Evaluation der Anhörungs- und Vernehmlassungspraxis des Bundes. Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (Anhang)
Anhang Evaluation der Anhörungs- und Vernehmlassungspraxis des Bundes Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates
vom 9. Juni 2011
2011-1906 2361
Das Wichtigste in Kürze
Das Vernehmlassungsverfahren hat in der Schweiz eine hohe Bedeutung und eine lange Tradition. Auf Gesetzesstufe geregelt wurde es aber erst 2005. Mit dem neuen Vernehmlassungsgesetz (VlG) sollte das Verfahren verwesentlicht und qualitativ verbessert werden. Zugleich wurde die Unterscheidung eingeführt zwischen Ver- nehmlassungen, welche bei wichtigen Vorhaben von Bundesrat oder Parlament eröffnet werden, und Anhörungen, welche Departemente, Ämter und Behördenkom- missionen zu weniger wichtigen Vorhaben selbst beschliessen können. Während Vernehmlassungen verschiedenen Vorgaben des VlG und der dazugehörigen Ver- ordnung genügen müssen, ist der Prozess der Anhörung weniger klar geregelt. Nachdem sich in den vergangenen Jahren immer wieder Teilnehmer an Anhörungen und Vernehmlassungen über zu kurze Fristen und über fehlende Transparenz bei der Auswahl der eingeladenen Adressaten sowie bei der Auswertung und Gewichtung der Stellungnahmen beklagt hatten, haben die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation beauftragt. Die zuständige Subkommission EJPD/BK der Geschäfts- prüfungskommission des Nationalrates hat am 30. Juni 2010 entschieden, dass die PVK den Fokus der Untersuchung auf die Praxis der Bundesverwaltung bei Anhö- rungen legen soll.
Ergebnisse im Überblick Die Evaluation hat gezeigt, dass Anhörungen und Vernehmlassungen sowohl von Seiten der Bundesverwaltung als auch von Seiten der Adressaten als sinnvoll und nützlich erachtet werden, um verwaltungsexterne Kreise an der Meinungsbildung und Entscheidfindung des Bundes teilhaben zu lassen und um die sachliche Richtig- keit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz von Vorhaben des Bundes zu prüfen. Allerdings wurde auch deutlich, dass die gesetzlichen Vorgaben verschiedentlich missachtet werden, insbesondere beim Entscheid, ob zu einem Vorhaben eine Ver- nehmlassung oder eine Anhörung durchzuführen ist. Zudem ist die neu eingeführte Unterscheidung zwischen Anhörungen und Vernehmlassungen problematisch, da sie von vielen Adressaten nicht verstanden wird und zu falschen Erwartungen führt. Die Erwartungen der Teilnehmenden werden insbesondere bei Anhörungen nicht erfüllt, womit nicht mehr gewährleistet ist, dass die Ziele des Verfahrens – Partizipation, Verbesserung der Vorlage sowie Akzeptanz – erreicht werden.
Unklarer Anhörungsbegriff Das Gesetz gibt für die Entscheidung, ob zu einem Vorhaben eine Anhörung oder eine Vernehmlassung durchgeführt werden soll, im Wesentlichen zwei Kriterien an: Normstufe und Tragweite des Vorhabens. Die Evaluation hat gezeigt, dass Ent- scheidungen oft nur auf das Kriterium der Normstufe abgestellt werden, während das Kriterium der Tragweite eines Vorhabens nicht berücksichtigt wird bzw. die Tragweite nicht sorgfältig genug abgeklärt wird. In einigen Fällen wurden die
Kriterien aber schlicht missachtet und es wurde eine Anhörung durchgeführt, ob- wohl klar eine Vernehmlassung nötig gewesen wäre. Hinzu kommt, dass die neu eingeführte Unterscheidung zwischen Anhörungen und Vernehmlassungen allgemein wenig zweckmässig scheint, da sie für zahlreiche Adressaten weder klar noch relevant ist. Vielmehr achten die Adressaten darauf, wie stark sie von einem Vorhaben betroffen sind, und nehmen dementsprechend am Konsultationsverfahren teil oder nicht, unabhängig davon, ob es als Vernehm- lassung oder Anhörung betitelt ist. Zudem sorgt der Begriff der «Anhörung» für Verwirrung, weil damit eher ein mündliches Verfahren in einer frühen Phase der Gesetzgebung assoziiert wird als eine (in der Regel schriftliche) Anhörung gemäss VlG1. Weil den Adressaten aber die Unterscheidung der Verfahren gleichgültig bzw. nicht klar ist, ist ihnen auch nicht bewusst, dass je nach Verfahren unterschiedliche Vorgaben gelten und dass es für Anhörungen beispielsweise keine Vorgaben zu Fristen oder Adressatenkreis gibt. Viele Beispiele von «schlechten Vernehmlassun- gen», welche Befragte in der Evaluation genannt haben, stellten sich als Anhörun- gen heraus, die im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben korrekt durchgeführt worden waren.
Kurze Fristen als Hauptschwierigkeit In allen Interviews mit Adressaten von Anhörungen und Vernehmlassungen wurde betont, dass nur dann eine fundierte und nötigenfalls intern konsolidierte Stellung- nahme erarbeitet werden könne, wenn dies die Rahmenbedingungen und insbeson- dere die Fristen zuliessen. Dies ist bei den häufig kurzen Anhörungsfristen nicht gewährleistet. Wenn aber die Verwaltung keine sorgfältigen Stellungnahmen erhält, kann das betreffende Vorhaben auch nicht gründlich auf seine sachliche Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz geprüft werden. Somit werden die Ziele des Anhörungsverfahrens nicht erreicht. Bei allzu kurzen Fristen, die nicht nachvoll- ziehbar begründet werden, vermuten die Adressaten ausserdem oft ein «Alibiverfah- ren» und stellen dessen Glaubwürdigkeit in Frage.
Ungenügende Ergebniskommunikation bei Anhörungen Ein Schwachpunkt in der Anhörungspraxis und zugleich ein Unterschied zur Ver- nehmlassungspraxis zeigen sich bei der Kommunikation über die Verwertung der Stellungnahmen. Bei Vernehmlassungen wird zusammen mit dem Ergebnisbericht, der die Stellungnahmen in neutraler Weise zusammenfasst und von Gesetzes wegen verlangt wird, in der Regel eine Medienmitteilung über die Erkenntnisse aus dem Vernehmlassungsverfahren publiziert. Zudem werden die wesentlichen Schlussfol- gerungen aus der Vernehmlassung auch in der Botschaft an das Parlament zusam- mengefasst. Bei Anhörungen fehlt dagegen eine Information dazu, welche Anregun- gen (aus welchen Gründen) aufgenommen werden und wie die ursprüngliche Vorlage angepasst wird. Der Ergebnisbericht als wertungsfreie Zusammenfassung
1 Diese Aussage gilt nur im deutschen und im französischen Sprachraum, im italienischen werden demgegenüber zwei verschiedene Begriffe gebraucht: «audizioni» für die mündli- chen Verfahren in den frühen Phasen des Gesetzgebungsprozesses und «indagine conos- citiva» für Anhörungen im Sinne des VlG.
der Stellungnahmen, der den Anhörungsteilnehmenden in der Regel nicht einmal zugestellt wird, erfüllt das Bedürfnis der Adressaten nach transparenter Information über die Verwertung der Stellungnahmen nicht.
Entscheidkompetenz bei den Ämtern – schwache Stellung der Bundeskanzlei als Koordinatorin des Verfahrens Insgesamt hat sich gezeigt, dass die verantwortlichen Dienststellen bei der Planung und Durchführung von Anhörungen über einen grossen Entscheidungsspielraum verfügen. Dieser wurde allerdings in einigen der betrachteten Fälle nicht recht- mässig oder nicht zweckmässig genutzt, ohne dass dies zu einer Intervention der Bundeskanzlei geführt hätte. Dies liegt einerseits daran, dass die Bundeskanzlei keine Weisungsbefugnis gegenüber den durchführenden Dienststellen hat und daher eine korrekte Durchführung sowie eine Koordination der Verfahren nicht erzwingen kann. Andererseits kann sie gemäss eigenen Angaben für die Betreuung des Ver- nehmlassungs- und Anhörungsverfahrens nur wenige Ressourcen einsetzen und legt ihren Fokus eher auf die politisch bedeutsameren Vernehmlassungen.
Unzureichende rechtliche Bestimmungen Die Evaluation hat gezeigt, dass das VlG in Bezug auf die Kriterien für den Ent- scheid, ob eine Anhörung oder Vernehmlassung durchzuführen ist, als problema- tisch zu beurteilen ist. Ebenso wurde deutlich, dass die wenigen Bestimmungen des VlG und der dazugehörigen Verordnung, die auch für Anhörungen gelten, in der Praxis nicht immer angewendet werden. Zudem ergeben sich häufig dort Klagen von Adressaten, wo der Gesetzgeber den Verwaltungsstellen (bewusst) einen Hand- lungsspielraum gelassen hat, denn dieser wird bei Anhörungen tatsächlich nicht immer zweckmässig angewendet. Schliesslich ist festzuhalten, dass mit den 2005 neu geschaffenen gesetzlichen Grundlagen das Ziel einer Verwesentlichung und Straffung des Vernehmlassungs- prozesses nicht erreicht wurde und nicht erreicht werden kann. Dies liegt insbeson- dere daran, dass Artikel 3 VlG für viele, genau definierte Vorhaben zwingend eine Vernehmlassung verlangt. Damit kann in diesen Fällen selbst dann nicht auf eine Vernehmlassung verzichtet werden, wenn das Vorhaben unter Umständen überhaupt nicht umstritten ist oder wenn alle interessierten Kreise bereits an der Ausarbeitung beteiligt waren und damit der Zweck des Verfahrens gemäss Artikel 2 VlG bereits erfüllt ist.
Das Wichtigste in Kürze 2362 Abkürzungsverzeichnis 2367
1 Einleitung 2368
1.1 Anlass und Fragestellung der Evaluation 2368
1.2 Vorgehen 2369
2 Das Vernehmlassungs- und Anhörungsverfahren 2372
2.1 Differenzierung Vernehmlassung – Anhörung 2373
2.2 Geltende gesetzliche Bestimmungen 2374
2.3 Abgrenzung von anderen Formen der Konsultation 2378
3 Wie sieht die Praxis der Bundesverwaltung bei Anhörungen aus und wie
ist diese zu bewerten? 2379
3.1 Entscheid 2379
3.1.1 Rechtmässigkeit des Entscheids 2380
3.1.2 Zweckmässigkeit des Entscheids 2383
3.1.3 Zusammenfassende Bewertung 2384
3.2 Planung 2385
3.2.1 Rechtmässigkeit der Koordination 2385
3.2.2 Zweckmässigkeit der Frist 2385
3.2.3 Zweckmässigkeit des Adressatenkreises 2387
3.2.4 Zusammenfassende Bewertung 2388
3.3 Durchführung 2388
3.3.1 Rechtmässigkeit der Eröffnung 2388
3.3.2 Zweckmässigkeit der Unterlagen 2389
3.3.3 Zweckmässigkeit der Adressatenunterstützung 2389
3.3.4 Zusammenfassende Bewertung 2389
3.4 Ergebnisse 2390
3.4.1 Rechtmässigkeit der Publikation 2390
3.4.2 Zweckmässigkeit der Ergebnisberichte 2390
3.4.3 Zweckmässigkeit in Bezug auf die Transparenz der Auswertung 2390
3.4.4 Zweckmässigkeit der Ergebniskommunikation 2391
3.4.5 Zusammenfassende Bewertung 2391
3.5 Zielerreichung 2392
3.5.1 Zweckmässigkeit bezüglich Partizipation 2392
3.5.2 Zweckmässigkeit bezüglich sachlicher Richtigkeit 2392
3.5.3 Zweckmässigkeit bezüglich Vollzugstauglichkeit 2393
3.5.4 Zweckmässigkeit bezüglich Akzeptanz 2393
3.5.5 Zusammenfassende Bewertung 2394
3.6 Fazit zur Anhörungspraxis 2394
4 Schlussfolgerungen 2396
4.1 Problembegriff «Anhörung»: Unklare Abgrenzung zu Vernehmlassung
und zu anderen Formen des Einbezugs 2396
4.2 Knappe Fristen beeinträchtigen die Zielerreichung 2397
4.3 Ungenügende Ergebniskommunikation 2398
4.4 Entscheidkompetenz bei den Ämtern – schwache Stellung der
Bundeskanzlei als Koordinatorin des Verfahrens 2398
4.5 Anwendung der Bestimmungen von VlG und VlV bei Anhörungen und
Gesetzeskritik 2399 Literatur, Materialien- und Dokumentenverzeichnis 2401 Verzeichnis der Interviewpartnerinnen und -partner 2403 Impressum 2408
Abkürzungsverzeichnis
BAG Bundesamt für Gesundheit BFE Bundesamt für Energie BJ Bundesamtes für Justiz BK Bundeskanzlei BLW Bundesamt für Landwirtschaft BSV Bundesamt für Sozialversicherungen BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101 EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDI Eidgenössisches Departement des Innern EFD Eidgenössisches Finanzdepartement EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement ESTV Eidgenössische Steuerverwaltung EVD Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement GS Generalsekretariat OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung ParlG Bundesgesetz über die Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002, SR 171.10 PVK Parlamentarische Verwaltungskontrolle RVOV Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998, SR 172.010.1 SR Systematische Rechtssammlung UVEK Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation VBS Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VlG Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren vom 18. März 2005, SR 172.061 VlV Verordnung über das Vernehmlassungsverfahren vom 17. August 2005, SR 172.061.1
Bericht
Der vorliegende Bericht beschränkt sich auf die Darstellung der wichtigsten Unter- suchungsergebnisse und deren Bewertung. Eine ausführlichere Beschreibung der Anhörungs- und Vernehmlassungspraxis sowie des methodischen Vorgehens und der Ergebnisse findet sich im zugehörigen erläuternden Bericht.
1 Einleitung
1.1 Anlass und Fragestellung der Evaluation
Obwohl das Vernehmlassungsverfahren seit über hundert Jahren existiert und sich als wichtige Phase des schweizerischen Rechtsetzungsprozesses etabliert hat, wurde es erst 1991 mittels einer spezifischen Verordnung normiert. Und erst im Jahr 2005 wurde diese schweizerische Besonderheit schliesslich auf Gesetzesstufe geregelt. Das neue Vernehmlassungsgesetz (VlG)2 stützt sich dabei auf Artikel 147 der Bun- desverfassung (BV)3, welcher besagt, dass Kantone, politische Parteien und interes- sierte Kreise bei der Vorbereitung wichtiger Erlasse und anderer Vorhaben von grosser Tragweite sowie bei wichtigen völkerrechtlichen Verträgen zur Stellung- nahme eingeladen werden müssen. Das neue Vernehmlassungsgesetz wurde unter anderem erlassen, weil seitens des Parlaments verschiedentlich mehr Transparenz im Vernehmlassungsprozess ge- fordert worden war. Mit dem VlG und der dazugehörigen Verordnung (Vernehm- lassungsverordnung, VlV)4 sollte das Vernehmlassungsverfahren verwesentlicht und qualitativ gestärkt werden. Ziel war es, eine geringere Anzahl, dafür aber qualitativ bessere und straffere Verfahren zu erreichen.5 Zudem wurde mit dem neuen Gesetz auch eine Unterscheidung eingeführt zwischen Vernehmlassungen, welche bei wichtigen Vorhaben von Bundesrat oder Parlament eröffnet werden, und Anhörungen, welche Departemente, Ämter und Behörden- kommissionen zu weniger wichtigen Vorhaben selbst beschliessen können (für eine genauere Differenzierung und Begriffsklärung vgl. Kap. 2.1). VlG und VlV regeln in erster Linie Vernehmlassungen. Sie enthalten aber ebenso einige wenige, explizit genannte Artikel (Art. 2 Abs. 2 VlV), die auch für Anhörungen gelten. Zudem wird festgehalten, dass die gesetzlichen Bestimmungen auch auf Anhörungen angewendet werden können, «wenn sich das als sinnvoll erweist». Insgesamt verfügen die zu- ständigen Stellen bei der Planung und Durchführung von Anhörungen aber über einen grösseren Entscheidungsspielraum als bei Vernehmlassungen, beispielsweise hinsichtlich der Länge der Frist oder der Einladung der Adressaten.
2 Bundesgesetz vom 18. März 2005 über das Vernehmlassungsverfahren (VlG),
SR 172.061. 3 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV), SR 101.
4 Verordnung vom 17. August 2005 über das Vernehmlassungsverfahren (VlV),
SR 172.061.1. 5 Botschaft vom 21. Januar 2004 zum Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren, BBl 2004 533.
In den vergangenen Jahren beklagten sich Teilnehmende und interessierte Kreise an Vernehmlassungen und Anhörungen verschiedentlich über zu kurze Fristen und über fehlende Transparenz bei der Auswahl der eingeladenen Adressaten sowie bei der Auswertung und Gewichtung der Stellungnahmen. Für Diskussionen sorgten auch einige Fälle, bei denen anstelle der «klassischen» schriftlichen Konsultation ein konferenzielles, d.h. mündliches Verfahren durchgeführt wurde. Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte haben aufgrund der genannten Problemhinweise am 21. Januar 2010 beschlossen, die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Untersuchung der Vernehmlassungs- und Anhörungspraxis des Bundes zu beauftragen. Diese sollte obengenannte Kritik prüfen und nach gut fünf Jahren Erfahrung mit den neuen gesetzlichen Grundlagen auch Bilanz ziehen. Die zuständige Subkommission EJPD/BK der Geschäftsprü- fungskommission des Nationalrates hat auf der Grundlage einer Projektskizze der PVK verschiedene Untersuchungsvarianten diskutiert und schliesslich entschieden, dass die PVK den Fokus ihrer Untersuchung insbesondere auf die Praxis der Bun- desverwaltung bei Anhörungen zu legen hat. Die Hauptfrage der Evaluation lautet somit: – Wie sieht die Praxis der Bundesverwaltung bei der Durchführung von Anhö- rungen aus und wie ist diese zu bewerten?
Die Subkommission möchte mit der Evaluation ebenfalls klären, welche Bestim- mungen von VlG und VlV sinnvollerweise für Anhörungen gelten können und ob diese angewendet werden. Zudem soll analysiert werden, wie entschieden wird, ob zu einem Vorhaben eine Vernehmlassung oder «nur» eine Anhörung durchgeführt wird. Daher kann die Evaluation nicht die Anhörungspraxis allein beschreiben und bewerten, sondern muss diese mit der Vernehmlassungspraxis vergleichen und an dieser messen. Die vorliegende Evaluation hat sich auf Verfahren der Bundesverwaltung konzent- riert und Vernehmlassungen und Anhörungen, welche von parlamentarischen Kom- missionen oder Behördenkommissionen durchgeführt werden, ausgeklammert. Ebenso war es nicht die Aufgabe, die Behördenpraxis im Vorverfahren, d.h. vor der eigentlichen Vernehmlassung und Anhörung, zu untersuchen. Diese wurde nur soweit und nur dort einbezogen, wo sie einen Einfluss auf die Zielerreichung des Vernehmlassungs- und Anhörungsverfahren hatte. Nicht betrachtet wurden zudem die an Vernehmlassungen und Anhörungen anschliessenden Phasen des Entschei- dungsprozesses, insbesondere die parlamentarische Phase.
1.2 Vorgehen
Der Prozess einer Anhörung und Vernehmlassung wird zum Zweck der Untersu- chung in fünf schematische Phasen eingeteilt: (1) Entscheid: Am Anfang muss geprüft werden, ob zu einem Vorhaben auf- grund der gesetzlichen Bestimmungen eine Vernehmlassung durchzuführen ist oder ob eine Anhörung genügt oder ob gar kein Verfahren nötig ist. Aus- serdem muss die Form des Verfahrens (konferenziell oder schriftlich) be- stimmt werden.
(2) Planung: Wenn über die Art des Verfahrens entschieden wurde, ist die kon- krete Vernehmlassung oder Anhörung zu planen, wobei insbesondere die Fristen sowie die einzuladenden Adressaten zu bestimmen sind. Die geplan- ten Verfahren sind der Bundeskanzlei zu melden. Diese hat die Aufgabe, die verschiedenen Verfahren zu koordinieren. (3) Durchführung: Das Verfahren wird eröffnet, die Unterlagen werden ver- sandt und öffentlich zugänglich gemacht, so dass die Adressaten ihre Stel- lungnahmen erarbeiten und der Verwaltung zustellen können. In der Regel bezeichnet die Verwaltung eine Kontaktperson, an welche sich die Adressa- ten bei Fragen wenden können. (4) Ergebnisse: Die Verwaltung wertet die Stellungnahmen aus und fasst sie in einem wertneutralen Bericht zusammen, der nach dem Entscheid über das weitere Vorgehen zu veröffentlichen ist. (5) Zielerreichung: Vernehmlassungsverfahren und implizit auch Anhörungs- verfahren bezwecken gemäss VlG die Beteiligung der Kantone, politischen Parteien und interessierten Kreise an der Meinungsbildung und Entscheid- findung des Bundes. Sie sollen zudem Aufschluss geben über die sachliche Richtigkeit, die Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz von Vorhaben des Bundes.
Abbildung 1
Phasen im Vernehmlassungs- und Anhörungsprozess
Die Evaluation beschreibt und bewertet jede dieser Phasen hinsichtlich ihrer Recht- mässigkeit und Zweckmässigkeit: – Rechtmässigkeit: Geprüft wird, ob die rechtlichen Vorgaben, die ganz expli- zit auch für Anhörungen gelten, eingehalten werden. – Zweckmässigkeit: Wo keine zwingenden rechtlichen Vorgaben bestehen und die Verwaltung dementsprechend über einen gewissen Handlungsspielraum verfügt, wird untersucht, ob sie diesen im Sinne der Ziele des Gesetzes nutzt. Weil gemäss VlV die für Vernehmlassungen geltenden Bestimmungen, wo sinnvoll auch auf Anhörungen angewendet werden sollten, können die recht- lichen Vorgaben auch hier als Massstab herangezogen werden. Bei Abwei- chungen zu den für Vernehmlassungen geltenden Bestimmungen ist zu prü- fen, ob diese nachvollziehbar begründet sind. Zudem kann für die Bewertung der Zweckmässigkeit auch auf die Einschätzung der Adressaten und durchführenden Bundesstellen (in der Folge «Absender» genannt) von Anhörungen abgestellt werden. Für die Analyse und Bewertung stützte sich die PVK auf verschiedene Verfahren und Daten. So wurden in einem ersten Schritt die relevanten Dokumente (normative Vorgaben und weitere Hilfsmittel) sowie Grunddaten zu allen Vernehmlassungen und Anhörungen seit Inkrafttreten des VlG erfasst und ausgewertet. Wesentliche Informationen ergaben sich aus einer Online-Befragung von Absendern und Adres- saten von Vernehmlassungen und Anhörungen sowie aus über 80 Interviews. Dabei wurden in der Bundesverwaltung sowohl Gespräche mit verantwortlichen Personen in den Generalsekretariaten der Departemente und in der Bundeskanzlei (8 Inter- views) als auch mit Personen auf Amtsstufe geführt, welche konkrete Anhörungen betreut haben (7 Interviews). Ebenfalls je ein Interview wurde beim Bundesgericht sowie beim Bundesverwaltungsgericht realisiert. Neben einem Interview mit der Konferenz der Kantonsregierungen fand in acht Kantonen ein Gespräch mit Regie- rungsmitgliedern statt, teilweise ergänzt durch ein Interview mit Personen auf Fach- ebene, welche zu konkreten Anhörungen Auskunft geben konnten. Ebenso befragt wurden Vertreter von sechs Parteien, von sieben gesamtschweizerischen Dachver- bänden (ständige Vernehmlassungsadressaten) sowie von etwa 40 weiteren Organi- sationen, die an konkreten Anhörungen teilgenommen hatten. Zudem wurden sieben konkrete Anhörungsverfahren detailliert untersucht. Für die
Auswahl dieser Fälle wurde darauf geachtet, dass sie aus Verwaltungsstellen mit unterschiedlich grosser Erfahrung mit Anhörungsverfahren stammen, verschiedene Gegenstände und unterschiedlich lange Fristen sowie unterschiedlich grosse Adres- satenkreise abdecken (Kap. 1.3.2 im erläuternden Bericht).6 Die relevanten Infor- mationen zu den Fällen wurden sowohl aus den Interviews als auch über eine Analy- se der relevanten Dokumente gewonnen. Einen Grossteil der empirischen Erhebungen hat die Firma Landert & Partner durchgeführt, welche auch bei den konzeptionellen Grundlagen mitgearbeitet hat. Landert & Partner hat zudem bei Fragen, welche die Rechtmässigkeit betreffen, Prof. Tobias Jaag von der Universität Zürich beigezogen.
6 Die ausgesuchten Fälle sollen die ganze Breite der Praxis in der Bundesverwaltung abdecken. Sie sind aber nicht zwingend repräsentativ für die Praxis der betrachteten De- partemente, Ämter oder Dienststellen. Insofern lassen die betrachteten Fälle keine Rück- schlüsse auf die generelle Praxis der betrachteten Stelle zu.
Der Bundeskanzlei, den Departementen sowie den Ämtern, deren Praxis im Rahmen von Fallstudien genauer betrachtet wurde, wurde die Gelegenheit gegeben, zu einem Entwurf des vorliegenden Berichts Stellung zu nehmen. Mit Ausnahme des Eidge- nössischen Volkswirtschaftsdepartementes sowie des Bundesamtes für Landwirt- schaft (BLW) haben diese der PVK eine Stellungnahme zukommen lassen. Ihre Anmerkungen konnten zum grossen Teil berücksichtigt werden, wichtige Differen- zen wurden in diesem Bericht vermerkt. Im folgenden Kapitel 2 wird das Vernehmlassungs- und Anhörungsverfahren näher beschrieben und der Begriff der Anhörung erläutert. Kapitel 3 stellt die Ergebnisse der Untersuchung dar und beantwortet die Evaluationsfragen. In Kapitel 4 werden die Haupterkenntnisse zusammengefasst und als zentrale Schlussfolgerungen prä- sentiert.
2 Das Vernehmlassungs- und Anhörungsverfahren
Das Vernehmlassungsverfahren ist ein Instrument, welches Betroffenen und interes- sierten Kreisen ausserhalb der Bundesverwaltung in der vorparlamentarischen Phase eine Gelegenheit zur Stellungnahme und Kommentierung von Erlassen und anderen Vorhaben des Bundes bietet. Das Verfahren hat eine lange Tradition und findet sich im Übrigen auch auf kantonaler Ebene. Das Verfahren auf Bundesebene bezweckt eine Beteiligung der Kantone, politischen Parteien und interessierten Kreise an der Meinungsbildung und Entscheidfindung des Bundes und soll damit Aufschluss über die sachliche Richtigkeit, Vollzugstaug- lichkeit und Akzeptanz eines Vorhabens des Bundes geben (Art. 2 VlG). Wie die unten stehende Tabelle zeigt, ist das Verfahren auch zahlenmässig bedeut- sam. Seit Inkrafttreten des VlG im September 2005 wurden jedes Jahr zwischen 80 und 120 Verfahren durchgeführt. Tabelle 1 Anzahl Vernehmlassungen und Anhörungen pro Jahr
2005* 2006 2007 2008 2009 2010 Total
Vernehmlassungen 13 38 36 40 45 44 216 Anhörungen** 9 54 68 41 78 56 306
Total 22 92 104 81 123 100 522 Quelle: Liste der Bundeskanzlei * Verfahren ab dem 1.9.2005 (Inkrafttreten VlG) ** Die Liste der Bundeskanzlei, die als Quelle gedient hat, ist gemäss verschiedenen Aus- sagen insbesondere bezüglich der Anzahl der Anhörungen nicht vollständig.
2.1 Differenzierung Vernehmlassung – Anhörung
Wie eingangs bereits erwähnt, wurde mit dem neuen Vernehmlassungsgesetz eine Differenzierung zwischen Vernehmlassungen und Anhörungen eingeführt. Daher ist zuerst eine Begriffsklärung nötig: – Das Vernehmlassungsverfahren ist gemäss Artikel 147 BV das Verfahren, in dessen Rahmen Kantone, politische Parteien, Verbände und die interessier- ten Kreise bei der Vorbereitung von Erlassen, wichtigen völkerrechtlichen Verträgen oder bedeutenden Vorhaben des Bundes zur Stellungnahme ein- geladen werden. Die BV verwendet den Begriff «Vernehmlassungsverfah- ren» gewissermassen als Überbegriff für den Einbezug verwaltungsexterner Kreise. Bis zum Inkrafttreten des neuen VlG im Jahr 2005 wurden alle der- artigen Konsultationen als «Vernehmlassungen» bezeichnet. – Seit Inkrafttreten des VlG gelten nur noch Verfahren zu wichtigen Erlassen und Vorhaben, die vom Bundesrat oder einer parlamentarischen Kommis- sion eröffnet werden, als Vernehmlassungen. Gegenstand von Vernehmlas- sungen sind Verfassungsänderungen, grundlegende Gesetzesbestimmungen, völkerrechtliche Verträge, Vorhaben von grosser Tragweite oder Vorhaben, die in erheblichem Mass ausserhalb der Bundesverwaltung vollzogen wer- den. Eine Vernehmlassung bei den Kantonen ist zu Verordnungserlassen vorgesehen, von denen diese in erheblichem Mass betroffen sind. – Für Verfahren von untergeordneter Tragweite, die von Departementen, Äm- tern und Behördenkommissionen eröffnet werden, sieht das Gesetz den Beg- riff «Anhörung» vor. – Sowohl Vernehmlassungen als auch Anhörungen können in schriftlicher oder in konferenzieller Form durchgeführt werden, erstere allerdings nur, wenn Dringlichkeit gegeben ist.
Die folgende Abbildung stellt die beiden Arten von Verfahren (Vernehmlassung und Anhörung) sowie die möglichen Formen der Verfahren (schriftlich oder konferen- ziell) dar.
Abbildung 2 Arten und Formen der Vernehmlassung und Anhörung
2.2 Geltende gesetzliche Bestimmungen
VlG und VlV regeln in erster Linie das Vernehmlassungsverfahren (Art. 1 VlG, Art. 1 VlV); sie enthalten aber einzelne, in Artikel 2 Absatz 2 VlV explizit genannte Bestimmungen, die auch für Anhörungen verbindlich sind. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die geltenden Regelungen zu Anhö- rungen, geordnet nach den Phasen des Analysemodells (siehe Abb. 1). Im Vergleich dazu werden jeweils auch die für Vernehmlassungen geltenden Vorgaben aufge- führt.
Tabelle 2 Gesetzesvorgaben für Anhörungen und Vernehmlassungen
Phase Aspekt Anhörung Vernehmlassung
Gegenstand, – Vorhaben von untergeord- – Verfassungsänderungen Erlasses (Art. 10 Abs. 1 VlG) – völkerrechtliche Verträge, welche dem Referendum unterstehen und/oder wichtige Interessen der Kan- tone tangieren – Vorhaben von grosser Tragweite – Vorhaben, die ausserhalb der Bundes-
Entscheid verwaltung vollzogen werden – Verordnungen, die Kantone erheblich betreffen Begründungspflicht (Art. 3 VlG)
Form (keine Vorgaben) – Regelfall: schriftlich – Ausnahme: konferenzielles Verfahren bei Dringlichkeit Begründungs- pflicht (Art. 7 Abs. 1 und Abs. 3 VlG)
Koordina- – zeitliche Koordination – zeitliche Koordination durch die tion durch die Bundeskanzlei Bundeskanzlei – elektronisch zugängliche – elektronisch zugängliche Halbjahres- Halbjahresplanung planung (Art. 5 VlG; Art. 3–5 VlV) (Art. 5 VlG; Art. 3–5 VlV)
Frist (keine Vorgaben) – Regelfall: 3 Monate plus Verlänge- rung wegen Ferienzeit oder Feiertagen – Ausnahme bei Dringlichkeit: Verkür- zung der Frist oder konferenzielles Verfahren (vgl. Form) Begrün-
Planung dungspflicht (Art. 7 Abs. 2–3 VlG)
Adressaten- (keine Vorgaben) – Teilnahmerecht jeder Person und kreis Organisation – Einladung der ständigen Adressaten: Kantonsregierungen und Dach- verbände Gemeinden, politische Par- teien, Wirtschaftsdachverbände – Ausnahme: nur Kantonsregierungen (Verordnungen, die Kantone erheblich betreffen) (Art. 4 und Art. 3 Abs. 3 VlG)
Phase Aspekt Anhörung Vernehmlassung
Eröffnung – Eröffnung durch Departe- – Eröffnung durch Bundesrat (oder mente, Bundeskanzlei, parlamentarische Kommission) Ämter oder Behörden- – Medieninformation und Bekanntgabe kommissionen im Bundesblatt durch die Bundes- – elektronisch zugängliche kanzlei Liste der laufenden Verfah- – elektronisch zugängliche Liste der ren laufenden Verfahren (Art. 10 Abs. 2 VlG; Art. 2 (Art. 1 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 3 VlG; Abs. 1 und Art. 12 Abs. 3 VlV) Art. 12 Abs. 1 und Abs. 3 VlV)
Unterlagen Veröffentlichung: Bestandteile: – elektronische Zugänglich- – Vernehmlassungsvorlage keit der Unterlagen – erläuternder Bericht: Grundzüge/Ziele (Art. 14 Abs. 1 VlV) der Vorlage, Erläuterung der einzel- nen Bestimmungen – Begleitschreiben an Adressaten: Hinweis Eröffnungsentscheid, Angabe Frist, evtl. Fragen, Angabe elektro-
Durchführung nische Bezugsquelle – Adressatenliste Sprachen: – Regelfall: 3 Amtssprachen – Ausnahme: völkerrechtliche Verträge nur 1–2 Amtssprachen Veröffentlichung: – elektronische Zugänglichkeit unmit- telbar ab Eröffnungsbeschluss – Papierversand an eingeladene Adres- saten (Art. 9 Abs. 1 Bst. a VlG; Art. 7 Abs. 2–3, Art. 8, Art. 9 Abs. 1 und Art. 14 VlV)
Form der (keine Vorgaben) – Stellungnahme auf Papier oder elekt- Stellung- ronisch nahme – konferenzielles Verfahren: Protokoll der Zusammenkunft und Möglichkeit zu schriftlicher Stellungnahme (Art. 7 Abs. 4 VlG; Art. 15 und Art. 17 Abs. 2 VlV)
Phase Aspekt Anhörung Vernehmlassung
Auswertung (keine Vorgaben) – Stellungnahmen werden zur Kenntnis genommen, ausgewertet und im An- trag an den Bundesrat gewichtet und bewertet – besondere Berücksichtigung der Stellungnahmen der Kantone bei Um- setzungsfragen (Art. 8 VlG; Art. 18 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 VlV)
Ergebnis- – Übersichtliche und wertungs- – Übersichtliche und wertungsfreie bericht freie Zusammenfassung der Zusammenfassung der Stellung-
Ergebnisse Stellungnahmen nahmen (Art. 20 Abs. 1 VlV) – konferenzielles Verfahren: Protokoll bildet Teil des Berichts (Art. 20 Abs. 1–2 VlV)
Publikation – elektronische Publikation – öffentliche Einsicht in Stellungnah- des Ergebnisberichts men und Protokoll bei konferenziellen (Art. 21 Abs. 2 VlV) Verfahren nach Ablauf der Vernehm- lassungsfrist – elektronische Publikation des Ergeb- nisberichts unmittelbar nach Bundes- ratsbeschluss – Medieninformation unmittelbar nach Bundesratsbeschluss (Art. 9 Abs. 1 Bst. b–c und Abs. 2–3 VlG; Art. 16 und 21 VlV)
Partizipation (keine Vorgaben) Verfahren bezweckt die Beteiligung der Kantone, politischen Parteien und interessierten Kreise an der Meinungs- bildung und Entscheidfindung des Bundes (Art. 2 Abs. 1 VlG)
Zielerreichung sachliche (keine Vorgaben) Verfahren gibt Aufschluss über sachliche Richtigkeit Richtigkeit des Vorhabens (Art. 2 Abs. 2 VlG)
Vollzugs- (keine Vorgaben) Verfahren gibt Aufschluss über Voll- tauglichkeit zugstauglichkeit des Vorhabens (Art. 2 Abs. 2 VlG)
Akzeptanz (keine Vorgaben) Verfahren gibt Aufschluss über Akzep- tanz des Vorhabens (Art. 2 Abs. 2 VlG)
Quelle: VlG, VlV
Die oben stehende Tabelle zeigt deutlich, dass für das Anhörungsverfahren nur wenige rechtlich verbindliche Vorgaben bestehen. Allerdings hält Artikel 2 Absatz 3 VlV fest, dass die Vorgaben der Verordnung auf Anhörungen angewendet werden können, «wenn sich das als sinnvoll erweist». Zudem ist davon auszugehen, dass mit Anhörungen dieselben Ziele angestrebt werden wie mit Vernehmlassungen, nämlich die Partizipation der interessierten Kreise sowie Aufschluss über sachliche Richtig- keit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz der Vorlage.
Allerdings hat sich schon in der explorativen Phase der Untersuchung gezeigt, dass vielen Adressaten die Differenzierung zwischen Vernehmlassungen und Anhörun- gen nicht bekannt ist bzw. dass ihnen nicht bewusst ist, dass gewisse Vorgaben von VlG und VlV für Anhörungen nicht verbindlich sind.
2.3 Abgrenzung von anderen Formen der Konsultation
Neben dem soeben erwähnten Problem, dass vielen Adressaten nicht bewusst ist, dass für Vernehmlassungen und Anhörungen unterschiedlich strenge Vorgaben gelten, wurde auch schon zu Beginn der Untersuchung deutlich, dass zahlreiche Befragte unter einer «Anhörung» oft nicht unbedingt eine Anhörung gemäss VlG verstanden. Daher soll hier kurz die Abgrenzung zwischen Anhörungen gemäss VlG und anderen Formen der Konsultation erläutert werden: – Am klarsten ist die Abgrenzung zwischen Anhörungen (und Vernehmlas- sungen) und der Ämterkonsultation sowie dem Mitberichtsverfahren. Wäh- rend in einem Vernehmlassungs- oder Anhörungsverfahren Akteure ausser- halb der Bundesverwaltung einbezogen werden, richten sich Ämterkon- sultation und Mitberichtsverfahren an verwaltungsinterne Akteure. Der Zweck der Verfahren ist allerdings relativ ähnlich: Sie zielen darauf, die Vorlage inhaltlich zu verbessern sowie Differenzen in der Beurteilung des Vorhabens offen zu legen und zu bereinigen. Eine Ämterkonsultation findet sowohl vor der Eröffnung einer Anhörung als auch einer Vernehmlassung statt; ein Mitberichtsverfahren dagegen findet nur vor Entscheiden des Bun- desrates und damit nur vor der Eröffnung einer Vernehmlassung statt. – Schwieriger ist die Abgrenzung von Anhörungen und Vernehmlassungen zu bestehenden Anhörungsrechten in Spezialerlassen.7 Deren Verhältnis zu Vernehmlassungen und Anhörungen wurde in der Botschaft zum VlG zwar thematisiert, aber nicht abschliessend geklärt. Es wurde lediglich festge- halten, dass die bestehenden spezialgesetzlichen Anhörungsrechte nicht ge- nerell ausser Kraft gesetzt werden, sondern dass sie «im Lichte von Artikel
147 BV und seiner Ausführungsgesetzgebung auszulegen und anzuwenden»
sind. Dabei sei im Einzelfall festzulegen, ob es sich um ein Vorhaben von grosser Tragweite handle, das die Durchführung eines Vernehmlassungs- verfahrens erfordere oder ob lediglich die unmittelbar betroffenen Kreise angehört werden sollen. – Das Parlamentsgesetz8 (ParlG) hält fest, dass parlamentarische Kommis- sionen zur Erfüllung ihrer Aufgaben Anhörungen durchführen und dazu Vertreterinnen und Vertreter der Kantone oder interessierte Kreise einladen können (Art. 45 Abs. 1 Bst. c ParlG). Diese Anhörungen finden (in der Re- gel) nicht schriftlich statt, sondern die Vertreter der Kantone oder der inte- ressierten Kreise sind persönlich in der Kommission anwesend und geben Auskunft bzw. legen ihre Meinung dar. Diese Verfahren stellen keine Anhö-
7 Vgl. z.B. das Bundesgesetz vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen (SR 784.40), die Verordnung vom 21. Dezember 2006 über Seilbahnen zur Personenbeförderung (SR 743.011) oder die Verordnung vom 4. November 2009 über die Konzessionierung und Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur (SR 742.120). 8 Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung (ParlG), SR 171.10.
rungen im Sinne des VlG dar. Weil im Rahmen von parlamentarischen Initi- ativen allerdings auch parlamentarische Kommissionen Gesetze und Ver- ordnungen erarbeiten können (Art. 44 Abs. 1 Bst. d ParlG), ist es möglich, dass sie zunächst eine mündliche Anhörung von Vertretern von Kantonen und interessierten Kreisen und anschliessend noch eine formelle Anhörung nach VlG durchführen, was bei den betroffenen Akteuren für eine gewisse Verwirrung sorgen kann. – Ganz allgemein ist der Begriff der Anhörung für mündliche Konsultationen in einer frühen Phase von Gesetzesprozessen gebräuchlich.9 Der Gesetzge- bungsleitfaden des Bundesamtes für Justiz (BJ) bezeichnet diese Anhörun- gen auch als «Hearings», bei denen es darum geht, «in der Verwaltung nicht oder ungenügend vorhandenes Fachwissen oder die Ansicht der Interessen- vertreter beizubringen sowie Anregungen und Impulse zu erhalten». Diese Anhörungen werden somit primär zur Informationsbeschaffung eingesetzt.
3 Wie sieht die Praxis der Bundesverwaltung bei
Anhörungen aus und wie ist diese zu bewerten? Grundsätzlich hat sich gezeigt, dass Anhörungen (und Vernehmlassungen) sowohl von Seiten der Absender wie auch von Seiten der Adressaten eine hohe Bedeutung beigemessen wird und dass diese in vielen Fällen sorgfältig geplant und zur Zufrie- denheit der Adressaten durchgeführt werden. Die Evaluation hat aber klare Mängel gezeigt in Bezug auf die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit der Entscheide für Anhörungen, in Bezug auf die Fristen sowie in Bezug auf die Ergebniskommunikation. Diese Schwachpunkte können sich letztlich auch negativ auf die Zielerreichung auswirken. Schliesslich wurde insgesamt deut- lich, dass die meisten bzw. die relevanten Entscheidungen in Bezug auf Anhörungen faktisch weitgehend auf Amtsstufe getroffen werden und weder von Departementen noch von der Bundeskanzlei ernsthaft geprüft werden. Im Folgenden werden zuerst die wichtigsten Erkenntnisse und Schwachpunkte für jede Phase (siehe Abb. 1) genauer diskutiert und abschliessend in einem Fazit ge- würdigt.
3.1 Entscheid
Bevor die Frage nach der Rechtmässigkeit und der Zweckmässigkeit des Entscheids für eine Vernehmlassung oder Anhörung diskutiert wird, ist vorauszuschicken, dass der grossen Mehrheit der Adressaten die Differenzierung zwischen Vernehmlassun- gen und Anhörungen gar nicht bekannt ist und für sie daher auch der Entscheid über die Art des Verfahrens nicht relevant ist. Die Adressaten achten nicht auf die «Beti- telung» des Verfahrens als Vernehmlassung oder Anhörung, sondern auf den kon- kreten Inhalt bzw. das konkrete Vorhaben. Dabei ist ihnen aber nicht bewusst, dass die Art des Verfahrens wesentlichen Einfluss auf die Rahmenbedingungen und insbesondere die Fristen hat. So haben sich von Adressaten kritisierte Beispiele von
9 vgl. Fussnote 1
«Vernehmlassungen», bei denen die 3-Monats-Frist nicht eingehalten wurde oder ständige Adressaten nicht eingeladen wurden, verschiedentlich als Anhörungen herausgestellt.
3.1.1 Rechtmässigkeit des Entscheids
Bei Gesetzgebungsprojekten und anderen Vorhaben stellt sich für die verantwort- liche Dienststelle die Frage, ob zum geplanten Vorhaben eine Vernehmlassung oder eine Anhörung durchzuführen oder ob gar kein Einbezug verwaltungsexterner Akteure nötig ist. Artikel 3 Absatz 1 VlG definiert konkrete Gegenstände, zu denen aufgrund ihrer Normstufe zwingend ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen ist. Zu anderen Vorhaben ist gemäss Artikel 3 Absatz 2 VlG dann eine Vernehm- lassung durchzuführen, wenn sie von «grosser Tragweite» sind oder wenn sie in erheblichem Mass ausserhalb der Bundesverwaltung vollzogen werden. Artikel 3 Absatz 3 VlG hält schliesslich als letztes Kriterium fest, dass auch bei Verordnungs- erlassen, welche die Kantone in erheblichem Mass betreffen, eine Vernehmlassung durchgeführt werden soll. Eine Anhörung ist demnach nur dann rechtmässig, wenn die Kriterien für eine Vernehmlassung nicht erfüllt sind und das Vorhaben «von untergeordneter Tragweite» ist (Art. 10 VlG).10 Die Evaluation hat gezeigt, dass den eben genannten Vorgaben nicht immer Rech- nung getragen wird und dass daher die Rechtmässigkeit des Entscheids für eine Anhörung nicht immer gegeben ist. Bei der detaillierten Betrachtung von sieben ausgewählten Anhörungsverfahren der letzten Jahre (vgl. erläuternder Bericht, Kap. 6) hat sich gezeigt, dass in vier Fällen eine Anhörung durchgeführt wurde, obwohl die gesetzlichen Vorgaben eine Vernehmlassung verlangt hätten.11 – Das Doppelbesteuerungsabkommen mit Österreich12 stellt einen völker- rechtlichen Vertrag dar, der dem Referendum unterliegt. Dementsprechend hätte eine Vernehmlassung durchgeführt werden müssen. Allerdings war zum Zeitpunkt der Eröffnung noch nicht klar, ob das Abkommen dem Refe- rendum unterstellt wird oder nicht.13 Zudem erachtet die Bundeskanzlei den Verzicht auf die Durchführung einer Vernehmlassung als rechtmässig und begründet dies mit Verweis auf ihre Leitlinien zu «Vernehmlassungen zu völkerrechtlichen Verträgen», gemäss denen auf eine Vernehmlassung ver- zichtet werden kann, wenn sie nicht zum in Artikel 2 VlG definierten Zweck beiträgt. Artikel 3 VlG verlangt bei völkerrechtlichen Verträgen, die dem
10 Darüber hinaus stellt sich die Frage der Rechtmässigkeit einer Anhörung auch dann, wenn zum Vornherein klar ist, dass ihre Durchführung nichts zur Verfolgung des Zwecks einer Konsultation gemäss Art. 2 VlG beitragen kann. Hinweise dazu finden sich im Kommentar zum VlG, Art. 2 N 10 und Art. 10 N 20f. sowie in der Botschaft zum VlG, BBl 2004 533 547 und 556. Im Rahmen der Evaluation wurde dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen. 11 Damit ist aber nichts über die allgemeine Häufigkeit von Fällen gesagt, in denen Anhö- rungen anstelle von Vernehmlassungen durchgeführt wurden. Denn die betrachteten Fälle wurden teilweise ausgewählt, weil sie bereits kontrovers diskutiert oder kritisiert wurden. 12 Bundesbeschluss vom 18. Juni 2010 über die Genehmigung eines Protokolls zur Ände- rung des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und Österreich, SR 672.916.3.
13 Bis 2009 bzw. bis zum «Steuerstreit» zwischen der Schweiz und der OECD wurden
Doppelbesteuerungsabkommen als eher «technische» Materie gesehen und waren nicht dem Referendum unterstellt.
Referendum unterstehen, aber unmissverständlich eine Vernehmlassung. Auf keinen Fall kann einzig auf der Basis untergeordneter Leitlinien vom klaren Gesetzestext abgewichen werden und daher wird der Entscheid, auf eine Vernehmlassung zu verzichten, entgegen der Meinung der Bundes- kanzlei weiterhin als nicht rechtmässig beurteilt. – Im Fall der Passivrauchschutzverordnung14 wäre eine Vernehmlassung durchzuführen gewesen, weil das Vorhaben gemäss der grossen Mehrzahl der Befragten in erheblichem Mass ausserhalb der Bundesverwaltung voll- zogen wird, von grosser politischer, finanzieller und wirtschaftlicher Trag- weite ist und weil die Kantone davon in erheblichem Mass betroffen sind. – Der Bericht zur Sicherheitspolitik15 muss als Vorhaben von grosser Trag- weite eingeschätzt werden. Überdies – dies drückte sich auch in der hohen Beteiligung der Kantone aus – werden die von ihm abgehandelten Aufgaben bzw. Massnahmen in erheblichem Mass ausserhalb der Bundesverwaltung und in den Kantonen vollzogen. So geht der Absatz 431 im Bericht explizit auf die die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen ein (Sicherheits- verbund Inland). – Auch beim Bericht über die Infrastrukturnetzwerke16 der Schweiz handelt es sich um einen Bericht von grosser Tragweite. Gemäss der Einleitung enthält der Bericht erstmals eine Strategie für alle nationalen Infrastrukturnetze, wobei das Augenmerk sich besonders auf die volkswirtschaftliche Bedeu- tung der Infrastrukturen richtet. Die Gespräche haben gezeigt, dass man sich im Bundesamt für Gesundheit (BAG) im Fall der Passivrauchschutzverordnung offenbar gar nicht bewusst war, dass eine Vernehmlassung durchzuführen gewesen wäre. Im Fall des Doppelbesteuerungs- abkommens gibt es dagegen Hinweise, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV), welche die Anhörung zum Doppelbesteuerungsabkommen mit Österreich (und zahlreiche analoge Anhörungen zu Doppelbesteuerungsabkommen mit anderen Ländern) durchführte, sich bei ihrem Entscheid an einer langjährigen Praxis orien- tierte, die nach Inkraftsetzung des VlG in Absprache mit der Bundeskanzlei punk- tuell, aber ungenügend angepasst worden war. Gemäss den Befragten aus dem BAG und der ESTV hat die Bundeskanzlei im Rahmen ihrer summarischen Prüfungen bei keinem der Verfahren Einwand erhoben. Während die Entscheide für eine Anhörung bei der Passivrauchschutzverordnung
und dem Doppelbesteuerungsabkommen klar nicht rechtmässig waren, ist die Beur- teilung bei den beiden Berichten schwieriger. Denn auf den ersten Blick können die im Gesetz definierten Kriterien «Normstufe» und «Tragweite» auf unterschiedliche Verfahren hinweisen: Berichte entsprechen nicht den unter Artikel 3 Absatz 1 VlG explizit genannten Vorhaben (Verfassungsänderung, wichtiges Gesetz, völkerrecht- licher Vertrag); demgemäss wäre kein Vernehmlassungsverfahren nötig – so wurde der Entscheid für eine Anhörung auch von einigen Befragten begründet. Zu prüfen ist in einem zweiten Schritt aber noch Artikel 3 Absatz 2 VlG, welcher das Krite-
14 Verordnung vom 28. Oktober 2009 zum Schutz vor Passivrauchen (Passivrauchschutz- verordnung, PaRV), SR 818.311. 15 Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der Schweiz, BBl 2010 5133. 16 Die Zukunft der nationalen Infrastrukturnetze in der Schweiz, Bericht des Bundesrates, BBl 2010 8665.
rium «Tragweite» vorgibt. Und wie oben ausgeführt, wird die Tragweite der konkre- ten Berichte als gross beurteilt, so dass eine Vernehmlassung angebracht gewesen wäre. Bei Vorhaben, die nicht den in Artikel 3 Absatz 1 VlG explizit genannten Gegenständen entsprechen, muss also eine sorgfältige Bewertung der Tragweite im Einzelfall vorgenommen werden, was offensichtlich nicht immer gelingt. Verschie- dene Befragte haben angemerkt, dass es für die Dienststellen insbesondere bei Verordnungen nicht immer einfach sei, die «Tragweite» des Vorhabens abzu- schätzen. Unter den betrachteten Anhörungen findet sich aber auch ein Beispiel, in dem die Überlegungen zu Normstufe und Tragweite sorgfältig gemacht wurden: Im Fall des Gesetzes über die Koordination des Asyl- und Auslieferungsverfahrens weist die Normstufe (Gesetz) auf eine Vernehmlassung hin. Allerdings handelt es sich dabei gemäss Einschätzung des dafür zuständigen BJ nicht um eine grundlegende Geset- zesbestimmungen nach Artikel 164 Absatz 1 Buchstaben a–g BV, womit das Gesetz auch nicht unter Artikel 3 Absatz 1 VlG fällt. Zudem sind die Bestimmungen laut BJ von geringer Tragweite, so dass nach Absprache mit der Bundeskanzlei entschieden wurde, lediglich eine Anhörung statt einer Vernehmlassung durchzuführen. Dieser Entscheid ist als rechtmässig zu beurteilen und wurde auch von keiner Seite kriti- siert. Bei keinem der näher betrachteten Fälle wurde der Entscheid für eine Anhörung mit Dringlichkeit begründet. Allerdings wurde Dringlichkeit in einigen Interviews mit Personen aus der Bundesverwaltung sowie von einem Drittel der Absender in der Online-Befragung als Grund für die Wahl einer Anhörung anstelle einer Vernehm- lassung genannt. Der Entscheid, aufgrund eines hohen Zeitdrucks anstelle einer Vernehmlassung eine Anhörung durchzuführen, wäre aber auf keinen Fall recht- mässig. VlG und VlV sehen keine «Ausweichvariante Anhörung» bei Dringlichkeit vor, sondern ermöglichen bei Dringlichkeit eine Fristverkürzung oder eine konfe- renzielle Durchführung der Vernehmlassung. Die Entscheidung für jede dieser Möglichkeiten – Fristverkürzung und konferenzielle Form – muss im Antrag an den Bundesrat auf Eröffnung eines Vernehmlassungsverfahrens begründet werden. Insgesamt zeigte die Evaluation auch, dass der Entscheid für die Art des Verfahrens
faktisch auf tiefer Ebene – meist auf Amtsstufe – getroffen wird. Wenn auf dieser Ebene der Entscheid gefällt wird, dass zu einem Vorhaben eine Anhörung und keine Vernehmlassung durchzuführen ist, ist auch kein Antrag an den Bundesrat zu stellen und dieser hat dann formell keine Möglichkeit, einzugreifen. Einfluss nehmen kann er nur, wenn ein Antrag auf Eröffnung einer Vernehmlassung gestellt wird: Er kann dem Antrag zustimmen oder allenfalls auch beschliessen, dass das Vorhaben nicht «vernehmlassungswürdig» ist und daher nur eine Anhörung (oder gar kein Verfah- ren) durchzuführen ist. Den auf Amtsebene getroffenen Entscheid für eine Anhörung hinterfragen könnten somit nur das Departement oder die Bundeskanzlei. Die Ge- spräche mit den verantwortlichen Personen in den Generalsekretariaten und in der Bundeskanzlei haben aber gezeigt, dass diese die Anhörungen, die ihnen von den Ämtern gemeldet werden, inhaltlich in der Regel nicht vertieft prüfen. Als Grund dafür wurde einerseits angegeben, dass das Wissen über den konkreten Inhalt eines Vorhabens und somit das notwendige Wissen für den Entscheid über die Art des Verfahrens auf Amtsstufe am grössten sei. Andererseits wurde in mehreren General- sekretariaten und in der Bundeskanzlei auch erwähnt, dass man nur wenige Ressour- cen für die Betreuung und Prüfung der Vernehmlassungs- und Anhörungsverfahren
zur Verfügung habe und diese zudem eher für die politisch bedeutsameren Ver- nehmlassungen als für Anhörungen einsetze.
3.1.2 Zweckmässigkeit des Entscheids
Während Artikel 3 VlG definiert, wann bzw. zu welchen Vorhaben zwingend eine Vernehmlassung durchzuführen ist, gibt es für Anhörungen keine solchen Bestim- mungen. Für den Entscheid, ob eine Anhörung durchzuführen ist, kann und muss sich die verantwortliche Verwaltungsstelle daher stärker auf den Zweckartikel (Art. 2 VlG) stützen und überlegen, ob die Durchführung einer Anhörung überhaupt zweckmässig ist. In einigen näher betrachteten Fällen waren nämlich sämtliche relevanten Akteure schon in einem Vorverfahren beteiligt und deren Meinungen waren bekannt, oder eine Änderung der Vorlage war faktisch gar nicht mehr mög- lich. Unter diesen Voraussetzungen konnte eine Anhörung aber gar nichts mehr zu den in Artikel 2 VlG genannten Zielen (Partizipation an Meinungsbildung und Ent- scheidfindung, Aufschluss über sachliche Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz des Vorhabens) beitragen und war daher nicht zweckmässig.17 Trotzdem wurde eine Anhörung durchgeführt, was wohl die Tatsache wiederspiegelt, dass die Verwaltung gemäss Aussagen einiger Befragter im Zweifelsfall lieber ein Verfahren zu viel als zu wenig durchführt. Die Evaluation hat zudem gezeigt, dass der Zweck einer Vernehmlassung oder Anhörung insbesondere bei bilateralen oder internationalen Abkommen kaum er- reicht werden kann. Denn erstens ist nicht sicher, ob die Vorlage aufgrund der Rückmeldungen der Anhörungs- oder Vernehmlassungsteilnehmer überhaupt noch (substanziell) geändert werden kann, denn die Abkommen sind ja bereits paraphiert. Zweitens verlangen ausländische Vertragspartner häufig, dass der Verhandlungstext bis zur Unterzeichnung geheim bleibt. Diese Forderung steht aber in einem Wider- spruch zur Vorgabe der Offenlegung des Dokuments bei einer Vernehmlassung oder Anhörung. Besonders bei Vernehmlassungen kann dem Geheimhaltungsinteresse aufgrund des vorgegebenen, breiten Adressatenkreises nicht genügend Rechnung getragen werden. Daneben muss die Verwaltung auch entscheiden, ob die Anhörung schriftlich oder konferenziell durchgeführt werden soll. Bei Vernehmlassungen ist eine konfe- renzielle Durchführung nur bei Dringlichkeit vorgesehen; bei Anhörungen ist die Wahl der Form grundsätzlich frei, weil die für Vernehmlassungen relevanten Artikel nicht explizit auch für Anhörungen gelten. Tatsächlich wurde bei den beiden näher
untersuchten, konferenziell durchgeführten Anhörungen nicht die Dringlichkeit als Grund für die Wahl der Verfahrensform angeführt. Man ging vielmehr davon aus, dass die Adressaten eine mündliche Diskussion bzw. den direkten Austausch einer schriftlichen Stellungnahme vorziehen würden, und man wollte den Adressaten eine «öffentliche Plattform» bieten. In einem der Fälle (Sicherheitspolitischer Bericht) wurden dann aber über 80 Adressaten zur konferenziellen Vernehmlassung einge- laden, so dass trotz der Aufteilung auf mehrere Termine keine richtige Diskussion möglich war, was auch von mehreren Beteiligten bemängelt wurde. Hinzu kommt, dass sowohl die Befragten aus der Verwaltung als auch die Adressaten angegeben
17 Zur Frage, ob die Durchführung einer solchen Anhörung noch als nicht zweckmässig oder bereits als nicht mehr rechtmässig zu beurteilen ist, siehe Fussnote 10).
haben, dass konferenzielle Verfahren jeweils einen mindestens gleich hohen, wenn nicht sogar höheren Aufwand verursachen als schriftliche Verfahren, weil neben der mündlichen Meinungsäusserung wann immer möglich auch eine schriftliche Stel- lungnahme eingereicht werde. Vor diesem Hintergrund sind Entscheide für konfe- renzielle Anhörungen grundsätzlich als wenig zweckmässig zu beurteilen. Allerdings ist festzuhalten, dass sowohl Anhörungen als auch Vernehmlassungen in aller Regel schriftlich durchgeführt werden; konferenzielle Verfahren bilden die grosse Aus- nahme (2 % der Vernehmlassungen, 5 % der Anhörungen).
3.1.3 Zusammenfassende Bewertung
Tabelle 3 Bewertung der Anhörungspraxis in der Phase «Entscheid»
Kriterium Bewertung
Rechtmässigkeit Die Fallstudien haben gezeigt, dass in vier Fällen Anhörungen zu Entscheid für Vorhaben durchgeführt wurden, zu denen das VlG eine Vernehm- Anhörung lassung vorgesehen hätte. Dabei wurde deutlich, dass insbesondere das Kriterium der «Tragweite» nicht immer genügend einbezogen oder sorgfältig genug beurteilt wird. Zudem wurde von Befragten und in der Online-Umfrage verschie- dentlich Zeitdruck als Begründung für die Durchführung einer Anhörung angegeben, obwohl dies grundsätzlich kein Kriterium für die Durchführung einer Anhörung (statt einer Vernehmlassung) ist.
Zweckmässigkeit Ein Anhörungsverfahren macht dann Sinn, wenn es zu den in Entscheid für Artikel 2 VlG genannten Ziele beitragen kann. Diese Vorausset- Anhörung zung war nicht durchwegs gegeben: In einem Fall waren bereits alle relevanten Akteure am Vorverfahren/an der Erarbeitung der Vor- lage beteiligt, im anderen bestand faktisch kein Spielraum, um die Anregungen der Adressaten zu berücksichtigen. Letzteres ist oft das Problem bei bilateralen oder internationalen Verträgen, dort ist häufig ungewiss, ob die Rückmeldungen überhaupt aufgenommen werden können. Ebenso gibt es oft einen Konflikt zwischen dem Geheimhaltungsinteresse der Vertragspartner und der Pflicht zur Offenlegung des Dokuments bei einer Vernehmlassung oder Anhörung.
Zweckmässigkeit Die Evaluation hat gezeigt, dass konferenzielle Verfahren grund- – der gewählten sätzlich als wenig zweckmässig zu bewerten sind. Obwohl in der Form Vergangenheit solche Verfahren für viel Aufsehen und Kritik sorgten, muss aufgrund der quantitativen Analyse aller durchge- führten Anhörungen (und Vernehmlassungen) aber auch festge- halten werden, dass sie die grosse Ausnahme darstellen. 95 % der Anhörungen und 98 % der Vernehmlassungen werden schriftlich durchgeführt.
3.2 Planung
Bei der Planung einer konkreten Anhörung ist die Verwaltung abgesehen von der Pflicht, die geplanten Anhörungen halbjährlich der Bundeskanzlei zu melden, an keine Vorgaben gebunden. Weder VlG und VlV noch die relevanten Dokumente auf Stufe Departement oder Amt enthalten verbindliche Vorgaben hinsichtlich der Anhörungsfristen und hinsichtlich des Adressatenkreises. Die Auswertung der Grunddaten hinsichtlich der gewährten Fristen und der Zahl der eingeladenen Ad- ressaten zeigt denn auch, dass sich die Praxis der Bundesverwaltung bei Anhörun- gen deutlich von jener bei Vernehmlassungen unterscheidet.
3.2.1 Rechtmässigkeit der Koordination
Im Rahmen der verwaltungsinternen Koordination der Verfahren müssen die Depar- temente und Ämter der Bundeskanzlei halbjährlich ihre geplanten Vernehm- lassungen und Anhörung melden, worauf diese eine Liste erstellt, welche sie sowohl auf dem Internet veröffentlicht als auch an die ständigen Adressaten verschickt. Einzelne Adressaten haben sich beklagt, dass diese Liste in Bezug auf Anhörungen nicht immer vollständig sei. Einige Personen aus der Verwaltung haben demgegen- über darauf hingewiesen, dass unklar ist, ob der Bundeskanzlei auch spezial- gesetzlich geregelte Anhörungsverfahren (siehe Kap. 2.3) gemeldet werden müssen. Insgesamt war aber die grosse Mehrzahl der Befragten beider Seiten der Ansicht, dass die Liste der geplanten Verfahren bis auf bedauerliche Einzelfälle komplett sei. Die Bundeskanzlei nimmt eine summarische Prüfung der gemeldeten Verfahren vor. Sie achtet im Wesentlichen darauf, dass die Angaben vollständig sind; bei Vernehm- lassungen prüft sie zudem noch, ob die 3-Monats-Frist eingehalten ist. Die in Gesetz und Verordnung definierte Aufgabe einer zeitlichen Koordination der Verfahren nimmt sie gemäss Aussagen der befragten Personen in der Bundesverwaltung nicht oder nur sehr beschränkt wahr. Gemäss eigenen Angaben wendet die Bundeskanzlei nur wenige Ressourcen für die Betreuung des Anhörungs- und Vernehmlassungs- verfahrens auf und sie setzt diese zudem eher für die Prüfung oder Begleitung der politisch bedeutsameren Vernehmlassungen als für Anhörungen ein. Ihre wenig ausgeprägte Kontrolle und Koordination bei Anhörungen liegt aber auch darin begründet, dass für diese nur wenige klare Vorgaben existieren. Zudem hat die Bundeskanzlei grundsätzlich keine Weisungsbefugnis gegenüber den durchführen- den Dienststellen, sie kann diese lediglich beraten.
3.2.2 Zweckmässigkeit der Frist
Das grösste Problem bei Anhörungen sind aus Sicht der Adressaten die Fristen, die sie als zu knapp empfinden. Aus ihrer Sicht sind Anhörungsfristen von weniger als zwei Monaten nicht ausreichend, um eine fundierte und intern konsolidierte Stel- lungnahme zu erarbeiten, auch wenn es nur um Vorhaben untergeordneter Tragweite und technische Fragen geht.18 Insbesondere in den Kantonen sowie in gesamt- schweizerischen Dachverbänden, wo bei gewissen Vorhaben die Meinungen mehre-
18 Wobei teilweise bezweifelt wird, dass es bei Anhörungen nur um solche untergeordneten Vorhaben geht.
rer Organisationseinheiten bzw. Teilverbände eingeholt und dann konsolidiert wer- den müssen, führen die kurzen Fristen zu Problemen. Die Adressaten sind zwar grundsätzlich bereit, in Ausnahmefällen und bei hohem zeitlichen Druck auch relativ kurze Fristen zu akzeptieren, allerdings nur, wenn die Dringlichkeit ihnen gegenüber auch klar und nachvollziehbar begründet wird. In der bisherigen Praxis wird allerdings der Entscheid über die Fristen – auch wenn sie sehr kurz sind – gegenüber den Adressaten in der Regel nicht begründet. Die Analyse der Grunddaten sämtlicher Anhörungen seit Inkrafttreten des VlG im Jahr 2005 bestätigt diese Kritik insofern, als dass die durchschnittlich gewährte Frist bei schriftlichen Anhörungen mit 57 Tagen tatsächlich wesentlich kürzer ist als die Durchschnittsfrist bei schriftlichen Vernehmlassungen (101 Tage). Abbildung 3 zeigt, dass den Adressaten am häufigsten zwischen 30 und 49 Tage (25 %) und zwischen 50 und 69 Tage (23 % der Anhörungen) Zeit eingeräumt wird, um eine Stellungnahme zu erarbeiten und einzureichen.
Abbildung 3 Fristen bei schriftlichen Anhörungen und Vernehmlassungen
In etwa 18 % der Anhörungen müssen die Teilnehmer ihre Stellungnahme innert einem Monat (bis 29 Tage) erstellen. Insgesamt macht die Abbildung deutlich, dass bei Anhörungen selten eine Frist von drei Monaten gewährt wird, wie sie für Ver- nehmlassungen gesetzlich gefordert ist und in den meisten Fällen eingehalten wird.19 Eine Betrachtung der gewährten Fristen bei Anhörungen nach Departementen zeigt zwar interessante Unterschiede, ist aber wenig relevant, da die Entscheide über die Fristen gemäss den Befragten faktisch auf Ebene der Ämter getroffen werden.
19 Das positive Bild, welches die Abbildung hinsichtlich der Einhaltung der gesetzlichen Fristen bei Vernehmlassungen vermittelt, wird allerdings getrübt, wenn zusätzlich berück- sichtigt wird, ob auch die vom Gesetz geforderten Verlängerungen über Ferien- oder Fei- ertage eingehalten werden (vgl. Abbildung 7 im erläuternden Bericht).
Allerdings zeigt auch der Vergleich der durchschnittlich gewährten Anhörungs- fristen zwischen den sieben Ämtern mit mehr als 15 Anhörungen deutliche Unter- schiede: Während das Bundesamt für Umwelt und das Bundesamt für Strassen für Anhörungen im Schnitt ein Frist von etwa 75 Tagen gewähren, liegt die durch- schnittliche Frist bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung bei knapp 30 Tagen. Dazwischen liegen das Bundesamt für Landwirtschaft (41 Tage), das Staatssekre- tariat für Wirtschaft (49 Tage) sowie die Bundesämter für Gesundheit und für Vete- rinärwesen (59 Tage). Allerdings haben sich weder aus der Dokumentenanalyse noch aus den Interviews klare Gründe für diese unterschiedliche Praxis ergeben. Die Bundeskanzlei versucht gemäss eigenen Angaben, den Departementen und Ämtern eine Frist von zwei Monaten für Anhörungen als «Faustregel» beliebt zu machen und diese auch durchzusetzen. Allerdings ist diese Empfehlung nirgends schriftlich festgehalten. Die Durchsetzung dieser 2-Monats-Regel wird, ebenso wie die Aufgabe einer zeitlichen Koordination der Verfahren, dadurch verunmöglicht oder zumindest erschwert, dass die Bundeskanzlei keine Weisungsbefugnis gegen- über den durchführenden Dienststellen hat. Zudem hat die Online-Befragung ge- zeigt, dass die Verwaltung Fristvorgaben für Anhörungen deutlich ablehnt.
3.2.3 Zweckmässigkeit des Adressatenkreises
Die Online-Befragung der Adressaten hat ergeben, dass nur etwa die Hälfte von ihnen mit der Auswahl der Adressaten bei Anhörungs- und Vernehmlassungsver- fahren zufrieden ist. Was die Gründe für die breite Unzufriedenheit sind, lässt sich aus den Antworten nicht herauslesen. In den Interviews wurde in Einzelfällen Kritik geäussert, weil wichtige Adressaten zu bestimmten Anhörungen nicht eingeladen wurden.20 Allerdings wurde der Verwaltung auch zugestanden, dass sie sich grund- sätzlich bemühe, die relevanten Akteure zu bestimmen und einzuladen. Die nähere Betrachtung der ausgewählten Anhörungsfälle hat gezeigt, dass ihr das in der Regel gelingt und der Adressatenkreis als zweckmässig bewertet werden kann. Einige Kantonsvertreter haben bemängelt, dass bei Anhörungen direkt kantonale Ämter oder gar bestimmte Mitarbeitende eingeladen werden. Sie wünschen sich, dass die Einladung wie bei Vernehmlassungen an die Staatskanzlei geht, damit auch die politische Ebene informiert und eine Koordination innerhalb der Kantons- verwaltung möglich ist. Nicht selten werden auch ausserparlamentarische Kommis- sionen zu Anhörungen und Vernehmlassungen eingeladen. In anderen Fällen werden diese Kommissionen dagegen im Rahmen der verwaltungsinternen Ämterkonsul- tation begrüsst. Die befragten Personen aus den Sekretariaten dieser Kommissionen ziehen die Einladung zu Anhörungen und Vernehmlassungen vor, weil die Fristen dort länger sind, was dem Sitzungsrhythmus der Kommissionen entgegenkommt. Tatsächlich sind ausserparlamentarische Kommissionen aber Teil der dezentralen Bundesverwaltung (Art. 7a Abs. 1 Bst. a RVOV21) und dürfen daher gemäss Arti- kel 10 Absatz 2 VlV nicht zu Vernehmlassungen und Anhörungen eingeladen wer- den. Schliesslich gab es auch verschiedene Bemerkungen zur Einladung von Teil-
20 Umgekehrt hat das Bundesgericht bemängelt, dass es oft zu Vernehmlassungen und Anhörungen eingeladen wird, die für es nicht relevant seien bzw. dass nicht deklariert werde, zu welchen Aspekten die Meinung des Bundesgerichts eingeholt werden solle.
21 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998
(RVOV), SR 172.010.1.
verbänden: Diese wollen selber eingeladen werden und direkt Stellung beziehen können, während es die Dachverbände als ihre Aufgabe betrachten, die Meinungen ihrer Teilverbände zu sammeln und zu konsolidieren.
3.2.4 Zusammenfassende Bewertung
Tabelle 4 Bewertung der Anhörungspraxis in der Phase «Planung»
Kriterium Bewertung
Rechtmässigkeit Die Departemente und Ämter melden der Bundeskanzlei grund- – der Koordination sätzlich die allermeisten ihrer geplanten Anhörungen. Die Bundes- kanzlei nimmt dann eine summarische Prüfung der gemeldeten Verfahren vor und publiziert diese im Internet. Ihre Koordinations- funktion ist aber sehr beschränkt. Denn einerseits kann sie sich auf keine Weisungsbefugnis und klaren Vorgaben stützen, andererseits wendet sie für die Betreuung der Verfahren nur wenige Ressourcen auf.
Zweckmässigkeit Die durchschnittliche Frist bei schriftlichen Anhörungen von der Frist 57 Tagen ist als knapp zu bezeichnen; in 43 % der Anhörungen wird den Adressaten sogar weniger als 50 Tage Zeit für die Erarbei- tung einer Stellungnahme gewährt. Die Unzufriedenheit bei den Adressaten ist dementsprechend gross. Sie kritisieren insbesondere, dass die kurzen Fristen oft nicht begründet werden.
Zweckmässigkeit Die Evaluation hat insgesamt gezeigt, dass die relevanten Adressa- – des Adressaten- ten in der Regel identifiziert und eingeladen werden. Die Bestim- kreises mung der einzuladenden Adressaten ist oft nicht einfach und sorgt verschiedentlich für Kritik. Aus Sicht der Kantone ist es nicht wünschenswert, dass direkt kantonale Ämtern oder gar Fachpersonen eingeladen werden. Uneinheitlich ist die Praxis bei der Einladung von ausserparlamentarischen Kommissionen. Schliesslich sind sich Dachverbände und ihre Mitglieder nicht einig, ob nur der Dachverband oder zugleich auch die betroffenen Mitglieder eingeladen werden sollten.
3.3 Durchführung
Die grosse Mehrheit der Adressaten hat sich mit der eigentlichen Durchführung der Anhörung sehr zufrieden gezeigt und sowohl die Qualität der Unterlagen als auch die Freundlichkeit und Kompetenz der Auskunftsstellen gelobt.
3.3.1 Rechtmässigkeit der Eröffnung
Die Evaluation hat gezeigt, dass Anhörungen formell von den zuständigen Stellen eröffnet werden, d.h. von Departementen, Ämtern oder Behördenkommissionen. Nach der Eröffnung werden die Verfahren auf der Internetseite der Bundeskanzlei von der Liste der geplanten Verfahren auf die Liste der laufenden Verfahren über- tragen. Dort werden in der grossen Mehrzahl der Fälle zugleich die relevanten
Unterlagen – Vorlage, erläuternder Bericht, Begleitbrief und Liste der eingeladenen Adressaten – elektronisch zugänglich gemacht. Lediglich in Einzelfällen fehlten einzelne Dokumente (meistens die Adressatenliste).
3.3.2 Zweckmässigkeit der Unterlagen
Die zur Verfügung gestellten Unterlagen sind nach Ansicht einer grossen Mehrheit der befragten Anhörungsteilnehmer als vollständig und verständlich zu beurteilen. Die Unterlagen seien auch nützlich, um sich rasch zu orientieren und einen Über- blick über die relevanten Punkte bzw. Fragen zu verschaffen. Etwas kritischer sind allerdings einzelne Adressaten aus der Romandie und dem Tessin, die sich über fehlende, verspätete oder schlechte Übersetzungen beklagt haben. Tatsächlich ist es so, dass zwar die Vorlagen in den meisten Fällen auf Deutsch, Französisch und Italienisch vorliegen, die übrigen Dokumente aber nur auf Deutsch und Französisch.
3.3.3 Zweckmässigkeit der Adressatenunterstützung
Die Adressatenunterstützung ist als zweckmässig zu beurteilen, denn die befragten Adressaten stellten den zuständigen Auskunftspersonen in der Verwaltung eine sehr gute Note aus. Diese seien gut erreichbar oder hätten innert nützlicher Frist zurück- gerufen und dabei freundlich und kompetent Auskunft gegeben.
3.3.4 Zusammenfassende Bewertung
Tabelle 5 Bewertung der Anhörungspraxis in der Phase «Durchführung»
Kriterium Bewertung
Rechtmässigkeit Die Rechtmässigkeit der Eröffnung ist gegeben. Die Anhörungen der Eröffnung wurden jeweils durch ein Departement, ein Amt oder eine Behör- denkommission eröffnet. In den allermeisten Fällen werden auch die notwendigen Unterlagen elektronisch zugänglich gemacht.
Zweckmässigkeit Die Unterlagen sind in der Regel vollständig (Vollständigkeit – der Unterlagen wird durch die Bundeskanzlei geprüft), verständlich und von guter Qualität. Wenn Kritik geäussert wurde, dann vor allem bezüglich fehlender oder schlechter Übersetzungen ins Französische und Italienische.
Zweckmässigkeit Die Adressaten sind mit der Adressatenunterstützung sehr zufrie- der Adressaten- den: Bei Rückfragen erhalte man in nützlicher Frist eine kompeten- unterstützung te und freundliche Auskunft.
3.4 Ergebnisse
Die grosse Mehrheit der Adressaten stellt Erwartungen an die Kommunikation der Ergebnisse, die klar über die gesetzlichen Vorgaben hinausgehen. Der wertneutrale Ergebnisbericht, der erstellt wird, befriedigt ihre Informationsbedürfnisse nicht.
3.4.1 Rechtmässigkeit der Publikation
Wie bei Vernehmlassungen muss auch bei Anhörungen ein wertungsfreier Bericht über die Ergebnisse erstellt und öffentlich zugänglich gemacht werden. Die Auswer- tung der Stichprobe aller Anhörungen und Vernehmlassungen von 2009 hat aller- dings gezeigt, dass bei einem Drittel der Anhörungen auch fast ein Jahr nach Ablauf der Frist kein Ergebnisbericht auf der Internetseite der Bundeskanzlei verfügbar war22 (Abb. 10, erläuternder Bericht).
3.4.2 Zweckmässigkeit der Ergebnisberichte
Den Anhörungsteilnehmenden wird der Ergebnisbericht nur in Ausnahmefällen (elektronisch) zugestellt. Wenn die Teilnehmenden die Berichte erhalten bzw. lesen, beurteilen sie diese insgesamt als ausgewogen, verständlich und wertneutral. Kri- tisch beurteilten die Adressaten vor allem, dass die Stellungnahmen zuweilen wenig differenziert in «dafür» und «dagegen» eingeteilt werden. Ebenso wurde bemängelt, dass bei konferenziellen Anhörungen das Protokoll als Anhang zum Ergebnisbericht fehlt. Insgesamt hat sich aber gezeigt, dass die Ergebnisberichte von vielen Adressa- ten gar nicht gelesen werden (vgl. Kap. 3.4.4).
3.4.3 Zweckmässigkeit in Bezug auf die Transparenz
der Auswertung Offenbar in Unkenntnis der gesetzlichen Vorgaben, die einen wertungsfreien Bericht verlangen, erwarten viele Adressaten in den Ergebnisberichten auch Angaben über die Gewichtung der Stellungnahmen. Dabei ist unter den Adressaten umstritten, welche Gewichtungskriterien relevant sein sollen bzw. ob überhaupt eine Gewich- tung stattfinden soll. Kleine Organisationen lehnen eine solche grundsätzlich ab, sie bevorzugen eine rein numerische Auszählung der Stellungnahmen. Demgegenüber weisen Kantone und grosse (Dach-)Verbände darauf hin, dass sie eine ungleich grössere Zahl von Personen vertreten und wollen ihre Standpunkte dementsprechend gewichtet sehen. VlG und VlV enthalten grundsätzlich keine Vorgaben über die Gewichtung, abgese- hen von der Bestimmung, dass die Stellungnahmen der Kantone besonders berück- sichtigt werden sollen, wenn es um Fragen der Umsetzung oder des Vollzugs von Bundesrecht geht. Dieser Vorgabe wird aus Sicht der Kantone nicht genug Rech- nung getragen. Unter den näher betrachteten Anhörungsverfahren finden sich Fälle, in denen es klare Hinweise gibt, dass den Einwänden der Kantone Rechnung getra-
22 Stichdatum war der 1. November 2010.
gen wurde, aber eben auch gegenteilige Hinweise. Eine abschliessende Bewertung dieses Aspekts ist deshalb nicht möglich.
3.4.4 Zweckmässigkeit der Ergebniskommunikation
Wie oben erwähnt, werden Ergebnisberichte von den Adressaten oft nicht gelesen, da sie nicht die Informationen enthalten, welche die Anhörungsteilnehmer interes- sieren. Denn diese wollen nicht nur eine korrekte Wiedergabe der eigenen Stellung- nahme, sondern sie erwarten Informationen darüber, wie diese verwertet wurden. Und sie wollen insbesondere wissen, wie die Vorlage als Resultat der Anhörung angepasst wurde. Diese Erwartung kann ein Ergebnisbericht aber aufgrund der gesetzlichen Vorgaben gar nicht erfüllen. Im Unterschied zu Vernehmlassungen wird dem Wunsch der Adressaten nach Informationen über die Verwertung der Stellungnahmen bei Anhörungen zu wenig Rechnung getragen: Bei Vernehmlassungen nimmt der Bundesrat Kenntnis von den Ergebnissen, entscheidet dann über die Änderung der Vorlage oder über das weitere Vorgehen und verabschiedet am Schluss eine Botschaft an das Parlament. Der Entscheid des Bundesrates über das weitere Vorgehen wird in den allermeisten Fällen mit einer Medienmitteilung bekannt gegeben. Ebenso wird in den Botschaften an das Parlament dargelegt, was das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens war und welche Folgerungen oder Änderungen sich daraus ergeben haben. Bei Anhörungen werden die Entscheide über das weitere Vorgehen dagegen auf Ebene Departement oder Amt getroffen und üblicherweise nicht öffentlich kommu- niziert. Damit ist es bei Anhörungen für die Adressaten tatsächlich wenig transpa- rent, ob und aus welchen Gründen ihre Stellungnahme berücksichtigt wurde und wie die Vorlage angepasst wurde. Sie können lediglich die ursprüngliche Vorlage mit dem Ergebnisbericht und der überarbeiteten Vorlage vergleichen, um (ungefähr) nachvollziehen zu können, wie ihre Stellungnahmen verwertet wurden.
3.4.5 Zusammenfassende Bewertung
Tabelle 6 Bewertung der Anhörungspraxis in der Phase «Ergebnisse»
Kriterium Bewertung
Rechtmässigkeit Die quantitative Auswertung der Verfahren von 2009 hat gezeigt, der Publikation dass immerhin bei einem Drittel der Anhörungen auf der Internet- seite der Bundeskanzlei kein Ergebnisbericht verfügbar war.
Zweckmässigkeit Die Ergebnisberichte sind im Grossen und Ganzen als – der Ergebnis- ausgewogen, verständlich und wertneutral zu beurteilen. Bei berichte konferenziellen Verfahren fehlt allerdings teilweise das Protokoll. Oft kritisiert wurde auch die Kategorisierung der Stellungnahmen in dafür-dagegen.
Kriterium Bewertung
Zweckmässigkeit Die Gewichtung der Stellungnahmen bei Anhörungen ist von in Bezug auf die aussen nicht nachzuvollziehen und damit nicht transparent. Aller- Transparenz der dings ist unter den Adressaten umstritten, wie die Stellungnahmen Auswertung gewichtet werden sollten. Aus Sicht der Kantone wird zudem der gesetzlichen Vorgabe, dass Stellungnahmen der Kantone besonders zu gewichten sind, wenn es um Fragen der Umsetzung oder des Vollzugs von Bundesrecht geht, nicht genügend Rechnung getra- gen. Die Fallstudien ergeben dazu kein klares Bild.
Zweckmässigkeit Im Gegensatz zu Vernehmlassungen werden die Adressaten nach der Ergebniskom- Abschluss einer Anhörung kaum aktiv über die Ergebnisse infor- munikation miert. Für die Adressaten ist unklar, wie ihre Stellungnahme ver- wertet wurde, was die Folgerungen aus der Anhörung sind und wie die Vorlage in Folge der Anhörungsergebnisse verändert oder überarbeitet wurde.
3.5 Zielerreichung
Trotz der oben genannten kritischen Bemerkungen und Bewertungen, ist die grosse Mehrzahl der befragten Adressaten von Anhörungen und Vernehmlassungen und der befragten Personen aus der Verwaltung grundsätzlich der Ansicht, dass Anhörungen (und Vernehmlassungen) ein sinnvolles und nützliches Instrument sind, mit dem die gesetzlichen Ziele in vielen Fällen erreicht werden können.
3.5.1 Zweckmässigkeit bezüglich Partizipation
Die Evaluation hat gezeigt, dass die relevanten Adressaten, wenn immer möglich, eine Stellungnahme zu für sie wichtigen Vorhaben des Bundes abgeben. Insbeson- dere die Kantone und die gesamtschweizerischen Verbände sehen das gewisser- massen als ihre Pflicht an. Aus ihrer Sicht bietet das Verfahren die Möglichkeit, Einfluss auf die Meinungsbildung und Entscheidfindung des Bundes zu nehmen. Hinsichtlich der Frage nach dem tatsächlichen Einfluss der verwaltungsexternen Kreise ergeben die vertieft betrachteten Fälle kein klares Bild: In einigen Fällen haben die Stellungnahmen das weitere Vorgehen klar beeinflusst; daneben gab es aber auch «Alibiverfahren», bei denen eigentlich von Anfang an klar war, dass die Stellungnahmen am Vorhaben nichts mehr ändern würden.
3.5.2 Zweckmässigkeit bezüglich sachlicher Richtigkeit
Bezüglich der Frage, ob Anhörungen (und Vernehmlassungen) zu einer Verbesse- rung der sachlichen Richtigkeit der Vorhaben beitragen, sind sich Adressaten und Absender nicht ganz einig. Die Teilnehmenden an Anhörungs- und Vernehm- lassungsverfahren sehen eine ihrer wichtigsten Aufgaben darin, der Verwaltung im Rahmen der Anhörungen zusätzliches Fachwissen zu liefern. Sie sind der Ansicht, dass sie diese Aufgabe erfüllen und tatsächlich zusätzliches Wissen generieren können, dass dieses aber dann von der Verwaltung nicht genügend genutzt wird. Die Verwaltung sieht es gerade umgekehrt: Sie schätzt das durch Anhörungen zusätzlich
mobilisierte Sachwissen weniger hoch ein als die Adressaten, ist aber der Meinung, dass man die erhaltenen Anregungen aufnehme. Insgesamt sind aber beide Seiten grundsätzlich der Ansicht, dass Anhörungen in vielen Fällen zu einer inhaltlichen Verbesserung der Vorlage beitragen. Diese Einschätzung wird durch die Erkenntnisse aus den Fallstudien im Grossen und Ganzen gestützt.
3.5.3 Zweckmässigkeit bezüglich Vollzugstauglichkeit
Wie bei der obigen Bewertung zur Verbesserung der sachlichen Richtigkeit unter- scheiden sich Absender und Adressaten auch in ihrer Einschätzung zur Frage, ob Anhörungen zur Vollzugstauglichkeit beitragen. Dabei ist die Verwaltung ist opti- mistischer als die Adressaten: In der Online-Befragung haben mehr als 70 % der befragten Personen aus der Verwaltung angegeben, dass Anhörungen ihre Erwartun- gen im Hinblick auf die Erhöhung der Vollzugstauglichkeit einer Vorlage mehrheit- lich oder ganz erfüllen, während bei den befragten Adressaten nur knapp die Hälfte dieser Meinung ist. In den Interviews haben insbesondere Kantonsvertreter verschie- dentlich bemerkt, dass ihre Stellungnahmen im Hinblick auf die Vollzugstauglich- keit von grosser Bedeutung seien, von der Bundesverwaltung aber zu wenig gewich- tet und berücksichtigt würden. Unter den genauer betrachteten Anhörungsverfahren finden sich Beispiele, in denen die ursprünglichen Vorlagen aufgrund der Anhörung im Hinblick auf den Vollzug noch verbessert wurden. In mindestens einem Fall wurden die Rückmeldungen wichtiger Vollzugsträger aber nicht aufgenommen. Trotzdem sind schliesslich beide Seiten der Meinung, dass die meisten Anhörungen zu einer Verbesserung der Vollzugstauglichkeit beitragen.
3.5.4 Zweckmässigkeit bezüglich Akzeptanz
Absender und Adressaten sind sich einig, dass ein Anhörungsverfahren Aufschluss über die vorhandene Akzeptanz des Vorhabens gibt. Die Mehrheit der befragten Adressaten ist auch der Meinung, dass durch Anhörungen die Akzeptanz von Vor- haben gesteigert werden kann. Inwiefern das Verfahren selber zu einer Steigerung der Akzeptanz beitragen kann, hängt wesentlich davon ab, wie es geplant und durchgeführt ist. Denn ob ein Vorhaben letztlich besser akzeptiert wird, hängt ge- mäss vielen Adressaten nicht ausschliesslich davon ab, ob man dessen Inhalt mit der eigenen Stellungnahme noch beeinflussen konnte, sondern eher davon, ob man sich im Verfahren insgesamt ernst genommen fühlte. Und ernst genommen fühlen sich die Adressaten dann, wenn das Verfahren so konzipiert ist, dass ihnen die gesetzte Frist die sorgfältige Erarbeitung einer Stellungnahme ermöglicht und wenn ihnen schliesslich auch kommuniziert und nachvollziehbar begründet wird, wie ihre Stel- lungnahmen bzw. die Stellungnahmen insgesamt verwertet wurden. Diese Rahmen- bedingungen eines Verfahrens – konkret die Fristen und die Ergebnis- kommunikation – können die Verwaltungsstellen ganz direkt beeinflussen und damit zu einer höheren Akzeptanz des Verfahrens und letztlich des Vorhabens beitragen.
3.5.5 Zusammenfassende Bewertung
Tabelle 7 Bewertung der Anhörungspraxis bezüglich ihrer Zielerreichung
Kriterium Bewertung
Zweckmässigkeit Die Adressaten reichen – falls das Vorhaben für sie relevant ist bezüglich und es die Fristen zulassen – wann immer möglich eine Stellung- Partizipation nahme ein. Aus Sicht der Adressaten bietet das Anhörungs- verfahren klar eine Möglichkeit, Einfluss auf die Meinungsbildung und Entscheidfindung zu nehmen. In einigen der vertieft betrachte- ten Fälle haben die Stellungnahmen das weitere Vorgehen klar beeinflusst bzw. zu einer Überarbeitung der Vorlage geführt, in anderen Fällen handelte es sich aber eher um «Alibiverfahren».
Zweckmässigkeit Während sich die Adressaten selber als Lieferanten von zusätz- – bezüglich sach- lichem Fachwissen wahrnehmen, aber gleichzeitig unzufrieden licher Richtigkeit sind mit dessen Verwertung durch die Verwaltung, sieht es diese gerade umgekehrt. Insgesamt sind aber beide Seiten grundsätzlich der Meinung, dass Anhörungsverfahren trage in vielen Fällen zu einer Erhöhung der sachlichen Richtigkeit bei. Diese Einschätzung wird durch die Analyse der näher betrachteten Anhörungsverfahren im Wesentlichen bestätigt.
Zweckmässigkeit Auf Seiten der Verwaltung ist man der Meinung, dass die Vorlagen – bezüglich Voll- aufgrund der Erkenntnisse aus den Anhörungsverfahren im Hin- zugstauglichkeit blick auf den Vollzug verbessert werden. Die Adressaten und insbesondere Kantonsvertreter beurteilen dies zwar kritischer, aber auch sie sind im Grossen und Ganzen zufrieden. Die Fallstudien zeigen mehrheitlich, dass die Vorlagen aufgrund der Anhörung im Hinblick auf den Vollzug verbessert werden konnten, aber in mindestens einem Fall wurden Rückmeldungen der Vollzugsträger nicht aufgenommen.
Zweckmässigkeit Die Evaluation hat gezeigt, dass Vernehmlassungen- und – bezüglich Akzep- Anhörungen grundsätzlich nützlich sind, um Aufschluss über die tanz Akzeptanz des Vorhabens zu geben. Ob es auch zu einer Akzep- tanzsteigerung beitragen kann, hängt von der Planung und Durch- führung des Verfahrens ab. Fühlen sich die Adressaten ernst genommen, können sie das Resultat der Anhörung bzw. das Vorha- ben besser akzeptieren – sogar wenn ihre Wünsche unter Umstän- den nicht berücksichtigt wurden.
3.6 Fazit zur Anhörungspraxis
Die Evaluation hat gezeigt, dass die aktuelle Anhörungspraxis ihre Ziele – die Parti- zipation interessierter Kreise an der Entscheidfindung, die inhaltliche Verbesserung einer Vorlage und die Erhöhung der Akzeptanz – in den meisten Fällen erreicht. Ebenso ist der Verwaltung ein Lob auszusprechen für die Qualität der Anhörungs- unterlagen sowie für die Freundlichkeit und Kompetenz der Auskünfte bei Rück- fragen der Anhörungsadressaten. Allerdings hat die Untersuchung auch deutliche Hinweise auf Schwachstellen bzw. Schwächen des Verfahrens gegeben. Die vier wichtigsten Probleme sind die folgen- den:
– fehlende Rechtmässigkeit des Entscheids für Anhörungen: Grundsätzlich gibt es nur wenige gesetzliche Vorgaben für Anhörungen. Der Entscheid darüber, ob eine Anhörung durchgeführt wird, ist aber insofern klar geregelt, als dass die Kriterien für die Durchführung einer Vernehmlassung als Nega- tiv-Kriterien für Anhörungen gelten. D.h. Anhörungen können dann durch- geführt werden, wenn das Gesetz nicht die Durchführung einer Vernehm- lassung fordert. Die Evaluation hat aber gezeigt, dass diese Vorgaben in zwei Fällen klar verletzt wurden (Anhörung, obwohl das Vorhaben in erheb- lichem Masse ausserhalb der Bundesverwaltung vollzogen wird und obwohl es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag handelte, der dem Referendum unterstellt war). In zwei weiteren Fällen wurde beim Entscheid dem Krite- rium der Tragweite keine oder zumindest zu wenig Rechnung getragen. – zu kurze Fristen: Laut Anhörungsteilnehmenden sind die Fristen oft so kurz, dass sie keine fundierte Stellungnahme erarbeiten können. Somit ist zweifel- haft, ob die Vorlage durch das Verfahren inhaltlich überhaupt verbessert werden kann. Zudem werden Verfahren mit allzu kurzen Fristen von den be- fragten Adressaten teilweise als «Alibiverfahren» wahrgenommen. In diesen Fällen fühlen sich die Adressaten nicht ernst genommen, worunter die Ak- zeptanz des Vorhabens leidet und womit die Glaubwürdigkeit von Anhörun- gen generell in Frage gestellt wird. – weitgehend fehlende Ergebniskommunikation: Sehr viele Adressaten haben sich über die fehlende Transparenz bei der Verwertung der Stellungnahmen und über die ungenügende Ergebniskommunikation beklagt. Dabei wurde deutlich, dass die Adressaten von der Verwaltung darüber informiert werden wollen, wie ihre Stellungnahmen verwertet werden und wie die ursprüng- liche Vorlage aufgrund der Anhörung angepasst wurde. Einige Adressaten erwarten, diese Angaben im Ergebnisbericht zu finden – obwohl dieser ge- mäss den gesetzlichen Vorgaben «nur» eine übersichtliche und wertungs- freie Zusammenfassung der Stellungnahmen liefern darf. Das eigentliche Problem liegt aber darin, dass die Publikation des Ergebnisberichts nach Anhörungen die einzige Information nach aussen darstellt. Auf Vernehm- lassungen folgt dagegen jeweils eine Medienmitteilung und eine Botschaft ans Parlament, die auf die Resultate der Vernehmlassung eingehen, so dass
die «Lehren» aus der Vernehmlassung für die Adressaten nachvollziehbar werden. Bei Anhörungen fehlt eine solche Information der teilnehmen Ak- teure über die Folgerungen. – fragwürdige Unterscheidung zwischen Anhörungen und Vernehmlassungen: Neben diesen konkreten Schwachstellen im Verfahren werfen die Ergebnis- se der Evaluation zudem die grundsätzliche Frage nach der Zweckmässigkeit der Differenzierung zwischen Anhörungen und Vernehmlassungen auf. Die- se ist offensichtlich für viele Teilnehmende – auch für viele ständige Adres- saten – nicht klar und auch nicht relevant. Unklar ist vor allem der Begriff der «Anhörung», unter dem viele Akteure eher eine mündliche Diskussion in einer frühen Phase der Gesetzgebung verstehen.23 Und nicht relevant ist die Differenzierung, weil die meisten Adressaten ihre Teilnahme an den Verfah- ren nach dem Grad der eigenen Betroffenheit richten. Sie stellen an Ver- nehmlassungen und Anhörungen die gleichen Erwartungen bezüglich der
23 vgl. Fussnote 1
Rahmenbedingungen und Fristen – allerdings werden diese bei Anhörungen aufgrund der unterschiedlichen gesetzlichen Vorgaben häufig nicht erfüllt.
4 Schlussfolgerungen
Die Evaluation hat insgesamt ergeben, dass die Adressaten mit dem Anhörungs- und Vernehmlassungsverfahren generell zufrieden sind. Es wurde deutlich, dass das Verfahren seine Zwecke in vielen Fällen erfüllt, indem es die interessierten Kreise an der Entscheidfindung beteiligt und zu einer Erhöhung der sachlichen Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz eines Vorhabens beiträgt. Allerdings werden die wenigen gesetzlichen Bestimmungen, die für Anhörungen gelten, oft nicht eingehalten. Der Entscheidungsspielraum der Verwaltungsstellen bei Anhörungen, der aufgrund der wenigen Vorgaben als gross einzuschätzen ist, wird zudem nicht immer zweckmässig genutzt. Die in Kapitel 3 beschriebenen Schwächen lassen sich zu vier zentralen Folgerungen zusammenfassen, die im Folgenden näher erläutert werden.
4.1 Problembegriff «Anhörung»:
Unklare Abgrenzung zu Vernehmlassung und zu anderen Formen des Einbezugs Die Evaluation hat deutlich gemacht, dass die mit dem VlG neu eingeführte Unter- scheidung zwischen Vernehmlassungen und Anhörungen und insbesondere der Terminus «Anhörung» aus zwei Gründen als problematisch zu bezeichnen ist. Erstens gibt das Gesetz für die Differenzierung zwischen Vernehmlassungen und Anhörungen Kriterien an, die auf den ersten Blick in unterschiedliche Richtungen weisen können. So kann ein Vorhaben von der Normstufe (Art. 3 Abs. 1 VlG) her keine Vernehmlassung erfordern, eine solche kann aber aufgrund seiner Tragweite, weil es ausserhalb der Bundesverwaltung vollzogen wird oder weil es die Kantone erheblich betrifft (Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 VlG) dennoch angezeigt sein. Die Krite- rien werden im Gesetz nicht priorisiert, aber die Evaluation hat gezeigt, dass die Entscheide vor allem auf das Kriterium der Normstufe abgestützt werden. Das Kriterium der Tragweite wird dagegen zu wenig berücksichtigt bzw. zu wenig sorgfältig abgeklärt. Mehrere im Rahmen der Untersuchung näher betrachtete Ent- scheidungen, zu einem Vorhaben «nur» eine Anhörung statt einer Vernehmlassung durchzuführen, waren umstritten und in vier Fällen sogar widerrechtlich. Zweitens hat sich gezeigt, dass die Unterscheidung für viele Adressaten, darunter auch Kantone und andere ständige Adressaten, und sogar für einige Befragte aus der Bundesverwaltung unklar ist. Die Adressaten haben unter einer «Anhörung» oft nicht eine Anhörung gemäss VlG verstanden, sondern damit meist ein mündliches Verfahren assoziiert, das eher in einer früheren Phase des Gesetzgebungsprozesses – also vor der Durchführung einer Anhörung gemäss VlG – stattfindet und die Form einer Diskussion aufweist.24 Weil ihnen die Unterscheidung bzw. die Konsequenz daraus – nämlich, dass es für Anhörungen keine verbindlichen Vorgaben zu Fristen
24 vgl. Fussnote 1
oder Adressatenkreis gibt – nicht bekannt sind, werden an Anhörungen die gleichen Erwartungen gestellt wie an Vernehmlassungen. Daher ist nicht erstaunlich, das sich befragte Adressaten oft über Vernehmlassungen mit ungenügenden Fristen oder über Vernehmlassungen, zu denen sie nicht eingeladen wurden, obwohl sie zu den stän- digen Adressaten gehören, beklagt haben – und sich dann viele dieser Beispiele von «schlechten» Vernehmlassungen bei näherer Betrachtung als Anhörungen herausge- stellt haben. Dies ist insofern problematisch, als dass durch die schlechten Erfahrun- gen mit den Verfahren, die von den Adressaten für Vernehmlassungen gehalten werden, die Gefahr besteht, dass die Zufriedenheit mit beiden Arten von Konsulta- tionsverfahren (Anhörungen und Vernehmlassungen) sinkt. Zudem hat sich klar gezeigt, dass die Differenzierung bzw. die «Bezeichnung» eines Verfahrens als Anhörung oder Vernehmlassung für die Adressaten grundsätzlich nicht relevant ist. Erhalten die Kantone, Verbände und interessierten Kreise Kennt- nis von einem Vorhaben, das für sie vom Inhalt her relevant ist, bemühen sie sich darum, eine Stellungnahme zu erarbeiten. Und für sie ist dann vor allem wichtig, dass die Fristen so gesetzt sind, dass sie die Stellungnahme sorgfältig erarbeiten und bei Bedarf intern konsolidieren können (vgl. Kap. 4.2). Insgesamt ist damit zweifelhaft, ob die Differenzierung zwischen den beiden Ver- fahren zweckmässig ist oder zumindest, ob diese genügend klar kommuniziert wurde.
4.2 Knappe Fristen beeinträchtigen die Zielerreichung
Wie in Kapitel 3.2.2 ausführlich diskutiert, sind kurze Fristen bei Anhörungen für die Adressaten ein grosses Ärgernis. Bei allzu kurzen Fristen, die nicht nachvoll- ziehbar begründet werden, entsteht bei ihnen der Eindruck, die verantwortliche Ver- waltungsstelle sei gar nicht an einer fundierten Stellungnahme interessiert, sondern führe die Anhörung nur der Form halber durch. Sie befürchten, dass die Meinungen schon gemacht sind und die Stellungnahmen nichts mehr ändern können. Im konkre- ten Fall führt dies dazu, dass die betreffende Vorlage schliesslich nicht gründlich auf ihre sachliche Richtigkeit und Vollzugstauglichkeit geprüft wird, weil die Stellung- nahmen zu wenig fundiert sind oder nicht ernsthaft geprüft und verwertet werden. Unter Umständen ergeben sich dann später Probleme bei der Umsetzung. Es ist bedenklich, dass verschiedene Adressaten – darunter insbesondere auch einige Kantone – angegeben haben, dass sie sich bei Anhörungen und Vernehmlassungen aufgrund der Rahmenbedingungen und kurzen Fristen teilweise nicht ernst genom- men fühlen (und daher eher über andere Kanäle Einfluss zu nehmen versuchen). Die Äusserungen zeigen eine gewisse Frustration, die letztlich die Zielerreichung des Anhörungs- und Vernehmlassungsverfahren – die Beteiligung interessierter Kreise an der Meinungsbildung und Entscheidfindung, die Erhöhung der sachlichen Rich- tigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz von Vorhaben – beeinträchtigen und längerfristig zu einer Schwächung der Legitimität des Anhörungs- und Vernehmlas- sungsverfahrens als Instrument führen kann. Die Evaluation hat aber gezeigt, dass viele Befragte durchaus bereit sind, in Aus- nahmefällen auch innert sehr kurzer Fristen eine Stellungnahme zu erarbeiten – vorausgesetzt diese wird klar und nachvollziehbar begründet. Diese Feststellung
zeigt, dass bei der Planung einer Anhörung oder Vernehmlassung auch der Kommu- nikation des Verfahrens Rechnung zu tragen ist.
4.3 Ungenügende Ergebniskommunikation
Einen Schwachpunkt in der Anhörungspraxis bildet die Kommunikation am Ende des Verfahrens: Den Adressaten ist oft nicht klar, wie die Stellungnahmen gewichtet und verwertet werden; sie wissen nicht, welche Inputs aus welchen Gründen aufge- nommen werden oder nicht und wie die ursprüngliche Vorlage angepasst wird. Im Unterschied zu Vernehmlassungen, bei denen die wesentlichen Erkenntnisse aus dem Verfahren in der Regel sowohl via Medienmitteilung (nach dem Entscheid des Bundesrates über das weitere Vorgehen) als auch in der Botschaft ans Parlament zusammengefasst werden, erhalten Anhörungsteilnehmer nach Abgabe ihrer Stel- lungnahme im Normalfall keine Rückmeldung. Der Ergebnisbericht wird ihnen meist nicht automatisch zugestellt und ist für sie wenig relevant, weil er nur eine wertungsfreie Zusammenfassung der Stellungnahmen, aber keine Schlussfolge- rungen enthält. Auch anderweitig werden sie nicht aktiv über die Erkenntnisse aus der Anhörung informiert. Dieser Umstand führt dazu, dass die Adressaten über fehlende Transparenz bezüg- lich der Gewichtung und Verwertung der Stellungnahmen klagen, was sich schliess- lich ebenso wie die unbefriedigenden Fristen (vgl. Kap. 4.2) negativ auf die Zieler- reichung und die Akzeptanz der Anhörungs- und Vernehmlassungsverfahren auswirken kann. Aber wie bei den Fristen kann die Verwaltung auch auf die Kom- munikation der Ergebnisse direkt Einfluss nehmen und dieses Problem so ent- schärfen.
4.4 Entscheidkompetenz bei den Ämtern – schwache
Stellung der Bundeskanzlei als Koordinatorin des Verfahrens Die Evaluation hat gezeigt, dass die verantwortlichen Dienststellen – in der Regel die Bundesämter –bei Anhörungen einen recht grossen Entscheidungsspielraum besitzen, der in Einzelfällen nicht zweckmässig bzw. sogar nicht rechtmässig ge- nutzt wurde. Dabei ist aufgefallen, dass bei diesen Problemfällen in der Regel weder die übergeordneten Stellen im Departement noch die Bundeskanzlei interveniert haben, als ihnen die Verfahren im Rahmen der Halbjahresplanung gemeldet wurden. Zumindest der Bundeskanzlei wird aber von VlG und VlV eine koordinierende Funktion zugeschrieben: Die Departemente und Ämter haben in Absprache mit der Bundeskanzlei festzulegen, ob eine Vernehmlassung oder Anhörung durchzuführen ist; zudem soll die Bundeskanzlei die geplanten Verfahren koordinieren und publi- zieren. Und gemäss eigenen Angaben ist es auch Ziel der Bundeskanzlei, eine mög- lichst einheitliche Praxis der Bundesverwaltung bei Vernehmlassungen und Anhö- rungen sicherzustellen. Die Evaluation hat aber gezeigt, dass ihr das zumindest bei Anhörungen nicht gelingt und dass ihre Koordinationsfunktion schwach ist. Dies liegt einerseits daran, dass die Bundeskanzlei keine Weisungsbefugnis gegen- über den durchführenden Dienststellen hat und so eine korrekte Durchführung sowie eine Koordination der Verfahren nicht erzwingen kann. Andererseits hat die Evalua-
tion aber auch gezeigt, dass die Bundeskanzlei für die Betreuung des Vernehmlas- sungs- und Anhörungsverfahrens gemäss eigenen Angaben nur beschränkte Res- sourcen zur Verfügung hat und dass ihr Fokus eher auf den politisch bedeutsameren Vernehmlassungen liegt. Festzuhalten ist zudem, dass es für die Bundeskanzlei nur aufgrund eines Titels und einer Kurzbeschreibung schwer einzuschätzen ist, von welcher Tragweite ein Vorhaben ist. Ebenso ist es für sie gerade bei Anhörungen mit einem eher technischem Inhalt schwer zu beurteilen, ob die Fristen lang genug sind, damit die Adressaten eine fundierte Stellungnahme erarbeiten können.
4.5 Anwendung der Bestimmungen von VlG und VlV
bei Anhörungen und Gesetzeskritik Wie bereits ausgeführt, werden die wenigen Bestimmungen von VlG und VlV, die auch für Anhörungen gelten, in der Praxis nicht durchwegs angewendet. Zwar wer- den die Anhörungen geplant und die Planung veröffentlicht, nach der Eröffnung werden die Unterlagen publiziert und das Teilnahmerecht wird respektiert, d.h. es werden auch Stellungnahmen von nicht eingeladenen Adressaten angenommen. Beim Entscheid, ob überhaupt eine Anhörung angebracht ist, sowie bei der Publi- kation der Ergebnisberichte hat die Evaluation dagegen Mängel festgestellt. Probleme bzw. Klagen von Adressaten ergeben sich ausserdem dort, wo der Gesetz- geber den Verwaltungsstellen in Bezug auf Anhörungen (bewusst) einen Entschei- dungsspielraum zugestanden hat, und zwar in Bezug auf die Form des Verfahrens, die Festsetzung der Fristen und den Umgang mit den Stellungnahmen: – Bei Vernehmlassungen darf ein konferenzielles Verfahren nur bei Dring- lichkeit durchgeführt werden, und es besteht eine Begründungspflicht. Diese Vorgabe ist für Anhörungen nicht verbindlich. Die näher betrachteten Fälle haben gezeigt, dass Anhörungen teilweise nicht aus Zeitdruck, sondern aus anderen Gründen konferenziell durchgeführt wurden und dass diese Verfah- ren für viel Kritik gesorgt haben. Insofern wäre zu begrüssen, wenn Anhö- rungen wie Vernehmlassungen nur in Ausnahmefällen und bei klarer zeit- licher Dringlichkeit konferenziell durchgeführt würden. Die Wahl für ein konferenzielles Verfahren wäre dabei klar und nachvollziehbar zu begrün- den, idealerweise auch gegenüber den Adressaten. – Während das Gesetz für Vernehmlassungen eine Mindestfrist von drei Mo- naten vorsieht und jede kürzere Frist begründet werden muss, hat der Ge- setzgeber für Anhörungen bewusst keine Mindestfrist gesetzt. Die Eva- luation hat gezeigt, dass die Verwaltung eine solche klar ablehnt. Andererseits sind allzu kurze (Anhörungs-)Fristen ein grosses Problem für die Adressaten, insbesondere, wenn sie den Grund für die «Hektik» nicht nachvollziehen können. Es wäre daher zu überlegen, ob für Anhörungen dennoch eine Mindestfrist gelten sollte, von der aber in Ausnahmefällen ab- gewichen werden kann, wobei die Verkürzung gegenüber den Adressaten zu kommunizieren und begründen wäre. Ebenfalls möglich wäre auch eine Be- gründungspflicht der Anhörungsfristen ohne Festlegung einer Mindestfrist:
Die Verwaltungsstelle kann im Begleitbrief kurz darlegen, wie die Frist be- rechnet wurde und warum unter Umständen Dringlichkeit vorliegt bzw. die Frist kurz ist.
– Ein letzter Punkt, bei dem eine sinnvolle Bestimmung der VlV nur für Ver- nehmlassungen, nicht aber für Anhörungen gilt, betrifft die Ergebniskom- munikation (vgl. Kap. 3.4.4). Bei Vernehmlassungen informiert die Bundes- kanzlei die Medien über den Beschluss des Bundesrates, und die zuständige Verwaltungseinheit weist die Teilnehmer unmittelbar nach dem Bundesrats- beschluss auf die Veröffentlichung des Ergebnisberichts hin. Die Vernehm- lassungsteilnehmer werden also aktiv informiert und die Medienmitteilung enthält in der Regel auch Informationen darüber, welche Schlüsse der Bun- desrat aus der Vernehmlassung gezogen hat und wie die Vorlage angepasst wird. Bei Anhörungen wird nach Ablauf der Frist zwar in der Mehrheit der Fälle irgendwann ein Ergebnisbericht publiziert, aber ansonsten findet keine Information der Anhörungsteilnehmer statt, d.h. die Folgerungen aus der Anhörung werden ihnen nicht kommuniziert. Insgesamt hat die Evaluation gezeigt, dass das VlG in Bezug auf die Kriterien für den Entscheid, ob eine Anhörung oder eine Vernehmlassung durchzuführen ist, als problematisch beurteilt werden muss (vgl. Kap. 3.1.1 und 4.1). Weiter wurde deut- lich, dass allein mit den 2005 neu geschaffenen gesetzlichen Grundlagen das Ziel einer Verwesentlichung und qualitativen Verbesserung des Vernehmlassungs- prozesses nicht erreicht werden kann. Indem Artikel 3 VlG für gewisse Arten von Vorlagen zwingend eine Vernehmlassung verlangt, besteht hier grundsätzlich keine Möglichkeit, auf eine Vernehmlassung zu verzichten, selbst wenn das Vorhaben unter Umständen überhaupt nicht umstritten ist oder wenn alle interessierten Kreise bereits an der Ausarbeitung beteiligt waren und damit der Zweck des Verfahrens gemäss Artikel 2 VlG bereits erfüllt ist.25 Bei Vorhaben, zu denen aufgrund der gesetzlichen Vorgaben keine Vernehmlassung notwendig ist, muss die Verwaltung entscheiden, ob eine Anhörung durchgeführt werden soll. Für diesen Entscheid sowie bei der Planung und Durchführung der Anhörung gewähren das VlG und die VlV der Verwaltung einen grossen Hand- lungsspielraum. Die vorliegende Untersuchung hat diesbezüglich ergeben, dass dieser Spielraum nicht durchgehend zweckmässig – das heisst im Sinne der Ziele des Gesetzes – genutzt wird.26
25 Nach Ansicht der Bundeskanzlei kann allerdings auch mit dem gegenwärtigen Wortlaut des Gesetzes auf eine Vernehmlassung (oder Anhörung) verzichtet werden, wenn kein Beitrag zum Zweck gemäss Art. 2 VlG zu erwarten ist – selbst wenn Art. 3 VlG klar die Durchführung einer Vernehmlassung fordert. Die BK stützt sich dabei insbesondere auf den Kommentar zum VlG, der festhält, dass Art. 2 und 3 VlG kumulativ erfüllt sein müs- sen, damit sich die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens rechtfertige. Diese Ansicht wird allerdings von den im Rahmen der Evaluation beigezogenen Rechtsexperten nicht geteilt. Diese erachten es als nicht zulässig, den Zweckartikel beizuziehen, um vom klaren Wortlaut von Art. 3 VlG, welcher den Gegenstand regelt, abzuweichen. 26 Zur Frage, ob der Entscheid, eine Anhörung durchzuführen, die nichts zur Verfolgung der Ziele des Gesetzes beizutragen vermag, als nicht zweckmässig oder als nicht rechtmässig zu beurteilen ist, siehe Fussnote 10
Literatur, Materialien- und Dokumentenverzeichnis
Literatur Sägesser, Thomas, 2006, Vernehmlassungsgesetz (Handkommentar). Bern: Stämpfli Verlag AG.
Dokumentenverzeichnis Botschaft vom 21. Januar 2004 zum Bundesgesetz über das Vernehmlassungs- verfahren (Vernehmlassungsgesetz, VIG), BBl 2004 533.
Dokumente und Hilfsmittel der Departemente und Ämter BJ, 2008, Gesetzgebungsleitfaden, Leitfaden für die Ausarbeitung von Erlassen des Bundes. Bern: Bundesamt für Justiz. BJ, 2008, Gesetzgebungsleitfaden, Modul Gesetz. BJ, 2009, Gesetzgebungsleitfaden, Modul Verordnung. BK, o.J., Vernehmlassungsrecht – Ausbildungsveranstaltung Bundeskanzlei (Folien- präsentation). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Eröffnung von Vernehmlassungsverfahren: Antrag (Roter Ordner). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Eröffnung von Vernehmlassungsverfahren: Beschlussdispositiv (Roter Ordner). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Eröffnung von Vernehmlassungsverfahren: Meldezettel bei Verordnungsentwürfen (Roter Ordner). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Eröffnung von Vernehmlassungsverfahren: Muster eines Begleitschreibens für Organisationen (Roter Ordner). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Eröffnung von Vernehmlassungsverfahren: Muster eines Begleitschreibens für Kantone (Roter Ordner). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Veröffentlichung und Bekanntmachung des Verfahrens: Informationsblatt (Roter Ordner). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Vernehmlassungsergebnis und Entwurf der Vorlage: Antrag (Roter Ordner). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Vernehmlassungsergebnis und Entwurf der Vorlage: Beschlussdispositiv (Roter Ordner). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Vernehmlassungsergebnis und weiteres Vor- gehen: Antrag (Roter Ordner). BK, o.J., Anträge an den Bundesrat, Vernehmlassungsergebnis und weiteres Vor- gehen: Beschlussdispositiv (Roter Ordner). BK, o.J., Vernehmlassungen und Anhörungen, Ablaufschema Vernehmlassungen/ Anhörungen. BK, o.J., Vernehmlassungen und Anhörungen, Aktennotiz: Varianten in Vernehm- lassungen.
BK, o.J., Vernehmlassungen und Anhörungen, Liste der ständigen Vernehmlas- sungsadressaten. BK, 2002, Richtlinien zuhanden der Bundesverwaltung betreffend die Zusammen- arbeit zwischen dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden (BBl 2002 8385). BK, 2006, Vernehmlassungen zu völkerrechtlichen Verträgen: Leitlinien zur Kon- solidierung der Praxis. BAG, o.J., Qualitätsmanagement BAG (QM BAG), Rechtsetzung (Prozessbe- schreibungen). (http://wwwi.bag.admin.ch/recht/QM-RECHT/qm_index.php) BAG, Ablaufschema Veröffentlichungen im Rahmen der Vernehmlassung (letzte Überarbeitung: 20.8.2010). BAG, Merkblatt Anhörung und Vernehmlassung, 2.06.45 (letzte Änderung 22.12.2010). BAG, Rechtsetzung BAG (BR-VO mit Anhörung), 2.06.17 (letzte Änderung 24.12.2010). BLW, 2010, Verordnungspaket: Folien für das Kick-off meeting vom 6.Mai 2010. BLW, 2010, Verordnungspaket: Auswertung der gemeinsamen Ämterkonsultation per 10. September 2010, Übersichtstabelle über die Änderungsvorschläge. ESTV, o.J., Projekt: Prozessinformationssystem Gesetzgebung «eLEX», Prozess- gruppe 01: Gesetze/Verordnungen, Prozess 01: Bundesgesetz, verschiedenen Aktivi- täten (Prozessbeschreibungen, vgl. Dokumentenverzeichnis im erläuternden Be- richt). EJPD, o.J., Vernehmlassungs-und Anhörungsplanung 2. Halbjahr 2010. VBS, 2004, Weisungen vom 5. Juli 2004 über das Rechtswesen im VBS. VBS, o.J., Schema Rechtsetzung im VBS: Verordnung ohne Vernehmlassung (An- hang 1a zur Weisung über das Rechtswesen im VBS). VBS, o.J., Schema Rechtsetzung im VBS: Verordnung mit Vernehmlassung (An- hang 1b zur Weisung über das Rechtswesen im VBS). VBS, 2004, Konzept für die Zuständigkeit zur Eröffnung von Anhörungen zu Recht- serlassen.
Materialien zu den Fallstudien Analysiert wurden jeweils die Vorlage, der erläuternde Bericht, das Begleitschrei- ben, die Adressatenliste sowie der Ergebnisbericht (vgl. Dokumentenverzeichnis im erläuternden Bericht).
Verzeichnis der Interviewpartnerinnen und -partner
* Telefoninterview, ** schriftliche Antwort
Bundesverwaltung Baeriswyl Pesenti, Petra* Co-Leiterin und wissenschaftliche Mitarbeiterin Sektion Alkohol, BAG, Bern Duss, Pascal* Internationaler Steuerexperte, Länderdienst I, Abteilung für Internationales, ESTV, Bern Gansner, Patrick Chef Strategie und Internationales, Sicherheitspolitik GS VBS, Bern Gysler, Matthias Leiter Sektion Energiepolitik, Abteilung Energie- wirtschaft, Bundesamt für Energie, Ittigen Heierli Probst, Claudia Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Stab GS EJPD, Bern Hübscher Schmuki, Barbara Stellvertretende Generalsekretärin, Geschäftsleitung, GS EVD, Bern (neu: Stellvertretende General- sekretärin, Bundesratsgeschäfte, GS UVEK) Kojic, Duschan Jurist, Sektion Recht, Bereich Bundesrat, Bundes- kanzlei, Bern Krauer, Markus Chef Rechtsetzung, Recht VBS, GS VBS, Bern Neuhaus Schwartz, Sandra Stellvertreterin Bundesrats- und Parlaments- geschäfte, Geschäftsplanung und -koordination, GS EDI, Bern (neu: wissenschaftliche Mitarbeiterin, Direktionsstab Bundesamt für Sozialversicherungen) Offner, Astrid* Stellvertretende Chefin Fachbereich Internationale Verträge, BJ, Bern Röösli, Richard Leiter Bundesrats- und Parlamentsgeschäfte, Geschäftsplanung und Koordination, GS UVEK, Bern Sägesser, Thomas Stellvertretender Generalsekretär, GS EFD, Bern, (neu: juristischer Berater für Verwaltungsrecht, Fachreferenten und Berater, GS EFD) Saladin, Gerhard Stellvertreter Chef Rechtsetzung, Recht VBS, GS VBS, Bern Tscharland, Eva* Juristin, Direktionsbereich Landwirtschaftliche Produktionsmittel, Bundesamt für Landwirtschaft, Bern Vavricka, Viktor Chef Sektion Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht, Direktion für Völkerrecht, EDA, Bern Weber, Urs* Fachreferent Stab bundesnahe Unternehmen, GS UVEK, Bern
Gerichte Ozimek, Joanna* Juristische Mitarbeiterin, Präsidialsekretariat Bundesverwaltungsgericht, Bern Tschümperlin, Paul* Generalsekretär, Bundesgericht, Lausanne
Kantone Blaser, Andrea Leiterin Politik + Report, Polizei- und Militär- direktion Kanton Bern, Bern Brunetti, Mario Generalsekretär, Generalsekretariat Departement für Finanzen und Soziales Kanton Thurgau, Frauenfeld Crameri, Alberto* Departementssekretär Bau-, Verkehrs- und Forst- departement Kanton Graubünden, Chur Eccoffey, Roland Chef de l'office des affaires extérieures, Canton de Vaud, Lausanne Gianella, Giampiero Cancelliere, Cancelleria dello Stato, Repubblica e Cantone Ticino, Bellinzona Gonzenbach, Rainer Staatsschreiber, Staatskanzlei Kanton Thurgau, Frauenfeld Hannes Teuscher* Leiter Geschäftsbereich Recht + Koordination, Steuerverwaltung Kanton Bern, Bern Hollenstein, Hans Regierungspräsident, Kanton Zürich, Zürich Jacquod, Sigismond Chancelier d'Etat, Chancellerie d'Etat République et Canton du Jura, Delémont Jöhr, Jean-François Stellvertretender Generalsekretär, Polizei- und Mili- tärdirektion Kanton Bern, Bern Jörg, Silvio* Departementssekretär Kultur und Umweltschutz, Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Kanton Graubünden, Chur Käser, Hans-Jürg Regierungsrat, Polizei- und Militärdirektion Kanton Bern, Bern Koch, Bernhard Vizepräsident des Regierungsrates, Kanton Thurgau, Frauenfeld Kündig, Christophe* Chef station protection des plantes, Service de l’agriculture Canton de Vaud, Morges Maissen, Sandra Geschäftsführende Sekretärin, KdK, Bern Mann, Gerhard* Leiter Bereich Bewilligungen, Freiheitsentzug, Soziales, Sicherheitsdirektion Kanton Basel-Land- schaft, Liestal Marina Züger Chefin Bereich Recht, Steueramt Kanton Zürich, Zürich Minger, Thomas Leiter Bereich Innenpolitik, KdK, Bern
Murer, Hugo Landschreiber, Staatskanzlei Kanton Nidwalden, Stans Pierre-Arnauld Füeg* Chef de service, Service des contributions Canton du Jura, Delémont Schmid, Martin Regierungspräsident, Kanton Graubünden, Chur Tschäppeler, Hans-Peter Generalsekretär, Sicherheitsdirektion Kanton Zürich, Zürich Wyder Kobelt, Regula Juristische Sachbearbeiterin, Generalsekretariat Departement für Finanzen und Soziales Kanton Thurgau, Frauenfeld
Verbände, Interessengruppen, Parteien Altwegg, Andres* Dr., Abteilung Produktion (Baumschule), Jardin Suisse Unternehmerverband Gärtner Schweiz, Brugg Ammann, Regina Mitglied der Geschäftsleitung, economiesuisse, Zürich Ammann, Thomas* Bautechnischer Mitarbeiter, Schweizerischer Haus- eigentümerverband HEV, Zürich Angele, Patrick* Sekretär, Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA), Sektion Zürich, Zürich Baltisser, Martin Generalsekretär, Schweizerische Volkspartei, Bern Bardet, Loïc* Sekretär, FPVS Fédération des pépiniéristes- viticulteurs suisses, Lausanne Behrens, Miriam ** Generalsekretärin, Grüne Partei der Schweiz, Bern Betz, Peter Geschäftsleiter, Verband Schweizerischer Elektrizi- tätsunternehmen VSE, Aarau Bolay, Guy-Philippe* Directeur adjoint, CVCI Chambre vaudoise du commerce et de l'industrie, Lausanne Bolz, Susanne* Leiterin Protection, Schweizerische Flüchtlingshilfe, Bern Bregy, Georg* Leiter Produktion, Schweizerischer Obstverband, Zug Brunisholz, Jean* Mitglied der Direktion, Swissbanking, Basel Bühlmann, Lukas* Direktor, Schweizerische Vereinigung für Landes- planung (VLP-ASPAN), Bern Chavaz, Julien Fraktionssekretär, FDP.Die Liberalen, Bern Daum, Thomas Direktor, Schweizerischer Arbeitgeberverband, Zürich Diethelm, Pascal* Präsident, Oxy Romandie, Genf Egger, Thomas* Direktor, Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für die Berggebiete (SAB), Bern
Froidevaux, Denis* Vizepräsident, Schweizerische Offiziersgesellschaft (SOG), Zürich Gartenmann, Werner* Geschäftsführer, AUNS - Aktion für eine unabhän- gige und neutrale Schweiz, Bern Graf, Michel* Direktor, Sucht Info Schweiz – Schweizerische Fachstelle für Alkohol- und andere Drogenprobleme (SFA), Lausanne Gut, Ulrich E.* Geschäftsführer, Schweizerische Gesellschaft für Aussenpolitik (SGA), Küsnacht Häberli, Martin* Vizedirektor, Interessengemeinschaft Energieinten- siver Branchen IGEB/ZPK, Zürich Hari, Niklaus Leiter Kommunikation, stellvertretender Generalsekretär, Evangelische Volkspartei der Schweiz EVP, Bern Hofmann, Max* Generalsekretär, Verband Schweizerischer Polizei- Beamter (VSPB), Luzern Horber, Rudolf Chefökonom, Schweizerischer Gewerbeverband, Bern Hostettler, Stefan Politischer Fachsekretär, Sozialdemokratische Partei der Schweiz SP, Bern Howald, Kurt* Geschäftsführer, Aerosuisse, Bern Kneubühler, Peter* Kommunikationschef, stellvertretender General- sekretär, strasseschweiz – Verband des Strassenver- kehrs FRS, Bern Kohl, Jean-Philipp* Vizedirektor, Bereichsleiter Wirtschaftspolitik, Verband der Schweizer Maschinen-, Elektro- und Metallindustrie, Swissmem, Zürich Kuster, Bernhard* Direktor, Gastrosuisse, Zürich Küttel, Remo* Assistent des Präsidenten der Fachgruppe Steuern, Treuhand-Kammer, Zug Liaudat, André* Präsident, Pro Militia Vereinigung ehemaliger und eingeteilter Angehöriger der Schweizer Armee, Freiburg Meyer, Thomas* swiss Cigarette c/o Centre Patronal, Geschäftsstelle Bern, Bern Müller, Walter* Geschäftsführer, Gruppe Grosser Stromkunden GGS, Root Längenbold Nguyen, Ducphong* Universität Lausanne (neu: Analyst bei Nestlé Nespresso S.A.) Pasquier-Eichenberger, Stellvertreterin der Geschäftsleitung, Agridea Isabelle Schweizerische Vereinigung für Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raums, Lausanne
Savary, Jean-Félix* Generalsekretär, GREA Groupement romand d´études des addictions, Yverdon-les-Bains Schäfer, Otto* Beauftragter für Theologie und Ethik, Schweizeri- scher Evangelischer Kirchenbund (SEK), Bern Schiesser, Hans Kaspar* Projektentwicklung, Forschung, Güterverkehr, Verband für den öffentlichen Verkehr (VöV), Bern Schneider, Urs Leiter Kommunikation, stellvertretender General- sekretär, Schweizerischer Bauernverband, Brugg Schütz, Hansueli Volkswirtschaftlicher Berater, Kaufmännische Verband, Zürich Schwendimann, Christian Geschäftsführer, zürirauchfrei, Zürich Siegenthaler, Christophe* Teamleiter Campaigning, strasseschweiz – Verband des Strassenverkehrs FRS, Bern Steiner, Pascale* Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Eidgenössische Kommission für Migrationsfragen (EKM), Bern Thomann, Irène* Aktuarin, Chance Schweiz, Winterthur Trombitas, Mila* Stellvertretende Direktorin, Schweizerischer Tourismusverband (STV), Bern Trunz, Manuel* Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Christlichdemo- kratische Volkspartei der Schweiz CVP, Bern Tschirren, Martin* Leiter Öffentlichkeitsarbeit, tellvertretender Ge- schäftsleiter Schweizerischer Städteverband, Bern Voellmy, Kaspar Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Schweizerische Volkspartei SVP, Bern von der Weid, Sabine Directrice du Département de politique générale, Fédération des Entreprises Romandes, Genf Wehrli, Laurent* Zentralpräsident, Schweizerischer Feuerwehrver- band, Gümligen Wieser, Andreas* Leiter Recht, Finanzen und Support, Gesundheits- förderung Schweiz, Bern Zimmermann, Rolf Geschäftsführender Sekretär, Schweizerischer Ge- werkschaftsbund, Bern
Impressum
Durchführung der Untersuchung Céline Andereggen, PVK (Projektleitung) Simone Ledermann, PVK (wissenschaftliche Mitarbeit) Charles Landert, externer Experte, Projektleitung Landert & Partner Prof. Tobias Jaag, Lehrstuhl für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht Universität Zürich, Projektteam Landert & Partner Beat Brunner, Projektteam Landert & Partner Christine Panchaud, Projektteam Landert & Partner Martina Brägger, Projektteam Landert & Partner
Dank Die PVK dankt den beteiligten Dienststellen des Bundes und den beteiligten Kan- tonen für das entgegengebrachte Vertrauen. Der Dank geht dabei insbesondere an alle Personen innerhalb und ausserhalb der Bundesverwaltung, welche sich für Interviews und Auskünfte zur Verfügung gestellt haben.
Kontakt Parlamentarische Verwaltungskontrolle Parlamentsdienste CH-3003 Bern Tel. +41 31 323 09 70, Fax +41 31 323 09 71 E-Mail: pvk.cpa@parl.admin.ch www.parlament.ch > Organe und Mitglieder > Kommissionen > Parlamentarische Verwaltungskontrolle
Originalsprache des Berichts: Deutsch