Verordnung über Massnahmen zur Verhütung von Straftaten in Zusammenhang mit Menschenhandel (Verordnung gegen Menschenhandel)

Schweizerische Eidgenossenschaft Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Confd€ration suisse Bundesamt fur Polizei fedpol Confederazione Svzzera Stab Confederaziu n svizra RechtsdiensUDatenschutz

Verordnung über Massnahmen zur Verhütung von Straftaten im Zusammenhang mit Menschenhandel (Verordnung gegen Menschenhandel) Erläuterungen für die Anhörung

1. Ausgangslage 2

1.1. Nationaler Aktionsplan gegen Menschenhandel 2

1 .2. Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels 2

1.3. Gesetzliche Grundlage für Massnahmen der Kriminalprävention 3

2. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen 4

1. Abschnitt: Gegenstand 4

Artikel 1 4

2. Abschnitt: Präventionsmassnahmen 5

Artikel 2 Arten und Zweck der Massnahmen 5 Artikel 3 Massnahmen des Bundes 6 Artikel 4 Massnahmen Dritter 8

3. Abschnitt: Finanzhilfen 9

Artikel 5 Grundsatz 9 Artikel 6 Höchstbetrag 9 Artikel 7 Bemessung 10 Artikel 8 Auszahlung 10

4. Abschnitt: Verfahren 11

Artikel 9 Grundlage und Rechtsform 11 Artikel 10 Gesuche 11 Artikel 11 Prüfung der Gesuche und Entscheid 11 Artikel 12 Bedingungen und Auflagen 12

5. Abschnitt: Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel

(KSMM) 12 Artikel 13 12

6. Abschnitt: Auskunfts- und Rechenschaftspflicht, Evaluation 13

Artikel 14 Auskunfts- und Rechenschaftspflicht 13 Artikel 15 Evaluation 13

7. Abschnitt: Inkrafttreten 13

Artikel 16 13

1. Ausgangslage

1.1. Nationaler Aktionspian gegen Menschenhandel

Der Menschenhandel ist eine komplexe Straftat, welche mit ihren internationalen Bezügen und unterschiedlichen Erscheinungsformen auch in der Schweiz stattfindet. So ist die Schweiz insbesondere ein Zielland und in geringerem Masse ein Transitland des Menschen handels. Der grösste Teil der Opfer sind Frauen und in einzelnen Fällen Mädchen, die zum Zweck der Ausbeutung in der Prostitution gehandelt werden. Am 18. Oktober 2012 hat die Vorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) in Bern den ers ten Nationalen Aktionspian gegen Menschenhandel 1 (NAP) vorgestellt. Er zeigt den Hand lungsbedar[ in der Schweiz auf und sieht eine Vielzahl von Massnahmen in den Bereichen Sensibilisierung, Strafverfolgung, Opferschutz und Prävention vor. Erarbeitet wurde der NAP gemeinsam von Vertreterinnen und Vertretern verschiedener Departemente des Bundes, der Kantone und von Nichtregierungsorganisationen, die in der Koordinationsstelle gegen Men schenhandel und Menschenschmuggel (KSMM) zusammenarbeiten. Die Geschäftsstelle der KSMM ist dem Bundesamt für Polizei (fedpol) angegliedert. Zu den im NAP genannten Akti onen gehört unter anderem die Schaffung einer rechtlichen Grundlage für die Durchführung von Präventionsmassnahmen durch den Bund und die Unterstützung solcher Massnahmen, die von Organisationen der Zivilgesellschaft durchgeführt werden. Eine solche Rechtsgrund lage ist Voraussetzung für die Umsetzung verschiedener weiterer Aktionen, die der NAP vor sieht, beispielsweise die Realisierung einer Schweiz weiten Öffentlichkeitskampagne gegen Menschenhandel.

1.2. Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels

Am 7. November 2012 hat der Bundesrat entschieden, das Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels zu ratifizieren, welches die eidgenössischen Räte

2 Dieses Übereinkommen bezweckt die Bekämp

am 23. Dezember 2011 genehmigt haben. fung sämtlicher Formen von Menschenhandel und setzt hierfür rechtliche Standards in den Bereichen Strafrecht, Opferhilfe und Ausländerrecht. Zudem zählt es in den Artikeln 5 und 6 verschiedene präventive Massnahmen auf, welche von den Vertragsstaaten zu treffen oder zu verstärken sind. Darunter fallen unter anderem die Ausarbeitung und Durchführung von Kampagnen der Bewusstseinsschärfung, die Verstärkung der Forschung und die Etablierung von Programmen speziell für Opfer. Zur innerstaatlichen Umsetzung dieser Massnahmen hat der Bundesrat in der Botschaft vom 17. November 2010 zur Genehmigung und Umsetzung des Übereinkommens unter anderem in Aussicht gestellt, konkrete Projektvorschläge von privater Seite, denen eine kriminalpräventive Zielsetzung zu Grunde liegt, auf der Grundlage von Artikel 386 Absatz 2 des Schweizerischen Strafgesetzbuches 3 (StGB) finanziell zu un terstützen Die vorliegende .

4 Verordnung gegen Menschenhandel stellt somit eine gesetzge

berische Ausführung der Präventionsartikel 5 und 6 der Menschenhandelskonvention dar.

D er NAP ist unter folgendem Link zu finden: http://www.ejpd .admin .ch/contentldam/data/ksmm/dokumentation/nap_mh/NAP%2OMH%2Ode.pdf Der Wortlaut des Übereinkommens ist veröffentlicht im Bundesblatt 2011115ff. BBI 2011 S. 18 zu Artikel 6 des Übereinkommens

1.3. Gesetzliche Grundlage für Massnahmen der Kriminalprävention

Mit Artikel 386 StGB besteht eine gesetzliche Grundlage, welche es dem Bund erlaubt, kri minalpräventive Massnahmen zu ergreifen oder solche zu unterstützen. Die verschiedenen Formen des Engagements sind als „kann-Bestimmungen ausgestaltet, deren Ausübung im Ermessen des Bundes liegt. Der Bund wird sinnvollerweise dort tätig, wo es um die Bekämp fung von Kriminalitätsphänomenen geht, die überregionalen Charakter haben und allenfalls Auslandsbezug aufweisen. Gerade die Verhütung des Menschenhandels lässt sich auf Grund seiner überregionalen Ausprägung am ehesten durch ein Engagement des Bundes erreichen. Die hierfür notwendigen Vollzugsmodalitäten werden in Anwendung von Artikel 386 Absatz 4 StGB vom Bundesrat in der Verordnung gegen Menschenhandel festgelegt. Gestützt auf den Präventionsartikel hat der Bundesrat bereits zwei andere Verordnungen zur Bekämpfung bestimmter Kriminalitätsphänomene erlassen: Zum einen handelt sich um die Verordnung vom 11. Juni 2010 über Massnahmen zum Schutz von Kindern und Jugendli chen sowie zur Stärkung der 5Kinderrechte sowie um die Verordnung vom 14. Oktober 2009 über Menschenrechts- und Antirassism usprojekte . Artikel 386 Absatz 2 und 3 StGB sehen vor, dass sich das Engagement des Bundes nicht auf die selbständige Durchführung von Präventionsmassnahmen beschränken muss, sondern auch in Form einer finanziellen Unterstützung von Organisationen oder auch Projekten, die von Dritten durchgeführt werden, erfolgen kann. Für die rechtsgleiche Ermessensausübung bei der Gewährung solcher Finanzhilfen bedarf es neben der formell-gesetzlichen Grundlage zusätzlicher objektiver Selektionskriterien. Zudem muss sichergestellt werden, dass die ge währten Finanzhilfen nach den Bestimmungen des Subventionsgesetzes 7 (SuG) zweckge recht und effizient verwendet werden. Diesen Vorgaben wird mit dem Erlass der Verordnung gegen Menschenhandel entsprochen.

1.4. Anhörung bei den betroffenen Kreisen

Mit der Verordnung über Massnahmen zur Verhütung von Straftaten im Zusammenhang mit Menschenhandel soll eine rechtliche Grundlage für die Tätigkeiten des Bundes in einem spezifischen Bereich der Kriminalprävention geschaffen werden. Zu diesem Zweck setzt die Verordnung die rechtlichen Rahmenbedingungen und legt die Zuständigkeiten und Aufgaben der mit ihrer Umsetzung betrauten Bundesstelle (fedpol) fest. Die Verordnung richtet sich aber gleichermassen an diejenigen Kreise, welche von den neuen Bestimmungen betroffen sein können. Gemeint sind damit vorrangig diejenigen Organisationen, welche als Destinatä re der neuen Finanzhilfen in Frage kommen. Diese Organisationen verfügen bei der Be kämpfung des Menschenhandels über Erfahrung und spezialisiertes Fachwissen, sei es im Rahmen individueller Betreuungsaufgaben oder bei der Durchführung von Kampagnen. Ihr Einbezug in den Rechtsetzungsprozess ist daher von grosser Bedeutung. Gestützt auf Arti kel 10 des Bundesgesetzes über das Vernehmlassungsverfahren 8 (VIG) führt fedpol daher eine Anhörung bei denjenigen Organisationen durch, welche im Bereich des Menschenhan dels präventiv tätig sind. Auf Grund der zusätzlichen Bestimmungen zur KSMM in der Ver ordnung werden auch deren Mitglieder im Rahmen der Anhörung begrüsst. Die Unterlagen

s R 311.039.1 S R 151.21 SR 616.1 8 SR 172.061

zur Anhörung werden zudem auf der Internetseite des Bundes veröffentlicht und so für weite re Interessierte zur Stellungnahme zugänglich 9 sein.

2. Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

1. Abschnitt: Gegenstand

Artikel 1 Artikel 1 Buchstabe a Die Bekämpfung des Menschenhandels basiert in der Schweiz auf den vier Säulen Präventi on, Strafverfolgung, Opferschutz und Partnerschaft. Zur Stärkung der Prävention benennen Artikel 5 und 6 der Menschenhandelskonvention die Massnahmen, welche von den Ver tragsstaaten zur Verhütung des Menschenhandels und zur Eindämmung der Nachfrage zu treffen sind. Artikel 5 Absatz 6 der Menschenhandelskonvention weist zudem auf den Einbe zug von Organisationen der Zivilgesellschaft hin, die sich für die Verhütung des Menschen handels und den Schutz oder die Unterstützung der Opfer einsetzen. Mit der expliziten Er wähnung des Opferschutzes und der Opferunterstützung im Kontext der Prävention wird aufgezeigt, dass sich die einzelnen der erwähnten vier Säulen nicht immer trennscharf von einander unterscheiden lassen. Verschiedene Bestrebungen im Bereich der Opferbetreuung durch Private weisen daher sowohl einen Teilgehalt der Prävention, als auch einen solchen des Opferschutzes auf. Abzugrenzen sind die kriminalpräventiven Massnahmen, insbesondere im Bereich der Op ferbetreuung von denjenigen der Opferhilfe, welche im Bundesgesetz über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfegesetz, OHG)‘° geregelt werden. Mit den Massnahmen des OHG wird eine von der kriminalpräventiven Opferbetreuung unterschiedliche Zielsetzung verfolgt. Während die Opferhilfe darauf abzielt, retrospektiv die unmittelbaren Folgen einer bereits begangenen Straftat zu mildern, soll mit der kriminalpräventiven Opferbetreuung prospektiv eine zukunftsgerichtete Lebensgestaltung zur Verhinderung künftiger Delikte ermöglicht wer den.

Artikel 1 Buchstabe b Die Durchführung von Massnahmen mit präventiver Zielsetzung zur Bekämpfung des Men schenhandels ist eine Aufgabe, deren Erfüllung nicht allein dem Bund obliegt. Schon seit längerer Zeit haben es sich verschiedene Organisationen des öffentlichen und privaten Rechts zur Aufgabe gemacht, auf die Verhütung des Menschenhandels hinzuwirken. Wie bereits erwähnt hat der Bundesrat im Rahmen der Botschaft zur Genehmigung und Umset zung der Menschenhandelskonvention in Aussicht gestellt, konkrete Projektvorschläge durch unterstützen. Als Finanzhilfen nach Artikel 7 SuG gelten geldwerte Vorteile, Finanzhilfen zu 12 die Empfängern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt werden, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten.

9. Die Unterlagen zur Anhorung sind veroffentlicht unter: http://www.admin.ch/ch/d/gg!pc/pendent.html .. . .. .

10 SR 312.5 Vgl. die Erläuterungen zu Art. 2

12 die Erläuterungen unter Ziff. 1.2.

Vgl.

Artikel 1 Buchstabe c Die Verordnung gegen Menschenhandel soll die Rechtsgrundlage dafür schaffen, dass sich der Bund aktiv an Organisationen beteiligen kann, welche zur Verhütung von Straftaten in Zusammenhang mit Menschenhandel beitragen. Zudem soll der Bund solche Organisationen mittels Finanzhilfen unterstützen können. Im Gegensatz zu den unter Buchstabe b genann ten massnahmenspezifischen Finanzhilfen erfolgt hier die Unterstützung des Bundes direkt an die präventiv tätige Organisation selbst.

Artikel 1 Buchstabe d Als weiterer Regelungsgegenstand werden im 5. Abschnitt der Verordnung die Aufgaben der KSMM verankert. Trotz ihrer zentralen Stellung und ihren vielfältigen Aufgaben bei der Be kämpfung des Menschenhandels ist die KSMM bis anhin einzig in Artikel 10 Absatz 2 der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (0V- 13 erwähnt. Die genannte Bestimmung legt aber lediglich fest, dass fedpol die KSMM EJPD) unter Beizug aller interessierten Stellen von Bund und Kantonen leitet und zu diesem Zweck eine Geschäftsstelle führt. Angesichts dessen, dass die in der Verordnung vorgesehenen Massnahmen einen wichtigen Bestandteil des Aufgabengebiets der KSMM darstellen und es vorrangig die bei fedpol angegliederte Geschäftsstelle der KSMM sein wird, welche die Ver ordnung umsetzt, drängt sich eine explizite Regelung der Aufgaben in der Verordnung gegen Menschenhandel auf.

2. Abschnitt: Präventionsmassnahmen

Artikel 2 Arten und Zweck der Massnahmen In Absatz 1 von Artikel 2 wird festgelegt, was unter dem Begriff „Massnahme“ im Sinne die ser Verordnung zu verstehen ist. Unterschieden wird dabei zwischen den „Projekten“ als punktuelle Einzelmassnahmen (z.B. eine Tagung) und den „Programmen“ respektive „regel mässigen Aktivitäten“, welche längerfristig ausgerichtet sind. Als „regelmässige Aktivitäten“ gelten insbesondere auch die Betreuungsaufgaben zu Gunsten von Menschenhandelsop fern. Bei den Opfern von Menschenhandel, welche zur Ausbeutung in die Schweiz verbracht werden, handelt es sich um grösstenteils um Migrantinnen, welche hierzulande über kein soziales Netz und auch keine Mittel verfügen. Zudem haben sie oftmals keine Kenntnisse des Landes, in dem sie sich aufhalten und sprechen auch keine der Landessprachen. Zu dem sind sie meist stark traumatisiert und emotional destabilisiert. Die Erfahrungen der Or ganisationen der spezialisierten Opferbetreuung zeigen, dass die Menschenhandelsopfer ohne intensive und individualisierte Betreuung und Begleitung weder ihr psychisches Gleich gewicht wieder erlangen noch zu einer Tagesstruktur finden können, welche es ihnen erlau ben würde, ihre Situation zu bewältigen und ein geregeltes Leben zu führen. Mittel- und ori entierungslos begeben sich die Opfer daher meist in das einzige Umfeld zurück, das ihnen bekannt ist und damit gleichzeitig in die Hände ihrer früheren Ausbeuter. Unter der vermeint lichen Obhut dieser Personen gelangen die Frauen wiederum in ein extremes Abhängig keitsverhältnis und werden erneut ausgebeutet. Eine intensive und individualisierte psycho soziale Betreuung der Opfer von Menschenhandel durch die spezialisierten Organisationen kann im Sinne einer kriminalpräventiven Massnahme diesen Kreislauf der „Reviktimisierung“ und somit die Begehung neuer Menschenhandelsdelikte durchbrechen.

13 SR 172.213.1

In Absatz 2 werden die verschiedenen Wirkungsbereiche der zu ergreifenden Massnahmen aufgeführt. Abgesehen von der Sensibilisierung der breiten Öffentlichkeit und der gezielten Information bestimmter Kreise ist hier unter anderem auch die Forschung aufgeführt. So kann über den Weg der Forschung mehr über das Phänomen Menschenhandel und seine Ausprägungen in Erfahrung gebracht werden und die entsprechenden Erkenntnisse können allen Interessierten und Akteuren zur Verfügung gestellt werden. Dadurch werden die Vor aussetzungen dafür geschaffen, dass die operativen und strategischen Massnahmen an aktuelle Entwicklungen angepasst werden können. Im Vordergrund steht dabei eine For schung über das Dunkelfeld von Menschenhandel. Wie bei vielen anderen Deliktskategorien (z.B. im Bereich des Handels mit illegalen Betäu bungsmitteln) spielen auch beim Menschenhandel die marktwirtschaftlichen Kriterien von Angebot und Nachfrage eine entscheidende Rolle hinsichtlich des Bestehens und der Aus breitung des Kriminalitätsphänomens. Vor diesem Hintergrund sollen gemäss Absatz 3 von Artikel 2 mit den Massnahmen der Verordnung zwei Zielrichtungen verfolgt werden: Zum einen soll durch einen breiten Fächer von Informations-, Sensibilisierungs-, Ausbildungs- und Forschungsmassnahmen der Handel selbst eingedämmt, also das Angebot beschränkt wer den (Bst. a). Zum andern sollen beispielsweise Sensibilisierungskampagnen auch nachfra geseitig an die Kunden von Prostituierten gerichtet werden, mit dem Ziel, diese hinsichtlich Menschenhandel und Zwangsprostitution zu sensibilisieren und zu verantwortlichem Han deln anzuhalten (Bst. b).

Artikel 3 Massnahmen des Bundes Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a schaffl eine rechtliche Grundlage, die es dem Bund ermög licht, Massnahmen gesamtschweizerischer oder überregionaler Tragweite zu ergreifen, die darauf hinzielen, Straftaten in Zusammenhang mit Menschenhandel vorzubeugen. Im Gegensatz zu anderen Kriminalitätsphänomenen findet der Menschenhandel im Verbor genen und von der breiten Öffentlichkeit relativ unbemerkt statt. Auch ist die breite Bevölke rung der Schweiz nicht direkt von ihm betroffen. Die Bevölkerung ist daher hinsichtlich der Ausbeutungsmechanismen nur wenig sensibilisiert. Trotzdem kann die Zivilgesellschaft durch ihr Verhalten (z.B. durch das Konsumverhalten) die Rahmenbedingungen für den Menschhandel beeinflussen und so die Schweiz als Ziel- oder Transitland weniger attraktiv werden lassen. Gerade weil die Schweiz ein Ziel- und Transitland von Menschenhandel ist, konzentrieren sich die präventiven Sensibilisierungs- und Öffentlichkeitskampagnen bis an- hin auf solche, welche die Opfer in den Herkunftsländern vor den Gefahren des Menschen handels warnen. Diese Aktivitäten werden auf Grund ihres aussenpolitischen Charakters vorrangig vom Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und gestützt auf die entsprechenden Rechtsgrundlagen durchgeführt. Die Federführung liegt da bei im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit und des Erweiterungsbeitrags bei der Di rektion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) und im Rahmen der Förderung der Menschenrechte bei der Abteilung Menschliche Sicherheit (AMS). Auch das Bundesamt für Migration (BFM) ist hier im Rahmen der Strukturhilfe tätig. Die einzelnen Projekte werden in Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen (z.B. die Internationale Organisation für Mirgration [lOM]) und lokalen Organisationen der Zivilgesellschaft in den Herkunftsländern durchgeführt. Zur klaren Trennung des innerstaatlich kriminalpräventiven Regelungszwecks der Verord nung von den aussenpolitischen Bestrebungen der Schweiz wird ihr Wirkungsbereich auf

Massnahmen beschränkt, welche der Bund in der Schweiz durchführt. Hierzulande fand die Sensibilisierung für das Phänomen Menschenhandel bisher vorrangig in Form von Fachver anstaltungen, Tagungen, und Seminaren statt. Eine Öffentlichkeitskampagne privater Orga nisationen mit finanzieller Unterstützung des Bundes wurde aus Anlass der Fussballeuropa meisterschaft EURO 08 durchgeführt. Diese ist auf ein positives Echo gestossen. Auf Grund des grossen finanziellen und organisatorischen Aufwands für eine gesamtschweizerische Öffentlichkeitskampagne wurden seither aber keine weiteren nationalen Kampagnen durch geführt. Im Rahmen des Nationalen Aktionsplans 2012 -2014 werden derzeit in einer Arbeitsgruppe unter Federführung der Geschäftsstelle KSMM die Grundlagen für eine nationale Öffentlich keitskampagne gegen Menschenhandel erarbeitet (Aktion 3 des NAP). Ziel dieser Kampag ne soll sein, die Bevölkerung darauf aufmerksam zu machen, dass auch die Schweiz vom Menschenhandel betroffen ist und Massnahmen dagegen notwendig sind. Gestützt auf Arti kel 3 Buchstabe a könnte eine solche Öffentlichkeitskampagne voraussichtlich im Jahr 2015 umgesetzt werden. Derart breit angelegte Öffentlichkeitskampagnen sind zu ergänzen mit gezielten Präventionskampagnen zu spezifischen Problemkreisen (wie beispielsweise die Strassenbettelei von Kindern), so dass mittel- bis langfristig sämtliche Erscheinungsformen des Kriminalitätsphänomens abgedeckt werden. Der Bundesrat wird zu gegebenem Zeit punkt darüber entscheiden, ob eine Schweiz weite Öffentlichkeitskampagne durchgeführt wird, und welche Mittel hierfür zur Verfügung stehen sollen. Gestützt auf die Erfahrungswerte bei bereits durchgeführten Kampagnen (z.B. gegen Schwarzarbeit) liegen die Kosten für eine derartige Öffentlichkeitskampagne zwischen 1.5 und 3 Millionen Franken, verteilt auf 3 4 -

Jahre. Gemäss Absatz 1 Buchstabe b soll die Verordnung auch die Durchführung von wissen schaftHchen Studien zum Phänomen Menschenhandel durch den Bund, so genannte Res sortforschung, ermöglichen. Die Schweiz ist für die im Menschenhandel tätigen Personen attraktiv, weil einerseits die damit zu erzielenden Gewinne sehr hoch sind, das Risiko einer Verurteilung aber nach wie vor sehr tief ist. Durch wissenschaftliche Studien und Forschun gen kann das komplexe Phänomen des Menschenhandels besser verstanden und gestützt darauf eine effizientere nationale Strategie zu dessen Bekämpfung erarbeitet werden. So bald sich das Verhältnis der Profitchancen einerseits gegenüber dem Verurteilungsrisiko an dererseits zu Ungunsten der Täterschaft verschiebt, wird die Schweiz auch ihre Standortatt raktivität verlieren. Die Durchführung von gesamtschweizerischen Programmen oder Kampagnen ist einzig mit den beim Bund vorhandenen Mitteln nicht zu bewältigen. Entsprechend müssen für die Erar beitung und Umsetzung von gross angelegten Massnahmen des Bundes auch spezialisierte Organisationen des privaten oder öffentlichen Rechts beigezogen werden können (Abs. 2). Absatz 3 verpflichtet den Bund, bei der Erarbeitung und Umsetzung seiner Massnahmen mit den Kantonen und anderen wichtigen öffentlichen und privaten Akteuren zusammenzuarbei ten. Ein solche Kooperation drängt sich zunächst aus Gründen der Wirtschaftlichkeit auf, weil dadurch vom bereits vorhandenen Know-How Dritter, seien es öffentliche oder private Stel len, profitiert werden kann. Zudem kann durch den Einbezug der Kantone alifälligen kompe tenzrechtlichen Problemstellungen rechtzeitig begegnet werden. Auf jeden Fall sind die Kan tone dann vorgängig zu konsultieren, wenn deren Interessen unmittelbar betroffen sind.

Artikel 4 Massnahmen Dritter Die in Artikel 4 Absatz 1 verankerte Rechtsgrundlage für die Gewährung von Finanzhilfen für Massnahmen mit präventiver Zielrichtung trägt dem Umstand Rechnung, dass in der Schweiz bereits heute verschiedene Organisationen insbesondere der Zivilgeseilschaft - -

mit grossem Engagement bei der Bekämpfung des Menschenhandels aktiv sind. In den An wendungsbereich von Artikel 4 Absatz 1 können sämtliche Tätigkeiten fallen, welche die in der Verordnung genannten Zwecke der Verhütung des Menschenhandels oder der Eindäm mung der Nachfrageseite verfolgen. Dazu gehört die Durchführung von publikumswirksamen Informationsveranstaltungen ebenso wie die Initiierung von Ausstellungen oder auch der Druck von Broschüren, welche im Milieu an mutmassliche Freier abgegeben werden. Im Ge gensatz zu den vom Bund durchzuführenden Massnahmen dürfen (und werden) diese Aktio nen regionalen Charakter aufweisen. In Anwendung von Artikel 2 Absatz 4 Buchstabe b SuG werden nur Institutionen unterstützt, welche ihren Sitz in der Schweiz haben und ihre Mass nahmen in der Schweiz durchführen. Nach Absatz 2 soll der Bund sich nicht auf die Finanzierung von einzelnen Massnahmen beschränken, sondern auch die Möglichkeit haben, sich an präventiv tätigen Organisationen selbst zu beteiligen oder solche in Form einer Finanzhilfe zu unterstützen. Im Falle einer fi nanziellen Unterstützung erfolgt die entsprechende Finanzhilfe an die präventiv tätige Orga nisation selbst. Dies im Gegensatz zu den Finanzhilfen nach Absatz 1, weIche für projektbe zogene Einzelmassnahmen (z.B. für eine Veranstaltung) oder für bestimmte regelmässige Aktivitäten ausgerichtet werden. Zum Anwendungsbereich von Artikel 4 gehören insbesondere die Organisationen der spe zialisierten Opferbetreuung. Wie bereits zu Artikel 2 ausgeführt, bedürfen die Opfer des Menschenhandels zur Verhinderung der Reviktimisierung einer intensiven Betreuung. Da durch kann der Kreislauf von Abhängigkeit und Ausbeutung, in welchem sich die traumati sierten und destabilisierten Opfer des Menschenhandels befinden, durchbrochen werden. Zu den entsprechenden Massnahmen gehört neben der individuellen psycho-sozialen Betreu ung der Opfer in der Tagesstruktur auch die Begleitung bei der Abwicklung administrativer Belange, insbesondere gegenüber Behörden. Mit einer institutionalisierten Unterstützung der Organisationen, welche zurzeit zu einem wesentlichen Teil durch private Spenden getragen werden, leistet der Bund einen direkten Beitrag zur gezielten und individuellen Kriminalprä vention. Abgesehen von den Organisationen der spezialisierten Opferbetreuung bestehen in der

Schweiz noch weitere Institutionen, welche kriminalpräventiv tätig sind. Zu denken ist dabei vorrangig an die von der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) getragene SKP, welche sich als nationales Kompetenzzentrum für alle Belange der Krimi nalprävention in der Schweiz versteht. Die SKP entwickelt in Zusammenarbeit mit dem Bund, den Kantonen und Privaten partnerschaftliche Kampagnen zur Kriminalprävention in der Schweiz und deckt dabei zahlreiche Bereiche der Alltagskriminalität ab. Die SKP besteht aus der strategisch tätigen Leitungskommission, in welcher auch der Bund vertreten ist, und ei ner operativ tätigen Fachstelle mit Sitz in Bern. Die Fachstelle verfügt zurzeit über ein jährli ches Budget von rund 834‘OOO Franken, das zum grössten Teil von den Kantonen getragen wird. Der Bund subventioniert die Fachstelle mit einem jährlich wiederkehrenden Beitrag von rund 90‘000 Franken. Die Modalitäten der Finanzhilfe des Bundes an die SKP sind in einem Subventionsvertrag geregelt, welcher sich derzeit direkt auf Artikel 386 Absatz 3 StGB stützt. Die SKP ist zwar nicht vorrangig im Bereich des Menschenhandels tätig, jedoch liegt ihr Prä

ventionsschwerpunkt auf den strafbaren Handlungen gegen Leib und Leben, gegen die Frei heit sowie gegen die sexuelle Integrität; mithin Deliktskategorien, welche im Umfeld des Menschenhandels von grosser Bedeutung sind. Zusätzlich zu den Organisationen der spezialisierten Opferbetreuung und der SKP können gestützt auf Artikel 4 weitere Organisationen unterstützt werden, deren kriminalpräventive Tätigkeit einen hinreichenden Bezug zur Menschenhandelsthematik aufweist. Es ist vorgesehen, dass sich die zusätzlichen Finanzhilfen des Bundes zur Unterstützung von Organisationen oder deren regelmässigen Aktivitäten unter Vorbehalt der bewilligten Kredite in einer Grössenordnung von insgesamt Fr. 150000.- bewegen werden. (Zusätzlich wird die bereits erfolgende Unterstützung der SKP in der Höhe von Fr. 90000.- weiterge füh rt.) Zudem soll ein jährlicher Betrag in der Grössenordnung von Fr. 50000.- für projektbezoge ne Einzelmassnahmen zur Verfügung gestellt werden können. Die Einzelheiten zur Prüfung der Gesuche und zur Bemessung der Finanzhilfen sind im 3 und 4. Abschnitt der Verord nung festgelegt.

3. Abschnitt: Finanzhilfen

Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Gewährung von Finanzhilfen werden durch das SuG gesetzt, dessen Geltungsbereich sämtliche im Bundesrecht vorgesehenen Finanzhilfen und Abgeltungen umfasst (Art. 2 Abs. 1 SuG). Auch die Finanzhilfen, welche gestützt auf die Verordnung gegen Menschenhandel gewährt werden sollen, unterliegen somit dessen Vor gaben. Diese Rahmenbedingungen werden im 3. und 4. Abschnitt der Verordnung konkreti siert.

Artikel 5 Grundsatz Aus der „kann-Bestimmung von Artikel 5 ist ersichtlich, dass es sich bei den Finanzhilfen nach dieser Verordnung um reine Ermessenssubventionen handelt, auf welche kein Rechts anspruch besteht. Zur Wahrung der Interessen und der Glaubwürdigkeit des Bundes wird fedpol bei der Ausübung dieses Ermessens unter anderem sicherstellen, dass die zu unter stützende präventive Massnahme oder sonstige Aktivitäten der gesuchstellenden Organisa tion der deklarierten Haltung und den Zielsetzungen des Bundes nicht zuwiderlaufen. Zudem hängt der Umfang der für Finanzhilfen zur Verfügung stehenden Mittel von den Krediten ab, welche das Parlament jährlich bewilligt. Sollten die eingereichten Gesuche die verfügbaren Mittel übersteigen, so wird fedpol eine Prioritätenordnung erstellen, nach welcher die einge gangenen Gesuche beurteilt werden. Aus Gründen der Transparenz wird diese Prioritäten- ordnung den Gesuchstellern bekannt gegeben. Die Verpflichtung zur Erstellung einer Priori tätenordnung und deren Bekanntgabe ergibt sich aus Artikel 13 SuG.

Artikel 6 Höchstbetrag Mit der Finanzierung von höchstens 50 Prozent der anrechenbaren Ausgaben für Massnah men wird verschiedenen Anforderungen des Subventionsrechts entsprochen. Unter anderem wird dadurch sichergestellt, dass die Empfängerinnen und Empfänger der Finanzhilfe eine möglichst hohe Eigenteistung erbringen und auch sämtliche übrigen Finanzierungsmöglich keiten ausschöpfen (Abs.1).

Zur Bestimmung der anrechenbaren Ausgaben werden sämtliche Aufwendungen erfasst, welche unmittelbar mit der Vorbereitung und Durchführung der beitragsberechtigten Mass nahme zusammenhängen (Abs. 2). Es werden zudem nur Aufwendungen angerechnet, wel che für die zweckmässige Erfüllung unbedingt erforderlich sind (Art. 14 Abs. 1 SuG). Es wird Aufgabe des Gesuchstellers oder der Gesuchstellerin sein, diese im Gesuch so präzis wie möglich darzulegen. Nach Absatz 3 beschränkt sich die Unterstützung des Bundes von Organisationen nach Arti kel 4 Absatz 2 auf höchstens 25 Prozent der Mittel, welche der jeweiligen Organisation jähr lich zur Verfügung stehen. Mit dieser Obergrenze soll sichergestellt werden, dass die unter stützten Organisationen nicht in ein allzu grosses Abhängigkeitsverhältnis zum Bund gera ten, sondern weiterhin gehalten sind, ihre Finanzierung auf verschiedenen weiteren Pfeilern sicherstellen. Bei einer prozentual höheren Unterstützung durch den Bund bestünde andern falls die Gefahr, dass die Organisation bei einem Wegfall der Ermessenssubvention über keine Mittel mehr verfügt, ihre selbstgewählte Aufgabe zu erfüllen. Artikel 6 benennt lediglich die maximal mögliche Höhe von Finanzhilfen. Die konkrete Be messung im Einzelfall erfolgt demgegenüber anhand der in Artikel 7 genannten Kriterien.

Artikel 7 Bemessung Für die Bemessung einer Finanzhilfe zu Gunsten einer bestimmten Massnahme ist zunächst deren Art (im Sinne von Artikel 2) und deren Bedeutung massgeblich (Abs. 1 Bst. a). Weiter ist bei der Bemessung zu berücksichtigen, welches Interesse der Bund an der Durchführung der vorgesehenen Massnahme hat (Abs. 1 Bst. b). Ebenfalls zu berücksichtigen sind die Ei genleistungen, welche dem Empfänger auf Grund seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zugemutet werden können sowie die weiteren Finanzierungsquellen (Abs. 1 Bst. b und c). In Bezug auf die weiteren Finanzierungsquellen räumt Buchstabe c die Möglichkeit ein, dass eine Finanzhilfe nach dieser Verordnung allenfalls auch dann möglich ist, wenn weitere Bun desstellen oder Dritte gestützt auf deren massgebliche Rechtsgrundlagen ein Vorhaben mit finanzieren. Im Anwendungsbereich der Verordnung kommt dabei beispielsweise die Finan zierung von Ausbildungsmassnahmen in Betracht. So kann der Bund auch gestützt auf Arti kel 31 OHG Finanzhilfen zur Förderung der Fachausbildung des Personals der Beratungs stellen und der mit der Opferhilfe Betrauten gewähren. In den letzten Jahren wurden gestützt auf diese Bestimmung bereits entsprechende Ausbildungen im Bereich der Opferhilfe ange boten, unter anderem auch Ausbildungen zum Thema Menschenhandel. Falls ein Gesuch die Voraussetzungen von mehreren Erlassen erfüllt, kommt Artikel 12 SuG zum Tragen. Die se Bestimmung regelt das Vorgehen in Fällen, bei denen mehrfache Leistungen im Raum stehen. Die Finanzhilfen zur Unterstützung von Organisationen nach Artikel 4 Absatz 2 bemessen sich einerseits nach dem Interesse des Bundes an der Tätigkeit der Organisation und ande rerseits wie bei der Subventionierung einzelner Massnahmen nach den Eigenleistungen — -

und Beiträgen von weiteren Bundestellen oder Dritten (Abs. 2).

Artikel 8 Auszahlung Die Durchführung einer gestaffelten Auszahlung stellt neben der in Artikel 14 festgelegten Auskunfts- und Rechenschaftspflicht ein weiteres Kontrollinstrument dar, welches einen wirt schaftlichen und zweckmässigen Einsatz der gesprochenen Gelder sicherstellen soll.

4. Abschnitt: Verfahren

Artikel 9 Grundlage und Rechtsform Wie bereits einleitend in den Erläuterungen zum 3. Abschnitt erwähnt, gelten auch für die Finanzhilfen, welche gestützt auf die Verordnung gegen Menschenhandel gewährt werden sollen, die Vorgaben des Subventionsrechts des Bundes (Abs. 1). Nach dem Subventionsrecht können Finanzhilfen entweder in Form einer Verfügung oder gestützt auf einen öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgen, wobei als Grundform der Erlass einer Verfügung vorgesehen ist (Art. 16 Abs. 1 SuG). Im Rahmen der vorliegenden Verord nung bietet sich die Verfügungsform für die Finanzierung von Projekten an, welche meist als punktuelle Einzelmassnahmen durchgeführt werden (Abs. 2 Bst. a). Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag kann nach dem Subventionsrecht insbesondere dann abge schlossen werden, wenn die zuständige Behörde über einen erheblichen Ermessensspiel raum verfügt, oder wenn verhindert werden soll, dass der Empfänger einseitig auf die Erfül lung der selbstgewählten Aufgabe verzichtet. Angesichts des grossen Interesses des Bun des an der dauerhaften Gewährleistung bestimmter präventiver Angebote durch Dritte (z.B. die Betreuung von ausgebeuteten Personen im Rahmen des Opferschutzes) bietet es sich an, zur längerfristigen und nachhaltigen Unterstützung von regemässigen Aktivitäten und Programmen sowie Kampagnen einen Vertrag abzuschliessen. Darin können die konkreten Leistungen und Zielsetzungen festgelegt werden, welche an die Finanzhilfe des Bundes ge knüpft werden (Abs. 2 Bst. b). Gleiches gilt für die längerfristige Unterstützung von Organisa tionen nach Artikel 4 Absatz 2.

Artikel 10 Gesuche Die Gesuche um Finanzhilfen sind bei fedpol einzureichen, welches gemäss Artikel 11 auch für deren Prüfung und Beurteilung zuständig ist (Abs. 1). Damit sich die Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller über die konkreten formellen und inhaltlichen Voraussetzungen für Fi nanzhilfegesuche informieren können, wird fedpol detaillierte Richtlinien zum Gesuchsver fahren erarbeiten und diese in geeigneter Weise auf dem Internet publizieren (Abs. 2). Die sen Richtlinien wird insbesondere auch zu entnehmen sein, welche Unterlagen den Gesu chen beizulegen sind.

Artikel 11 Prüfung der Gesuche und Entscheid Als Polizeiamt des Bundes verfügt fedpol über die notwendigen Fachkenntnisse um die kri minalpräventive Wirkung von Massnahmen und somit auch deren Unterstützungswürdigkeit einzuschätzen. Die Prüfung der Gesuche und der Entscheid darüber, ob eine Finanzhilfe gesprochen wird, fällt daher in den Aufgabenbereich von fedpol. Zur Prüfung der Gesuche wird auch die Geschäftsstelle der KSMM einbezogen werden. Zur Vermeidung allfälliger In teressenkonflikte gegenüber den Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller wird die Geschäfts stelle der KSMM aber nicht über die Gesuche entscheiden, sondern sich lediglich in Form einer Stellungnahme einbringen (vgl. Art. 13 Abs. 2 Bst. a). Nach Absatz 3 erfolgt die abschlägige Beurteilung eines Gesuchs um Finanzhilfe schriftlich und begründet. Dies ermöglicht es der Gesuchstellerin oder dem Gesuchsteller die Gründe für den Negativentscheid in Erfahrung zu bringen, was allenfalls bei der Erarbeitung künftiger Projekte von Nutzen sein kann. Zudem handelt es sich bei einer solchen Benachrichtigung

um eine Verfügung nach Artikel 5 des Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren

14 gegen die gemäss Artikel 44 VwVG Beschwerde erhoben werden kann.

(VwVG) , Damit unvollständige Gesuche nicht zum vorn herein abschlägig beurteilt werden, hat fedpol die Gesuchstellerin oder den Gesuchsteller auf fehlende Unterlagen hinzuweisen und ihnen die Gelegenheit einzuräumen, ihr Gesuch zu vervollständigen (Abs. 3).

Artikel 12 Bedingungen und Auflagen Mit der Möglichkeit, Finanzhilfen an Auflagen und Bedingungen zu knüpfen, werden allenfalls auch solche Gesuche einer Finanzhilfe zugänglich, welche einzig nach den Kriterien des Subventionsrechts beurteilt keine Unterstützung erhalten könnten. Zu denken ist dabei bei spielsweise an Projekte, welche nicht nur in der Schweiz, sondern auch im benachbarten Ausland durchgeführt werden sollen, was dem auf die Schweiz beschränkten Wirkungsbe reich widerspricht. Mit der Auflage, dass die gesprochenen Gelder nur für die in der Schweiz vorgesehenen Aktivitäten verwendet werden dürfen, kann den Vorgaben der Verordnung entsprochen und somit auch eine Finanzhilfe gewährt werden. Die Einhaltung der Auflagen wird im Rahmen einer engen Begleitung der Massnahmen sichergestellt. Diese Begleitung und Kontrolle wird durch die in Artikel 14 Absatz 1 vorgesehene Auskunftspflicht der Leis tungsempfänger erleichtert.

5. Abschnitt: Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel

(KSMM)

Artikel 13 Mit ihrer Geschäftsstelle bei fedpol schafft die KSMM die nötigen Strukturen und Vernetzun gen für eine wirksame Bekämpfung und Verhütung von Menschenhandel und Menschen schmuggel in der Schweiz. Die KSMM stellt die Koordination zwischen den beteiligten Stel len in den Bereichen Opferschutz, Strafverfolgung und Prävention sicher, die teilweise beim Bund, teilweise bei den Kantonen liegen. Sie ist einerseits die zentrale Informations-, Koordi nations- und Analysedrehscheibe des Bundes und der Kantone bei der Bekämpfung des Menschenhandels und des Menschenschmuggels, andererseits Anlauf- und Koordinations stelle für die internationale Kooperation. Die KSMM nimmt somit Aufgaben eines Koordinati onsorgans gemäss Artikel 55 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) für die involvierten Stellen innerhalb der Bundesverwaltung wahr. Gleichzeitig zieht sie in Anwendung von Artikel 57 RVOG für die Aufgabenerfüllung Organisationen und Per sonen zur Beratung bei, die nicht der Bundesverwaltung angehören. Die Aufgaben der KSMM und deren Geschäftsstelle bei fedpol werden unter Artikel 13 in zwei Kategorien unterteilt: Zum Einen sind unter Absatz 1 Buchstaben a h diejenigen Auf -

gaben aufgeführt, welche die KSMM mit Unterstützung der Geschäftsstelle bereits heute erfüllt. Unter Absatz 2 sind zudem diejenigen Aufgaben aufgeführt, welche die Geschäftsstel le der KSMM zur Umsetzung der vorliegenden Verordnung erfüllen wird. Dazu gehört nach Absatz 2 Buchstabe a zunächst eine fachliche Stellungnahme zu Gesuchen um Finanzhilfen nach Artikel 10. Bei der Prüfung dieser Gesuche muss fedpol auf das fachliche Know-How der Geschäftsstelle der KSMM zurückgreifen. Die Geschäftsstelle ist indes Vertreterin sämt

14 SR 172.021 15 SR 172.010

licher in der KSMM vereinigter Stellen, also auch der nichtstaatlichen Organisationen, welche als Empfängerinnen künftiger Finanzhilfen vorrangig in Frage kommen. Zur Vermeidung von lnteressenkonflikten erfolgt der Einbezug der Geschäftsstelle der KSMM daher rein konsulta tiv, das heisst, im Rahmen einer Stellungnahme. Der endgültige Entscheid über die Ausrich tung einer Finanzhilfe liegt beim Direktor oder der Direktorin fedpol. Weiter wird die Ge schäftsstelle der KSMM unterstützend mitwirken bei der Überprüfung und Kontrolle der Ver wendung der gewährten Finanzhilfen. Gestützt auf Artikel 25 Absatz 1 SuG muss fedpol bei jeder einzelnen Finanzhilfe prüfen, ob der Empfänger die Subvention gesetzmässig und nach den ihm auferlegten Bedingungen verwendet hat (Abs. 2 Bst. b.). Eine weitere wichtige Aufgabe, welche der Geschäftsstelle zukommt, ist die Erarbeitung und Begleitung von Massnahmen, die der Bund gestützt auf die vorliegende Verordnung selbst durchführt (Ab satz 2 Buchstabe c). Wie unter den Erläuterungen zu Artikel 3 erwähnt, wird die Geschäfts stelle der KSMM zur Erfüllung dieser Aufgabe weitere verwaltungsinterne oder —externe Stel len beiziehen können. So soll auch die vorgesehene gesamtschweizerische Öffentlichkeits kampagne gegen Menschenhandel bereits in der Konzeptphase im Rahmen einer Arbeits gruppe unter Federführung der Geschäftsstelle der KSMM erarbeitet werden.

6. Abschnitt: Auskunfts- und Rechenschaftspflicht, Evaluation

Artikel 14 Auskunfts- und Rechenschaftspflicht Die Auskunfts- und Rechenschaftsplicht von Artikel 14 ermöglicht es fedpol, die subventions rechtlich vorgeschriebene Kontrolle über die gewährten Finanzhilfen und über die Tätigkeiten derjenigen Organisationen sicherzustellen, welche in Anwendung von Artikel 3 Absatz 2 für die Durchführung von Massnahmen des Bundes beigezogen werden. Sowohl die Leistungs empfänger von Finanzhilfen als auch die besagten Organisationen werden durch diese Ver pflichtungen zur vereinbarungsgemässen Aufgabenerfüllung angehalten.

Artikel 15 Evaluation Sowohl die Massnahmen des Bundes als auch die gewährten Finanzhilfen sollen nachweis lich zur Verhütung des Menschenhandels beitragen. Im Rahmen eines Berichts wird fedpol daher regelmässig gegenüber dem EJPD die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der vom Bund durchgeführten Massnahmen und der gewährten Finanzhilfen darlegen (Abs. 1 und 2). Um eine ordnungsgemässe Evaluation sicherstellen zu können, wird fedpol allenfalls Dritte in die Überprüfung einbeziehen (Abs. 3).

7. Abschnitt: Inkrafttreten

Artikel 16 Es ist vorgesehen, dass die Verordnung auf den 1. Januar 2014 in Kraft tritt. Unter dem Vor behalt, dass die eidgenössischen Räte in der Folge gestützt auf diese neue Rechtsgrundlage die für die Subventionen notwendigen Kredite bewilligen, sollten voraussichtlich im Jahr 2015 die ersten Finanzhilfen gewährt werden können.