Art. 1 Abrogazione della disposizione concernente il campo di applicazione Il principio sancito nel vigente capoverso 2 secondo cui la legge si estende a tutte le consultazioni indette dal Consiglio federale o da una commissione parlamentare diventa privo di oggetto in seguito alla prevista unificazione di tutte le procedure di consultazione. Infatti, le indagini conoscitive ai sensi dell’articolo 10 LCo saranno soppresse. Il riveduto articolo 5 disciplina in modo esaustivo chi è competente per indire una consultazione. L’articolo 1 capoverso 2 deve pertanto essere abrogato. La soppressione del capoverso 2 rende privo di oggetto l’articolo 1. Il fatto che la legge disciplini i principi generali della procedura di consultazione (come prevede il capoverso 1 vigente) si deduce già dal suo titolo. L’articolo può pertanto essere abrogato integralmente.

Art. 3 Oggetto della procedura di consultazione L’articolo 3 deve essere dotato di una nuova struttura; il suo contenuto è rielaborato e completato dal punto di vista redazionale secondo quanto previsto dal nuovo disciplinamento della procedura di consultazione. Il capoverso 1 elenca i progetti per i quali deve essere obbligatoriamente indetta una consultazione (procedura di consultazione obbligatoria; vigente art. 3 LCo). I capoversi 1 lettere a–c e 2 del diritto vigente sono adeguati dal profilo redazionale. Il vigente capoverso 2 è inte- grato nelle nuove lettere d ed e. Per consentire una miglior comprensione del cam- biamento introdotto nella legge, la tabella sinottica seguente affianca l’articolo 3 D-LCo all’articolo vigente:

LCo vigente D-LCo

Art. 3 Oggetto della procedura di Art. 3 Oggetto della procedura di consultazione consultazione 1 La procedura di consultazione è indetta 1 La procedura di consultazione è indetta per la preparazione di: per la preparazione di: a. modifiche costituzionali; a. modifiche costituzionali; b. disposizioni di legge ai sensi b. progetti di legge comprendenti dell’articolo 164 capoverso 1 disposizioni importanti che con- lettere a–g della Costituzione tengono norme di diritto ai sensi federale; dell’articolo 164 capoverso 1 della Costituzione federale; c. trattati internazionali che sotto- c. trattati internazionali che sotto- stanno a referendum conforme- stanno a referendum conforme- mente agli articoli 140 capover- mente all’articolo 140 capoverso so 1 lettera b e 141 capoverso 1 1 lettera b o all’articolo 141 ca- lettera d numero 3 della Costitu- poverso 1 lettera d numero 3 zione federale o che riguardano della Costituzione federale op- interessi essenziali dei Cantoni. pure che riguardano interessi es- senziali dei Cantoni; d. ordinanze e altri progetti di am- pia portata politica, finanziaria,

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economica, ecologica, sociale o culturale; e. ordinanze e altri progetti non contemplati nella lettera d, ma che toccano considerevolmente tutti i Cantoni o alcuni di essi oppure la cui esecuzione è affi- data in gran parte a organi ester- ni all’Amministrazione federale. 2 Una procedura di consultazione è 2 Una consultazione può essere svolta indetta anche su altri progetti di ampia anche per progetti che non adempiono portata politica, finanziaria, economica, nessuna delle condizioni di cui al capo- ecologica, sociale o culturale o la cui verso 1. esecuzione sarà affidata in gran parte a organi esterni all’Amministrazione fede- rale. 3 Per i progetti di ordinanza una proce- dura di consultazione è indetta presso i Cantoni se essi ne sono considerevol- mente toccati.

Cpv. 1 lett. d Il rapporto del CPA18 rileva che nel caso di importanti ordinanze non sempre è effettivamente svolta una consultazione. A titolo di esempio è menzionata l’ordi- nanza del 28 ottobre 200919 concernente il fumo passivo per la quale si sarebbe dovuta indire una procedura di consultazione poiché, secondo la maggioranza degli interpellati, la sua esecuzione è affidata in gran parte a organi esterni all’Ammini- strazione federale, si tratta di un progetto di ampia portata politica, finanziaria ed economica e i Cantoni ne sono considerevolmente toccati (art. 3 cpv. 2 e 3 LCo). L’attuale articolo 3 capoverso 2 LCo enuncia in modo astratto che deve essere indetta una consultazione anche «su altri progetti di ampia portata politica». Il capo- verso 2 serve da fattispecie sussidiaria per includere importanti progetti ai quali non si applicano le definizioni dei capoversi 1 lettere a–c e 3 ma che comprendono anche ordinanze aventi un’ampia portata politica o disposizioni d’esecuzione importanti, come quelle che disciplinano i settori degli stranieri o dell’asilo, della circolazione stradale, dell’indicazione dei prezzi o della previdenza professionale20. Poiché in questa disposizione la nozione di ordinanza è contenuta solo in modo implicito, l’elenco degli oggetti del capoverso 1 deve essere completato con le ordinanze importanti. Questa precisazione corrisponde anche al tenore dell’articolo 147 della Costituzione federale21 (Cost.) secondo cui i Cantoni, i partiti politici e gli ambienti interessati sono consultati fra l’altro nell’ambito della «preparazione di importanti atti legislativi»22.

18 FF 2012 2041, 2067 segg., n. 3.1.1 19 RS 818.311 20 FF 2004 453, 468 21 RS 101 22 Sägesser, Die Bundesbehörden, Kommentar zu Art. 147 BV, n. marg. 115.

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La prima parte della «fattispecie sussidiaria» del vigente capoverso 2 è inserita nel capoverso 1 lettera d D-LCo. Per chiarire il tenore della legge, vi saranno esplicita- mente menzionate anche le ordinanze importanti: secondo l’articolo 3 capoverso 1 lettera d D-LCo sarà indetta una procedura di consultazione anche in occasione dei lavori preparatori di ordinanze che hanno un’ampia portata politica, finanziaria, economica, ecologica, sociale o culturale.

Cvp. 1 lett. e Secondo il testo vigente (art. 3 cpv. 3 LCo), i Cantoni sono consultati se sono considerevolmente toccati da un progetto di ordinanza. Ora si propone di riunire i due oggetti – ordinanze secondo il capoverso 3 e altri progetti la cui esecuzione è affidata in gran parte a organi esterni all’Amministrazione federale – inserendoli nell’articolo 3 capoverso 1 lettera e D-LCo. Conformemente a questa proposta sarà indetta obbligatoriamente una consultazione anche per la preparazione di ordinanze e di altri progetti che toccano in misura particolare i Cantoni oppure la cui esecuzio- ne è affidata in gran parte a organi esterni all’Amministrazione federale.

Cpv. 2 Consultazione facoltativa La valutazione del CPA rileva che la distinzione tra consultazioni e indagini cono- scitive risulta essere non solo poco chiara ma anche irrilevante per i destinatari23. Il CPA giunge inoltre alla conclusione che la delimitazione stessa fra la nozione di indagine conoscitiva e quella di consultazione e di altre forme di partecipazione delle cerchie esterne all’amministrazione è nebulosa24. Il nostro Collegio ha deciso di attuare la raccomandazione 5a della CdG-N applicando le seguenti misure25: – mantenere soltanto una categoria di «consultazione»: a seconda dell’oggetto, le consultazioni saranno di norma indette dal Consiglio federale o dal dipar- timento (cfr. art. 5 cpv. 1 lett. a e b D-LCo). Per sgravarsi, il dipartimento può delegare la competenza di indire la procedura di consultazione su un progetto di portata minore all’unità amministrativa competente (cfr. art. 5 cpv. 2 D-LCo); – unificare le procedure: in sostanza si applicheranno le stesse regole a entrambe le procedure per quanto riguarda comunicazione, termini, pubbli- cità e trasparenza; – possibilità per le unità amministrative subordinate di indire procedure di consultazione concernenti i loro progetti se è stata loro delegata la compe- tenza di emanare norme di diritto (cfr. art. 5 cpv. 1 lett. c D-LCo). La LCo non si applica alle «indagini conoscitive» disciplinate da una legge speciale, per quanto esse non rientrino nel campo di applicazione dell’articolo 3. Lo stesso vale per il diritto dei Cantoni di partecipare al processo decisionale della Confedera- zione sancito dall’articolo 45 Cost.26. Nel contempo, l’articolo 147 Cost. non prescrive di indire una procedura di consul- tazione per ogni progetto di portata minore bensì soltanto per importanti atti legisla-

23 FF 2012 2041, 2072, n. 3.6 24 Cfr. il rapporto del CPA n. 4.1 (FF 2012 2041, 2075) 25 Parere del CF ad racc. 5a (FF 2012 2089, 2095) 26 cfr. Sägesser, Kommentar VlG, art. 1, n. marg. 38–40.

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tivi, trattati internazionali importanti e altri progetti di ampia portata. Come afferma- to dal nostro Collegio nel messaggio del 21 gennaio 200427, la Costituzione federale «non prevede consultazioni per progetti di portata minore con l’idea di sgravare l’amministrazione e le cerchie consultate affinché possano concentrarsi sui progetti essenziali. L’organizzazione e lo svolgimento di una procedura di consultazione richiedono in effetti un investimento importante». Come già il vigente articolo 10 LCo, l’articolo 3 capoverso 2 D-LCo in combinato disposto con l’articolo 5 capoverso 1 lettera c D-LCo dispone chiaramente che nel caso di progetti di importanza minore spetta al competente dipartimento decidere se svolgere una procedura di consultazione o se coinvolgere terzi con altre modalità per renderli partecipi del processo di formazione dell’opinione e di decisione. Nel caso di progetti con uno spiccato contenuto tecnico o amministrativo invece di avviare una procedura di consultazione deve essere sempre possibile ricorrere anche ad altre forme e strumenti di consultazione e di partecipazione di terzi all’elaborazione di progetti della Confederazione oppure a discussioni tra autorità federali ed enti esterni28. Spesso si tratta di una forma di procedura partecipativa mediante la quale le unità amministrative subordinate verificano nuove idee e preparano soluzioni, senza vincolare il Consiglio federale o il dipartimento competente. Inoltre, nella prassi ciò riguarda affari di routine, di scarsa entità e poco complessi oppure progetti tecnici o amministrativi in merito ai quali è chiamata a esprimersi una cerchia ristret- ta di servizi specializzati o di esperti. In questi casi, nonostante non sia necessario, spesso viene indetta una consultazione in forma di indagine conoscitiva. Lo stesso vale per le consultazioni informali che si svolgono durante l’elaborazione di un avamprogetto, prima della consultazione vera e propria. Si tratta innanzitutto di contatti informali che consentono di discutere con servizi specializzati, rappresen- tanti cantonali, organizzazioni di diritto pubblico o privato o commissioni extrapar- lamentari i principi di un progetto della Confederazione29.

Art. 3a Rinuncia a una procedura di consultazione Secondo il vigente articolo 2 capoverso 2 LCo, la procedura di consultazione forni- sce informazioni sulla congruità di un progetto della Confederazione, sulla sua attuabilità e sul consenso che esso raccoglie. L’articolo 3 LCo fino ad ora enumera- va solo i casi in cui una procedura di consultazione doveva essere indetta. Il nuovo articolo 3a D-LCo introduce la possibilità, in determinati casi, di rinunciare a una consultazione. La rinuncia deve essere motivata in modo oggettivo (cfr. frase intro- duttiva) nella domanda al Consiglio federale e, se del caso, nel messaggio. L’elenco delle eccezioni è esaustivo. Secondo la lettera a deve essere possibile rinunciare a indire una procedura di con- sultazione per un progetto di legge che richiede una trattazione urgente (procedura accelerata secondo l’art. 85 cpv. 2 LParl) o la cui entrata in vigore non può essere ritardata e che, su proposta del Consiglio federale o di una commissione parlamen- tare, deve essere dichiarato urgente dall’Assemblea federale, conformemente all’articolo 165 capoverso 1 Cost. Nel caso di progetti la cui entrata in vigore dovrà probabilmente essere dichiarata urgente, va sentita preventivamente la commissione

27 FF 2004 453, 475 28 FF 2004 453, 463 e 465 29 FF 1998 1511

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parlamentare competente. Le stesse considerazioni valgono per un trattato interna- zionale la cui ratifica non può essere ritardata. La rinuncia a una procedura di consultazione in questi casi corrisponde già alla prassi corrente e sarà perciò sancita nella legge; in proposito si possono citare alcuni esempi: – la legge del 30 settembre 201130 sulle misure per attenuare la forza del fran- co e migliorare la competitività; – la legge federale del 25 settembre 200931 sulle misure temporanee di stabi- lizzazione congiunturale nei settori del mercato del lavoro, delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nonché del potere d’acquisto; – la modifica del 30 settembre 201132 della legge sulle banche (rafforzamento della stabilità nel settore finanziario; too big to fail). Secondo la lettera b è possibile rinunciare a una consultazione se il progetto ri- guarda principalmente l’organizzazione o le procedure delle autorità federali o la ripartizione delle competenze fra autorità federali. Questa disposizione ha avuto origine dall’iniziativa parlamentare della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati (CIP-S) del 22 marzo 201033 concernente il miglioramento dell’organizzazione e delle procedure del Parlamento. Questa iniziativa parlamentare proponeva di introdurre nell’articolo 3 LCo un nuovo capoverso 1bis con il seguente tenore34:

1bis È possibile rinunciare a una consultazione se il progetto concerne principal- mente l’organizzazione o le procedure di autorità federali oppure la ripartizione delle competenze fra autorità federali.

La disposizione è stata approvata in questa forma dalle Camere federali il 20 giugno 2013.35 Pertanto essa dovrà essere inserita in questo punto della legge in seguito agli adeguamenti sistematici risultanti dalla presente modifica. Secondo la prassi usuale il Consiglio federale indice una consultazione su un pro- getto di legge soltanto se questa procedura fornisce informazioni sulla congruità di un progetto della Confederazione, sulla sua attuabilità e sul consenso che esso rac- coglie e se le condizioni di cui all’articolo 3 capoverso 1 lettera b LCo sono adem- piute36. Se però può chiaramente presumere che non sarà possibile acquisire nuove conoscenze sulla congruità, sull’attuabilità e sul consenso di un progetto di legge, il Consiglio federale rinuncia a svolgere una consultazione. Questa prassi dovrà ora essere sancita nella legge nella lettera c37. Sarà possibile pensare di rinunciare a una procedura di consultazione in virtù della lettera c quando non sono da attendersi nuove informazioni dato che le posizioni delle cerchie interessate sono generalmente

30 RU 2011 4497 31 RU 2009 5043 32 RU 2011 811 33 Iv. Pa. 10.440, FF 2011 6049, 6076 34 FF 2011 6079, 6082 35 FF 2013 4031, n. III 36 FF 2011 6085, 6090 37 Cfr. il rapporto di valutazione del CPA, n. 4.5 (FF 2012 2041, 2078)

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conosciute, anche dalle autorità competenti. Questo vale in particolare poiché è già stata svolta una procedura di consultazione sull’oggetto su cui verte il progetto oppure è evidente che il progetto di legge concreto gode di un ampio consenso. In questa categoria si rinuncia raramente a indire una procedura di consultazione e la decisione è presa caso per caso. L’autorità competente ha rinunciato alla consulta- zione nei seguenti casi: – modifica del 24 marzo 200638 della legge federale sulla meteorologia e la climatologia; – modifica del 23 marzo 200739 della legge sul Parlamento; – modifica del 17 giugno 201140 della legge sul Parlamento; – modifica del 17 giugno 201141 della legge sui politecnici federali. Se si rinuncia a indire una consultazione fondandosi su questa disposizione, la rinuncia dovrà essere comunicata in modo appropriato, ad esempio menzionando le ragioni di tale scelta nel messaggio o nel rapporto esplicativo concernente l’ordi- nanza. Questo obbligo d’informare dovrà essere disciplinato dettagliatamente nella prossima revisione parziale dell’ordinanza sulla consultazione. La lettera d si riferisce ai trattati internazionali politicamente incontestati in Svizzera che non presentano contenuti sostanzialmente nuovi. Le seguenti condizioni devono essere adempiute cumulativamente: – il trattato corrisponde essenzialmente al trattato che completa o sostituisce; – una valutazione oggettiva delle circostanze attuali e, all’occorrenza, future mostra che il trattato è incontestato, ovvero generalmente accettato; – i motivi della rinuncia a una consultazione sono esposti nel messaggio all’Assemblea federale. In pratica, e a condizione che i criteri appena menzionati siano stati soddisfatti, si è rinunciato a indire una procedura di consultazione per i trattati che rientrano nei seguenti settori tematici: assistenza giudiziaria, polizia, doppia imposizione, infor- mazioni fiscali e altre questioni fiscali, libero scambio nel quadro dell’AELS, coope- razione economica senza clausole preferenziali, convenzioni nell’ambito dell’Organizzazione internazionale del lavoro, assicurazioni sociali, protezione degli investimenti. Ogni caso deve comunque essere esaminato separatamente per verifi- care che i criteri succitati siano rispettati. Se anche un solo criterio non è adempiuto deve essere svolta la consultazione.

Art. 4 cpv. 2 lett. e nonché cpv. 4 Inserimento delle commissioni extraparlamen tari nell’elenco dei destinatari e limitazione della cerchia dei destinatari Le commissioni extraparlamentari che, per compiti svolti e conoscenze specifiche, sono interessate da un determinato dossier posto in consultazione dovranno essere

38 RU 2006 4881 39 RU 2007 4129 40 RU 2011 4537 41 RU 2011 4789

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invitate ad esprimersi ed essere iscritte nell’elenco degli altri destinatari (art. 4 cpv. 2 lett. e D-LCo). Per analogia con le attuali indagini conoscitive, soltanto le persone e le organizza- zioni di diritto pubblico o privato direttamente interessate dal progetto devono essere invitate a esprimere il loro parere sui progetti che per la loro portata non sono consi- derati oggetti da sottoporre a consultazione ai sensi dell’articolo 3 capoversi 1 e 2 LCo. Secondo il rapporto del CPA, alcuni Cantoni auspicano che in occasione delle con- sultazioni indette dai dipartimenti o dalla Cancelleria federale l’invito a partecipare sia rivolto anche alle Cancellerie di Stato, in modo da garantire che le istituzioni politiche siano informate e sia assicurato il coordinamento in seno all’amministra- zione cantonale42. Anche una raccomandazione del gruppo di lavoro Confederazione – Cantoni per l’attuazione del diritto federale esprime una richiesta analoga. Questa richiesta sarà attuata nell’ambito della revisione parziale dell’OCo. A livello di ordinanza dovrà essere inserito anche l’obbligo, chiesto dalla CdG-N, di giustificare la limitazione della cerchia dei destinatari conformemente all’articolo 4 capoverso 4 D-LCo e l’obbligo di comunicarne i motivi ai partecipanti alla consultazione. Nel caso dei progetti di cui all’articolo 3 capoverso 1 lettera e la cerchia dei destina- tari può essere limitata alle autorità incaricate dell’esecuzione. I Cantoni dovranno invece sempre essere consultati dato che si tratta di consultazioni obbligatorie e che i Cantoni possono essere toccati direttamente o indirettamente, singolarmente o collettivamente.

Art. 5 Indizione Osservazioni concernenti il momento in cui è indetta una consultazione La procedura di consultazione è indetta mediante la decisione della competente autorità. Nel caso di trattati bilaterali internazionali occorre osservare quanto segue: la procedura di consultazione può essere indetta prima del conferimento del mandato di negoziazione oppure dopo la firma del trattato. In questo contesto devono essere tenuti i considerazione gli interessi della Svizzera e il parere della controparte con- trattuale. Prima del conferimento del mandato di negoziazione Se la consultazione viene indetta prima dell’assegnazione del mandato di negozia- zione è possibile coinvolgere sin dall’inizio le cerchie esterne; inoltre, identificare i punti chiave prima dell’avvio del negoziato permette di evitare rinegoziazioni suc- cessive. Tuttavia, la pubblicità data al mandato può indebolire la posizione dei negoziatori. Inoltre, poiché il progetto non è ancora definitivo, la consultazione può svolgersi su singoli punti, o addirittura su un intero progetto, che saranno accantona- ti nel corso dei negoziati. Dopo la firma Se la consultazione è indetta dopo la firma, l’oggetto della consultazione corrispon- de al progetto definitivo, il quale tuttavia non è più negoziabile; pertanto i parteci- panti possono unicamente approvare o respingere il trattato. La consultazione può

42 Rapporto del CPA, n. 3.2.3 (FF 2012 2041, 2066)

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però adempiere lo scopo dell’articolo 2 LCo, fornendo informazioni sul consenso politico raccolto da un progetto. Spetta alla competente unità amministrativa valutare quale momento sia più oppor- tuno dal profilo materiale e della tattica negoziale per indire una procedura di con- sultazione. Occorre tuttavia fare in modo che per ogni oggetto sia sempre indetta un’unica consultazione. Osservazioni concernenti l’art. 5 modificato Il capoverso 1 lettera a precisa su quali progetti spetta al Consiglio federale indire una procedura di consultazione: esso indice le principali procedure di consulta- zione secondo l’articolo 3 capoverso 1 lettere a–d D-LCo su progetti che emanano dall’amministrazione. I dipartimenti o la Cancelleria federale indicono una procedura di consultazione su ordinanze o altri progetti non contemplati nel capoverso 1 lettera d ma che coinvol- gono in modo considerevole uno o tutti i Cantoni oppure la cui esecuzione è affidata in gran parte a organi esterni all’Amministrazione federale, nonché su progetti sui quali può essere indetta una procedura di consultazione facoltativa (art. 5 cpv. 2 D-LCo). I dipartimenti possono delegare la competenza di indire una procedura di consulta- zione secondo l’articolo 3 capoverso 1 lettera e nonché 2 D-LCo alle unità ammini- strative competenti (art. 5 cpv. 2 D-LCo). Nei casi in cui per legge la competenza di emanare norme di diritto è stata delegata a un’unità dell’amministrazione (art. 6–8 OLOGA), quest’ultima può indire una consultazione (art. 5 cpv. 1 lett. c D-LCo). L’Istituto svizzero per gli agenti terapeutici (Swissmedic) costituisce un esempio in materia di competenza per indire autonomamente consultazioni. Swissmedic è un’unità amministrativa decentralizzata (art. 7a cpv. 1 lett. c, 8 cpv. 1 lett. b e alle- gato 1 lett. B cifra II/2.2.9 OLOGA) alla quale è stata delegata la competenza di emanare norme di diritto conformemente all’articolo 82 capoverso 2 della legge del 15 dicembre 200043 sugli agenti terapeutici. Secondo l’articolo 5 capoverso 1 let- tera c D-LCo, Swissmedic potrà indire autonomamente consultazioni su progetti di ordinanze con un contenuto tecnico e di importanza minore, ciò che corrisponde alla prassi corrente. Altre unità amministrative decentralizzate come l’Istituto federale della proprietà intellettuale (LIPI) e l’Istituto federale di metrologia (METAS) hanno il compito legale di preparare la legislazione nel loro rispettivo ambito di competenza (art. 2 cpv. 1 lett. a LIPI44; art. 3 cpv. 2 LIFM45). Bisogna quindi presupporre che queste unità amministrative specializzate possano indire anche procedure di consultazione quando si trovano a preparare gli atti normativi di loro competenza nella misura in cui non si tratti di atti di cui all’articolo 3 capoverso 1 lettere a–d D-LCo (art. 5 cpv. 1 lett. c e 2 D-LCo). Su circa cento consultazioni esterne all’amministrazione indette ogni anno nel periodo 2006–2012, quasi due terzi riguardavano progetti di portata minore. Alla

43 RS 812.21 44 Legge federale del 24 mar. 1995 sullo statuto e sui compiti dell’Istituto federale della proprietà intellettuale; RS 172.010.31 45 Legge federale del 17 giu. 2011 sull’Istituto federale di metrologia; RS 941.27

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luce di questa cifra elevata, i dipartimenti e la Cancelleria federale devono poter continuare a indire consultazioni di questo genere sgravando in tal modo il Consiglio federale. L’articolo 5 capoverso 4 D-LCo corrisponde al vigente articolo 5 capoverso 3 LCo (obbligo della CaF di assicurare il coordinamento delle consultazioni e di comuni- carne l’indizione). La disposizione è adeguata a livello redazionale.

Art. 6 Organizzazione Si tratta di un adeguamento redazionale per tenere conto della modifica dell’articolo 5 D-LCo.

Art. 7 Forma e termine Cpv. 1 Forma Nel primo periodo «e» viene sostituita da «o», nel senso di «e/o», allo scopo di recepire la tendenza osservata nella pratica a svolgere le consultazioni in forma elettronica. I dossier posti in consultazione sono sempre più spesso messi a disposi- zione in formato elettronico; anche la comunicazione dei pareri avviene per lo più in questa forma. L’espressione «per scritto» è stralciata perché comunque si desume dal contesto. Il secondo periodo prevede una delega al Consiglio federale. Come menzionato in precedenza (n. 1.1.), il nostro Collegio ha incaricato la Cancelleria federale di esa- minare la possibilità di organizzare le consultazioni e le indagini conoscitive essen- zialmente in forma elettronica e di presentare un pertinente rapporto. La norma qui prevista permetterà, senza modificare ulteriormente la legge, di rinunciare a svolgere le procedure di consultazione su supporto cartaceo nel caso in cui il Consiglio fede- rale giungesse alla conclusione che le condizioni tecniche necessarie a questo scopo lo consentono (art. 7 cpv. 1, secondo periodo D-LCo).

Cpv. 2 Sedute di lavoro complementari La consultazione in forma di conferenza è stata criticata a più riprese46. In occasione della consultazione sulla modifica della LCo numerosi partecipanti hanno chiesto di abolire questo strumento che pertanto non sarà mantenuto nella sua forma attuale. In sostituzione di questa forma47, il capoverso 4 prevede che la consultazione in forma scritta in futuro potrà essere completata invitando le cerchie interessate a partecipare a una o più sedute di lavoro. Così facendo viene chiarito il carattere complementare di queste sedute. Inoltre il ricorso a questo nuovo strumento non è più fatto dipen- dere dall’urgenza; l’esperienza ha infatti mostrato che le consultazioni indette attualmente in forma di conferenza non garantivano necessariamente un risparmio di tempo. L’approccio scelto permette di ottimizzare la procedura di consultazione (cfr. n. 1.5). I vantaggi dello scambio di opinioni orale sono combinati a quelli della procedura scritta48. È il caso in particolare quando un progetto non può essere ritardato ed è

46 Ad es. rapporto della CdG-N, n. 2.1.3 (FF 2012 2031 2035 seg.) 47 Cfr. Sägesser, Kommentar VlG, art. 7, n. marg. 33. 48 Cfr. FF 1998 2982, 2988

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necessario ridurre il termine di cui al capoverso 3. La raccomandazione 3 della CdG-N è così attuata49. Per motivi di trasparenza le sedute di lavoro saranno oggetto di un verbale.

Cpv. 3 Termini minimi Il termine legale minimo per le consultazioni è attualmente di tre mesi. È prolungato in modo adeguato per tenere conto delle vacanze o dei giorni festivi nonché in considerazione del contenuto e della portata del progetto (art. 7 cpv. 2 LCo). Il rapporto del CPA50 critica soprattutto i termini ristretti per esprimere i pareri riscontrati nella prassi delle indagini conoscitive (art. 10 LCo). Secondo il CPA51: «Quando la decisione di imporre termini molto serrati non è motivata, essa suscita tra i partecipanti l’impressione che, in realtà, l’autorità promotrice non sia affatto interessata a un loro parere fondato, ma che si limiti ad adempiere pro forma a un obbligo legale. Essi temono, in altre parole, che i giochi siano fatti e che i loro pareri siano inutili. Il risultato finale è che il vaglio cui è sottoposto il progetto sotto il profilo della congruità e dell’attuabilità non è accurato perché i pareri non sono sufficientemente fondati o perché non sono analizzati e utilizzati in modo serio. In alcuni casi possono risultare problemi in sede di esecuzione. (…) Vari destinatari – tra cui in particolare diversi Cantoni – hanno affermato che le condizioni quadro e i termini di alcune indagini conoscitive e procedure di consultazione suscitano in loro l’impressione di non essere presi sul serio (e pertanto tentano di esercitare la loro influenza attraverso altri canali). Si tratta di dichiarazioni preoccupanti e sintomati- che di una certa frustrazione che, in definitiva, può pregiudicare il conseguimento degli obiettivi (dell’indagine conoscitiva o della procedura di consultazione) – ossia la partecipazione degli ambienti interessati al processo di formazione dell’opinione e delle decisioni, il miglioramento della congruità e dell’attuabilità del progetto, l’aumento del consenso che quest’ultimo raccoglie – e, a lungo termine, rischia di scalfire la legittimità delle procedure anzidette quale utile strumento di raccolta delle opinioni». Nel nostro parere relativo alla raccomandazione 5a della CdG-N52, il nostro Collegio ha dichiarato che dovrebbero essere applicate le stesse regole a entrambe le procedu- re per quanto riguarda la comunicazione, i termini, la pubblicità e la trasparenza e che è indispensabile in particolare un’armonizzazione dei termini. In applicazione di questo principio, l’adeguato prolungamento del termine minimo di tre mesi è sancito nell’articolo 7 capoverso 3 D-LCo. Tenendo conto della prassi vigente, per le con- sultazioni scritte è proposta una proroga di tre settimane durante le vacanze estive, di due settimane nel periodo tra Natale e Capodanno e di una settimana nel periodo pasquale. Poiché in Svizzera l’inizio e la fine delle vacanze estive varia secondo i Cantoni e le regioni linguistiche, le procedure di consultazione devono essere prolungate se

49 Parere del Consiglio federale ad racc. 4 (FF 2012 2041, 2046) 50 N. 1.1; n. 3.2.2; n. 3.2.4; n. 3.6 (FF 2012 2041) 51 N. 4.2 (FF 2012 2041) 52 Parere del CF ad racc. 5a (FF 2012 2089, 2095)

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includono il periodo di sospensione dei termini stabilito da diverse leggi federali (15 luglio –15 agosto)53.

Cpv. 4 Riduzione del termine Riguardo alla riduzione del termine (art. 7 cpv. 3 LCo), la CdG-N54 riconosce espli- citamente che, in casi eccezionali, è assolutamente necessario derogare al termine sancito per legge. Tuttavia, a suo avviso, se le ragioni della deroga non sono debita- mente motivate, la legittimità dello strumento ne risente. Può essere ordinata una riduzione del termine della consultazione quando ad esem- pio il progetto non può essere ritardato per motivi di politica statale. Questa situa- zione di solito concerne progetti che esulano dalla sfera d’influenza della Svizzera, come ad esempio all’attuazione di un’evoluzione legislativa estera (ad es. la nuova legge fiscale statunitense FATCA) oppure di una raccomandazione emanata dall’UE in relazione a un accordo bilaterale. Non si può invece far valere un’urgenza nei casi in cui l’amministrazione ha problemi di tempo poiché, senza un motivo giustificabi- le, non ha presentato un progetto in tempo utile per avviare la consultazione e per- tanto non è in grado di rispettare il termine di cui all’articolo 7 capoverso 3 D-LCo. I criteri che servono a giustificare l’urgenza non devono tuttavia essere valutati con lo stesso rigore se si tratta di una procedura di consultazione facoltativa (art. 3 cpv. 2 D-LCo) rispetto a quanto avviene per un oggetto di cui all’articolo 3 capoverso 1 D-LCo. L’urgenza invocata per abbreviare un termine deve essere oggettivamente motivata e comunicata ai destinatari della consultazione nella lettera accompagnatoria. Nel capoverso 4 viene così attuata la raccomandazione 4 della CdG-N55.

Art. 8 cpv. 2 Rapporto sui risultati Secondo la disposizione vigente (l’art. 8 LCo diventa l’art. 8 cpv. 1 D-LCo) si prende atto dei pareri espressi, li si soppesa e li si valuta. L’articolo della legge che definisce lo scopo della procedura di consultazione statuisce che le autorità compe- tenti devono tener conto dei pareri espressi, per lo meno per quanto riguarda le informazioni che permettono di stabilire la congruità di un progetto, la sua attuabilità e il consenso che esso raccoglie (art. 2 cpv. 2 LCo). L’obbligo di tenere in consi- derazione i pareri espressi non fonda alcun diritto a tener conto materialmente dei pareri inoltrati. Finora le autorità non erano neppure tenute a comunicare o a giustificare il peso dato a un parere o in che misura tale parere fosse stato preso in considerazione per adeguare il progetto56. La CdG-N57 ritiene che non sia oppor- tuno sancire per legge il valore da attribuire ai pareri di determinati attori. Valutare i pareri raccolti deve continuare a essere il compito del Consiglio federale o dell’autorità che ha indetto la procedura.

53 Art. 22a cpv. 1 lett. b della legge del 20 dic, 1968 sulla procedura amministrativa (RS 172.021), art. 46 cpv. 1 lett. b della legge del 17 giu. 2005 sul Tribunale federale (RS 173.110); art. 145 cpv. 1 lett. b del Codice di procedura civile (RS 272) 54 N. 2.1.3 (FF 2012 2031, 2036) 55 Parere del CF ad racc. 4 (FF 2012 2090, 2094 seg.) 56 Cfr. Sägesser, Kommentar VlG, art. 8, n. marg. 16–39. 57 FF 2012 2031, 2034

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Secondo il nuovo articolo 8 capoverso 2 D-LCo, i risultati di tutte le procedure di consultazione dovranno essere riassunti in un rapporto (cfr. art. 10 cpv. 2 LCo). Il rapporto sui risultati informa sui pareri pervenuti e ne riassume i contenuti in modo comprensibile e senza esprimere giudizi di valore (art. 20 cpv. 1 OCo). Il nuovo capoverso 2 riprende unicamente una disposizione vigente con l’aggiunta di una precisazione redazionale. La «suddivisione del lavoro» tra il rapporto sui risultati, che informa senza esprimere giudizi di valore, e il messaggio, che esprime un giudi- zio politico (nel caso di un progetto di legge) è d’altra parte anche iscritta nella Guida alla redazione dei messaggi della Cancelleria federale.58

Art. 9 cpv. 1 lett. b e c Pubblicazione del rapporto sui risultati Per motivi di trasparenza i verbali delle sedute di cui all’articolo 7 capoverso 2 D-LCo devono essere pubblicati (cfr. per analogia i verbali delle procedure in forma di conferenza secondo il vigente art. 9 cpv. 1 lett. b LCo). La lettera c precisa che il rapporto sui risultati è reso pubblico dopo che l’autorità che ha indetto la consultazione ne ha preso atto. In tal modo la prassi è armonizzata a livello di legge.

Art. 10 Abrogazione della disposizione concernente le indagini conoscitive La quasi integrale unificazione delle due procedure (consultazioni e indagini cono- scitive) rende l’articolo 10 privo d’oggetto; sarà pertanto abrogato. Dal profilo terminologico verrà mantenuta unicamente la nozione di consultazione.

3 Ripercussioni 3.1 Per la Confederazione Per quel che concerne la Confederazione, la presente revisione della LCo non com- porta conseguenze rilevanti in termini di finanze e di personale. Grazie all’unifica- zione delle due procedure (consultazioni e indagini conoscitive) vi è da attendersi tendenzialmente una diminuzione della procedura scritta. Con l’incremento dell’impiego dei mezzi di informazione, comunicazione e archiviazione elettronici (cfr. art. 7 cpv. 1 D-LCo) a medio termine l’onere amministrativo dovrebbe ridursi. Per contro, in seno all’Amministrazione federale si prevede un certo aumento del lavoro, tuttavia difficilmente quantificabile, imputabile, da un lato, alle informazioni supplementari sulla procedura di consultazione da fornire all’amministrazione e al pubblico come chiesto dalla CdG-N e, dall’altro, all’obbligo, da introdurre a livello di ordinanza, di comunicare informazioni in merito all’utilizzo e alla presa in consi- derazione dei pareri.

58 Guida alla redazione dei messaggi del Consiglio federale (stato giugno 2013), www.bk.admin.ch > Documentazione > Documenti in italiano > Documentazione per la redazione di testi in italiano (schema A, n. 1.3).

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3.2 Per i Cantoni La presente revisione della LCo non comporta immediate ripercussioni finanziarie, sull’effettivo del personale o di altro genere per i Cantoni e i Comuni. Comunque, le misure previste dovrebbero contribuire a semplificare le procedure anche per i Cantoni, con una conseguente riduzione dell’onere amministrativo (cfr. le osserva- zioni ad art. 4 cpv. 2 lett. e nonché 4). Il rapporto del 13 febbraio 2012 del gruppo di lavoro congiunto Confederazione – Cantoni all’indirizzo del Dialogo federalista è incentrato sull’attuazione del diritto federale da parte dei Cantoni (cfr. n. 1.1). Fra l’altro vi viene anche deplorato il fatto che nell’ambito della consultazione non è tenuto conto dei problemi di attuazione dei Cantoni (cfr. n. 2.1, 2.2 e 2.2.4). Le misure proposte dal gruppo di lavoro saran- no prese in considerazione nell’ambito della revisione parziale dell’ordinanza sulla consultazione (OCo) e sono state già inserite in un adeguamento della Guida alla redazione dei messaggi59.

3.3 Altre ripercussioni La presente revisione della LCo non ha alcuna ripercussione sull’economia naziona- le né sulla politica estera. Per quanto riguarda segnatamente la partecipazione dei Cantoni alla preparazione di decisioni in materia di politica estera non vi saranno cambiamenti rispetto al diritto vigente60.

4 Rapporto con il programma di legislatura Il disegno non è annunciato né nel messaggio del 25 gennaio 201261 sul programma di legislatura né nel decreto federale del 15 giugno 201262 sul programma di legisla- tura 2011–2015. L’adozione della presente modifica della LCo è tuttavia opportuna: si tratta infatti di attuare importanti misure applicabili all’esecuzione delle procedure relative alle consultazioni e alle indagini conoscitive, misure che si basano sulle raccomandazioni che figurano nel rapporto del 7 settembre 2011 della CdG-N sulla valutazione della prassi della Confederazione in materia di consultazioni e indagini conoscitivi (cfr. n. 1.1–1.3) e su tre postulati della CdG-N del 19 giugno 2012 (cfr. n. 1.4).

59 Guida alla redazione dei messaggi del Consiglio federale (stato giugno 2013), www.bk.admin.ch > Documentazione > Documenti in italiano > Documentazione per la redazione di testi in italiano (Schema A, n. 1.3 e 1.6) 60 Cfr. FF 2004 453, n. 3.3 61 FF 2012 305 62 FF 2012 6413

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5 Aspetti giuridici 5.1 Costituzionalità La presente attuazione dell’articolo 147 Cost. (procedura di consultazione) a livello legislativo si effettua in applicazione dell’articolo 164 Cost., in virtù del quale tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto devono essere emanate sotto forma di legge federale.

5.2 Delega di competenze legislative L’articolo 7 capoverso 1, secondo periodo del presente disegno prevede una delega di competenze legislative: il Consiglio federale potrà prevedere che le procedure di consultazione siano svolte esclusivamente in forma elettronica se le condizioni tecniche lo consentono.

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