Art. 1 Il principio sancito nel vigente capoverso 2 secondo cui il campo d'applicazione della legge si estende a tutte le consultazioni indette dal Consiglio federale o da una commissione parlamen- tare diventa privo di oggetto in seguito alla prevista unificazione di tutte le procedure di consul- tazione. Infatti, le indagini conoscitive ai sensi dell'articolo 10 LCo saranno soppresse. L'articolo 5 ap-LCo disciplina in modo esaustivo chi è competente per indire una consultazione. L'articolo 1 capoverso 2 deve pertanto essere abrogato. La soppressione del capoverso 2 (che non costituiva comunque una disposizione relativa al campo d'applicazione), rende superfluo nel complesso l'articolo 1 che può pertanto essere inte- ramente abrogato.

Art. 3 Oggetto della procedura di consultazione

16/28

L'articolo 3 deve essere dotato di una nuova struttura e il suo contenuto rielaborato e completa- to dal punto di vista redazionale secondo quanto previsto dal nuovo disciplinamento della pro- cedura di consultazione. I capoversi 1 lettere a–c e 2 del diritto vigente sono adeguati dal profilo redazionale. Il vigente capoverso 2 è integrato nella nuova lettera e.

Cpv. 1 lett. d (nuova) Il rapporto del CPA (n. 3.1.1, pag. 16 segg.) rileva che nella prassi nel caso di importanti ordi- nanze non sempre è garantita l'esecuzione di una consultazione. Come esempio è menzionata l'ordinanza del 28 ottobre 200914 concernente il fumo passivo per la quale si sarebbe dovuta indire una procedura di consultazione poiché, secondo la maggioranza degli intervistati, la sua esecuzione è affidata in gran parte a organi esterni all’Amministrazione federale, si tratta di un progetto di ampia portata politica, finanziaria ed economica e i Cantoni ne sono considerevol- mente toccati (art. 3 cpv. 2 e 3 LCo). L’attuale articolo 3 capoverso 2 LCo enuncia in modo a- stratto che deve essere indetta una consultazione anche «su altri progetti di ampia portata poli- tica». Il capoverso 2 serve da fattispecie sussidiaria per includere importanti progetti ai quali non si applicano le definizioni dei capoversi 1 lettere a–c e 3 ma che comprendono anche ordi- nanze aventi un'ampia portata politica o disposizioni d'esecuzione importanti, come quelle che disciplinano i settori degli stranieri o dell'asilo, della circolazione stradale, dell’indicazione dei prezzi o della previdenza professionale15. Poiché in questa disposizione la nozione di ordinanza è intesa solo in modo implicito, l'elenco degli oggetti del capoverso 1 dev'essere completato con le ordinanze importanti. Questa precisazione corrisponde anche al tenore dell'articolo 147 Cost. secondo cui i Cantoni, i partiti politici e gli ambienti interessati sono consultati fra l'altro nell’ambito della «preparazione di importanti atti legislativi»16.

La prima parte della «fattispecie sussidiaria» del vigente capoverso 2 è inserita nel capoverso 1 lettera d. Per chiarire il tenore della legge, vi saranno esplicitamente menzionate anche le ordi- nanze importanti: secondo l'articolo 3 capoverso 1 lettera d ap-LCo sarà indetta una procedura di consultazione anche in occasione dei lavori preparatori di ordinanze che hanno un'ampia portata politica, finanziaria, economica, ecologica, sociale o culturale. In tal modo la coerenza interna del vigente capoverso 2 sarà preservata nell'ambito della revisione parziale.

Cpv. 1 lett. e (nuova) Secondo il testo vigente (art. 3 cpv. 3 LCo), i Cantoni sono consultati se sono considerevolmen- te toccati da un progetto di ordinanza. Ora si propone di riunire i due oggetti – ordinanze secon- do il capoverso 3 e altri progetti la cui esecuzione è affidata in gran parte a organi esterni all’Amministrazione federale – inserendoli nel capoverso 1 lettera e. Conformemente a questa proposta sarà indetta una consultazione anche per la preparazione di ordinanze e di altri pro-

14 RS 818.311 15 FF 2004 453, 468 16 SÄGESSER, Die Bundesbehörden, Kommentar zu Art. 147 BV, n. marg. 115. 17/28

getti che toccano in misura particolare i Cantoni oppure la cui esecuzione è affidata in gran par- te a organi esterni all’Amministrazione federale.

Cpv. 2 Consultazione relativa a oggetti di portata minore La valutazione del CPA rileva che la distinzione tra consultazioni e indagini conoscitive risulta essere non solo poco chiara ma anche irrilevante per i destinatari17. Il CPA giunge inoltre alla conclusione che la delimitazione stessa fra la nozione di indagine conoscitiva e quella di consul- tazione e di altre forme di partecipazione delle cerchie esterne all'amministrazione è nebulosa18. Il Consiglio federale ha deciso di attuare la raccomandazione 5a della CdG-N applicando le seguenti misure (parere del CF ad racc. 5a; FF 2012 2089, 2095 seg.): - mantenere soltanto il termine «consultazione»: a seconda dell’oggetto, le consultazioni sa- ranno indette dal Consiglio federale o dal dipartimento (cfr. art. 5 cpv. 1 e 2 ap-LCo); - unificare le procedure: in sostanza si applicheranno le stesse regole a entrambe le procedu- re per quanto riguarda comunicazione, termine, pubblicità e trasparenza; - a seconda dell’oggetto, entrambe le procedure saranno indette dal Consiglio federale o dal dipartimento competente. Unità amministrative subordinate potranno indire procedure di consultazione concernenti progetti di portata minore se è stata loro delegata la competenza di emanare norme di diritto (cfr. art. 5 cpv. 1 e 2 ap-LCo).

La LCo non si applica alle «audizioni» disciplinate da una legge speciale, per quanto esse non rientrino nel campo d'applicazione dell'articolo 3. Lo stesso vale per il diritto dei Cantoni di par- tecipare al processo decisionale della Confederazione sancito dall'articolo 45 della Costituzione federale (Cost.)19.

Nel contempo, l'articolo 147 Cost. non prescrive di indire una procedura di consultazione per ogni progetto di portata minore bensì soltanto per importanti atti legislativi, trattati internazionali importanti e altri progetti di ampia portata. Come affermava il Consiglio federale nel suo mes- saggio del 21 gennaio 200420, la Costituzione federale «non prevede consultazioni per progetti di portata minore con l’idea di sgravare l’amministrazione e le cerchie consultate affinché pos- sano concentrarsi sui progetti essenziali. L’organizzazione e lo svolgimento di una procedura di consultazione richiedono in effetti un investimento importante». Come già il vigente articolo 10 LCo, l'articolo 3 capoverso 2 ap-LCo in combinato disposto con l'articolo 5 capoverso 2 ap-LCo dispone chiaramente che nel caso di progetti di importanza mi- nore spetta al competente dipartimento decidere se svolgere una procedura di consultazione o se coinvolgere terzi con altre modalità per renderli partecipi del processo di formazione

17 Rapporto del CPA n. 3.6, pag. 32 18 Rapporto del CPA n. 4.1, pag. 33 seg. 19 RS 101; cfr. SÄGESSER, Kommentar VlG, art. 1, n. marg. 38–40 20 FF 2004 453, 475 18/28

dell’opinione e di decisione. Nel caso di progetti con uno spiccato contenuto tecnico o ammini- strativo invece di avviare una procedura di consultazione dev'essere sempre possibile ricorrere anche ad altre forme e strumenti di consultazione e di partecipazione di terzi all'elaborazione di progetti della Confederazione oppure a discussioni tra autorità federali ed enti esterni21. Spesso si tratta di una forma di procedura partecipativa mediante la quale le unità amministrative su- bordinate verificano nuove idee e preparano soluzioni, senza vincolare il Consiglio federale o il dipartimento competente. Inoltre, nella prassi ciò riguarda affari di routine, di scarsa entità e non molto complessi oppure progetti tecnici o amministrativi in merito ai quali è chiamata a espri- mersi una cerchia ristretta di servizi specializzati o di esperti. In questi casi spesso, nonostante non sia necessario, viene indetta una consultazione in forma di indagine conoscitiva.

Lo stesso vale per le consultazioni informali che si svolgono durante l'elaborazione di un avam- progetto, prima della consultazione vera e propria. Si tratta innanzitutto di contatti informali che consentono di discutere con servizi specializzati, rappresentanti cantonali, organizzazioni di diritto pubblico o privato o commissioni extraparlamentari i principi di un progetto della Confede- razione22.

Cpv. 3 Rinuncia a una procedura di consultazione Secondo l'articolo 2 capoverso 2 LCo, la procedura di consultazione fornisce informazioni sulla congruità di un progetto della Confederazione, sulla sua attuabilità e sul consenso che esso raccoglie. L'articolo 3 LCo enumera i casi in cui una procedura di consultazione deve essere indetta. Il nuovo articolo 3 capoverso 3 ap-LCo introduce la possibilità in determinati casi di ri- nunciare, eccezionalmente, a una consultazione; l'elenco non è esaustivo.

Secondo la lettera a dev'essere possibile rinunciare a indire una procedura di consultazione per un disegno di legge la cui entrata in vigore non può essere ritardata e che probabilmente deve essere dichiarato urgente dall'Assemblea federale, conformemente all'articolo 165 capoverso 1 Cost., oppure per un progetto di legge che richiede misure urgenti (procedura accelerata se- condo l'art. 85 cpv. 2 LParl). Le stesse considerazioni valgono per un trattato internazionale la cui ratifica non può essere ritardata.

Questo corrisponde alla prassi corrente e sarà perciò sancito nella legge come eccezione; in proposito si possono citare alcuni esempi:

- la legge del 30 settembre 201123 sulle misure per attenuare la forza del franco e migliorare la competitività;

- la legge federale del 25 settembre 200924 sulle misure temporanee di stabilizzazione con- giunturale nei settori del mercato del lavoro, delle tecnologie dell’informazione e della co- municazione nonché del potere d’acquisto;

21 FF 2004 453; n. 1.7, pag. 463 e 465 22 FF 1998 1511 23 RU 2011 4497 19/28

- la modifica del 30 settembre 201125 della legge sulle banche (rafforzamento della stabilità nel settore finanziario; too big to fail).

Secondo la lettera b è possibile rinunciare a una consultazione se il progetto riguarda princi- palmente l'organizzazione o le procedure delle autorità federali o la ripartizione delle competen- ze fra autorità federali. Questa disposizione ha avuto origine dall'iniziativa parlamentare della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati (CIP-S) del 22 marzo 2010 con- cernente il miglioramento dell'organizzazione e delle procedure del Parlamento26. Essa propone di introdurre nella LCo un nuovo articolo 3 capoverso 1bis con il seguente tenore27:

1bis È possibile rinunciare a una consultazione se il progetto concerne principalmente l’organizzazione o le procedure di autorità federali oppure la ripartizione delle competen- ze fra autorità federali.

Se la disposizione verrà approvata dalle Camere federali, dovrà essere inserita nell'ambito della presente modifica in questo punto della legge. Secondo la prassi costante il Consiglio federale indice una consultazione su un progetto di leg- ge soltanto se questa procedura fornisce informazioni sulla congruità di un progetto della Con- federazione, sulla sua attuabilità e sul consenso che esso raccoglie e se le condizioni di cui all'articolo 3 capoverso 1 lettera b LCo sono adempiute28. Se però può chiaramente presumere che non sarà possibile acquisire nuove conoscenze sulla congruità, sull'attuabilità e sul consen- so di un progetto di legge, il Consiglio federale rinuncia a svolgere una consultazione. Questa prassi costante sarà disciplinata nella lettera c29. I seguenti esempi di applicazione permettono di illustrare le eccezioni di cui alla lettera c: - Trattati internazionali politicamente incontestati che non presentano contenuti so- stanzialmente nuovi. Le seguenti condizioni devono essere adempiute cumulativamente: a. il trattato corrisponde essenzialmente al trattato che completa o sostituisce; b. una valutazione oggettiva delle circostanze attuali e, all'occorrenza, future mostra che il trattato è accettato a livello politico; c. i motivi della rinuncia a una consultazione sono illustrati nel messaggio all'Assemblea federale.

Questi trattati rientrano nei seguenti settori: assistenza giudiziaria, polizia, doppia imposizio- ne, libero scambio, cooperazione economica senza clausole preferenziali, convenzioni nell'ambito dell'Organizzazione internazionale del lavoro, protezione degli investimenti.

24 RU 2009 5043 25 RU 2011 811 26 Iv.Pa. 10.440, FF 2011 6049, cifra III, pag. 6076 27 FF 2011 6079, cifra III, pag. 6082 28 FF 2011 6085, 6090 29 Cfr. il rapporto di valutazione del CPA, n. 4.5, pag. 37 20/28

- Trattati con ripercussioni nulle o minime sul diritto nazionale Questa categoria comprende i trattati internazionali che non richiedono alcun adeguamento o, tutt'al più adeguamenti minimi, del diritto nazionale. Per garantire la trasparenza, nel messaggio all'Assemblea federale occorre motivare la rinuncia alla consultazione. Esempio: Trattato del 6 e 8 dicembre 201130 tra la Confederazione Svizzera e il Principato del Lie- chtenstein concernente la prassi in materia di circolazione transfrontaliera di armi da fuoco.

- Disegni di legge di portata minore In questa categoria rientrano in particolare le disposizioni di legge che dal profilo materiale: a. non istituiscono nuovi obblighi né comportano la rinuncia a diritti esistenti, come ad e- sempio la proroga di leggi con durata di validità limitata o il mantenimento in vigore, in- variate, di leggi aventi in origine una durata di validità limitata; b. servono unicamente all'esecuzione di leggi vigenti oppure a precisare diritti, obblighi o principi organizzativi già fissati in una legge; c. si rivolgono alle autorità e disciplinano esclusivamente questioni tecniche o amministra- tive (ad es. organizzazione e procedura in seno all’Amministrazione federale, ripartizione di competenze tra autorità). In questa categoria si rinuncia raramente a indire una procedura di consultazione e la deci- sione è presa caso per caso. L'autorità competente ha rinunciato alla consultazione nei se- guenti casi: − modifica del 24 marzo 200631 della legge federale sulla meteorologia e la climatologia; − modifica del 23 marzo 200732 della legge sul Parlamento; − modifica del 17 giugno 2011(RU 2011 4537) della legge sul Parlamento; − modifica del 17 giugno 201133 della legge sui politecnici federali.

Se si rinuncia a indire una consultazione fondandosi su questa disposizione, la rinuncia dovrà essere comunicata in modo appropriato, ad esempio menzionando le ragioni di tale scelta in un messaggio o nel rapporto esplicativo concernente un'ordinanza. L'obbligo d'informare dovrà essere disciplinato dettagliatamente nell'ordinanza sulla consultazione.

Art. 4 cpv. 4 Limitazione della cerchia dei destinatari L'articolo 147 Cost. non impone che per ogni progetto della Confederazione venga indetta un'ampia consultazione. Nel suo messaggio del 21 gennaio 200434 il Consiglio federale scriveva a tale proposito : «La Costituzione federale prescrive una consultazione solo per gli atti legisla- tivi importanti, i trattati internazionali importanti e gli altri progetti di ampia portata (art. 147 Cost.). Non prevede consultazioni per progetti di portata minore, con l’idea di sgravare

30 FF 2012 5201, n. 1.5 31 RU 2006 4881 32 RU 2007 4129 33 RU 2011 4789 34 FF 2004 475 21/28

l’amministrazione e le cerchie consultate affinché possano concentrarsi sui progetti essenziali. L’organizzazione e lo svolgimento di una procedura di consultazione richiedono in effetti un in- vestimento importante». Il diritto vigente definisce già i progetti di portata minore come strumenti dei dipartimenti e della Cancelleria federale (art. 10 LCo). Si tratta di progetti che per la loro portata non sono conside- rati oggetti da sottoporre a consultazione ai sensi dell'articolo 3 capoversi 1 e 2 LCo. In questi casi, per analogia con le attuali indagini conoscitive, soltanto le persone e le organizzazioni di diritto pubblico o privato direttamente interessate dal progetto devono essere invitate a esprime- re il loro parere.

Secondo il rapporto del CPA, alcuni Cantoni auspicano che in occasione delle consultazioni indette dai dipartimenti o dalla Cancelleria federale l'invito a partecipare sia rivolto anche alle Cancellerie di Stato, in modo da garantire che le istituzioni politiche siano informate e sia assi- curato il coordinamento in seno all’amministrazione cantonale35. Anche una raccomandazione del gruppo di lavoro Confederazione – Cantoni per l'attuazione del diritto federale esprime un invito analogo. Questa richiesta sarà attuata nell'ambito della revisione parziale dell'ordinanza. A livello di ordinanza dovrà essere inserito anche l'obbligo,chiesto dalla CdG-N, di giustificare la limitazione della cerchia dei destinatari conformemente all'articolo 4 capoverso 4 ap-LCo e di comunicarne i motivi ai partecipanti alla consultazione.

Art. 5 Indizione di una consultazione Osservazioni concernenti il momento in cui è indetta una consultazione La procedura di consultazione è indetta mediante la decisione della competente autorità. Nel caso di trattati internazionali occorre osservare quanto segue: la procedura di consultazione può essere indetta prima del conferimento del mandato di negoziazione oppure dopo la firma del trattato. a) Prima del conferimento del mandato di negoziazione Se la consultazione viene indetta in questo momento è possibile coinvolgere sin dall'inizio le cerchie esterne; inoltre, identificare i punti chiave prima dell'avvio del negoziato permette di evi- tare rinegoziazioni successive. Tuttavia, la pubblicità data al mandato può indebolire la posizio- ne dei negoziatori. Inoltre, poiché il progetto non è ancora definitivo, la consultazione può svol- gersi su singoli punti, o addirittura su un intero progetto, che saranno accantonati nel corso dei negoziati. b) Dopo la firma Se la consultazione è indetta a questo stadio, l'oggetto della consultazione corrisponde al pro- getto definitivo, il quale tuttavia non è più negoziabile; pertanto i partecipanti possono unica- mente approvare o respingere il trattato. La consultazione può però adempiere lo scopo dell'ar- ticolo 2 LCo, fornendo informazioni sul consenso politico raccolto da un progetto.

35 Rapporto del CPA, n. 3.2.3, pag. 24 22/28

Spetta alla competente unità amministrativa valutare quale momento sia più opportuno dal pro- filo materiale e della tattica negoziale per indire una procedura di consultazione. Occorre tutta- via fare in modo che per ogni oggetto sia sempre indetta un'unica consultazione.

Osservazioni riguardanti le disposizioni modificate Il capoverso 1 precisa su quali progetti spetta al Consiglio federale o alla commissione parla- mentare competente indire una procedura di consultazione, ossia sui progetti secondo l'articolo 3 capoverso 1 lettere a–d ap-LCo.

L'avamprogetto prevede che, di regola, le consultazioni su progetti di cui all'articolo 3 capoverso 1 lettera e nonché sui progetti di portata minore, ossia quelli secondo l'articolo 3 capoverso 2, saranno indette dal dipartimento competente (art. 5 cpv. 2 ap-LCo). Quest'ultimo potrà delegare tale competenza all’ufficio responsabile. La seguente eccezione è tuttavia prevista per le unità dell’Amministrazione federale centrale e decentralizzata (art. 6–8 OLOGA): queste ultime pos- sono indire una consultazione se per legge è stata delegata loro la competenza di emanare norme di diritto. L’Istituto svizzero per gli agenti terapeutici (Swissmedic) costituisce un esempio in materia di competenza per indire autonomamente consultazioni su progetti di portata minore. Swissmedic è un'unità amministrativa decentralizzata (art. 7a cpv. 1 lett. c, 8 cpv. 1 lett. b e allegato 1 lett. B cifra II/2.2.9 OLOGA) alla quale è stata delegata la competenza di emanare norme di diritto conformemente all'articolo 82 capoverso 2 della legge del 15 dicembre 200036 sugli agenti tera- peutici. Secondo l'articolo 5 capoverso 2 ap-LCo Swissmedic potrà indire autonomamente con- sultazioni su progetti di ordinanze con un contenuto tecnico e di importanza minore, ciò che corrisponde alla prassi corrente.

Su circa cento consultazioni esterne all'amministrazione indette ogni anno nel periodo 2006– 2011, quasi due terzi riguardavano progetti di portata minore. Alla luce di questa cifra elevata, i dipartimenti e la Cancelleria federale devono poter continuare a indire consultazioni di questo genere sgravando in tal modo il Consiglio federale.

Le commissioni parlamentari devono disporre della stessa competenza (art. 5 cpv. 3 ap-LCo). La nuova normativa tiene conto delle esigenze delle commissioni competenti nel caso delle iniziative parlamentari.

La vigente disposizione concernente il coordinamento (art. 5 cpv. 3 LCo) è ripresa invariata nel nuovo capoverso 4 ap-LCo.

36 RS 812.21 23/28

Art. 7 Forma e termine

Cpv. 1 Forma Nel primo periodo «e» viene sostituita da «o», nel senso di «e/o», allo scopo di agevolare la crescente tendenza a svolgere le consultazioni in forma elettronica. L'espressione «per scritto» è stralciata perché comunque si desume dal contesto.

Il secondo periodo prevede una delega al Consiglio federale. Come menzionato in precedenza (n. 1.1.), il Consiglio federale ha incaricato la Cancelleria federale di esaminare la possibilità di organizzare le consultazioni e le indagini conoscitive interamente in forma elettronica e di pre- sentare un pertinente rapporto. La norma qui prevista permetterà, senza modificare ulteriormen- te la legge, di rinunciare a svolgere le procedure di consultazione su supporto cartaceo nel caso in cui il Consiglio federale giungesse alla conclusione che in futuro le consultazioni potranno essere realizzate esclusivamente in forma elettronica.

Cpv. 2 Termini minimi Il termine legale minimo per le consultazioni oggi è di tre mesi. È prolungato in modo adeguato per tenere conto delle vacanze o dei giorni festivi nonché in considerazione del contenuto e della portata del progetto (art. 7 cpv. 2 LCo). Nel rapporto del CPA37 è criticata soprattutto la brevità dei termini imposti per le indagini cono- scitive (art. 10 LCo). Secondo il CPA38: «Quando la decisione di imporre termini molto serrati non è motivata, essa suscita tra i partecipanti l’impressione che, in realtà, l’autorità promotrice non sia affatto interessata a un loro parere fondato, ma che si limiti ad adempiere pro forma a un obbligo legale. Essi temono, in altre parole, che i giochi siano fatti e che i loro pareri siano inutili. Il risultato finale è che il vaglio cui è sottoposto il progetto sotto il profilo della congruità e dell’attuabilità non è accurato perché i pareri non sono sufficientemente fondati o perché non sono analizzati e utilizzati in modo serio. In alcuni casi possono risultare problemi in sede di esecuzione. (...) Vari destinatari – tra cui in particolare diversi Cantoni – hanno affermato che le condizioni quadro e i termini di alcune indagini conoscitive e procedure di consultazione susci- tano in loro l’impressione di non essere presi sul serio (e pertanto tentano di esercitare la loro influenza attraverso altri canali). Si tratta di dichiarazioni preoccupanti e sintomatiche di una certa frustrazione che, in definitiva, può pregiudicare il conseguimento degli obiettivi (dell’indagine conoscitiva o della procedura di consultazione) – ossia la partecipazione degli ambienti interessati al processo di formazione dell’opinione e delle decisioni, il miglioramento della congruità e dell’attuabilità del progetto, l’aumento del consenso che quest’ultimo raccoglie – e, a lungo termine, rischia di scalfire la legittimità delle procedure anzidette quale utile stru- mento di raccolta delle opinioni».

37 N. 1.1 pag. 6 seg.; n. 3.2.2 pag. 22 seg.; n. 3.2.4 pag. 25; n. 3.6 pag. 32 38 N. 4.2 pag. 34 24/28

Nel suo parere relativo alla raccomandazione 5a della CdG-N39, il Consiglio federale ha dichia- rato che dovrebbero essere applicate le stesse regole a entrambe le procedure per quanto ri- guarda la comunicazione, i termini, la pubblicità e la trasparenza e che è indispensabile in parti- colare un’armonizzazione dei termini. In applicazione di questo principio, l'adeguato prolunga- mento del termine minimo di tre mesi è sancito nell'articolo 7 capoverso 2 ap-LCo. Tenendo conto della prassi vigente, per le consultazioni scritte è proposta una proroga di tre settimane durante le vacanze estive, di due settimane nel periodo tra Natale e Capodanno e di una setti- mana nel periodo pasquale. Poiché in Svizzera l'inizio e la fine delle vacanze estive varia secondo i Cantoni e le regioni lin- guistiche, le procedure di consultazione devono essere prolungate se includono il periodo di sospensione dei termini stabilito da diverse leggi federali (15 luglio–15 agosto)40.

Cpv. 3 Riguardo alla riduzione dei termini (art. 7 cpv. 3 LCo), la CdG-N41 riconosce esplicitamente che, in casi eccezionali, è assolutamente necessario derogare al termine sancito per legge. Tuttavia, a suo avviso, se le ragioni della deroga non sono debitamente motivate, la legittimità dello strumento ne risente. Può essere prevista una riduzione dei termini in particolare nei casi in cui l'urgenza dimostrata sia imputabile a un fatto che esula dalla sfera d’influenza della Svizzera, come ad esempio all'attuazione di un'evoluzione legislativa estera (ad es. la nuova legge fiscale statunitense FA- TCA) oppure di una raccomandazione emanata dall'UE in relazione a un accordo bilaterale. Non si può invece far valere un'urgenza dimostrata nei casi in cui l'amministrazione ha problemi di tempo poiché, senza un motivo giustificabile, non ha presentato un progetto in tempo utile per avviare la consultazione e pertanto non è in grado di rispettare il termine di cui all'articolo 7 capoverso 2 ap-LCo. Nel capoverso 3 lettera b l'espressione «completamente o parzialmente» è stralciata poiché nel caso particolare della procedura di consultazione svolta in forma di conferenza non si tratta di una procedura unicamente orale42.

Cpv. 4 Nei casi di cui al capoverso 3 l'urgenza invocata per abbreviare un termine o per svolgere una consultazione in forma di conferenza dev'essere oggettivamente motivata affinché possa esse- re comunicata ai destinatari della consultazione. Nel capoverso 4 viene attuata la raccomanda- zione 4 della CdG-N43. La pertinente comunicazione sarà contenuta nella lettera di accompa- gnamento inviata ai destinatari.

39 Parere del CF ad racc. 5a, pag. 2096 40

Art. 22a cpv. 1 lett. b della legge del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (RS 172.021), art. 46 cpv. 1 lett. b della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (RS 173.110); art. 145 cpv. 1 lett. b del Codice di procedura civile (RS 272) 41 FF 2012 2031; n. 2.1.3, pag. 2035 42 Cfr. SÄGESSER, Kommentar VlG, art. 7, n. marg. 33. 43 Parere del CF ad racc. 4, pag. 2094 seg. 25/28

Cpv. 5 Il primo periodo del capoverso riprende una disposizione della vigente ordinanza (art. 17 cpv. 2 OCo): in caso di procedura di consultazione in forma di conferenza deve essere accordata la possibilità di formulare pareri per scritto. Nel suo parere del 27 aprile 1998 relativo al rapporto della CdG-S, il Consiglio federale scriveva a proposito della combinazione di consultazioni in forma scritta e in forma di conferenza44: «L'esperienza dimostra che una consultazione mera- mente orale non è idonea a sostituirne una scritta; di regola i Cantoni desiderano comunque esprimersi per scritto. Le preconsultazioni in forma di conferenza consentono tuttavia di accre- scere il livello d'informazione dei Cantoni e di chiarire determinate questioni di attuazione, quindi di migliorare l'efficacia della consultazione scritta. Oggi si ricorre già alla combinazione di con- sultazioni scritte e contatti preliminari o successivi (conferenze o gruppi di lavoro comuni). Tale prassi potrebbe essere ulteriormente sviluppata senza che vi si debba tuttavia ricorrere in modo sistematico». Il secondo periodo del capoverso 5 riprende una disposizione vigente con un adeguamento di natura esclusivamente redazionale.

Cpv. 6 Il capoverso 6 stabilisce espressamente che le consultazioni su progetti di portata minore indet- te dai dipartimenti o dalla Cancelleria federale (in casi eccezionali anche da uffici o gruppi) pos- sono essere svolte in forma di conferenza. Questo corrisponde alla dottrina e alla prassi attua- li45. L'articolo 4 capoverso 4 ap-LCo prevede la possibilità di limitare la cerchia dei destinatari delle procedure di questo genere, ciò che le rende più opportune per i progetti di portata minore che per quelli delle ordinanze del Consiglio federale (ossia quando la cerchia degli interessati è relativamente ristretta e chiaramente definita). Inoltre, in questi casi si tratta piuttosto di acquisi- re conoscenze specialistiche e informazioni di base; è quindi giustificato introdurre la variante procedurale della consultazione in forma di conferenza (cfr. al proposito le considerazioni al n. 1.5.2).

In caso di procedure di portata minore si prescinde dal requisito dell'urgenza poiché nella prassi la cerchia dei destinatari è già ristretta e spesso, per progetti prevalentemente tecnici, sin dall’inizio è riconosciuto che il processo decisionale deve avvenire in modo rapido. Inoltre, in generale questi progetti vanno valutati in modo diverso rispetto ai progetti importanti dal profilo politico che richiedono il coinvolgimento nella consultazione del maggior numero possibile di partecipanti.

Art. 8 cpv. 2 Rapporto sui risultati Secondo la disposizione vigente (l'art. 8 LCo diventa il nuovo cpv. 1) si prende atto dei pareri espressi, li si soppesa e li si valuta. L'articolo della legge che definisce lo scopo della procedura di consultazione statuisce che le autorità competenti devono tener conto dei pareri espressi, per

44 FF 1998 2982, 2988 45 Cfr. il rapporto del CPA, pag. 2062 26/28

lo meno per quanto riguarda le informazioni che permettono di stabilire la congruità di un pro- getto, la sua attuabilità e il consenso che esso raccoglie (art. 2 cpv. 2 LCo). L'obbligo di prende- re atto dei pareri espressi non fonda alcun diritto a tener conto materialmente dei pareri inoltrati. Finora le autorità non erano neppure tenute a comunicare o a giustificare il peso dato a un pa- rere o in che misura tale parere fosse stato preso in considerazione per adeguare il progetto46. La CdG-N47 ritiene che non sia opportuno sancire per legge il valore da attribuire ai pareri di determinati attori. Valutare i pareri raccolti deve continuare a essere il compito del Consiglio federale o dell’autorità che ha indetto la procedura. Tuttavia la trasparenza sulla presa in consi- derazione dei pareri e sul loro influsso sull'adeguamento dei progetti dopo lo svolgimento della consultazione deve essere migliorata. Le pertinenti prescrizioni dovranno essere recepite nell'ordinanza.

Secondo il nuovo capoverso 2 ap-LCo, i risultati di tutte le procedure di consultazione do- vranno essere riassunti in un rapporto (cfr. art. 10 cpv. 2 LCo). Il rapporto sui risultati informa sui pareri pervenuti e ne riassume i contenuti in modo comprensibile e senza esprimere giudizi di valore (art. 20 cpv. 1 OCo). Il nuovo capoverso 2 riprende unicamente una disposizione vi- gente con l'aggiunta di una precisazione redazionale.

Art. 9 cpv. 1 lett. c Pubblicità del rapporto sui risultati Questa disposizione precisa che il rapporto sui risultati è reso pubblico dopo che l'autorità che ha indetto la consultazione ne ha preso atto. In tal modo la prassi è armonizzata a livello di leg- ge.

Art. 10 Abrogazione della disposizione concernente le indagini conoscitive La quasi integrale unificazione delle due procedure (consultazioni e indagini conoscitive) rende l'articolo 10 privo d’oggetto; sarà pertanto abrogato. Dal profilo terminologico verrà mantenuta unicamente la nozione di consultazione.

3 Ripercussioni

3.1 Per la Confederazione Per quel che concerne la Confederazione, la presente revisione della LCo non comporta con- seguenze rilevanti in termini di finanze e di personale. Grazie all'unificazione delle due procedu- re (consultazioni e indagini conoscitive) vi è da attendersi tendenzialmente una diminuzione della procedura scritta. Con l'incremento dell'impiego dei mezzi di informazione, comunicazione e archiviazione elettronici (cfr. art. 7 cpv. 1 ap-LCo) a medio termine l'onere amministrativo do- vrebbe ridursi. Per contro, in seno all'l'Amministrazione federale si prevede un certo aumento del lavoro, per ora non quantificabile, imputabile, da un lato, all'obbligo di informare sulla proce- 46 Cfr. in proposito SÄGESSER, Kommentar VlG, art. 8, n. marg. 16–39. 47 FF 2012 2031; n. 2.1.2, pag. 2034 27/28

dura come chiesto dalla CdG-N e, dall'altro, al previsto obbligo, per i progetti d'ordinanza, di comunicare informazioni in merito all'utilizzo e alla presa in considerazione dei pareri.

3.2 Per i Cantoni La presente revisione della LCo non comporta immediate ripercussioni finanziarie, sull’effettivo del personale o di altro genere per i Cantoni e i Comuni. Comunque, le misure previste dovreb- bero contribuire a semplificare le procedure anche per i Cantoni, con una conseguente riduzio- ne dell'onere amministrativo (cfr. le osservazioni ad art. 4 cpv. 2).

Il rapporto del 16 marzo 2012 del gruppo di lavoro congiunto Confederazione – Cantoni all'indi- rizzo del Dialogo federalista è incentrato sull’attuazione del diritto federale da parte dei Cantoni (cfr. n. 1.1). Fra l'altro vi viene anche deplorato il fatto che nell’ambito della consultazione non è tenuto conto dei problemi di attuazione dei Cantoni (cfr. n. 2.1, 2.2 e 2.2.4 del rapporto). Le mi- sure proposte dal gruppo di lavoro saranno prese in considerazione nell'ambito della revisione parziale dell'ordinanza sulla consultazione (OCo).

3.3 Altre ripercussioni La presente revisione della LCo non ha alcuna ripercussione sull’economia nazionale né sulla politica estera. Per quanto riguarda segnatamente la partecipazione dei Cantoni alla prepara- zione di decisioni in materia di politica estera non vi saranno cambiamenti rispetto al diritto vi- gente48.

4 Programma di legislatura Il progetto non è previsto nel programma di legislatura.

5 Aspetti giuridici

5.1 Costituzionalità La presente attuazione a livello legislativo dell'articolo 147 Cost. tiene conto dell'articolo 164 Cost.

5.2 Delega di competenze legislative L'articolo 7 capoverso 1, secondo periodo del presente avamprogetto prevede una delega di competenze legislative: il Consiglio federale potrà prevedere che le procedure di consultazione siano svolte esclusivamente in forma elettronica se le condizioni tecniche lo consentono.

48 Cfr. in proposito FF 2004 453; n. 3.3 28/28