(i) interessato(i); – decisioni formali su questioni quali la trasmissione intera o parziale di un dossier, sul mandato da svolgere e sulla sua durata; – decisioni formali sulla ripartizione delle competenze e le modalità della collaborazione quando nella gestione di un dossier sono coinvolti più dipartimenti.

– In tutto il periodo esaminato (luglio 2008–giugno 2010), né la Giunta del Consiglio federale in materia di affari esteri né la Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza posero questo dossier all’ordine del giorno. Inoltre, la Giunta del Consiglio federale in materia di affari esteri non si riunì mai durante questo periodo.

Raccomandazione 7: Giunta del Consiglio federale in materia di affari esteri La CdG-S domanda al Consiglio federale, in occasione del riesame delle giunte del Consiglio federale previsto all’inizio del 2011, di mantenere la Giunta in materia di affari esteri e di definirne chiaramente la composizione e il mandato.

Organizzazione della gestione di crisi dalla fine di agosto 2009 al giugno 2010 – La «Task Force LI-CH-T», organo interdipartimentale istituito il 26 agosto

2009 e posto sotto la direzione del segretario di Stato del DFAE, constava di

rappresentanti di cinque dipartimenti (DFAE, DFF, DFE, DFGP e DDPS). – Questo organo presentava il vantaggio che tutti i dipartimenti interessati vi erano rappresentati e che tutti i documenti sottoposti in seguito al Consiglio federale erano stati discussi preventivamente dai rappresentanti di questi dipartimenti. – La CdG-S giudica inoltre positivo il fatto che, al pari dei gruppi di lavoro che già esistevano, la «Task Force LI-CH-T» abbia documentato il suo lavoro mediante resoconti delle sue numerose sedute. – Determinate questioni non sono state approfondite nell’ambito del presente rapporto, in particolare quella del flusso delle informazioni tra i membri della «Task Force LI-CH-T» e i rispettivi capi di dipartimento. Stando alle

informazioni di cui dispone, la CdG-S constata che sembrava non essere sempre chiaro ai membri della «Task Force LI-CH-T» a chi toccasse infor- mare i rispettivi capi di dipartimento sui lavori in corso e/o sulle informa- zioni importanti di cui disponevano talvolta prima del Consiglio federale stesso (p. es. in merito al rapimento dei due cittadini svizzeri a metà settem- bre 2009).

Raccomandazione 8: Flusso delle informazioni tra i membri di un organo di crisi interdipartimentale e i rispettivi capi di dipartimento La CdG-S chiede al Consiglio federale di prendere le misure necessarie affinché in futuro ogni organo di crisi interdipartimentale regoli fin dall’inizio il flusso delle informazioni tra i suoi membri e i rispettivi capi di dipartimento.

Pianificazione dell’esfiltrazione dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia: – In vista della sua seduta del 31 marzo 2009, la DelCG ha invitato gli organi competenti del DDPS e del DFAE a informarla in merito all’appoggio for- nito dal DDPS al DFAE nella gestione della crisi bilaterale tra la Svizzera e la Libia. In quell’occasione, la DelCG ha sentito parlare per la prima volta di pianificazione e di preparativi di esfiltrazione dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia. – Il carattere sensibile dell’affare e il fatto che a quel momento la crisi tra la Svizzera e la Libia non si era ancora risolta hanno indotto la DelCG a intraprendere indagini nel più gran segreto e a concentrarsi soprattutto sull’aspetto della direzione da parte del Consiglio federale. – Per quanto concerne l’affare in sé, la DelCG ha constatato che la responsa- bile del DFAE era a conoscenza degli sforzi intrapresi dal suo Dipartimento in vista di un’esfiltrazione, ma non aveva ritenuto necessario occuparsi dei particolari. – Quando alla fine dell’autunno 2008 l’esercito svizzero mise a disposizione del DFAE alcuni membri del Distaccamento d’esplorazione dell’esercito 10 (DEE 10), lo fece d’accordo con il capo del DDPS allora in funzione. Al momento del passaggio dei poteri alla fine del 2008, il capo uscente del DDPS non ritenne necessario informare il suo successore dell’appoggio fornito poco prima dall’esercito al DFAE, perché per quanto ne sapeva le attività che aveva approvato erano state sospese. – Da parte sua, il nuovo capo del DDPS apprese soltanto nel gennaio 2009 dal segretario generale del DDPS allora in funzione che quest’ultimo aveva sentito affermare dall’ex capo del Dipartimento in persona che si era parla- to di un’operazione ma che quest’ultima era stata abbandonata. Quando più tardi nel corso del 2009 l’ultima operazione fu approvata dal capo

dell’esercito, quest’ultimo ne discusse preventivamente con il capo del DDPS. – Né la responsabile del DFAE, in quanto dipartimento competente nel caso concreto, né i capi del DDPS ritennero all’epoca necessario informare il Consiglio federale – e prima la Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza – delle attività svolte in vista di un’esfiltrazione dei due cittadini svizzeri. Il Consiglio federale non prese dunque mai decisioni di principio in merito alla pianificazione o all’eventuale esecuzione di un’esfiltrazione. – Per quanto concerne l’informazione degli altri membri del Collegio, il pre- sidente della Confederazione 2008 fu informato almeno a grandi linee da un rappresentante del DFAE che era stata pianificata un’esfiltrazione. Il presi- dente della Confederazione 2009, da parte sua, aveva sentito parlare dal suo predecessore, in modo alquanto oscuro, del fatto che il DFAE stava preparando con l’appoggio del DDPS un’esfiltrazione dei due cittadini sviz- zeri. Non aveva tuttavia sentito parlare di un appoggio al DFAE da parte dell’esercito. – La DelCG ritiene che il punto su cui interrogarsi non sia tanto l’entità pre- cisa delle informazioni ricevute dal presidente della Confederazione 2009 quanto piuttosto le modalità del coinvolgimento del Consiglio federale quale collegio. Infatti, l’articolo 177 della Costituzione federale, che sancisce il principio dell’autorità collegiale e della ripartizione in dipartimenti, non prevede che il presidente della Confederazione possa assumere la conduzio- ne e la responsabilità di un affare unicamente con alcuni membri del Colle- gio senza che sia stata prima presa una decisione in questo senso del Consi- glio federale. Per quanto concerne il presidente della Confederazione 2009 e la presidente della Confederazione 2010, è evidente che nel caso di un affare tanto delicato essi avrebbero dovuto disporre sempre delle informa- zioni più recenti, in modo da essere in grado di svolgere pienamente il loro ruolo a livello bilaterale e internazionale. – Nell’ambito della sua inchiesta, la DelCG non ha trovato ragioni di dubita- re della sostanziale legalità dell’impiego del DEE 10 in vista dell’esfiltra- zione dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia. La DelCG reputa che uno Stato di diritto moderno debba darsi i mezzi necessari per preparare opera-

zioni di questo tipo e portarle a termine con successo, se del caso con il concorso di altri Stati. – La DelCG è tuttavia giunta alla conclusione che il DFAE e il DDPS non hanno coinvolto il Consiglio federale nella preparazione delle operazioni come prescritto dall’ordinanza del 3 maggio 2006 concernente l’impiego di truppe per la protezione di persone e beni all’estero (OPBE). Nonostante quanto precede, visti i rischi che questo genere di operazioni presenta sul piano della politica estera, la DelCG è persuasa che sia indispensabile che il Consiglio federale, nella sua veste di autorità direttiva ed esecutiva su- prema (art. 174 Cost.), possa assumere per tempo il suo compito di dire- zione.

– Il modo di procedere del DFAE e del DDPS non ha soddisfatto quest’esi- genza. La responsabile del DFAE avrebbe dovuto in primo luogo presentare una domanda al Consiglio federale, coinvolgendo il DDPS. – Le operazioni di esfiltrazione abbozzate dal DFAE senza un mandato del Consiglio federale hanno ecceduto le competenze che l’ordinanza attribui- sce al dipartimento responsabile. – In vista di future operazioni che rientrano nel campo d’applicazione dell’OPBE, la DelCG constata che esse possono sovrapporsi alle attività di ricerca di informazioni dei servizi di informazione. Queste ultime sono rette da disposizioni legali diverse e non necessitano dunque dell’approvazione del Consiglio federale.

Raccomandazione 9: Delimitazione tra gli impieghi retti dall’OPBE e le competenze affidate ai servizi di informazione militare e civile La DelCG raccomanda al Consiglio federale di fare il punto per delimitare, se del caso, gli impieghi retti dall’OPBE rispetto alle competenze affidate ai servizi di informazione militare e civile, nonché di chiarire se necessario le basi legali.

Raccomandazione 10: Esame del coinvolgimento e del ruolo del Consiglio federale quali sono definiti nell’OPBE Il Consiglio federale è parimenti invitato a verificare se il coinvolgimento e il ruolo che l’OPBE gli attribuisce attualmente sono disciplinati in modo opportu- no. Occorre domandarsi se il Consiglio federale non debba decidere anche sull’avvio e il termine di un impiego.

– Inoltre, il DFAE e il DDPS avrebbero dovuto – prima che il Consiglio fede- rale prendesse in mano il dossier – coinvolgere nei suoi lavori la Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza (GSic). Secondo la DelCG, ne avrebbero avuto senz’altro il tempo. – La GSic è l’unico organo permanente del Consiglio federale che dispone di una base legale propria e di un mandato chiaramente definito. Non è la prima volta che la DelCG constata che la GSic non è stata coinvolta dai Dipartimenti che ne fanno parte in affari interdipartimentali riguardanti la politica di sicurezza. Questa situazione solleva questioni di fondo sul funzio- namento e sulla ragion d’essere di questo organo.

Raccomandazione 11: Esame del ruolo, del significato e dei compiti della GSic La DelCG raccomanda al Consiglio federale di ripensare in modo radicale il ruolo, l’importanza e i compiti della GSic e di rafforzare questo organo di con- seguenza oppure di assegnargli nuovi obiettivi.

– La DelCG deve inoltre constatare che il Consiglio federale non è stato in grado di garantire la necessaria segretezza. In occasione del suo incontro del 21 giugno 2010 con il Consiglio federale, essa ha reso partecipe quest’ultimo della sua profonda preoccupazione in seguito alla pubblica- zione nei media, il venerdì precedente l’operazione, di informazioni partico- larmente sensibili suoi progetti di esfiltrazione. Considerata la loro natura, tali informazioni provenivano per forza di cose dalla ristretta cerchia coin- volta dei dipartimenti interessati. – Anche in seno al DFAE, i quadri superiori e di livello medio non sembrano essere sufficientemente consci del carattere sensibile di talune informazioni, come dimostra una serie di incidenti verificatisi.

Raccomandazione 12: Misure per garantire la segretezza ai più alti livelli dell’Amministrazione federale La DelCG invita il Consiglio federale a prendere le misure necessarie, nel pro- prio settore di competenza, per poter garantire in futuro la segretezza anche ai più alti livelli dell’Amministrazione federale. Ciò facendo, il Consiglio federale veglierà con la dovuta attenzione anche agli aspetti tecnici degli apparecchi messi a disposizione dei collaboratori.

Impiego dell’addetto alla difesa al Cairo durante la crisi con la Libia: – La DelCG riconosce che la rete di contatti di cui dispone un addetto alla difesa sul posto può aprire opzioni d’azione supplementari per la Svizzera in caso di crisi. Per esempio, nella cornice di una strategia negoziale può essere opportuno avviare il dialogo tramite i servizi di informazione per influenzare positivamente i negoziati ufficiali. Ma questo approccio può avere successo soltanto se è parte integrante di una strategia globale di negoziazione e si fonda su un mandato concreto – nel presente caso, del DFAE o, nell’intervallo, del DFF. Queste condizioni non erano date.

Raccomandazione 13: Direttive sul coinvolgimento e la condotta degli addetti alla difesa in caso di crisi di politica estera La DelCG raccomanda al Consiglio federale di disciplinare chiaramente il coinvolgimento e la condotta degli addetti alla difesa in caso di crisi di politica estera.

Valutazione sulla mediazione da parte di un uomo d’affari tunisino – La DelCG ha anche esaminato la mediazione fornita da un uomo d’affari tunisino durante la fase presidenziale. In proposito, ha constatato che il pre- sidente della Confederazione 2009 non informò il Consiglio federale prima del suo viaggio in Libia sul coinvolgimento di un uomo d’affari tunisino come mediatore. Inoltre non venne esaminata preventivamente l’attitudine di questa persona a fungere da mediatore né furono regolate formalmente le modalità del suo impiego. In particolare, non venne coinvolto nessun servi- zio dell’Amministrazione federale che potesse valutare questo impiego sotto l’aspetto della sicurezza (SIC, DFGP, DFAE). Per ragioni di sicurezza e di interessi superiori dello Stato, la DelCG ha deciso di non divulgare ulteriori particolari su questo punto. Ha però sottoposto tutte le sue valutazioni al Consiglio federale, indirizzandogli una raccomandazione strettamente rife- rita al caso concreto. – La raccomandazione qui di seguito riprende la problematica in modo gene- rale.

Raccomandazione 14: Regolamentazione del ricorso alla mediazione di privati Il Consiglio federale è invitato a disciplinare in modo chiaro il ricorso a media- tori privati in caso di crisi di politica estera.

Al termine dei suoi lavori, la CdG-S giunge alla conclusione che le due maggiori disfunzioni che hanno caratterizzato la gestione di questa crisi da parte delle auto- rità federali sono il carente flusso delle informazioni in seno al Consiglio federale e l’inosservanza delle competenze, ossia il fatto che delle decisioni di competenza dell’intero Consiglio federale non sono state prese da quest’ultimo. Da ultimo, la CdG-S tiene a sottolineare che, nonostante il presente rapporto si concentri sulle principali disfunzioni palesatesi nel periodo in esame, essa è piena- mente cosciente della sfida considerevole che la gestione della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia ha rappresentato per le autorità federali. Nonostante le criti- che formulate, la CdG-S tiene a sottolineare che sia la responsabile del DFAE sia il presidente della Confederazione 2009 si sono tenacemente impegnati in questa vicenda, nella quale hanno profuso un’energia e un lavoro considerevoli allo scopo di permettere ai due cittadini svizzeri di lasciare la Libia.

L’essenziale in breve 3772 Elenco degli acronimi 3787

1 Introduzione 3788

1.1 Contesto 3788

1.2 Mandato delle Commissioni della gestione e oggetto dell’inchiesta 3789

1.3 Limiti dell’inchiesta 3790

1.4 Approccio 3791

1.5 Struttura del rapporto 3792

1.6 Obiettivo del rapporto 3793

2 Fase I: da metà luglio 2008 al giugno 2009 3793

2.1 Riassunto dei fatti 3793

2.2 Valutazione della CdG-S su alcuni aspetti particolari 3805

2.2.1 Modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità

della Repubblica e Cantone di Ginevra 3805

2.2.2 Informazione e gestione da parte del Consiglio federale 3809

2.2.3 Direzione e organizzazione della gestione di crisi da parte del

DFAE 3810

2.2.4 Circostanze del pensionamento anticipato dell’ambasciatore di

Svizzera in Libia 3811

3 Fase II: dal giugno 2009 alla fine di agosto 2009 3812

3.1 Riassunto dei fatti 3812

3.2 Valutazioni della CdG-S su alcuni aspetti particolari 3830

3.2.1 Informazioni trasmesse al Consiglio federale e conduzione

da parte di quest’ultimo 3830

3.2.2 Collaborazione tra il presidente della Confederazione e il DFAE 3832

3.2.3 Modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità

della Repubblica e Cantone di Ginevra 3835

4 Fase III: dal 26 agosto 2009 al 13 giugno 2010 3842

4.1 Valutazioni della CdG-S su alcuni aspetti particolari 3842

4.1.1 Modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità

ginevrine 3842

4.1.2 Informazione e conduzione da parte del Consiglio federale 3845

4.1.3 Organizzazione della gestione di crisi 3849

5 Pianificazione dell’esfiltrazione dei due cittadini svizzeri trattenuti in

Libia 3850

5.1 Alta vigilanza nell’ambito di competenza della DelCG 3850

5.2 Trattazione delle raccomandazioni della DelCG in Consiglio federale 3852

5.3 Indagini della DelCG su mandato della CdG-S 3853

5.3.1 Stato delle conoscenze del Consiglio federale e dei suoi membri 3853

5.3.2 Questioni giuridiche 3854

5.4 Valutazioni della DelCG 3857

5.5 Altre indagini della DelCG per la CdG-S 3860

5.5.1 Impiego dell’addetto alla difesa al Cairo durante la crisi

con la Libia 3860

5.5.2 Valutazione 3861

5.5.3 Valutazione sulla mediazione da parte di un uomo d’affari

tunisino durante la fase presidenziale 3862

6 Conclusioni 3863

7 Seguito dei lavori 3864

Allegati

1 Elenco delle persone sentite 3866

2 «Minutes of Meeting Between the Great Socialist Libyan Arab

Jamahiriya And The Swiss Confederation», 15.8.2008 (testo in inglese) 3868

3 «Memorandum of Understanding To Establish an Independent Joint

Ad-Hoc Committee to Investigate the Complaints of Libyan Side»,

15.8.2008 (testo in inglese) 3869

4 «Agreement between The Great Socialist People’s Libyan Arab

Jamahiriya And The Swiss Confederation», 20.8.2009 (testo in inglese) 3870

5 «Plan of Action», 14.5.2010 (testo in inglese) 3872

6 «Statement», 13.6.2010 (testo in inglese) 3874

7 «Erste Würdigung der Vereinbarung zwischen der Schweiz und Libyen

vom 20.8.2009 aus bundesstaatslicher und föderalischer Sicht unter der Leitung von Prof. B. Waldmann», settembre 2009 (testo in tedesco e versione francese del riassunto) 3875

8 Parere congiunto della DDIP e dell’UFG sull’accordo concluso tra la

Svizzera e la Libia il 20 agosto 2009, 16 ottobre 2009 (testo in francese) 3911

9 Organizzazione della gestione di crisi: breve descrizione dei diversi

organi interdipartimentali 3927

Elenco degli acronimi

CdC Conferenza dei Governi cantonali CdG-N Commissione della gestione del Consiglio nazionale CdG-S Commissione della gestione del Consiglio degli Stati CEs Capo dell’esercito Cost. Costituzione federale (RS 101) CP Codice penale (RS 311.0) CPE Commissione della politica estera DDIP Direzione del diritto internazionale pubblico DDPS Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport DEE 10 Distaccamento d’esplorazione dell’esercito 10 DelCG Delegazione delle Commissioni della gestione DelFin Delegazione delle finanze DFAE Dipartimento federale degli affari esteri DFE Dipartimento federale dell’economia DFF Dipartimento federale delle finanze DFGP Dipartimento federale di giustizia e polizia DFI Dipartimento federale dell’interno DI Dipartimento delle istituzioni della Repubblica e Cantone di Ginevra DP II Divisione politica II Africa e Medio Oriente DP VI Divisione politica VI Svizzeri all’estero DR Direzione delle risorse DSPE Département de la sécurité, de la police et de l’environnement della Repubblica e Cantone di Ginevra EAU Emirati Arabi Uniti GSic Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza LFPC Legge federale del 22 dicembre 1999 concernente la partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione (RS 138.1) LOGA Legge del 21 marzo 1997 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (RS 172.010) LParl Legge federale del 13 dicembre 2002 sull’Assemblea federale (Legge sul Parlamento, RS 171.10) MoU Memorandum of Understanding ONU Organizzazione delle Nazioni Unite OPBE Ordinanza del 3 maggio 2006 concernente l’impiego di truppe per la protezione di persone e beni (RS 513.76) SECO Segreteria di Stato dell’economia SIC Servizio delle attività informative della Confederazione (dal 1.1.2010) SIS Servizio informazioni strategico UFG Ufficio federale di giustizia

Rapporto

1 Introduzione

1.1 Situazione iniziale

In seguito all’arresto, il 15 luglio 2008, di uno dei figli della Guida della Rivolu- zione libica e di sua moglie da parte della polizia ginevrina, si è aperta una crisi diplomatica senza precedenti tra la Svizzera e la Libia. Due cittadini svizzeri furono trattenuti in Libia, per 19 mesi uno, per 23 mesi l’altro. Durante 53 giorni furono collocati separatamente in un luogo tenuto segreto senza possibilità di contatti né con le autorità svizzere né con le persone a loro vicine. La situazione dei due cittadini svizzeri sollevò una grande emozione in tutto il Paese: la loro partenza dalla Libia costituiva l’obiettivo principale delle autorità svizzere nel corso nei negoziati condotti con le autorità libiche. Caratterizzata dalla grande complessità degli interessi in gioco, dall’intervento di numerosi attori e da molteplici colpi di scena a cui i giornali diedero ampio rilievo, questa crisi suscitò sia in seno al Parlamento sia da parte della popolazione una serie di interrogativi sul modo in cui le autorità federali avevano gestito il caso. Due erano in particolare gli accadimenti che sollevavano interrogativi sulla capacità del Consiglio federale di lavorare come un collegio. Si trattava da un lato dell’accordo firmato il 20 agosto 2009 dal presidente della Confederazione dell’epoca a nome della Confederazione Svizzera. Questo accordo suscitava già di primo acchito interrogativi sull’esistenza di un mandato affidato al presidente della Confederazione dal Consiglio federale per firmarlo. Si parlò anche della collaborazione tra il presidente della Confederazione e il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE). D’altro lato si trattava della pianificazione da parte del DFAE, con il concorso del Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS), di operazioni di esfiltrazione dei due cittadini svizzeri. In una dichiarazione alla stampa il 21 giugno 2010 a nome del Consiglio federale, la presidente della Confederazione del 2010 confermò l’esistenza di simili pianificazioni. Questa dichiarazione turbò il quadro politico e mediatico svizzero e sollevò numerosi inter- rogativi, in particolare sul momento in cui furono informati e coinvolti in queste pianificazioni il Consiglio federale in quanto collegio e i suoi singoli membri. Da metà luglio 2008 fino al momento della pubblicazione del presente rapporto, la

ripartizione delle competenze e la collaborazione tra le autorità federali e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra nella soluzione di questa crisi diplomatica sollevarono numerose domande. La Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) decise il 13 otto- bre 2009 di aprire un’inchiesta sulla gestione della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia, dapprima sotto l’angolatura della gestione di crisi da parte dal DFAE, in

seguito da parte dell’insieme delle autorità federali1. In quel momento, i due cittadini svizzeri erano trattenuti in un luogo tenuto segreto e nessuno poteva prevedere come si sarebbe sviluppata la situazione. Il 25 agosto 2010, considerando che esisteva un interesse pubblico a una rapido chiarimento delle questioni chiave relative al funzionamento del Consiglio federale, la CdG-S decise di concentrare i suoi lavori su dette questioni (cfr. n. 1.2 di seguito) e di pubblicare un rapporto in merito a inizio dicembre 2010.

1.2 Mandato delle Commissioni della gestione e oggetto

dell’inchiesta Le Commissioni della gestione (CdG) sono le commissioni delle Camere federali che, agendo per conto del Parlamento, esercitano l’alta vigilanza sulla gestione del Consiglio federale e dell’Amministrazione federale, dei Tribunali federali e degli altri organi a cui è affidata l’esecuzione di compiti della Confederazione. Questa competenza è sancita nell’articolo 169 della Costituzione (Cost.)2 e negli articoli 26 e 52 della legge sul Parlamento (LParl)3. Per svolgere il loro compito, le CdG dispongono di ampi diritti, in particolare in materia di informazione (cfr. art. 153 segg. LParl). In virtù dell’articolo 52 capoverso 2, LParl, le Commissioni esercitano la loro attività di vigilanza principalmente nell'ottica della legalità, dell’opportunità e dell’efficacia. Il mandato d’inchiesta della CdG-S verte sui tre temi principali seguenti: 1. gestione da parte del Consiglio federale e flusso delle informazioni in seno al Collegio governativo riguardo al viaggio dell’ex presidente della Confede- razione in Libia il 20 agosto 2009 e alla firma dell’accordo tra la Svizzera e la Libia lo stesso giorno; 2. gestione da parte del Consiglio federale e flusso delle informazioni in seno al Collegio riguardo alla pianificazione dell’operazione di esfiltrazione dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia;

3. modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità della

Repubblica e Cantone di Ginevra. Il mandato d’inchiesta include inoltre l’esame, ma in modo meno approfondito, di determinati aspetti riguardanti l’organizzazione della gestione di crisi e la gestione esercitata dal DFAE. Il periodo esaminato va dal 12 luglio 2008, data in cui due impiegati del figlio della Guida della Rivoluzione libica e di sua moglie presentarono denuncia a Ginevra

1 In un primo tempo era stato previsto che la CdG-S si sarebbe occupata della gestione della crisi a livello del DFAE, mentre la Commissione della gestione del Consiglio nazio- nale (CdG-N) si sarebbe chinata, nel quadro della sua ispezione allora in corso sulle in- formazioni destinate al Consiglio federale per le sue attività, sul ruolo del Consiglio fede- rale e del presidente della Confederazione dell’epoca riguardo agli eventi che portarono alla conclusione dell’accordo del 20.8.2009 tra la Svizzera e la Libia. Il 22.1.2010, la CdG-N e la CdG-S decisero di affidare alla CdG-S l’intera inchiesta sulla gestione della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia da parte delle autorità federali.

2 Costituzione federale (RS 101).

3 Legge del 13.12.2002 sull’Assemblea federale (RS 171.10).

contro i loro datori di lavoro, al 13 giugno 2010, data del ritorno in Svizzera del secondo cittadino svizzero trattenuto fino a quel momento in Libia4.

1.3 Limiti dell’inchiesta

È importante sottolineare che la presente inchiesta si concentra su alcune questioni chiave relative al funzionamento delle autorità federali – e in primo luogo del Con- siglio federale – sotto l’angolo dell’alta vigilanza parlamentare. L’inchiesta non mira a una valutazione globale della gestione di queste crisi e a un apprezzamento della strategia di negoziazione seguita dalla diplomazia svizzera. Il mandato di inchiesta come definito dalla Commissione non comprende in partico- lare gli aspetti seguenti: – l’elaborazione, l’adozione, l’abrogazione delle conseguenze dell’ordinanza del Consiglio federale del 18 novembre 20095 che istituisce il divieto d’entrata e di transito in territorio svizzero nei confronti di talune categorie di cittadini libici; – la mediazione svolta dalla Germania e dalla Spagna (che presiedeva il Con- siglio dell’Unione europea dal gennaio al giugno 2010); – le numerose offerte di aiuto o di mediazione proposte da svariati attori, a cui non è stato dato seguito o che non hanno dato i risultati sperati; – la comunicazione delle autorità federali verso l’esterno in merito a questo affare; – il coordinamento delle attività delle autorità federali con le famiglie e i datori di lavoro dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia; – l’analisi dettagliata dei numerosi negoziati e progetti d’accordo tra i due Paesi; – le accuse sollevate dalla Libia contro i due cittadini svizzeri e i procedimenti condotti contro questi ultimi. Inoltre, va precisato che il presente rapporto non ambisce a presentare in modo esaustivo i fatti. I fatti pertinenti sono esposti in forma di compendio, in quanto siano necessari alla comprensione delle valutazioni della CdG-S sugli oggetti defi- niti nel mandato di inchiesta. È parimenti importante sottolineare che l’inchiesta della CdG-S verte esclusiva- mente sulla gestione da parte delle autorità federali della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia, e non sulle misure prese in quest’ambito dalle autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra. Per contro, sono oggetto del presente rapporto della CdG-S, le modalità della colla- borazione tra le autorità federali e le autorità ginevrine e il loro potenziale di miglio- ramento.

4 Il primo dei cittadini svizzeri poté lasciare la Libia il 23.2.2010.

5 RS 142.298; l’ordinanza è stata abrogata il 25.3.2010 (RS 170.512).

Inoltre, conformemente al mandato legale affidato alle CdG, non rientrano nel campo della presente inchiesta l’operato delle autorità libiche né quello di attori privati. Da ultimo, occorre precisare che gli aspetti finanziari riguardanti la gestione da parte delle autorità federali della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia non sono oggetto dell’inchiesta, poiché rientrano nella competenza della Delegazione delle finanze (DelFin).

1.4 Approccio

La CdG-S ha incaricato la sua Sottocommissione DFAE/DDPS di svolgere i lavori necessari. La composizione della Sottocommissione era la seguente: Peter Briner (presidente), Claude Hêche, René Imoberdorf, Maximilian Reimann e Anne Seydoux. Il deputato al Consiglio degli Stati Robert Cramer, membro anche della Sottocom- missione DFAE/DDPS, ha deciso d’intesa con la Sottocommissione di ricusarsi per l’insieme dei lavori riguardanti l’inchiesta. Infatti, come membro del governo gine- vrino fino al novembre 2009, ha ritenuto opportuno evitare qualsivoglia conflitto d’interessi potenziale tra il suo mandato in seno alle CdG delle Camere federali e il suo precedente mandato nell’esecutivo della Repubblica e Cantone di Ginevra. Per quanto concerne la pianificazione di operazioni di esfiltrazione, è importante rilevare che, oltre alla Sottocommissione competente, si è occupata del caso anche la Delegazione delle Commissioni della gestione (DelCG). In virtù del suo mandato legale, la DelCG esercita infatti l’alta vigilanza parlamen- tare sulle attività che rientrano nella sicurezza dello Stato e delle informazioni civile e militare. In questo settore, la DelCG esamina in modo continuo e approfondito le attività della Confederazione coperte dal segreto di Stato, allo scopo di individuare per tempo i punti che richiedono un intervento politico. Nel corso del 2009, la DelCG ha svolto indagini autonome sull’operato della Confe- derazione nella gestione della crisi tra la Svizzera e la Libia6. Aveva avviato le sue indagini quando era stata informata nella primavera del 2009 dagli organi federali interessati di possibili misure di appoggio fornite dal DDPS a favore del DFAE. Le indagini hanno interessato principalmente la collaborazione tra il DFAE e il DDPS in vista di una esfiltrazione dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia e, in questo contesto, sulla condotta da parte del Consiglio federale. Visto il carattere sensibile dell’affare, la DelCG aveva deciso di mantenere segreta questa parte della sua attivi- tà di alta vigilanza. L’8 giugno 2010 il presidente della DelCG ha informato in forma adeguata la Sotto- commissione DFAE/DDPS in ordine agli elementi pertinenti per l’inchiesta della CdG-S. In seguito a quest’informazione, la DelCG e la Sottocommissione DFAE/DDPS hanno convenuto la seguente ripartizione del lavoro: mentre la DelCG è rimasta sola

competente per esaminare il contenuto dettagliato delle pianificazioni di operazioni di esfiltrazione, settore che rientra nella sicurezza dello Stato in senso stretto, la

6 Il segretario sostituto della DelCG si è ricusato per tutte le indagini della DelCG.

Sottocommissione ha esaminato i flussi delle informazioni in seno al Consiglio federale riguardanti questo oggetto, fino a quel momento non ancora completamente chiariti. Il capitolo 5 del presente rapporto è stato redatto dalla DelCG su mandato della CdG-S. La DelCG si è basata sia su indagini proprie, sia su informazioni raccolte dalla Sottocommissione DFAE/DDPS. La DelCG ha inoltre definito quali parti di questo capitolo destinare alla pubblicazione. Dal profilo metodologico, la CdG-S ha fondato il presente rapporto su informazioni provenienti da fonti diverse. Nelle sue 21 sedute dedicate all’inchiesta, la Sotto- commissione competente ha sentito un grande numero di persone7, alcune di esse più volte. Oltre ai rappresentanti delle autorità federali, la CdG-S ha anche incontrato due rappresentanti del governo ginevrino. La CdG-S ha esaminato molti documenti che le sono stati consegnati dalle autorità interessate8 nonché rapporti redatti da queste ultime. La Commissione ha inoltre consultato i verbali delle Commissioni della politica estera delle Camere federali. Anche le autorità ginevrine e la Conferenza dei Governi cantonali hanno accettato di consegnare documenti alla Commissione. La CdG-S tiene a ringraziare questi organi per il loro sostegno. Visti i diritti specifici della DelCG in materia di informazione, la CdG-S ha inoltre incaricato quest’ultima di esaminare i documenti di lavoro che sono serviti al Consi- glio federale per informarsi e prendere le sue decisioni. Le osservazioni della DelCG in merito sono state riprese nel presente rapporto. Il rapporto si basa sui risultati dei lavori della Sottocommissione competente e – per il capitolo 5 – su quelli della DelCG. La CdG-S ha adottato all’unanimità il rapporto il 3 dicembre 2010. In conclusione, occorre precisare che le persone sentite dalla Sottocommissione e dalla DelCG non sono citate per nome nel presente rapporto. Sono descritte mediante la carica che rivestivano al momento dei fatti.

1.5 Struttura del rapporto

Dopo una breve introduzione (capitolo 1), la struttura del rapporto segue i principali assi temporali: il capitolo 2 si occupa del periodo che va dalla metà luglio 2008 al giugno 2009, il capitolo 3 copre quello dal giugno 2009 a fine agosto 2009 e il capitolo 4 il periodo che va da fine agosto 2009 al 13 giugno 2010. Conformemente alla definizione del mandato d’inchiesta e ai suoi limiti (cfr. n. 1.2 e 1.3), il capitolo 4 si concentra sui temi specifici delle modalità di collaborazione tra le autorità federali e le autorità ginevrine, dell’informazione e della gestione da parte del Consiglio federale e dell’organizzazione della gestione di crisi. La CdG-S ha rinunciato a redigere per questo periodo un riassunto dei fatti.

7 L’elenco delle persone sentite dalla CdG-S e dalla DelCG si trova nell’allegato 1. 8 Si tratta dei verbali delle sedute dei diversi gruppi di lavoro incaricati della gestione della crisi, di progetti di accordi, messaggi elettronici, note informative ecc. Gran parte di questi documenti sono confidenziali e, di conseguenza, non pubblicati.

Le pianificazioni di operazioni di esfiltrazione sono trattate in un capitolo separato (capitolo 5). È importante precisare in proposito che il presente rapporto non ha lo scopo di divulgare il contenuto di dette pianificazioni, poiché esse sono coperte dal segreto di Stato. Vuole per contro rispondere a due domande: in che momento il Consiglio federale come collegio e i suoi membri presi singolarmente sono stati informati di queste pianificazioni? Questo modo di procedere è conforme alle basi legali? Da ultimo, il capitolo 6 presenta le conclusioni a cui è giunta la CdG-S.

1.6 Obiettivo del rapporto

L’esercizio dell’alta vigilanza parlamentare da parte delle CdG si propone princi- palmente di trarre insegnamenti per il futuro che permettano alle autorità interessate di migliorare la loro gestione. Il presente esame si concentra dunque essenzialmente sull’individuazione e sull’ana- lisi delle lacune e disfunzioni più importanti del sistema, in particolare per quanto riguarda la gestione da parte del Consiglio federale e il flusso delle informazioni in seno al Collegio nonché le modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità cantonali.

2 Fase I: da metà luglio 2008 al giugno 2009

2.1 Riassunto dei fatti

Il 12 luglio 2008 due impiegati di uno dei figli della Guida della Rivoluzione libica (di seguito: Guida della Rivoluzione) e di sua moglie (di seguito: H.G. e A.G., o coniugi G.) presentarono a Ginevra una denuncia penale nei confronti dei loro datori di lavoro per lesioni personali semplici e sequestro di persona nonché per minaccia e coazione9. Il 14 luglio 2008 il segretario generale del Dipartimento delle istituzioni (Départe- ment des institutions) della Repubblica e Cantone di Ginevra inviò a nome del consigliere di Stato in carica del Dipartimento, su richiesta dalla polizia ginevrina, un fax al capo della Divisione Stato ospite della Missione permanente della Svizzera presso l’Ufficio delle Nazioni Unite e le organizzazioni internazionali a Ginevra (di seguito: Missione svizzera), nella quale formulava la richiesta seguente: «Nella misura in cui la polizia intende intervenire presso due persone chiamate in causa nel documento allegato, mi permetto di chiedervi che vengano trasmesse previamen- te informazioni sullo statuto degli interessati al mio Dipartimento ([…],segretario generale) non appena possibile (à votre plus proche convenance). Vi segnalo che i miei servizi informeranno il procuratore generale dei fatti quando lo statuto [dei coniugi G.] sarà loro noto.»10 [trad.] Al fax era allegata una copia del rapporto steso il giorno stesso dalla polizia ginevrina.

9 Fonte: parere congiunto della Direzione del diritto internazionale pubblico e dell’Ufficio federale di giustizia sull’accordo concluso tra la Svizzera e la Libia il 20.8.2009, 16.10.2009, pag. 2 (cfr. allegato 8). 10 Fax del segretario generale del Dipartimento delle istituzioni della Repubblica e Cantone di Ginevra alla Missione svizzera del 14.7.2008.

Il capo della Divisione Stato ospite della Missione svizzera contattò per telefono la responsabile della Sezione diritto diplomatico e consolare della Direzione del diritto internazionale pubblico (DDIP) del DFAE per chiarire la questione dello statuto dei coniugi G. La responsabile della Sezione diritto diplomatico e consolare della DDIP esaminò la domanda e giunse alla conclusione che i coniugi G. non beneficiavano dell’immunità diplomatica, visto che non erano accreditati né in missione speciale. La responsabile della Sezione diritto diplomatico e consolare della DDIP consultò il vicedirettore della DDIP, nella sua veste di membro della direzione; quest’ultimo condivise la sua opinione11. Entrambi erano coscienti delle possibili conseguenze politiche che un intervento della polizia ginevrina avrebbe potuto avere sulle relazioni bilaterali tra la Svizzera e la Libia. Per questo motivo decisero di non dare una risposta standard ma di aggiun- gere un’osservazione intesa a sensibilizzare le autorità ginevrine sulle possibili conseguenze di un intervento e chiedere loro di agire con la massima attenzione possibile («mit der grösstmöglichen Sorgfalt»). Inoltre, il vicedirettore della DDIP domandò alla responsabile della Sezione diritto diplomatico e consolare della DDIP di informare immediatamente i superiori gerarchici della Direzione politica («Spitze der politischen Direktion»), conformemente alla prassi del DFAE quando la DDIP è chiamata a prendere posizione su questioni di immunità reputate delicate12. Lo stesso giorno, la responsabile della Sezione diritto diplomatico e consolare della DDIP contattò per telefono il segretario di Stato sostituto (competenza tematica)13 per informarlo della richiesta della Missione svizzera e della risposta che pensava di dare14. Stando alle affermazioni del segretario di Stato (competenza tematica), egli rispose che condivideva l’interpretazione giuridica della responsabile della Sezione diritto diplomatico e consolare; entrambi erano d’accordo sul fatto che il caso era delicato e che bisognava fare cenno a questa circostanza nella risposta alle autorità ginevrine. Il segretario di Stato sostituto (competenza tematica) non informò né il segretario di Stato né la responsabile del DFAE15. Nemmeno il vice direttore della DDIP informò la responsabile del DFAE16.

La sera stessa, la responsabile della Sezione diritto diplomatico e consolare della DDIP contattò per telefono il capo della Divisione Stato ospite della Missione sviz- zera e gli dettò la risposta destinata alle autorità ginevrine. Il capo della Divisione Stato ospite della Missione svizzera annotò il testo preciso della risposta dettata al telefono e lo trasmise con messaggio elettronico al segretario generale del Dipartimento delle istituzioni della Repubblica e Cantone di Ginevra

11 Verbale dell’audizione del direttore sostituto della DDIP del 10.3.2010, pag. 19 e risposta scritta del direttore della DDIP del 22.10.2010 (nota della Commissione: si tratta della stessa persona, che ha cambiato funzione nel corso del periodo in esame).

12 Risposta scritta del direttore della DDIP del 22.10.2010.

13 Il segretario di Stato e direttore politico del DFAE ha due sostituti: un segretario di Stato sostituto per la competenza tematica e un segretario di Stato sostituto per la competenza regionale. 14 Risposta scritta del segretario di Stato sostituto (competenza tematica) del 13.9.2010, pag. 2. 15 Risposta scritta del segretario di Stato sostituto (competenza tematica) del 29.9.2010, pag. 2.

16 Risposta scritta del direttore della DDIP del 22.10.2010.

con copia, tra gli altri, al sostituto procuratore ginevrino, a diversi membri del DFAE e in particolare al segretario di Stato sostituto (competenza tematica):

Concerne: signor [H. G.] e signora [A. G.], cittadini libici, attualmente soggiornanti a Ginevra Signor Segretario generale, Con riferimento al Suo fax del 14 luglio 2008 concernente lo statuto in Svizzera delle due persone menzionate in epigrafe, sono in grado, d’intesa con la Direzione del diritto internazionale pubblico, il Protocollo e la Dire- zione politica del Dipartimento federale degli affari esteri, di precisare quanto segue. Le due persone non hanno statuto diplomatico in Svizzera e sono soggette al diritto ordinario. Tenuto conto delle ripercussioni politiche che un intervento di polizia avrà sicuramente sulle relazioni bilaterali tra i due Paesi, La prego di provvedere a istruire gli agenti di polizia affinché intervengano prendendo tutte le pre- cauzioni usuali. Confidando di aver risposto alla sua richiesta, La prego di gradire, Signor Segretario generale, i miei più distinti saluti. Ambasciatore Capo della Divisione Stato ospite Dipartimento federale degli affari esteri DFAE Missione permanente della Svizzera presso l’ONU a Ginevra». 17 [trad.]

La mattina del 15 luglio 2008 il commissario di polizia di servizio e il ministero pubblico ginevrino18 decisero di comune accordo di emanare due mandati di accom- pagnamento nei confronti dei coniugi G. conformemente all’articolo 32 del Codice di procedura penale della Repubblica e Cantone di Ginevra19. Questi mandati men- zionavano i reati seguenti: lesioni personali semplici (art. 123 del Codice penale (CP)20), coazione (art. 181 CP), minaccia (art. 180 CP), sequestro di persona e rapimento (art. 183 CP)21.

17 Messaggio elettronico del 15.7.2008 della Missione svizzera al Dipartimento delle istitu- zioni della Repubblica e Cantone di Ginevra. 18 «Accord Suisse-Libye, note de synthèse», 8.10.2009, documento consegnato dal con- sigliere di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra capo del Dipartimento delle istitu- zioni al momento in cui si sono verificati i fatti, in vista della sua audizione davanti alla Commissione della politica estera del Consiglio nazionale il 12.10.2009, pag. 2. 19 Art. 32 del Code de procédure pénale della Repubblica e Cantone di Ginevra (E 420): «Mandat d’amener. 1. Le mandat d’amener est l’acte par lequel un magistrat ou un fonc- tionnaire compétent ordonne d’appréhender la personne prévenue d’un crime ou d’un délit et de la faire détenir provisoirement en vue d’un interrogatoire. 2. Toute personne arrêtée en vertu d’un mandat d’amener doit être interrogée au plus vite par l’autorité qui a décerné le mandat. 3. Au plus tard vingt-quatre heures après l’exécution du mandat elle doit, si elle n’est pas déjà relaxée, être mise à la disposition du juge d’instruction. Celui-ci dispose de vingt-quatre heures au plus pour l’interroger et la relaxer ou décerner un man- dat d’arrêt». 20 RS 311.0 21 «Swiss Position on the Incident of Mr. and Mrs G. in Geneva on 15 July 2008», pag. 1, in «Report of the Independent Joint ad hoc Committee Libya/Switzerland», febbraio 2009.

Il 15 luglio 2008 a fine mattinata la polizia ginevrina eseguì i mandati di compari- zione e procedette all’arresto dei coniugi G. nei locali dell’albergo in cui soggiorna- vano. Il modo in cui si svolse l’arresto dei coniugi G. ha scatenato accese controversie, non ancora sopite. Esistono versioni e valutazioni differenti dell’accaduto, in parti- colare con riferimento alla conformità dell’operato della polizia con le basi legali applicabili. Né i fatti relativi all’arresto dei coniugi G. né la loro valutazione sono oggetto del presente rapporto. Infatti, conformemente allo «Statement» firmato il 13 giugno 201022, è compito di un tribunale arbitrale con sede a Berlino decidere se del caso di esaminare questo «evento imprevisto» e le sue circostanze («look into the incident and its circumstances»)23. Il 15 luglio 2008 alle 13, l’incaricato d’affari dell’Ambasciata di Libia a Berna inviò al capo del protocollo del DFAE una nota di protesta in merito all’arresto dei coniugi G. Il capo del Protocollo ne informò immediatamente il segretario di Stato sostituto (competenza tematica). Alle 15.30 il segretario di Stato sostituto (competenza tematica) informò telefonica- mente il segretario di Stato del DFAE, che a sua volta trasmise l’informazione alla responsabile del DFAE. Quest’ultima ordinò immediatamente la costituzione di una cellula di crisi24. La cellula di crisi rimase attiva durante tutto il periodo in esame; la sua denominazione e la sua composizione variarono nel corso del tempo25. Il capo del Dipartimento federale dell’interno (DFI), allora presidente della Confede- razione (di seguito: presidente della Confederazione 2008), venne informato il giorno stesso della situazione dal suo consigliere diplomatico26. Inoltre, sia secondo il consigliere di Stato capo del Dipartimento delle istituzioni (all’epoca anche presidente del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra) sia secondo la responsabile del DFAE e il segretario di Stato sostituto (competenza regionale), vi furono contatti informali tra le autorità federali e le autorità ginevrine (le date esatte non sono note) poco dopo l’arresto dei coniugi G.27 Le modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità della Repub- blica e Cantone di Ginevra saranno esaminate nel numero 2.2.1.

22 «Statement» del 13.6.2010 firmato dai ministri degli esteri della Svizzera, della Libia, della Spagna (a nome della presidenza di turno del Consiglio dell’UE) e della Germania, cfr. allegato 6. Tale «Statement» conferma il «Plan of Action» firmato il 14.5.2010 dai segretari di Stato di questi stessi Paesi che prevede nel suo art. 1: «Both Parties agree that the arbitration tribunal shall be constituted in Berlin/Germany and function in accordan- ce with the relevant provisions contained in the 20 August 2009 agreement», cfr. alle- gato 5.

23 Accordo del 20.8.2009 tra la Svizzera e la Libia, art. 2, cfr. allegato 4.

24 «Chronologie der ersten Tage der Libyen-Krise Zeitraum vom 15.–23. Juli 2008», DFAE, 9.6.2010, pag. 1. 25 Cfr. allegato 9 «Organizzazione della gestione di crisi: breve descrizione dei diversi organi interdipartimentali». 26 «Chronologie der ersten Tage der Libyen-Krise Zeitraum vom 15.–23. Juli 2008», DFAE, 9.6.2010, pag. 1. 27 Verbale dell’audizione del consigliere di Stato capo del DI del 15.9.2010, pag. 18; verbale dell’audizione del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) del 15.9.2010, pag. 42; verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 12.4.2010, pag. 24.

L’indomani, il 16 luglio 2008, l’incaricato d’affari libico venne ricevuto dal capo del Protocollo e da un rappresentante della Divisione politica II Africa e Medio Oriente del DFAE (di seguito: DP II)28. Egli espresse il grande malumore di Tripoli29. Il 16 luglio 2008 il giudice d’istruzione ginevrino aprì un procedimento contro i coniugi G. per lesioni personali semplici, minaccia e coazione30. Il 17 luglio 2008 il giudice d’istruzione ginevrino ordinò la messa in libertà provvi- soria dei coniugi G. dietro versamento di una cauzione. I coniugi G. lasciarono la Svizzera il giorno stesso31. La sera del 17 luglio 2008, l’Ambasciata di Svizzera in Libia (di seguito: Ambascia- ta di Svizzera) ricevette una «nota verbale» contenente le proteste del Ministero degli esteri libico nei confronti delle autorità svizzere in seguito all’arresto dei coniugi G. Il 18 luglio 2008, le risposte formali della Direzione politica, redatte d’intesa con il DDIP, vennero trasmesse dall’Ambasciata di Svizzera alle autorità libiche32. La sera del 19 luglio 2008 un cittadino svizzero e un cittadino tunisino-svizzero che si trovavano in Libia per motivi di lavoro furono arrestati dalle forze di polizia libiche. Attorno alla mezzanotte, l’ambasciatore di Svizzera, sulla base delle infor- mazioni di cui disponeva, ritenne che i due cittadini svizzeri fossero trattenuti in stato di fermo33. Ne informò immediatamente la DP II del DFAE. Inoltre, l’Amba- sciata offrì a partire dal giorno successivo la protezione consolare ai cittadini svizze- ri che soggiornavano in Libia34. La mattina del 20 luglio 2008 il segretario di Stato del DFAE apprese dalle autorità libiche la notizia dell’arresto dei due cittadini svizzeri. Ne informò immediatamente la responsabile del DFAE, che domandò ai suoi servizi di avviare i preparativi per incontrare a breve termine il ministro degli esteri libico. Alle 18 il DFAE convocò l’incaricato d’affari dell’Ambasciata di Libia a Palazzo federale per esprimergli la ferma protesta contro l’arresto dei due cittadini svizzeri35. Tra il 15 e il 21 luglio 2008 la cellula di crisi denominata «Kerngruppe Libyen» venne diretta a livello operativo dal segretario di Stato sostituto (competenza temati- ca) poi, a partire dal 21 luglio 2008 fino al 21 agosto 2009, dal segretario di Stato sostituto (competenza regionale)36. Questo gruppo di lavoro, istituito in modo

28 La Divisione politica II Africa e Medio Oriente è preposta alle relazioni bilaterali della Svizzera con i 66 Stati di quest’area geografica. Ha il compito principale di tutelare gli interessi svizzeri in quest’area e di coordinare le attività di politica estera dei diversi organi della Confederazione. 29 «Chronologie der ersten Tage der Libyen-Krise Zeitraum vom 15.–23. Juli 2008», DFAE, 9.6.2010, pag. 1. 30 «Accord Suisse-Libye, note de synthèse», 8.10.2009, documento consegnato dal con- sigliere di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra capo del Dipartimento delle istitu- zioni al momento in cui si verificarono i fatti, in vista della sua audizione davanti alla Commissione della politica estera del Consiglio nazionale il 12.10.2009, pag. 4.

31 Ibid.

32 Risposta del segretario di Stato sostituto (competenza regionale), 31.3.2010, pag. 2. 33 «Chronologie der ersten Tage der Libyen-Krise Zeitraum vom 15.–23. Juli 2008», DFAE, 9.6.2010, pag. 2. 34 Verbale dell’audizione dell’ambasciatore di Svizzera in Libia del 12.4.2010, pag. 13.

35 Nota informativa del DFAE al Consiglio federale del 23.7.2008.

36 «Chronologie der ersten Tage der Libyen-Krise Zeitraum vom 15.–23. Juli 2008», DFAE, 9.6.2010, pag. 1.

informale dal DFAE37, constava di rappresentanti delle diverse divisioni interessate in seno al DFAE38. La cellula di crisi era posta sotto la diretta direzione della responsabile del DFAE; essa garantiva la direzione strategica e politica ed era in contatto permanente con il capo operativo del «Kerngruppe Libyen»39. Oltre ai rappresentanti del DFAE, alle riunioni del «Kerngruppe Libyen» partecipò fin dall’inizio una rappresentante della Segreteria di Stato dell’economia (SECO). Infatti, fin dai primi giorni seguiti all’arresto dei coniugi G., erano state annunciate e/o prese sanzioni economiche contro interessi svizzeri in Libia. Nei primi mesi della crisi, il «Kerngruppe Libyen» si riunì quasi ogni giorno. Tra il 15 luglio 2008 e il 17 giugno 2009 vi furono 34 riunioni40. Secondo il segretario di Stato sostituto (competenza regionale), il «Kerngruppe Libyen» era incaricato di preparare la strategia e di sottoporla per approvazione alla responsabile del DFAE41. Il «Kerngruppe Libyen» non ricevette un mandato scritto da parte della responsabile del DFAE. Quest’ultima diede nondimeno istruzioni chiare: da un lato bisognava mettere tutto in atto per proteggere e riportare in patria i due Svizzeri trattenuti in Libia, dall’altro occorreva ristabilire quanto più rapidamen- te possibile le relazioni bilaterali tra la Svizzera e la Libia42. Il 22 luglio 2008 la responsabile del DFAE ebbe un colloquio telefonico con il suo omologo libico, durante il quale, secondo quanto essa afferma, espresse le sue prote- ste e preoccupazioni sull’evoluzione della vertenza, sottolineando la volontà delle autorità svizzere di cercare di smorzare l’intensificazione della controversia e di continuare a intrattenere buone relazioni bilaterali con la Libia43. Essa espresse anche il suo rincrescimento per il fatto che il coinvolgimento dei coniugi G. aveva provocato tensioni tra i due Paesi44. Nel corso della conversazione telefonica, la responsabile del DFAE e il ministro degli esteri libico si accordarono affinché una delegazione diplomatica svizzera si recasse entro breve a Tripoli. Il 23 e 24 luglio 2008 una delegazione svizzera composta dal segretario di Stato sostituto (competenza regionale) e della responsabile della Sezione diritto diploma- tico e consolare della DDIP si recò a Tripoli45. A detta del segretario di Stato sosti-

tuto (competenza regionale), il mandato della delegazione diplomatica svizzera consisteva nel fornire spiegazioni alle autorità libiche sull’accaduto, a sottolineare le buone relazioni tra i due Paesi e a ricevere le lamentele da parte libica46.

37 Risposta scritta del segretario di Stato sostituto (competenza regionale), DFAE, 31.3.2010, pag. 2. 38 Nel «Kerngruppe Libyen» erano rappresentate la Direzione politica, la Segreteria politica, la DDIP, la Divisione politica VI e la Divisione politica II. 39 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE, 12.4.2010, pag. 23 e documento scritto consegnato dalla responsabile del DFAE il 26.10.10. 40 Fonte: Classificatore «Enquête sur la crise diplomatique entre la Suisse et la Lybie», responsabile del DFAE, 10.8.2010. 41 Verbale dell’audizione del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) del 25.2.2010, pagg. 59-60. 42 Risposta scritta del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) dell’11.10.2010. 43 «Chronologie der ersten Tage der Libyen-Krise Zeitraum vom 15.–23. Juli 2008», DFAE, 9.6.2010, pag. 3.

44 Nota informativa del DFAE al Consiglio federale del 23.7.2008.

45 Risposta scritta del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) dell’11.10.2010. 46 Verbale dell’audizione del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) del DFAE del 25.2.2010, pag. 56.

Il 23 luglio 2008 venne istituito in modo informale dal DFAE un «gruppo di lavoro interdipartimentale»47. Del gruppo facevano parte rappresentanti del DFAE, del DDPS, del DFI (fino a fine ottobre 2008), del DFGP, del DFE e dello Stato mag- giore della Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza48. Secondo il segretario di Stato sostituto (competenza regionale), questo gruppo di lavoro interdipartimentale si riunì all’incirca ogni 15 giorni e funse da piattaforma di scambio e di coordinamento delle informazioni tra i dipartimenti interessati49. Anch’esso non ricevette un mandato scritto da parte della responsabile del DFAE. Il gruppo di lavoro interdipartimentale operò sotto questa forma dal 23 luglio 2008 al 26 marzo 2009 e in quel lasso di tempo si riunì 17 volte50. Il 23 luglio 2008 la responsabile del DFAE trasmise al Consiglio federale una nota informativa intitolata «Interpellation de M. H.G. et contre-mesures libyennes». Era questa la prima informazione sottoposta dalla responsabile del DFAE al Consiglio federale sull’affare. Il 25 luglio 2008 il Dipartimento delle istituzioni della Repubblica e Cantone di Ginevra trasmise i rapporti di polizia redatti in occasione dell’arresto dei coniugi G. all’indirizzo del «Commissariat à la déontologie de la police et du personnel péni- tentiaire» della Repubblica e Cantone di Ginevra affinché quest’ultimo si esprimesse sull’operato della polizia e in particolare sull’uso che aveva fatto della coercizione51. Il 25 luglio 2008 il Consiglio federale venne informato sugli ultimi sviluppi dell’affare nel corso di una conferenza telefonica convocata dalla responsabile del DFAE. Per mezzo di una nota informativa dello stesso giorno, gli fu inoltre comuni- cata l’istituzione di una «Task Force» posta sotto la responsabilità della responsabile del DFAE con la partecipazione di tutti i servizi competenti dell’Amministrazione federale52. (Per maggiori dettagli sul tema dell’informazione e dell’operato del Consiglio federale durante questa fase, cfr. il n. 2.2.3 del presente rapporto). Il 28, 29 e 30 luglio 2008, su mandato della responsabile del DFAE, la delegazione svizzera già menzionata si recò una seconda volta a Tripoli. Le delegazioni svizzera e libica discussero un progetto d’accordo che verteva in particolare sull’eventuale

ritiro della denuncia presentata dagli impiegati il 12 luglio 2008 contro i coniugi G. nonché su un progetto di lettera in cui la Svizzera esprimeva il suo rammarico in merito alle circostanze dell’arresto dei coniugi G.53

47 Risposta scritta del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) del 31.3.2010, pag. 2.

48 Verbale della seduta 01 della «Task Force Libyen» del 23.7.2008.

49 Verbale dell’audizione del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) del DFAE, 25.2.2010, pag. 60. 50 Fonte: Classificatore «Enquête sur la crise diplomatique entre la Suisse et la Lybie», responsabile del DFAE, 10.8.2010. 51 «Accord Suisse-Libye, note de synthèse», 8.10.2009, documento consegnato dal con- sigliere di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra capo del Dipartimento delle istitu- zioni al momento in cui si verificarono i fatti, in vista della sua audizione davanti alla Commissione della politica estera del Consiglio nazionale il 12.10.2009, pag. 4.

52 Risposta scritta della cancelliera federale del 7.6.2010, pag. 2.

53 Verbale dell’audizione del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) del DFAE del 25.2.2010, pagg. 56–57.

Il 29 luglio 2008 i due cittadini svizzeri, fino ad allora incarcerati, furono liberati dietro cauzione54. Non fu però permesso loro di lasciare il territorio libico poiché non disponevano né dei passaporti né di un visto d’uscita. Il 4 agosto 2008 il «Commissariat à la déontologie de la police et du personnel pénitentiaire» della Repubblica e Cantone di Ginevra consegnò al consigliere di Stato in carica del Dipartimento delle istituzioni il suo rapporto sull’operato della polizia nei confronti dei coniugi G. Nel rapporto, il «Commissariat à la déontologie» giungeva alla conclusione che non si potevano formulare critiche sull’intervento della polizia55. Il rapporto del «Commissariat à la déontologie» venne immediata- mente trasmesso al DFAE56. Dal 12 al 16 agosto 2008 le delegazioni svizzera e libica proseguirono i negoziati a Ginevra e a Berna. Il 15 agosto 2008 i capi delle delegazioni57 firmarono a Berna una roadmap («Minu- tes of Meeting») la quale prevedeva, dopo l’archiviazione da parte di Ginevra della denuncia contro i coniugi G., alcune misure che le parti avrebbero preso: la libera circolazione per i diplomatici e i cittadini, l’istituzione di un comitato indipendente ad hoc che avrebbe dovuto chiarire i fatti inerenti all’arresto dei coniugi G., la ria- pertura delle imprese svizzere e il ritorno allo status quo ante, la ripresa di tutti i voli di Swiss Airlines e l’espressione da parte della Svizzera del suo rammarico (nota della Commissione: la nota informativa del DFAE al Consiglio federale del 14 ottobre 2008 parla di «rammarico», mentre il testo delle «Minutes of Meeting» parla di scuse [«formal and public apology concerning the actions committed by certain Swiss authorities»]).58 Lo stesso giorno, i capi delle delegazioni svizzera e libica firmarono a Berna un «Memorandum of Understanding» (di seguito: MoU) che prevedeva l’istituzione di un comitato indipendente ad hoc per esaminare le censure avanzate da parte libica («MoU To Establish an Independent Joint Ad-Hoc Committee to Investigate the Complaints of Libyan Side»). Il mandato affidato a questo comitato indipendente ad hoc era definito come segue: «Mandate: To investigate the complaints against the relevant Swiss Authorities; namely the department of External Affairs and the Geneva Police force included in

the note verbal no. 1/18/937 on 20/07/2008 and other related notes submitted by the

54 Verbale dell’audizione del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) del DFAE del 25.2.2010, pag. 55. 55 Rapporto del Commissariat à la déontologie de la police et du personnel pénitentiaire, Repubblica e Cantone di Ginevra del 4.8.2008, pag. 3. 56 Verbale dell’audizione del consigliere di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra capo del Dipartimento delle istituzioni del 15.09.2010, pagg. 19–20. 57 Il segretario di Stato sostituto (competenza regionale) per la parte svizzera, l’«Under Secretary of the General Peoples Committee for Liaison and International Cooperation» per la parte libica. Cfr. risposta del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) del 31.3.2010, pag. 3. 58 Nota informativa del DFAE al Consiglio federale del 14.10.2008; «Minutes of Meeting Between The Great Socialist Libyan Arab Jamahiriya And The Swiss Confederation»,

15.8.2008 (cfr. allegato 2).

Libyan side, also the protest of the Libyan diplomats who were present during the incident.»59 Il MoU prevedeva che il comitato fosse composto di un giudice libico (giudice alla Corte suprema della Libia) e di un giudice svizzero (membro della Commissione del diritto internazionale delle Nazioni Unite). Queste due persone copresiedevano il comitato indipendente; non era prevista una terza persona che fungesse da presi- dente. Il testo del MoU prevedeva la possibilità di emanare sia una conclusione comune dei due copresidenti, sia conclusioni separate60. Il 2 settembre 2008 gli impiegati dei coniugi G. ritirarono la loro denuncia; il 3 settembre 2008 il procuratore della Repubblica e Cantone di Ginevra archiviò il procedimento penale contro i coniugi G. Negli stessi giorni venne costituito il comitato indipendente ad hoc61. Il comitato si riunì otto volte, da inizio settembre 2008 a metà novembre 200862. Sentì diversi rappresentanti delle autorità svizzere, ginevrine e libiche implicate nell’arresto dei coniugi G.63 Oltre ai due giudici che copresiedevano il comitato, parteciparono alle audizioni e alle discussioni una delegazione svizzera e una delegazione libica; le due delegazioni fornirono poi ciascuna una presa di posizione ai due copresidenti. Nel corso dell’ultimo trimestre del 2008 vi fu un secondo colloquio telefonico tra la responsabile del DFAE e il suo omologo libico64. Nello stesso periodo, fu program- mata una visita della responsabile del DFAE in Libia, che tuttavia non ebbe luogo a causa del mancato rilascio dei visti da parte delle autorità libiche65. Nella sua nota informativa al Consiglio federale del 4 dicembre 2008, la responsabi- le del DFAE faceva il punto della situazione. Essa ricordava che il DFAE aveva seguito nei suoi rapporti con la Libia un approccio bilaterale, senza trascurare però di prendere contatto con alte personalità di altri Stati per definire i passi successivi. Per quanto concerne il «Minutes of meeting» del 15 agosto 2008, la responsabile del DFAE affermava che la lettera di scuse inizialmente prevista non era stata trasmes- sa66. La Svizzera aveva contribuito dal 15 agosto 2008 ai lavori del comitato indi-

59 MoU To Establish an Independent Joint Ad-Hoc Committee to Investigate the Complaints of Libyan Side del 15.8.2008. «Mandato: indagare sulle accuse rivolte alle autorità competenti svizzere, ossia il Dipartimento federale degli affari esteri e la polizia gine- vrina, incluse nella nota verbale 1/18/937 del 20.7.2008, e in altre note della parte libica, nonché sulle proteste dei diplomatici libici presenti ai fatti». [trad.] 60 MoU To Establish an Independent Joint Ad-Hoc Committee to Investigate the Complaints of Libyan Side del 15.8.2008. 61 Rapporto del Consiglio federale alle CPE, «Libye: Chronologie des efforts du Conseil fédéral depuis l’arrestation de H.K. le 15 juillet 2008» del 14.10.2009, pag. 2. 62 Report of the Independent Joint ad hoc Committee Libya / Switzerland del 2.2009. 63 Report of the Independent Joint ad hoc Committee Libya / Switzerland del 2.2009, pag. 8. 64 Breve verbale della seduta 12 della «Task Force Libian» del 10.10.2008; rapporto del Consiglio federale alle CPE «Libye: Chronologie des efforts du Conseil fédéral depuis l’arrestation de H.K. le 15 juillet 2008» del 14.10.2009, pag. 3. 65 Rapporto del Consiglio federale alle CPE «Libye: Chronologie des efforts du Conseil fédéral depuis l’arrestation de H.K. le 15 juillet 2008» del 14.10.2009, pag. 3 e verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 12.4.2010, pag. 33. 66 Secondo le spiegazioni del segretario di Stato sostituto (competenza regionale), si vole- vano porgere le scuse soltanto dopo che fossero state messe in atto le altre misure previste dal «Minutes of Meeting» (verbale dell’audizione del segretario di Stato sostituto del 15.2.2010, pag. 64).

pendente ad hoc, che aveva però sospeso i suoi lavori poiché non era stato possibile giungere a conclusioni comuni. In una lettera dell'8 dicembre 2008, il presidente della Confederazione 2008 espresse alla Guida della Rivoluzione, a nome proprio e del Consiglio federale, il suo pro- fondo rispetto in occasione dell’Aïd el Kebir67. Espresse anche i suoi auguri per il bene della Guida della Rivoluzione, della sua famiglia e del popolo libico. Aggiunse anche, in una nota personale, di essere convinto che loro due sarebbero riusciti a ripristinare la fiducia e l’amicizia che esistevano tradizionalmente tra i due Paesi, nel mutuo interesse e in vista di orizzonti nuovi e promettenti68. La lettera del presidente della Confederazione 2008 dell’8 dicembre 2008 rimase senza risposta69. Dato che i due copresidenti del comitato ad hoc non erano riusciti a intendersi sulle conclusioni comuni, furono emanate conclusioni individuali, il 14 dicembre 2008 per il giudice svizzero e il 24 dicembre 2008 per il giudice libico. Le conclusioni del giudice svizzero erano le seguenti: «Conclusion of the Swiss Member of the Committee: My overall conclusion is that the arrest and detention of Mr. and Mrs. [G.] has not been in violation of international and Swiss law except regarding the alleged theft70. The whole event is, none the less, most regrettable, especially in view of the fact that the Geneva Police authorities had been advised by the Swiss Foreign Ministry that, as bearers of diplomatic passports and high digni- taries of the Libyan State, Mr. and Mrs [G.] should be treated with special care and courtesy. Unfortunately, that advice was not followed, with the result that, in some respects, the two persons in question were not treated with the necessary courtesy and even in an unnecessarily humiliating fashion.»71 Il giudice libico giungeva alle conclusioni seguenti: «Conclusion: The outcome of my conclusion is that the illegal and disproportionate actions, in addition to the humiliating and degrading treatment of the Libyan diplomat and his spouse, and the violation of their child’s rights, committed by the members of Geneva police force, who where involved in the incident must qualify for criminal offences under the applicable criminal law. Moreover, such actions would certainly deserve strong

67 Nota della Commissione: si tratta di un’importante festività musulmana.

68 Lettera del presidente della Confederazione 2008 alla Guida della Rivoluzione libica dell’8.12.2008.

69 Verbale dell’audizione dell’ex capo del DFI del 9.9.2010, pag. 14.

70 Il giudice svizzero si riferisce qui al fatto che il 13.7.2008 tre impiegati dei coniugi G. avevano riferito alla polizia ginevrina il furto di un orologio e di 2000 euro in contanti che appartenevano ai coniugi G. Secondo l’accertamento del giudice, «regarding the alleged theft of €2000 and of a watch from the safe deposit box in Mrs G.’s room, the Geneva po- lice neglected to pursue the matter with the necessary vigour, in accordance with the law» (fonte: Report of the Independent Joint ad hoc Committee Libya / Switzerland, 2.2009). 71 «Observations of the Swiss Member of the Committee», pag. 3, in «Report of the Indepen- dent Joint ad hoc Committee Libya / Switzerland», 2.2009. «Reputo che l’arresto e la de- tenzione del signor e della signora G. non siano stati eseguiti in violazione del diritto svizzero o del diritto internazionale, fatto salvo quanto concerne il presunto furto. Lo svolgimento delle operazioni è stato nondimeno deplorevole, in particolare se si considera che le autorità di polizia ginevrine erano state informate dal Dipartimento federale degli affari esteri che il signore e la signora G., titolari di passaporti diplomatici nella loro qualità di alti dignitari dello Stato libico, dovevano essere trattati con grande attenzione e cortesia. Purtroppo questo consiglio non è stato seguito e le due persone in questione non sono state trattate, sotto vari aspetti, con la dovuta cortesia e addirittura in modo inutil- mente umiliante.» [trad.]

disciplinary measures to be taken against them immediately by the relevant Swiss authorities, and to inform the Libyan party of the result of the measures taken.»72 Il 29 e 30 gennaio 2009 la responsabile del DFAE incontrò a due riprese un altro figlio della Guida della Rivoluzione a margine del Forum economico mondiale (WEF) di Davos73. Venne discusso un progetto di accordo. Questo progetto conteneva gli elementi seguenti74: la Svizzera avrebbe espresso il suo rammarico per il fatto che le circostanze dell’arresto dei coniugi G. erano state intese come un’offesa nei confronti della Guida della Rivoluzione, della sua famiglia e del popolo libico e che le buone relazioni tra i due Paesi erano state pregiudicate. Il testo avrebbe anche menzionato che il modo in cui la polizia era intervenuta il 15 luglio 2008 poteva effettivamente essere considerato dagli interessati come eccessivo e inappropriato. La Svizzera avrebbe riconosciuto di non avere esercitato l’appropriata cortesia diplomatica e che non vi era stata da parte sua una notifica formale all’Ambasciata di Libia né in merito all’arresto né al diritto di visita conso- lare. Il testo avrebbe inoltre previsto che in conseguenza degli atti inappropriati ed eccessivi del 15 luglio 2008, la polizia ginevrina avrebbe chiesto agli ufficiali impli- cati di seguire corsi obbligatoria di protocollo diplomatico per garantire che in futuro simili incidenti non avessero a ripetersi. Da parte sua, la Libia si sarebbe impegnata a togliere ogni restrizione al libero movimento dei diplomatici e cittadini, compresi i due cittadini svizzeri detenuti in Libia, nonché tutte le restrizioni sulle attività com- merciali ed economiche. Inoltre, i due Paesi si sarebbero impegnati a normalizzare le attività consolari, compresi il rilascio dei visti e il riconoscimento reciproco dei certificati d’origine. Le trattative non giunsero però a buon fine e il progetto sopramenzionato non venne firmato75. In una nota informativa del DFAE al Consiglio federale dell’11 marzo 2009, la responsabile del DFAE constatava che nonostante il ritiro della denuncia contro i coniugi G. e la conclusione dei lavori del comitato indipendente ad hoc, la Libia non aveva ancora adempiuto gli obblighi derivanti dalle «Minutes of Meeting» del 15 agosto 2008. I due cittadini svizzeri non erano stati ancora autorizzati a lasciare la

Libia; potevano però muoversi liberamente all’interno del territorio libico. Inoltre, la responsabile del DFAE informava il Consiglio federale in merito al suo incontro a margine del WEF con un figlio della Guida della Rivoluzione nonché del progetto di MoU allestito in quell’occasione. Stando alla responsabile del DFAE, il progetto di MoU non era stato approvato dalla Guida della Rivoluzione.

72 «The concluding remarks of the Libyan Co-Chairman of the Committee», pag. 6, in «Report of the Independent Joint ad hoc Committee Libya / Switzerland», 2.2009. «Gli atti illegali e non proporzionati, il trattamento umiliante e degradante di un diplomatico libico e di sua moglie nonché la violazione dei diritti del loro figlio di cui si sono resi responsabili i membri della polizia ginevrina implicati nell’incidente devono essere quali- ficati come atti punibili ai sensi delle norme penali. Simili atti devono essere puniti per lo meno con severe misure disciplinari; le autorità svizzere competenti devono immediata- mente infliggere queste misure e informare la parte libica sui loro risultati». [trad.]

73 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 12.4.2010, pag. 31.

74 Progetto di MoU between The Great Socialist Libyan Arab Jamahiriya and Switzerland del 30.1.2009. 75 Rapporto del Consiglio federale alle CPE «Libye: Chronologie des efforts du Conseil fédéral depuis l’arrestation de H.K. le 15 juillet 2008» del 14.10.2009, pagg. 3–4.

Il 30 marzo 2009 il DFAE inviò al Ministero degli esteri della Libia una nota diplo- matica che ribadiva la richiesta, fondata su motivi umanitari, di lasciar ritornare in Svizzera i due cittadini svizzeri trattenuti in Libia e sofferenti per problemi di salute76. L’8 aprile 2009 la Libia, agendo congiuntamente con H. G., A. G. e il loro figlio minorenne, propose una causa di accertamento e di risarcimento dei danni davanti al tribunale competente della Repubblica e Cantone di Ginevra77. Il 1° maggio 2009 l’ambasciatore di Svizzera in Libia lasciò la sua funzione e si ritirò in pensione anticipata78. In un contesto di crisi diplomatica, ciò diede luogo a interrogativi sulle circostanze esatte del pensionamento. Questi aspetti sono trattati nel numero 2.2.4 del presente rapporto. Il suo successore entrò in funzione a Tripoli in veste di incaricato d’affari a.i. sol- tanto il 17 luglio 2009 a causa di difficoltà nell’ottenimento del visto d’entrata. Stando a quest’ultimo, non fu possibile garantire una presenza svizzera costante all’Ambasciata tra l'11 giugno 2009 e il 17 luglio 2009 a causa del rifiuto delle autorità libiche di rilasciare i visti necessari79. L’allora addetto alla difesa con sede al Cairo esercitò in una certa misura la funzione di tramite durante questo periodo. All’inizio di maggio 2009 la responsabile del DFAE parlò a più riprese per telefono con il primo ministro libico, che la invitò a recarsi in Libia80. Il 26 maggio 2009, in occasione di un viaggio del capo del DFF, presidente della Confederazione nel 2009 (di seguito: presidente della Confederazione 2009) negli Emirati Arabi Uniti (di seguito: EAU), il presidente degli EAU – che aveva avuto una discussione telefonica con la Guida della Rivoluzione – propose al presidente della Confederazione 2009 il suo aiuto come mediatore tra i due Paesi. Dopo aver consultato il DFAE, il presidente della Confederazione 2009 rispose che la Svizzera accettava quest’offerta di mediazione81. Dal 27 al 29 maggio 2009, la responsabile del DFAE si recò a Tripoli accompagnata dal capo della DP II, dal capo dell’informazione del DFAE82, dalle mogli dei due cittadini svizzeri e da un medico. La responsabile del DFAE incontrò a due riprese il primo ministro, il ministro degli esteri e altri alti rappresentanti delle autorità libiche. Fu negoziato un progetto d’accordo.

76 Nota informativa del DFAE al Consiglio federale del 18.5.2009.

77 «Accord Suisse-Libye, note de synthèse», 8.10.2009, documento consegnato dal con- sigliere di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra capo del Dipartimento delle istitu- zioni al momento in cui si verificarono i fatti, in vista della sua audizione davanti alla Commissione della politica estera del Consiglio nazionale il 12.10.2009, pag. 5. In questo documento si dice tra l’altro che, in seguito alla conclusione dell’accordo tra la Svizzera e la Libia del 20 agosto 2009, la parte libica aveva proposto di sospendere il procedimento; la proposta era stata accettata dallo Stato di Ginevra e il procedimento era stato sospeso dal tribunale di primo grado, con decisione del 17.9.2009.» 78 Verbale dell’audizione dell’ambasciatore di Svizzera in Libia del 12.4.2010, pag. 4. 79 Verbale dell’audizione dell’incaricato d’affari a.i. svizzero in Libia del 27.8.2010, pag. 5. 80 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 12.4.2010, pag. 31; nota informa- tiva del DFAE al Consiglio federale del 18.5.2009. 81 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pag. 6. 82 Verbale dell’audizione del capo dell’Informazione DFAE del 10.3.2010, pag. 43.

Il progetto d’accordo prevedeva in particolare83 che la Svizzera avrebbe espresso il suo rammarico per il modo in cui si erano svolti i fatti di Ginevra. L’accordo preve- deva anche che il DFAE avrebbe preso sanzioni disciplinari nei confronti dei colla- boratori del DFAE, esprimendo un biasimo nei confronti del consigliere di Stato in carica del Dipartimento delle istituzioni e del sostituto procuratore generale della Repubblica e Cantone di Ginevra, e avrebbe emanato nuove direttive sul trattamento da riservare ai diplomatici. Inoltre, il progetto prevedeva che simultaneamente alla firma dell’accordo sarebbero state ristabilite le relazioni bilaterali e i due cittadini svizzeri avrebbero potuto ritornare in Svizzera. Tuttavia, il progetto non giunse a buon fine durante il viaggio della responsabile del DFAE. Secondo la responsabile del DFAE, il principale punto di disaccordo consi- steva nella simultaneità delle misure84, chiesta dalla Svizzera ma per finire rifiutata dalla Libia85. Secondo la nota informativa del DFAE al Consiglio federale del 4 giugno 2009, il primo ministro libico aveva garantito alla responsabile del DFAE in occasione di un colloquio telefonico del 3 giugno 2009 che una soluzione politica era «sul tavolo». Sempre secondo la nota informativa, il primo ministro aveva oralmente accettato che una soluzione alla crisi era possibile soltanto se i due cittadini svizzeri fossero usciti dalla Libia contestualmente al ripristino dello status quo ante nelle relazioni bilate- rali. Una conferma scritta era stata annunciata per i giorni seguenti86.

2.2 Valutazione della CdG-S su alcuni aspetti particolari

2.2.1 Modalità della collaborazione tra le autorità federali

e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra Come si desume dal riassunto dei fatti (cfr. n. 2.1), il Dipartimento delle istituzioni della Repubblica e Cantone di Ginevra ha contattato per scritto la Missione svizzera a Ginevra il 14 luglio 2008 – ossia prima dell’emanazione dell’ordine d’arresto nei confronti dei coniugi G. e dunque prima del loro arresto da parte delle autorità ginevrine – per ottenere informazioni sullo statuto dei coniugi G. Occorre precisare che i documenti trasmessi dal Dipartimento delle istituzioni alla Missione svizzera (fax del 14 luglio 2008 e documenti allegati) contenevano soltanto i termini «intervention» e «interpellation». Si tratta di termini generici che non fornivano indicazioni sul tipo d’operazione di polizia che sarebbe poi stata concre- tamente attuata e/o sul tipo di ordine che sarebbe poi stato emesso (ordine di compa- rizione versus ordine d’arresto). La CdG-S constata che sia la responsabile della Sezione diritto diplomatico e conso- lare sia il vicedirettore della DDIP si resero conto che un arresto dei coniugi G.

83 «Draft» non datato, trasmesso dalla responsabile del DFAE al presidente della Confede- razione 2009 in allegato alla sua lettera del 9.6.2009. 84 Questa simultaneità significava che l’uscita dalla Libia dei due cittadini svizzeri doveva avvenire contestualmente alla firma dell’accordo e alla normalizzazione delle relazioni tra i due Stati. 85 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 12.4.2010, pag. 31 e rapporto del Consiglio federale alle CPE «Libye: Chronologie des efforts du Conseil fédéral depuis l’arrestation de H.K. le 15 juillet 2008» del 14.10.2009, pagg. 4–5.

86 Nota informativa del DFAE al Consiglio federale del 4.6.2009.

avrebbe potuto comportare importanti ripercussioni politiche sulle relazioni bilatera- li tra la Svizzera e la Libia. Per questo motivo, la responsabile della Sezione diritto diplomatico e consolare della DDIP contattò il giorno stesso telefonicamente il segretario di Stato sostituto (competenza tematica). Il segretario di Stato sostituto (competenza tematica) prese conoscenza dei fatti. Egli fu dunque d’accordo sia dal profilo giuridico sia dal profilo delle ripercussioni politiche sulla valutazione fatta dalla responsabile della Sezione diritto diplomatico e consolare della DDIP. Il 14 luglio 2008 non giudicò però necessario informare la responsabile del DFAE. Secondo le spiegazioni fornite alla CdG-S dal segretario di Stato sostituto (compe- tenza tematica), la decisione di non informare la responsabile del DFAE rientrava nella sua competenza. Ritenendo che non vi fossero a quel momento decisioni da prendere da parte del DFAE, decise di non informare immediatamente la responsabi- le del DFAE della richiesta fatta alle autorità ginevrine in merito allo statuto diplo- matico dei coniugi G. e sul previsto intervento di polizia. Sulla base delle informazioni ricevute dalla CdG-S, sembra che non vi siano diretti- ve in seno al DFAE che definiscano quando e su quali contenuti la responsabile del DFAE debba essere obbligatoriamente informata e/o consultata. Secondo la prassi in vigore, la DDIP consulta la direzione politica quando è interpellata da autorità cantonali per prendere posizione su questioni di immunità diplomatica che rivestono un carattere delicato. Occorre osservare che la responsabile del DFAE condivide la valutazione del segre- tario di Stato sostituto (competenza tematica) e reputa che non vi fossero ragioni di informarla già il 14 luglio 2008, poiché la situazione giuridica in merito all’immu- nità diplomatica era chiara. La CdG-S constata poi che, dopo la sua conversazione telefonica con il segretario di Stato sostituto (competenza tematica), la responsabile della Sezione diritto diploma- tico e consolare della DDIP rispose la sera stessa, dunque il 14 luglio 2008, alla Missione svizzera, che trasmise immediatamente la risposta al Dipartimento gine- vrino delle istituzioni. Va poi rilevato che dalla domanda indirizzata il 14 luglio 2008 da detto Dipartimen- to alla Missione svizzera risulta che non vi era necessità o urgenza di fornire una

risposta immediata (in effetti nel fax in cui era stata formulata la domanda si diceva «[…] je me permets de vous solliciter afin que des informations sur le statut des intéressés soient préalablement transmises à mon Département […] à votre plus proche convenance»)87. È vero anche che da un documento allegato alla domanda del 14 luglio 2008 si deduceva che per il 15 luglio 2008 era prevista un’«interpellation» di H.G. È anche vero però che questa domanda del 14 luglio 2008 del Dipartimento delle istituzioni affermava chiaramente che il Dipartimento avrebbe informato il procura- tore generale ginevrino soltanto dopo aver ricevuto la risposta del DFAE in merito allo statuto dei coniugi G.

87 Scritto del Dipartimento delle istituzioni della Repubblica e Cantone di Ginevra alla Missione svizzera del 14.7.2008: «[…] je me permets de vous solliciter afin que des informations sur le statut des intéressés soient préalablement transmises à mon départe- ment […] à votre plus proche convenance.»

Sulla base delle informazioni ricevute, la CdG-S giudica da parte sua che il segreta- rio di Stato sostituto (competenza tematica) avrebbe dovuto imperativamente infor- mare e consultare la responsabile del DFAE prima che il DFAE desse una risposta alle autorità ginevrine. La CdG-S constata che nella fattispecie la responsabile del DFAE non ebbe il mar- gine di manovra necessario per potere condurre, prima dell’arresto dei coniugi G., una riflessione politica sulle conseguenze che un simile atto avrebbe potuto avere sulle relazioni bilaterali tra la Svizzera e la Libia. In particolare, non poté valutare se, vista la fattispecie, non sarebbe stato necessario contattare le autorità politiche competenti della Repubblica e Cantone di Ginevra per richiamare la loro attenzione sulle conseguenze che l’arresto dei coniugi G. avrebbe potuto comportare in materia di politica estera per la Confederazione e il Cantone di Ginevra. La CdG-S non dubita dell’esattezza dal profilo giuridico della risposta data in merito all’esistenza di un’immunità diplomatica dei coniugi G. È parimenti cosciente dei limiti posti dalla Costituzione federale all’azione della Confederazione nelle sue relazioni con i Cantoni; la giustizia e la polizia rientrano nella sovranità cantonale e, ovviamente, a livello cantonale il potere giudiziario deve rimanere indipendente dal potere esecutivo. Tuttavia, sia il rispetto della ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni sia il rispetto della separazione dei poteri a livello cantonale tra potere esecutivo e potere giudiziario non escludono a priori uno scambio di informazioni e di opinioni tra gli organi coinvolti. Un simile scambio ha lo scopo di garantire che l’organo competente chiamato in ultima battuta a prendere una decisione ed assu- mersene la responsabilità possa farsi un’idea completa sia dei fatti sia delle conse- guenze che potrebbero ripercuotersi su altre autorità. La decisione finale sul tipo di intervento da condurre in questo affare spettava chiaramente alle autorità giudiziarie e di polizia ginevrine. Nondimeno, niente avrebbe impedito che le autorità giudizia- rie e di polizia ginevrine fossero preventivamente rese attente tramite il governo ginevrino del margine di manovra che avevano nel decidere il tipo di intervento da condurre (ordine di comparizione versus ordine d’arresto).

Visto quanto precede, la CdG-S giunge alla conclusione che la risposta data dal DFAE al Dipartimento delle istituzioni per il tramite della Missione svizzera non era adeguata sotto questa forma, benché fosse assolutamente corretta sul piano stretta- mente giuridico per quanto concerne la questione dell’esistenza dell’immunità diplomatica. La problematica avrebbe dovuto essere trattata, sia da parte della Con- federazione sia da parte della Repubblica e Cantone di Ginevra, anche a livello politico. In futuro occorre garantire che in seno al DFAE, in casi uguali o simili, il capo del DFAE sia informato tempestivamente in quanto responsabile politico. Infatti incombe in primo luogo al responsabile politico del DFAE di procedere alle necessarie riflessioni politiche e se del caso a una discussione politica con le autorità politiche del Cantone interessato. Questo compito non può, data la sua natura politi- ca, essere delegato una volta per tutte né ai servizi della DDIP incaricati di risponde- re alle questioni giuridiche né ai collaboratori responsabili della Direzione politica.

Raccomandazione 1: Informazione del capo del DFAE La CdG-S chiede al DFAE di dotarsi di direttive che definiscano, in caso di fat- tispecie difficili in relazione a immunità diplomatiche, in quali situazioni, quan- do e da parte di chi il capo del DFAE deve essere imperativamente informato e/o consultato affinché possa farsi carico della sua responsabilità politica.

Per quanto concerne le modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità ginevrine dopo l’arresto dei coniugi G., le persone sentite convengono nel dire che vi furono numerosi contatti, ma tutti di natura informale. A titolo di esempio, tra il DFAE e le autorità ginevrine si svolsero discussioni prima della firma del «Memorandum of Understanding» del 15 agosto 2008, prima dell’incontro con uno dei figli della Guida della Rivoluzione a Davos nel gennaio

2009 e prima del viaggio della responsabile del DFAE nel maggio 2009. Di regola,

questi contatti avvennero sia tra la responsabile del DFAE e il consigliere di Stato capo del Dipartimento delle istituzioni – fino al dicembre 2008 anche presidente del Consiglio di Stato ginevrino – sia tra il segretario di Stato sostituto (competenza regionale), che dirigeva il «Kerngruppe Libyen», e il segretario generale del Dipar- timento delle istituzioni. Il segretario di Stato del DFAE partecipò anche ad almeno uno degli incontri. La responsabile del DFAE ha precisato alla CdG-S di aver avuto contatti informali con il consigliere di Stato capo del Dipartimento delle istituzioni, ma di non aver negoziato di persona con le autorità ginevrine. Aveva affidato questo compito al segretario di Stato sostituto (competenza regionale) o al segretario di Stato del DFAE88. In nessun momento durante questa fase le autorità federali e le autorità ginevrine firmarono convenzioni scritte per definire le modalità precise di comunicazione tra di loro. Nemmeno la consultazione e il coinvolgimento del Cantone di Ginevra, per esempio nell’elaborazione di progetti d’accordo tra la Svizzera e la Libia o in vista di passi del DFAE, vennero disciplinati all’inizio della crisi. Non paiono nemmeno esistere tracce scritte dei numerosi contatti informali. La CdG-S constata inoltre che la collaborazione tra le autorità federali e le autorità ginevrine sembra aver ben funzionato durante questo primo periodo. Questa buona collaborazione sembra però essere stata fondata in gran parte sui buoni contatti personali che esistevano già in precedenza tra la responsabile del DFAE e il consi- gliere di Stato capo del Dipartimento delle istituzioni grazie al fatto che erano stati membri dello stesso governo ginevrino. Viste le difficoltà sorte nelle fasi seguenti (cfr. n. 3.2.3 e 4.1.1), la Commissione reputa tuttavia che le autorità federali e le autorità ginevrine si sarebbero trovate meglio se avessero definito fin dall’inizio in modo preciso le modalità della loro collaborazione in questo affare. Paradossalmente, i buoni contatti esistenti tra la responsabile del DFAE e il consigliere di Stato capo del Dipartimento delle istitu- zioni sembrano aver fatto dimenticare a lungo che mancavano canali di comunica- zione e procedure ufficiali predefiniti.

88 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 26.10.2010, pag. 63.

2.2.2 Informazione e gestione da parte

del Consiglio federale Durante questo periodo (da metà luglio 2008 al giugno 2009), il Consiglio federale fu tenuto informato sugli sviluppi della vicenda essenzialmente mediante note in- formative del DFAE e informazioni orali comunicate dalla responsabile del DFAE in occasione delle sedute del Collegio governativo. La CdG-S constata che la responsabile del DFAE informò regolarmente il Collegio governativo. Tuttavia, per quanto riguarda il contenuto delle informazioni date, la Commissione rileva che né le note informative del DFAE né i verbali del Consiglio federale documentano lo scambio di fax e di messaggi elettronici del 14 luglio 2008 tra il DFAE e le autorità ginevrine. Secondo la CdG-S, questo sarebbe stato un elemento importante per comprendere gli sviluppi della vicenda (nota della Com- missione: l’informazione del Consiglio federale in merito alla pianificazione di operazioni d’esfiltrazione dei due Svizzeri trattenuti in Libia è trattata nel n. 5.3.1). Dai documenti del Consiglio federale si desume che quest’ultimo non condusse discussioni approfondite sulla vicenda prima del 17 giugno 2009. Il Collegio gover- nativo non prese decisioni formali nel corso di questo primo periodo. Inoltre, né la Giunta del Consiglio federale in materia di affari esteri né quella in materia di sicurezza si occuparono mai dell’esame di questo dossier. Va precisato che la Giunta del Consiglio federale in materia di affari esteri non si riunì mai in questo periodo e di conseguenza non trattò nemmeno altri oggetti. Come detto, il Consiglio federale venne tenuto informato dalla responsabile del DFAE, in modo più o meno regolare, dell’evoluzione dei negoziati tra la Svizzera e la Libia, ma non si interessò più da vicino della vicenda in quanto collegio. Né il Consiglio federale né i suoi membri chiesero durante questo periodo che il Collegio governativo discutesse in modo approfondito della vicenda o venisse maggiormente coinvolto nella decisione sui passi futuri. Da parte sua, la responsabile del DFAE non sottopose al Consiglio federale di sua iniziativa proposte volte a coinvolgere attivamente il Collegio nella gestione dell’affare. Eppure, sin dall’inizio della crisi sarebbe stato compito del Consiglio federale definire la strategia e i suoi obiettivi, i mezzi necessari per conseguirli e le scadenze previste.

Ne consegue che questa prima fase della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia fu gestita esclusivamente a livello del DFAE e non del Consiglio federale. La Com- missione reputa che, vista l’importanza e l’ampiezza della crisi bilaterale, la gestione di questa vicenda e in particolare la definizione della strategia da seguire avrebbero dovuto essere garantite dal Consiglio federale in quanto collegio.

Raccomandazione 2: Definizione della strategia da parte del Consiglio federale in caso di crisi importanti di politica estera La CdG-S domanda al Consiglio federale di vegliare affinché in futuro definisca in quanto collegio la strategia da seguire (obiettivi, mezzi e se è possibile sca- denzario) in caso di crisi importanti di politica estera.

2.2.3 Direzione e organizzazione della gestione di crisi

da parte del DFAE La CdG-S valuta positivamente l’allestimento rapido da parte del DFAE di due strutture: da un lato il «Kerngruppe Libyen», che riuniva le diverse divisioni del DFAE interessate e una rappresentante della SECO e che era essenzialmente respon- sabile degli aspetti operativi, d’altro lato il «gruppo di lavoro interdipartimentale», una struttura tipicamente trasversale composta di rappresentanti del DFAE, del DDPS, del DFI (sino a fine ottobre 2008), del DFE, del DFGP nonché dello Stato maggiore della Giunta in materia di sicurezza del Consiglio federale e la cui funzio- ne consisteva principalmente nel fungere da piattaforma per lo scambio e il coordi- namento delle informazioni tra i dipartimenti interessati. La composizione esatta di queste strutture cambiò nel corso del tempo di pari passo con gli obiettivi da trattare. Per contro, la condotta operativa fu assicurata in modo costante dal 21 luglio 2008 in poi dal segretario di Stato sostituto (competenza regionale). Quest’ultimo informava regolarmente e addirittura quotidianamente la responsabile del DFAE che, dal canto suo, si faceva carico della direzione politica e strategica della gestione di crisi89. Contrariamente agli accertamenti fatti dalle CdG nell’ambito della loro inchiesta «Le autorità sotto la pressione della crisi finanziaria e della trasmissione dei dati di clienti di UBS agli Stati Uniti»90, le discussioni dei due gruppi di lavoro posti sotto la direzione operativa del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) furono verbalizzate. La CdG-S apprezza questo approccio, che permette di comprendere a posteriori le discussioni e le decisioni prese a questo livello. La CdG-S constata per contro che né il «Kerngruppe Libyen» né il gruppo di lavoro interdipartimentale ricevettero un mandato scritto dalla responsabile del DFAE. Secondo il segretario di Stato sostituto (competenza regionale)91, un mandato scritto non avrebbe avuto senso in caso di crisi, perché la situazione cambiava di ora in ora; inoltre, la responsabile del DFAE aveva impartito istruzioni chiare, ossia da un lato mettere tutto in atto per proteggere e riportare in patria i due cittadini svizzeri tratte- nuti in Libia e, d’altro lato, lavorare a una rapido ristabilimento delle relazioni bilaterali tradizionalmente buone tra i due Paesi.

Secondo la CdG-S, la questione centrale non risiede tanto nel fatto che il mandato debba essere necessariamente rilasciato in forma scritta. Importante è piuttosto che esso sia sufficientemente preciso e chiaro e comprenda in particolare non soltanto gli obiettivi generali, ma anche i mezzi da mettere in atto e i termini. Inoltre, la CdG-S reputa che nella fattispecie il mandato avrebbe dovuto essere definito dal Consiglio federale in quanto collegio.

89 Risposta scritta del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) dell’11.10.2010, pag. 2. 90 «Le autorità sotto la pressione della crisi finanziaria e della trasmissione dei dati di clienti di UBS agli Stati Uniti», rapporto delle CdG del 30.5.2010, pag. 36. 91 Risposta scritta del segretario di Stato sostituto (competenza regionale) dell’11.10.2010, pag. 1.

2.2.4 Circostanze del pensionamento anticipato

dell’ambasciatore di Svizzera in Libia Il 16 dicembre 2008 la Commissione del DFAE responsabile dei cambiamenti di destinazione dei capi missione, incaricò la Direzione delle risorse (DR) del DFAE di discutere con l’ambasciatore di Svizzera in Libia della possibilità di un pensiona- mento anticipato con mantenimento delle sue pretese pensionistiche complete92. Il 22 dicembre 2008 la direttrice della DR contattò telefonicamente l’ambasciatore di Svizzera in Libia e gli domandò se poteva immaginarsi di essere posto anticipata- mente in pensione per il 1° agosto 2009. Dopo riflessione, l’ambasciatore di Svizze- ra in Libia accettò la proposta. Con decisione del 6 marzo 2009, il Consiglio federale approvò la proposta del DFAE concernente il pensionamento anticipato dell’ambasciatore di Svizzera in Libia93. Approvò anche la proposta secondo cui il suo successore avrebbe rappresen- tato la Svizzera in Libia come incaricato d’affari a.i. Si sarebbe proceduto alla riva- lutazione della rappresentanza svizzera soltanto dopo la normalizzazione delle relazioni bilaterali. Il 1° maggio 2009 l’ambasciatore di Svizzera in Libia lasciò la sua funzione ed entrò in pensionamento anticipato. La CdG-S ha incontrato i diversi attori interessati per capire come sia stata presa la decisione del DFAE di proporre all’ambasciatore di Svizzera in Libia il prepensio- namento proprio in quel momento. Sulla base delle informazioni ricevute, la CdG-S è giunta alla conclusione che questa decisione non fu presa alla leggera. Dalle spiegazioni fornite da diversi membri del DFAE, tra cui il segretario di Stato sostituto (competenza regionale)94 e la responsabile del DFAE95, nonché dai verbali delle sedute dei gruppi di lavoro risulta infatti che nel perdurare della crisi erano sorti problemi perché l’ambasciatore di Svizzera in Libia non si era conformato alle direttive del DFAE, in particolare per quanto concerne la trasmissione in sicurezza delle informazioni. Inoltre, si erano moltiplicate le divergenze tra l’ambasciatore di Svizzera in Libia e la Centrale a Berna sulla strategia da seguire. Non avendo trovato indizi che possano far pensare che il prepensionamento abbia potuto avere conseguenze negative per la soluzione della crisi diplomatica, la CdG-S rinuncia, per ragioni di protezione della personalità, a pubblicare ulteriori dettagli su questo tema.

92 Risposta scritta della direttrice della Direzione delle risorse del DFAE dell’8.6.2010, pag. 1. 93 Risposta scritta della direttrice della Direzione delle risorse del DFAE dell’8.6.2010, pagg. 1–2. 94 Verbale dell’audizione del segretario di Stato aggiunto (competenza regionale) del 15.9.2010, pagg. 32–40. 95 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 29.10.2010, pagg. 3–8.

3 Fase II: dal giugno 2009 alla fine di agosto 2009

3.1 Riassunto dei fatti

Il 9 giugno 2009 la responsabile del DFAE inviò una lettera96 al presidente della Confederazione 2009 con cui lo informava sullo stato dei negoziati da lei condotti con il primo ministro della Libia e gli sottoponeva un progetto di testo che corri- spondeva allo stato delle discussioni. Nella lettera lo informava che il 6 maggio 2009 erano state avviate discussioni con la Libia per trovare una soluzione politica alle tensioni tra i due Paesi. Da allora il suo partner negoziale era il primo ministro libico. Dopo qualche progresso, il primo ministro l’aveva invitata a recarsi in Libia con una delegazione per proseguire il dialogo a Tripoli. La responsabile del DFAE ne aveva informato il presidente della Confederazione il 20 maggio 2009, a margine di una riunione di una delle delega- zioni del Consiglio federale. La responsabile del DFAE aggiungeva poi che il contenuto delle discussioni in vista di una soluzione politica verteva per una prima parte su misure che erano di compe- tenza del DFAE (misure amministrative nei confronti dei collaboratori del DFAE). Una seconda parte riguardava modalità volte a normalizzare le relazioni bilaterali e ad autorizzare l’uscita dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia. Un’ultima parte prevedeva misure per intensificare in futuro le relazioni bilaterali. Secondo questa lettera, prima della visita del presidente della Confederazione 2009 negli Emirati Arabi Uniti (EAU), la responsabile del DFAE aveva proposto a quest’ultimo di mettere a profitto i suoi contatti con il presidente degli EAU per informare la Guida della Rivoluzione dei significativi progressi compiuti con il primo ministro libico e per comunicargli la volontà della Svizzera di trovare rapida- mente un accomodamento alle tensioni. La responsabile del DFAE comunicava anche in modo esplicito l’auspicio che le discussioni che sarebbero seguite potessero svolgersi anche a livello presidenziale. Da ultimo, sottolineava quanto fosse impor- tante che lei e il presidente della Confederazione 2009 continuassero a tenersi reci- procamente informati sugli ultimi sviluppi di questo affare e ringraziava il presidente della Confederazione 2009 per il suo sostegno. Il 17 giugno 2009 il Consiglio federale discusse dello stato dei negoziati sulla base di un documento interlocutorio del DFAE del 15 giugno 2009. Da questo documento

interlocutorio risulta che una soluzione politica sembrava a portata di mano. Dal documento emerge anche che dopo negoziati durati diversi mesi e dopo un gran numero di proposte da parte svizzera e altrettanti cambiamenti di posizione da parte libica, poteva diventare necessario, in caso di stasi dei negoziati, far capire chiara- mente alla Libia che la Svizzera sarebbe stata pronta a rafforzare la sua posizione negoziale in modo mirato e progressivo mediante misure di ritorsione. Il documento interlocutorio descriveva pertanto una serie di possibili misure di ritorsione. Nella sua seduta, il Collegio governativo giunse alla conclusione che il dossier, gestito dal DFAE, si trovava a un punto morto a causa della questione della simulta- neità tra la partenza dei due ostaggi e la firma di un accordo97.

96 Lettera della responsabile del DFAE al presidente della Confederazione 2009 del 9.6.2009. 97 Risposta scritta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 2.

Dai verbali del Consiglio federale emerge che questa era la prima volta che il Colle- gio discuteva approfonditamente di questo affare. Nel corso della seduta, il presidente della Confederazione 2009 segnalò l’offerta di mediazione del presidente degli EAU. Il Consiglio federale decise di dare un’opportunità all’offerta di mediazione di un Paese arabo che godeva di una grande reputazione nel mondo islamico e di portare il dossier al livello presidenziale98. Secondo la formulazione usata dal Consiglio federale nella sua risposta scritta alla CdG-S99, il Collegio governativo affidò il 17 giugno 2009 al presidente della Confe- derazione 2009 un mandato informale. Stando sempre a questa risposta, il mandato assegnato dal Consiglio federale nella vertenza tra la Svizzera e la Libia era rimasto immutato sin dall’inizio: la normaliz- zazione delle relazioni bilaterali e il ritorno in patria dei due cittadini svizzeri tratte- nuti in Libia. Un mandato di negoziazione tanto esteso non era inconsueto nelle relazioni internazionali e altri simili ne erano stati affidati in precedenza al DFAE. Secondo il presidente della Confederazione 2009100, il mandato del Consiglio fede- rale non era limitato nel tempo; egli doveva semplicemente farsi carico del dossier. Il presidente della Confederazione 2009 non ha saputo dire alla CdG-S se ricevette il mandato di negoziare direttamente con la Guida della Rivoluzione. A suo avviso, era quello che verosimilmente ci si attendeva. Non era tuttavia chiaro chi avesse in fin dei conti il potere e le competenze («wer letztlich das Sagen und die Kompetenzen hatte»). Stando a quanto egli stesso afferma, il presidente della Confederazione 2009101 non fece niente per farsi affidare questo compito supplementare, dato che era già molto occupato durante il suo anno di presidenza (segreto bancario, UBS, ecc.). Era tutta- via dell’avviso che, visto che la situazione era bloccata, occorreva alzare i negoziati al livello superiore, vale a dire al livello presidenziale. Inoltre, egli ha spiegato alla CdG-S che reputava di avere ricevuto un mandato non soltanto sulla base della lettera della responsabile del DFAE del 9 giugno 2009, ma anche in seguito alla discussione svoltasi in seno al Consiglio federale il 17 giugno 2009102. Dai verbali del Consiglio federale emerge che la questione di portare il dossier al

livello presidenziale fu effettivamente discussa. Questa opzione venne accolta favo- revolmente dai membri del Collegio governativo, in particolare dopo che il presiden- te della Confederazione 2009 aveva accennato ai suoi contatti con il presidente degli EAU che si era offerto di intervenire come mediatore nella vertenza. Il presidente della Confederazione 2009 aveva spiegato al Collegio che avrebbe avuto nuovi contatti con il governo dell’Arabia Saudita [recte: il presidente degli EAU] nei giorni seguenti. A quel punto sarebbe stato chiaro se si poteva entrare in un negozia- to a livello presidenziale con la Libia. Al termine delle discussioni, il Consiglio federale decise di attendere il risultato dei colloqui tra il presidente della Confedera- zione 2009 e il presidente degli EAU.

98 Ibid.

99 Ibid.

100 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pag. 7. 101 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pagg. 5,

7 e 22.

102 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 29.9.2010, pag. 8.

Per contro, il Consiglio federale non prese una decisione formale di attribuire un mandato al presidente della Confederazione 2009 né definì il contenuto e l’ampiezza del mandato. Dalla decisione del Consiglio federale del 17 giugno

2009103 emerge soltanto che il Collegio governativo aveva preso conoscenza del

documento interlocutorio del DFAE del 15 giugno 2009. A partire del 17 giugno 2009 il DFAE cessò tutti i negoziati che aveva avviato104. L’incontro previsto tra il segretario di Stato del DFAE e il suo omologo libico per proseguire i negoziati avviati a fine maggio 2009 in Libia non ebbe dunque luogo. A metà luglio 2009 un uomo d’affari di nazionalità straniera residente in Svizzera contattò telefonicamente il presidente della Confederazione 2009. Gli disse che possedeva un accesso diretto all’amministrazione libica e alla Guida della Rivolu- zione; quest’ultimo gli aveva confidato la volontà di trovare una soluzione alla crisi e aveva affidato un mandato in questo senso al suo primo ministro105. In seguito, il 18 luglio 2009, il presidente della Confederazione 2009 telefonò al primo ministro libico106. Nel corso del colloquio, il presidente della Confederazione 2009 richiamò l’attenzione del primo ministro libico sul contatto che aveva avuto con il presidente degli EAU, al che il primo ministro libico gli rispose che ne era già al corrente. Convennero tuttavia di non far più capo a questo mediatore, dato che oramai era stato allacciato un contatto diretto107. In occasione dello stesso colloquio, il presidente della Confederazione 2009 e il primo ministro libico discussero un progetto d’accordo comprendente i cinque punti seguenti:

1. «Per quanto concerne l’incidente accaduto il 15 luglio 2008 a Ginevra, la

Libia e la Svizzera convengono una procedura accelerata di arbitrato da par- te di esperti in diritto.

2. Ognuno dei due Paesi designerà entro il 31 luglio 2009 una persona indipen-

dente proveniente da un Paese terzo. I due arbitri si organizzeranno in modo indipendente. I due Paesi forniranno tutti i documenti richiesti disponibili. 3. L’obiettivo dell’arbitrato è di determinare se gli organi giudiziari e di polizia svizzeri hanno agito conformemente alla legge in occasione dell’incidente menzionato. L’arbitrato conterrà raccomandazioni finali. 4. L’accordo sarà firmato in Libia dagli organi dei due Paesi autorizzati a tal fine (per la Svizzera: il presidente della Confederazione Svizzera; per la Grande Jamahiriya araba libica popolare socialista: [testo mancante]). 5. Contestualmente alla firma di questo progetto d’arbitrato, sono ristabilite le relazioni bilaterali (cfr. progetto)108». [trad.]

103 Decisione del Consiglio federale del 17.6.2009.

104 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 14.4.2010, pag. 29.

105 Verbali delle audizioni del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pagg. 7–8 e del 29.9.2010, pag. 12. 106 Verbali delle audizioni del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pag. 8 e del 29.9.2010, pag. 23. 107 Verbali delle audizioni del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pag. 21, e del 29.9.2010, pag. 23. 108 Progetto discusso a voce tra il presidente della Confederazione svizzera 2009 e il primo ministro della Libia del 18.7.2009 («Draft as orally discussed between the President of the Swiss Confederation 2009 and the Prime Minister of Libya from 18.07.2009»)

Il 31 luglio 2009 il presidente della Confederazione 2009 consegnò al primo mini- stro libico un progetto d’accordo109 con il quale i due Stati convenivano l’istituzione di un tribunale arbitrale composto di tre membri. Questo testo prevedeva altresì che l’obiettivo dell’arbitrato era di determinare se le autorità cantonali e federali svizzere implicate nell’incidente del 15 luglio 2008 avevano agito conformemente al diritto internazionale applicabile. Era anche previsto che le relazioni bilaterali sarebbero state ristabilite contestualmente alla firma del progetto d’arbitrato. Ciò implicava tra l’altro che sarebbero state simultaneamente ristabilite tutte le attività consolari concernenti ogni cittadino dei due Paesi, in particolare il rilascio di visti d’entrata e di uscita per i cittadini e le personalità ufficiali svizzere e libiche, compresi i due cittadini soggiornanti in Libia. Era anche citata la ripresa delle relazioni commerciali e dei collegamenti aerei tra i due Paesi. In una lettera accompagnatoria dello stesso giorno, il presidente della Confederazione 2009 chiedeva al primo ministro della Libia di fare i suoi commenti al progetto. Inoltre, si rallegrava di potersi recare prossimamente a Tripoli per discutere questi problemi con la Guida della Rivoluzio- ne in persona e reputava che questa visita avrebbe costituito un’ottima occasione per firmare l’accordo110. Il 5 agosto 2009111 il presidente della Confederazione 2009 decise di intraprendere un viaggio a Tripoli. Vennero ipotizzate tre possibili date: il 13 agosto 2009, il 18 agosto 2009 e il 20 agosto 2009. La collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 sottopose per consultazione alla DDIP una proposta di accordo formulata dalla Libia il 13 agosto 2009112. Il 14 agosto 2009 il direttore della DDIP trasmise le sue conclusioni alla responsabi- le del DFAE113. Dopo aver esaminato il documento, era giunto alla conclusione che il testo era inaccettabile sotto quella forma e formulava una controproposta. Egli affermava che: «la nostra controproposta si fonda sul testo libico. I passi che dovreb- bero essere tolti sono cancellati. Le nostre controproposte sono scritte in grassetto. I passaggi per i quali vi sono possibilità di fare concessioni sono delimitati da parente- si quadre e scritti in corsivo. Proponiamo tuttavia di far dipendere queste concessioni

da contropartite della parte libica e, di conseguenza, di introdurle nei negoziati soltanto «a piccole dosi» [trad.]. I principali punti criticati dal direttore della DDIP erano i seguenti: per quanto concerne la proposta secondo cui la Svizzera avrebbe presentato scuse formali e pubbliche per i torti commessi nei confronti di un diplomatico libico, la DDIP osser- vava che simili scuse non entravano in linea di conto. La Svizzera non aveva com- messo nessun torto di cui dovesse scusarsi e H.G. non aveva statuto diplomatico al momento dei fatti. Se la Svizzera si fosse scusata e avesse riconosciuto che era stato commesso un torto, il tribunale arbitrale sarebbe divenuto superfluo. Per contro, il direttore della DDIP reputava accettabile che la Svizzera esprimesse il suo rammari- co o, eventualmente come concessione ultima, delle scuse per l’incomodo causato dall’arresto di H.G. e della sua famiglia.

109 Progetto d’accordo del 31.7.2009.

110 Lettera del presidente della Confederazione 2009 al primo ministro della Libia del 31.7.2009. 111 Risposta scritta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 4.

112 Verbale dell’audizione del vicedirettore della DDIP del 10.3.2010, pag. 25.

113 Nota del direttore della DDIP alla responsabile del DFAE del 14.8.2009.

Per quanto concerne il carattere unilaterale della procedura arbitrale proposta nel progetto, la DDIP osservava che in un simile caso sarebbe stato esaminato soltanto il comportamento svizzero. Le violazioni di diritto commesse dalla Libia per reazione all’arresto dei coniugi G. sarebbero state escluse dall’esame. Una simile soluzione sarebbe al limite stata accettabile se in cambio della firma dell’accordo i due Svizze- ri avessero potuto lasciare la Libia. Il progetto non prevedeva però una simile clau- sola e la DDIP proponeva pertanto di mantenere l’esigenza secondo cui il tribunale arbitrale avrebbe esaminato anche il comportamento della Libia. Per quanto concerne le basi decisionali della procedura arbitrale, il progetto d’accordo faceva riferimento a «principi etici» («ethical principles») e a «regole di cortesia internazionale» («rules of international courtesy»). Si tratta di concetti vaghi che non hanno una vera e propria definizione, ragion per cui la DDIP propo- neva di fare riferimento alle disposizioni dello statuto della Corte internazionale di giustizia. Inoltre, la DDIP criticava la clausola che poneva integralmente a carico della Svizze- ra le spese della procedura arbitrale, nonché la sospensione dei «responsabili» fino al termine della procedura arbitrale. Per quanto concerne l’avvio di un procedimento penale contro i responsabili, anch’esso previsto nel progetto, la DDIP rilevava che il Consiglio federale non poteva impegnarsi in questo senso a causa del principio della separazione dei poteri. Da ultimo, la DDIP criticava il versamento, previsto nel progetto, di un’indennità di 20 milioni di euro da parte della Svizzera e l’appianamento dell’insieme delle que- stioni bilaterali soltanto una volta adempiuti tutti gli obblighi previsti dalla procedu- re di arbitrato. La DDIP giudicava quest’ultima esigenza come del tutto inaccettabi- le, visto che vincolava la liberazione dei due cittadini svizzeri e la soppressione delle altre restrizioni al buon volere della Libia. In conclusione, il direttore della DDIP proponeva due opzioni. Nella prima opzione, spiegava che: «poiché i canali negoziali del DFAE non sono più stati utilizzati da tempo e sono dunque «dormienti», una negoziazione dovrebbe pertanto essere condotta direttamente da [il presidente della Confederazione 2009]. Occorrerebbe

cercare di eliminare le divergenze in una discussione diretta con la parte libica, rispettivamente con [la Guida della Rivoluzione]». [trad.] Come seconda opzione, il presidente della Confederazione 2009 avrebbe potuto cercare una soluzione fondan- dosi su basi diverse dall’esistente progetto d’accordo. Tali altre basi potevano per esempio consistere nella proposta di prevedere un tribunale arbitrale e in cambio di ritornare con i due cittadini svizzeri. Il 14 agosto 2009, la responsabile del DFAE trasmise la nota del direttore della DDIP al presidente della Confederazione 2009 con una breve lettera di accompa- gnamento in cui precisava che si trattava di una prima valutazione e diceva chiara- mente che nella sua forma attuale il progetto non era accettabile per la Svizzera. Sottoponeva al presidente della Confederazione 2009 le due opzioni menzionate sopra, rilevando che a questo punto la scelta era politica e che la decisione spettava al presidente della Confederazione 2009 o al Consiglio federale, secondo l’avviso del presidente della Confederazione 2009. Il 15 agosto 2009, il presidente della Confederazione 2009 trasmise una nuova proposta d’accordo fondata parzialmente sulle critiche della DDIP. Tale progetto d’accordo prevedeva tra l’altro che il governo svizzero esprimesse il suo profondo rammarico per l’incidente del 15 luglio 2008 e presentasse scuse ufficiali e pubbli-

che per i disagi causati durante l’arresto effettuato dalla polizia ginevrina. Nello stesso scritto, il presidente della Confederazione 2009 avrebbe suggerito un collo- quio telefonico per la domenica seguente, terminando con l’affermazione di essere molto lieto di incontrare la Guida della Rivoluzione giovedì 20 agosto 2009114. Il giorno stesso, il primo ministro della Libia115 rispose al presidente della Confede- razione 2009 osservando che dalla proposta libica erano stati tolti elementi impor- tanti e altri erano stati aggiunti. Tra gli elementi sui quali la Libia non poteva fare compromessi figuravano l’esigenza delle scuse, il rifiuto che il tribunale arbitrale statuisse sull’operato della Libia e il rifiuto di sostituire la clausola di indennizzo con la delega al tribunale arbitrale del compito di decidere un indennizzo finanziario adeguato. Di conseguenza, il primo ministro libico concludeva che la proposta non poteva essere accettata. Il 16 agosto 2009 il presidente della Confederazione 2009 parlò per telefono con il primo ministro libico. Il presidente della Confederazione 2009 espresse il suo auspi- cio di trovare una soluzione il giorno stesso. Nel caso contrario, la vertenza non sarebbe stata ancora matura per una visita ufficiale del presidente della Confedera- zione 2009 a Tripoli e avrebbe dunque dovuto essere sottoposta nuovamente all’esame del DFAE. Il presidente della Confederazione 2009 e il primo ministro libico convennero di scambiarsi proposte il giorno stesso. Il giorno stesso, il primo ministro comunicò al presidente della Confederazione 2009 le grandi linee dei punti essenziali sui quali si erano accordati («Outline of the basic agreed points»)116. Dai nove punti di questo documento risultava tra l’altro che la Libia chiedeva scuse ufficiali e pubbliche da parte del governo svizzero per le azioni illegali e ingiustificate commesse dalla polizia ginevrina» (testo inglese: «wrongful and unjustified actions committed by the Geneva Police»). Si prevedeva che le relazioni bilaterali sarebbero state ristabilite dopo che il tribunale arbitrale avesse statuito definitivamente sulla lite e che la Svizzera avesse adempiuto tutti i suoi obblighi derivanti dall’accordo. Il presidente della Confederazione 2009 rispose il giorno stesso al primo ministro libico117 che taluni punti erano inaccettabili per la Svizzera. Sosteneva in particolare

che la controversia sembrava non essere ancora pronta per un accordo finale tra la Guida della Rivoluzione e il presidente della Confederazione Svizzera. Proponeva dunque di continuare il dialogo a livello ministeriale. Nella sua risposta del 17 agosto 2009118, il primo ministro libico propose che il presidente della Confederazione 2009 specificasse quali erano i punti inaccettabili per la Svizzera affinché le due parti potessero determinare chiaramente quali erano gli ostacoli ancora esistenti.

114 Lettera del presidente della Confederazione 2009 al primo ministro della Libia del 15.8.2009. 115 Lettera del primo ministro della Libia al presidente della Confederazione 2009 del 15.8.2009.

116 «Outline of the basic agreed points» del 16.8.2009.

117 Lettera del presidente della Confederazione 2009 al primo ministro della Libia del 16.8.2009. 118 Lettera del primo ministro della Libia al presidente della Confederazione 2009 del 17.8.2009.

Il 18 agosto 2009, il presidente della Confederazione 2009 rispose119 illustrando i tre punti essenziali per la Svizzera come segue:

1. «Desiderosa di trovare un compromesso, la Svizzera accetta che si faccia

ricorso a una procedura d’arbitrato, il cui unico obiettivo è di determinare le conseguenze legali delle azioni messe in atto dalle autorità svizzere in rela- zione con l’incidente del 15 luglio 2008. La Svizzera accetterà la decisione finale. 2. Per questa ragione la Svizzera non può accettare che il risultato della proce- dura d’arbitrato sia predeterminato. Presenta le più sincere scuse per i disagi provocati dagli avvenimenti del 15 luglio 2008; tuttavia, è compito del tri- bunale arbitrale determinare se nel corso di tali avvenimenti è stato violato il diritto internazionale. A tale riguardo, il mandato attribuito al tribunale arbi- trale deve essere formulato in modo neutro e le conseguenze devono dipen- dere dal verdetto del tribunale. Ovviamente, se il tribunale arrivasse a un simile conclusione la Svizzera accetterebbe di pagare un indennizzo. 3. A due cittadini svizzeri viene attualmente impedito di lasciare la Libia. Si tratta di due imprenditori che con il loro lavoro contribuiscono a promuovere il progresso e lo sviluppo in Libia e dunque servono il governo e il popolo libici. Il presidente della Confederazione si aspetta dalla Libia che rilasci i documenti di uscita necessari affinché i due cittadini svizzeri siano liberi di lasciare il Paese con lui quando rientrerà in Svizzera dopo il suo viaggio in Libia. Inoltre, tutte le altre misure prese dalle autorità libiche in seguito all’incidente del 15 luglio 2008 dovranno essere revocate al fine di norma- lizzare completamente le relazioni bilaterali tra i due Paesi». [trad.] Il presidente della Confederazione 2009 concludeva osservando che avrebbe visto con favore la possibilità di discutere questi punti personalmente con la Guida della Rivoluzione. Prima di inviare questa risposta, la collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009120 consultò telefonicamente il direttore della DDIP121. Il direttore della DDIP venne dunque consultato due volte durante l’estate 2009. Non vi saranno più contatti tra la DDIP e il presidente della Confederazione 2009 fino al ritorno di quest’ultimo dal suo viaggio in Libia122. Il Consiglio federale si riunì il 19 agosto 2009. Secondo quanto afferma il Collegio governativo123, in occasione di questa seduta il presidente della Confederazione 2009 riferì oralmente sugli ultimi sviluppi del dossier. Sulla base delle ultime propo-

ste di accordo scambiate tra i due Paesi il 18 e 19 agosto 2009, era del parere che la

119 Lettera del presidente della Confederazione 2009 al primo ministro della Libia del 18.8.2009. 120 Da qualche anno è consuetudine che il DFAE metta un diplomatico a disposizione del presidente della Confederazione. Il collaboratore diplomatico del presidente della Confe- derazione è incaricato di preparare i contatti all’estero del presidente e di assicurare i con- tatti con il DFAE (verbale dell’audizione della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009, pagg. 1–2). 121 Audizione della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 del 15.9.2010, pag. 52. 122 Audizione della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 del 15.9.2010, pag. 55. 123 Risposta scritta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 4.

vertenza non fosse chiusa. Il presidente della Confederazione 2009 comunicò perciò al Collegio che per il momento non pensava di recarsi in Libia. Stando alle dichiarazioni del presidente della Confederazione 2009124, questi illustrò le basi dell’accordo in occasione della seduta del Consiglio federale del 19 agosto 2009, ma disse anche che esistevano ancora alcune divergenze tra le parti, in partico- lare in merito alle riserve della DDIP. Disse al Consiglio federale che non si sarebbe recato in Libia fintanto che Tripoli non fosse stata disposta a negoziare su questi punti. Dai suoi appunti personali sullo svolgimento della giornata del 19 agosto 2009, risulta che il presidente della Confederazione 2009 aveva informato il Consiglio federale che si stava delineando una soluzione con la Libia e che il suo viaggio era previsto per il 20 agosto, ma rimaneva ancora in dubbio. Non esiste un verbale formale del Consiglio federale sulla parte della riunione in cui fu trattato questo punto. Tuttavia, dagli appunti personali del vicecancelliere della Confederazione risulta che il presidente della Confederazione 2009 informò il Con- siglio federale sul fatto che non aveva ricevuto nessuna garanzia scritta di poter riportare in Svizzera i due cittadini svizzeri e che di conseguenza non si sarebbe recato a Tripoli l’indomani. Nel corso di questa seduta, il presidente della Confederazione 2009 non chiese di essere autorizzato dal Consiglio federale a firmare un accordo con la Libia. Il 19 agosto 2009 il primo ministro libico scrisse125 al presidente della Confedera- zione 2009 che salutava la visita di quest’ultimo a Tripoli il 20 agosto 2009. Al tempo stesso, nell’ottica di un compromesso, teneva a confermare che la Libia era d’accordo sui punti concernenti la procedura d’arbitrato, l’indennizzo e le scuse che il governo svizzero avrebbe dovuto presentare come proposto dalla Libia e confer- mato dalla lettera del presidente della Confederazione 2009. La questione del ristabi- limento delle relazioni bilaterali tra i due Paesi sarebbe stata trattata nei negoziati previsti durante la visita e sarebbe stato oggetto di una decisione, a dipendenza del loro esito. Alla fine di questa lettera, il primo ministro ribadiva che la Libia si ralle- grava della visita del presidente e sperava che essa avrebbe permesso di pervenire a

un accordo giusto ed equo sulla controversia insorta tra le due parti. Il 19 agosto 2009, attorno alle 19.00, il presidente della Confederazione 2009 rice- vette una chiamata telefonica dal primo ministro libico126. Questi gli chiese di recar- si in ogni caso a Tripoli il 20 agosto 2009, poiché occorreva profittare della «window of opportunity» apertasi allora. Disse che stava per cominciare il Ramadan e che in seguito la situazione di partenza non sarebbe stata più così favorevole. Inoltre aggiunse che talune condizioni del progetto d’accordo (scuse e tribunale arbitrale) erano degli «hard-points».

124 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pag. 21. 125 Lettera del primo ministro della Libia al presidente della Confederazione 2009 del 19.8.2009. 126 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pagg. 14 e 21 e nota del presidente della Confederazione 2009 sullo svolgimento della giornata del 19.8.2009.

Nel corso della serata del 19 agosto 2009127, il presidente della Confederazione 2009 decise di recarsi a Tripoli l’indomani, 20 agosto 2009. Non informò della sua decisione né il Consiglio federale come collegio né la responsabile del DFAE. Secondo quanto afferma il presidente della Confederazione 2009128, il Consiglio federale era stato informato del fatto che egli contava di effettuare un viaggio in Libia, ma non del momento in cui si sarebbe svolto. Stando al Consiglio federale, il DFAE era informato del viaggio del presidente della Confederazione 2009 a Tripoli129. La responsabile del DFAE conferma di essere stata in effetti informata del viaggio da uno dei suoi collaboratori la sera del 19 agosto 2009 ma, per usare le sue parole, «ciò avvenne piuttosto per caso»130 (a quanto si ricorda, il collaboratore che la informò era il capo dell’Informazione DFAE). La sera del 19 agosto 2009, verso le 20, il presidente della Confederazione 2009 informò la segretaria generale del DFF di aver deciso, in seguito alla conversazione telefonica avuta con il primo ministro libico, di recarsi a Tripoli l’indomani. Secon- do quanto afferma la segretaria generale del DFF, il presidente della Confederazione

2009 le domandò di non comunicare ad altri questa informazione131.

La collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009132, anch’essa informata della decisione del presidente della Confederazione 2009, trasmise quest’informazione unicamente al capo della DP II del DFAE. Infatti, proprio quest’ultimo era stato designato dalla responsabile del DFAE per accompa- gnare il presidente della Confederazione 2009 in un eventuale viaggio in Libia quando, poco prima, il presidente della Confederazione 2009 aveva espresso la sua intenzione di effettuare il viaggio. La collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 pensò che il capo della DP II del DFAE avrebbe informato a sua volta i suoi superiori gerarchici. Per di più, essa aveva discusso più volte del viaggio del presidente della Confedera- zione 2009 con il segretario di Stato sostituto (competenza regionale) ma senza parlare di date concrete, poiché aveva ricevuto dal presidente della Confederazione 2009 la chiara istruzione che tutto doveva svolgersi nella più assoluta discrezione133. Il capo della DP II del DFAE non informò la responsabile del DFAE del viaggio il 20 agosto 2009 poiché presuppose che i due consiglieri federali interessati erano in contatto diretto134. La delegazione con cui il presidente della Confederazione 2009 si recò in Libia il 20 agosto 2009 era composta del capo della DP II del DFAE, della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009, della responsabile del servi- zio di comunicazione del DFF e dell’uomo d’affari menzionato in precedenza. Sul

127 Nota del presidente della Confederazione 2009 sullo svolgimento della giornata del 19.8.2009. 128 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pag. 22. 129 Risposta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 5.

130 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 12.4.2010, pag. 36.

131 Verbale della segretaria generale del DFF del 27.8.2010, pag. 26.

132 Verbale dell’audizione della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazi- one 2009 del 15.9.2010, pag. 53. 133 Verbale dell’audizione della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazi- one 2009 del 15.9.2010, pagg. 53–54. 134 Risposta scritta del capo della DP II alla Sottocommissione del 13.9.2010, pag. 1.

posto, alla delegazione si aggiunse l’incaricato d’affari a.i. dell’Ambasciata di Sviz- zera a Tripoli e l’incaricato d’affari sostituto. Stando alle dichiarazioni del presidente della Confederazione 2009 e della sua collaboratrice diplomatica135, il presidente della Confederazione 2009 avrebbe desiderato farsi accompagnare dal segretario di Stato sostituto (competenza regiona- le). Infatti, fino ad allora quest’ultimo aveva condotto gran parte dei negoziati ed era uno specialista di diritto internazionale. Il presidente della Confederazione 2009 aveva dunque espresso una domanda in questo senso alla responsabile del DFAE. La responsabile del DFAE però non vi acconsentì e decise di mettergli a disposizione il capo della DP II. La responsabile del DFAE ha confermato davanti alla CdG-S che il presidente della Confederazione 2009 chiese di essere accompagnato dal segretario di Stato sostituto (competenza regionale). Essa decise, a suo dire, di mettergli a disposizione il capo della DP II perché questi l’aveva accompagnata in Libia nel suo viaggio del maggio 2009 e, inoltre, perché preferiva che il segretario di Stato sostituto (competenza regionale) rimanesse a Berna per occuparsi del «back office»136. La CdG-S non ha potuto chiarire il ruolo esatto svolto dall’uomo d’affari che accompagnò il presidente della Confederazione 2009 in Libia. Secondo le dichiara- zioni di quest’ultimo137, l’uomo d’affari non partecipò ai negoziati tra le delegazio- ni. Stando all’incaricato d’affari a.i. dell’Ambasciata di Svizzera a Tripoli138, invece, l’uomo d’affari presenziò al pranzo al quale parteciparono il presidente della Confe- derazione 2009, detto incaricato d’affari nonché il primo ministro e il ministro degli esteri libici. Riguardo allo svolgimento dei negoziati sul posto, la CdG-S non ha potuto chiarire in modo definitivo come essi siano stati portati a termine. Le diverse persone inte- ressate sono però concordi nel dichiarare che dopo una discussione preliminare in comune i presenti si divisero in due gruppi: il primo era composto del presidente della Confederazione 2009, dell’incaricato d’affari a.i. dell’Ambasciata di Svizzera, della responsabile del servizio di comunicazione del DFF, del primo ministro e del ministro degli esteri della Libia; del secondo facevano parte il capo della DP II, la

collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009, l’incaricato d’affari sostituto dell’Ambasciata di Svizzera e tre rappresentanti della Libia139. Secondo il Consiglio federale140, i rappresentanti delle due delegazioni regolarono gli ultimi dettagli sul posto dopo che il presidente della Confederazione 2009 e il primo ministro libico erano giunti a un accordo di principio. Stando al presidente della Confederazione 2009141, fu il capo della DP II a finalizza- re il testo dell’accordo congiuntamente con la parte libica. Per questo motivo, egli ebbe modo di ritenere che il testo non soltanto si basava sui negoziati precedenti

135 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 29.9.2010, pagg. 8–9, e verbale dell’audizione della collaboratrice diplomatica del presidente della Confe- derazione 2009 del 15.9.2010, pag. 53. 136 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 26.10.2010, pag. 46. 137 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pag. 16. 138 Verbale dell’audizione dell’incaricato d’affari a.i. dell’Ambasciata di Svizzera a Tripoli del 27.8.2010, pag. 7. 139 Nota informativa del capo della DP II del 24.8.2009 a destinazione della responsabile del DFAE sulla sua partecipazione alla delegazione guidata dal capo del DFF, pag. 2. 140 Risposta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 5. 141 Verbale del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pagg. 15–16.

condotti dal DFAE, ma che fosse stato redatto nella sua versione definitiva con la partecipazione del DFAE. In una nota informativa redatta il 24 agosto 2009 a destinazione della responsabile del DFAE sulla sua partecipazione alla delegazione guidata dal presidente della Confederazione 2009142, il capo della DP II spiegò che le delegazioni svizzera e libica stavano ancora negoziando quando a un certo momento era stato comunicato loro che il presidente della Confederazione 2009 e il primo ministro libico erano giunti a una soluzione in merito ai due cittadini svizzeri trattenuti in Libia e che occorreva chiudere i negoziati nello stato in cui si trovavano. Questa istruzione sorprese le due delegazioni. Secondo la collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009143, la delegazione svizzera partì inizialmente dall’idea che l’ultimo testo negoziato con il primo ministro libico il 19 agosto 2009 fosse definitivo. Una volta giunti sul posto, la delegazione svizzera aveva però constatato che la delegazione libica intendeva negoziare ancora diversi punti dell’accordo. Dopo essere giunte a un punto finale, le due delegazioni affidarono il seguito della procedura ai rispettivi capi affinché questi ultimi prendessero la decisione. Conformemente alla nota informativa redatta dal capo della DP II144 menzionata sopra, il presidente della Confederazione 2009 giunse verso le 15 e comunicò che il primo ministro libico gli aveva promesso che i due cittadini svizzeri avrebbero potuto rientrare in Svizzera nei giorni seguenti, probabilmente prima del 1° settembre. Secondo il capo della DP II, fu questo il punto decisivo sulla base del quale il presidente della Confederazione 2009 prese una decisione politica. Il presidente della Confederazione 2009145 ha da parte sua dichiarato alla CdG-S che il primo ministro della Libia gli promise che i due cittadini svizzeri avrebbero potuto rientrare in Svizzera entro qualche giorno. Stando alla collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009146, il primo ministro della Libia assicurò al presidente della Confederazione 2009 già in occasione della loro conversazione telefonica del 19 agosto 2009 che i due cittadini svizzeri avrebbero potuto lasciare la Libia al termine del suo viaggio. La collabora- trice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 non era però presente a

questa conversazione telefonica. Poi, il 20 agosto 2009, al ritornò dal suo pranzo con il primo ministro libico, il presidente della Confederazione 2009 le ripeté queste informazione alla presenza del primo ministro. Precisò tuttavia che non sarebbe stato possibile riportare subito i due in Svizzera, ma che essi avrebbero potuto rientrare prima della fine del mese. Questi fatti si sarebbero dunque svolti prima della firma dell’accordo. In base alle informazioni ricevute, la CdG-S constata che durante i negoziati non vi furono contatti tra la delegazione presente in Libia e il DFAE. Né la responsabile

142 Nota informativa del capo della DP II del 24.8.2009 a destinazione della responsabile del DFAE sulla sua partecipazione alla delegazione guidata dal capo del DFF, pag. 2. 143 Verbale della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009, pagg. 55–56. 144 Nota informativa del capo della DP II il 24.8.2009 a destinazione della responsabile del DFAE sulla sua partecipazione alla delegazione guidata dal capo del DFF, pag. 2. 145 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 29.9.2010, pag. 15. 146 Risposta scritta della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 dell’11.10.2010, pag. 1.

del DFAE147 né la DDIP furono consultati prima di firmare il testo definitivo dell’accordo. Secondo il presidente della Confederazione 2009148, non toccava a lui occuparsi dei contatti tra il capo della DP II, presente in Libia, e il DFAE. Stando al capo della DP II149, non vi fu nessuna possibilità di contattare il DFAE durante i negoziati. Fu possibile farlo soltanto dopo la firma dell’accordo. Alla domanda scritta postagli dalla Sottocommissione150 che gli chiedeva di chiarire questi punti, il capo della DP II ha ribadito di non aver avuto nessuna possibilità di informare Berna poiché i negoziati tra il presidente della Confederazione 2009 e il primo ministro libico si svolgevano in un locale separato e a un certo momento il presidente della Confederazione 2009 aveva informato le delegazioni che l’affare era stato regolato e che potevano smettere di lavorare sul testo dell’accordo151. Inoltre, il capo della DP II presupponeva che il presidente della Confederazione 2009 fosse stato autorizzato dal Consiglio federale a negoziare e firmare il testo152. La collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009, da parte sua, partì dall’idea che il capo della DP II era competente per i contatti con il DFAE. Ha però spiegato alla CdG-S di non credere che la questione di chi e quando avrebbe dovuto informare il DFAE fosse stata regolata formalmente in precedenza153. Dal 17 giugno 2009 al 20 agosto 2009 non vi furono contatti tra i servizi del presi- dente della Confederazione 2009 o tra il presidente della Confederazione 2009 stesso e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra. Le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra non furono dunque consultate sul testo definitivo firmato il 20 agosto 2009 (le modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra in questa fase sono trattate nel n. 3.2.3 qui di seguito). Né le Commissioni della politica estera delle Camere federali né i loro presidenti, (conformemente all’art. 152 cpv. 4 LParl154) furono consultati prima della firma dell’accordo del 20 agosto 2009155. Il Consiglio federale non fu consultato prima della firma sul testo dell’accordo.

147 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 12.4.2010, pag. 36.

148 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pag. 17. 149 Nota informativa del capo della DP II del 24.8.2009 a destinazione della responsabile del DFAE sulla sua partecipazione alla delegazione guidata dal capo del DFF, pag. 2. 150 Lettera del presidente della Sottocommissione al capo della DP II del 2.9.2010.

151 Risposta scritta del capo della DP II alla Sottocommissione del 13.9.2010.

152 Nota informativa del capo della DP II del 24.8.2009 a destinazione della responsabile del DFAE sulla sua partecipazione alla delegazione guidata dal capo del DFF, pag. 1 e risposta scritta del capo della DP II alla Sottocommissione del 13.9.2010. 153 Verbale della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009, pag. 55. 154 L’art. 152 cpv. 4 LParl ha il seguente tenore: «In casi urgenti il Consiglio federale consul- ta i presidenti delle commissioni competenti per la politica estera. I presidenti informano immediatamente le loro commissioni.». 155 Risposte alla Sottocommissione della presidente della Commissione della politica estera del Consiglio nazionale dell’8.7.2010 e del presidente della Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati del 18.8.2010.

Inoltre, tra il 17 giugno 2009 e il 20 agosto 2009, il Consiglio federale non fu infor- mato sull’intenzione di firmare un accordo156 (l’informazione all’interno del Consi- glio federale è trattata in modo più approfondito nel n. 3.2.1. del presente rapporto). Il 20 agosto 2009 il presidente della Confederazione 2009 – a nome della Confede- razione Svizzera – e il primo ministro libico firmarono a Tripoli un accordo tra i due Paesi comprendente sette punti157. Secondo le spiegazioni del presidente della Confederazione 2009 alla CdG-S158, egli aveva fin dall’inizio l’intenzione di concludere i negoziati e di firmare direttamente sul posto un accordo con la Libia. Non aveva convocato conferenze telefoniche del Consiglio federale dalla Libia per consultare il Collegio governativo prima della firma dell’accordo perché si sarebbero soltanto complicate maggiormente le cose e si sarebbe messa in pericolo la conclusione dell’accordo. Dopo aver analizzato la situazione, il presidente della Confederazione 2009 era giunto alla conclusione che non vi erano altre soluzioni possibili se non correre un rischio e «tagliare il nodo gordiano»; altrimenti avrebbe dovuto coinvolgere tutte le persone interessate, vale a dire il Consiglio federale ma anche le autorità della Repubblica e Cantone di Gine- vra, le Commissioni della politica estera e i datori di lavoro dei due cittadini sviz- zeri. Bisognava invece agire senza indugio, altrimenti si sarebbe ritornati allo scam- bio di proposte e controproposte continuando a marciare sul posto. Stando alla collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009159, l’obiettivo del viaggio non era quello di negoziare, bensì di firmare un testo già negoziato, mentre l’obiettivo finale era quello di far rientrare in patria i due cittadini svizzeri. La collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 era partita dal principio che il DFAE fosse al corrente che quello era l’obiettivo del viaggio, a cui del resto partecipava anche il capo della DP II. Il 20 agosto 2009 il presidente della Confederazione 2009 tenne a Tripoli una confe- renza stampa congiunta con il primo ministro della Libia. Inoltre, la sera del 20 agosto 2009, il DFF pubblicò un comunicato stampa che annunciava la firma dell’accordo160. Tale comunicato – come la conferenza stampa

menzionata sopra – fu preparato in Libia e non fu sottoposto preventivamente per consultazione né al Consiglio federale né al DFAE161. Secondo il Consiglio federale, il comunicato fu inviato dal servizio d’informazione del DFF ai servizi d’informazione degli altri dipartimenti pregando di informarne i rispettivi capi di dipartimento162. Nel corso del suo soggiorno in Libia, il presidente della Confederazione 2009 non incontrò la Guida della Rivoluzione163. Stando al presidente della Confederazione

156 Risposta scritta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 5. 157 Agreement between The Great Socialist People’s Libyan Arab Jamahiriya And The Swiss Confederation, 20.8.2009, allegato 4. 158 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 29.9.2010, pagg. 17–18. 159 Risposta scritta della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 dell’11.10.2010, pag. 1. 160 Comunicato stampa del DFF del 20.8.2009 «Ripristinate le relazioni bilaterali tra Sviz- zera e Libia – Prossimamente saranno rilasciati i cittadini svizzeri arrestati». 161 Verbale dell’audizione del capo dell’Informazione DFAE del 10.3.2010, pag. 44. 162 Risposta scritta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 5. 163 Verbali delle audizioni del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pagg. 18–19 e 24, e del 29.9.2010, pagg. 11–12.

2009, prima del suo viaggio aveva convenuto con il primo ministro libico che vi sarebbe stato un incontro con la Guida della Rivoluzione. Solamente una volta giunto sul posto apprese che quest’ultimo era stato trattenuto a 700 km da Tripoli per risolvere un problema urgente. Era tuttavia convinto che il primo ministro libico avesse ricevuto dalla Guida della Rivoluzione il semaforo verde per concludere e firmare un accordo. Il presidente della Confederazione traeva questa conclusione da un lato delle informazioni ricevute dall’uomo d’affari e d’altro lato perché, a suo parere, senza un simile via libera non si sarebbe certo potuto arrivare a un accordo. In virtù di queste considerazioni, il fatto di incontrare la Guida della Rivoluzione in persona in occasione di questo soggiorno non era per lui così determinante. Contra- riamente a quanto è stato in seguito affermato da più parti, non è vero che il presi- dente della Confederazione 2009 rifiutò una proposta di incontro formulata dalla Guida della Rivoluzione. Il 21 agosto 2009 il presidente della Confederazione 2009 tenne a Berna una confe- renza stampa. Sulla base delle informazioni ricevute, la Commissione constata che né il Consiglio federale né il DFAE furono coinvolti nella preparazione di questa conferenza stampa, nel corso della quale il presidente della Confederazione 2009 affermò che «questi preparativi della clausola del tribunale arbitrale si sono svolti in accordo con il DFAE. Quest’ultimo era al corrente, mi sono ovviamente fatto presentare le formulazioni. È evidente. Lì abbiamo una Direzione del diritto interna- zionale pubblico che conosce bene questo tipo di questioni.» 164 [trad.] Al termine della conferenza stampa, alcuni media riferirono che alcuni giornalisti avevano ricevuto durante la conferenza degli sms provenienti dal DFAE in cui veniva precisato che la DDIP non era stata consultata prima della firma dell’accordo. Stando al capo del servizio d’informazione del DFAE165, il suo servizio ricevette numerose domande di informazione da parte dei media dopo la firma dell’accordo del 20 agosto 2009, e ciò già a partire dalla sera del 20 agosto 2009. Il chiarimento dei fatti durò un certo tempo, poiché il servizio d’informazione del DFAE era stato sorpreso dagli avvenimenti avvenuti in Libia e non aveva una conoscenza precisa né

dell’accordo firmato né dei negoziati. Dopo aver chiarito internamente i fatti, il giorno dopo fu deciso che il DFAE non si sarebbe pronunciato sul contenuto dell’accordo e si sarebbe accontentato di rispondere alle domande dei media dicendo che la Direzione del diritto internazionale pubblico del DFAE non aveva avuto visione del testo definitivo dell’accordo prima della firma. Il 21 agosto 2009 il servizio d’informazione del DFAE rispose sulla base di questa versione alle domande dei giornalisti poste alla vigilia, sia oralmente sia per scritto (compresi gli sms). Ciò facendo, il servizio d’informazione del DFAE accennò effettivamente con i media al fatto che la DDIP non aveva visto l’accordo del 20 agosto 2009 prima che fosse firmato e che non aveva potuto approvare il testo definitivo dell’accordo. Il capo del servizio d’informazione del DFAE ha confermato alla CdG-S166 di avere egli stesso trasmesso in questo senso una simile presa di posizione tramite sms a

164 Conferenza stampa del presidente della Confederazione 2009 del 21.8.2009,

www.tv.admin.ch. 165 Risposta scritta del capo dell’Informazione DFAE alla Sottocommissione del 17.8.2010, pagg. 1–2. 166 Risposta scritta del capo dell’Informazione DFAE alla Sottocommissione del 17.8.2010, pag. 2.

quattro giornalisti che l’avevano interpellato direttamente, alcuni a più riprese, tra il

20 e il 21 agosto 2009.

Secondo il capo del servizio d’informazione del DFAE, questa presa di posizione corrispondeva ai fatti, come pure corrispondeva ai fatti la posizione ufficiale del DFAE. Non vi fu nessuna indiscrezione né altra azione penalmente rilevante o altrimenti reprensibile, ragione per cui non fu avviata nessuna inchiesta interna. Inoltre, la responsabile del DFAE ha affermato davanti alla CdG-S167 di non aver dato mandato di inviare questi sms e di averne appreso l’esistenza soltanto dopo che erano stati trasmessi ai giornalisti. Ha precisato di aver presentato le sue scuse per questo incidente al presidente della Confederazione 2009. Il 24 agosto 2009 il DFF sottopose al Consiglio federale una proposta nella quale domandava che il Consiglio federale approvasse l’accordo del 20 agosto 2009 nella sua seduta del 26 agosto 2009168. In questa proposta il presidente della Confederazione 2009 esponeva anzitutto la situazione di partenza, affermando che: «il 17 giugno 2009 il Consiglio federale aveva affidato al presidente della Confederazione il mandato di avviare negoziati con la Libia per rimpatriare i due cittadini svizzeri trattenuti in Libia e di normaliz- zare le relazioni bilaterali tra la Svizzera e la Libia. Egli (il presidente della Confede- razione 2009) aveva informato il Consiglio federale sugli sviluppi dei negoziati, l’ultima volta in occasione della seduta del Consiglio federale del 19 agosto 2009. I negoziati con la Libia erano stati condotti sulla base di un testo d’accordo preparato dalla Direzione del diritto internazionale pubblico e, il 19 agosto 2009, dopo nuovi negoziati, era stato possibile trovare un consenso con la parte libica in vista di un progetto d’accordo. Egli aveva deciso di recarsi immediatamente in Libia nell’interesse dei due cittadini svizzeri ivi trattenuti e nell’interesse delle relazioni commerciali. Se non lo avesse fatto, probabilmente i negoziati sarebbero stati ritar- dati nuovamente a causa dell’inizio del Ramadan (che sarebbe cominciato il 21 agosto 2009) e degli imminenti festeggiamenti per l’anniversario della rivoluzio- ne.» [trad.] Il presidente della Confederazione 2009 affermava anche che il primo ministro della Libia aveva confermato davanti ai media a Tripoli che i due Svizzeri avrebbero potuto lasciare il Paese prima del 1° settembre 2009. Presentava poi i tre punti

principali dell’accordo firmato il 20 agosto 2009 (scuse, istituzione del tribunale arbitrale e normalizzazione delle relazioni bilaterali entro 60 giorni, comprese tutte le attività consolari). La proposta del DFF del 24 agosto 2009 conteneva inoltre una valutazione dell’ac- cordo in cui sostanzialmente si diceva che era stato possibile convenire con la Libia una normalizzazione delle relazioni tra i due Paesi. Il prezzo da pagare erano le scuse che il presidente aveva dovuto esprimere a nome del governo svizzero. La proposta precisava che era importante sottolineare che il presidente della Confedera- zione non aveva espresso scuse per l’ordinamento giuridico svizzero, ma unicamente per le circostanze dell’arresto. Il documento sottolineava anche che il presidente della Confederazione 2009 era riuscito a ottenere che la normalizzazione delle relazioni bilaterali prevista dall’accordo avesse luogo parallelamente all’istituzione

167 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 26.10.2010, pag. 48.

168 Proposta del DFF del 24.8.2009.

di un tribunale arbitrale (e non dopo) e che la parte libica rinunciava a includere nell’accordo la sospensione di tre membri della polizia ginevrina. La proposta del DFF terminava precisando che l’accordo era destinato in primo luogo alle autorità; di conseguenza, in virtù dell’articolo 7a capoverso 2 lettera d della legge sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA), la competenza di approvare tale accordo spettava al Consiglio federale. Lo stesso giorno, il presidente della Confederazione 2009 scrisse alla Guida della Rivoluzione169. Dopo aver felicitato quest’ultimo per la sua elezione alla presidenza dell’Unione africana e avergli rivolto i suoi auguri in occasione del Ramadan, il presidente della Confederazione 2009 proseguiva appellandosi alla sua benevolenza riguardo a un problema che stava a cuore al popolo svizzero. Ricordando di avere avuto recentemente il privilegio di recarsi a Tripoli e di potersi incontrare cordial- mente con diversi membri del governo libico, egli spiegava che le due parti avevano concluso un accordo che soddisfaceva gli interessi di ognuna di esse e che avrebbe instaurato relazioni positive e durevoli tra la Svizzera e la Libia. Precisava che a suo avviso rimaneva un solo punto da chiarire per distendere completamente le relazioni tra i due Stati. Cosciente che detto accordo non sarebbe stato possibile senza l’appoggio della Guida della Rivoluzione, il presidente della Confederazione 2009 chiedeva a quest’ultimo, visto l’accordo intercorso tra le due parti e la tradizionale benevolenza usata di consuetudine durante il Ramadan, di permettere ai due cittadini svizzeri ancora trattenuti in Libia di rientrare nel loro Paese tra la loro gente. Un simile gesto sarebbe stato accolto con grande favore non soltanto dal governo ma anche dal popolo svizzero. Il 25 agosto 2009 la collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009170, su mandato del presidente della Confederazione 2009, si recò a Tripoli a bordo dell’aereo del Consiglio federale (Falcon 50) in compagnia dell’uomo d’affari che aveva partecipato anche al viaggio del 20 agosto 2009. [Nota della CdG-S: i fatti concernenti questo viaggio sono tratti essenzialmente dalla nota redatta dalla collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 in merito a

questo viaggio]. Il loro mandato consisteva nel riportare in patria i due cittadini svizzeri. Il viaggio faceva seguito a diverse conversazioni telefoniche intercorse tra il presidente della Confederazione 2009 e il primo ministro libico. Il 23 agosto 2009 il primo ministro libico assicurò al presidente della Confederazione 2009 che il procedimento avviato nei confronti dei due cittadini svizzeri era stato sospeso il 24 agosto 2009 e che dunque la partenza dalla Libia sarebbe stata possibile il 25 agosto 2009. Parallelamente, l’uomo d’affari aveva avuto diversi colloqui telefo- nici con la cerchia vicina alla Guida della Rivoluzione. Arrivata sul posto, la collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 incontrò il segretario generale del Ministero degli esteri libico e gli espose i motivi della sua visita. Ricordò la promessa fatta dal primo ministro libico al presi- dente della Confederazione 2009 secondo cui i due Svizzeri avrebbero potuto lascia- re il Paese prima della fine del mese e spiegò che viste le pressioni mediatiche seguite al viaggio del presidente della Confederazione 2009, sarebbe stato opportuno che i due Svizzeri potessero rientrare in patria prima della seduta del Consiglio

169 Lettera del presidente della Confederazione 2009 alla Guida della Rivoluzione del 24.8.2009. 170 Nota della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 del

31.8.2009 sul suo viaggio a Tripoli del 25-28.8.2009, pagg. 1–3.

federale del 26 agosto 2009 in modo da facilitare l’approvazione dell’accordo. Il segretario generale del Ministero degli esteri libico conosceva perfettamente l’eco mediatica che il viaggio del presidente della Confederazione 2009 aveva avuto in Svizzera e aveva osservato che manifestamente il governo svizzero non era unanime su questa questione. Aveva poi detto che doveva consultarsi con i suoi superiori. Nelle ore seguenti, l’uomo d’affari telefonò a un gran numero di persone, compresa la Guida della Rivoluzione stessa. Alle quattro del mattino, il segretario generale del Ministero degli esteri annunciò che erano stati avviati immediatamente i passi pro- cedurali necessari, ma che non era possibile portarli a termine prima della seduta del Consiglio federale dell’indomani mattina. Per contro, aveva inviato per fax una lettera al presidente della Confederazione 2009 in cui sottolineava il fatto che i procedimenti in corso contro i due cittadini svizzeri sarebbero stati trattati in modo accelerato e che essi avrebbero potuto lasciare la Libia prima della fine del mese. In detta lettera del 26 agosto 2009 indirizzata al presidente della Confederazione 2009171, il primo ministro libico comunicava che in merito ai due Svizzeri la proce- dura legale era in corso e che il procuratore generale stava esaminando l’incarto conformemente alle leggi e ai regolamenti libici vigenti nel modo più spedito possi- bile. A suo avviso, questa procedura avrebbe dovuto concludersi entro qualche giorno; considerata la prassi abituale in casi simili, prevedeva che il caso dei due cittadini svizzeri sarebbe stato regolato entro breve e che questi ultimi avrebbero potuto lasciare la Libia prima della fine del mese172. In occasione della seduta del 26 agosto 2009, il Consiglio federale prese le tre deci- sioni seguenti:

1. il Consiglio federale prende atto delle informazioni fornite dal presidente

della Confederazione e dalla responsabile del DFAE sullo stato delle rela- zioni bilaterali tra la Svizzera e la Libia;

2. il DFAE constata che l’accordo sottoposto dal DFF impegna la Svizzera a

livello internazionale;

3. sulla base di questa constatazione, il Consiglio federale prende in mano la

fase dell’attuazione dell’accordo173. Conformemente alla risposta scritta del Consiglio federale del 31 marzo 2010174, in occasione della sua seduta del 26 agosto 2009 il Consiglio federale prese atto dell’accordo del 20 agosto 2009, constatando che esso impegnava validamente la Svizzera a livello internazionale. Tenuto conto delle particolari circostanze della firma dell’accordo, il Consiglio federale aveva optato deliberatamente per questa formulazione, piuttosto di usare l’abituale espressione «approvazione»175.

171 Lettera del primo ministro libico al presidente della Confederazione 2009 del 26.8.2009, pag. 2. 172 Testo originale inglese: «the legal process with regard to their case is under way and the General Prosecutor is dealing with the matter in accordance with the relevant Libyan laws and regulations and on an expeditiously manner. We anticipate that the procedures will be completed in a matter of dayseg. Based on the normal course of things in similar situations we believe that their case will be determined very soon and they will be able to travel outside of Libya before the end of this month».

173 Decisione del Consiglio federale del 26.8.2009.

174 Risposta scritta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 6.

175 Ibid

Dai verbali del Consiglio federale emerge che i membri del Collegio non erano disposti ad approvare formalmente questo accordo, dato che non erano stati preven- tivamente consultati sul suo contenuto. Inoltre, dai documenti del Consiglio federale risulta anche che la segretaria generale del DFF aveva avvicinato, su mandato del presidente della Confederazione 2009, la cancelliera della Confederazione in vista di modificare a posteriori la decisione del Consiglio federale del 26 agosto 2009, cosa che la cancelliera della Confederazione si rifiutò di fare. Interrogato in proposito dalla CdG-S, il presidente della Confederazione 2009 ha risposto di aver ritenuto che al momento in cui si prendeva atto del testo, conte- stualmente lo si approvasse. Il Consiglio federale aveva però fatto un distinguo: aveva riconosciuto che non era capitato niente di scorretto sul piano del diritto internazionale, ciò che non significava però che approvasse l’accordo. Il presidente della Confederazione 2009 ha dichiarato alla CdG-S di aver dovuto lasciar correre questa interpretazione del Consiglio federale.176 Secondo la sua risposta scritta del 31 marzo 2010, il 26 agosto 2009 il Consiglio federale affidò al DFAE l’attuazione dell’accordo del 20 agosto 2009177. Il DFAE designò il segretario di Stato del DFAE come coordinatore ai sensi del numero 7 dell’accordo178, secondo il quale ognuna delle parti avrebbe incaricato una persona del Ministero degli esteri di regolare tutti i punti concernenti le relazioni bilaterali. Lo stesso giorno, il DFAE istituì un nuovo organo interdipartimentale denominato «Task Force LI-CH-T» (Libyen-Schweiz-Task Force) e posto sotto la direzione del segretario di Stato del DFAE. La «Task Force LI-CH-T» si componeva di rappresentanti di cinque dipartimenti: il DFAE, il DFF (Segretariato generale poi Amministrazione federale delle finanze), il DFE (SECO), il DFGP (Ufficio federale delle migrazioni poi il Segretariato genera- le) e il DDPS (Servizio di informazioni strategiche). Stando al segretario di Stato del DFAE, le competenze attribuite a questo organo erano chiare. La Task Force doveva in primo luogo procedere a un’analisi continua della situazione. Tutte le decisioni politiche dovevano essere prese a livello di Con- siglio federale179. La «Task Force LI-CH-T» si riunì spesso, quasi quotidianamente

in certi mesi. La sua ultima seduta ebbe luogo il 22 giugno 2010180. (L’organiz- zazione della gestione di crisi a partire dalla fine di agosto 2009 è trattata in modo più approfondito nel n. 4.1.3).

176 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 29.9.2010, pag. 20. 177 Risposta scritta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 6. 178 «Seventhly: Both parties restore their normal relationseg. They will designate immediate- ly a person from their respective ministries of Foreign Affairs to settle all issues presently affecting their bilateral relationship, amongst others all consular activities to all citizens of both countries, including issuing of exit-entry visa for Swiss and Libyan citizens and of- ficials, trade and commercial relations between the two countries including resumption of air flight between the two countries. The designated persons complete their task within sixty days.» (testo completo nell’allegato 4). 179 Verbale dell’audizione del segretario di Stato del DFAE del 3.3.2010, pag. 7. 180 Il «Kerngruppe Libyen» si è riunito quattro volte tra il 17.6.2009 e il 26.8.2009 sotto la presidenza del direttore politico sostituto (competenza regionale). Su invito del «Kern- gruppe Libyen», la collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 ha preso parte al gruppo di lavoro dal 9.7.2009. Il «Kerngruppe Libyen» cessò di esistere sotto questa forma dopo l’istituzione della «Task Force LI-CH-T».

Sempre il 26 agosto 2009, la collaboratrice diplomatica del presidente della Confe- derazione 2009, accompagnata dall’incaricato d’affari a.i. dell’Ambasciata e dall’uomo d’affari, venne ricevuta a Tripoli dal primo ministro libico. Essa informò quest’ultimo che il Consiglio federale aveva approvato l’accordo e il primo ministro libico rispose che il governo libico aveva fatto lo stesso. In merito all’uscita dalla Libia dei due cittadini svizzeri, il primo ministro libico disse che ci sarebbero volute ancora un paio di ore («give me a few hours»). Parallelamente, l’uomo d’affari si incontrò con diverse persone influenti in seno al regime libico e ricevette da tutti segnali positivi. Il 27 agosto 2009 l’incaricato d’affari a.i. dell’Ambasciata di Svizzera a Tripoli fu convocato dal Ministero libico degli esteri181. Le autorità libiche gli trasmisero due messaggi: da un lato, a livello politico le cose erano decise, la procedura giudiziaria era quasi terminata e i due cittadini svizzeri avrebbero potuto lasciare presto il Paese. D’altro lato, la condizione era che i due uomini lasciassero la Libia su un aereo di linea. La collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione

2009 e l’aereo del Consiglio federale dovevano prima lasciare il Paese.

Nella notte del 28 agosto 2009 la collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 atterrò in Svizzera senza i due cittadini svizzeri e con una parte dei loro bagagli. L’uomo d’affari rimase invece a Tripoli182.

3.2 Valutazioni della CdG-S su alcuni aspetti particolari

Le valutazioni che seguono si concentrano sulle questioni chiave dell’inchiesta come definite dalla CdG-S (cfr. introduzione, n. 1.2). L’obiettivo della CdG-S non è di giudicare l’accordo del 20 agosto 2009 come tale, né le sue conseguenze, positive o negative, sullo sviluppo della crisi diplomatica, ma di valutare il modo in cui questo accordo è stato concluso nell’ottica delle informazioni fornite al Consiglio federale, della collaborazione tra il presidente della Confederazione 2009 e il DFAE e, da ultimo, della collaborazione tra il presidente della Confederazione 2009 e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra.

3.2.1 Informazioni trasmesse al Consiglio federale e

conduzione da parte di quest’ultimo In occasione della sua seduta del 17 giugno 2009, il Consiglio federale non affidò al presidente della Confederazione 2009 un mandato formale. È invece vero che alcuni membri del Collegio governativo si pronunciarono a favore di un intervento a livello presidenziale. Occorre ribadire in proposito che la decisione del Consiglio federale del 17 giugno 2009 non menziona in nessun punto che quest’ultimo affidò un simile mandato. La CdG-S reputa che sia del tutto secondario stabilire se il Consiglio federale abbia affidato o no il mandato al presidente della Confederazione 2009 o se, per riprendere

181 Nota della collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 del

31.8.2009 sul suo viaggio a Tripoli del 25-28.8.2009, pagg. 2–3.

182 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 29.9.2010, pag. 13.

i termini usati dal Consiglio federale183, si sia invece limitato ad attribuirgli un «mandato informale». Secondo la CdG-S è importante aver constatato che il Consi- glio federale non definì in modo preciso il contenuto e i limiti di un eventuale man- dato al presidente della Confederazione 2009. Il Consiglio federale avrebbe dunque dovuto pronunciarsi almeno sulla portata e sui limiti delle competenze attribuite, oltre che sulla ripartizione delle competenze e sulle modalità della collaborazione con il dipartimento che si era fino a quel momen- to occupato del dossier, ossia il DFAE, e sul sostegno che quest’ultimo avrebbe dovuto offrire. In particolare, il mandato avrebbe dovuto menzionare esplicitamente la facoltà per il presidente della Confederazione 2009 di firmare un accordo con la Libia a nome della Confederazione Svizzera senza consultare preventivamente il Collegio governativo sul testo, se questa era la volontà del Consiglio federale. Inoltre, il Consiglio federale avrebbe dovuto precisare in quale misura il fatto che l’affare venisse ora trattato a livello presidenziale avrebbe richiesto che lo stesso avvenisse anche da parte della Libia, vale a dire che il presidente della Confedera- zione 2009 si accertasse di potere incontrare effettivamente la Guida della Rivolu- zione in persona prima della firma di un accordo, o almeno che mettesse tutto in atto per giungere a questo risultato. La CdG-S ritiene poi che l’attribuzione del mandato, vista la sua importanza, avrebbe dovuto trovare esplicitamente posto nella decisione del Consiglio federale del 17 giugno 2009. Secondo la CdG-S, non è ammissibile che il presidente della Confederazione 2009 non abbia informato il Consiglio federale la sera del 19 agosto 2009 della sua decisione di recarsi in ogni caso in Libia l’indomani, dopo aver detto al Collegio nella seduta del Consiglio federale dello stesso giorno che non vi sarebbe andato. Pur conscia della considerevole mole di lavoro che gravava sul presidente della Confederazione 2009 in quei giorni (vendita delle azioni di UBS), la CdG-S ritiene che il presidente della Confederazione 2009 avrebbe potuto e dovuto almeno infor- mare a voce la responsabile del DFAE e la vicepresidente della Confederazione. Il fatto che la responsabile del DFAE sia stata informata dai suoi servizi dello svol-

gimento del viaggio non sostituisce l’informazione diretta data da un membro del Consiglio federale a un altro. In occasione della seduta del 19 agosto 2009, il presidente della Confederazione 2009 non informò il Consiglio federale della sua ferma intenzione di concludere e firmare un accordo con la Libia. Il Consiglio federale non fu dunque posto in grado di pronunciarsi né sul contenuto del progetto d’accordo allo stato del 19 agosto 2009 né sull’opportunità di autorizzare se del caso il presidente della Confederazione

2009 a firmare un tale accordo.

La CdG-S è dell’avviso che il presidente della Confederazione 2009 abbia chiara- mente oltrepassato le sue competenze firmando l’accordo senza previa autorizza- zione del Collegio governativo. Inoltre, dopo il suo ritorno in Svizzera la sera del 20 agosto 2009, il presidente della Confederazione 2009 avrebbe dovuto tassativamente informare subito e di persona i membri del Consiglio federale della firma e del contenuto dell’accordo.

183 Risposta scritta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 2.

Vista l’importanza dell’accordo firmato il 20 agosto 2009 e le sue implicazioni per la Svizzera, il presidente della Confederazione 2009 avrebbe dovuto perlomeno convocare una seduta straordinaria del Consiglio federale dopo il suo ritorno in Svizzera e in ogni caso prima di rivolgersi ai media. Invece, tenne una conferenza stampa a Tripoli il 20 agosto 2009 e in seguito a Berna il 21 agosto 2009, ponendo il Consiglio federale davanti al fatto compiuto. Da ultimo, la CdG-S è del parere che il rifiuto del Consiglio federale di approvare formalmente l’accordo del 20 agosto 2009 in occasione della sua seduta del 26 agosto 2009 dimostri che il Collegio non era disposto ad avallare a posteriori l’operato del presidente della Confederazione 2009. Inoltre, la CdG-S constata che sia nella proposta del DFF del 24 agosto 2009 che domandava al Consiglio federale di approvare l’accordo del 20 agosto 2009, sia nella risposta scritta del Consiglio federale alla CdG-S184, si diceva che il presidente della Confederazione 2009 si era soltanto scusato per le circostanze dell’arresto. Il testo originale dell’accordo prevedeva però nel suo articolo 1 che «the Swiss Federal Governement shall express official and public apology for the unjustified and unne- cessary arrest conducted by the Geneva Police […]». Si aggiunga poi che la versione tedesca dell’accordo presentata dal presidente della Confederazione 2009 al Consiglio federale nella seduta del 26 agosto 2009 non corrisponde alla lettera al testo originale inglese. Infatti il testo tedesco parla di una «ungebührliche und unnötige Verhaftung» e non già di una «unberechtigte und unnötige Verhaftung»185. Il tentativo di far modificare il testo della decisione del Consiglio federale del 26 agosto 2009 in modo da far apparire che il Collegio governativo aveva approvato l’accordo è inaccettabile. In conclusione, la CdG-S constata che nell’estate 2009, il Consiglio federale non era in grado di garantire il suo ruolo di autorità direttiva ed esecutiva suprema della Confederazione.

3.2.2 Collaborazione tra il presidente della Confederazione

e il DFAE Come detto in precedenza (n. 3.2.1), la CdG-S ritiene che il Consiglio federale avrebbe dovuto definire a partire dal 17 giugno 2009 la ripartizione delle competen- ze e le modalità della collaborazione tra il presidente della Confederazione 2009 e il DFAE e/o le modalità del sostegno che il DFAE avrebbe dovuto fornire a quest’ultimo. Il presidente della Confederazione 2009 poté in parte appoggiarsi sui lavori condotti dalla metà del 2008 dal DFAE. Vi fu una certa collaborazione nella fase precedente il suo viaggio a Tripoli, quando fu chiesto il parere della DDIP sul progetto di testo del 13 agosto 2009. Va menzionata anche la partecipazione della collaboratrice

184 Risposta scritta del Consiglio federale alla Sottocommissione del 31.3.2010, pag. 3. 185 Nota per la versione italiana del rapporto: non esiste una traduzione italiana ufficiale dell’accordo del 20.8.2009. «Unberechtigt» corrisponde in italiano a «ingiustificato», «ungebührlich» corrisponde invece a «inappropriato», «sconveniente» (fonte: Dizionario

diplomatica del presidente della Confederazione 2009 ai lavori del «Kerngruppe Libyen» a partire dal luglio 2009. Occorre tuttavia constatare che nel corso dell’estate 2009 sorsero diversi seri pro- blemi nella collaborazione tra il presidente della Confederazione 2009 e il DFAE e inversamente. La CdG-S ritiene anzitutto che il presidente della Confederazione 2009 si sia assun- to, senza che fosse necessario, un considerevole rischio politico decidendo di partire per Tripoli senza avere con sé un testo ratificato dalla DDIP e/o dalla responsabile del DFAE. In nessun caso si poteva supplire con la presenza sul posto di rappresen- tanti del DFAE alla mancanza di una simile approvazione preventiva. In secondo luogo, la CdG-S è del parere che il rifiuto della responsabile del DFAE di acconsentire alla domanda del presidente della Confederazione 2009 di farsi accompagnare dal segretario di Stato sostituto (competenza regionale) abbia nuociu- to inutilmente all’instaurazione di una collaborazione fondata sulla fiducia e il mutuo sostegno tra i due consiglieri federali e i rispettivi dipartimenti. In terzo luogo, la CdG-S constata che in vista del viaggio del 20 agosto 2009 non venne definito anticipatamente chi avrebbe dovuto informare la responsabile del DFAE, in che momento e su quali sviluppi. Ne é risultato che, di fatto, nessuno tenne informata la responsabile del DFAE prima della firma dell’accordo. Mentre il presidente della Confederazione 2009 e la sua collaboratrice diplomatica hanno spiegato di essere partiti dal principio che il capo della DP II si sarebbe premurato di informare il DFAE, il capo della DP II ha invece dichiarato alla CdG-S di non avere avuto nessuna possibilità di informare la responsabile del DFAE prima della firma dell’accordo. Inoltre pensava che il presidente della Confederazione 2009 avesse ricevuto dal Consiglio federale la competenze di negoziare e di firmare un accordo. Inoltre, dal riassunto dei fatti emerge che il presidente della Confederazione 2009 e il capo della DP II hanno presentato alla CdG-S versioni diverse sul modo in cui furono portati a termine i negoziati, in particolare per quanto riguarda da chi e quan- do fu deciso di porre fine ai negoziati. In proposito la Commissione può soltanto deplorare che non si possa fare definitivamente luce su questi fatti.

In quarto luogo, per quanto concerne i tristemente noti sms, la CdG-S reputa che, anche se è sostanzialmente vero che la DDIP non fu consultata sul progetto finale dell’accordo – contrariamente a ciò che il presidente della Confederazione 2009 lasciò più o meno esplicitamente intendere in occasione della conferenza stampa del 21 agosto 2009 –, sia inaccettabile che simili sms siano stati inviati ad alcuni giorna- listi quando la citata conferenza stampa era ancora in corso. I disaccordi e le frustra- zioni degli uni o degli altri non devono essere regolati in pubblico. La CdG-S deplo- ra l’assenza di concertazione tra i dipartimenti interessati prima di detta conferenza stampa e l’immagine di disaccordo data ai media e all’opinione pubblica. La CdG-S si aspetta da tutti i dipartimenti che si concertino prima delle conferenze stampa sul contenuto di queste ultime, affinché simili incidenti non abbiano più a ripetersi. Da ultimo, la CdG-S ritiene che benché la crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia abbia rappresentato sotto molti aspetti un caso particolare, la questione di fondo del ruolo della presidenza della Confederazione nel campo della politica estera, e dun- que della collaborazione tra la presidenza e il DFAE oppure con un altro diparti- mento incaricato di un dossier, rivestirà in futuro un ruolo sempre più importante.

È perciò necessario garantire che la presidenza della Confederazione fruisca di un sostegno adeguato e sufficiente da parte del DFAE e/o del dipartimento che si occupa di un determinato dossier. La CdG-S è dell’avviso che non sia sufficiente che il DFAE metta a disposizione della presidenza un solo collaboratore diploma- tico, che per di più è solitamente un generalista. Secondo la CdG-S sarebbe in ogni caso necessario che il dipartimento interessato metta a disposizione della presidenza, per tutto il tempo occorrente, una o più perso- ne che abbiano la necessaria competenza del dossier. La CdG-S ha preso conoscenza che il Consiglio federale, come afferma nel suo messaggio aggiuntivo del 13 ottobre 2010 concernente la riforma del Governo 186, non auspica l’istituzione di uno stato maggiore permanente al servizio del presidente della Confederazione. Nemmeno la CdG-S domanda l’istituzione di un simile organo. Raccomanda però al Consiglio federale di definire, quando affida un mandato al presidente della Confederazione in un settore fino a quel momento di competenza di un altro dipartimento, i punti seguenti:

1. la ripartizione delle competenze,

2. le modalità della collaborazione,

3. il rafforzamento del sostegno al presidente della Confederazione, designando le persone distaccate e definendo il contenuto e la durata del loro mandato.

Raccomandazione 3: Trasmissione di un mandato al presidente della Confederazione La CdG-S raccomanda al Consiglio federale di definire, quando affida un man- dato al presidente della Confederazione in un settore fino a quel momento di competenza di un altro dipartimento, i tre punti seguenti: – la ripartizione delle competenze, – le modalità della collaborazione e – il rafforzamento del sostegno al presidente della Confederazione, desi- gnando le persone distaccate e definendo il contenuto e la durata del loro mandato.

186 «Messaggio aggiuntivo del 13.10.2010 concernente la riforma del Governo »

(FF 2010 6895).

3.2.3 Modalità della collaborazione tra le autorità federali

e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra A partire dal momento in cui il presidente della Confederazione 2009 prese in mano il dossier non vi furono più contatti tra le autorità federali e le autorità ginevrine. Secondo le spiegazioni del presidente della Confederazione 2009187, sia la politica estera – compresa la politica economica esterna – sia il rimpatrio di cittadini svizzeri trattenuti all’estero sono di competenza della Confederazione; di conseguenza, non vi era alcun obbligo di coinvolgere le autorità ginevrine in un accordo di diritto internazionale che egli considerava come di minore importanza e non conteneva obblighi per la Repubblica e Cantone di Ginevra. Inoltre, le autorità ginevrine erano al corrente dei preparativi dell’accordo in seguito ai contatti informali che vi erano stati in precedenza con il DFAE. La responsabile del DFAE gli aveva peraltro detto che il DFAE avrebbe continuato a occuparsi dei contatti con le autorità ginevrine. Quest'ultimo punto è contestato dalla responsabile del DFAE188. Secondo quest’ulti- ma, non disse al presidente della Confederazione 2009 che il DFAE avrebbe conti- nuato a occuparsi dei contatti con le autorità ginevrine. E nemmeno ciò avrebbe avuto senso, poiché il DFAE non poteva dare informazioni su negoziati che non rientravano più nel suo ambito di competenza. Secondo le dichiarazioni del consigliere di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra allora direttore del Dipartimento delle istituzioni, la responsabile del DFAE lo informò telefonicamente all’inizio dell’estate 2009 che il dossier si trovava ora sotto la responsabilità del presidente della Confederazione 2009. Ha spiegato alla CdG-S di non aver preso autonomamente l’iniziativa di contattare i servizi del presidente della Confederazione 2009 perché riteneva che toccasse al presidente della Confederazione 2009 decidere come gestire il dossier189. Secondo le dichiarazioni del presidente del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra nel 2010 (di seguito: presidente del Consiglio di Stato 2010), il Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra (di seguito: Consiglio di Stato) apprese dalla stampa che l’accordo del 20 agosto 2009 era stato firmato e prese conoscenza del suo contenuto per il tramite di Internet190. Il 21 agosto 2009 il Consiglio di Stato pubblicò un comunicato stampa191 nel quale

diceva di essere preoccupato per il fatto che l’accordo concluso tra la Svizzera e la Libia affidava a un tribunale arbitrale straniero il diritto di designare i «colpevoli» in seno alle autorità e alla polizia ginevrina e si sarebbe opposto a qualsiasi misura che non rispettasse strettamente le libertà individuali garantite dalla Costituzione gine- vrina. Il Cantone di Ginevra prese contatto con la Conferenza dei Governi cantona-

187 Verbale dell’audizione del presidente della Confederazione 2009 del 24.6.2010, pagg. 20–21. 188 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 26.10.2010, pagg. 42–46. 189 Verbale dell’audizione del consigliere di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra capo del Dipartimento delle istituzioni fino a fine novembre 2009 del 15.9.2010, pagg. 24–25. 190 Verbale dell’audizione del presidente del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra 2010 del 24.6.2010, pag. 28. 191 Comunicato stampa del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra del 21.8.2009.

li192 per ottenere il sostegno degli altri Cantoni in questa vicenda in cui la Confede- razione, senza informarlo preventivamente, lo lasciava solo di fronte alle future decisioni di un tribunale arbitrale estero. Con lettera del 21 agosto 2009, il consigliere di Stato capo del Dipartimento delle istituzioni trasmise al presidente della Conferenza dei Governi cantonali (CdC) l’accordo firmato il 20 agosto 2009 tra la Svizzera e la Libia, esprimendo la preoc- cupazione del governo ginevrino, secondo il quale con la firma di questo accordo erano state violate diverse importanti norme dell’ordinamento giuridico svizzero. Con lettera del 28 agosto 2009 la CdC informò il Consiglio federale che il comitato direttivo della CdC si era occupato dell’accordo firmato con la Libia il 20 agosto

2009. Pur riconoscendo gli sforzi profusi dal Consiglio federale per ottenere la

liberazione dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia, era nondimeno del parere che l’accordo firmato il 20 agosto 2009 sollevava una serie di questioni di principio sul piano istituzionale. Tali questioni concernevano in particolare la collaborazione istituzionale tra Confederazione e Cantoni in materia di politica estera e il rispetto dell’ordinamento interno in materia di procedura e di competenze. L’accordo solle- vava anche alcune questioni di separazione dei poteri. Secondo il comitato direttivo della CdC, non erano chiari gli effetti concreti dell’accordo sull’ordinamento giuri- dico interno e il federalismo in generale. A seconda delle risposte date su questi punti, si sarebbe poi dovuto stabilire quale istituzione interna è competente per l’approvazione di un simile accordo. Il comitato direttivo della CdC aveva dunque deciso di mettere in discussione la questione nell’assemblea plenaria della CdC del 25 settembre 2009 e in occasione del «dialogo confederale» in programma lo stesso giorno. In vista di queste discus- sioni, al comitato direttivo sembrava essenziale conoscere prima la posizione del Consiglio federale. A questo scopo, il comitato direttivo della CdC sottopose diverse domande al Con- siglio federale; voleva tra l’altro sapere se il Consiglio federale riteneva che questo accordo fosse stato concluso tenendo conto delle disposizioni degli articoli 54 capo- verso 3 e 55 Cost. Il comitato direttivo pregava inoltre il Consiglio federale di dire in che misura, secondo lui, l’accordo rispettava i principi costituzionali della «lealtà confederale». Lo stesso giorno, il comitato direttivo della CdC domandò all’Institut du Fédérali- sme dell’Università di Friburgo di allestire una prima valutazione giuridica dell’accordo del 20 agosto 2009 sotto il profilo del federalismo.

192 Istituita l’8.10.1993, la Conferenza dei Governi cantonali si prefigge di favorire la colla- borazione tra i Cantoni nei loro settori di competenze e di assicurare, negli affari federali rilevanti per i Cantoni, il coordinamento e l’informazione essenziali per i Cantoni. Costi- tuisce il punto di snodo tra la Confederazione e i Cantoni in importanti dossier di natura istituzionale e di politica estera. La sua attività è imperniata in particolare sui settori del rinnovamento e sviluppo del federalismo, della ripartizione delle competenze tra Confe- derazione e Cantoni, dell’elaborazione e preparazione delle decisioni a livello federale, dell’esecuzione delle competenze federali da parte dei Cantoni e della politica estera e dell’integrazione (fonte: www.kdk.ch).

Nel settembre 2009 l’Institut du Fédéralisme dell’Università di Friburgo realizzò una «Prima valutazione relativa all’accordo del 20 agosto 2009 tra la Svizzera e la Libia sotto il profilo del federalismo»193. Gli autori di questa analisi giungevano alla seguente conclusione: «Sembra che i diritti di partecipazione del Cantone di Ginevra (art. 55 Cost. e art. 1 segg. della legge federale concernente la partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione (LFPC)194) non siano stati rispettati nella fattispecie: è evidente che gli interessi essenziali del Cantone sono stati toccati dagli obblighi internazionali contratti dalla Confederazione e che la capacità di agire di quest’ultima in materia di politica estera non sarebbe stata ostacolata dall’osservanza dei diritti di partecipa- zione previsti negli articoli 3–5 LFPC; anzi, nell’ottica dell’applicazione dell’accor- do sarebbe stato più vantaggioso per la Confederazione stessa coinvolgere stretta- mente il Cantone di Ginevra nella negoziazione»195. [trad.] Gli autori dell’analisi affermavano inoltre che firmando questo accordo «la Confede- razione ha oltrepassato i limiti materiali della competenza di concludere trattati internazionali che deriva dalla Costituzione federale»196. (trad.) In effetti, anche nel contesto delle sue estese competenze in materia di relazioni estere, la Confedera- zione è pur sempre tenuta a conformarsi alla Costituzione e deve in particolare rispettare le disposizioni costituzionali riguardanti i fondamenti stessi del federali- smo (quali l’obbligo di rispettare e difendere i mutui interessi e l’obbligo di tutelare l’ordinamento costituzionale dei Cantoni). Secondo questo parere giuridico, «è possibile derogare all’ordinamento costituzionale soltanto se esistono interessi superiori di politica estera. Inoltre, esiste un «nocciolo duro» dell’ordinamento costituzionale fondamentale che non può in nessun caso essere oggetto di una pon- derazione rispetto a interessi di politica estera che li contraddicessero. Tra questi rientra a nostro avviso, accanto alla garanzia dell’esistenza e del territorio dei Can- toni (art. 53 Cost.), il rispetto dell’autonomia cantonale (art. 47 Cost.)»197. [trad.] Secondo questo parere giuridico, «firmando la convenzione, la Confederazione non soltanto ha ingerito in un settore di competenza cantonale […], ma ha anche deroga-

to all’ordinamento costituzionale per regolare un solo contenzioso ben specifico. […] Inoltre, la deroga all’ordinamento costituzionale provocata dalla convenzione arbitrale tocca settori cantonali sensibili, dato che la giustizia e la polizia, come pure la regolamentazione delle relazioni giuridiche da parte delle autorità e dei funziona- ri, fanno parte dell’essenza stessa dell’autonomia cantonale. In questo contesto, le ingerenze nella «sovranità» del Cantone di Ginevra implicite nella convenzione arbitrale si rivelano particolarmente pesanti. A questo punto, può essere lasciata aperta la questione se sia stato toccato o no il «nocciolo duro» dell’ordinamento costituzionale oggetto di protezione assoluta, poiché non esiste in nessun modo una ragione imperativa di politica estera che permetterebbe di giustificare una deroga all’ordinamento costituzionale. Alla luce degli interessi di politica estera in gioco (e

193 «Erste Würdigung der Vereinbarung zwischen der Schweiz und Libyen vom 20.8.2009 aus bundesstaatsrechtlicher und förderalistischer Sicht» sotto la direzione del prof. B. Waldmann, settembre 2009, allegato 7a e versione francese del riassunto, allegato 7b. 194 Legge federale del 22.12.1999 concernente la partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione (RS 138.1). 195 «Erste Würdigung der Vereinbarung zwischen der Schweiz und Libyen vom 20.8.2009 aus bundesstaatsrechtlicher und förderalistischer Sicht» sotto la direzione del prof. B. Waldmann, settembre 2009, allegato 7a, pag. 23.

196 Ibid.

197 Ibid.

ammesso che essi figurino effettivamente nella convenzione), il pregiudizio recato all’ordinamento costituzionale derivante dalla conclusione della convenzione arbi- trale è incontestabilmente eccessivo»198. [trad.] Su domanda delle CPE, la DDIP e l’Ufficio federale di giustizia (UFG) elaborarono un parere congiunto recante la data del 16 ottobre 2009199. Secondo questo parere, per quanto riguarda la consultazione dei Cantoni in generale, «la Confederazione deve, nell’esercizio della sua competenza generale in materia di politica estera e più in particolare della sua competenza in materia di stipulazione di trattati internazionali, tener conto delle competenze dei Cantoni e salvaguardare i loro interessi. […] L’articolo 55 Cost. dà inoltre ai Cantoni la possibilità di difendere essi stessi i loro interessi attribuendo loro il diritto di essere informati, consultati e resi partecipi nella preparazione delle decisioni di politica estera che toccano le loro competenze o interessi essenziali. […] Questa legge [la LFPC] stabilisce il contenu- to degli obblighi della Confederazione in materia di informazione, di consultazione e di partecipazione alla preparazione delle decisioni di politica estera. […] La parteci- pazione dei Cantoni alla preparazione delle decisioni di politica estera non è illimita- ta e non deve in particolare «pregiudicare la capacità d’azione della Confederazione in politica estera»200, come espressamente enunciato nell’articolo 1 capoverso 3 Nel caso in questione, il parere giuridico considerava che occorreva tener conto da un lato delle circostanze eccezionali in cui fu concluso l’accordo del 20 agosto 2009: il presidente della Confederazione 2009 firmò l’accordo sotto la minaccia che i due cittadini svizzeri fossero trattenuti ancora a lungo in Libia e mosso da un intento umanitario. Inoltre, «nella prospettiva dell’epoca, il margine di manovra di cui disponeva il presidente della Confederazione [2009] era temporalmente molto limi- tato, perché bisognava arrivare a un accordo prima dell’inizio del Ramadan e dei festeggiamenti previsti a inizio settembre per il quarantesimo anniversario della rivoluzione libica».202 [trad.] D’altro lato il parere giuridico sottolineava che le autorità della Repubblica e Canto- ne di Ginevra furono coinvolte in modo informale nel processo fin dall’inizio dei

negoziati con la Libia il 15 agosto 2008. Tali contatti informali furono mantenuti anche in occasione del viaggio a Tripoli che la responsabile del DFAE fece a fine maggio 2009. «A partire da questa data, [le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra] non sono più state coinvolte, da un lato perché non vi erano stati per un certo tempo nuovi sviluppi e, d’altro lato, perché non era stato possibile farlo a causa della pressione del tempo derivante dai negoziati che sarebbero sfociati nell’accordo del 20 agosto 2009.»203 [trad.]

198 «Erste Würdigung der Vereinbarung zwischen der Schweiz und Libyen vom 20.8.2009 aus bundesstaatsrechtlicher und förderalistischer Sicht» sotto la direzione del prof. B. Waldmann, settembre 2009, allegato 7a, pagg. 23–24. 199 Parere comune della DDIP e dell’UFG sull’accordo tra la Svizzera e la Libia del 20.8.2009, del 16.10.2009, allegato 8. 200 Parere comune della DDIP e dell’UFG sull’accordo tra la Svizzera e la Libia del 20.8.2009, del 16.10.2009, pag. 10. 201 Art. 1 cpv. 3 LFPC: «La partecipazione dei Cantoni non deve pregiudicare la capacità d’azione della Confederazione in politica estera». 202 Parere comune della DDIP e dell’UFG sull’accordo tra la Svizzera e la Libia del 20.8.2009, del 16.10.2009, pag. 11.

203 Ibid., pag. 12.

Il parere congiunto della DDIP e dell’UFG giungeva così alla conclusione che non sarebbe stato possibile coinvolgere la Repubblica e Cantone di Ginevra «senza compromettere la capacità d’azione della Confederazione in questa situazione ecce- zionale. Questa breve interruzione dei contatti informali con il Cantone di Ginevra si iscriveva dunque nel quadro dell’articolo 1 capoverso 3 LFPC, in particolare viste le circostanze eccezionali che presentava la fattispecie.»204 [trad.] Nella sua risposta del 21 ottobre 2009 alla CdC205, il Consiglio federale prese posi- zione su ognuna delle domande poste dalla CdC. Per quanto concerne la competenza generale della Confederazione in politica estera, il Consiglio federale confermava l’esistenza di una tale competenza e rinviava alla legge federale del 22 dicembre 1999 concernente la partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confedera- zione (LFPC; RS 138.1). Il Consiglio federale affermava in seguito che nel caso in questione erano stati toccati dai negoziati soltanto le competenze e gli interessi del Cantone di Ginevra. Precisava poi che il Cantone di Ginevra, dopo l’inizio dei negoziati con la Libia il 15 agosto 2008, fu fatto partecipare e regolarmente informa- to e consultato in modo informale. Soltanto nella fase finale dei negoziati sull’accordo del 20 agosto 2009, quando nella prospettiva dell’epoca il presidente della Confederazione disponeva soltanto di pochissimo tempo per trovare una solu- zione al problema dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia, non fu possibile coinvolgere regolarmente («beständig einzubeziehen») il Cantone di Ginevra senza rischiare di nuocere alla capacità d’azione della Confederazione. Per quanto concerne la questione della «lealtà confederale», il Consiglio federale rinviava agli articoli 54 capoverso 3 e 55 Cost. e alla LFPC e affermava che i nego- ziati condotti per la conclusione dell’accordo con la Libia avevano tenuto conto nella misura del possibile di queste linee guida. Secondo il Consiglio federale, ne conseguiva che i principi della «lealtà confederale» quali sono concretizzati nella Costituzione federale e nella legge erano stati rispettati in occasione della firma dell’accordo. Il Consiglio federale concludeva la sua risposta alla CdC precisando che essendo l’accordo con la Libia un trattato di portata minore, il Consiglio federale aveva la

competenza di concluderlo in modo autonomo. Aggiungeva che il Consiglio federale in quanto collegio era competente per l’approvazione dell’accordo e ne aveva preso conoscenza il 26 agosto 2009; aveva constatato che l’accordo impegnava la Svizzera sul piano internazionale e aveva dunque deciso di occuparsi in prima persona della sua attuazione. Facendo conoscere la sua volontà di attuare l’accordo e di normaliz- zare in questo modo le relazioni con la Libia, il Consiglio federale aveva tenuto conto del fatto che l’accordo firmato dal presidente della Confederazione impegnava la Svizzera sul piano del diritto internazionale. L’accordo aveva in questo modo acquisito efficacia sul piano interno svizzero. Non è possibile desumere dalla lettera del Consiglio federale del 21 ottobre 2009 se il Consiglio federale trasmise o no alla CdC il parere congiunto del 16 ottobre 2009 redatto dalla DDIP e dall’UFG in merito all’accordo concluso tra la Svizzera e la Libia il 20 agosto 2009. Il 17 novembre 2009 l’autore principale della «Prima valutazione della convenzione del 20 agosto 2009 tra la Svizzera e la Libia sotto l’angolatura del federalismo»

204 Ibid.

205 Risposta del Consiglio federale alla CdC del 21.10.2009.

realizzata dall’Institut du Fédéralisme dell’Università di Friburgo prese posizione, su domanda della CdC, in merito alla risposta del Consiglio federale del 21 ottobre 2009206. Egli contestava l’argomento secondo cui la mancata consultazione delle autorità ginevrine era giustificata nel caso in questione dalla necessità di non compromettere la capacità d’azione della Confederazione: «Il divieto di frapporre ostacoli («Beein- trächtigungsverbot») si applica […] in primo luogo alle modalità della partecipazio- ne, e non invece all’esistenza dei diritti di partecipazione garantiti dalla Costituzione e concretizzati dalla LFPC207. D’altro lato, occorre però procedere in ogni caso concreto a una ponderazione degli interessi per determinare quali limiti o restrizioni ai diritti di partecipazione sono autorizzati o no.» [trad.] Secondo questa analisi, vi è da un lato un accordo «che ingerisce profondamente nella sovranità di polizia e giudiziaria e dunque nell’ordinamento costituzionale del Cantone di Ginevra, in modo tale che a quest’ultimo va attribuita una posizione qualificata per quanto riguarda la partecipazione richiesta (cfr. art. 55 cpv. 3 secondo periodo Cost., art. 5 LFPC). D’altro lato, non emerge nessuna ragione preponderante che giustifichi l’esclusione completa del Cantone di Ginevra dai lavori per così lungo tempo e in particolare durante la fase finale dei negoziati.»208 [trad.] Secondo l’autore di quest’analisi, «anche se il tempo disponibile per raggiungere un accordo (secondo la valutazione soggettiva del presidente della Confederazione) fosse stato apparentemente molto limitato, il Cantone di Ginevra avrebbe dovuto almeno essere informato e invitato a prendere immediatamente posizione. »209 [trad.] Su domanda della CdC, il 14 dicembre 2009 vi fu un incontro210 tra il presidente della Confederazione 2009, la responsabile del DFAE, il presidente della CdC nonché altri membri di quest’ultima sul dossier libico e in particolare sull’accordo concluso il 20 agosto 2009 tra la Svizzera e la Libia. Secondo una nota informativa congiunta del DFF e del DFAE al Consiglio federale dell’11 gennaio 2010, l’incontro si svolse in un’atmosfera aperta e costruttiva. I partecipanti si trovarono concordi nell’affermare che l’accordo tra la Libia e la Svizzera rappresentava un caso eccezionale. La CdC disse di voler trarre le conclusioni politiche della vicenda

in occasione della sua assemblea plenaria del marzo 2010. Sarebbe in ogni caso stato necessario ridiscutere in futuro della questione della collaborazione tra Cantoni e Confederazione in politica estera. In particolare non si doveva perdere di vista l’influenza crescente che il diritto internazionale esercita sull’ordinamento naziona- le. In conclusione, i Cantoni assicurarono alla Giunta del Consiglio federale che non volevano opporsi al Consiglio federale in materia di politica estera; intendevano esprimersi a favore di un approccio che, in particolare di fronte a interlocutori nego- ziali difficili, desse la preferenza a una posizione comune di Confederazione e Cantoni.

206 Risposta scritta del prof. B. Waldmann, Institut du Fédéralisme, alla Conferenza dei Governi cantonali, del 17.11.2009. 207 Risposta scritta del prof. B. Waldmann, Institut du Fédéralisme, alla Conferenza dei Governi cantonali, del 17.11.2009, pag. 2.

208 Ibid.

209 Ibid.

210 Nota informativa del DFF e del DFAE al Consiglio federale dell’11.1.2010 concernente il colloquio tra il comitato direttivo della CdC e una delegazione del Consiglio federale sul dossier libico.

Secondo la CdG-S, toccava alle autorità federali allacciare e mantenere contatti con le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra. Il fatto che il dossier sia passato sotto la direzione del presidente della Confederazione 2009 non modifica questo obbligo fondamentale. Inoltre, la CdG-S è dell’avviso che al momento del trasferimento informale del dossier al presidente della Confederazione 2009 il Consiglio federale avrebbe dovuto chiarire le modalità dei futuri contatti con le autorità ginevrine. Non è compito della CdG-S statuire in questa sede in merito alle diverse interpreta- zioni giuridiche dell’accordo del 20 agosto 2009 e in particolare determinare se siano stati o no violati i diritti di partecipazione della Repubblica e Cantone di Ginevra sanciti dall’articolo 55 Cost. La CdG-S ha preso conoscenza delle diverse opinioni su questi punti e constata che i pareri divergono sugli elementi fondamentali della ripartizione delle competenze tra Cantoni e Confederazione. Sebbene la crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia costituisca sotto vari aspetti un caso unico che ha posto le autorità – sia federali che cantonali – in una situazione estremamente delicata, la CdG-S reputa che le questioni sollevate qui sopra scaturi- scano da una problematica più generale. Visto l’impatto crescente delle decisioni prese a livello internazionale sulla politica interna svizzera, è necessario approfondi- re questo tema per chiarire se esiste un bisogno di precisare le modalità di collabora- zione e/o le basi legali esistenti. In particolare, due punti meritano un esame più approfondito: da un alto, stabilire in quali situazioni la Confederazione può derogare al principio generale di consultazio- ne dei Cantoni allo scopo di conservare la sua capacità d’azione e, d’altro lato, determinare i limiti materiali della competenza della Confederazione di concludere trattati in politica estera. La CdG-S raccomanda di conseguenza al Consiglio federale di esaminare, in stretta collaborazione con la Conferenza dei Governi cantonali, i punti di divergenza tra i pareri menzionati sopra e di redigere un rapporto a destinazione delle CPE. Tale rapporto dovrà in particolare chiarire se vi è un bisogno di precisare le basi legali esistenti e, se del caso, proporre le modifiche necessarie.

Raccomandazione 4: Partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione: esame delle divergenze tra i pareri giuridici La CdG-S raccomanda al Consiglio federale di esaminare, in stretta collabora- zione con la Conferenza dei Governi cantonali, i punti di divergenza tra i diversi pareri giuridici e di elaborare un rapporto a destinazione delle CPE. Tale rap- porto dovrà in particolare chiarire se vi è un bisogno di precisare le basi legali esistenti e, se del caso, proporre le modifiche necessarie. Occorrerà tener conto della capacità d’azione della Confederazione nelle situazioni straordinarie.

4 Fase III: dal 26 agosto 2009 al 13 giugno 2010

Come anticipato nell’introduzione (cfr. n. 1.5), il presente capitolo si concentra sulle valutazioni formulate dalla CdG-S sulle modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità ginevrine, l’informazione e la conduzione del Consiglio fede- rale e da ultimo l’organizzazione della gestione di crisi. In conformità alla definizio- ne del mandato d’esame e dei suoi limiti (cfr. n. 1.2 e 1.3), la CdG-S ha rinunciato a redigere un riassunto dei fatti accaduti in questo periodo. I fatti necessari alla com- prensione delle valutazioni sono brevemente descritti nei sottocapitoli corrispon- denti.

4.1 Valutazioni della CdG-S su alcuni aspetti particolari

4.1.1 Modalità della collaborazione tra le autorità federali

e le autorità ginevrine Il 4 novembre 2009 il Consiglio federale decise di sospendere l’accordo del 20 agosto 2009 concluso tra la Svizzera e la Libia. Tra la fine del 2009 e il giugno del 2010, le delegazioni svizzera e libica si incontra- rono più volte per proseguire i negoziati volti a risolvere la crisi. Tali negoziati ebbero luogo con la mediazione della Germania e dalla Spagna, quest’ultima durante il suo semestre di presidenza del Consiglio dell’Unione europea dal gennaio al giugno 2010. I negoziati sfociarono il 14 maggio 2010 in un «Plan of Action»211 (di seguito: piano d’azione), che fu firmato a Berlino dai segretari di Stato svizzero, libico, spagnolo e tedesco. Il piano d’azione prevedeva in particolare quattro punti sui quali le parti svizzera e libica si erano accordate: «in primo luogo, le due parti convengono che il tribunale arbitrale sarà costituito a Berlino (Germania) e funzionerà conformemente alle disposizioni pertinenti dell’accordo del 20 agosto 2009; in secondo luogo, la Svizzera presenta le sue scuse per la pubblicazione illecita delle fotografie di H.G. il 4 settembre 2009, che costituisce una violazione delle norme sul segreto d’ufficio previste dal diritto svizzero. Il Governo del Cantone di Ginevra deplora la pubblicazione di queste fotografie e riconosce la sua responsabilità. La pubblicazione di tali fotografie è oggetto di un’inchiesta penale e le autorità svizzere si impegnano a perseguire il o i colpevoli conformemente al diritto applicabile. Se gli autori non saranno identificati, il Governo svizzero verserà all’interessato un indennizzo, il cui importo sarà convenuto tra le due parti; in terzo luogo, le autorità libiche competenti accelereranno la procedura di esame della domanda di grazia presentata dal cittadino svizzero, conformemente alle pro- cedure legali applicabili; in quarto luogo, i garanti assicureranno l’esecuzione del presente piano d’azione e la sua corretta, tempestiva, completa e simultanea realizzazione. […]» [trad.] Il 13 giugno 2010 i ministri degli esteri della Svizzera, della Libia, della Spagna – a nome della presidenza di turno dell’Unione europea – e della Germania siglarono

211 «Plan of Action» del 14.5.2010, cfr. allegato 5.

una dichiarazione in cui approvavano e confermavano il piano d’azione firmato dai rispettivi segretari di Stato il 14 maggio 2010. Per quanto concerne le modalità della collaborazione tra le autorità federali e le autorità ginevrine, vi furono nuovamente contatti informali tra il DFAE e le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra tra la fine del 2009 e il 13 giugno 2010. Sulla frequenza e il contenuto esatto di questi contatti, le dichiarazioni del DFAE e delle autorità ginevrine divergono fortemente. Le discordanze riguardano essenzialmente l’informazione che fu fatta alle autorità ginevrine sul contenuto dei negoziati e in particolare sui due punti centrali che le concernevano nel piano d’azione firmato il 14 maggio 2010, ossia da un lato la riattivazione dell’accordo del 20 agosto 2009 e d’altro lato le scuse riguardo alla pubblicazione delle fotografie scattate a H.G., nonché il pagamento di un indennizzo in denaro nel caso in cui l’inchiesta penale non giungesse a identificare l’autore della violazione del segreto di funzione. Stando alla responsabile del DFAE212, le autorità ginevrine furono informate sullo stato delle discussioni con la Libia nella fase precedente la conclusione del piano d’azione, in occasione degli incontri del 6 marzo 2010, del 22 marzo 2010, del 26 marzo 2010 e del 4 maggio 2010. Erano state affrontate anche le due questioni centrali disciplinate dal piano d’azione. In particolare in occasione dell’incontro del 26 marzo 2010 svoltosi nel quadro del gruppo di lavoro Confederazione-Cantone di Ginevra, la responsabile del DFAE si era preoccupata di discutere con la consigliera di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra capo del Dipartimento della sicu- rezza, della polizia e dell’ambiente («Département de la sécurité, de la police et de l’environnement», DSPE; denominato «Département des institutions» fino alla fine del 2009), nonché con due altri consiglieri di Stato ginevrini, la possibilità che l’accordo firmato il 20 agosto 2009 dal presidente della Confederazione 2009 fosse incluso in una convenzione finale. Secondo la responsabile del DFAE, tali informazioni furono comunicate nel corso degli incontri da parte del DFAE o della responsabile del DFAE stessa, oppure dal direttore della DDIP o dal capo della DP VI del DFAE. Le informazioni furono

comunicate alla consigliera di Stato capo del DSPE o al segretario generale di detto dipartimento (nota della CdG-S: secondo le informazioni di cui dispone la CdG-S, il segretario generale del DSPE ha cambiato funzione nel corso del 2010 ma ha continuato a essere l’interlocutore del DFAE per questo dossier). Inoltre, il direttore della DDIP ha dichiarato alla CdG-S di aver telefonato nel feb- braio 2010 alla consigliera di Stato capo del DSPE da Berlino per informarla sullo stato delle discussioni. Stando alla responsabile del DFAE213, quest’ultima telefonò inoltre da Tripoli il 13 giugno 2010 alla consigliera di Stato capo del DSPE per spiegarle il piano d’azione e la dichiarazione che sarebbe seguita.

212 Lettera della responsabile del DFAE al presidente del Consiglio di Stato e alla cancelliera di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra del 6.9.2010; verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 26.10.2010 pagg. 52–58. 213 Lettera della responsabile del DFAE al presidente del Consiglio di Stato e alla cancelliera di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra del 6.9.2010; verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 26.10.2010, pag. 53.

A queste affermazioni si contrappone la lettera indirizzata al Consiglio federale il 23 giugno 2010214, nella quale il Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra affermava di avere avuto conoscenza soltanto il 13 giugno 2010, e per di più dalla stampa, che il 14 maggio 2010 era stato firmato un piano d’azione. In una lettera inviata il 27 agosto 2010215 alla responsabile del DFAE, il Consiglio di Stato ribadiva di non essere mai stato informato del contenuto preciso degli accordi inter- corsi con la Libia e più in particolare delle disposizioni che riguardavano diretta- mente il Cantone di Ginevra, prima che fossero pubblicate nella stampa. Nella stessa lettera, il Consiglio di Stato ginevrino sosteneva anche che le informazioni comuni- cate dalla responsabile del DFAE alla consigliera di Stato capo del DSPE nonché a due altri membri del Governo ginevrino nel corso dell’incontro del 26 marzo 2010 non avevano avuto per oggetto questi due punti essenziali. Stando alle dichiarazioni del presidente del Consiglio di Stato216, il Consiglio di Stato non aveva visto prima della firma né il testo del piano d’azione del 14 maggio 2010 né quello della dichiarazione del 13 giugno 2010. Inoltre, il Consiglio di Stato non era stato informato del contenuto del piano d’azione, in particolare per quanto riguarda la ripresa dell’accordo del 20 agosto 2009. Per di più, contrariamente a quanto figura nella nota informativa del DFAE al Con- siglio federale del 12 febbraio 2010217, la consigliera di Stato capo del DSPE non era stata consultata in modo informale l’11 febbraio 2010 sulle parti di un progetto di piano d’azione concernente le autorità ginevrine. Di conseguenza, essa non aveva dato il suo accordo a un tale testo né aveva sottoposto questo testo al Consiglio di Stato218. Secondo le dichiarazioni del presidente del Consiglio di Stato219, è vero che la responsabile del DFAE telefonò alla consigliera di Stato capo del DSPE da Tripoli il 13 giugno 2010; tuttavia, il Consiglio di Stato ricevette una prima informazione ufficiale sull’accordo soltanto la mattina del 14 giugno 2010. Il Consiglio di Stato dovette dunque procurarsi i documenti rilevanti il 13 giugno 2010 con altri mezzi. Va altresì rilevato che durante il periodo in questione intervennero cambiamenti di interlocutori sul versante delle autorità ginevrine. Da un lato, il Consiglio di Stato

decise che a partire dal giugno 2010 il presidente del Consiglio di Stato sarebbe stato l’interlocutore delle autorità federali per questo dossier220. D’altro lato, il segretario generale del DSPE assunse una nuova funzione nel corso del 2010 (la data precisa non è conosciuta). Nell’ambito della presente inchiesta, la CdG-S non ha approfondito né i dettagli dei cambiamenti sopra menzionati o altri eventuali cambiamenti di interlocutori da un

214 Lettera del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra al Consiglio federale del 23.6.2010. 215 Lettera del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra alla responsabile del DFAE del 27.8.2010. 216 Verbale dell’audizione del presidente del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra dell’11.10.2010, pagg. 19–20.

217 Nota informativa del DFAE al Consiglio federale del 12.2.2010.

218 Verbale dell’audizione del presidente del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra dell’11.10.2010, pag. 3. 219 Verbale dell’audizione del presidente del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra dell’11.10.2010, pagg. 8–9. 220 Verbale dell’audizione del presidente del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra dell’11.10.2010, pagg. 11–12 e verbale dell’audizione della responsabile del DFAE del 26.10.2010, pagg. 55–57.

lato o dall’altro, né le possibili conseguenze di questi cambiamenti sulle modalità di collaborazione tra le autorità federali e le autorità ginevrine. In ogni modo, la Commissione constata che la situazione attuale, in cui le dichiara- zioni degli uni contraddicono quelle degli altri, non è soddisfacente. Tale situazione mostra chiaramente che le autorità federali e le autorità ginevrine, non avendo defi- nito sin dall’inizio della crisi canali di comunicazione chiari, non poterono poi disporre di tali canali quando sarebbero stati necessari. Viste queste difficoltà, la CdG-S ritiene auspicabile che la Confederazione e la Repubblica e Cantone di Ginevra definiscano nell’ambito di una convenzione le modalità di collaborazione, di comunicazione e di decisione nonché gli interlocutori (persone o organi) in caso di crisi. Inoltre, la Commissione reputa che informazioni di siffatta importanza debbano essere comunicate secondo modalità che ne garantiscano la tracciabilità. Infatti, questo è il solo mezzo che permetta di evitare malintesi o lacune e garantisca che le due parti abbiano inteso la stessa cosa. La CdG-S è del parere che la convenzione menzionata sopra debba regolare anche questi punti.

Raccomandazione 5: Convenzione che definisce le modalità della collaborazione in caso di crisi La CdG-S chiede al Consiglio federale di esaminare, congiuntamente con le autorità della Repubblica e Cantone di Ginevra, l’opportunità di disciplinare, nell’ambito di una convenzione, le modalità di collaborazione, di comunicazione e di decisione nonché gli interlocutori (persone o organi) in caso di crisi. La convenzione dovrà disciplinare anche la questione della tracciabilità delle informazioni comunicate.

4.1.2 Informazione e conduzione da parte del Consiglio

federale Dai documenti del Consiglio federale e dalle dichiarazioni delle diverse persone sentite risulta che il coinvolgimento del Consiglio federale in questo dossier aumentò dopo la firma dell’accordo del 20 agosto 2009. Occorre però anche constatare che esistevano rilevanti problemi riguardo alla portata delle informazioni comunicate al Consiglio federale in quanto collegio. Infatti, dai verbali del Consiglio federale si desume che alcuni membri del Collegio governativo si lamentarono di essere stati informati in modo lacunoso e constatarono che i dipar- timenti interessati non avevano dato seguito ad alcune correzioni decise dal Colle- gio: tale fu per esempio il caso delle cronologie destinate alle commissioni parla- mentari. Il Consiglio federale fu dunque informato come collegio soltanto il 24 settembre 2009 del fatto che il 18 settembre 2009 i due cittadini svizzeri erano stati trasportati dalle autorità libiche in un luogo tenuto segreto. Un membro del Consiglio federale che si trovava durante il periodo in questione a New York per l’Assemblea generale

dell’ONU – al pari della responsabile del DFAE e del presidente della Confedera- zione 2009 – fu informato del rapimento il 22 settembre 2009 dalla responsabile del DFAE. Il consigliere federale in questione avvertì questa «informazione tardiva» come una vessazione, soprattutto quando si accorse che i rappresentanti della Mis- sione svizzera all’ONU erano già a conoscenza dell’accaduto dal 18 settembre 2009. Chieste informazioni in merito, il consigliere federale apprese che l’ambasciatore del DFAE competente gli aveva nascosto quest’informazione su istruzione della respon- sabile del DFAE. Secondo la responsabile del DFAE, la decisione di non informare in un primo tempo il pubblico fu presa dalla Task Force LI-CH-T. In una prima fase occorreva accertar- si che i due Svizzeri fossero sempre in vita; bisognava anche impedire l’irrigidi- mento delle tensioni con la Libia. Era tuttavia sempre stato incontestato che i mem- bri della Task Force LI-CH-T potevano informare i loro superiori gerarchici. A posteriori, la responsabile del DFAE riconosce che il Consiglio federale in quanto collegio avrebbe potuto essere informato più prontamente (cfr. documenti consegna- ti dalla responsabile del DFAE alla Sottocommissione il 26.10.2010). Secondo la CdG-S, il Consiglio federale in quanto collegio avrebbe effettivamente dovuto essere informato immediatamente di fatti di tale importanza. Inoltre, anche l’informazione dei rispettivi superiori da parte dei membri della Task Force LI-CH- T– che però evidentemente non avvenne (cfr. n. 4.3.1 qui di seguito) – non sarebbe stata in ogni caso sufficiente poiché non tutti i dipartimenti erano rappresentati nella task force. Inoltre, va da sé che un’informazione del Consiglio federale in quanto collegio o di uno dei suoi membri non corrisponde ancora a un’informazione del pubblico. A margine della citata Assemblea generale dell’ONU, il presidente della Confedera- zione 2009 incontrò la Guida della Rivoluzione il 23 settembre 2009 a New York. Secondo le annotazioni prese dalla collaboratrice diplomatica del presidente della Confederazione 2009 su questo incontro, la Guida della Rivoluzione accennò tra l’altro alla questione della pubblicazione delle fotografie di suo figlio il 4 settembre 2009 e al fatto che la Svizzera aveva rifiutato di rilasciare il visto a un altro dei suoi

figli. Dopo che il presidente della Confederazione ebbe espresso la sua inquietudine sulla situazione dei due Svizzeri, la Guida della Rivoluzione spiegò che la Libia aveva ricevuto informazioni secondo cui la Svizzera aveva progettato di liberare con la forza i due Svizzeri. Per questa ragione, era stato deciso di trasferirli in un luogo sicuro. Il presidente della Confederazione 2009 aveva allora ribattuto che si trattava di un malinteso. Un politico locale, che non andava preso sul serio, aveva in effetti domandato che gli Svizzeri trattenuti in Libia fossero liberati con la forza. Il Gover- no svizzero non aveva però mai pensato di arrivare a tanto. La CdG-S constata che a partire dalla fine di agosto del 2009 si diffuse in seno al Collegio governativo un clima di diffidenza, e ciò con riferimento alla firma dell’accordo del 20 agosto 2009 e agli avvenimenti successivi. La CdG-S deplora questa situazione che almeno in parte è conseguenza del fatto che la trasmissione del dossier al presidente della Confederazione 2009 il 17 giugno 2009 non fu effettuata dal Consiglio federale secondo la forma dovuta. In questo contesto, la Commissione non ha potuto chiarire in modo certo la delimi- tazione dei compiti e delle competenze tra il DFAE e il DFF nel periodo che va dalla fine di agosto del 2009 alla fine del 2009.

Infatti, mentre il Consiglio federale confermò con la sua decisione del 2 settembre

2009 il mandato affidato al DFAE di attuare l’accordo del 20 agosto 2009, dalla

successiva decisione del Consiglio federale del 16 dicembre 2009 si desume che il Consiglio federale rinunciava a trasmettere il mandato del presidente della Confede- razione 2009 alla presidente della Confederazione 2010 e affidava i lavori al DFAE. In tutta evidenza, anche in seno al Collegio governativo regnava una certa confusio- ne su questo punto. In merito al clima di diffidenza, la Commissione ricorda che le CdG erano giunte a una simile constatazione già nel loro rapporto del 30 maggio 2010 «Le autorità sotto la pressione della crisi finanziaria e della trasmissione dei dati di clienti di UBS agli Stati Uniti»221. Questa constatazione aveva indotto le CdG a presentare il 30 maggio 2010 due mozioni dal contenuto identico (Mo.10.3394 della CdG-N e Mo.10.3633 della CdG- S)222: «Nel quadro dell’attuale riforma del governo, il Consiglio federale è incaricato di decidere o di proporre misure concrete che gli permettano di gestire realmente gli affari importanti, in linea con la responsabilità generale che gli è attribuita in quanto autorità collegiale ed esecutiva suprema». Nonostante le lacune di cui sopra, la CdG-S tiene a sottolineare che nella direzione esercitata dal Consiglio federale durante questo periodo vanno rilevati alcuni punti positivi. Il Consiglio federale discusse approfonditamente e prese decisioni sulla strategia da seguire. Inoltre, l’attuazione delle misure restrittive nel settore dei visti richiese un’intensa collaborazione tra diversi membri del Collegio, che sembra aver ben funzionato. Per la CdG-S va da sé che affinché il Consiglio federale in quanto collegio possa assumere una direzione effettiva degli affari importanti devono essere realizzate alcune condizioni imprescindibili: tra queste figurano l’informazione corretta e sufficiente del Collegio, la presa da parte di quest’ultimo di decisioni formali su questioni quali la trasmissione – intera o parziale – di un dossier nonché la riparti- zione delle competenze e la collaborazione quando in un affare sono coinvolti più dipartimenti. La CdG-S reputa che il Consiglio federale debba provvedere a dotarsi di strumenti adeguati a garantire un’informazione corretta e sufficiente del Collegio. La redazio- ne di cronologie da parte del o dei dipartimenti interessati a scopi di direzione del Consiglio federale e non soltanto per rispondere ai bisogni di informazione delle

commissioni parlamentari può costituire uno strumento adatto a tale scopo.

221 «Le autorità sotto la pressione della crisi finanziaria e della trasmissione dei dati di clienti di UBS agli Stati Uniti», rapporto delle CdG del 30.5.2010. 222 La mozione 10.3394 della CdG-N e la mozione 10.3633 della CdG-S, dello stesso conte- nuto, sono state depositate il 30.5.2010. La mozione 10.3633 della CdG-S è stata adottata dal Consiglio degli Stati (Camera prioritaria) il 14.9.2010.

Raccomandazione 6: Condizioni imprescindibili per una direzione effettiva degli affari importanti da parte del Consiglio federale La CdG-S chiede al Consiglio federale di provvedere affinché in futuro siano adempiute le tre condizioni seguenti, in modo che il Consiglio federale in quanto collegio possa assumere una direzione effettiva degli affari importanti: – informazione corretta e sufficiente del Collegio da parte del (dei) Diparti- mento(i) interessato(i); – decisioni formali su questioni quali la trasmissione intera o parziale di un dossier, sul mandato da svolgere e sulla sua durata; – decisioni formali sulla ripartizione delle competenze e le modalità della collaborazione quando nella gestione di un dossier sono coinvolti più dipar- timenti.

Inoltre, la CdG-S rileva che anche durante tale periodo (cfr. n. 2.2.1) questo oggetto non fu mai all’ordine del giorno né della Giunta del Consiglio federale in materia di affari esteri né della Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza. Peraltro, la Giunta del Consiglio federale in materia di affari esteri non si riunì mai durante questo periodo. La Commissione ricorda anche in questa sede che fondandosi sul loro rapporto del 30 maggio 2010 «Le autorità sotto la pressione della crisi finanziaria e della trasmis- sione dei dati di clienti di UBS agli Stati Uniti», le CdG hanno presentato il 30 maggio 2010 due mozioni dal contenuto identico223 (Mo. 10.3393 della CdG-N e Mo.10.3632 della CdG-S) del seguente tenore: «Il Consiglio federale è incaricato di prevedere nella LOGA lo strumento dei comitati tripartiti affinché in tutti gli affari importanti e trasversali creino un equilibrio tra il principio della collegialità e il principio dipartimentale e migliorino le basi decisionali del Collegio governativo». Secondo la CdG-S, la Giunta del Consiglio federale in materia di affari esteri, istitui- ta già nel 1970, deve essere mantenuta e utilizzata effettivamente. Invita, in occasio- ne del riesame delle delegazioni del Consiglio federale previsto all’inizio del 2011, a mantenere la Giunta in materia di affari esteri e a definirne chiaramente il mandato.

Raccomandazione 7: Giunta del Consiglio federale in materia di affari esteri La CdG-S domanda al Consiglio federale, in occasione del riesame delle giunte del Consiglio federale previsto all’inizio del 2011, di mantenere la Giunta in materia di affari esteri e di definirne chiaramente la composizione e il mandato.

223 La mozione 10.3393 della CdG-N e la mozione 10.3632 della CdG-S, dello stesso conte- nuto, sono state depositate il 30.5.2010. La mozione 10.3632 della CdG-S è stata adottata dal Consiglio degli Stati (Camera prioritaria) il 14.9.2010.

4.1.3 Organizzazione della gestione di crisi

La «Task Force LI-CH-T», organo interdipartimentale istituito il 26 agosto 2009 e posto sotto la direzione del segretario di Stato del DFAE, constava di rappresentanti di cinque dipartimenti (DFAE, DFF, DFE, DFGP e DDPS). Secondo il segretario di Stato del DFAE224, quest’organo presentava il vantaggio che tutti i dipartimenti interessati vi erano rappresentati e che tutti i documenti sottoposti in seguito al Consiglio federale erano stati discussi preventivamente dai rappresentanti di questi dipartimenti. La CdG-S condivide questa valutazione. Giudica inoltre positivo il fatto che, al pari dei gruppi di lavoro che già esistevano (cfr. n. 2.2.3), la «Task Force LI-CH-T» abbia documentato il suo lavoro mediante resoconti delle sue numerose sedute. Il segretario di Stato del DFAE225 ha spiegato alla CdG-S che la responsabile del DFAE veniva costantemente informata sui lavori. La responsabile del DFAE deci- deva in un secondo tempo che cosa doveva essere portato in Consiglio federale e che cosa invece doveva ancora essere analizzato in modo più approfondito. Fatte le debite modificazioni, anche gli altri capi di dipartimento portarono le loro domande in seno alla «Task Force LI-CH-T». È chiaro tuttavia che tutte le decisioni politiche dovevano essere prese a livello del Consiglio federale. Nemmeno la «Task Force LI-CH-T» (cfr. n. 2.2.3) ricevette un mandato scritto da parte della responsabile del DFAE o del Consiglio federale. Stando alle dichiarazioni del segretario di Stato del DFAE226 227, la «Task Force LI- CH-T» si diede dei mandati a seconda del procedere degli avvenimenti e procurò i documenti corrispondenti per il Consiglio federale. Secondo le decisioni di quest’ultimo, i mandati e/o i lavori della «Task Force LI-CH-T» procedevano di conseguenza. In complesso, la CdG-S reputa che la struttura trasversale istituita a fine agosto 2009 abbia dato buoni risultati. Il carattere chiaramente interdipartimentale di questo organo operativo di gestione della crisi costituisce il pendant del ruolo accresciuto di conduzione svolto dal Consiglio federale quale collegio (cfr. n. 4.1.2). Occorre tuttavia rilevare che il presente rapporto non approfondisce talune questioni, in particolare quella del flusso delle informazioni tra i membri della «Task Force LI- CH-T» e i rispettivi capi di dipartimento. Stando alle informazioni di cui dispone, la

CdG-S constata che sembrava non essere sempre chiaro ai membri della «Task Force LI-CH-T» a chi toccasse informare i rispettivi capi di dipartimento sui lavori in corso e/o sulle informazioni importanti di cui disponevano talvolta prima del Consiglio federale stesso (p. es. in merito al rapimento dei due cittadini svizzeri a metà settembre 2009). La CdG-S reputa che sarebbe opportuno chiarire in futuro fin dall’inizio il flusso delle informazioni tra i membri di un organo di crisi interdipartimentale e i rispettivi capi di dipartimento.

224 Verbale dell’audizione del segretario di Stato del DFAE del 3.3.2010, pagg. 6–7. 225 Verbale dell’audizione del segretario di Stato del DFAE del 3.3.2010, pag. 7.

226 Si tratta del segretario di Stato del DFAE, in funzione dal 1.3.2010.

227 Verbale dell’audizione della responsabile del DFAE (accompagnata dal segretario di Stato del DFAE) del 26.10.2010, pag. 66.

Raccomandazione 8: Flusso delle informazioni tra i membri di un organo di crisi interdipartimentale e i rispettivi capi di dipartimento La CdG-S chiede al Consiglio federale di prendere le misure necessarie affinché in futuro ogni organo di crisi interdipartimentale regoli fin dall’inizio il flusso delle informazioni tra i suoi membri e i rispettivi capi di dipartimento.

5 Pianificazione dell’esfiltrazione dei due cittadini

svizzeri trattenuti in Libia

5.1 Alta vigilanza nell’ambito di competenza

della DelCG In vista della sua seduta del 31 marzo 2009, la DelCG ha invitato gli organi compe- tenti del DDPS e del DFAE a informarla in merito all’appoggio fornito dal DDPS al DFAE nella gestione della crisi bilaterale tra la Svizzera e la Libia. In quell’occa- sione, la DelCG ha sentito parlare per la prima volta di pianificazione e di prepara- tivi d’esfiltrazione dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia. In seguito, nel corso del 2009, la DelCG si è occupata cinque volte degli sforzi messi in atto dal DDPS e dal DFAE per esfiltrare i due cittadini svizzeri trattenuti in Libia. La DelCG ha sentito in merito diversi rappresentanti del DFAE e del DDPS. Nell’autunno del 2009 la DelCG ha sentito in proposito anche i responsabili del DFAE e del DDPS. Il carattere sensibile dell’affare e il fatto che a quel momento la crisi tra la Svizzera e la Libia non si era ancora risolta hanno indotto la DelCG a intraprendere indagini nel più grande segreto e a concentrarsi soprattutto sull’aspetto della direzione da parte del Consiglio federale. In virtù dei suoi principi d’azione, la DelCG attribuisce una grande importanza all’individuazione precoce dei problemi allo scopo di rilevare per tempo le insuffi- cienze che giustificano un intervento politico (n. 4.1)228. Per questo motivo la DelCG ha deciso di informare i capi di dipartimento responsabili delle sue valuta- zioni e conclusioni in merito alla conduzione e al coordinamento a livello dei dipar- timenti e del Consiglio federale nel suo insieme. Questo incontro si è svolto il 28 gennaio 2010. Per quanto concerne l’affare in sé, la DelCG ha constatato che la responsabile del DFAE era a conoscenza degli sforzi intrapresi dal suo Dipartimento in vista di un’esfiltrazione, ma non aveva ritenuto necessario occuparsi dei particolari. Quando alla fine dell’autunno 2008 l’esercito svizzero mise a disposizione del DFAE alcuni membri del Distaccamento d’esplorazione dell’esercito 10 (DEE 10), la decisione fu presa in accordo con il capo del DDPS allora in funzione. In occasio-

228 Principi d’azione della Delegazione delle Commissioni della gestione del 16.11.2005 (http://www.parlament.ch/i/organe- mitglieder/delegationen/geschaeftspruefungsdelegation/Documents/gpdel- handlungsgrundsaetze-i.pdf).

ne del passaggio dei poteri alla fine del 2008, il capo uscente del Dipartimento non informò il suo successore del fatto che l’esercito continuava a tenersi a disposizione del DFAE per appoggiare un’esfiltrazione. Il nuovo capo del DDPS, dal canto suo, apprese il proseguimento di queste attività in seno al suo dipartimento soltanto nel corso del 2009. Infatti, nemmeno il capo dell’esercito (CEs) l’aveva informato alla fine del 2008 degli sforzi intrapresi in vista di un’esfiltrazione. Né la responsabile del DFAE, in quanto dipartimento competente nel caso concreto, né i due capi del DDPS ritennero necessario informare il Collegio governativo – e prima la Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza (GSic) – delle attività svolte dai loro dipartimenti in vista di un’esfiltrazione dei due cittadini svizzeri. Il Consiglio federale non prese dunque mai decisioni di principio in merito alla piani- ficazione o all’eventuale esecuzione di un’esfiltrazione. Alla domanda della DelCG sull’esistenza di una simile decisione del Consiglio federale, la cancelliera della Confederazione ha risposto negativamente. Il presidente della Confederazione 2008 fu informato almeno a grandi linee da un rappresentante del DFAE che era stata pianificata un’esfiltrazione, la DelCG non ha invece trovato nella prima fase della sua inchiesta nessun indizio che lasci intendere che anche il presidente della Confederazione 2009 fosse stato informato dell’affare dal suo predecessore, dal DFAE o dal DDPS. Vista questa situazione, la DelCG ha espresso con chiarezza sia nei confronti della responsabile del DFAE sia del capo del DDPS il suo parere, secondo cui il Collegio governativo – vista la crisi a quei tempi ancora in corso con la Libia – avrebbe dovuto essere informato a posteriori e in una forma appropriata. Secondo la DelCG, era in particolare assolutamente prioritario che la presidente della Confederazione

2010 fosse messa al corrente quanto prima delle attività intraprese dal DFAE in

collaborazione con i membri del DEE 10 in vista di un’esfiltrazione. In occasione dell’incontro del 28 gennaio 2010, la DelCG ha fatto notare ai due capi di dipartimento che sia il DFAE sia il DDPS avevano disatteso le disposizioni perti- nenti dell’ordinanza concernente l’impiego di truppe per la protezione di persone e beni all’estero (OPBE)229. Inoltre, la DelCG si è opposta a un’interpretazione dell’ordinanza secondo cui il Consiglio federale in quanto collegio deve essere chiamato in causa soltanto una volta cominciata l’operazione. Al contrario, è indi- spensabile una decisione del Consiglio federale già per talune attività che precedono un’operazione concreta. Per esempio, l’acquisizione di informazioni chiave deve essere considerata come un’operazione autonoma in virtù dell’articolo 2 capoverso 1 lettera c OPBE, per la quale deve essere fatta richiesta al Consiglio federale. La DelCG ha dunque domandato alla responsabile del DFAE e al capo del DDPS di vegliare affinché in futuro, in un settore tanto sensibile, le disposizioni legali vigenti siano strettamente rispettate. Per evitare ogni ambiguità nell’applicazione dell’ordi- nanza in eventuali futuri casi simili, la DelCG ha inoltre invitato i due capi di dipar- timento a esaminare se sia necessario precisare ulteriormente le disposizioni dell’ordinanza.

229 Ordinanza del 3.5.2006 concernente l’impiego di truppe per la protezione di persone e beni (RS 513.76).

La DelCG ha trasmesso con lettera classificata segreta del 9 febbraio 2010 le sue conclusioni e raccomandazioni ai due capi di dipartimento, invitandoli a tenere al corrente la Delegazione, una volta informati la presidente della Confederazione 2010 e il Consiglio federale. Con questo, la DelCG ha giudicato conclusa la sua inchiesta.

5.2 Trattazione delle raccomandazioni della DelCG

in Consiglio federale Il 4 marzo 2010, in una lettera comune, la responsabile del DFAE e il capo del DDPS hanno comunicato al presidente della DelCG che la presidente della Confede- razione era stata informata in modo dettagliato e completo. Il 22 aprile 2010 si è svolto un incontro tra la presidente della Confederazione e il presidente e il vicepresidente della DelCG. In quell’occasione, la presidente della Confederazione ha riferito che il capo del DDPS aveva informato il Collegio, al punto «diversi» dell’ordine del giorno della seduta del Consiglio federale del 3 febbraio 2010, in merito all’operazione pianificata ma mai portata a termine volta a esfiltrare i due cittadini svizzeri trattenuti in Libia. In seguito a questa informazione orale da parte del capo del DDPS, la presidente della Confederazione aveva doman- dato un rapporto scritto ai dipartimenti interessati e un parere all’Ufficio federale di giustizia (UFG) sulla legalità di tale modo di procedere. Il 24 marzo 2010 il Consi- glio federale ha preso conoscenza del rapporto congiunto del DFAE e del DDPS e del parere dell’UFG e ha deciso che in futuro, in casi analoghi concernenti l’impiego della truppa per la protezione di persone e di beni all’estero, il Consiglio federale dovrà essere informato e consultato con sufficiente anticipo, ossia prima che sia impartito l’ordine di procedere all’operazione. Il 28 maggio 2010 il presidente e il vicepresidente della DelCG si sono recati alla Cancelleria federale per esaminare questi documenti segreti del Consiglio federale e hanno chiesto che gliene fosse consegnata una copia. La cancelliere della Confede- razione ha dato seguito a questa richiesta il 31 maggio 2010 dopo averne riferito alla presidente della Confederazione. La DelCG ha informato con lettera del 7 giugno 2010 la presidente della Confedera- zione, su domanda di quest’ultima, delle conclusioni e raccomandazioni che la Delegazione aveva rivolto alla responsabile del DFAE e al capo del DDPS e della loro risposta scritta del 4 marzo 2010. Nella sua lettera, la DelCG segnalava di aver ricevuto dalla Cancelleria federale i documenti segreti su cui il Consiglio federale si era fondato il 24 marzo 2010. Osservava tuttavia che, sulla base delle indagini da essa esperite, possedeva una visione d’insieme più precisa di quella del Consiglio

federale in merito al progetto di esfiltrazione del DFAE e del DDPS. Nella sua lettera la DelCG constatava anche che per l’essenziale la sua valutazione concordava con le conclusioni del Consiglio federale conformemente alla sua deci- sione del 24 marzo 2010. Come risulta dal testo della sua decisione, quel giorno il Consiglio federale aveva preso conoscenza «delle azioni di liberazione pianificate» e aveva constatato che nella fattispecie la procedura prevista dall’OPBE non era stata rispettata. La DelCG concludeva comunicando alla presidente della Confederazione che si teneva a disposizione per un eventuale colloquio. Su domanda della presidente della Confederazione, la DelCG ha incontrato il plenum del Consiglio federale il 21 giugno 2010 per una discussione informativa.

Nell’incontro, la DelCG ha informato in modo esaustivo il Consiglio federale sulla sua inchiesta e sui risultati ottenuti. La DelCG non ha preteso che il Consiglio fede- rale informasse il pubblico230. Al contrario, lo ha espressamente reso attento sul carattere segreto delle informazioni comunicate ponendo in particolare l’accento sulla necessità di proteggerle adeguatamente231.

5.3 Indagini della DelCG su mandato della CdG-S

5.3.1 Stato delle conoscenze del Consiglio federale e

dei suoi membri Per evitare doppioni tra i lavori della Sottocommissione DFAE/DDPS e quelli della DelCG, l’8 giugno 2010 il presidente della DelCG ha informato, in modo adeguato e prendendo le necessarie misure di confidenzialità, i membri della Sottocommissione sulle indagini che la DelCG aveva condotto in merito ai progetti di esfiltrazione del DFAE. Nella stessa seduta, in previsione dei lavori futuri della Sottocommissione DFAE/DDPS, si è proceduto a una ripartizione dei compiti tra la Sottocommissione e la DelCG. Il 25 giugno 2010 la CdG-S ha deciso di domandare l’aiuto della DelCG per chiarire il flusso delle informazioni in seno al Consiglio federale. La CdG-S ha affidato alla DelCG il mandato di prendere conoscenza di tutte le proposte, documenti interlocu- tori, note informative, corapporti, «verbali verdi» del Consiglio federale concernenti la Libia. Le CdG possono affidare questo genere di mandato particolare alla loro Delegazione in virtù dell’articolo 53 capoverso 3 della legge sul Parlamento. In seguito, la DelCG ha consultato più volte nel corso del mese di settembre 2010 i verbali del Consiglio federale. Su mandato di quest’ultimo, la Cancelleria federale ha consegnato alla DelCG i documenti sui quali il Consiglio federale si era basato per prendere le sue decisioni nella crisi libica. Il vicecancelliere ha consegnato alla DelCG i suoi appunti personali concernenti due sedute del Consiglio federale, quan- do le informazioni date sotto il punto «diversi» non erano state menzionate nel «verbale verde»; si tratta della seduta del 19 agosto 2009 (informazione dal presi- dente della Confederazione 2009 sulla data del suo viaggio in Libia) e di quella del 3 febbraio 2010 (prima informazione da parte del capo del DDPS in merito ai pro- getti di esfiltrazione). A complemento d’informazione, la DelCG ha avuto anche accesso ai verbali delle audizione dei membri del Consiglio federale sentiti dalla Sottocommissione DFAE/DDPS dopo il 21 giugno 2010 in merito al flusso delle informazioni al Consiglio federale sui progetti di esfiltrazione. Tali indagini complementari non hanno tuttavia apportato alla DelCG nuove infor- mazioni di rilievo in merito ai progetti di esfiltrazione stessi ma hanno permesso qualche precisazione. La DelCG ha appreso che a fine 2008 l’ex capo del DDPS non aveva ritenuto neces-

sario informare il suo successore dell’appoggio fornito in precedenza al DFAE

230 Cfr. dichiarazione della presidente della Confederazione a nome del Consiglio federale del 21.6.2010 «Ultimi sviluppi nella questione libica»; e comunicato stampa della DelCG del 22.6.2010 «Informazione della DelCG sulla questione libica». 231 Cfr. verbale segreto della DelCG del 21.6.2010 concernente il colloquio con il Consiglio federale e la cancelliera della Confederazione sul caso Libia.

dall’esercito poiché, secondo lo stato delle sue conoscenze, le attività che aveva approvato erano state sospese. Dal canto suo il nuovo capo del DDPS apprese nel gennaio 2009 dal segretario generale del DDPS allora in funzione che quest’ultimo aveva sentito dalla bocca dell’ex capo del Dipartimento che si era parlato di un’operazione ma che quest’ultima era stata sospesa. Il capo del DDPS ricevette anche informazioni com- plementari sugli sforzi di esfiltrazione da parte del Servizio informazioni concernen- ti l’estero. Quando più tardi nel corso del 2009 l’ultima operazione fu approvata dal capo dell’esercito (CEs), quest’ultimo ne discusse preventivamente con il capo del DDPS. Quando, all’inizio del 2010, ha informato i capi del DFAE e del DDPS della sua valutazione e delle sue raccomandazioni, la DelCG partiva dal principio che il presidente della Confederazione 2009 non era stato messo al corrente degli sforzi del DFAE e del DDPS in vista di un’esfiltrazione. Ma, sulla base delle proprie indagini, la DelCG sa ora che il presidente della Confederazione 2009 aveva sentito parlare dal suo predecessore, perlomeno per allusioni, del fatto che il DFAE preparava con l’appoggio del DDPS un’esfiltrazione dei due cittadini svizzeri. Le audizioni condot- te in seguito dalla CdG-S e i «verbali verdi» del Consiglio federale confermano questo fatto. Il futuro presidente della Confederazione 2009 non aveva invece sentito parlare di un appoggio al DFAE per mezzo dell’esercito. La DelCG ritiene che il punto su cui interrogarsi non sia tanto l’entità precisa delle informazioni ricevute dal presidente della Confederazione 2009 quanto piuttosto le modalità del coinvolgimento del Consiglio federale quale collegio. L’articolo 177 Cost. che sancisce il principio dell’autorità collegiale e della ripartizione in diparti- menti non prevede che il presidente della Confederazione possa assumere la condu- zione e la responsabilità di un affare unicamente con alcuni membri del Collegio senza che sia stata prima presa una decisione in questo senso del Consiglio federale. Per quanto riguarda il presidente della Confederazione 2009 e la presidente della Confederazione 2010, è evidente che nel caso di un affare tanto delicato essi avreb- bero dovuto disporre sempre delle informazioni più recenti, in modo da essere in

grado di svolgere pienamente il loro ruolo a livello bilaterale e internazionale.

5.3.2 Questioni giuridiche

Sulla base di queste informazioni supplementari, la DelCG si è occupata, a destina- zione della CdG-S, di definire quali meccanismi di informazione e di presa di deci- sione specifici sono previsti dal diritto vigente per la pianificazione delle operazioni che essa ha esaminato. Come previsto nel suo articolo 1, l’OPBE disciplina il servizio di appoggio dell’esercito per proteggere, all’estero, persone e beni particolarmente degni di pro- tezione. In virtù dell’articolo 3 OPBE, il Dipartimento interessato – nel caso in esame il DFAE – deve indirizzare al Consiglio federale le domande d’impiego dell’esercito. Sempre che l’urgenza lo consenta, le domande sono esaminate preliminarmente dalla Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza. Secondo l’articolo 4 OPBE, il Consiglio federale decide sulla domanda e impartisce il mandato per l’impiego all’esercito. Il mandato disciplina i punti menzionati

nell’articolo 4 capoverso 2 OPBE. Inoltre, l’articolo 5 capoverso 1 OPBE prevede che il Consiglio federale designa il dipartimento competente, il quale approva l’ordine operativo del capo dell’esercito e decide in merito all’avvio e alla conclu- sione dell’impiego. Secondo il commento all’OPBE come risulta dalla proposta del DDPS al Consiglio federale del 29 marzo 2006, la proposta al Consiglio federale si fonda sulle opzioni d’azione elaborate dal CEs a partire dal concetto di impiego nel tempo e nello spa- zio, nonché sulle regole di impiego e la stima delle forze militari (esiste solo una versione tedesca, cfr. pag. 6 di questa versione: «[basiert] der Antrag an den Bunde- srat auf der Grundlage der vom CEs ausgearbeiteten Handlungsoptionen über das räumlich-zeitliche Einsatzkonzept, den Einsatzregeln sowie dem militärischen Kräfteansatz».). Si deve dunque concludere che l’esercito può procedere a lavori di pianificazione e all’elaborazione di opzioni operative prima che venga sottoposta una domanda al Consiglio federale. Per quanto concerne l’ordine operativo che deve essere impartito dal CEs, l’OPBE parte del principio che il mandato del Consiglio federale ne stabili- sca i parametri principali. Questi ultimi devono poi essere concretizzati dal CEs nell’ordine operativo. Su questo punto, la valutazione della DelCG coincide con l’argomentazione sviluppata dall’UFG nel suo parere del 25 febbraio 2010. Il DDPS ha presentato alla DelCG i concetti operativi corrispondenti alle diverse pianificazioni d’operazione. La DelCG ha esaminato in modo approfondito tali concetti operativi. Per ragioni di protezione dello Stato, non rende pubblico né il numero dei concetti né il loro contenuto; tiene però a sottolineare che – contraria- mente ai termini utilizzati nella dichiarazione della presidente della Confederazione del 21 giugno 2010 – non si è mai trattato di intraprendere un’«azione di liberazio- ne» dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia, tanto più che una simile azione avrebbe comportato l’uso della forza. Inoltre, le attività intraprese non hanno mai raggiunto uno stadio in cui sarebbe stato necessario che i due Svizzeri trattenuti in Libia partecipassero attivamente alla loro esfiltrazione. Il DFAE non ha mai dato avvio a una fase e/o un impiego corrispondente. Secondo il regolamento 51.070 sulla condotta operativa dell’esercito, il concetto

operativo serve da punto di partenza per l’elaborazione del piano operativo. Prima di avviare un’operazione, il piano operativo diventa, dopo che è stato dato l’ordine, un ordine operativo. Come mostra il processo di pianificazione dell’operazione ATALANTA, che è presentato in un rapporto dell’ispettorato del DDPS232, si parte dal principio che il concetto operativo è preceduto da una decisione del Consiglio federale. La decisione del Consiglio federale può appoggiarsi preliminarmente su analisi di fattibilità. Il raffronto tra i concetti operativi che la DelCG ha esaminato e le attività effettiva- mente svolte mostra che uno dei concetti è stato attuato, passando per tutte le fasi operative. Un altro concetto è stato realizzato fino alla fase 1; nella fase 0 erano stati conclusi i preparativi e la pianificazione di impiego propriamente detti. Anche se non le è stato esibito nessun ordine operativo in senso tecnico, la DelCG può confermare sulla base delle sue indagini che per le due operazioni menzionate esistevano concetti operativi approvati dal CEs. La DelCG reputa anche che il pro-

232 Rapporto finale dell’11.1.2010 dell’Ispettorato DDPS sulla revisione n. 3 del DEE 10, pag. 30 [esiste solo in tedesco].

cedimento per le operazioni fosse stato approvato dal DFAE – manifestamente in modo tacito. Pertanto, la direzione militare e il DFAE avevano di fatto oltrepassato lo stadio della concezione dell’operazione e i militari impiegati avevano ricevuto il loro ordine operativo. La DelCG è però dell’avviso che già i concetti operativi avrebbero dovuto fondarsi su un mandato del Consiglio federale. Per contro, per quanto concerne l’avvio dell’impiego, se ci si riferisce all’OPBE non sarebbe stato più necessario informare il Consiglio federale poiché, secondo l’articolo 5 capoverso 2 OPBE, il DFAE avrebbe potuto decidere autonomamente l’inizio e il termine dell’impiego. La DelCG reputa che almeno uno dei concetti operativi da essa esaminati rientri nella categoria di operazioni di cui all’articolo 2 capoverso 1 OPBE. Nonostante ciò, le procedure previste dall’OPBE non furono rispettate. Nel suo parere menzionato in precedenza l’UFG giunge alla stessa conclusione. Il DDPS e soprattutto il DFAE hanno fatto valere davanti all’alta vigilanza parla- mentare – ma anche, a posteriori, davanti al Consiglio federale – che la partecipa- zione di militari del DEE 10 alle operazioni dirette dal DFAE non poteva essere qualificata come servizio di appoggio. I militari sarebbero stati messi a disposizione del DFAE dal DDPS come impiegati ordinari di quest’ultimo allo scopo di svolgere determinati compiti per i quali erano formati. Il fatto che abbiano servito in seno al DDPS nella formazione professionale DEE 10 prima e dopo questo periodo non permette, secondo i due Dipartimenti, di considerare la loro attività per il DFAE come un impiego ai sensi dell’OPBE. Per la DelCG, l’interpretazione secondo cui i membri distaccati del DEE 10 non sono più considerati militari ma impiegati del Dipartimento da appoggiare non è sostenibile. Se si applicasse questo ragionamento alla protezione delle ambasciate da parte della sicurezza militare (Sic mil), per esempio, diventerebbe possibile «presta- re» questi militari a una polizia cantonale senza aver ottenuto l’approvazione del Parlamento, prevista dalla legge, per un tale impiego. La DelCG non esclude che sia possibile ridistribuire degli impiegati in seno all’Amministrazione federale da un servizio all’altro; ritiene tuttavia che in questo caso si dovrebbero per lo meno rispettare le disposizioni legali determinanti in

materia di diritto del personale (p. es. modalità di disdetta, di licenziamento, di reimpiego e/o di assunzione ecc.). Alla DelCG non risulta che nel caso che ci occupa siano stati intrapresi passi in questo senso. Dato che l’appoggio del DEE 10 in vista di un’esfiltrazione era chiaramente considerato e concepito come una prestazione dell’esercito a favore del DFAE, la DelCG ritiene che le attività in quest’ambito siano state condotte a titolo di servizio di appoggio. Come mostrano i documenti, il primo concetto operativo elaborato partiva esplici- tamente dal principio che i militari avrebbero fornito un servizio di appoggio all’estero nel quadro dell’OPBE. Tuttavia, il capo dell’esercito ricevette un parere interno secondo cui il sostegno pianificato a favore del DFAE non rientrava nel campo d’applicazione dell’OPBE e in seguito le basi legali non vennero più men- zionate nei concetti seguenti. Questa conseguenza giuridica era stata motivata con il fatto che non si trattava di un’«azione militare» poiché i militari del DEE 10 non sarebbero stati armati e non sarebbero intervenuti in uniforme. Tale argomento non convince la DelCG. Infatti, in risposta a una domanda della DelCG del 5 aprile 2006, il DDPS ha affermato il 13 aprile 2006 che, in particolare

in caso di impiego in virtù dell’articolo 2 capoverso 1 lettera c OPBE (raccolta di informazioni chiave), un impiego in uniforme non è previsto233. Già all’epoca la DelCG era conscia del fatto che questo genere di operazioni era simile a un’attività di servizio di informazione, ragione per cui aveva domandato precisazioni in merito. Per questo motivo, a suo avviso, non vi è nessuna ragione di rilievo per ammettere oggi che la raccolta di informazioni chiave per mezzo di personale militare non riconoscibile come tale non ricada nel campo d’applicazione dell’OPBE. La DelCG constata che eventuali future operazioni rientranti nel campo d’applica- zione dell’OPBE potrebbero sovrapporsi parzialmente ad attività di raccolta di informazioni da parte dei servizi di informazione. Simili attività sono rette da altre disposizioni legali e non necessitano dunque dell’approvazione del Consiglio federa- le.

Raccomandazione 9: Delimitazione tra gli impieghi retti dall’OPBE e le competenze affidate ai servizi di informazione militare e civile La DelCG raccomanda al Consiglio federale di fare il punto per delimitare, se del caso, gli impieghi retti dall’OPBE rispetto alle competenze affidate ai servizi di informazione militare e civile, nonché di chiarire se necessario le basi legali.

Raccomandazione 10: Esame del coinvolgimento e del ruolo del Consiglio federale quali sono definiti nell’OPBE Il Consiglio federale è parimenti invitato a verificare se il coinvolgimento e il ruolo che l’OPBE gli attribuisce attualmente sono disciplinati in modo opportu- no. Occorre domandarsi se il Consiglio federale non debba decidere anche sull’avvio e il termine di un impiego.

5.4 Valutazioni della DelCG

Nell’ambito della sua inchiesta, la DelCG non ha trovato ragioni di dubitare della sostanziale legalità dell’impiego del DEE 10 in vista di un’esfiltrazione dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia. La DelCG reputa che uno Stato di diritto moder- no debba darsi i mezzi necessari per preparare operazioni di questo tipo e portarle a termine con successo, se del caso con il concorso di altri Stati. La DelCG è tuttavia giunta alla conclusione che il DFAE e il DDPS non hanno coinvolto il Consiglio federale nella preparazione delle operazioni come prescritto dall’ordinanza (OPBE). Nonostante quanto precede, visti i rischi che questo genere di operazioni rappresenta sul piano della politica estera, la DelCG è persuasa che è indispensabile che il Consiglio federale, nella sua veste di autorità direttiva ed esecu- tiva suprema (art. 174 Cost.), possa assumere per tempo il suo compito di direzione.

233 Lettera del capo del DDPS del 13.4.2006 in risposta alle domande della DelCG del 5.4.2006.

Il modo di procedere del DFAE e del DDPS non ha soddisfatto quest’esigenza. La responsabile del DFAE avrebbe dovuto in primo luogo presentare una domanda al Consiglio federale, coinvolgendo il DDPS. Le operazioni di esfiltrazione abbozzate dal DFAE, in particolare dall’allora capo della Segreteria politica, senza mandato del Consiglio federale hanno ecceduto le competenze che l’ordinanza attribuisce al dipartimento responsabile. Viste queste premesse, i concetti operativi approvati e attuati senza mandato del Consiglio federale hanno nettamente oltrepassato, perlo- meno per uno degli impieghi, il quadro delle competenze definito nell’ordinanza. Inoltre, il DFAE e il DDPS avrebbero dovuto – prima che il Consiglio federale prendesse in mano il dossier – coinvolgere nei suoi lavori la GSic. Secondo la DelCG, ne avrebbero avuto senz’altro il tempo. I capi dei due dipartimenti interessa- ti sono membri permanenti della GSic. Dal 2005 la presidenza della GSic spetta permanentemente al capo del DDPS; in precedenza la GSic era presieduta alternati- vamente per un anno ciascuno dai suoi tre membri. Sarebbe stato compito dell’ex capo del DDPS, come pure del suo successore, mettere l’affare all’ordine del giorno della GSic. La GSic è l’unico organo permanente del Consiglio federale che dispone di una base legale propria e di un mandato chiaramente definito. Non è la prima volta che la DelCG constata che la GSic non è stata coinvolta dai dipartimenti che ne fanno parte su affari interdipartimentali che riguardano le politiche di sicurezza234. Questo modo di procedere solleva questioni di fondo sul funzionamento e sulla ragion d’essere di questo organo.

Raccomandazione 11: Esame del ruolo, del significato e dei compiti della GSic La DelCG raccomanda al Consiglio federale di ripensare in modo radicale il ruolo, l’importanza e i compiti della GSic e di rafforzare questo organo di con- seguenza oppure di assegnargli nuovi obiettivi.

La DelCG deve inoltre constatare che il Consiglio federale non è stato in grado di garantire la necessaria segretezza. In occasione del suo incontro del 21 giugno 2010 con il Consiglio federale, essa ha reso partecipe quest’ultimo della sua profonda preoccupazione in seguito alla pubblicazione nei media, il venerdì precedente l’operazione, di informazioni particolarmente sensibili suoi progetti di esfiltrazione. Considerata la loro natura, tali informazioni provenivano per forza di cose dalla ristretta cerchia coinvolta dei dipartimenti interessati. La DelCG ha constatato con inquietudine che a partire dal momento in cui il Consi- glio federale venne implicato in quanto collegio – obiettivo perseguito dall’alta vigilanza parlamentare – sono emerse a più riprese indiscrezioni di una certa impor- tanza e che tali indiscrezioni sono continuate fino a oggi. In particolare, la DelCG non capisce perché i lavori svolti tra il DFAE e il DDPS e che sono serviti come base per la proposta del DFAE del 7 settembre 2010 – classi- ficata soltanto come confidenziale – non sono più stati classificati come «segreto». Ciò vale sia per la proposta menzionata sopra del DFAE sia per quella del DFF del

234 Rapporto della DelCG del 19.1.2009 «Caso Tinner: legalità delle decisioni del Consiglio federale e adeguatezza della sua gestione del caso» (FF 2009 4353).

17 giugno 2010. È compito di ciascun membro del Collegio governativo assumersi, nella sua cerchia vicina, la responsabilità della corretta classificazione dei documenti destinati al Consiglio federale. La DelCG aveva espresso la stessa esigenza nella raccomandazione 3 del suo rap- porto del 19 gennaio 2009 sul caso Tinner. Nel suo parere del 17 giugno 2009235, il Consiglio federale aveva risposto che non vi era necessità di prendere misure. A suo avviso, nel settore della politica di sicurezza e in quello della politica estera, il Consiglio federale poteva già appoggiarsi su strutture ben sviluppate per preparare gli oggetti per i quali è essenziale la segretezza. Aveva inoltre aggiunto che tali strutture erano regolarmente esaminate e adattate se necessario. Come dimostra la presente inchiesta, ancora oggi tale non è il caso. Nemmeno in seno al DFAE i quadri medi e alti sembrano aver sufficientemente coscienza del carattere sensibile di talune informazioni. Lo dimostra il comporta- mento dell’ambasciatore di Svizzera in Libia, che si è espresso sulle operazioni di esfiltrazione pianificate in un messaggio elettronico ampiamente diffuso e non criptato. Anche all’inizio della crisi vi sono state chiamate telefoniche non protette con la Centrale, effettuate da membri dell’Ambasciata di Svizzera in Libia o da collaboratori del DFAE inviati in Libia. Un telefono portatile è stato perso in un aeroporto estero e si è dovuto bloccarlo. Un bagaglio contenente un computer porta- tile notebook è stato per lungo tempo introvabile all’inizio della crisi236. Simili incidenti sono la prova delle gravi lacune esistenti a livello dell’Amministrazione federale per quanto riguarda la protezione delle informazioni e dei mezzi tecnici messi a disposizione dei collaboratori, lacune alle quali è necessario porre rapida- mente rimedio.

Raccomandazione 12: Misure per garantire la segretezza ai più alti livelli dell’Amministrazione federale La DelCG invita il Consiglio federale a prendere le misure necessarie, nel pro- prio settore di competenza, per poter garantire in futuro la segretezza anche ai più alti livelli dell’Amministrazione federale. Ciò facendo, il Consiglio federale veglierà con la dovuta attenzione anche agli aspetti tecnici degli apparecchi mes- si a disposizione dei collaboratori.

In conclusione, occorre rilevare che in occasione delle sue indagini riguardanti le operazioni di esfiltrazione pianificate e nel corso della discussione condotta con il Consiglio federale, la DelCG ha rinunciato a valutare l’opportunità e le possibilità di successo di dette operazioni. Ha preferito concentrare la sua attività di alta vigilanza nell’accertare che il Consiglio federale disponga rapidamente delle informazioni necessarie per la sua condotta allo scopo di potere in futuro assumere le responsabi- lità di questo genere di operazioni. Da ultimo, in merito all’oggetto delle indagini condotte dalla CdG-S, anche la DelCG reputa che non sia il caso di trattare più in dettaglio nel presente rapporto le

235 Parere del Consiglio federale del 17.6.2009 sul rapporto della DelCG del 19.1.2009 «Caso Tinner: legalità delle decisioni del Consiglio federale e adeguatezza della sua gestione del caso» (FF 2009 4411). 236 Risposta tramite messaggio elettronico del segretario generale del DFAE del 22.10.2010.

pianificazioni operative. Secondo la DelCG, ciò nuocerebbe a interessi fondamentali della Svizzera.

5.5 Altre indagini della DelCG per la CdG-S

5.5.1 Impiego dell’addetto alla difesa al Cairo durante la

crisi con la Libia Nel corso dei suoi lavori, la Sottocommissione DFAE/DDPS della CdG-S è giunta alla conclusione che sarebbe stato opportuno esaminare anche il ruolo svolto dall’addetto alla difesa in funzione durante la crisi con la Libia. La Sottocommissio- ne ha delegato queste indagini alla DelCG, che ha dunque invitato a un incontro l’addetto alla difesa al Cairo allora in funzione. Il rapporto pubblicato dalla CdG-N il 23 maggio 2006 sugli addetti alla difesa237 distingue gli addetti alla difesa la cui attività dipende essenzialmente dal settore dell’informazione da quelli che hanno la funzione di favorire collaborazioni bilatera- li tra l’esercito svizzero e gli eserciti dei Paesi di accreditamento. Come si desume dal rapporto della CdG-N, il posto di addetto alla difesa al Cairo rientra piuttosto nella prima categoria. Nel corso dell’estate 2009 il DFAE approfittò dello statuto di diplomatico dell’addetto alla difesa per servirsene come tramite per il periodo in cui non vi era più personale svizzero all’Ambasciata di Tripoli. A metà giugno 2009 l’addetto alla difesa al Cairo ricevette dal segretario di Stato del DFAE allora in funzione la mis- sione di «mostrare la bandiera» per la Svizzera. Di conseguenza, l’addetto alla difesa soggiornò dal 22 giugno 2009 al 4 luglio 2009 all’Ambasciata di Svizzera a Tripoli. In occasione dei suoi contatti con il Ministero libico degli esteri, l’addetto alla difesa al Cairo si sforzò di fare proposte alla parte libica in vista di migliorare le condizioni per giungere a una soluzione della vertenza. Secondo quanto afferma, fu grazie alle sue iniziative che a fine maggio 2009 la responsabile del DFAE poté portare con sé a Tripoli le mogli dei due cittadini svizzeri trattenuti in Libia. Analogamente, il nuovo incaricato d’affari di Svizzera a Tripoli ricevette il visto di entrata in Libia grazie all’opera di convincimento operata sul Ministero libico degli esteri dall’addetto alla difesa al Cairo. Le affermazioni delle altre persone sentite nel quadro della presente inchiesta non hanno tuttavia dato nessun indicazione diretta che permetta di confer- mare quanto dichiarato dall’addetto alla difesa. Stando alle sue dichiarazioni, l’addetto alla difesa al Cairo non fu coinvolto nelle attività del DFAE e del DDPS in vista di una possibile esfiltrazione dei due cittadini

svizzeri. Né il DFAE né l’esercito avevano ritenuto opportuno coinvolgerlo nei loro progetti. Tuttavia, nella primavera 2009, l’addetto alla difesa al Cairo sentì parlare dai due cittadini svizzeri stessi trattenuti in Libia (manifestamente ne erano stati informati, almeno parzialmente, dal DFAE) dell’esistenza di piani di esfiltrazione. L’addetto alla difesa al Cairo sostiene anche di aver discusso all’inizio dell’estate 2009 con i due cittadini svizzeri la possibilità di organizzare con loro un’esfiltra- zione.

237 Rapporto della CdG-N del 23.5.2006 «Gli addetti alla difesa» (FF 2006 7983).

Aveva consigliato loro di comperare uno jet-ski, con il quale avrebbero potuto lasciare le acque territoriali libiche e fuggire poi su un battello privato. Tuttavia, la preparazione di questo piano si arenò subito per la difficoltà di procurarsi un simile veicolo sul posto. Fu dunque abbandonata anche l’idea di organizzare un battello e una squadra per la seconda fase della fuga. Questo piano di esfiltrazione dell’addetto alla difesa al Cairo, rimasto allo stato meramente teorico, fu ideato senza coinvolgere il DFAE. Va detto che in occasione della sua audizione del 27 ottobre 2009 davanti alla DelCG il capo del DDPS238 si è ricordato di aver parlato con l’addetto alla difesa al Cairo di uno scenario di esfiltra- zione dei due cittadini svizzeri dalle acque territoriali libiche con uno yacht privato. Questi piani, – a detta del capo del DDPS «alquanto avventurosi» – non ebbero però seguito.

5.5.2 Valutazione

La DelCG riconosce che la rete di contatti di un addetto alla difesa sul posto può aprire opzioni di azione supplementari per la Svizzera in caso di crisi. Per esempio, nella cornice di una strategia negoziale può essere opportuno avviare il dialogo tramite i servizi di informazione per influenzare positivamente i negoziati ufficiali. Ma questo approccio può avere successo solo se è parte integrante di una strategia globale di negoziazione e si fonda su un mandato concreto – nel presente caso del DFAE o, nell’intervallo, del DFF. Queste condizioni non erano date. Il rapporto della CdG-N ha constatato, per quanto riguarda la condotta degli addetti alla difesa, che il sistema di conduzione mancava in realtà di struttura e che la catena di comando non era molto chiara. Le misure di miglioramento proposte dal Consi- glio federale nel suo rapporto del 21 luglio 2007239 non hanno modificato in modo sostanziale questo sistema di conduzione, ma lo hanno munito di meccanismi di coordinamento supplementari. Nel presente caso di crisi, le strutture di conduzione esistenti non sono state in grado di garantire l’impiego appropriato dell’addetto alla difesa al Cairo. Considerato che l’attività dell’addetto alla difesa al Cairo era incentrata prevalente- mente sull’informazione, il capo delle relazioni internazionali dello Stato maggiore dell’esercito non ha potuto, di fatto, assumere un’influenza adeguata sull’attività dell’addetto alla difesa sul posto, pur essendo globalmente responsabile della sua conduzione. Egli non era al corrente, a livello di contenuto, delle attività dell’addetto alla difesa nell’ambito dell’informazione. Durante il periodo in esame, l’addetto alla difesa al Cairo prese contatto di propria iniziativa con il CEs240 e con il capo del DDPS241, anche se queste due persone non avevano il compito di dirigerlo e non presero di conseguenza misure di condotta. Il capo del DDPS, da parte sua, cercò sì di mettere in contatto diretto l’addetto alla difesa con il presidente della Confedera- zione 2009 durante la fase presidenziale. Questo tentativo non diede però i frutti

238 Verbale dell’audizione del capo del DDPS del 27.10.2009, pag. 5 (segreto).

239 Rapporto del Consiglio federale alla CdG-N del 21.7.2007 «Gli addetti alla difesa» (FF 2007 6143). 240 Verbale dell’audizione del capo dell’esercito (CEs) del 20.10.2010 (segreto).

241 Verbale dell’audizione del capo del DDPS del 27.10.2009, pag. 5 (segreto).

attesi, principalmente a causa della mancanza di misure d’accompagnamento ade- guate. Da parte sua, il SIS aveva autorizzato l’addetto alla difesa a curare le relazioni menzionate nel settore dell’informazione. È per questo tramite che ebbero luogo i contatti dell’addetto alla difesa al Cairo con rappresentanti del Ministero libico degli esteri, con i quali il DFAE aveva già avviato negoziati. I contatti dell’addetto alla difesa al Cairo a livello diplomatico non furono manifestamente allacciati sotto la conduzione del capo missione del DFAE, al quale l’addetto alla difesa al Cairo era subordinato sul posto. In ogni caso il SIS, che l’addetto alla difesa al Cairo informa- va regolarmente, non era direttamente competente per dirigere i contatti diplomatici che l’addetto alla difesa intratteneva con il Ministero libico degli esteri. Al pari delle operazioni di esfiltrazione pianificate dal DFAE con l’appoggio del DEE 10, la DelCG non si occupò più in dettaglio delle possibilità reali di successo o dell’opportunità dei piani analoghi di esfiltrazione dell’addetto alla difesa al Cairo. Occorre tuttavia constatare che le attività dell’addetto alla difesa al Cairo implicava- no rischi non trascurabili per le operazioni del DFAE con l’esercito, che gli erano almeno parzialmente note. Gli sforzi in vista di un’esfiltrazione messi in atto dall’addetto alla difesa al Cairo di sua iniziativa e senza un mandato dei suoi superiori gerarchici mostrano quanto sia importante che i capi dei dipartimenti competenti siano informati di tutte le pianifi- cazioni dei servizi o dei loro subordinati. Per il successo di un’operazione non è soltanto indispensabile che i capi dei dipartimenti interessati siano in grado di garan- tire la protezione dell’informazione; bisogna anche che assicurino che non vi siano nel loro dipartimento attori diversi che lavorano in modo non coordinato a un’esfiltrazione. Il capo del DDPS, che era il solo a conoscere approfonditamente i piani del DFAE e dell’esercito e che aveva sentito parlare degli sforzi dell’addetto alla difesa al Cairo, non sembra essere stato consapevole di questo problema. Inoltre, la problematica messa qui in evidenza sottolinea come sia necessario che il Consiglio federale sia sempre al corrente della preparazione di questo genere di operazioni sensibili all’estero.

Raccomandazione 13: Direttive sul coinvolgimento e la condotta degli addetti alla difesa in caso di crisi di politica estera La DelCG raccomanda al Consiglio federale di disciplinare chiaramente il coin- volgimento e la condotta degli addetti alla difesa in caso di crisi di politica estera.

5.5.3 Valutazione sulla mediazione da parte di un uomo

d’affari tunisino durante la fase presidenziale La DelCG ha esaminato la mediazione fornita da un uomo d’affari tunisino durante la fase presidenziale. In proposito, ha constatato che il presidente della Confedera- zione 2009 non informò il Consiglio federale prima del suo viaggio in Libia sul coinvolgimento di un uomo d’affari tunisino come mediatore. Inoltre non venne esaminata preventivamente l’attitudine di questa persona a fungere da mediatore né furono regolate formalmente le modalità del suo impiego. In particolare, non venne

coinvolto nessun servizio dell’Amministrazione federale che potesse valutare questo impiego sotto l’aspetto della sicurezza (SIC, DFGP, DFAE). Per ragioni di sicurezza e di interessi superiori dello Stato, la DelCG ha deciso di non divulgare ulteriori particolari su questo punto. Ha però sottoposto tutte le sue valutazioni al Consiglio federale, indirizzandogli una raccomandazione strettamente riferita al caso concreto. La raccomandazione qui di seguito riprende la problematica in modo generale.

Raccomandazione 14: Regolamentazione del ricorso alla mediazione di privati Il Consiglio federale è invitato a disciplinare in modo chiaro il ricorso a media- tori privati in caso di crisi di politica estera.

6 Conclusioni

La CdG-S è dell’avviso che i due maggiori punti deboli che hanno caratterizzato la gestione di queste crisi da parte delle autorità federali sono il carente flusso delle informazioni in seno al Consiglio federale e il fatto che vi sia stato un abuso di competenze, nel senso che le decisioni di competenza del Consiglio federale in quanto collegio non furono prese da quest’ultimo. Come risulta dal presente rapporto, questi punti deboli sono emersi sia nella fase presidenziale, con la firma dell’accordo del 20 agosto 2009 da parte del presidente della Confederazione 2009, sia nella pianificazione delle operazioni di esfiltrazione. In entrambi i casi, il Consiglio federale non poté esercitare tempestivamente la sua funzione dirigenziale non disponendo delle necessarie informazioni. Visto che questo affare costituiva e costituisce ancora oggi un’importante sfida per la Confederazione, queste disfunzioni chiamano in causa l’alta vigilanza parlamen- tare. La Commissione reputa che il sistema di governo collegiale svizzero richieda ai suoi membri non soltanto il rispetto delle basi legali in vigore ma anche l’esercizio di uno spirito collegiale. Lo spirito collegiale è un atteggiamento intellettuale che può animare veramente il Collegio governativo soltanto se i suoi membri lo perseguono attivamente. Ciò implica che i membri del Consiglio federale si informino l’un l’altro tempesti- vamente sugli affari importanti, sia in vista di una presa di decisione formale del Collegio governativo o di una discussione approfondita volta a definire una strategia oppure in occasione del passaggio di un dossier dal presidente della Confederazione al suo successore o da un consigliere federale al suo successore. Inoltre, la CdG-S ritiene che il dossier avrebbe dovuto essere trasmesso più rapida- mente per le vie gerarchiche. In primo luogo, la responsabile del DFAE avrebbe dovuto, in quanto responsabile politica, essere informata prima dell’arresto dei coniugi G. in merito alla domanda indirizzata alle autorità ginevrine. In secondo luogo, il Consiglio federale in quanto collegio avrebbe dovuto occuparsi prima dell’affare definendo a livello di collegio la strategia da seguire, ossia gli obiettivi, i mezzi e la tabella di marcia previsti per conseguire questi obiettivi.

Per il resto, la presente inchiesta ha rivelato il bisogno di una riflessione approfondi- ta sulle modalità di collaborazione in politica estera tra autorità federali e autorità cantonali. In considerazione dell’impatto crescente delle decisioni prese a livello internazionale sulla politica interna, è indispensabile accordare l’attenzione richiesta a questa riflessione, allo scopo di limitare in futuro i rischi di spiacevoli tensioni tra i diversi livelli dello Stato federale svizzero. Per terminare, la CdG-S tiene a sottolineare che benché il presente rapporto si con- centri sulle principali disfunzioni palesatesi nel periodo in esame, essa è pienamente cosciente del considerevole impegno che la gestione della crisi diplomatica tra la Svizzera e la Libia ha rappresentato per le autorità federali. Questo compito è stato reso ancor più difficile dalla strumentalizzazione della crisi a fini politici interni e dalla ripetuta pubblicazione da parte della stampa di informazioni confidenziali o addirittura coperte da segreto. La pubblicazione il 4 settembre 2009 – in seguito a una fuga di notizie – delle fotografie di H.G. scattate in occasione del suo arresto ha verosimilmente contribuito in ampia misura ad aggravare la situazione. Nonostante le critiche formulate nel presente rapporto con lo scopo principale di trarre insegnamenti per il futuro, la CdG-S tiene anche a sottolineare che la respon- sabile del DFAE e il presidente della Confederazione 2009 si sono tenacemente impegnati in questa vicenda, nella quale hanno profuso un’energia e un lavoro considerevoli allo scopo di permettere ai due cittadini svizzeri di lasciare la Libia. Da ultimo, la CdG-S è conscia dell’impegno considerevole mostrato da tutti i colla- boratori dell’Amministrazione che si sono occupati della vicenda, in particolare i rappresentanti del corpo diplomatico a Berna e a Tripoli, e ciò in un contesto parti- colarmente difficile e logorante. Essa tiene a ringraziarli qui espressamente.

7 Seguito dei lavori

La CdG-S sottopone al Consiglio federale il presente rapporto accompagnato dalle 14 raccomandazioni, invitandolo a formulare il suo parere entro la fine di aprile 2011. Invita il Consiglio federale a comunicarle quali misure intende prendere ed entro quali termini le attuerà.

Se desidera esprimersi sul presente rapporto, il Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra è invitato a farlo entro il termine menzionato sopra. Il presente rapporto è trasmesso per informazione alle Commissioni della politica estera delle due Camere e alla Commissione della gestione del Consiglio nazionale.

3 dicembre 2010 In nome della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati: Il presidente della CdG-S e della DelCG, Claude Janiak Il presidente della Sottocommissione DFAE/DDPS, Peter Briner La segretaria delle CdG e della DelCG, Beatrice Meli Andres La segretaria della Sottocommissione, Jacqueline Dedeystère

Allegato 1

Elenco delle persone sentite (in ordine alfabetico; elenco non esaustivo)

– Ambühl Michael Segretario di Stato e direttore politico del DFAE (fino al 28.2.2010) – Blattmann André Capo dell’esercito, DDPS – Börlin Markus Capo della Divisione politica VI, DFAE – Calmy-Rey Micheline Responsabile del DFAE – Couchepin Pascal Presidente della Confederazione nel 2008, capo del DFI (fino al 1.11.2009) – Helg Pierre Segretario di Stato aggiunto (competenza regionale) e direttore politico supplente, DFAE – Knuchel Lars Capo dell’Informazione DFAE – Lazzarotto Stefano Incaricato d’affari a.i., Ambasciata di Svizzera in Libia (dal 1.5.2009) – Leuenberger Moritz Capo del DATEC (fino al 31.10.2010) – Leuthard Doris Presidente della Confederazione nel 2010, responsabile del DFE (fino al 31.10.2010) – Longchamp François Presidente del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra (2010), capo del Département de la solidarité et de l’emploi – Maurer Peter Segretario di Stato e direttore politico del DFAE (ha accompagnato la (dal 28.2.2010) responsabile del DFAE all’audizione del 26.10.10) – Maurer Ueli Capo del DDPS (dal 1.1.2009) – Merz Hans-Rudolf Presidente della Confederazione nel 2009, capo del DFF (fino al 31.10.10) – Meyerhans Elisabeth Segretaria generale del DFF – Moutinot Laurent Consigliere di Stato della Repubblica e Cantone di Ginevra, capo del Département des institutions (fino alla fine 2008) – Pitteloud Jacques Capo della Segreteria politica, DFAE (fino a fine giugno 2010) – Rauber Saxer Andrea Consigliera diplomatica del presidente della Confederazione 2009 (fino a fine 2009) – Rohner Jack Addetto alla difesa, DDPS (fino alla fine di giugno 2010) – Schmid Samuel Capo del DDPS (fino al 31.12.2008)

– Seger Paul Direttore della Direzione del diritto internazionale (ha accompagnato la pubblico, DFAE (fino alla primavera 2010) responsabile del DFAE all’audizione del 12.4.2010) – Seiler Markus Direttore del SIC

– Stutz Marcel Capo della Divisione politica II, DFAE – Trier-Somazzi Rita Responsabile del Settore Medio Oriente e Africa, SECO, DFE – Von Muralt Daniel Ambasciatore di Svizzera in Libia (fino al 1.5.2009)

– Zellweger Valentin Direttore sostituto della Direzione del diritto internazionale pubblico (fino alla primavera 2010) poi direttore della Direzione del diritto internazionale pubblico, DFAE – Zinniker Paul Direttore sostituto del SIC

Oltre alle persone citate sopra, hanno fornito informazioni per scritto (elenco non esaustivo): – Budliger Artieda Helene Direttrice della Direzione delle risorse, DFAE – Burkhalter Didier Capo del DFI (dal 1.11.2009) – Casanova Corina Cancelliera della Confederazione – David Eugen Presidente della Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati (dal 2010) – Markwalder Christa Presidente della Commissione della politica estera del Consiglio nazionale (dal 2010) – Thalmann Anton Segretario di Stato sostituto (competenza tematica) e direttore politico supplente del DFAE

Allegato 2

Allegato 3

Allegato 4

Allegato 5

Allegato 6

Allegato 7

Allegato 8

Allegato 9

Organizzazione della gestione di crisi: breve descrizione dei diversi organi interdipartimentali

1. «Kerngruppe Libyen»:

– è in funzione dal 15 luglio 2008 al 26 agosto 2009; – è posto sotto la conduzione del segretario di Stato del DFAE (compe- tenza regionale) ad eccezione dei primi giorni (dal 15.7.2008 al 21.7.2008) durante i quali è condotto dal segretario di Stato sostituto del DFAE (competenza tematica); – si compone dei rappresentanti del DFAE (Direzione politica, Segreteria politica, Direzione del diritto internazionale pubblico), Divisione politi- ca II e Divisione politica VI) e di una rappresentante del DFE (SECO).

2. «Gruppo di lavoro interdipartimentale»:

– è in funzione dal 23 luglio 2008 al 26 marzo 2009; – è posto sotto la conduzione del segretario di Stato sostituto del DFAE (competenza regionale); – si compone dei rappresentanti del DFAE, del DDPS, del DFI (fino a tutto l’ottobre 2008), del DFGP, del DFE e dello Stato maggiore della Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza.

3. «Task Force LI-CH-T»:

– è in funzione dal 26 agosto 2009 fino al 22 giugno 2010; – è posta sotto la direzione del segretario di Stato del DFAE; – si compone dei rappresentanti del DFAE, del DFF, del DFE, del DFGP e del DDPS.