Revisione parziale della legge federale sulla espropriazione (LEspr)

Generalsekretariat UVEK Bern

Motion Ritter (13.3196) Entschädigung bei Enteignungen von Kulturland

Gutachten Zürich

15.6.2016

Projektnummer 107276 Auftraggeber Generalsekretariat UVEK Rechtsdienst Kochergasse 6

3003 Bern

Kontaktperson Christoph Julmy Bearbeitung Wüest & Partner AG Alte Börse Bleicherweg 5 CH-8001 Zürich Tel. +41 44 289 90 00 Fax+41 44 289 90 01 mail@wuestundpartner.com www.wuestundpartner.com Projektleitung Jörg Schläpfer Bearbeitung Patrick Schnorf Joël Buntschu Studer Anwälte und Notare AG: Dr. Benno Studer und RA Michael Ritter Zeitraum 14.3.-15.6.2016

Wüest & Partner ist ein international tätiges Beratungsunternehmen in den Bereichen Immobilien- und Baumarkt sowie Raum- und Standortentwicklung. Das multidisziplinär zusammengesetzte Team berät sowohl institutionelle Eigentümer wie Banken, Versi- cherungen, Immobiliengesellschaften und Immobilienfonds als auch Bauunternehmen, die öffentliche Hand und Private. Mit umfassenden Dienstleistungen, innovativen Produkten und exklusiven Daten ent- wickelt Wüest & Partner kundennahe Lösungen und wirkt in vielen Fällen bei deren Umsetzung mit. Seit seiner Gründung im Jahr 1985 in Zürich steht Wüest & Partner, nicht zuletzt dank seiner Unabhängigkeit, für höchste Qualität. Die Konzentration auf Beratungsleistun- gen gewährleistet professionelle und neutrale Ergebnisse. Mit einem rund 100-köpfigen, interdisziplinären Beraterteam verfügt das Unternehmen über eine exzellente Wissensbasis. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter stammen aus den Disziplinen Ökonomie, Architektur, Informatik, Ingenieurwesen sowie Sozial- und Naturwissenschaften. Ein internationales Netzwerk von Partnerfirmen und regional gut verankerten Fachpersonen vor Ort ergänzt die in Zürich, Genf, Bern, Frankfurt und Berlin stationierten Beraterteams. Für Kontinuität, Nachhaltigkeit und Unabhängigkeit der Unternehmensleistungen bürgen die siebzehn Partner, die zugleich Eigentümer der Wüest & Partner AG sind: Martin Hofer, Andreas Ammann, Marcel Scherrer, Marco Feusi, Andreas Bleisch, Jan Bärthel, Nabil Aziz, Patrick Schnorf, Mario Grubenmann, Patrik Schmid, Gino Fiorentin, Stefan Meier, Hervé Froidevaux, Ronny Haase, Pascal Marazzi-de Lima, Andreas Keller und Karsten Jungk.

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Zusammenfassung

Erfolgen Enteignungen gestützt auf das Bundesgesetz über die Enteignung (EntG; SR 711), so wird der Enteignete finanziell schadlos gehalten. Die Entschädigung be^ misst sich gemäss Art. 19 ÊntG anhand des Verkehrswertes. Für Kulturland beträgt dieser zwischen CHF 2.- und CHF 13.-/m , was einem Bruchteil des Verkehrswertes

von Bauland entspricht.

Mit der Motion Ritter (13.3196) dürfte eine Erhöhung der Entschädigung bei Enteig- nungen von Kulturland angestrebt werden. Eine solche Erhöhung bringt Schwierigkeit ten bei der Verfassuhgskönforrhität mit sich. Denn die Eigentumsgarantie - welche Grundlage und Schranke einer jeden Enteignung ist - legt fest, dass der Enteignete nach der Enteignung finanziell gleichzustellen ist wie vor der Enteignung,

Die Auswirkungen der Motion wären insbesondere finanzieller Natur, einerseits für die Enteigneten von Kulturland selbst, welche finanziell besser gestellt würden. Anderer- seits für die Enteigner, welche die höheren Infrastrukturausgaberi langfristig auf die Konsumenten überwälzen würden. Wie hoch der Betrag sein wird, ist davon abhängig, wie hoch die Entschädigung nach einer Umsetzung der Motion Ritter ausfallen würde.

Die Motion fordert einen vielschichtigen Pa.radigmenwechsel bei der Entschädigung von Enteignungen. Allerdings erweisen sich die im Motionstext vorgeschlagenen Kon- zepte - marktwirtschaftlich, künftiger Nutzen und Lageklassemethode - als verfas- sungsmässig kritisch aufgrund des Gewinnverbotes und der Willkürfreiheit. Zudem sind sie in der Umsetzung aus einer ökonomischen und bewertungstechnischen Per- spektive wenig praktikabel. Entsprechend dürften die damit einhergehenden Preise als wenig plausibel wahrgenommen werden.

In einer Suche nach Alternativen zu den explizit in der Motion vorgeschlagenen Um- setzungsvorschlägen, bei Enteignungen von Kulturland eine höhere Entschädigung als bisher zu erzielen, wurden verschiedene Konzepte geprüft. Nach Meinung der Verfas- ser dieses Gutachtens ist keiner dieser Wege dem Status quo mit der Entschädigung des Verkehrswertes vorzuziehen. Es wäre jedoch denkbar, heben dem zu entschädi- genden Verkehrswert auch weitere Elemente in die Messung, des Schadens einfliessen zu lassen.

Zusammengefasst ergibt sich aus den in diesem Gutachten geprüften Aspekten nach Meinung der Autoren kein dringender Revisionsbedarf im EntG.

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1 Einleitung 4

1.1 Ausgangslage 4

1.2 Abgrenzung 5

1.3 Aufbau 6

2 Ist-Zustand: Enteignungen von Kulturland 7

2.1 Rechtslage zur Entschädigung bei Enteignungen 7

2.2 Kulturland 8

2.2.1 Bedeutung von Kulturland 8

2.2.2 Entwicklung von Kulturland 9

2.2.3 Erhalt von Kulturland bei Enteignungen 11

2.3 Verkehrswerte von Kulturland 12

2.3.1 Heutige Praxis der Verkehrswertschätzung 12

2.3.2 Illustration: Verkehrswerte für den Kanton Zürich 13

2.3.3 Einfluss des Ertragswertes 14

2.3.4 Wirkung des BGBB 15

2.3.5 Einfluss von Subventionen 16

2.4 Entschädigungshöhe bei Enteignungen von Kulturland 17

2.4.1 Beispiele 18

2.4.2 Kantonale Enteignung: Spezialfall Zug 19

3 Soll-Zustand: Die Motion Ritter aus ökonomischer Sicht 21

3.1 Forderungen in der Motion 21

3.2 Marktkonforme Entschädigung bei Enteignungen von Kulturland 21

3.2.1 Relevanter Markt 21

3.2.2 Preisregulierung 22

3.2.3 Preisbestimmung bei Enteignung 23

3.3 Künftiger Nutzen des Werkes 24

3.3.1 Ausgangslage 24

3.3.2 Praktikabilität 25

3.4 Lageklassemethode 26

3.4.1 Methodische Erläuterungen 27

3.4.2 Zahlenbeispiel 27

3.4.3 Eignung 28

4 Soll-Zustand: Die Motion Ritter a u s rechtlicher Sicht 32

4.1.1 Die Eigentumsgarantie 32

4.1.2 Entschädigungshöhe 33

4.1.3 Motion Ritter 35

2 Wüest & Partner

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5 Auswirkungen der Motion 39

5.1 Preis bei Enteignungen von Kulturland 39

5.2 Betroffene Flächen 39

5.2.1 Beispiel des Kantons Zürich 40

5.2.2 Fälle bei den Eidgenössischen Schätzungskommissionen 41

5.2.3 Schätzung der betroffenen Flächen 42

5.3 Bund 42

5.3.1 Personelles 42

5.3.2 Steuereinnahmen 43

5.4 Enteignete 43

5.5 Enteigner 43

5.6 Volkswirtschaft 44

5.7 Erhalt von Kulturland 45

5.8 Raum- und Infrastrukturentwicklung 46

5.9 Sonderstellung des Kulturlandes 46

5.10 Übergangsphase 47

6 Alternative Konzepte zur Bestimmung der Entschädigung 48

6.1 Mögliche Arten der Bestimmung der Entschädigung 48

6.2 EntG und Motion Ritter (Vorschläge 1-5) 50

6.3 Erstellungskosten (6) 50

6.4 Optionswert: Entschädigung der Wahrscheinlichkeit einer Einzonung (7)

6.4.1 Praktikabilität der Bewertung 51

6.4.2 Juristische Perspektive 52

6.5 Berücksichtigung der umliegenden Nutzungszonen (8) 53

6.6 Reglementierte Preise (9-10) 53

6.7 Gewinnanspruchsrecht (11) 53

6.8 Rückkaufsrecht (12) 54

6.9 Entschädigung der seelischen Unbill bei Enteignungen (13) 55

7 Wertung der Motion 57

Die Motion Ritter (13.3196) im Wortlaut 59

Abkürzungsverzeichnis 60

Literaturverzeichnis 61

Haftungsausschluss 62

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Einleitung

Ausgangslage Herr Nationalrat Markus Ritter ersucht mit einer Motion (13.3196) die Gesamt- revision des Bundesgesetzes über die Enteignung. In der Motion wird ausgeführt, dass bei Enteignungen die bezahlten Preise für Kulturland tief seien, sie nicht dem Marktwert entsprächen und die künftige Nutzung von Infrastrukturprojekten ignoriere. Der Motionär unterstreicht die Wirkung des im Enteignungsverfahren bezahlten Preises auf den Erhalt von Kulturland.

Der Bundesrat und das Parlament anerkennen, dass gewisse Regelungen im Ent- eignungsgesetz (EntG) allenfalls revisionsbedürftig sind. Beide Kammern des Parlaments stimmten dem durch den Bundesrat vorgelegten Änderungsantrag zu und erklärten die Motion für erheblich. Das Thema Enteignung und die damit verbundenen Auswirkungen sind allerdings derart vielschichtig, dass vor einer allfälligen Revision eine umfassende Auslegeordnùng angezeigt ist. Damit hat der Bund die Revisionsbedürftigkeit des EntG vertieft zu prüfen.

Das Generalsekretariat des UVEK beauftragte Wüest & Partner mit der Erstellung eines Gutachtens als Teil der Auslegeordnung zur Prüfung der Revisionsbedürf- tigkeit des EntG. Der vorliegende Bericht dient als Grundlage für die Vemehm- lassungsvorlage und die Botschaft an das Parlament.

Generell würden gewisse Forderungen der Motion Ritter einen Paradigmenwech- sel im EntG bedeuten. So sieht das EntG in Art. 19 heute vor, dass bei Enteig- nungen der Verkehrswert des Grundstückes entschädigt wird - unabhängig von der künftigen Verwendung des enteigneten Grundstückes. Die Motion Ritter strebt an, dass bei Enteignungen - zumindest bei Kulturland - ein höherer Preis als der Verkehrswert bezahlt werden soll, was einen Paradigmenwechsel darstel- len würde. Der Motionär schlägt diesbezüglich eine marktwirtschaftliche Ent- schädigung vor, die sich am künftigen Nutzen des Werkes orientiert und bringt die Lageklassemethode ins Spiel. Der Gesetzgeber kann Gesetze anpassen, so- fern die Änderung im Einklang mit der Verfassung steht. Vor der möglichen Um- setzung der Motion ist dementsprechend eine Prüfung der Verfassungsmässig- keit vorzunehmen.

Im vorliegenden Gutachten werden die ökonomischen wie auch die juristischen Aspekte der Motion behandelt. Wüest & Partner hat dabei mit der Studer Anwäl- te und Notare AG zusammengearbeitet, welche insbesondere bei den Kapiteln

2 . 1 , 4 und 6.4 ff. federführend war.

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1.2 Abgrenzung

In der Motion Ritter (13.3196) geht es primär um die Höhe der Entschädigung bei Enteignungen von Kulturland ausserhalb der Bauzone. Sekundär geht es um die Auswirkungen der Entschädigungshöhe bei Enteignungen auf den Erhalt von Kulturland. Und drittens werden in der Begründung der Motion implizit auch strengere Voraussetzungen für die Durchführung einer Enteignung angespro- chen. Explizit wird aber eine Verschärfung der Enteignungsvoraussetzungen im Motionstext nicht gefordert.

Das vorliegende Gutachten fokussiert auf die Höhe und die Bemessung der Ent- schädigung bei Enteignungen (Art. 19 ff. EntG) und analysiert die im Wortlaut der Motion Ritter genannten Forderungen. Das Gutachten behandelt formelle Enteig- nungen, die nach Bundesrecht vollzogen werden: Das sind verfügte Handände- rungen zuhanden des Gemeinwesens für Infrastrukturprojekte, welche ein hinrei- chendes öffentliches Landesinteresse begründen. Dazu gehören beispielsweise Bauten für Verkehrswege, Starkstromeinrichtungen, Wasserbauten oder militäri- sche Anlagen.

Nach Rücksprache mit dem Auftraggeber werden in diesem Gutachten andere Aspekte der Enteignung nicht berücksichtigt: Einerseits Enteignungen durch Gemeinden und Kantone nach kantonalem Recht (bspw. für den Bau von Ge- meindestrassen) und andererseits materielle Enteignungen, bei denen keine formelle Handänderung stattfindet. Gewisse Aspekte, die der Motionär in der Begründung erwähnt wie beispielsweise die Verfahrensstraffung oder die Motion Regazzi, werden in anderen Gutachten abgehandelt. Ebenso wird der Spezialfall formeller Enteignungen von Nachbarrechten aufgrund von Immissionen in einem anderen Gutachten beurteilt.

Der Schutz von Kulturland wird nur in dem Masse behandelt, in welchem der Preis bei einer Enteignung Einfluss auf den Erhalt von Kulturland hat. Denn das Motionsanliegen wird u.a. damit begründet, dass ein tiefer Preis negative Aus- wirkungen auf den Erhalt von Kulturland habe. Der in einer informellen Stellung- nahme im Rahmen der Revision des Enteignungsgesetzes durch den Bauernver- band geäusserte Gedanke, die Kann-Formulierung zum Schutz von Kulturland in eine Muss-Formulierung umzuwandeln, ist nicht Gegenstand dieses Gutachtens.

Die in diesem Gutachten angestellten Überlegungen und Einschätzungen der Auswirkungen einer Anpassung der Entschädigung nach Bundesrecht können de facto indirekt weitere Auswirkungen mit sich bringen, namentlich auf Enteig- nungsarten, die gemäss den vorherigen Abschnitten nicht Teil dieses Gutachtens sind.

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1.3 Aufbau

Nach den Einführungen und Abgrenzungen in Kapitel 1 wird im Kapitel 2 die heu- tige Rechtsgrundlage und Entschädigungspraxis zur Darstellung des Ist-Zustands im Zusammenhang mit Entschädigungen bei Enteignungen von Kulturland aufge- zeigt. Der Begriff Kulturland wird definiert und der Verbrauch von Kulturland untersucht.

In Kapitel 3 werden die Forderungen der Motion Ritter dargelegt und geprüft. Zuerst werden drei zentrale Begriffe der Motion - marktwirtschaftlich, künftiger Nutzen, Lageklassemethode - im Hinblick auf die Bestimmung der Entschädi- gungshöhe aus ökonomischer Sicht erläutert. Im darauffolgenden Kapitel 4 wer- den die Inhalte der Motion auf ihre Verfassungsmässigkeit geprüft. Unter der Annahme, dass die im Motionstext genannten Forderungen umgesetzt werden, werden in Kapitel 5 mögliche Auswirkungen gegenüber der heutigen Situation skizziert.

Kapitel 6 löst sich vom Wortlaut der Motion, stützt sich auf den Grundgedanken der Motion und prüft weitere Möglichkeiten, bei denen enteignetes Kulturland mit einer höheren Entschädigung als heute entschädigt werden könnte. Dabei werden in einer Auslegeordnung zuerst die theoretisch möglichen Bestimmungs- grössen für die Entschädigungshöhe aufgezeigt und anschliessend unter ökono- mischen und rechtlichen Aspekten beleuchtet. Im abschliessenden Kapitel 7 legen die Autoren ihre persönliche Wertung der Motion dar.

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Ist-Zustand: Enteignungen von Kulturland

Dieses Kapitel erläutert den Ist-Zustand, also die heutige Festlegung der Ent- schädigungen bei Enteignungen von Kulturland basierend auf dem EntG. Ebenso werden die Eigenschaften und Entwicklung des Kulturlandes beschrieben und die heutigen Verkehrswerte von Kulturland sowie die Entschädigungshöhe bei Ent- eignungen von Kulturland aufgezeigt.

Rechtslage zur Entschädigung bei Enteignungen Für den Ausbau der Infrastruktur des Bundes wird mitunter die Umnutzung von bestehendem Land notwendig. Für den Bau von Strassen, Schienen oder für Stromprojekte wird oftmals sogenanntes Kulturland enteignet. Bei der Enteig- nung wird der Eigentümer entschädigt. Ein Grundanliegen der Motion Ritter be- steht in der Erhöhung der Entschädigung bei Enteignungen von Kulturland.

Wird ein Grundstück basierend auf dem EntG enteignet, so bemisst sich die Höhe der Entschädigung gemäss Art. 19 EntG nach dem vollen Verkehrswert des ent- eigneten Rechtes. Als Grundlage einer jeden Enteignung ist die in der Bundesver- fassung verankerte Eigentumsgarantie von wesentlicher Bedeutung, welche ihre Grundlage in Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft (BV; SR 101) hat. Nach Art. 26 Abs. 2 BV ist bei Enteignungen die volle Entschädigung geschuldet. Der Enteignete ist in wertmässiger Hinsicht gleich zu stellen, wie wenn er nicht enteignet worden wäre, was sowohl eine Schlechter- als auch eine Besserstellung ausschliesst. In Art. 19 EntG wurde die Entschädi- gungshöhe für Enteignungen basierend auf dem EntG dahingehend definiert, dass diese Enteignungsentschädigung dem Verkehrswert zu entsprechen hat.

Die Verkehrswertschätzung bei Enteignungen entspricht im Grundsatz den Ver- kehrswertschätzungen im Rahmen freiwilliger Transaktionen. Festzuhalten bleibt jedoch, dass in den Fällen der Enteignung im Gegensatz zu freiwilligen Transak- tionen der Eigentümer gerade keinen Verkauf anstrebt und somit keine freiwillige Veräusserung vorliegt. In Bezug auf die Bemessung des Verkehrswerts spielt es diesbezüglich jedoch keine Rolle, ob eine freiwillige Veräusserung oder eine Ent- eignung erfolgt.

Art. 20 Abs. 1 EntG sieht weiter vor, dass ein Mehrwert einer besseren Verwen- dung unter den jetzigen Vorzeichen - beispielsweise wenn die mögliche landwirt- schaftliche Nutzung noch nicht in vollem Ausmass angewendet wird - zu berück- sichtigen ist. Dies beinhaltet jedoch keine Werterhöhungen oder -minderungen, welche sich durch die künftige Nutzung ergeben (Art. 20 Abs. 3 EntG). Demge- mäss wird eine höherwertige Nutzung durch den Enteigner, auch wenn sich nur für diesen eine solche ergeben kann, nicht für die Bemessung des Verkehrswer-

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tes berücksichtigt. Auch der Mehrwert eines Infrastrukturprojektes auf der ent- eigneten Fläche ist nicht in der Verkehrswertschätzung bzw. der Enteignung zu berücksichtigen. Massgebend ist nicht die künftige Nutzung, sondern der Ver- kehrswert im Zeitpunkt der Einigungsverhandlung. Diese Praxis ist festgehalten im Entscheid des Bundesgerichts 1 C _ 2 4 6 / 2 0 1 1 vom 26. Oktober 2 0 1 1 , E. 6, wonach die künftige Nutzung des enteigneten Bodens durch das Gemeinwesen keinen Einfluss auf die Höhe der Entschädigung hat. Massgebend ist, wie das Land durch den Enteigneten und jeden anderen Privaten gegenwärtig nutzbar wäre.

Die heutige Rechtslage sieht im Grundsatz vor, dass ein sich durch die Enteig- nung ergebender möglicher Mehrwert nicht der Entschädigung angerechnet wer- den kann. Der Verkehrswert wird zum Zeitpunkt der Einigungsverhandlung be- messen (Art. 19 "' Abs. 1 EntG). So wird etwa Kulturland, bei welchem eine b

Einzonung noch nicht beschlossen oder nicht unmittelbar bevorsteht, nach dem Verkehrswert vor der Einzonung entschädigt (BGer 1 C _ 2 1 7 / 2 0 1 2 vom 6. No- vember 2012). Umstritten sind oftmals Enteignungen, bei denen mit einer künfti- gen Einzonung gerechnet werden kann, eine solche jedoch noch nicht unmittel- bar bevorsteht und deshalb bei der Bemessung der Entschädigung im Sinne des Entscheids des BGer 1 C _ 2 1 7 / 2 0 1 2 vom 6. November 2012 nicht berücksichtigt wird. Diesbezüglich hat das BGer im Entscheid 1 C _ 2 1 7 / 2 0 1 2 vom 6. November 2012, E. 2.3, ausdrücklich festgehalten, dass bei der Bemessung der Enteig- nungsentschädigung lediglich jene Ein- bzw. Umzonungen berücksichtigt werden können, welche im Zeitpunkt der Einigungsverhandlung feststehen oder mit ho- her Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind.

2.2 Kulturland

2.2.1 Bedeutung von Kulturland

Der Motionstext fordert, dass bei Enteignungen Bauland anders als Nicht- Bauland behandelt wird. Unter Nicht-Bauland sind alle Flächen ausserhalb von ordentlichen Bauzonen zu verstehen. Die Autoren des Gutachtens nehmen an, dass in der Motion damit vordergründig Kulturland gemeint ist, weswegen in vorliegendem Gutachten der Begriff Kulturland stellvertretend für Nicht-Bauland verwendet wird.

Der Begriff Kulturland ist uneinheitlich und unscharf definiert. In der Praxis wird darunter im Allgemeinen diejenige unbebaute Fläche verstanden, welche land- wirtschaftlich genutzt wird und sich ausserhalb der Bauzone befindet.' In diesem Sinne umfasst Agrarland unter anderem Ackerland, Wiesland, Weiden, Alpen, aber auch Hecken und naturnah bewirtschaftete Feucht- und Trockenwiesen.

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Kein Kulturland sind definitionsgemäss überwiegend naturbelassene Flächen, unproduktive Flächen, Wald, Grünflächen wie Parkanlagen, Golfplätze, Gärten und Umschwung von nichtlandwirtschaftlichen Grundstücken sowie Siedlungs- und Infrastrukturflächen.

Kulturland charakterisiert sich typischerweise durch grosse, zusammenhängende Flächen bzw. Grundstücke, welche eine landwirtschaftliche Bewirtschaftung zu- lassen. Der Boden von Kulturland bildet die direkte Ertragsgrundlage und somit die Existenzgrundlage für die Landwirtschaft.

Aus rechtlicher Sicht bestehen Einschränkungen in der Nutzung und dem Handel von Kulturland. Das Raumplanungsgesetz (RPG, SR 700) schreibt vor, mittels Nutzungsplänen Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen zu unterscheiden (Art. 14 Abs. 2 RPG). Die Art. 16, 16a und 16b RPG fassen die zulässigen Nut- zungen der Landwirtschaftszonen, welchen der überwiegende Teil des Kulturlan- des zugehörig ist, sehr eng. Im Wesentlichen sind nur Nutzungen und entspre- chende Bauten und Anlagen im Zusammenhang mit bodenabhängiger landwirtschaftlicher Produktion, produzierendem Gartenbau und der Pferdehal- tung zulässig.

Das Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB, SR 211.412.11) be- schränkt die Handelbarkeit von landwirtschaftlichen Grundstücken im Sinne von Art. 2 BGBB. So ist einerseits der mögliche Käuferkreis von landwirtschaftlichen Grundstücken eingeschränkt, indem gemäss Art. 61 BGBB für den Erwerb eines landwirtschaftlichen Grundstückes grundsätzlich eine Erwerbsbewilligung not- wendig ist. Eine solche erhalten primär nur Selbstbewirtschafter im Sinne von Art. 9 BGBB. Andererseits limitiert Art. 66 BGBB die Höhe des Kaufpreises pro m 2

auf maximal 105 % des Durchschnittspreises der letzten 5 Jahre für vergleichba- re Grundstücke in der Gegend.

2.2.2 Entwicklung von Kulturland

Die Ackerfläche in der Schweiz beträgt heute total 1.5 Mio. Hektaren, wovon über ein Drittel Alpweiden sind. Pro Einwohner entspricht dies einem Wert von

19 Aren Ackerfläche. Dieser Wert ist deutlich tiefer als in Europa oder weltweit

und hat in den vergangenen Jahren abgenommen.

Die Zahlen über den Kulturlandverlust können aus der Arealstatistik des BFS abgeleitet werden. In den 24 Jahren zwischen den Erhebungen der Arealstatistik, die in den Jahren 1985 respektive 2009 abgeschlossen worden sind, gingen pro Sekunde 1.1 m Landwirtschaftsfläche (inklusive Alpflächen) verloren. Kulturland

wurde zu zwei Dritteln für die Erweiterung der Gebäudeflächen benutzt. In der Wichtigkeit folgen anschliessend die Naturräume sowie Wald und danach die

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Verkehrsflächen. In der Periode von 1985 bis 2009 sind rund 8'000 Hektaren Kulturland in Verkehrsflächen umgewandelt worden.

Abbildung 1: Verluste der Gebäudeareal Landwirtschaftsflächen zwi- Übrige Naturräume schen 1985 und 2009 nach •Wald Art der Neunutzung 'Verkehrsflächen in l'OOO ha Industrieareal Quelle: BFS :

: Erholungs- und Grünalangen • Besondere Siedlungsflächen •Gehölze -35 -30 -25 -20 -15 -10

Verkehrsflächen sind diejenigen Flächen, bei deren Schaffung das EntG am häu- figsten zur Anwendung kommt. Der Kulturlandverlust kann weiter aufgeschlüsselt werden nach Art der neu entstandenen Flächen, bei denen das EntG potenziell zur Anwendung gekommen ist. Die nachfolgende Tabelle zeigt diese Flächen für die drei Arealstatistiken - deren Erfassung in den Jahren 1985, 1997 respektive

2009 abgeschlossen worden ist.

Tabelle 1: Verluste von aus- Art der neuen Fläche / Periode 1985 bis 1997 1997 bis 2009 gewählten Landwirtschaftsflä-

253 chen zwischen 1985 und

2009 nach Art der Neunut-

Strassen, Wege, Strassengrün 3717 2'556 zung in ha und nach Ab- Befestigtes Bahnareal, Bahngrün 78 158 schlussjahr der Arealstatistik Flugplätze, Graspisten, Flugplatzgrün 92 119 Quelle: BFS, Wüest 8. Partner

Hochwasserverbauung 36 22 Lawinen- und Steinschlagverbauungen 165 100 Total Fläche 4'443 3'178

Der grösste Anteil dieses Kulturlandverlustes ist zugunsten von Strassen und Wegen entstanden. Beim Strassenbau kommt das EntG vor allem bei National- und teilweise bei Kantonsstrassen zur Anwendung, aber nicht bei Gemein- destrassen. Unter der Annahme der Verfasser dieses Gutachtens, dass bei einem Viertel der Strassen und Wege das EntG in Frage gekommen ist, reduziert sich der relevante Flächenbereich deutlich. Es resultiert ein Verlust von Kulturland zugunsten von Flächen, bei denen potenziell das EntG angewendet worden ist, um jährlich 132 ha für die Arealstatistiken zwischen 1985 bis 1997 und um jähr- lich 107 ha für die Arealstatistik zwischen 1997 bis 2009. Die Geschwindigkeit des Kulturlandverlustes hat sich also reduziert.

http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/news/publikationen.Document.190134.pdf

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Dieser Trend zur Verlangsamung dürfte sich nach Meinung der Verfasser fortset- zen. Somit lässt das Ausmass des Kulturlandverlustes in der Vergangenheit nur beschränkt Schlüsse auf den künftigen Verbrauch von Kulturland zu. Zumal sich eine Reihe von Rahmenbedingungen verändert hat:

• Bei der Infrastruktur von bundesnahen Betrieben sind für die absehbare Zukunft eher weniger Neubauten mit zusätzlichem Landbedarf zu erwarten als in der Vergangenheit. Das Nationalstrassennetz ist praktisch fertigge- stellt. Auch das Eisenbahnnetz ist im Grundsatz gebaut. Neue Projekte be- treffen oftmals Tunnels oder einen Spurausbau. Gewisse Verkehrsprojekte stehen jedoch durchaus an, betreffen in der Regel aber eher urbane Räume, in denen Kulturland unterdurchschnittlich vertreten ist. Hochspannungslei- tungen könnten tendenziell weiter ausgebaut werden.
• Zur Durchsetzung des Kulturlandschutzes sind zahlreiche Aktivitäten und Vorschläge auf unterschiedlicher gesetzgeberischer Ebene, namentlich und prioritär im Rahmen der Raumplanung etabliert worden. 3

• Der Bundesrat will den Schutz des Kulturlandes verstärken und Massnah- men in verschiedenen Handlungsfeldern ergreifen oder unterstützen. Er kann seiner Vorbildfunktion seinerseits gerecht werden, indem bei Bundes- vorhaben schonend mit dem Kulturland umgegangen wird und wertvolle Fruchtfolgeflächen (FFF) im Rahmen der Verhältnismässigkeit durch Amelio- rationsverfahren kompensiert werden.
• Mit dem Sachplan Fruchtfolgeflächen verpflichtete der Bund 1992 die Kan- tone, ihre besten Ackerböden langfristig zu erhalten. Eine Analyse des Voll- zugs in den vergangenen zehn Jahren zeigt, dass der Sachplan die Erwartun- gen bisher weitgehend erfüllt hat.'
• Wie Abstimmungen auf nationaler (Zweitwohnungsinitiative) und kantonaler Ebene (Kulturlandinitiative Kanton Zürich) zeigen, besteht auch in der Be- völkerung eine hohe Sensibilität für den Kulturlandschutz. 5

2.2.3 Erhalt von Kulturland bei Enteignungen

Bei Enteignungsverfahren wird anstelle einer monetären Entschädigung teilweise auch Realersatz an die Landwirte geleistet. Realersatzleistungen ermöglichen es den Landwirten, auch nach einer Enteignung eine gleich grosse Fläche zu bewirt- schaften. Auch wenn damit der Landwirt dieselbe Fläche an Kulturland besitzt wie vor dem Enteignungsverfahren, geht durch die Infrastrukturentwicklung ef- fektiv Kulturland verloren. Denn das Kulturland, welches der Landwirt als Realer- satz erhält, geht andernorts verloren.

" http://www.blw.admin.ch/themen/0136l/index.html http://wupx.ch/pjtnQ

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Damit aus einer nationalen Perspektive dieselbe Fläche Kulturland nach einer Enteignung für ein Infrastrukturprojekt erhalten bleibt, ist eine vollständige Amé- lioration erforderlich. Es muss also die gleiche Fläche an Kulturland aus Nicht- Kulturland geschaffen werden. In der Praxis sind Ameliorationsverfahren zur Schaffung von geeignetem Ackerland unter gewissen Bedingungen möglich. Die Kosten für solche Bodenrekultivierungen dürften im Vergleich zu typischen Bau- landwerten eher gering ausfallen und typischerweise unter CHF 50.-/m Grund- z

fläche liegen. 4

2.3 Verkehrswerte von Kulturland

2.3.1 Heutige Praxis der Verkehrswertschätzung

Zur Bestimmung des Verkehrswertes von Kulturland wird üblicherweise die Ver- gleichswertmethode angewandt. Dabei werden Transaktionen von landwirtschaft- lichen Grundstücken aus der Gemeinde und der Region zum Vergleich mit dem zu bewertenden Grundstück hinzugezogen. Vor- und nachteilige Abweichungen in der Grundstückqualität werden mithilfe sogenannter Bodenpunkte berücksich- tigt, welche nach der Anleitung für die Schätzung des landwirtschaftlichen Er- tragswertes vom 26. November 2003 bestimmt werden. 7

Auf Basis der Verkehrslage, der Klimaregion und der Bodenqualität (Wasserhaus- halt, Bodenbestand, Gefüge und Pflanzennutzbare Gründigkeit) erhält jedes Grundstück eine Anzahl unbereinigter Bodenpunkte (Optimale Verhältnisse =

100 Punkte). Davon werden je nach Neigung (Abzüge für Hanglagen), Grösse

(Abzüge für Kleinparzellen), Form (Abzüge für schlechte Arrondierung) oder An- stoss (Abzüge für angrenzenden Wald und/oder Gewässer) Abzüge gemacht. Daraus resultiert die Anzahl bereinigter Bodenpunkte für ein Grundstück. Diese werden mit einem Wert (Rappen pro Bodenpunkt und m ) multipliziert und erge- z

ben den Sachwert des landwirtschaftlichen Grundstückes. Der Wert pro Boden- punkt ergibt sich aus den für den Vergleich herangezogenen Transaktionsobjek- ten und wird so festgelegt, dass er den Anforderungen von Art. 66 BGBB genügt.

Die Bewertung der Bodenqualität und die Anzahl Bodenpunkte erfolgen durch spezialisierte Bewerter landwirtschaftlicher Grundstücke des Schweizerischen Bauernverbandes (Agriexpert) oder durch die zuständige kantonale Fachstelle. Agriexpert hat eine Karte erstellt, welche sich als Richtwert zur Verkehrswert- festlegung etabliert hat. Die nachfolgende Abbildung zeigt diese Karte mit der regionalen Verteilung der Richtpreise in CHF/m für Kulturland in der Schweiz

für das Jahr 2015.

http://www.nzz.ch/zuerich/gutes-ackerland-aufbauen-ist-nicht-banal-l.17974306 http://www.aln.zh.ch/internet/baudirektion/aln/de/fabo.html Anhang 1 der Verordnung über das bäuerliche Bodenrecht, VBB

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Abbildung 2: Regionale Vertei- lung der Richtpreise für Kulturland in CHF/m' Quelle: Agriexpert

Die Verkehrswerte für Kulturland bewegen sich in vergleichsweise engen Gren- zen. Sie liegen im Alpenraum und im Juraboden zwischen CHF 2.- und CHF 6.- und in den Tälern und im Flachland zwischen CHF 6.- und CHF 13.-.

Für Kulturland wird im Markt deutlich weniger bezahlt als für Bauland. Als grobe Richtgrössen im Durchschnitt der Gesamtschweiz können CHF 7 . - / m für Kultur- 2

land und CHF 4 5 0 . - / m 2 für Bauland genannt werden. Die Werte unterscheiden sich also typischerweise um den Faktor 64. Am grössten ist die Preisdifferenz zwischen Kulturland und Bauland in Wohnzonen. Der Wert für eingezontes Bau- land kann um einen Faktor 100 oder noch höher über dem Wert für Kulturland liegen. Aber auch die Preisdifferenz zwischen Kulturland und Bauland in der In- dustriezone ist hoch.

2.3.2 Illustration: Verkehrswerte für den Kanton Zürich

Die unterschiedlichen Verkehrswerte nach Zonenart können durch Daten für Freihandverkäufe von unbebautem Land illustriert werden, welche für den Kan- ton Zürich flächendeckend ausgewiesen werden. Die durchschnittlichen Preise für 807 Transaktionen im Jahr 2014 sind in nachfolgender Tabelle nach Art der Zone angegeben:

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Tabelle 2: Durchschnittliche Zone Median Transaktionspreis in CHF/m 2

Transaktionspreise in CHF/m' von Landflächen nach Zonen- Arbeitszone 425.- art im Kanton Zürich im Jahr Landwirtschaft 12.- 2014 Wald 3.- Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Handände- rungsstatistik Der Wert von CHF 1 2 . - / m ist ein höherer Wert als der Richtpreis, welcher Ag-

riexpert für den Kanton Zürich vorgibt. Infolgedessen ist davon auszugehen, dass obige Klassifikation für Landwirtschaftsland auch Kulturland miteinschliesst, welches nicht dem BGBB unterstellt ist.

In den letzten 30 Jahren haben sich die Preisdifferenzen zwischen Bauland und Kulturland weiter vergrössert, weil die Marktwerte für die Wohn- und die Arbeits- zonen deutlich angestiegen sind. Dies zeigt die nachfolgende Abbildung für den zeitlichen Verlauf der in Freihandtransaktionen bezahlten Landpreise für den Kanton Zürich. Wiederum gilt, dass aufgrund der absoluten Höhe und der be- trächtlichen Fluktuation in den Preisen der Landwirtschaftszone nicht nur Land- flächen eingeschlossen sind, welche dem BGBB unterstehen.

Abbildung 3: Transaktions- preise von unbebauten Land- flächen in CHF/m nach !

Nutzung und Jahr im Kanton Zürich (3-jähriger gleitender Durchschnitt) Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Handände- rungsstatistik

—Wohnzone Hinke Achsel Arbertsrone (linke Achse) —Wald (rechte Achsel —Landwirtschaftsszone (rechte Achse)

.3 Einfluss des Ertragswertes Es stellt sich die Frage, inwiefern der Ertragswert Einfluss auf die landwirtschaft- lichen Bodenpreise hat. Bei Renditeobjekten wie vermieteten Wohnungen, Ge- schäftsliegenschaften, Baugrundstücken, aber auch landwirtschaftlichen Grund- stücken, ist der Barwert der künftigen Erträge für die Verkehrswertschätzung von grundlegender Bedeutung. Basis der Bewertung ist im Grundsatz der kapitalisier- te Wert der künftigen Erträge.

Bei unbebauten, landwirtschaftlichen Grundstücken (Kulturland) bewegt sich der Ertragswert in bescheidenen Dimensionen. Der kapitalisierte Ertragswert von Kulturland liegt in der Schweiz je nach Bodenqualität zwischen 30 und 55 Rap-

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pen pro Quadratmeter. Er liegt damit um den Faktor 5 bis 20 unter den Ver- kehrswerten, welche für entsprechende Grundstücke bezahlt werden. Daraus kann geschlossen werden, dass im Verkehrswert bei landwirtschaftlichen Grund- stücken auch andere Motive eingepreist werden. Dies können sein:

• Kapitalanlagegedanke
• Options- und Spekulationsgedanke (Partizipation an künftigen Gewinnen)
• Status-/Vermächtnisgedanke

Giuliani' konnte Indikatoren für Options-/Spekulationsgedanken nachweisen, etwa auf die langfristige Einzonung und damit Vervielfachung des Landwertes. Je näher ein landwirtschaftliches Grundstück an einem Wirtschaftszentrum gelegen ist und je grösser die Wachstumsdynamik und das Bevölkerungswachstum einer Region sind, desto höher liegen gemäss Giuliani die Preise landwirtschaftlich vergleichbarer Grundstücke.

2.3.4 Wirkung des BGBB

U.a. um die Spekulation mit Kulturland einzudämmen wurde 1994 das BGBB eingeführt. In Art. 66 Abs. 1 wird festgehalten, dass der Erwerbspreis als über- setzt gilt, wenn er die Preise für vergleichbare landwirtschaftliche Gewerbe oder Grundstücke in der betreffenden Gegend im Mittel der letzten fünf Jahre um mehr als 5 Prozent übersteigt. Die Kantone können die Grehzé auf 115 % anhe- ben. Anders als beispielsweise bei Bauland sind die Preise für landwirtschaftliche Grundstücke im Sinne des BGBB nicht frei durch Käufer und Verkäufer bestimm- bar.

Im Allgemeinen werden die Begriffe Marktwert und Verkehrswert als Synonym verwendet. In diesem Gutachten wird bei Märkten mit Preisregulierung vom Ver- kehrswert und nicht vom Marktwert gesprochen, weil der Preis nicht frei be- stimmt worden ist. Diese begriffliche Präzisierung ermöglicht eine Abgrenzung zu Märkten, in welchen die Preise frei bestimmt werden und somit der Begriff Marktpreis passender ist.

Mit der Inkraftsetzung des BGBB per 1. Januar 1994 konnten gemäss einer Aus- wertung von Giuliani' folgende Entwicklungen beobachtet werden: • Die gehandelte Menge an Kulturland erreichte im Jahr 1993 Höchstwerte und fiel danach auf unter die Hälfte. In den folgenden Jahren stiegen die gehandelten Mengen in den meisten Kantonen wieder an, blieben jedoch unter dem Niveau von vor 1993.

Bewertung von landwirtschaftlichen Liegenschaften, Martin Goldenberger, SBV Treuhand und Schätzun- gen, 2009. Landwirtschaftlicher Bodenmarkt und landwirtschaftliche Bodenpolitik in der Schweiz, Gianluca Giuliani, Zürich, August 2002.

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• Die Landpreise sanken nach der Inkraftsetzung über mehrere Jahre und stabilisierten sich um die Jahrtausendwende auf 50 % (Luzern), 60 % (St. Gallen, Basel-Land) bis 70 % (Aargau, Waadt) der Werte von 1993. In Berg- regionen waren die Preisveränderungen deutlich weniger ausgeprägt.

Gemäss Auskunft des Schweizerischen Bauernverbandes SBV sind die gehandel- ten Mengen an Kulturland in jüngerer Zeit konstant geblieben. Die Preise sind je nach Region konstant bis leicht steigend.

Die vom Gesetzgeber gewünschte spekulationsentziehende Wirkung des BGBB auf das Kulturland konnte somit teilweise erreicht werden, indem das Preisni- veau sank und sich die Preise aufgrund der Vorgaben von Art. 66 BGBB stabili- sierten. Die Preise für Kulturland liegen aber nach wie vor deutlich über dem Ertragswert. Das BGBB hatte aber auch zur Folge, dass nur wenig Kulturland zum Verkauf angeboten wird, der Markt für Kulturland ist in gewissen Regionen prak- tisch zum Erliegen gekommen. Da ein bedeutender Anteil des Verkehrswertes von Kulturland auf die Möglichkeit einer Aufwertung bei einer künftigen Einzo- nung zurückzuführen sein dürfte (vgl. Kapitel 2.3.3), wird heute an zentrumsna- hen Lagen, wo eine Einzonung langfristig wahrscheinlicher ist, selten Kulturland zum Verkauf angeboten.

2.3.5 Einfluss von Subventionen

Die landwirtschaftliche Bewirtschaftung von Boden wird in der Schweiz in Form von Direktzahlungen unterstützt. Art und Höhe regelt die Direktzahlungsverord- nung (DZV; SR 910.13). Wird die landwirtschaftliche Bewirtschaftung auf die Maximierung der Subventionen ausgerichtet, kann bei Kulturland in der Talzone und Hügelzone ein Gesamtbeitrag von bis zu CHF 0.70 bis CHF 0.80/m und in !

den höheren Bergzonen ein solcher von bis zu CHF 1.- bis CHF 1.10/m resultie- !

ren. Der Wert durch Subventionen kann den eigentlichen landwirtschaftlichen Ertragswert somit deutlich übersteigen, liegt aber noch immer deutlich unter den heutigen Verkehrswerten. Dieser tiefere Betrag ergibt sich aus der Tabelle 3 über Direktzahlungsarten. Direktzahlungen dürften auf den Verkehrswert von Kultur- land lediglich einen geringen Einfluss haben. Auch die Erwartung künftiger Erträ- ge aus Direktzahlungen dürfte bei Handänderungen von Kulturland aufgrund der Höhe der Direktzahlungen von untergeordneter Bedeutung sein.

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Tabelle 3: Direktzahlungsbei- Subventionsart Beitrag Minimal- • Maximal- betrag betrag träge nach Subventionsart in R p . / m ' in Rp./m' Quelle: Direktzahlungsverord- Kulturland- " Ottenhaltungsbeitrag 1.0 3791 nung Schaftsbeiträge Hangbeitrag 4.1 10.0 Steillàgenbeitrag 1.0 10.0 Hangbeitrag für Rebflächen 1 5.0 50.0 Alpungsbeitrag'" 1.8 7.4 Sömmerungsbeitrag" 0.6 8.0 Versorgungssi- Basisbeitrag 4.5 9.0 cherheitsbeiträge Produktionserschwernisbeitrag 2.4 3.6 Beitrag für die offene Ackerfläche und für 4.0 4.0 Dauerkulturen Biodiversitätsbei- Qualitätsbeitrag 4.5 38.0 träge 1 Vernetzungsbeiträg 5.0 10.0 Landschaftsquali- Landschaf tsqualitätsbeiträge 2.4 3.6 tätsbeiträge Produktionssys- Beitrag für biologische Landwirtschaft 2.0 16.0 tembeiträge Beitrag für extensive Produktion von Getrei- 4.0 4.0 de, Sonnenblumen, Eiweisserbsen, Ackerboh- nen und Raps Beitrag für graslandbasierte Milch- und 2.0 2.0 Fleischproduktioh Beitrag für besonders tierfreundliche Stallhal- 0.5 3.5 tungssysteme (BTS)" Beitrag für regelmässigen Auslauf im Freien 0.8 . 4.6 (RAUS)'5

Ressourcèneffi- Beitrag für emissionsmindernde Ausbringvëf- 0.3 0.3 zienzbeiträge fahren Beitrag für schonende Bodenbearbeitung 1.5 4.0 ! Beitrag für den Einsatz von präziser Applika- Anschaffungs kostenanteil, tionstechnik max. CHF lO'OOO.- Ubergangsbeitrag Ubergangsbeitrag Betriebsabhängig

Entschädigungshöhe bei Enteignungen von Kulturland

Der Preis, der gestützt auf Art. 19 EntG bei einer Enteignung von Kulturland be- zahlt wird, entspricht dem Verkehrswert von Kulturland. Bei Kulturland sind die Verkehrswerte nicht Preise einer Marktwirtschaf t mit freier Preisbildung, son- dern sie sind gemäss dem BGBB reglementiert. Die Eidgenössischen Schätzungs- kommissionen orientieren sich bei der Entschädigungsbestimmung an der Preist- abelle von Agriexpert sowie an den Ertragsmöglichkeiten und der Lage des Kulturlandes. Somit kommen die in Kapitel 2.3 genannten Richtwerte für Kultur- land auch in der Entschädigungspraxis zur Anwendung. Die Entschädigungen für Kulturland inklusive Abgeltung der Inkonvenienzen liegen dabei tendenziell leicht über den Preisen bei Freihandtransaktionen gemäss BGBB. Wird ein Grundstück enteignet, welches dem BGBB untersteht, so bemisst sich die Entschädigung

Abgeleitet: CHF 370- pro Normalstoss (1 Grossvieheinheit mit 100 Sömmerungstagen). Pro Normalstoss werden zwischen 0,5 und 2 ha Alpfläche benötigt. Abgeleitet: CHF 120.- bis CHF 400.- pro Normalstoss (1 Grossvieheinheit mit 100 Sömmerungstagen). Pro Normalstoss werden zwischen 0,5 und 2 ha Alpfläche benötigt. Abgeleitet: CHF 90.- bis CHF 280.- pro Grossvieheinheit. Pro Grossvieheinheit werden zwischen 0,8 und 2 ha düngbare Fläche benötigt. Abgeleitet: CHF 165.- bis CHF 370 - pro Grossvieheinheit. Pro Grossvieheinheit werden zwischen 0,8 und

2 ha düngbare Fläche benötigt.

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anhand des Verkehrswerts, welcher wiederum dem zulässigen Höchstpreis ge- mäss Art. 66 BGBB entspricht.

Anlässlich von Vorträgen hat der Motionär ausgeführt, dass bei Enteignungen gemäss Art. 62 lit. e BGBB keine Erwerbsbewilligung notwendig sei, weshalb auch nicht auf den zulässigen Höchstpreis nach Art. 66 BGBB abgestellt werden müsse. Es darf jedoch nicht ausser Acht gelassen werden, dass bei der Enteig- nung zwar keine Erwerbsbewilligung notwendig ist, jedoch ein Verkehrswert des Grundstücks vorhanden ist, da eine freiwillige Veräusserung nur zum zulässigen Höchstpreis nach Art. 66 BGBB möglich wäre.

. 1 Beispiele Nachfolgend sind beispielhaft Entschädigungshöhen bei Grundstücksenteignun- gen aufgeführt. Die nachfolgende Tabelle 4 gibt beispielhafte Einschätzungen der Entschädigungen von Verkehrswerten gemäss EntG in Abhängigkeit der Qualität und der Lage des Kulturlandes für typische Verhältnisse.

Beschreibung Typische Entschädigung Tabelle 4: Indikative Entschä- in C H F / m 2 digung bei Enteignungen von Kulturland mit hbherh~Erträgsw~ert, also äckerfä 1 7.- Kulturland nach Lage uhd higer Boden, gut bewirtschaftbar, gute Bodenqua- Qualität in CHF/m' lität, eben bis leichte Neigung Quelle: Interview mit einem im Kulturland mit mittlerem Ertragswert, also einge- 6.- Enteignungsverfahren des schränkte Bewirtschaftungsverhältnisse oder Bundes erfahrenen Akteur Ackerfähigkeit respektive an Hanglage oder eine Naturwiese Kulturland mit schlechten Erträgsmöglichkeiten, 3-" also Naturwiese/Weide, mittlere bis grosse Hahg- lage, erschwerte Bewirtschaftungsverhältnisse Rebgrundstücke ohne Rebanlagen 9.-

Der Kanton Zürich erfasst bei Enteignungen auch die effektiv bezahlten Entschä- digungen. Nachfolgende Tabelle zeigt den Median der Entschädigungen pro Quadratmeter bei Enteignungen, in denen Kulturland enthalten w a r . " Die Preise beziehen sich nicht auf Enteignungen nach dem eidgenössischen EntG, sondern auf Enteignungen von 74 Arealen nach kantonalem Enteignungsrecht.

5 Projekte wurden aus der Statistik herausgenommen, weil deren Median über CHF 200.-/m lag. Damit :

muss es sich beim Areal zu grossen Teilen um Bauland handeln.

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Tabelle 5: Entschädigungen Jahr Anzahl Areale Fläche in m 2

.2 Kantonale Enteignung: Spezialfall Zug Das EntG gelangt nur bei der Enteignung für Werke zur Anwendung, die im Inte- resse der Eidgenossenschaft oder in einem grossen Teil des Landes liegen, sowie für andere im öffentlichen Interesse liegende Zwecke, sofern sie durch ein Bun- desgesetz anerkannt sind (Art. 1 Abs. 1 EntG). Aus diesem Grund sind die Kanto- ne gehalten, kantonale Enteignungsgesetze vorzusehen. Während sich die Höhe der Entschädigung in den meisten Kantonen ebenfalls am Verkehrswert orien- tiert, bildet der Kanton Zug hier eine Ausnahme. Schon in den 1990er Jahren wurde die Enteignung von Kulturland mit einem im Schweizer Schnitt überdurch- schnittlichen Quadratmeterpreis entschädigt. Seit einem entsprechenden Be- schluss des Kantonsrates im Jahr 2009 werden Eigentümer von Kulturland je nach Lage des Grundstückes im Enteignungsfall nach kantonalem Recht mit CHF

7 2 , bis CHF 8 8 , / m entschädigt. Diesbezüglich ist jedoch zwingend zu beach-

ten, dass der besagte Beschluss noch nie gerichtlich auf die Verfassungsmässig- keit geprüft wurde und der Zuger Regierungsrat das Kantonsparlament im Rah- men des Entlastungsprogrammes 2015 - 2018 um Anpassung des entsprechen- den Gesetzesartikels ersucht. Es besteht also die Absicht, sich künftig wiederum stärker an den Verkehrswerten des BGBB zu orientieren.

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Fazit: Ist-Zustand Wird ein Grundstück basierend auf dem EntG enteignet, so bemisst sich die Höhe der Entschädigung nach dem vollen Verkehrswert des entejgneten Rechtes- Mass- gebend ist nicht die künftige Nutzung, sondern der Verkehrswert im Zeitpunkt der Einigungsvérhândluflg. Einzonungen werden nur berücksichtigt, Wenn sie festste- hen oder mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind. Bei Enteignungen von Kulturland ist béi der Bestimmung des Verkehrswertes die Bewertungspraxis unter Berücksichtigung des BGBB anzuwenden.

Die durchschnittlichen Verkehrswerte für Kulturland liegen im Alpenraum und im Juraboden zwischen CHF 2.- uhd CHF 6.-/m uhd in den Tälern und im Flachland !

zwischen CHF 6.- und CHF 13.-/m . Diese Preise betragen nur einen Bruchteil der

Verkehrswerte für Bauland. Die Verkehrswerté von Kulturland liegen aber auch nach Anrechnung der Direktzahlungen immer noch deutlich über den landwirt- schaftlichen Ertragswerten.

In den vergangenen. Jahren ist nach Schätzung von Wûèst & Partner Kulturland im Umfang von ungefähr 120 ha pro Jahr zugunsten von Bundesprojekten aufgewen- det Worden, bei denen das EntG hätte potenziell angewendet werden können. Allerdings ist ein Trend zur Verlangsamung der Geschwindigkeit des Kulturland- verbrauchs erkennbar.

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3 Soll-Zustand: Die Motion Ritter aus ökonomischer Sicht

In diesem Kapitel werden die Forderungen der Motion Ritter dargelegt und aus ökonomischer Sicht geprüft. Dabei werden die drei in der Motion verwendeten zentralen Begriffe - marktwirtschaftlich, künftiger Nutzen, Lageklassemethode - zur Bestimmung der Entschädigungshöhe erläutert.

3.1 Forderungen in der Motion

Die Motion zielt auf eine Revision des EntG, wenn Kulturland basierend auf dem eidgenössischen EntG enteignet wird. Im Wortlaut fordern Nationalrat Markus Ritter und seine Mitunterzeichner: „Damit der Boden nicht zu günstig enteignet wird und die Enteigner wirtschaftliche Vorteile daraus erzielen, soll der Preis auch ausserhalb des Baugebietes marktwirtschaftlich bestimmt werden. Die Eigentümer müssen deshalb auch von der öffentlichen Hand und auch ausserhalb der Bauzone eine marktkonforme Entschädigung angeboten erhalten. Diese hat sich neben dem verursachten Schaden auch am künftigen Nutzen des Werkes zu orientieren. Wo ein Marktwert fehlt, kommt die Lageklassemethode zur Anwen- dung."

3.2 Marktkonforme Entschädigung bei Enteignungen von Kulturland

Die Motion fordert, dass bei Kulturland eine marktkonforme Entschädigung ent- richtet wird. Für dieses Gutachten sind insbesondere die folgenden Elemente relevant, welche ein Preis erfüllt, der marktwirtschaftlich bestimmt w i r d : ' 5

• Er bezieht sich auf einen definierten Markt.
• Er kommt in einer freien Verhandlung ohne Preisschranke zustande.
• Die Transaktion beruht auf Freiwilligkeit.

Im Folgenden werden diese Elemente der Marktwirtschaft vor dem Hintergrund untersucht, ob es angezeigt ist, bei der Bestimmung der Entschädigung für ent- eignetes Kulturland vom Begriff des Verkehrswertes auf den Begriff der markt- konformen Entschädigung zu wechseln. -

3.2.1 Relevanter Markt

Zuerst gilt es festzuhalten, dass ein Marktpreis jeweils für einen bestimmten Markt gilt. Für diese Motion können - grob gesagt - drei unterschiedliche Märkte von Grundstücken voneinander unterschieden werden:

• Kulturland, welches dem BGBB unterstellt ist
• Kulturland, welches nicht dem BGBB unterstellt ist
• Bauland

Weitere Anforderungen sind die Kriterien vollständiger Konkurrenz in einem Markt für ein homogenes Gut.

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Weil die unterschiedlichen Märkte unterschiedliche Nutzungen erlauben, sind auch die Verkehrswerte unterschiedlich hoch (vgl. Kapitel 2.3.2). Die Wertdiffe- renz zwischen Bauland und Kulturland ist gross. Die Verkehrswerte von Kultur- land unterscheiden sich dahingehend, ob ein Grundstück dem BGBB unterstellt ist oder nicht. Ein Grundstück, welches dem BGBB nicht untersteht, kann von einem viel grösseren Personenkreis und zu anderen Preisen erworben werden als ein BGBB-Grundstück, bei welchem der Kauf eine Erwerbsbewilligung voraussetzt und die Höchstpreisgrenze zur Anwendung kommen muss. Durch die Loslösung der Unterstellung unter das BGBB erhöht sich der Verkehrswert von einem Stück Kulturland. Als Beispiel dafür kann ein nicht mehr von der Landwirtschaft benö- tigtes Wohnhaus inklusive Umschwung genannt werden, das abparzelliert wird.

Die Tatsache, dass sich die Transaktionspreise zwischen den Märkten teilweise deutlich unterscheiden, ist ein Argument dafür, dass es sich effektiv um unter- schiedliche Märkte handelt. Ein weiteres Argument ist, dass die Preise beim Markt für Kulturland, welches dem BGBB unterstellt ist, nicht frei bestimmt wer- den (Kapitel 3.2.2).

Es ist fraglich, ob die Zugehörigkeit zu einem Markt durch die Einleitung eines Enteignungsverfahrens tangiert werden sollte. Dies wäre beispielsweise dann der Fall, wenn bei der Enteignung der künftige Nutzen relevant sein soll. In Kapitel 4 wird ausgeführt, dass ein Abstellen auf den künftigen Nutzen mit dem verfas- sungsmässigen Prinzip der vollen Entschädigung nicht zu vereinbaren ist.

Aufgrund der Einteilung in unterschiedliche Märkte wäre es kaum nachvollzieh- bar, bei Enteignungen von Kulturland, welches dem BGBB unterstellt ist, den Marktwert für Kulturland zu entschädigen, welches nicht-dem BGBB unterstellt ist.

3.2.2 Preisregulierung

Bei Bauland wird grundsätzlich marktwirtschaftlich mit freier Preisbestimmung gehandelt, der Verkehrswert entspricht damit dem Marktwert. Auch bei Kultur- land, das nicht dem BGBB unterstellt ist, kann der Preis frei festgelegt werden. Anders sieht es bei Kulturland aus, das dem BGBB unterstellt ist. Mit der Einfüh- rung des BGBB wurden die Preise bei Handänderungen von Kulturland bewusst der freien Marktwirtschaft entzogen und damit ein eigenständiger Markt mit regulierten Preisen geschaffen. Käufer und Verkäufer können den Preis bei einer Transaktion von Kulturland, welches dem BGBB unterstellt ist, nicht frei festle- gen.

In einem Markt mit Preisregulierung entspricht der Verkehrswert nicht immer dem Marktwert, der sich ohne Preisregulierung ergeben würde. Gemäss Kapitel

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2.3 entspricht der Verkehrswert von Kulturland, das dem BGBB unterstellt ist,

weder dem Ertragswert noch dem Wert einer freien Marktwirtschaft. In einer freien Marktwirtschaft ohne preisregulierendes BGBB wären die Transaktions- preise von Kulturland mit grosser Wahrscheinlichkeit höher, als es heute der Fall ist. Denn in den Transaktionspreisen ohne Preisregulierung wäre der Spekulati- onswert einer möglichen Einzonung vollständig eingepreist.

Im Markt für das dem BGBB unterstellte Kulturland werden seit dem 1. Januar

1994 und dem Inkrafttreten des BGBB nur noch die Verkehrswerte beobachtet,

die maximal bei dem durch den im BGBB vorgeschriebenen höchstzulässigen Preis liegen. Ein Marktpreis, bei welchem der Preis aufgrund von Angebot und Nachfrage frei bestimmt wird, kann gar nicht mehr beobachtet werden. Infolge- dessen gibt es keinen aktiven Markt, in welchem sich der Preis für Kulturland, welches dem BGBB unterstellt ist, in einer freien Verhandlung zwischen Käufer und Verkäufer ergibt.

3.2.3 Preisbestimmung bei Enteignung

Der Enteigner ist nicht als gewöhnlicher Marktteilnehmer zu betrachten, sondern verfügt über das spezielle Recht, ein Grundstück auch auf dem Verfügungsweg zu erhalten, wenn in einem freiwilligen Verfahren dem Verkauf nicht zugestimmt wird.

Falls sich Enteigner und Enteigneter nicht gütlich auf einen Transaktionspreis einigen können, dann legen die Eidgenössischen Schätzungskommissionen die Entschädigung fest. Es entspricht der Absicht des Gesetzgebers, dass der Preis bei Enteignungen nicht abschliessend in freier Preissetzung durch eine Verhand- lung zwischen dem Enteigner und dem Enteigneten festgesetzt wird. Ansonsten würde der Grundstücksbesitzer über eine aussergewöhnlich hohe Preisset- zungsmacht verfügen. Schliesslich handelt es sich bei Enteignungen nach Bun- desrecht vielfach um überregionale, lineare Projekte, bei denen wenig Spielraum für Varianten besteht. Müsste beispielsweise eine Nationalstrasse um ein einzel- nes Grundstück geführt werden, weil der Bund ein Grundstück nicht kaufen kann, so könnte dies unverhältnismässige Kostensteigerungen nach sich ziehen.

Da im Falle einer Enteignung der Enteignete stets von Anfang an weiss, dass er das Grundstück abzutreten hat, kann bei Enteignung nicht derjenige Preis ent- schädigt werden, der sich bei einer freien Preisverhandlung einstellen würde. Gewisse Grundstücksbesitzer würden einen utopischen Betrag verlangen. Zudem würde in der Preisverhandlung nicht unterschieden werden können zwischen zwei nicht beobachtbaren Werten: Einerseits dem Preis, welchen der Enteignete fordert im Wissen, dass seine Verhandlungsmacht gross ist, und andererseits

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dem sogenannten Reservationspreis, also dem Preis, ab dem der Enteignete das Grundstück freiwillig veräussern würde.'"

Anstatt dass sich der Preis in einer Verhandlung von freiwilligen Marktteilneh- mern ergibt, ist der Preis für Kulturland bei nicht erzielbarer Einigung von der zuständigen Eidgenössischen Schätzungskommission festzusetzen. Der im Ent- eignungsverfahren von der Eidgenössischen Schätzungskommission verfügte Preis orientiert sich - gestützt auf den heutigen Art. 19 EntG - am Verkehrswert für vergleichbare Grundstücke. Diese Entschädigung bemisst sich am Preis, wel- chen der Enteignete erzielen würde, wenn er sein Grundstück freiwillig veräus- sern würde.

Aus dem Gesagten kann festgehalten werden: Bei einer Enteignung handelt es sich nicht um eine Transaktion am freien Markt sondern um einen Verwaltungs- akt. Im Enteignungsfall wird der Preis eines Grundstückes deshalb nicht markt- wirtschaftlich bestimmt, weil die Transaktion nicht unter einer Vielzahl von frei- willigen Käufern und Verkäufern stattfindet und der Preis nicht abschliessend zwischen dem Enteigner und dem Enteigneten frei verhandelt wird. Vielmehr wird mit dem Verkehrswert diejenige Summe entschädigt, die bei einem freihändigen Kauf von einem Grundstück mit ähnlichen Eigenschaften erwartet werden kann.

3.3 Künftiger Nutzen des Werkes

3.3.1 Ausgangslage

Ein hoher Nutzen bringt eine hohe Zahlungsbereitschaft des Käufers mit sich. In einer freien Marktwirtschaft mit vollständiger Konkurrenz wird diese hohe Zah- lungsbereitschaft jedoch nicht linear auf den Kaufpreis übertragen. Der Verkäu- fer kann den künftigen Nutzen nicht voll abschöpfen, da der Käufer das Gut bei vollständiger Konkurrenz bei einem Konkurrenten einkaufen würde, der das Gut auch zu einem tieferen Preis hergäbe. Ergibt sich der Preis also in der freien Marktwirtschaft, so hat der künftige Nutzen einen limitierten Einfluss auf den Verkaufspreis.

Im heutigen EntG hat der künftige Nutzen des Werkes keinen Einfluss auf den Verkaufspreis. Die Motion Ritter strebt hier einen Paradigmenwechsel an. Der Nutzen, der ein Projekt stiftet, soll neu bei Enteignungen von Kulturland direkt in die Entschädigung einfliessen. Diese Änderung würde bewirken, dass Projekte, die einen hohen Nutzen stiften, höhere Entschädigungen für den Grundstückser- werb nach sich ziehen würden.

In der Praxis ist bei vielen Landwirten der Reservationspreis, ab dem sie freiwillig Land veraussern wür- den, höher als der Verkehrswert.

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Diese Perspektive könnte für gewisse Enteignete wünschenswert sein, zumal eine Enteignung ein Gefühl der Ungerechtigkeit auslösen kann. Dies etwa, wenn der Enteigner mit der künftigen Verwendung einen Gewinn erzielt oder wenn der Erlös bei der Enteignung für ein nahegelegenes Grundstück deutlich höher aus- fällt. Diese wahrgenommene Unzufriedenheit kann umso mehr aufkommen, als eine Enteignung ein einschneidendes Ereignis für den Grundstückseigentümer bedeuten und ein Gefühl der Machtlosigkeit auslösen kann. Falls der Enteignete am Nutzen des Projektes finanziell partizipiert, dürfte die wahrgenommene Fair- ness gestärkt werden.

3.3.2 Praktikabilität

Die praktische Umsetzung des Einbezugs des künftigen Nutzens bei der Preisbe- stimmung gestaltet sich in der Praxis als schwierig. Zwar generieren die Infra- strukturprojekte, bei denen das EntG zum Zug kommt, in der Regel einen Nutzen, der mit einer grosszügigen Fehlertoleranz ökonomisch geschätzt werden kann. Aber bei vielen Projekten des Service Public entfällt nur ein kleiner Teil des volkswirtschaftlichen Nutzens auf den Eigentümer des Werkes - und somit dieje- nige Körperschaft, welche die Enteignung entschädigt.

Dieser Gedankengang kann durch das Beispiel einer Nationalstrasse illustriert werden: Profiteure einer Nationalstrasse sind in erster Linie die Verkehrsteil- nehmer in der Schweiz. Ein einzelner Nationalstrassenabschnitt generiert aber keine direkten Erlöse für den Eigentümer, zumal die Vignette für das ganze Nati- onalstrassennetz gilt. Es gibt aber eine Reihe von Profiteuren, die indirekt profi- tieren. Der Bund als Eigentümer der Nationalstrasse kann durch den Ausbau der Infrastruktur die Wirtschaftsleistung steigern, was langfristig zu höheren Steuer- einnahmen führt. Von diesen indirekten Effekten profitieren andere Körperschaf- ten deutlich stärker als der Bund als Eigentümer der Nationalstrasse. Auf Seite der öffentlichen Hand profitieren von einer verbesserten Erreichbarkeit in erster Linie die Gemeinden sowie der Kanton entlang der Nationalstrasse. Ein weiterer Kreis an Begünstigten sind Grund- und Immobilieneigentümer, welche von einer Landaufwertung im Einzugsgebiet der neuen Nationalstrasse profitieren. In der Summe dürfte der Nutzen, welcher beim Eigentümer entsteht, kann grösser sein als seine Kosten für den Bau und den Unterhalt der Nationalstrasse.

Bei Nationalstrassen ist es besonders herausfordernd, den Nutzen eines Stras- senabschnittes seinem Eigentümer zuzuordnen. Bei Enteignungen für die Erstel- lung von Strommasten gibt es einen Ansatzpunkt für die Nutzenberechnung für den Eigentümer, da auf Strom eine Infrastrukturabgabe bezahlt wird. Bei Eisen- bahnprojekten könnte sich die Messung des Nutzens am Trasseepreis orientie- ren, welcher in gewissem Masse eine Quantifizierung des Nutzens darstellt.' 7

Der Trassenpreis ist das Entgelt, damit ein Zug die Schieneninfrastruktur nutzen kann.

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Allerdings ist es noch immer eine Herausforderung, den Betrag genau zu be- stimmen, der eine einzelne Infrastrukturanlage zum wirtschaftlichen Erfolg des Eigentümers beiträgt.

Angenommen, der Nutzen eines Grundstücks für den Eigentümer wäre messbar und quantitativ relevant, dann müssten noch mehrere knifflige Fragen zum Be- griff „künftiger Nutzen des Werkes" geklärt werden, der ins EntG integriert wer- den könnte.

Eine erste Frage wäre, wann der Nutzen gemessen würde. Der effektiv realisierte Nutzen kann Jahre nach der Enteignung genauer berechnet werden als zum Ent- eignungszeitpunkt, bei dem der Nutzen prognostiziert wird.

Zweitens die Frage, ob sich der künftige Nutzen auf den Bruttonutzen des Wer- kes oder auf den wirtschaftlichen Gewinn nach Abzug der Kosten einer marktüb- lichen Rendite bezieht.

Drittens die Frage, wie mit Reduktionen von Landwerten nach der Enteignung umgegangen werden soll. Denn durch den Bau von gewissen Werken wird öko- nomisch betrachtet Wert für den Grundstücksbesitzer zerstört. Als Beispiel dient eine Landenteignung im Zusammenhang mit einer Renaturierung eines Flusses. Nach Projektabschluss hat das überflutete Land weniger Wert als vor der Enteig- nung.

Nach dem Gesagten erscheint es den Verfassern des vorliegenden Gutachtens nicht praktikabel, den künftigen Nutzen eines Werkes bei der Bestimmung der Entschädigungshöhe anrechnen zu lassen. Denn es ist zum Enteignungszeitpunkt kaum möglich, den Nutzen zu beziffern, welcher beim Eigentümer durch den Bau eines Werkes künftig anfallen wird. Hinzu kommt, dass bei vielen Projekten des Service Public der Eigentümer keinen wirtschaftlichen Gewinn erzielt, Profiteure sind in erster Linie die Nutzer und die Standortgemeinde der Infrastruktur.

3.4 Lageklassemethod e

Dem Motionär scheinen die Tücken bei Bestimmung der Entschädigung, sofern nicht auf den Verkehrswert abgestimmt werden soll, bewusst zu sein. In der Mo- tion wird denn auch ein konkreter Umsetzungsvorschlag zur Bestimmung des Verkehrswertes ausserhalb der Bauzone genannt, falls Marktwerte fehlen: „Wo ein Marktwert fehlt, kommt die Lageklassemethode zur Anwendung." Im Folgen- den wird die Lageklassemethode beschrieben und anschliessend auf ihre Taug- lichkeit bei Enteignungen von Kulturland geprüft.

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3.4.1 Methodische Erläuterungen

Die Lageklassemethode ist eine Methode zur relativen Landwertermittlung. Sie basiert auf der Annahme, dass der Landwert in einer bestimmten Relation zum Gebäudewert respektive zum Mietwert der auf dem Grundstück stehenden Lie- genschaft steht. Die Lageklassemethode war in der Vergangenheit bei Liegen- schaftswertermittlungen verbreitet und wurde vor allem dann verwendet, wenn im Rahmen einer Realwertbestimmung der Landwert nicht mit statistischen Me- thoden (konkrete Verkäufe in vergleichbarer Lage) bestimmt werden kann. In der heutigen Bewertungspraxis für Liegenschaftswertermittlungen kommen in der Regel Vergleichswertverfahren (hedonische Verfahren), Ertragswertmethoden und Discounted Cashflow-Methoden zum Einsatz. Für unbebaute Grundstücke wird bei Liegenschaftsschätzungen i.d.R. die sogenannte direkte Methode ange- wandt, bei welcher der Landwert aus dem Mietwert abgeleitet wird. Ist oder wird ein Grundstück bebaut, wird typischerweise die indirekte Methode angewandt, bei welcher der Landwert aus den Wiedererstellungskosten der darauf stehenden Bauten oder Anlagen berechnet wird.

Bei der Lageklassemethode wird in einem ersten Schritt jeweils die Lageklasse bestimmt. Hierzu werden fünf Hauptkriterien (Standort, Nutzung, Lage, Er- schliessung, Marktsituation) auf einer Skala von beispielsweise 1 bis 10 einge- stuft. Der Durchschnitt der fünf Werte ergibt die Lageklasse. Aktuell bestehen Lageklasseschlüssel für Wohnnutzungen, Geschäfts-/Büro-/Gewerbenutzungen, Industrienutzungen sowie für öffentliche Nutzungen, nicht jedoch für Kulturland.

Bei der direkten Methode wird bei Liegenschaftsschätzungen die Lageklasse sodann mit 6.25 % multipliziert und durch den für das konkrete Grundstück be- stimmten Kapitalisierungssatz geteilt. Dieser Wert ergibt multipliziert mit dem effektiven oder geschätzten Jahresmietertrag den Landwert. Bei der indirekten Methode wird die Lageklasse mit 6.25 % multipliziert und durch 1 minus diesen Wert geteilt. Dieser Wert multipliziert mit den Wiedererstellungskosten der Bau- ten oder Anlagen ergeben den Landwert.

3.4.2 Zahlenbeispiel

Um einen Einblick in die Resultate der Lageklassemethode zu erhalten, wird eine Beispielrechnung für den Landwert für ein Grundstück entlang der Autobahn A I (z.B. Härkingen SO) vorgelegt. Wo möglich wird sowohl die direkte als auch die indirekte Methode angewendet. Dabei wird je eine Berechnung des Landwertes für eine Nutzung als Kulturland, als Bauland und zu Infrastrukturzwecken vorge- nommen. Die folgenden Annahmen werden getroffen: • Landwirtschaft: Pachtzins von GHF 5.-/Are Agrarfläche; Lageklasse gemäss LK-Schlüssel Industrie.

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Wohnnutzung: Miete von CHF 3'000.- für ein EFH mit 180 m' Geschossfläche auf 500 m 2 Grundstücksfläche. Baukosten von CHF 630'000.- bzw. CHF 3'500.-/m Geschossfläche; Lageklasse gemäss LK-Schlüssel Wohnen.

Verkehrsinfrastruktur: Mittlere Kosten Nationalstrassenbau in der Schweiz zw. 1990 und 2010 CHF 115 Mio./km. Bei einer Trasseebreite für eine vier- spurige Autobahn mit Pannenstreifen von 28 m entspricht dies rund CHF 4'100.-/m ; Lageklasse gemäss LK-Schlüssel öffentliche Nutzungen.

Der Landwert einer Nutzung als Kulturland ist nur mit der direkten Methode zu errechnen und erzielt aufgrund der tiefen Ertragswerte sehr tiefe Landwerte. Der Landwert für die Wohnnutzung kann aufgrund der direkten und indirekten Me- thode erfolgen und ergibt Werte, die so auch effektiv im Markt zu beobachten sind. Die Landwertbestimmung für die Nationalstrasse kann nur mit der indirek- ten Methode errechnet werden und ergibt aufgrund der hohen Kosten der Natio- nalstrasse den höchsten Wert, noch höher als der Wert für Bauland in der Wohn- zone. Wenn also der durch die Lageklassemethode berechnete Landwert verglichen wird für ein Grundstück, das als Kulturland verwendet wird, mit dem ebenso durch die Lageklassemethode berechneten Landwert für ein Grundstück, auf dem eine Nationalstrasse erstellt wird, so ergibt sich ein Wert für das Land der Nationalstrasse, der mehr als das Tausendfache des Landwertes gemäss der landwirtschaftlichen Nutzung beträgt.

Tabelle 6: Zahlenbeispiel für Kulturland Bauland Verkehrsinfrastruktur (EFH-Zone) die Lageklassemethode nach k.A., " " " " """" " Art der Nutzung Mietertrag 0.05 72 in CHF/m' p.a. Pachtzins (Miete. EFH). da keine direkten Ein- Quelle: Wüest & Partner nahmen für Eigentümer Erstellungskosten k.A., 1'440 4M00 in CHF/m' da unbebaut I Lägeklasse 1.8 3.1 1.6 Landwert in CHF/m 1.8 » 0.0625 3.1 « 0.0625 k.A., 0.05 • 72 - Direkte Methode 0.065 0.055 da kein Mietertrag (Ertrag) - 0.10 254 Landwert k.A., 3.1 • 0.0625 1.6 » 0.0625 da keine Erstel- 1'260 * 4'100 » in CHF/m' 1 - (3.1 • 0.0625) 1 - (1.6 » 0.0625) Indirekte Methode lungskosten

.3 Eignung Die Lageklassemethode wird bei Bewertungen eher zur Plausibilisierung einer Schätzung und grundsätzlich nie als einzige Schätzungsmethode angewandt. Der Vorteil der Lageklassemethode liegt in der einfachen rechnerischen Anwendbar- keit.

Die Verwendung der Lageklassemethode hat aber auch gewichtige Nachteile. So sind die bestehenden Lageklasseschlüssel grundsätzlich auf Grundstücke inner- halb von Bauzonen und auf spezifische Nutzungen der jeweiligen Lageklasse-

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Schlüssel ausgelegt. Die Genauigkeit der Methode ist zudem beschränkt. Für Kulturland und für Infrastrukturbauten wären zudem unterschiedliche Methoden anzuwenden: Für unbebautes Kulturland die direkte Methode; für Infrastruktur- bauten die indirekte Methode.

Die Lageklassemethode scheint im Kontext dieser Motion bzw. der dahinterste- henden Absicht ungeeignet. Die üblicherweise für unbebaute Grundstücke ver- wendete direkte Methode stützt bei unbebautem Kulturland auf den landwirt- schaftlichen Ertragswert ab, der gemäss Kapitel 2.3.3 sehr tief ist. Mit der Lageklassemethode können damit keine, geeigneten Landwerte für Kulturland hergeleitet werden, weil die resultierenden Werte sehr tief liegen. Ein zweiter Grund für die tiefen Landwerte von Kulturland, welche bei Anwendung der Lage- klassemethode resultieren, sind neben den tiefen Ertragswerten auch die Lage- klassen von Kulturland. Mit den bestehenden Lageklasseschlüsseln würde Kultur- land aufgrund der eingeschränkten Nutzungsmöglichkeiten in der Regel sehr tiefe Werte erhalten. Zwar hat der tiefe Lageklassenwert einen geringeren Ein- fluss auf den Landwert als der tiefe Ertragswert, aber er könnte zumindest ver- bessert werden, indem ein Lageklasseschlüssel für Kulturland entwickelt würde. Die Entwicklung eines solchen Lageklasseschlüssels für Kulturland könnte zu einer etwas höheren Passgenauigkeit der landwirtschaftlichen Eignung bzw. Güte beitragen.

Zur Bewertung einer Infrastruktur (also der künftigen Verwendung des enteigne- ten Grundstückes) ist die Lageklassemethode technisch anwendbar - unter An- wendung der indirekten Methode. Dabei geht es im Kern darum, den Landwert aufgrund der Erstellungskosten der Infrastruktur zu schätzen. Hohe Erstellungs- kosten würden dann einhergehen mit hohen Entschädigungen für die enteigneten Eigentümer.

Ein Grundsatz, wonach ein teures Projekt tendenziell auch zu einer höheren Ent- schädigung für den enteigneten Grundstücksbesitzer führt, dürfte nicht a priori als unfair wahrgenommen werden. Allerdings könnte dieser Ansatz gewisse An- reize mit sich bringen, welche im Widerspruch zu den Zielen des Kulturlander- halts stehen. Würde beispielsweise eine Strasse baulich möglichst einfach ober- irdisch und entsprechend landintensiv erstellt, würden die Erstellungskosten vergleichsweise tief liegen. Das dafür benötigte Kulturland würde mit der indirek- ten Lageklassemethode entsprechend tief bewertet. Würde die Strasse land- schonend im Tunnel realisiert, dann würden die Erstellungskosten ein Mehrfa- ches höher ausfallen.

In der praktischen Umsetzung dürften mit der Lageklassemethode kaum flächen- deckend plausible Landwerte bei Enteignungen von Kulturland resultieren. Der

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Begriff plausible Werte impliziert Landwerte, die nicht allzu stark variieren zwi- schen verschiedenen Projekten und Situationen, also beispielsweise zwischen Nationalstrassen- oder Wasserschutzvorhaben. Mit der indirekten Lageklasseme- thode variieren die Landwerte jedoch deutlich je nach Art der Infrastruktur, weil die damit berechneten Landwerte linear von den Erstellungskosten abhängig sind.

Zweitens dürfte eine in breiten Kreisen als fair wahrgenommene Entschädigung bei Enteignungen von Kulturland auch darauf angewiesen sein, dass die Entschä- digung in einem gewissen Verhältnis zu den heutigen Marktwerten von Kultur- land steht. Diese Anforderung ist auch deshalb wichtig, weil die Motion vorsieht, die Lageklassemethode nur dann einzusetzen, wenn keine Marktwerte erhältlich sind. Allerdings dürften die mit der Lageklassemethode berechneten Landwerte für Infrastrukturprojekte regelmässig deutlich höher ausfallen als die heutigen Marktwerte für Kulturland. Das obige Illustrationsbeispiel zeigte, dass der für Infrastrukturprojekte berechnete Landwert sogar höher ausfällt als der Landwert für Bauland in der Wohnzone. Und der mit der Lageklassemethode berechnete, teilweise sehr hohe Landwert für Infrastrukturprojekte (teilweise über CHF 450.- / m ) wäre teilweise mehrere Tausend Mal höher als der Landwert für Kulturland,

welches mit der Lageklassemethode bewertet wird (teilweise unter CHF 0.1 / m ) . 2

Drittens würden die resultierenden Landwerte einen Zufallscharakter in dem Sinne aufweisen, dass die resultierenden Landwerte deutlich nach Art der Infra- struktur variieren.

Kapitel 3.4 zeigte, dass es aus einer bewertungstechnischen Perspektive theo- retisch möglich wäre, Landwerte anhand der vom Motionär vorgeschlagenen Lageklassemethode festzulegen. Aber die Eignung der Lageklassemethode ist für den Anwendungsbereich der Motion Ritter als nicht zielführend einzustufen. Die daraus resultierenden Werte weisen einen Zufallscharakter auf und dürften in der Regel als wenig plausibel wahrgenommen werden.

Denn erstens werden für Kulturland, welches dem BGBB unterstellt ist, seit 1994 keine Preise mehr beobachtet, die nicht durch die reglementierte Wirkung des BGBB beeinflusst sind. Zweitens sind die Ertragswerte tiefer als die Verkehrswer- te. Und drittens kann der Marktpreis für Kulturland, das dem BGBB unterstellt ist, nicht aus dem Marktpreis für Kulturland abgeleitet werden, das nicht dem BGBB unterstellt ist, da es sich um unterschiedliche Märkte mit zusätzlichen potenziellen Nachfragern handelt.

Da im Falle einer Enteignung der Enteignete stets von Anfang an weiss, dass er das Grundstück abzutreten hat, kann bei einer Enteignung nicht derjenige Preis

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entschädigt werden, der sich in einer freien Preisverhandlung in einer freiwilligen Transaktion maximal ergeben würde, sondern es wird auf die aktuellen Ver- kehrswerte für vergleichbare Grundstücke abgestützt.

Fazit: Die Motion Ritter aus ökonomischer Sicht Die Überlegungen zum Begriff der Marktwirtschaft sprechen dagegen, im EntG vom heutigen Begriff des Verkehrswertes bei Kulturland auf dèri Begriff Marktwert zu wechseln. Denn mit der Einführung des BGBB wurden die Preise von Kulturland der freien Preisbestimmung entzogen und nach oben gedeckelt. Durch die Ver- wendung einer marktkonformen Entschädigung würde dieser Preisdeckel entfernt und damit eine Sonderstellung bei Enteignungen von Kulturland begründet. Diese Sonderstellung wäre wenig praktikabel. Erstens werden für Kulturland, welches dem BGBB unterstellt ist, seit 1994 keine Preise mehr beobachtet, die nicht durch die reglementierte Wirkung des BGBB beeinflusst sind. Zweitens sind die Ertrags- werte tiefer als die Verkehrswerte. Und drittens kann der Marktpreis für Kultur- land, das dem BGBB unterstellt ist, nicht aus dem Marktpreis für Kulturland abge- leitet werden, das nicht dem BGBB unterstellt ist, da es sich um unterschiedliche Märkte mit zusätzlichen potenziellen Nachfragern handelt.

Da im Falle einer Enteignung der Enteignete stets von Anfang an weiss, dass er das Grundstück abzutreten hat, kann bei einer Enteignung nicht derjenige Preis entschädigt werden, der sich in einer freien Preisverhandlung in einer freiwilligen Transaktion maximal ergeben würde, sondern ës wird auf die aktuellen Verkehrs- werte für vergleichbare Grundstücke abgestützt.

Es hat sich gezêift, däss weder der Einbezug des künftigen Nutzens eines Werkes noch die Lageklassemethode bei der Bestimmung der Entschädigungshöhe für enteignetes Kulturland praktikabel wäre. Es ist zum Ehteignungszeitpunkt kaum möglich, den Nutzen zu beziffern, welcher beim Eigentümer durch den Bau eines Werkes anfallen wird. Zudem profitieren bei vielen Projekten des Service Public in erster Linie die Nutzer respektive die Standortgemeinde der Infrastruktur. Die sich anhand des Nutzens oder der Lageklassemethode ergebenden Werte dürften von breiten Kreisen kaum als plausibel wahrgenommen werden. Sie weisen einen beträchtlichen Zufallsgehalt auf und weichen in vielen Fällen deutlich von den Verkehrswerten ab.

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4 Soll-Zustand: Die Motion Ritter aus rechtlicher Sicht

In diesem Kapitel werden die rechtlichen Aspekte der Motion geprüft. Im Zent- rum steht dabei die Verfassungsmässigkeit. Die Grundlage und Schranke einer jeden Enteignung bildet die Eigentumsgarantie. Diese ist in Art. 26 BV verankert. Nachfolgend wird dargelegt, ob die Inhalte der Motion Ritter den Anforderungen der Eigentumsgarantie im Sinne von Art. 26 BV standhalten.

4.1.1 Die Eigentumsgarantie

Bei der Eigentumsgarantie in Art. 26 BV handelt es sich um ein Grundrecht und somit um ein Recht des Privaten gegenüber dem Staat. Das Schutzobjekt der Eigentumsgarantie ist das Eigentum des Privaten (VALLENDER/HETTICH, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 3. Aufl., Art. 26 N 15 ff.). Der Schutzbereich kann in drei Teilgehalte unterteilt werden, die Institutionsgarantie, die Bestan- desgarantie und die Wertgarantie. Die Institutionsgarantie gewährleistet das Eigentum als Rechtsinstitut, also die Möglichkeit des Privaten, überhaupt Eigen- tum zu begründen, zu behalten, zu nutzen oder zu veräussern (VALLEN- DER/HETTICH, a.a.O., Art. 26 N 32). Die Bestandesgarantie schützt das Privatei- gentum des Einzelnen vor Eingriffen des Staates. Sie gibt dem Privaten gegenüber dem Staat ein Recht darauf, dass seine Vermögenswerten Rechte unangetastet bleiben (VALLENDER/HETTICH, a.a.O., Art. 26 N 30). Die Vermögens- garantie spricht dem Privaten sodann eine volle Entschädigung zu für den Fall, dass der Staat durch Enteignung oder Eigentumsbeschränkungen, welche einer Enteignung gleich kommen, in sein Vermögen eingreift (Art. 26 Abs. 2 BV; VAL- LENDER/HETTICH, a.a.O., Art. 26 N 31). Beim Begriff der vollen Entschädigung handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher von der herr- schenden Lehre dahingehend ausgefüllt wurde, dass dem Enteigneten aus der Entschädigung weder ein Verlust noch ein Gewinn entstehen darf - der Enteigne- te ist also im Sinne einer Vermögenswertgarantie vor und nach der Enteignung in seinen Vermögenswerten gleichzustellen (VALLENDER/HETTICH, a.a.O., Art. 26 N 72).

Die konkrete Ausgestaltung des Enteignungsrechts ist sowohl dem Bund als auch den Kantonen überlassen. Für Enteignungen, auf welche Bundesrecht anwendbar ist, ist das EntG massgebend. Für die Höhe der Entschädigung bestimmt Art. 19 EntG, dass dem Enteigneten der Verkehrswert sowie allfällige Inkonvenienzen zu erstatten sind. Daneben verfügen die Kantone über eine Autonomie im Bereich der Enteignungen, welche nicht in den Anwendungsbereich des EntG des Bundes fällt. Überall wo das EntG nicht zur Anwendung gelangt, treffen die kantonalen Enteignungsgesetze die anwendbaren Regelungen. Dabei können die Kantone andere Möglichkeiten zur Festsetzung der Entschädigungshöhe vorsehen und insbesondere vom in Art. 19 EntG enthaltenen Ansatz abweichen. Festzuhalten

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bleibt, dass stets die in der Verfassung verankerten Grundsätze der Rechts- gleichheit und des Willkürgebots zu berücksichtigen sind.

4.1.2 Entschädigungshöhe

Vorliegend steht die Frage im Zentrum, wie der Begriff der vollen Entschädigung gemäss Art. 26 Abs. 2 BV zu verstehen ist und ob gegebenenfalls eine über den vollen Schaden hinausgehende Entschädigung aus verfassungsrechtlicher Sicht zulässig wäre.

Gemäss der Botschaft des Bundesrates über die Ergänzung der Bundesverfas- sung durch die Artikel 22"" und 2 2 " ° ' vom 15. August 1967 (BBI 1967 II 133 ff., ,u

nachfolgend Botschaft) darf die volle Entschädigung nur der Schadloshaltung und nicht der Gewinnerzielung dienen. Im BGE 112 lb 5 3 1 , E. 4, kam das Bundesge- richt diesbezüglich zum Schluss, dass eine Entschädigung nicht über den Scha- den hinausgehen darf und ein sogenannter Unfreiwilligkeitszuschlag nicht mit dem verfassungsrechtlichen Prinzip der vollen Entschädigung zu vereinbaren ist. Ebenfalls Gegenstand eines Bundesgerichtsentscheids bildete der im Enteig- nungsgesetz des Kantons Wallis in Art. 15 vorgesehene Unfreiwilligkeitszuschlag, gemäss welchem der Enteignete bei einer Enteignung bedingungslos berechtigt war, einen Unfreiwilligkeitszuschlag von 33 % bzw. 25 % zu fordern (BGE 127 I 185). Das Bundesgericht hielt diesbezüglich im Unterschied zu BGE 112 lb 531 fest, dass ein Unfreiwilligkeitszuschlag nicht bedingungslos verfassungswidrig sei, sondern eine seelische Unbill ausgleiche, welche aufgrund der affektiven Bindung des Eigentümers zu seinem Hab und Gut entstehen kann (BGE 127 I 185, E. 5 a). In Erwägung 4 von BGE 127 I 185 hielt das Bundesgericht zudem fest, dass ein solcher Unfreiwilligkeitszuschlag im kantonalen Enteignungsrecht nicht per se ausgeschlossen ist, da die seelische Unbill als Schaden im rechtli- chen Sinne zu verstehen ist. Im Gegensatz dazu ist gemäss Bundesgericht ein derartiger Unfreiwilligkeitszuschlag auf eidgenössischer Ebene aktuell nicht mög- lich, da gemäss Art. 19 EntG die Entschädigung nach dem Verkehrswert bemes- sen wird.

Da das Walliser Enteignungsrecht jedoch den Unfreiwilligkeitszuschlag voraus- setzungslos vorsah und ein solcher Anspruch unabhängig davon bestand, ob mit der Enteignung tatsächlich eine seelische Unbill verbunden war oder nicht, kam das Bundesgericht zum Schluss, dass ein solcher voraussetzungslos geschulde- ter Unfreiwilligkeitszuschlag nicht rechtsgleich und willkürfrei angewendet wer- den kann und somit mit der Verfassung nicht zu vereinbaren ist. Im Umkehr- schluss bedeutet dies, dass es durchaus möglich ist, im Rahmen der Festlegung der Enteignungsentschädigung eine vom Enteigneten erlittene seelische Unbill zu entschädigen. Dies jedoch nur dann, wenn gewährleistet werden kann, dass der Enteignete auch tatsächlich eine seelische Unbill erlitten hat.

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Betrachtet man die Botschaft sowie die beiden massgebenden Entscheide des Bundesgerichts näher, so wird ersichtlich, dass Art. 26 Abs. 2 BV eine Entschä- digung verbietet, die über den vollen Schaden hinausgeht. Bei einer Enteignung wird - abgeleitet aus dem Wortlaut Entschädigung - nur der entstandene Schaden entschädigt. Der Begriff des Schadens wird auf Verfassungsstufe jedoch nicht näher definiert. Wie das Bundesgericht im BGE 127 I 185 jedoch festhielt, hat sich eine solche Entschädigung nicht immer nur am Verkehrswert zu orientieren, sondern kann auch andere Schadensaspekte berücksichtigen, wie beispielsweise eine durch die Unfreiwilligkeit der Enteignung erlittene seelische Unbill. Erleidet ein Enteigneter eine seelische Unbill, so ist es zulässig, diesem einen Unfreiwil- ligkeitszuschlag auszurichten, solange der Unfreiwilligkeitszuschlag auch tat- sächlich die seelische Unbill entschädigt. Bei der seelischen Unbill handelt es sich um einen Teil des durch die Enteignung erlittenen Schadens. Diesbezüglich darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass nach Art. 19 lit. c EntG sämtliche durch die Enteignung verursachten Nachteile entschädigt werden. Erfolgt eine Enteignung gestützt auf das EntG, so sind zusätzlich zum Verkehrswert jeweils auch sämtliche Inkonvenienzen zu entschädigen. Es muss jedoch klarerweise festgehalten werden, dass ein Unfreiwilligkeitszuschlag, welcher voraussetzungs- los geschuldet wird, ohne dass das Vorliegen einer seelischen Unbill verlangt wird, nicht mit den Grundprinzipien der Verfassung zu vereinbaren ist.

Nach dem Gesagten kann festgestellt werden, dass gemäss Art. 26 Abs. 2 BV bei Enteignungen eine volle Entschädigung geschuldet ist. Für Enteignungen, auf welche Bundesrecht anwendbar ist, legt Art. 19 EntG fest, dass sich die volle Entschädigung nach dem Verkehrswert zuzüglich allfälliger Inkonvenienzen be- misst. Die Kantone sind hingegen grundsätzlich frei in der Frage, wie sie die Berechnung der Enteignungsentschädigung ausgestalten bzw. nach welchen Kriterien der zu entschädigende Schaden bemessen wird. Diesbezüglich können die Kantone u.a. im Rahmen eines Unfreiwilligkeitszuschlages auch eine durch die Enteignung erlittene seelische Unbill entschädigen. Nicht ausser Acht gelas- sen werden darf jedoch, dass die Kantone dabei an die verfassungsrechtlichen Prinzipien der Rechtsgleichheit und der Willkürfreiheit sowie an die Vorausset- zungen von Art. 26 Abs. 2 BV gebunden sind. Eine vom Gemeinwesen zugespro- chene Entschädigung darf somit im Lichte der Botschaft und der Rechtsprechung nicht über den Ersatz des vollen Schadens hinausgehen. Folglich orientiert sich die in Art. 26 Abs. 2 BV verankerte volle Entschädigung einzig und alleine am durch eine Enteignung erlittenen Schaden. Diese volle Entschädigung darf dem- nach nur den erlittenen Schaden und keinen Gewinn beinhalten.

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4.1.3 Motion Ritter

Die vorliegend im Zentrum stehende Motion Ritter beinhaltet die Forderung, dass die Entschädigung bei Enteignungen, insbesondere auch ausserhalb des Bauge- biets, marktkonform berechnet wird. Bei der Bestimmung dieses Marktwerts ist gemäss Motion auch die künftige Nutzung des Grundstücks zu berücksichtigen. Fehlt ein Marktwert, soll die Lageklassemethode zur Anwendung gelangen. Unter Berücksichtigung dieser Aspekte soll eine Totalrevision des Enteignungsgesetzes vorgenommen werden.

Gefordert ist somit eine (neue) Festlegung des Bëgriffs der vollen Entschädigung „sowie eine neue Definition des Begriffs des Schadens". Die Verfassung spricht in Art. 26 Abs. 2 BV einzig von der vollen Entschädigung, welche, wie soeben ausgeführt, jedoch nicht über die volle Schadloshaltung hinausgehen darf und sich am beim Enteigneten erlittenen Schaden orientiert.

Ein freier Marktwert entspricht jenem Wert, welcher bei einem freiwilligen Ver- kauf auf einem freien Markt ohne Preisregulierung erzielt werden kann. Der in den Art. 19 ff. EntG festgelegte Verkehrswert stimmt dann mit dem freien Marktpreis überein, wenn die Marktteilnehmer den Preis frei bestimmen können. Dieser Verkehrswert wird in erster Linie mittels der sog. statistischen Methode ermittelt, bei welcher der Wert des enteigneten Grundstücks mit dem Wert von Grundstücken in ähnlicher Qualität und Lage verglichen wird (Eymann, in: Um- weltrecht in der Praxis, Grundzüge des Enteignungsrechts in der Schweiz, URP 2003, S. 572).

Grundstücke im Geltungsbereich des BGBB können gemäss Art. 64 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 66 Abs. 1 BGBB grundsätzlich nur zum Verkehrswert veräussert wer- den.

Enteignungen sind aufgrund von Art. 26 BV und Art. 36 BV nur dann möglich, wenn öffentliche Interessen verfolgt werden und somit in Erfüllung staatlicher Aufgaben gehandelt wird. Zu beachten ist zudem, dass nur vom Enteignungsrecht Gebrauch gemacht werden kann, wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind. Er- folgt eine Enteignung, wird das jeweilige Grundstück Teil staatlichen Handelns und somit dem privatrechtlichen Markt entzogen. Als Vergleichsgrösse für die Festsetzung der Enteignungsentschädigung steht deshalb lediglich der Ver- kehrswert vor der Enteignung zur Verfügung, zu jenem Zeitpunkt also, in dem das Grundstück noch Teil des privatrechtlichen Marktes war.

Fraglich ist zudem, wie der Wert der nach erfolgter Enteignung vorliegenden staatlichen Nutzung bemessen werden soll. Wie soeben ausgeführt, wird das jeweilige Grundstück durch die Enteignung Teil des öffentlichen Handelns und ist

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nicht mehr Gegenstand des Marktes. Wird beispielsweise eine Autobahn oder ein Schulhaus errichtet, so können diese nicht von Privaten erworben werden, zumal der Wert der konkreten Nutzung nicht ohne Weiteres bemessen werden kann.

Die Nutzung nach der Enteignung ist eine staatliche Leistung, deren Wert nicht beziffert werden kann. Dieses Ergebnis mag insbesondere beim viel zitierten Beispiel der Enteignung zum Bau eines Golfplatzes (BGer 1 C _ 4 5 5 / 2 0 1 0 vom 7. Januar 2011) stossend wirken, da der Betreiber des Golfplatzes einen Gewinn erwirtschaften dürfte. Diesbezüglich muss jedoch beachtet werden, dass es sich bei diesem Beispiel um eine kantonale Enteignung handelte und das kantonale Recht die Erstellung von derartigen Freizeitanlagen explizit vorsah und dement- sprechend die Erstellung des Golfplatzes in diesem Fall im kantonalen öffentli- chen Interesse lag. Nach Bundesrecht wäre eine Enteignung für die Erstellung eines Golfplatzes nicht möglich.

Die Berücksichtigung der künftigen Nutzung ist auch im Lichte des Rechtsgleich- heitsgebots und des Willkürverbots äusserst problematisch. So wäre letztendlich massgebend, ob eine Turnhalle, eine Autobahn oder ein Radweg erstellt würde, was vom Eigentümer jedoch in keiner Weise beeinflusst werden kann und mit dem vom Enteigneten tatsächlich erlittenen Schaden in keinerlei Zusammenhang steht. Obschon es sich um ein und dasselbe Grundstück handelt, würde dem Enteigneten je nach Nutzung eine andere Entschädigung zustehen. Dies ist nicht sachgerecht und mag den Anforderungen an eine rechtsgleiche und willkürfreie Rechtsanwendung kaum standhalten.

Ebenfalls kritisch zu betrachten ist dieser Vorschlag aufgrund dessen, dass die Enteignungsentschädigung nicht der Gewinnerzielung dienen soll und sich einzig nach dem erlittenen Schaden zu bemessen h a t . " Die Entschädigung dient der Abgeltung eines durch die Enteignung erlittenen Schadens, die künftige Nutzung hingegen ist als schadenfremdes Element zu sehen. Die künftige Nutzung des enteigneten Grundstücks steht mit den Vermögenswerten des Enteigneten in keinem Zusammenhang. Das jeweilige Grundstück wies vor der Enteignung einen bestimmten Marktwert auf. Diesen Wert - unabhängig von der konkreten Berech- nungsmethode - gilt es zu entschädigen. Wenn auf die künftige Nutzung abge- stellt würde, so stünde dem Enteigneten nicht mehr diese Entschädigung zu, sondern der Enteignete wäre unabhängig vom Schaden an einem möglichen Nut- zen beteiligt, was mit der verfassungsmässigen Auslegung der Wertgarantie von Art. 26 Abs. 2 BV nicht zu vereinbaren wäre. Zu beachten und von wesentlicher Bedeutung ist zudem die Tatsache, dass die künftige Nutzung in den meisten Fällen ohnehin kaum anhand von rechtlich nachvollziehbaren Kriterien in Franken gemessen oder berechnet werden kann.

Der Begriff Entschädigung trägt das Wort Schaden in sich.

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Weiter soll gemäss Vorschlag der Motion immer dann die Lageklassemethode zur Anwendung gelangen, wenn kein Marktwert vorliegt, anhand dessen die Enteig- nungsentschädigung bestimmt werden kann. Vorab ist fraglich, bei welchen Grundstücken kein Marktwert vorhanden sein sollte. Jedes Grundstück verfügt zumindest über einen Transaktionspreis, sobald es auf dem Markt gehandelt wird. Das Bundesgericht äusserte sich zudem zur Anwendung der Lageklasseme- thode skeptisch. Gemäss Bundesgericht ist jeweils im Einzelfall zu prüfen, ob die Lageklassemethode zu einem vertretbaren Ergebnis führt (BGE 131 II 458, E. 5.1). Bei einer grundsätzlichen Anwendbarkeitserklärung der Lageklasseme- thode wäre somit darauf zu achten, dass eine Prüfung des Einzelfalls möglich bleibt. Nur so könnte das Gebot der Rechtsgleichheit und der Willkürfreiheit eingehalten werden.

Nach dem Gesagten ist die Berechnung der Enteignungsentschädigung anhand des Marktwerts unter Berücksichtigung der künftigen Nutzung als verfassungs- widrig abzulehnen. Bei einem Abstellen auf den künftigen Nutzen wird der vom Enteigneten effektiv erlittene Schaden ausser Acht gelassen. Die in Art. 26 Abs. 2 BV verankerte Wertgarantie sieht jedoch gerade vor, dass der erlittene Schaden zu entschädigen ist, unabhängig davon, wie dieser Schaden konkret definiert wird. Demnach hat sich die Enteignungsentschädigung am erlittenen Schaden zu orientieren. Monetäre Aspekte, welche keinen Schaden zum Gegen- stand haben - wie beispielsweise die Bemessung einer Entschädigung anhand des künftigen Nutzens - lassen sich nicht unter die verfassungsmässige Wertga- rantie subsumieren. Ein Abstellen auf den künftigen Nutzen ist somit mit der verfassungsmässigen Eigentumsgarantie nicht zu vereinbaren. Zumal die künftige Nutzung ohnehin kaum berechnet werden kann und ein Abstellen auf die jeweili- ge Nutzung zu verfassungswidrigen Ungleichbehandlungen und Willkür führen würde. Letztlich ist es nicht beeinflussbar, ob ein Grundstück zwecks Erstellung einer Autobahn oder zwecks Errichtung einer Schulanlage enteignet wird. Der Grundgedanke, dass der Eigentümer am künftigen Nutzen partizipiert, ist nicht grundsätzlich von der Hand zu weisen, erscheint jedoch mit dem verfassungs- mässigen Grundsatz der vollen Entschädigung nach Art. 26 Abs. 2 BV sowie dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot nicht vereinbar. Zu beachten ist auch, dass mit dem künftigen Nutzen stets eine öffentliche Aufgabe wahrge- nommen wird und diesbezüglich kein Markt besteht (als Beispiel kann der Be- trieb einer Autobahn genannt werden).

Vorliegend darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass der in Art. 26 Abs. 2 BV verankerte Grundsatz der vollen Entschädigung seine Grundlage im Schaden hat, welcher durch die Enteignung hervorgerufen wird. Die Kriterien dieser Scha- densberechnung können vielseitig ausgestaltet werden. Im Zentrum hat jedoch

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stets der erlittene Schaden zu stehen. Eine Entschädigung, welche schadens- fremde Merkmale zum Gegenstand hat, ist mit der Eigentumsgarantie nicht zu vereinbaren.

Es ist jedoch den Gesetzgebern grundsätzlich gestattet, unterschiedliche Scha- denspositionen vorzusehen. Bezüglich der gesetzlichen Ausgestaltung des Be- griffs der vollen Entschädigung definiert auf Bundesebene das EntG in Art. 19 ff. die Entschädigung anhand des Verkehrswerts. Diese Definition, die bisher nur finanzielle Aspekte abdeckt, kann auch auf nicht wirtschaftliche Inkonvenienzen erweitert werden, wobei sich die Entschädigung jedoch stets am Begriff des Schadens zu orientieren hat und weder ein Gewinn erzielt werden darf noch schadensfremde Aspekte in die Entschädigung einfliessen dürfen (z.B. künftige Nutzung des Grundstücks).

Fazit: Die Motion Ritter aus rechtlicher Sicht Die Berechnung: der Enteignungsentschädigurig anhand dér in der Motion Ritter erwähnten Begriffe ^ marktwirtschaftlich, künftiger Nutzen des Werkes sowie Lageklassemethode - erweist sich in rechtlicher Hinsicht als nicht mit der Ver- fassung vereinbar. Einerseits ist zu beachten, dass die in Art. 26 Abs. 2 BV ver- ankerte volle Entschädigung auf der Schädloshälturig basiert und gemäss der Verfassung der durch die Enteignung erlittene Schaden im Zentrum steht. Wur- de auf den künftigen Nutzen abgestellt, werden, so stünde dies mit dem erlitte- nen Schaden in keinem Zusammenhang. Andererseits wären auch die weiteren verfassungsmässigen Prinzipien der Rechtsgleichheit urid des Willkürverbots kaum einzuhalten, da Faktoren in den Mittelpunkt gerückt würden, welche eine rechtsgleiche und willkürfreie Anwendung nicht ermöglichen. Da Art. 26 Abs. 2 BV lediglich die volle Schadlöshaltung festlegt, steht es dem Gesetzgeber j e - doch zu, diesen Schäden anders zu. definieren bzw. weitere Schadensmerkmaie zu berücksichtigen. Heute ist dér Schaden auf wirtschaftliche Inkonvenienzen beschränkt.

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5 Auswirkungen der Motion

In diesem Kapitel werden die Auswirkungen der Motion Ritter gegenüber der heutigen Situation beschrieben. Dabei wird im ganzen Kapitel die Annahme un- terstellt, dass die im Motionstext genannten Forderungen auch tatsächlich im EntG umgesetzt werden. Die zahlenmässigen Auswirkungen werden von zwei Parametern massgeblich bestimmt: Erstens um wieviel die durchschnittliche Entschädigungshöhe bei Enteignungen von Kulturland ansteigen würde. Und zweitens wieviel Landfläche überhaupt betroffen wäre.

5.1 Preis bei Enteignungen von Kulturland

Es stellt sich die Frage, um welchen Betrag mit der Motion Ritter die durch- schnittliche Entschädigungshöhe bei Enteignungen von Kulturland ansteigen würde. Dazu können aus heutiger Perspektive keine präzisen Abschätzungen gemacht werden. Zu stark ist die Preisveränderung von der konkreten Umset- zung der Motion abhängig, wie die Preisspanne im fiktiven Anwendungsbeispiel der vorgeschlagenen Lageklassemethode illustriert. Dort bewegte sich der Landwert zwischen C H F 0 . 1 / m 2 und CHF 4 5 5 . - / m , je nachdem ob die direkte z

Lageklassemethode für unbebautes Kulturland oder die direkte Lageklasseme- thode für Infrastrukturbauten angewendet wird.

Hinzu kommt, dass gemäss den rechtlichen Ausführungen eine verfassungskon- forme Umsetzung der Motion dergestalt nicht möglich ist, dementsprechend kann auch nicht genau eingeschätzt werden, wie gross die Preisauswirkungen einer allfälligen verfassungskonformen Umsetzung sein würden. Entsprechend wäre die Bandbreite der möglichen Preisveränderungen so gross, dass eine Punktschätzung nicht zielführend erscheint. Folglich werden in den kommenden Ausführungen im Kapitel 5 keine Preisprognosen vorgenommen. Vielmehr wer- den einzelne Preisbeispiele zu reinen Illustrationszwecken verwendet.

5.2 Betroffene Flächen

Von allen Handänderungen von Grundstücken entfällt nur ein kleiner Teil auf formelle Enteignungen basierend auf dem EntG. Eine umfassende und einheitli- che Statistik für die gesamte Schweiz existiert nicht. Allerdings geben detaillier- te Statistiken aus dem Kanton Zürich sowie eine Zusammenstellung des Bundes- verwaltungsgerichtes einen Einblick in die Grössenordnung der Anzahl auf das EntG gestützte Verfahren.

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5.2.1 Beispiel des Kantons Zürich

Im Kanton Zürich wird in der Handänderungsstatistik bei jeder Transaktion von Land der Grund der Handänderung statistisch erfasst. Insgesamt machen Enteig- nungen nur einen sehr geringen Anteil an allen Grundstückstransaktionen aus, wie nachfolgendes Diagramm zeigt. Für das im Diagramm abgebildete Jahr 2015 betrug der Anteil an Handänderungen durch Enteignungen 1.8 %.

Abbildung 4: Häufigkeitsver-

12000 teilung der Anzahl Handände-

10 000 rungen nach Transaktionsart

für den Kanton Zürich im Jahr Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Handände- rungsstatistik

Kauf Erb, Erbvorbezug Abtretung, Enteignung Andere Schenkung

Bei den Enteignungen geht nur eine sehr kleine Fallzahl auf Enteignungen ge- mäss EntG zurück. Im Kanton Zürich enteignete der Bund in den Jahren 2007 bis

2015 insgesamt 129 Grundstücke, davon betrafen 72 Enteignungen Kulturland,

die grosse Mehrheit davon im Jahr 2015. In den Jahren 2007 bis 2014 hingegen wurden Enteignungen primär durch den Kanton und die Gemeinden vorgenom- men.

Abbildung 5: Häufigkeitsver- teilung der Anzahl Enteignun- gen im Kanton Zürich nach

100 Jahr und nach Körperschaft

80 des Enteigners

60 Quelle: Statistisches Amt des

Kantons Zürich, Handände- rungsstatistik

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 •Bund Kanton Gemeinde

Werden anstatt der Anzahl Arealen die betroffenen Flächen betrachtet, dann nimmt die relative Wichtigkeit durch den Bund wiederum zu, weil der Flächen- verbrauch bei Projekten, bei denen das EntG zur Anwendung kommt, überdurch- schnittlich gross ist.

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Abbildung 6: Enteignete Flächen in m im Kanton !

Zürich nach Jahr und nach Körperschaft des Enteigners Quelle: Statistisches Amt des Kantons Zürich, Handände- rungsstatistik

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 •Bund Kanton Gemeinde

In der obigen Abbildung handelt es sich nicht nur um Kulturland, das enteignet worden ist. Somit kann festgehalten werden: In den Jahren 2007 bis 2015 haben weniger als 50'000 m oder 5 Hektaren Kulturland unter Anwendung des EntG

den Besitzer gewechselt.

5.2.2 Fälle bei den E i d g e n ö s s i s c h e n S c h ä t z u n g s k o m m i s s i o n e n Im Enteignungsverfahren wird grundsätzlich zuerst eine gütliche Einigung ge- sucht. Erfüllt eine Enteignung die Voraussetzungen im EntG und kommt keine gütliche Einigung zustande, so setzen die Eidgenössischen Schätzungskommissi- onen den Enteignungspreis fest.

Die nachfolgenden Abbildungen zeigen eine Zusammenstellung der laufenden Fälle bei den 13 Eidgenössischen Schätzungskommissionen, aufgeschlüsselt nach dem Grund der Enteignung. Im Jahr 2014 sind 108 Fälle eingegangen und

508 Fälle abgeschlossen worden. Zum Jahresende 2014 waren damit noch 2'478

Fälle hängig. Mehr als die Hälfte der noch laufenden Fälle bezieht sich auf Flug- lärmbelastungen und ist somit Gegenstand eines anderen Gutachtens. Ansonsten decken die Strassen- und Eisenbahnbauten sowie eine Gewässerkorrektion in der Innerschweiz die meisten Fälle ab.

ZH(10) Abbildung 7: Zusammenstel- BS,BL,S0,JU(7) LU, 0W, NW, UR, ZG, GL, SZ (9) lung der hängigen Fälle bei VD, GE(1| den Eidgenössischen Schät- GR, Tl (13) zungskommissionen, unter- VS (4) AG, SO (8) teilt in die 13 Schätzungskrei- BE, FR (6) se GR (12) VD, FR (2) Stand Ende 2014 NE, BE,JU(5) Quelle: Bundesverwaltungsge- VD, VS (3) SH, TG, SG, AR, AI (11) richt 800 1200 1600

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Flugplätze Abbildung 8: Zusammenstel- National- und Hauptstrassen lung der hängigen Fälle bei Eisenbahnen, Strassenbahnen den Eidgenössischen Schät- Gewässerkorrektion zungskommissionen nach Elektrische Leitungen Grund der Enteignung Wasserkraftwerke Stand Ende 2014 Seilbahnen Quelle: Bundesverwaltungsge- Andere öffentliche Bauten r ic ht Natur- und Heimatschutz Militärische Anlagen Fernmeldeanlagen Schifffahrt Rohrleitungen 400 800 1200 1600

5.2.3 Schätzung der betroffenen Flächen

Nachfolgend wird eine grobe Schätzung über die künftige Abdeckung des EntG vorgenommen. In den Jahren 1985 bis 2009 sind jährlich schätzungsweise

120 Hektaren Landwirtschaftsland zur Realisierung von Infrastrukturanlagen

gebraucht worden, bei denen das EntG hätte Anwendung finden können. Darauf aufbauend werden zwei Annahmen getroffen.

• In den nächsten Jahren beträgt der Kulturlandverlust zugunsten der Ver- kehrsflächen noch zwei Drittel des Kulturlandverlustes in den Jahren 1985-2009."
• In drei Viertel der Fälle wird eine Enteignung in Betracht gezogen. Mit diesen Annahmen ergäben sich jährlich ungefähr 60 Hektaren respektive 600'000 m an Kulturland, das basierend auf dem EntG für Infrastrukturprojekte

enteignet wird. Allerdings ist die Bandbreite dieser Schätzung hoch.

5.3 Bund

5.3.1 Personelles

Je nach Ausgestaltung ist es denkbar, dass mit der Motion Ritter die Eidgenössi- schen Schätzungskommissionen in einer grösseren Anzahl nicht gütlicher Eini- gungen die Preise festzusetzen haben. Hierzu gilt es anzumerken, dass die Mit- glieder der Eidgenössischen Schätzungskommissionen keine Bundesangestellten sind und deren Entschädigungen in der Regel die Enteigner bezahlen.

Wenn eine Partei mit der verfügten Entschädigung nicht einverstanden ist, kann der Fall an das Bundesverwaltungsgericht weitergezogen werden, deren Mitar- beiter Bundesangestellte sind. Ein Weiterzug an das Bundesgericht ist selten. Gemäss einer Recherche des Tagesanzeigers wurden in den vergangenen zehn

" Wie in Kapitel 2.2.2 ausgeführt dürfte die Anzahl Areale, welche der Bund enteignet, nicht weiter zunehmen, einerseits da nicht so viele Infrastrukturprojekte auf der grünen Wiese in der Pipeline sind, und andererseits weil dem Erhalt des Kulturlandes immer mehr Rechnung getragen wird.

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Jahren mehr als 75'000 Plangenehmigungsverfahren durchgeführt. In derselben Zeit kam es am Bundesverwaltungsgericht in 220 Fällen zum Rechtsstreit wegen einer geplanten Enteignung. 20

Nur falls aufgrund der Motion Ritter deutlich mehr Fälle an das Bundesverwal- tungsgericht weitergezogen werden, könnte die Arbeitsbelastung am Bundesver- waltungsgericht signifikant zunehmen. Eine Aufwandserhöhung bei der Festle- gung der Entschädigungshöhe durch die Motion Ritter hätte aber kaum einen signifikanten Einfluss, weil das Bundesverwaltungsgericht Zurückhaltung bei der Anpassung der von der lokalen Schätzungskommission festgesetzten Entschädi- gungshöhe übt.

5.3.2 Steuereinnahmen

Die Motion Ritter könnte zu einer Erhöhung der Steuereinnahmen führen, die von Landwirten, welche durch die Enteignung einen Grundstücksgewinn erzielen, entrichtet werden.

Handkehrum dürften die höheren Kosten für die Enteigner zu leichten Reduktio- nen bei anderen Ausgaben führen, weil die Ressourcen limitiert sind. Aufgrund der davon negativ betroffenen volkswirtschaftlichen Entwicklung könnten sich indirekt auch gewisse Einbussen bei den Steuereinnahmen einstellen.

5.4 Enteignete

Eine Enteignung kann die wirtschaftlichen Möglichkeiten eines Landwirtes mass- geblich einschränken. Doch auf solche betriebliche Restriktionen durch eine Enteignung hat die Motion Ritter keinen Einfluss. Denn erstens kann die schlech- tere Nutzbarkeit des verbleibenden Grundstücks nach geltendem Recht bereits entschädigt werden. Und zweitens sind die Auswirkungen rein finanzieller Natur über die Entschädigungshöhe bei einer Enteignung.

Ein fiktives Beispiel gibt einen Einblick: Falls nach der Motion ein Quadratmeter Kulturland mit CHF 30.-/m anstatt mit CHF 5.-/m im Enteignungsfall entschä- 2 2

digt wird, dann würde ein Bauernbetrieb mit durchschnittlicher Grösse von 20 ha Kulturland, von dem ein Fünftel des Grundstückes enteignet wird, mit CHF 1'200'000.- anstatt CHF 200'000.- entschädigt werden. Für viele Landwirte bedeutet ein Entschädigungsanstieg um CHF 1 Mio. eine substantielle finanzielle Besserstellung.

5.5 Enteigner

Die Motion würde dazu führen, dass Körperschaften, welche nach dem EntG Inf- rastrukturen erstellen, einen höheren Preis für den Landerwerb bezahlen müs- 2 0

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sen. Auch hier gilt, dass die Höhe der Auswirkungen von der Ausgestaltung der Motion abhängig sein wird. Der Mehraufwand kann aber bei der Grösse von Bun- desprojekten rasch einmal mehrere Millionen Franken betragen.

Je nach Landbedarf wäre mit deutlichen Mehrkosten zu rechnen. Dies kann exemplarisch anhand des Strassenbauprojektes „Tangente Zug/Baar", einer rund

3 km langen, neuen Umfahrungsstrasse, illustriert werden. Deren Kostenschät-

zung belief sich 2008 auf insgesamt CHF 201 Mio., wovon CHF 19.2 Mio. für den Landerwerb eingesetzt waren (Landpreis von CHF 2 0 . - / m für Kulturland) '. Wird 2 2

als Landpreis CHF 8 0 . - / m eingesetzt, wie dies der Zuger Kantonsrat 2009 für

Enteignungen von Landwirtschaftsland nach kantonalem Enteignungsrecht be- schloss, belaufen sich die Projektkosten auf CHF 258 Mio., wovon CHF 76 Mio. auf den Landerwerb entfallen würden. Der Preis des Strassenbauprojekts würde somit um CHF 57 Mio. oder 28.4 % höher liegen.

Abschliessend wird eine mögliche Grössenordnung der finanziellen Auswirkungen angegeben. Angenommen, die Entschädigungshöhe würde mit der Motion Ritter um durchschnittlich CHF 2 5 . - / m 2 höher als zuvor ausfallen und würde gemäss Kapitel 5.2 jährlich 600'000 m an Kulturland enteignet werden, dann müssten

für diese Infrastrukturbauten jährlich CHF 15 Mio. mehr ausgegeben werden. Die Bandbreite der möglichen Auswirkungen beträgt ein Mehrfaches des genannten Betrages, je nachdem wie hoch die Entschädigung nach einer Umsetzung der Motion Ritter ausfällt. Somit ist dieses Zahlenbeispiel nicht als losgelöste Punkt- schätzung zu betrachten, sondern nur als Einblick in die mögliche Grössenord- nung der finanziellen Auswirkungen.

Neben den höheren Kosten für die Entschädigung der enteigneten Grundstücke kommen möglicherweise höhere Aufwände im Landerwerbs- und damit zusam- menhängenden Gerichtsverfahren sowie Mehrkosten in Folge von Projektverzö- gerungen hinzu.

5.6 Volkswirtschaft

Höhere Infrastrukturkosten für Werke wie die Eisenbahn oder Hochspannungslei- tungen werden über die Bahntarife respektive über den Strompreis auf die Kon- sumenten überwälzt. Die Tarifgestaltung bei Bahn oder Elektrizitätsinfrastruktu- ren ist nicht von einzelnen Projekten, sondern von den Gesamtkosten abhängig, welche bei nationalen Unternehmungen sehr hoch sind. Entsprechend ist der Anpassungsbedarf bei den Tarifen aufgrund der Motion Ritter latent vorhanden, aber im Ausmass begrenzt.

Regierungsrat Kanton Zug; Objektkredit für Planung, Landerwerb und Bau des-Projektes „Tangente Zug/Baar" ; Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 26. Februar 2008, Kanton Zug.

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Es wäre denkbar, dass gewisse Infrastrukturausbauten nach der Motion Ritter aufgrund der höheren Kosten eingestellt oder weniger schnell realisiert würden. Diese Einschränkungen dürften nach Meinung der Verfasser dieses Gutachtens jedoch limitiert sein.

5.7 Erhalt von Kulturland

Der Motionär hält fest, dass mit einer marktkonformen Entschädigung der haus- hälterische Umgang mit dem Boden gefördert wird. Die These, dass höhere Ent- schädigungen den Kulturlandverbrauch für Infrastrukturanlagen einschränken, hat vielschichtige Aspekte.

Es ist grundsätzlich denkbar, dass höhere Entschädigungen bei der Enteignung von Kulturland in Einzelfällen prohibitiv auf die Entwicklung volkswirtschaftlich relevanter Infrastruktur wirken und somit Kulturland schützen. Denn je teurer ein geplantes Projekt wird, desto unwahrscheinlicher ist die Realisierung. Vorausset- zung für eine Reduktion der Erstellung volkswirtschaftlich relevanter Infrastruk- tur und damit einhergehender Enteignungen ist, dass die Landerwerbskosten einen signifikanten Anteil an den Gesamtprojektkosten ausmachen.

Preissignale sind eigentlich ein Fremdkörper bei Enteignungen in dem Sinne, dass zwischen der Legitimität für eine Enteignung (Vorliegen eines öffentlichen Interesses) und der Höhe der Entschädigung kein Zusamménhang besteht. Bei Enteignungen muss die Notwendigkeit des Landerwerbs dargelegt werden und aufgezeigt werden, dass alternative Wege zur Realisierung (ohne Kulturlandver- lust) sinnvollerweise nicht realisierbar sind. Insofern wird der Gedanke der mo- netären Lenkung nur bedingt greifen und nur bei wenigen Projekten einen Ein- fluss haben. So ist es nach Einschätzung der Verfasser dieses Gutachtens wenig wahrscheinlich, dass durch die Motion Ritter signifikant weniger Infrastruktur- projekte erstellt würden.

Die Entschädigungshöhe kann bezüglich des Ziels des Kulturlanderhaltes nicht ganz ausser Betracht fallen. Es ist sogar ein Zielkonflikt zwischen einer hohen Entschädigung für Kulturland und dem Kulturlandverlust denkbar. Denn wenn ein Grundstück bei einer Enteignung deutlich besser entschädigt wird als bei einer freihändigen Transaktion, dann hat der Eigentümer einen kleineren Anreiz, eine Enteignung zu erschweren.

Die Verfasser dieses Gutachtens sind der Ansicht, dass die Enteignungsentschä- digung kein probates Mittel für den Kulturlanderhalt darstellt. Um Kulturland besser zu erhalten, wäre es effizienter, die Anforderungen an die Enteignungen zu erhöhen. So moniert der Motionär „Das Enteignungsrecht kann heute fast für alles beansprucht werden: Antennen, Hochwasserschutz, Leitungen, Entsorgung,

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ökologische Ausgleichsmassnahmen, sogar für einen Golfplatz (BGer 1 C _ 4 5 5 / 2 0 1 0 ) . Der zu günstige Preis für Kulturland und der Umstand, dass die- ses noch unüberbaut ist, fördern den sorglosen Umgang mit Kulturland." Eine explizite Forderung nach erhöhten Anforderungen an die Enteignung enthält der Wortlaut der Motion Ritter aber nicht.

5.8 Raum- und Infrastrukturentwicklung

Der Motionär argumentiert, die Erstellung der Infrastruktur „könnte durch eine bessere Abgeltung der Eigentümer beschleunigt werden." Es ist plausibel, dass der Enteignete umso früher einer Enteignung zustimmt, je höher die Entschädi- gung dafür ausfällt. Aber das ist nicht der einzige Mechanismus, welchen die Motion bewirken könnte. Da die Preise von Kulturland mit der Motion über einen grösseren Bereich streuen würden und die Festlegung des Verkehrswertes von zusätzlichen Parametern abhängig wäre, ist davon auszugehen, dass die Vorstel- lungen über einen gerechten Preis zwischen Verkäufer und Käufer weiter ausei- nander lägen als heute. In der Summe ist davon auszugehen, dass die in der Motion vorgeschlagene Art der Bemessung der Entschädigungshöhe bei Enteig- nungen von Kulturland grundsätzlich zu keiner Beschleunigung, sondern eher zur häufigeren Beschreitung des Rechtsweges bei Infrastrukturprojekten und damit zu Verzögerungen führen dürfte.

Ein Systemwechsel hätte im Bereich der Raumplanung und der Raumentwicklung keine direkten Auswirkungen auf die Gesetzgebung und die nationalen (Sachplä- ne), kantonalen (Richtpläne), regionalen und kommunalen Planungen (Nutzungs- pläne). Indirekte Auswirkungen wären in den meisten Fällen von untergeordneter Bedeutung, da die durch das EntG Bauten und Anlagen etwa für die planungs- rechtlich relevante Arealerschliessung nicht von grosser Bedeutung sind. Es sind demgemäss keine relevanten Auswirkungen auf die Raumplanung und die Raum- entwicklung ersichtlich.

5.9 Sonderstellung des Kulturlandes

Die Entschädigung, welche bei Enteignungen für ein einzelnes Infrastrukturpro- jekt bezahlt wird, ist heute für Bauland deutlich höher als für Kulturland. Mit der Motion Ritter wird angestrebt, diese Differenz zu reduzieren. Für diese Anglei- chung fordert die Motion Ritter für Kulturland eine privilegierte Entschädigungs- bestimmung im EntG. Diese Privilegierung bezieht sich einerseits auf einen Ver- gleich mit Kulturland, welches in einer freien Transaktion veräussert wird und andererseits auf einen Vergleich mit enteignetem Bauland. Die nachfolgende Auflistung fasst die systemfremden Elemente der Motion Ritter zusammen: • Der in Art. 19 EntG geforderte Verkehrswert ermöglicht, dass bei einer Ent- eignung weder ein wirtschaftlicher Gewinn noch Verlust erzielt wird gegen- über einer Freihandtransaktion. Künftig würde der Aspekt der gewinnfreien

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Entschädigung bei Enteignungen von Kulturland nicht mehr gelten. Bei Bau- land würde der Enteignete aber weiterhin keinen Gewinn erzielen.

• Das BGBB würde bei Freihandverkäufen weiterhin den Preis von Kulturland deckein, aber bei Enteignungen würde dieser Höchstpreis nicht mehr ange- wendet werden.
• Bei Kulturland würde eine Vermengung des künftigen Nutzens mit der Höhe der Entschädigung gemacht. Und dies obwohl der Enteignete die künftige Nutzung nicht beeinflussen kann.

5.10 Übergangsphase

Das heutige System der formellen Enteignungen nach Bundesrecht ist erprobt und in breiten Kreisen akzeptiert. Infolgedessen einigen sich die Parteien in der Regel gütlich auf den Preis. Wenn die Bestimmung der Entschädigung im Enteig- nungsgesetz revidiert wird, ist es nicht ausgeschlossen, dass neue Begehrlich- keiten geweckt werden. In einer Übergangsphase müsste sich das System allen- falls zuerst wieder einpendeln, bis wieder die Mehrheit der Fälle in einer gütlichen, unbürokratischen und raschen Einigung mündet.

Fazit: Auswirkungen der Motion Sollte die Motion Ritter umgesetzt werden, dann wären die Auswirkungen in erster Linie finanzieller Natur. Dië Höhe der Auswirkungen ist von der Ausge- staltung der Motion abhängig, dürfte in der Summe nach Einschätzung der Ver- fasser dieses Gutächtens jedoch beschränkt sein. Denselben Betrag, welchen die Enteigner insgesamt mehr bezahlen müssen, erhalten die Enteigneten als zusätzliche Entschädigung. Die höheren Ausgaben für die zahlenmässig wenigen Enteigneten dürften nach heutigem Kenntnisstand im Lichte ihrer Gesamtaus- gaben kaum ins Gewicht fallen. Auf der anderen Seite dürften mehrere Landwir- te, die vor einer Enteignung stehen, eine aus ihrer Perspektive namhafte Auf- wertung erfahren.

Im Weiteren würde die Motion Ritter einen Paradigmenwechsel im grundsätzlich bewährten Enteignungsgesetz bedeuten und eine Sonderstellung mit mehreren systemfremden Elementen für das Kulturland bewirken.

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6 Alternative Konzepte zur Bestimmung der Entschädigung

Die Inhalte der Motion Ritter sind aus ökonomischer, bewertungstechnischer und rechtlicher Sicht mit dem Wortlaut der Motion nicht zielgerichtet umsetzbar. Im Sinne einer konstruktiven Analyse der Motion Ritter folgen alternative Vorschlä- ge zur Bestimmung von Entschädigungen bei Enteignungen, welche sich von den Forderungen im Wortlaut lösen und stattdessen das Begehren der Motion auf- nehmen. Dabei werden verschiedene Möglichkeiten zur Umsetzung der Anliegen aus der Motion Ritter aus ökonomischer und rechtlicher Sicht geprüft. Damit leistet dieses Kapitel auch einen Beitrag, um den Revisionsbedarf zur Entschädi- gungshöhe im EntG einzuschätzen. Schliesslich bringt das heutige EntG Entschä- digungen mit sich, die in einzelnen Fällen als stossend wahrgenommen werden.

6.1 Mögliche Arten der Bestimmung der Entschädigung

Die heutige Rechtslage nach Art. 19 ff. EntG besagt, dass bei Enteignungen der Verkehrswert bezahlt wird. Der Motionär fordert eine Abkehr von dieser Rege- lung. Bei dieser Ausgangslage wurde überlegt, an welchen Regelungen sich eine Preisbestimmung überhaupt orientieren könnte. Die Auswahl erfolgte dreistufig: i. Ist die Bestimmung im heutigen EntG enthalten. ii. Wird die Bestimmung in der Motion Ritter vorgeschlagen. iii. Andere Ansätze."

Zur Einordnung der Motion Ritter und zur möglichen Preisbestimmung wird nach- folgend eine Struktur vorgeschlagen, woran sich die Entschädigung bei Enteig- nungen von Land theoretisch orientieren kann. Dabei stehen die folgenden Leit- fragen im Vordergrund, je nach Art der Preisbestimmung bei formellen Enteignungen: a) Die Entschädigung orientiert sich an einem jetzigen, künftigen oder ver- gangenen Wert. b) Die Entschädigung orientiert sich an einem Marktwert, den Kosten, dem Schaden oder einem reglementierten Preis.

Dabei werden auch Vorschläge berücksichtigt, welche in früheren Stellungnahmen geäussert worden sind.

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Tabelle 9: Konzepte zur Nr. Begriff Bedeutung i) ü) a) b) Im In der Zeit- Markt, Kos- Bestimmung der Entschädi- heutigen Motion punkt ten, Schaden, gung. EntG Ritter Reglement Quelle: Wüest & Partner

1 Verkehrs- Preis, der erzielt wird beim Verkauf Ja Ja Heute Markt res-

wert des Grundstückes. Dieses Objektive pektive Kriterium orientiert sich am Wert Reglement ähnlicher Grundstücke (Unterschei- bei BGBB dung bspw. ob Bauland). Kulturland

2 Subjektiver Subjektiver wirtschaftlicher Schaden, Ja Ja Heute Schaden

Schaden da die Enteignung den jetzigen oder geplanten Gebrauch des Grundstü- ckes verunmöglicht.

3 Marktwert Motion Ritter: „märktkonforme Ent- Nein Jä Heute. - Markt

schädigung"

4 Lageklas- Die Lageklassemethode ermittelt den Nein Ja Heute, Kosten

semethode Landwert aufgrund der Ertragsmög- Vergan- lichkeiten oder aufgrund der Erstel- genheit, lungskosten. Zukunft

5 Künftiger , Künftiger Nutzen des Grundstückes Nein Ja Zukunft Markt

Nutzen nach der Enteignung, beispielsweise der Ertragswert des Grundstückes nach der' Umnutzung durch den Enteigner.

6 Erstel- Prozentsatz der Erstellungskosten Nein Nein. Zukunft Kosten

lungskos- der Infrastruktur. Es kann argumen- Ist aber ten tiert werden, dass in gewisser Hin- Teil der sicht die Erstellungskosten den Lage- Nutzen der Infrastruktur widerspie- klasse- geln. metho- de

7 Options- Der Optionswert ergibt sich aus der Nein. Nein Zukunft Markt

wert Wahrscheinlichkeit einer künftigen Ausser Einzonung (welche u.a. von der Lage falls beeinflusst wird) und dem Marktpreis sehr nach der Einzonung. wahr- schein- lich

8 Umliegen- Orientierung am Preis des umliegen- Nein Nein Heute Reglement

des Land den Landes, welches für das gleiche Projekt ebenfalls enteignet wird. Somit höchstens teilw. Berücksichti- gung der eigenen Zone.

9 Limitierte Wenn bei einem einzelnen Infrastruk- Nein Nein Heute Reglement

Preisunter- turprojekt, das viele Enteignungen schiede erfordert, die Entschädigungen sehr weit auseinander liegen, so kann das • als störend empfunden werden.

10 Preis- In einem Reglement wird eine Preis- Nein. Nein Heute Reglement

spanne spanne vorgegeben für die absolute Aber Höhe der Entschädigung bei Enteig- Kanton nungen, allenfalls abhängig von der ZG Zone oder der Lage.

11 Gewinnan- Gewinnanspruch im Sinne des BGBB. Nein Nein Zukunft Markt

spruch

12 Rückkaufs- Rückkaufsrecht, falls Enteignungs- Ja Nein Zukunft Markt

recht grund obsolet wird.

13 Seelische Zusatzzahlung über den Verkehrswert Nein. Nein Heute Schaden

Unbill aufgrund der affektiven Bindung, da Aber die nicht freiwillige Enteignung zu teils einer seelischen Unbill führen kann. Kantone

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Im Folgenden werden die zu Grunde liegenden Annahmen der alternativen Ent- schädigungskonzepte im Lichte unterschiedlicher rechtlicher und ökonomischer Aspekte beleuchtet und kritisch hinterfragt. Dabei werden die in der Tabelle genannten Vorschläge chronologisch in Unterkapiteln erörtert.

6.2 EntG und Motion Ritter (Vorschläge 1-5)

Der Verkehrswert und der wirtschaftlich berechnete subjektive Schaden sind Konzepte aus dem heutigen EntG. Gestützt auf die Ausführungen in Kapitel 3 und

4 kann gesagt werden, dass die drei Vorschläge in der Motion Ritter (marktwirt-

schaftlich, künftiger Nutzen, Lageklassemethode) aus ökonomischer und juristi - scher Sicht weniger geeignet sind, um plausible Werte zu erhalten als den Ver- kehrswert.

6.3 Erstellungskosten (6)

Die Erstellungskosten eines Werkes sind nicht zielführend, um Entschädigungs- höhen bei Enteignungen herzuleiten, welche von breiten Kreisen als plausibel wahrgenommen werden. Diese Aussage folgt aus den entsprechenden Überle- gungen über die indirekte Methode der Lageklassemethode (vgl. Kapitel 3.4).

6.4 Optionswert: Entschädigung der Wahrscheinlichkeit einer Einzonung (7)

Wird ein Grundstück enteignet, ist der Verkehrswert im Zeitpunkt der Einigungs- verhandlung massgebend (Art. 19 " Abs. 1 EntG). Befindet sich ein Grundstück b

zwar in der Landwirtschaftszone, ist jedoch davon auszugehen, dass dieses lang- fristig eingezont wird, so werden derartige künftige Einzonungen nur dann be- rücksichtigt, wenn eine Umzonung feststeht oder eine solche mit hoher Wahr- scheinlichkeit bevorsteht (BGer 1 C _ 2 1 7 / 2 0 1 2 vom 6. November 2012, E. 2.3.3). Eine auf längere Sicht mögliche, jedoch nicht unmittelbar bevorstehende Umzo- nung wird demnach nicht berücksichtigt. Liegt ein Grundstück beispielsweise in unmittelbarer Nähe zur Bauzone und kann davon ausgegangen werden, dass dieses Grundstück in den nächsten 10-20 Jahren möglicherweise eingezont wird, so wird diese mögliche künftige Einzonung bei der Bestimmung der Entschädi- gung in der heutigen Praxis nicht berücksichtigt. Dies kann aus Sicht des Eigen- tümers dazu führen, dass ihm das in fernerer Zukunft eingezonte Grundstück zum aktuellen Verkehrswert enteignet wird, obschon er auf längere Sicht einen deutlich höheren Wert erzielen würde, falls das Grundstück schliesslich tatsäch- lich eingezont würde. Geht ein Eigentümer in seiner subjektiven Einschätzung davon aus, dass sein Grundstück möglicherweise eingezont wird, so ist sein An- reiz klein dieses zum Verkehrswert freiwillig zu veräussern.

Es stellt sich somit die Frage, wie eine mögliche künftige Umzonung bei der Ent- schädigungsbemessung berücksichtigt werden kann und soll. Massgebend ist in jedem Falle die Wahrscheinlichkeit einer möglichen Einzonung. Aufgrund der

so Wüest & Partner

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jetzigen Rechtsprechung des Bundesgerichts im besagten Entscheid

1 C _ 2 1 7 / 2 0 1 2 vom 6. November 2012 muss eine Umzonung mit hoher Wahr-

scheinlichkeit bevorstehen, damit eine solche bei der Bemessung der Entschädi- gung berücksichtigt wird. Diesbezüglich stellt sich jedoch in grundsätzlicher Art und Weise die Frage, ob und gegebenenfalls wie die Wahrscheinlichkeit und der Wert einer möglichen Einzonung überhaupt gemessen werden kann.

6.4.1 Praktikabilität der Bewertung

Es gäbe durchaus Ansätze, die Wahrscheinlichkeit einer künftigen Einzonung einzustufen. Ansatzpunkte wären beispielsweise die Nähe zu Bauland, die Ent- wicklungsdynamik oder die Stellung in den Richtplänen. Dabei muss in Erinne- rung gehalten werden: Eine Einzonung geht auf einen verwaltungsrechtlichen Akt zurück, dem höchstens eine ungenaue Wahrscheinlichkeitsangabe zugewiesen werden kann. Zumal dieser verwaltungsrechtliche Akt in einem zweistufigen Ver- fahren geschieht: Der Richtplan ist behördenverbindlich. Da er eben nicht eigen- tümerverbindlich ist, kann daraus kein Rechtsanspruch auf Umzonung abgeleitet werden. Und schliesslich wird im geltenden BGBB auch der Markt für zukunfts- bezogene oder spekulative Geschäfte mit Absicht des Gesetzgebers ausge- schlossen. Es existieren keine ex-ante Vorkehrungen für Geschäfte oder Gewinn- ansprüche, die in der Zukunft liegen.

Ist eine solche Berechnung der Wahrscheinlichkeit möglich, stellt sich die Frage der Praktikabilität dieser Art der Entschädigungsberechnung. In einer Gegen- wartsbetrachtung könnte theoretisch der heutige Wert der Möglichkeit einer künftigen Einzonung berechnetet werden. Grundlage wäre die Differenz zwischen dem aktuellen Wert einer Landwirtschaftsfläche und dem künftigen Wert der gleichen Fläche in eingezontem Zustand (nach Steuern und Abgaben). Bei jeder Enteignung müssten also neben dem aktuellen Verkehrswert des zu enteignen- den Grundstücks auch der Verkehrswert des Grundstücks in der hypothetischen neuen Zone ermittelt werden. Es müsste somit möglich sein, auch die neue Zone zu bestimmen. Die Fragen der Zone sowie des dannzumaligen Verkehrswerts dürften über eine längere Zeitdauer hinaus nicht präzise möglich sein.

Die Quantifizierung von Optionswerten ist im Allgemeinen anspruchsvoller und bedingt mehr Informationen als jene von Gebrauchswerten und der Wahrschein- lichkeit. Der Wert einer Option wird finanzmathematisch typischerweise durch folgende Parameter bestimmt: Durch den aktuellen Preis, den Ausübungspreis, dessen Volatilität und durch die Restlaufzeit der Option.

Übertragen auf die Frage des Gewinnanspruchsrechtes würde der Eigentümer von Landwirtschaftsland unter dieser Optionswertbetrachtung mit der Enteig- nung für die Option einer künftigen Einzonung unter Berücksichtigung der Diffe-

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renz zwischen aktuellem Landpreis (beispielsweise CHF 10.-/m ) 2 und Aus- übungspreis (beispielsweise CHF 3 0 0 . - / m ) , der Volatilität (beispielsweise CHF

3 0 0 . - / m oder CHF 1 ' 5 0 0 . - / m j e nach Ausnutzung und Lage oder bei Nichtein- 2 2

zonung auch CHF 1 0 . - / m ) und einer bestimmten Restlaufzeit (beispielsweise 15

Jahre) entschädigt. Was in der Theorie denkbar wäre, erscheint in der Praxis aus vielfältigen Überlegungen nicht sofort anwendbar. Neben künftigen Nutzungs- möglichkeiten (Zonentypen und Ausnutzung) sind insbesondere die Restlaufzei- ten sinnvollerweise nicht abschätzbar: Die beispielhaften Annahmen zeigen be- reits einerseits die grossen Preisunterschiede a) zwischen Landwirtschaftsland und eingezontem Bauland und b) zwischen Landwirtschaftsland und eingezontem Bauland mit tiefer versus hoher Ausnutzung und andererseits die Unklarheiten in Bezug auf Annahmen betreffend Zeithorizont. Sollen die nächsten 15 Jahre be- trachtet werden oder müsste gar ein Zeithorizont von 25 oder mehr Jahren abge- deckt werden? In diesem Sinne erscheint das theoretisch denkbare Gewinnan- spruchsrecht unter Optionswertbetrachtungen für die Praxis als kaum umsetzbar. 23

6.4.2 Juristische Perspektive

Von zentraler Bedeutung ist ebenso die Frage, ob der Einbezug des Optionswer- tes dem Grundsatz der vollen Entschädigung entsprechen würde, wonach der Enteignete durch die Enteignung keinen Gewinn erzielen darf. Kann der Wert einer möglichen Einzonung bestimmt werden, so führt diese Anrechnung nicht zur Erzielung eines Gewinns, da der Enteignete ohne Enteignung aufgrund der Wahrscheinlichkeit der Ëinzonung von der Wertsteigerung profitiert hätte.

Es besteht im Lichte der Rechtsprechung des Bundesgerichts durchaus die Mög- lichkeit, die im Entscheid 1 C _ 2 1 7 / 2 0 1 2 vom 6. November 2012 angesetzte ho- he Hürde herabzusetzen. In rechtlicher Hinsicht braucht es jedoch zwingend klare Voraussetzungen, bei deren Vorliegen eine mögliche Umzonung berück- sichtigt wird. Durchaus sollte es in Anbetracht des Bundesgerichtsentscheids 1 C _ 2 1 8 / 2 0 1 2 vom 6. November 2012 möglich sein, die Kriterien für die Berück- sichtigung einer Umzonung anzupassen, sodass eine rechtsgleiche und willkür- freie Handhabung möglich ist. Art. 19 " Abs. 1 EntG könnte beispielsweise da- b

hingehend angepasst werden, dass im Falle einer sehr wahrscheinlichen Einzonung in den nächsten 15 Jahren der künftige Verkehrswert mitzuberück- sichtigen ist. In diesem Falle würde dem Anliegen der Motion Ritter, wonach die künftige Entwicklung des enteigneten Grundstücks zu berücksichtigen ist, Rech- nung getragen werden.

Anzumerken bleibt, dass gemäss Kapitel 2 bereits heute der Spekulationsgedanke auf eine Einzonung im Verkehrswert von Kulturland abgebildet ist.

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6.5 Berücksichtigung der umliegenden Nutzungszonen (8)

Bestimmt sich die volle Entschädigung im Sinne von Art. 19 EntG anhand des Verkehrswerts, so ist die raumplanerische Zonenzugehörigkeit von wesentlicher Bedeutung. Der SBV hat in einer Stellungnahme verlauten lassen, dass bei Ent- eignungen auf den Marktwert der umliegenden Nutzungszonen abgestellt werden soll.

Aus verfassungsrechtlicher Sicht steht bei dieser Variante der Entschädigungs- berechnung insbesondere die Frage der rechtsgleichen Anwendung im Zentrum. Es ist insbesondere zu prüfen, ob eine solche Regelung den rechtsanwendenden Behörden für die Berücksichtigung von Unterschieden im Einzelfall Raum lässt. Nach der vorgeschlagenen Entschädigungsberechnung ist bei der Enteignung stets der Verkehrswert der nächst rentableren Nutzungszone massgebend. Ent- scheidend ist einzig die Zonenzugehörigkeit der umliegenden Grundstücke und nicht die Wahrscheinlichkeit der Umzonung oder die Frage, in welche Zone das Grundstück fiele.

Der erlittene Schaden bzw. der effektive Verkehrswert des jeweiligen Grund- stücks wäre in diesem Fall nicht mehr massgebend, vielmehr würde die Entschä- digung von den umliegenden Grundstücken abhängen, was mit dem Gebot der Rechtsgleichheit und der Willkürfreiheit kaum zu vereinbaren ist. Dem konkret erlittenen Schaden würde in diesem Fall nicht Rechnung getragen werden. Es wäre in willkürlicher Weise auf die umliegenden Grundstücke abzustellen. Zudem ist zu beachten, dass die verfassungsmässige Wertgarantie die Erzielung eines Gewinns ausschliesst. Würde nicht auf den tatsächlichen objektiven Marktwert des konkreten Grundstücks, sondern auf denjenigen der umliegenden Grundstü- cke abgestellt werden, so würde der Enteignete durch die Enteignung besser gestellt werden, als dies ohne Enteignung der Fall wäre. Somit kann die Bemes- sung der Enteignungsentschädigung nicht auf die Marktwerte der umliegenden Grundstücke abstellen.

6.6 Reglementierte Preise (9-10)

Aus analogen juristischen Überlegungen wie der Wert des benachbarten Landes werden auch die Vorschläge 9 und 10 der limitierten Preisunterschiede sowie einer Preisspanne verworfen. Denn sobald die daraus entstehenden Entschädi- gungen über dem Verkehrswert liegen, sind sie nicht mit dem Gewinnverbot ver- einbar.

6.7 Gewinnanspruchsrecht(11)

Veräussert der Eigentümer eines landwirtschaftlichen Grundstücks sein Land an einen Privaten, gelangen grundsätzlich die Bestimmungen des BGBB zur Anwen- dung. Das bäuerliche Bodenrecht sieht in den Art. 28 ff. die Entstehung eines

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Gewinnanspruchsrechts vor. Hat ein Landwirt ein Grundstück zum Ertragswert (also einen tieferen Preis als der Verkehrswert) erworben und erzielt er durch Verkauf, Einzonung etc. eine Wertsteigerung, so verfügen beim Gewinnan- spruchsrecht des BGBB die Miterben über einen entsprechenden Gewinnan- spruch.

Es stellt sich nunmehr die Frage, ob analog zur Regelung des Gewinnanspruchs- rechts im bäuerlichen Bodenrecht eine entsprechende Bestimmung im Enteig- nungsrecht möglich sowie sinnvoll ist (Vorschlag 11). Vorab ist zu berücksichti- gen, dass im Gegensatz zum Gewinnanspruch, welcher nur bei einem Erwerb zum Ertragswert entsteht, bei einer Enteignung in jedem Fall die Entschädigung dem Verkehrswert zu entsprechen hat. Ein Gewinnanspruchsrecht im Bereich der Enteignung wäre jedoch dann denkbar, wenn sich nachträglich herausstellt, dass das enteignete Grundstück eingezont sowie wenn das enteignete Land zu einem höheren Preis veräussert worden wäre. In diesen beiden Konstellationen wäre es denkbar, dass ein Gewinnanspruchsrecht des Enteigneten vorgesehen werden könnte. Würde das enteignete Grundstück innert einer Frist von 25 Jahren wei- terveräussert, so könnte in diesem Falle der ursprünglich Enteignete analog den Bestimmungen des BGBB über einen Gewinnanspruch verfügen. Eine identische Lösung wäre auch bei einer nachträglichen Einzonung möglich. In diesem Fall wäre jedoch zu berücksichtigen, dass im Falle einer Einzonung lediglich der Wert des Grundstücks steigt, jedoch zu diesem Zeitpunkt kein Geld fliesst.

Zu beachten ist, dass mit diesem Lösungsansatz den Hauptanliegen der Motion Ritter kaum Rechnung getragen werden kann, da diese die Bestimmung der Ent- schädigung im Zeitpunkt der Enteignung zum Gegenstand hat. Wird ein Gewinn- anspruch festgelegt, so betrifft ein solcher nicht den Verkehrswert im Zeitpunkt der Enteignung, sondern entsteht allenfalls zu einem späteren Zeitpunkt im Falle einer Veräusserung oder einer möglichen Einzonung. Ebenso ist zu beachten, dass ein Grundstück, welches enteignet wurde und nun für eine öffentliche Auf- gabe verwendet wird, ohnehin kaum veräussert und kaum eingezont wird. Der Anwendungsbereich des Gewinnanspruchsrechts wäre somit marginal klein.

Die Vereinbarung eines Gewinnanspruchsrechts analog zu den Bestimmungen des BGBB wäre grundsätzlich denkbar. Fraglich bleibt aber, ob ein solches Ge- winnanspruchsrecht jemals zum Tragen käme und somit den Anliegen der Motion Ritter Rechnung getragen werden könnte.

6.8 Rückkaufsrecht (12)

Ein identischer Ansatz wird mit der Vereinbarung eines Rückkaufsrechts verfolgt (Vorschlag 12). Dem Enteigneten steht im Falle einer Veräusserung des Grund- stücks innert einer Frist von 25 Jahren ein (auf die Enteignungsentschädigung

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limitiertes) Rückkaufsrecht zu (analog Art. 216a OR). Mit diesem limitierten Rückkaufsrecht wird garantiert, dass ein enteignetes Grundstück vom vormaligen Eigentümer zurückerworben werden kann, sollte der Grund für die frühere Ent- eignung dahinfallen. Diesbezüglich wären die Bestimmungen von Art. 102 ff. EntG dahingehend anzupassen, dass die Dauer des Rückforderungsrechts erwei- tert würde sowie ein Rückforderungsrecht auch dann besteht, wenn das Werk zwar erstellt wurde, die Verwendung jedoch innert Frist aufgegeben wird.

Es stellt sich sodann die Frage, wie diese Lösung aus verfassungsrechtlicher Sicht zu beurteilen ist. Im Lichte der Rechtsgleichheit und der Willkürfreiheit betrachtet stellt eine solche Regelung keine Probleme dar. Es handelt sich um einen bedingten Rechtsanspruch, welcher jedem Enteigneten aufgrund der Ent- eignung zugesprochen wird. Verwirklichen sich die Bedingungen, wird also das betreffende Werk innert 25 Jahren rückgebaut, kann der Enteignete sein Rück- kaufsrecht ausüben. Wie auch beim Vorschlag 11 des Gewinnanspruchs dürfte auch hier eine Ausweitung des Rückkaufsrechts nur sehr selten zum Zuge kom- men.

6.9 Entschädigung der seelische n Unbill bei Enteignungen (13)

Aus juristischer Sicht ist festzuhalten, dass die Anliegen der Motion Ritter nicht gänzlich unbegründet sind. Insbesondere die Tatsache, dass ein Grundeigentü- mer, der sein Grundstück nicht veräussern will, zum identischen Preis enteignet wird, wie wenn er das Grundstück auf dem freien Markt veräussert hätte, wird teilweise als stossend empfunden. Vorliegend ist jedoch zu beachten, dass sich die Enteignungsentschädigung nach Art. 26 Abs. 2 BV klarerweise einzig und alleine am erlittenen Schaden zu orientieren hat und schadensfremde Merkmale nicht Gegenstand der Enteignungsentschädigung sein können.

Bezüglich der gesetzlichen Ausgestaltung des Begriffs der vollen Entschädigung definiert auf Bundesebene das EntG in Art. 19 ff. die Entschädigung anhand des Verkehrswerts. Diese Definition kann ohne Weiteres erweitert werden, wobei sich die Entschädigung jedoch stets am Begriff des Schadens zu orientieren hat und weder ein Gewinn erzielt werden darf noch schadensfremde Aspekte in die Entschädigung einfliessen dürfen (z.B. künftige Nutzung des Grundstücks).

Obschon die Anliegen der Motion Ritter in einzelnen Fällen nicht auf Unver- ständnis stossen, darf die Enteignungsentschädigung keine schadensfremden Faktoren enthalten. Es steht jedoch den Gesetzgebern zu, weitere Schadensas- pekte zu entschädigen. Insbesondere ein Unfreiwilligkeitszuschlag, welcher eine effektiv erlittene seelische Unbill entschädigt, ist denkbar. Eine rechtsgleiche Umsetzung würde bedingen, dass diese Möglichkeit der Entschädigung einer

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seelischen Unbill nicht nur auf Kulturland, sondern auch auf Enteignungen von Bauland angewendet wird.

Fazit: Alternative Konzepte Im Sinne einer weitergehenden Prüfung wurde das Prinzip der in der Motion geäusserten Anliegen aufgenommen und verschiedene Konzepte zur möglichen Erhöhung dèr Entschädigung von Kulturland bei Enteignungen geprüft. Die meis- ten dieser Konzepte sind entweder nicht verfässungskonform, würden in der Praxis kaum je vorkommen, sind aus ökonomischer Sicht nicht sinnvoll oder aus bewertungstechnischer Sicht nicht praktikabel. Einzig wäre es aus juristischer Sicht theoretisch möglich, weitere Schadensmerkmale bei der Festlegung der Entschädigung der Enteignung zu berücksichtigen. Bisher werden hur finanzielle Inkonvenienzen entschädigt. Es wäre rechtlich möglich, eine effektiv erlittene seelische Unbill im Rahmen eines Unfreiwilligkeitszuschlags zu entschädigen.

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7 Wertung der Motion

Die heutige Praxis der Entschädigung des Verkehrswertes hat sich bei Enteig- nungen bewährt. Bei einer Abkehr vom Verkehrswert bei Kulturland werden neue wahrgenommene Ungerechtigkeiten geschaffen, da neu durch eine Enteignung ein wirtschaftlicher Gewinn erzielt werden kann.

Die Formulierung in der Motion erscheint wenig zielführend, sondern wirft meh- rere neue Fragen auf. Insbesondere ist die Umsetzung zur Erreichung der höhe- ren Entschädigung unklar. Vorgeschlagen wird einerseits der Marktwert, obschon bei Kulturland, welches dem BGBB unterstellt ist, der Verkehrswert dem (regu- lierten) Marktwert entspricht. Da im Falle einer Enteignung der Enteignete stets von Anfang an weiss, dass er das Grundstück abzutreten hat, kann bei Enteig- nung nicht derjenige Preis entschädigt werden, der sich bei einer freien Preis- verhandlung einstellen würde.

Alternativ wird die Lageklassemethode vorgeschlagen, deren Verwendung als nicht zielführend eingeschätzt wird. Der Einbezug des künftigen Nutzens des Werkes zur Erreichung einer höheren Entschädigung wirft in Bezug auf die Um- setzung ebenso Fragen auf und widerspricht der verfassungsmässig vorgesehe- nen Entschädigung des Schadens.

Die Forderungen in der Motion Ritter erzielen nach Meinung der Verfasser des Gutachtens keine Verbesserung in Enteignungsverfahren. Die Forderungen wei- sen teilweise systemfremde Elemente auf und die Erreichung der gesetzten Ziele erscheint kritisch bis nicht möglich. Darüber hinaus stellt die Motion hohe An- sprüche an eine verfassungskonforme Umsetzung, denen die in der Motion ge- nannten Vorschläge nicht genügen. Demgemäss erachten die Verfasser die Moti- on als weder zielführend noch zweckmässig umsetzbar.

Im Sinne einer weitergehenden Prüfung wurden die Anliegen der Motion aufge- nommen und verschiedene Wege für eine höhere Entschädigung bei Enteignun- gen von Kulturland geprüft. Dabei wurde festgestellt, dass kaum ein alternatives Konzept gleichzeitig verfassungskonform und aus ökonomischer Sicht praktika- bel wäre und in der Praxis häufig vorkommen würde. Aus juristischer Sicht wäre es theoretisch möglich, weitere Schadensmerkmale bei der Festlegung der Ent- schädigung der Enteignung zu berücksichtigen. U.a. wäre es möglich, eine erlit- tene seelische Unbill im Rahmen eines Unfreiwilligkeitszuschlags zu entschädi- gen. Diese Forderung wurde in der Motion Ritter aber nicht gestellt und müsste auf Bauland ebenso wie auf Kulturland angewendet werden. Eine Anpassung des Begriffs der Schadensbemessung hätte also grössere wirtschaftliche Auswirkun-

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gen, wie die in Ziff. 5 ausgeführten Auswirkungen, welche sich nur auf die wört- lich in der Motion Ritter genannten Forderungen beziehen.

Aus den vorangegangenen Ausführungen halten die Verfasser des Gutachtens fest: Der Verkehrswert gemäss heutiger Praxis erscheint als passender Ansatz zur Festlegung der Landpreise bei Enteignungen. Erstens hat die Enteignung im Sinne der Wertgarantie damit weder einen positiven noch einen negativen Ein- fluss auf das Vermögen des Enteigneten im Vergleich zur Situation, in welcher der Enteignete das Land auf dem Markt verkaufen würde. Zweitens sichert der Verkehrswert die Rechtsgleichheit zu. Und drittens ist die .abstrakte Festlegung eines Wertes am besten ohne Unterscheidung nach Art der anschliessenden Nutzung umsetzbar.

Die in der Motion Ritter explizit genannten Forderungen ergeben aus Sicht der Verfasser des Gutachtens keinen zwingenden Handlungsbedarf. Bei dieser Aus- sage wird aber an die einleitenden Abgrenzungen des Gutachtens erinnert. So geht aus diesem Gutachten nicht abschliessend hervor, ob andere Aspekte des EntG - wie beispielsweise die Definition des Schadens - revisionsbedürftig sind oder nicht.

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Die Motion Ritter (13.3196) im Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, das Bundesgesetz über die Enteignung vom 20. Juni 1930 einer Totalrevision zu unterziehen.

1930 konnte noch davon ausgegangen werden, dass die Enteignung nur durch

die öffentliche Hand beansprucht wird. Die Situation hat sich durch die Privati- sierung wesentlich zuungunsten der Eigentümer verändert.

Es sind folgende Punkte zu beachten: Damit der Boden nicht zu günstig enteignet wird und die Enteigner wirtschaftliche Vorteile daraus erzielen, soll der Preis auch ausserhalb des Baugebietes marktwirtschaftlich bestimmt werden. Wo ein Marktwert fehlt, kommt die Lageklassemethode zur Anwendung.

Das Enteignungsrecht kann heute fast für alles beansprucht werden: Antennen, Hochwasserschutz, Leitungen, Entsorgung, ökologische Ausgleichsmassnahmen, sogar für einen Golfplatz (BGer 1 C _ 4 5 5 / 2 0 1 0 ) . Der zu gunstige Preis für Kultur- land und der Umstand, dass dieses noch unüberbaut ist, fördern den sorglosen Umgang mit unserem Kulturland. Mit einer marktkonformen Entschädigung wird der haushälterische Umgang mit dem Boden gefördert. Die für Grundversorgung wichtigen Infrastrukturanlagen werden nicht behindert. Deren Erstellung könnte durch eine bessere Abgeltung der Eigentümer beschleunigt werden. Falsche An- reize müssen korrigiert werden, sodass die Möglichkeit der Enteignung nur für das Wesentliche eingeräumt werden kann.

Die Schweiz steht im Zentrum von Europa vor grossen Herausforderungen und wird in naher Zukunft grosse Infrastrukturprojekte realisieren müssen. Es muss sichergestellt sein, dass die für unser Land wichtigen Anlagen rasch erstellt wer- den können. Zu diesem Zweck sind die Verfahren zu vereinheitlichen und zu straffen. Eine Beschleunigung der Verfahren ist nur über kürzere Fristen und eine Beschränkung der Eigentumsrechte möglich. Dies stellt einen Eingriff des Staa- tes in das verfassungsmässig garantierte Eigentum dar. Die Eigentümer müssen deshalb auch von der öffentlichen Hand und auch ausserhalb der Bauzone eine marktkonforme Entschädigung angeboten erhalten. Diese hat sich neben dem verursachten Schaden auch am künftigen Nutzen des Werkes zu orientieren.

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Abkürzungsverzeichnis

a.a.O. am angegebenen Ort Abs. Absatz Art. Artikel Aufl. Auflage BFS Bundesamt für Statistik BGBB Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht BG Schweizerisches Bundesgericht bspw. beispielsweise BV Bundesverfassung bzw. beziehungsweise CHF Schweizer Franken EFH Einfamilienhaus EntG Bundesgesetz über die Enteignung vom 20. Juni 1930 (Stand am 1. Januar 2012) ff. fortfolgende ha Hektare i.d.R. in der Regel i.V.m. in Verbindung mit km Kilometer lit. littera max. maximal Mio. Millionen Rp. Rappen RPG Bundesgesetz über die Raumplnaung (Stand am 1. Januar 2015 SBV Schweizerischer Bauernverband u.a. unter anderem vgl. vergleiche z.B. zum Beispiel zw- zwischen

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