19.433 n Iv. pa. CAG-CN. Includere lo stalking nelle fattispecie del Codice penale

19.433

Iniziativa parlamentare Includere lo stalking nelle fattispecie del Codice penale Rapporto della Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale

del …

Compendio

Con il presente progetto si intende completare il diritto penale in modo da rendere lo stalking – cioè il fatto di seguire, molestare o minacciare insistentemente una persona generando in lei un sentimento di insicurezza – espressamente punibile. L’obiettivo è quello di potenziare il disposto penale al fine di migliorare la prote- zione delle vittime di stalking.

Situazione iniziale Attualmente il diritto penale e il diritto civile offrono già la possibilità di procedere contro lo stalking. Nell’ambito delle fattispecie esistenti possono in particolare essere puniti una serie di comportamenti tipici dei casi di stalking. Nel diritto penale manca però una disposizione che reprima espressamente lo stalking e codifichi l’attuale giu- risprudenza del Tribunale federale, secondo cui devono essere sanzionati anche i comportamenti che presi singolarmente sono considerati socialmente adeguati, ma che nel loro insieme diventano passibili di pena.

Contenuto del progetto La Commissione propone di inserire nel Codice penale e nel Codice penale militare una nuova disposizione che punisca gli atti persecutori (stalking) con una pena de- tentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. La nuova disposizione andrà inse- rita tra i crimini e i delitti contro la libertà personale.

Rapporto

1 Genesi

1.1 Attuale posizione del Consiglio federale

L’11 ottobre 2017 il Consiglio federale ha presentato alle Camere il messaggio con- cernente la legge federale intesa a migliorare la protezione delle vittime di violenza¹. Gli interventi a livello di diritto civile e penale proposti miravano a proteggere meglio le vittime di violenza domestica e di stalking. Il progetto ruotava intorno alla creazione di una disposizione che permettesse di ricorrere al cosiddetto electronic monitoring, ossia di sorvegliare attraverso un dispositivo elettronico il rispetto di un divieto di accedere a un perimetro determinato e di avere contatti con la vittima disposto dal giudice civile secondo l’articolo 28b del Codice civile² (CC). Integrata nel Codice civile come articolo 28c, la disposizione è stata posta in vigore dal Consiglio federale con effetto al 1° gennaio 20223. Nella stessa occasione il Consiglio federale aveva tuttavia rinunciato a proporre al Parlamento l’introduzione nel Codice penale4 (CP) di una fattispecie specifica per lo stalking, come chiesto in sede di consultazione da un numero non trascurabile di partecipanti5. Nel messaggio ha spiegato che il rafforza- mento del disposto civile di protezione contro la violenza avrebbe permesso di mi- gliorare anche la situazione delle vittime di stalking. Vista la possibilità di punire i singoli comportamenti costitutivi dello stalking sulla base delle fattispecie esistenti e considerata la giurisprudenza del Tribunale federale in materia di coazione attraverso lo stalking, il Consiglio federale non ha dunque ritenuto necessario istituire una nuova norma penale6. Ha in tal modo ribadito la sua posizione in linea di principio contraria, già motivata nel dettaglio nelle risposte a diversi interventi parlamentari7 e nel suo rapporto elaborato in adempimento del postulato 14.4204 Feri «Migliorare la lotta contro lo stalking in Svizzera», pubblicato nello stesso giorno8.

1.2 Lavori della Commissione

La Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale (qui di seguito: la Com- missione) ha ampiamente discusso la questione dell’introduzione di una fattispecie

3 RU 2019 2273, in particolare 2273 e 2278

4 RS 311.0 5 In occasione della consultazione 6 Cantoni e 4 organizzazioni (su un totale di 58 parteci- panti) avevano chiesto la creazione della fattispecie penale dello stalking; un partito aveva suggerito di riesaminare in modo approfondito la questione dal punto di vista della neces- sità: cfr. rapporto sulla consultazione relativa alla legge per migliorare la protezione delle vittime di violenza, n. 6.3.1.1.

6 FF 2017 6267 n. 3.3.6

7 Parere del Consiglio federale relativo alla mozione 07.3092 Hess Bernhard «Legge anti stalking» del 16.05.2007; parere del Consiglio federale relativo alla mozione 08.3495 Fiala «Stalking» del 19.11.2008; parere del Consiglio federale relativo alla mozione 13.3742 Fiala «Non rimandare il tema dello stalking alle calende greche» del 29.11.2013. 8 Rapporto in adempimento del postulato 14.4204; il postulato 14.4204 Feri «Migliorare la lotta contro lo stalking in Svizzera» dell’11.12.2014 non punta tanto al miglioramento delle basi legali, quanto all’adozione di altri provvedimenti volti a sostenere le vittime di stalking e a fermare i colpevoli (cfr. motivazione del postulato).

specifica per lo stalking durante la sua seduta del 30 agosto 2018 nell’ambito del di- battito sul progetto di legge federale intesa a migliorare la protezione delle vittime di violenza. Per fare in modo che il progetto venisse trattato con la dovuta celerità, la Commissione ha tuttavia deciso di non sottoporre alla Camera una relativa proposta nel corso delle deliberazioni. Ha invece incaricato l’Amministrazione di elaborare un rapporto sul tema9. Nella sua seduta del 3 maggio 2019 la Commissione si è espressa, con 16 voti contro 5 e un’astensione, in favore della presente iniziativa di commissione. Sulla scorta del rapporto dell’Ufficio federale di giustizia (UFG) del 12 aprile 2019 concernente la questione della codificazione del reato di stalking10, ha proposto di completare le fat- tispecie esistenti della minaccia o della coazione in modo tale da includervi esplicita- mente i comportamenti costituivi dello stalking, come le ripetute molestie, gli appo- stamenti o le persecuzioni assillanti. Riunitasi il 29 ottobre 2019, l’omologa commissione del Consiglio degli Stati ha approvato la proposta con 8 voti contro 4 e un’astensione. La Commissione ha successivamente dedicato varie sedute al discipli- namento della cornice edittale (progetto riguardante l’armonizzazione delle pene11) nonché ai lavori di revisione del diritto penale in materia sessuale (disegno 3 del pro- getto), decidendo di non esaminare la questione dell’attuazione della presente inizia- tiva di commissione nel quadro dello stesso progetto. Nella sua seduta dell’11 novem- bre 2022 ha quindi chiesto all’Amministrazione (UFG) e alla Segreteria di elaborare un progetto preliminare e il relativo rapporto esplicativo. Riunitasi il 27 aprile 2023, la Commissione ha discusso tre possibili varianti: l’inte- grazione nella fattispecie della minaccia (art. 180 cpv. 1 CP), l’integrazione nella fat- tispecie della coazione (art. 181 CP) e l’introduzione di una fattispecie specifica per lo stalking (art. 181b PP-CP). Con 13 voti contro 6 e un’astensione ha deciso di sottoporre a consultazione unica- mente la variante che prevede l’introduzione di una fattispecie specifica per lo stal- king. Nella votazione sul complesso la Commissione ha quindi approvato il relativo progetto preliminare con 22 voti contro 0.

9 Cfr. comunicato stampa della Commissione del 31.8.2018, consultabile all’indirizzo www.parlamento.ch > Organi > Commissioni tematiche > Commissioni degli affari giuri- dici > Comunicati stampa CAG-N (stato: 28.2.2023).

10 Rapporto UFG Stalking.

11 18.043, Armonizzazione delle pene e adeguamento del diritto penale accessorio alla nuova disciplina delle sanzioni.

2 Situazione iniziale

2.1 Definizione dello stalking

La parola stalking deriva dal gergo venatorio inglese12. Nel linguaggio giuridico sono usati anche i termini «atti persecutori»13 o «insidie»14 per descrivere un fenomeno sociale al quale né la scienza né il diritto sanno dare una definizione univoca15. Con la ratifica della Convenzione del Consiglio d’Europa dell’11 maggio 201116 sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza dome- stica (Convenzione di Istanbul) la definizione contenuta nell’articolo 34 è tuttavia di- ventata vincolante anche per la Svizzera: lo stalking vi è descritto come un compor- tamento intenzionalmente e ripetutamente minaccioso nei confronti di un’altra persona che la porta a temere per la propria incolumità. È quindi determinante il comportamento generale di una persona, le cui singole azioni, di per sé anche social- mente adeguate, a causa della loro intensità o reiterazione risultano minacciose e in- cutono paura alla vittima. La definizione di cui sopra permette di identificare le carat- teristiche essenziali dello stalking: un comportamento ripetutamente minaccioso, l’induzione di uno stato di paura nella vittima e l’intenzionalità di questi elementi 17. Lo spettro delle possibili azioni è molto ampio. Non ci sono comportamenti che ricor- rono sistematicamente nei casi di stalking18. Lo stalking può manifestarsi con la ri- cerca di contatto e di una relazione personale (per es. telefonate, SMS, e-mail o regali frequenti), ma anche con appostamenti, pedinamenti, con l’osservare e lo spiare, l’in- trodursi nell’abitazione della vittima, l’agire in suo nome (per es. effettuare ordina- zioni), con attacchi alla reputazione e intimidazioni (per es. danni alla proprietà, vio- lenza su animali domestici o minacce di suicidio) e perfino con atti di costrizione e di violenza. In alcuni casi vengono coinvolte anche persone vicine alla vittima 19. Ciò che accomuna queste azioni è il loro carattere in un modo o nell’altro ripetuto e il loro effetto palesemente molesto e di minaccia sulla vittima. Lo stalking è inoltre descritto come un processo dinamico: il comportamento dell’autore si trasforma con il passare del tempo e può sfociare in aggressioni fisiche o sessuali e, in casi estremi, addirittura nell’omicidio. Anche il movente dello stalking può variare; grosso modo può però

essere ricondotto alla ricerca di una relazione o alla ricerca di vendetta. Vista la mol- teplicità dei possibili metodi e motivi, lo stalking è da considerarsi un fenomeno ete- rogeneo20. Lo stalking che deriva dalla somma di azioni di per sé socialmente adeguate e penal- mente non rilevanti è detto soft stalking21. Si pensi per esempio al fatto di fare regali, telefonare o ricercare il contatto fisico. Dal momento però che il soft stalking può

12 Nel gergo venatorio inglese stalking significa «braccare, avvicinarsi di soppiatto». Cfr. scheda informativa Stalking UFU, pag. 3. 13 Art. 612 bis del Codice penale italiano; traduzione italiana dell’art. 34 della Convenzione di Istanbul

15 Egger / Jäggi / Guggenbühl, pag. 4 seg.

16 RS 0.311.35

17 Rapporto UFG Stalking, n. 3.

18 Egger / Jäggi / Guggenbühl, pag. 4.

19 Egger / Jäggi / Guggenbühl, pag. 7.

20 Cfr. scheda informativa Stalking UFU, pagg. 4 e 5; Rapporto UFG Stalking, n. 3.

21 FF 2017 6267 n. 1.3.4; Rapporto UFG Stalking, n. 3 e 4.2.3.

comunque avere conseguenze gravi per chi lo subisce, questo termine non sarà impie- gato nel presente rapporto. Nella motivazione dell’iniziativa di commissione è fatto riferimento al cyberstalking. Il termine designa lo stalking commesso con le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC)22, come le e-mail, i media sociali o determinate applicazioni. Per poter parlare di cyberstalking, i comportamenti messi in atto devono presentare le stesse caratteristiche dello stalking «offline»23. Tra questi possono figurare l’invio as- sillante di messaggi, la pubblicazione di contenuti indesiderati sui media sociali, ma anche il fatto di intasare di e-mail la casella di posta elettronica (mail bombing), spiare una persona attraverso le informazioni reperibili su Internet o pubblicare su siti Inter- net immagini e dati personali che la riguardano. In molti casi gli atti di cyberstalking sono da ricondurre a una soglia di inibizione più bassa rispetto ai comportamenti reali. È infatti molto facile inviare messaggi elettronici ed è possibile farlo sempre e ovun- que24. I dati resi disponibili su Internet e in particolare sui media sociali permettono agli stalker di sorvegliare di nascosto le loro vittime. Riuscendo a rintracciare l’indi- rizzo e a raccogliere informazioni sulle loro abitudini, gli stalker hanno anche la pos- sibilità di seguire le vittime nella vita reale 25. Il cyberstalking è uno dei vari modi di perseguitare qualcuno e spesso lo stalking digitale si somma allo stalking fisico26.

2.2 Lo stalking nel diritto vigente

Il diritto federale vigente27 dispone già oggi di una serie di strumenti che forniscono una protezione contro lo stalking e permettono di punire diversi atti di stalking.

2.2.1 Diritto civile

Nell’ottica della protezione della personalità, gli articoli 28b e seguente CC consen- tono di tutelarsi dalle lesioni o minacce all’integrità fisica, psichica, sessuale o so- ciale cagionate dallo stalking. L’applicabilità di queste disposizioni non dipende dalla relazione personale tra vittima e autore.

In questi casi il giudice civile può in particolare disporre un’ordinanza restrittiva (art. 28b cpv. 1 CC). Possono però essere ordinate anche altre misure atte a proteg- gere l’attore dallo stalking; il catalogo delle misure previste dalla legge non è esau- stivo. Può per esempio essere vietata la distribuzione di volantini dal contenuto dif- famatorio o denigratorio o la diffusione di messaggi dello stesso tipo sulle piattaforme sociali. È inoltre possibile ordinare tali misure a titolo cautelare o addi- rittura superprovvisionale e quindi agire molto rapidamente a livello procedurale. In

22 In senso lato, il termine TIC comprende tutte le possibili forme di telecomunicazione, tra cui la radio, la televisione, i telefoni cellulari, gli smartphone, le soluzioni hardware e software per computer e reti, i sistemi satellitari nonché i servizi e le applicazioni a essi connessi. Cfr. www.wikipedia.org > Tecnologie dell’informazione e della comunicazione (stato: 28.2.2023).

23 Egger / Jäggi / Guggenbühl, pag. 7.

24 Cfr. opuscolo Cyberstalking Bern, pag. 4.

25 Rapporto in adempimento del postulato 11.3912, pag. 38.

26 Egger / Jäggi / Guggenbühl, pag. 65 con i rinvii.

27 Anche le leggi sulla protezione delle vittime di violenza introdotte da alcuni Cantoni pre- vedono provvedimenti contro lo stalking che intendono parzialmente facilitare l’accesso alle misure di protezione per le vittime.

effetti, per proteggere l’attore da ogni tipo di pregiudizio sin dall’inizio del procedi- mento, l’articolo 265 del Codice di procedura civile28 (CPC) permette al giudice di ordinare il provvedimento cautelare immediatamente e senza sentire la controparte. Se le circostanze dovessero cambiare o i provvedimenti rivelarsi ingiustificati, è sempre possibile modificarli o adeguarli (art. 268 CPC). Il giudice civile può inoltre pronunciare la comminatoria penale per disobbedienza a decisioni dell’autorità (art. 292 CP) per fare in modo che l’autore possa anche essere perseguito penal- mente se non ottempera al divieto.

Con l’adozione della legge federale intesa a migliorare la protezione delle vittime di violenza29 è stato possibile migliorare la protezione di diritto civile ed eliminare gli ostacoli procedurali. È segnatamente stata introdotta una base legale, entrata in vi- gore il 1° gennaio 2022, che consente di sorvegliare elettronicamente il rispetto di un’ordinanza restrittiva (art. 28c CC). La sorveglianza elettronica dovrebbe in molti casi dissuadere gli stalker dal violare il divieto di avvicinarsi fisicamente e avere contatti con le vittime. Anche la situazione probatoria per la vittima in caso di viola- zione dell’ordinanza restrittiva è stata nettamente migliorata. La possibilità di regi- strare i movimenti dell’autore rende infatti più facile dimostrare una simile viola- zione e pronunciare una pena secondo l’articolo 292 CP o sulla base di altre fattispecie realizzate attraverso gli atti di stalking.

Tuttavia, è importante notare che nei casi di stalking anonimo, quando cioè non si conosce il responsabile, non è possibile ricorrere al diritto civile poiché esso non contempla le azioni legali contro ignoti. In un primo momento occorre dunque in ogni caso poter identificare gli autori e affidarsi per questo a soli strumenti di diritto penale o di polizia30.

2.2.2 Diritto penale

Diversi atti considerati tipici dello stalking sono sussumibili sotto fattispecie di reato esistenti. Si tratta in particolare di lesioni corporali (art. 122 e 123 CP), vie di fatto (art. 126 CP), accesso indebito a un sistema per l’elaborazione di dati (art. 143bis CP), danneggiamento (art. 144 CP), danneggiamento di dati (art. 144bis CP), delitti contro l’onore (art. 173 segg. CP), violazione della sfera segreta o pri- vata mediante apparecchi di presa d’immagini (art. 179quater CP), minaccia (art. 180 CP), coazione (art. 181 CP), violazione di domicilio (art. 186 CP) e molestie sessuali

28 RS 272 29 RU 2019 2273; FF 2017 6267

30 Sui problemi inerenti all’applicazione del diritto, cfr. n. 3.4.

(art. 198 CP)31. Oltre alle fattispecie del diritto penale ordinario, possono per esem- pio entrare in linea di conto anche le infrazioni alla legge sulla circolazione stra-

L’abuso di impianti di telecomunicazioni (art. 179septies CP) è un altro reato che può consumarsi nel contesto di una situazione di stalking; esso punisce chiunque inquieta o importuna un terzo mediante telefonate o l’invio di e-mail, messaggi o immagini utilizzando la rete telefonica o Internet33. Del resto, questa disposizione è stata re- centemente rivista34, non da ultimo in considerazione dello stalking. Sono stati stral- ciati gli elementi soggettivi della malizia e della celia, sicché la fattispecie penale comprende ora anche le prove di affetto o le molestie oscene. La contravvenzione è inoltre stata trasformata in delitto, potendosi trattare di un abuso anche molto grave. Per questo reato perseguibile a querela di parte è ora comminata una pena detentiva sino a un anno o una pena pecuniaria35. Le modifiche entreranno probabilmente in vigore il 1° luglio 2023.

Nel quadro della revisione totale della legge federale del 19 giugno 199236 sulla pro- tezione dei dati (LPD) è stata creata una nuova disposizione penale che sanziona l’usurpazione d’identità. Si rende colpevole di questo reato chi utilizza l’identità di un’altra persona senza il suo consenso con l’intento di nuocerle oppure di procurare a se stesso o a un terzo un vantaggio illecito. Il danno subito deve essere di una certa gravità e può anche essere di natura immateriale. Un grave stato d’ira della vittima può per esempio essere sufficiente37. La fattispecie collima con dinamiche tipiche del cyberstalking, per esempio le situazioni in cui gli stalker diffondono dichiara- zioni o immagini compromettenti sui media sociali oppure ordinano beni o servizi spacciandosi per le loro vittime. Il nuovo articolo 179 decies CP entrerà in vigore il 1° settembre 2023. La comminatoria per questo reato perseguibile a querela di parte è una pena detentiva sino a un anno o una pena pecuniaria38. Sono inoltre stati avviati i lavori legislativi in vista dell’introduzione di una nuova fattispecie di reato per il fenomeno della pornovendetta. Nell’ambito del progetto di revisione del diritto penale in materia sessuale 39, il 13 giugno 2022 il Consiglio degli

31 Potrebbe anche trattarsi di reati gravi contro l’integrità sessuale (art. 189 e 190 CP). In questo caso, tuttavia, si potrebbe difficilmente parlare ancora di stalking. Cfr. Rapporto UFG Stalking, n. 4.2.1. 32 Sentenza del Tribunale federale 1P.671/2006 del 27.12.2006 consid. 3.1, riguardante un caso di sorpasso ostacolante la circolazione degli altri veicoli e di sorpasso a destra su più corsie (art. 90 n. 2 – cpv. 2 vigente – della legge federale del 19.12.1958 sulla circola- zione stradale [RS 741.01; LCStr] in combinato disposto con gli art. 34 cpv. 3 LCStr e 10 cpv. 1 dell’ordinanza del 13.11.1962 sulle norme della circolazione stradale [RS 741.11; ONC], nonché art. 35 cpv. 1 LCStr e art. 8 cpv. 3 ONC), nonché di utilizzo abusivo dell’avvisatore acustico e del lampeggiatore (art. 90 n. 1 – cpv. 1 vigente – LCStr in com- binato disposto con l’art. 40 LCStr; cfr. Fatti, A).

33 Ramel / Vogelsang, BSK II StGB, art. 179septies, n. marg. 7.

34 FF 2021 2997 pag. 8

35 FF 2018 2345 n. 2.2.3, con rinvio alla DTF 126 IV 216 consid. 2; FF 2021 2997 pag. 8 36 RS 235.1

37 FF 2017 5939 n. 9.2.17

38 RU 2022 491 pagg. 50 e 31

39 18.043, Armonizzazione delle pene e adeguamento del diritto penale accessorio alla nuova disciplina delle sanzioni, disegno 3: legge federale sulla revisione del diritto penale in materia sessuale.

Stati ha deciso, con 37 voti contro 6, di introdurre un articolo 197a D-CP inteso a sanzionare la condivisione indebita di contenuti sessuali non pubblici. Al posto dell’articolo 197a D-CP, il 5 dicembre 2022 il Consiglio nazionale ha unanime- mente votato a favore di una norma penale da inserire tra i delitti contro la sfera per- sonale riservata, applicabile anche a contenuti altrimenti compromettenti (art. 179un- decies D-CP)40. Il 7 marzo 2023 il Consiglio degli Stati ha deciso all’unanimità di

mantenere l’articolo 197a D-CP. Prosegue dunque la fase di appianamento delle di- vergenze relativa a questo progetto.

2.2.3 Giurisprudenza del Tribunale federale

Il Tribunale federale ha di recente sviluppato una giurisprudenza in materia di coa- zione attraverso lo stalking (art. 181 CP), successivamente confermata in una serie di sentenze41. Ha espressamente notato che il diritto svizzero non prevede una fatti- specie che punisce i comportamenti nel loro insieme molesti e minacciosi 42, rin- viando alla mozione Fiala 08.3495 Stalking del 18 settembre 2008. La mozione, che chiedeva per l’appunto l’introduzione di una disposizione penale specifica, era stata respinta dal Consiglio degli Stati non perché lo stalking non fosse considerato puni- bile, ma perché secondo la Camera alta e il Consiglio federale i comportamenti tipici dello stalking erano sufficientemente coperti da altre fattispecie43.

Il Tribunale federale ha sottolineato che, se è pur vero che rispetto alle normative pe- nali sullo stalking adottate in altri Paesi la fattispecie della coazione secondo l’arti- colo 181 CP presuppone di valutare ogni atto singolarmente e non di leggere i fatti in modo complessivo, i singoli atti devono tuttavia essere apprezzati tenendo conto dell’insieme delle circostanze. Ha spiegato che quando l’autore importuna ripetuta- mente la vittima per un periodo prolungato, l’effetto è cumulativo. Una volta rag- giunta una certa intensità, ogni atto, che di per sé non basterebbe a realizzare la fatti- specie della coazione, può limitare la libertà di agire della vittima a tal punto da esplicare un effetto coercitivo paragonabile a quello della violenza o della minac-

L’interpretazione che il Tribunale federale fa del mezzo di coazione «intralciare in altro modo la libertà d’agire» e in particolare il suo ragionamento in merito al risultato della coazione gli valgono però anche qualche critica. Infatti, il risultato della coa- zione è in linea di massima ascritto a un dato atto, ma nel caso dello stalking ciò non è possibile poiché quest’ultimo è caratterizzato dal compimento di un insieme di atti. Il Tribunale federale è perciò costretto a ricorrere a un artificio. Non risulta pertanto chiaro a partire da quando lo stalking di bassa intensità è da considerarsi coazione e

40 Boll. Uff. 2022 S 499 segg.; 2022 N 2144

41 DTF 129 IV 262, confermata in DTF 141 IV 437 e nelle sentenze del Tribunale federale

42 DTF 141 IV 437 consid. 3.2.2, con rinvio a Kinzig, pag. 1 segg.

43 DTF 141 IV 437 consid. 3.2.2, con rinvio alle considerazioni del Consiglio degli Stati e del Consiglio federale, Boll. Uff. 2010 S 869 seg., e al parere del Consiglio federale rela- tivo alla Mo. Fiala 08.3495 Stalking del 19.11.2008.

44 DTF 141 IV 437 consid. 3.2, che conferma la DTF 129 IV 262 consid. 2.4 seg.

produce un risultato. In altre parole, la motivazione inerente al risultato, al nesso cau- sale nonché alla distinzione tra tentativo e reato consumato risulta insufficiente, e quindi sottoposta in larga misura al potere discrezionale dell’autorità giudicante45.

3 Punti essenziali del progetto

3.1 Necessità di agire e obiettivi

Benché lo stalking non sia affatto un fenomeno nuovo, i recenti progressi tecnologici e la crescente importanza delle TIC gli conferiscono una valenza nuova46. Ad oggi il Codice penale non contiene una disposizione che punisce espressamente i comporta- menti che limitano la libertà delle vittime condizionandone le abitudini di vita e pos- sono causare danni psichici, sociali ed economici47. La Commissione ritiene che il diritto vigente è insufficiente per sanzionare questi comportamenti. La presente ini- ziativa di commissione intende rafforzare gli strumenti di diritto penale e migliorare la tutela delle vittime rendendo esplicitamente punibile lo stalking. A tal fine occorre adeguare il diritto penale e il diritto penale militare; quanto segue si applica quindi anche al Codice penale militare del 13 giugno 192748 (CPM).

3.2 La normativa proposta

3.2.1 Introduzione di una fattispecie specifica

Possibilità di attuazione dell’iniziativa di commissione

Il testo dell’iniziativa commissionale chiede di completare entrambe le fattispecie della minaccia e della coazione. La Commissione ritiene tuttavia che non sia oppor- tuno punire lo stesso comportamento nel contesto di disposizioni diverse. Per di più la coazione di cui all’articolo 181 CP realizza la minaccia di cui all’articolo 180 CP49: chiunque, usando grave minaccia, intende costringere una persona a fare, omettere o tollerare un atto, è punito ai sensi dell’articolo 181 CP 50. La nuova variante di reato relativa allo stalking dovrebbe seguire la stessa logica: la coazione attraverso lo stal- king (anche il solo tentativo) includerebbe anche le minacce proferite nell’ambito di una situazione di stalking. Per questo motivo, la soluzione proposta dall’iniziativa non va attuata. Ci sarebbe allora la possibilità di disciplinare la punibilità dello stalking nel quadro di una delle due fattispecie: o in quella della minaccia o in quella della coazione. La Commissione ha deciso di rinunciare anche a questa variante di attuazione, ritenendo che il completamento delle disposizioni penali vigenti creerebbe diversi problemi di delimitazione all’interno delle fattispecie. Anche sulla base di considerazioni politico- giuridiche, la Commissione ritiene invece opportuno prevedere la punibilità dello stal- king in una disposizione penale specifica.

45 Per maggiori ragguagli cfr. Gurt, n. marg. 151 segg.

46 Zimmerlin, pag. 4 seg.

47 Schwarzenegger / Gurt, pag. 4.

48 RS 321.0 49 DTF 99 IV 212 consid. 1b); Donatsch, pag. 438; Delnon / Rüdy, BSK II StGB, art. 181 n. marg. 68. 50 DTF 99 IV 212 consid. 1b); Delnon / Rüdy, BSK II StGB, art. 180 n. marg. 45 e 32.

Fattispecie penale specifica La fattispecie penale a sé stante relativa allo stalking va intesa quale disposizione spe- ciale rispetto agli articoli 180 o 181 CP (cfr. n. 3.2.2). Essa permette di adottare una formulazione generale e astratta del comportamento considerato punibile dal diritto penale, senza che debba essere incluso in una fattispecie esistente. Potrà così segna- tamente essere sviluppata una giurisprudenza particolare concernente il risultato dell’atto in quanto presupposto per la realizzazione della fattispecie. L’introduzione di una fattispecie specifica avrebbe inoltre un effetto altamente simbolico. Diritto estero La descrizione del comportamento punibile e del suo risultato come condizione per la realizzazione della fattispecie pongono determinati problemi, nella misura in cui la definizione dello stalking si basa sulle emozioni che il comportamento in questione suscita nella vittima. È probabile che (come la sussunzione dello stalking sotto la fat- tispecie della coazione) nella prassi la disposizione comporti delle difficoltà di appli- cazione. Lo dimostrano le esperienze fatte in Germania: al momento della sua entrata in vigore, nel 2007, il § 238 del Codice penale tedesco presupponeva come risultato una grave alterazione delle abitudini di vita della vittima. Tale condizione è stata criticata poiché faceva dipendere la punibilità dal grado di tolleranza alla frustrazione della vittima. Era per esempio giudicato inammissibile che la vittima fosse costretta a traslocare affinché il suo stalker potesse essere perseguito penalmente. Gli ostacoli alla punibi- lità erano considerati troppo elevati; d’altronde rispetto al gran numero di denunce sporte, solo pochi stalker erano stati chiamati a rispondere dei loro atti51. La norma in questione è pertanto stata rivista nel 2017. Da allora, basta che il comportamento sia atto ad alterare in modo importante le abitudini di vita di una persona, anche se quest’ultima non ha ceduto alle pressioni. Anche la fattispecie contemplata dal diritto austriaco (§ 107a del Codice penale austriaco) si fonda sull’idoneità a causare un’al- terazione inammissibile del modo di vivere. Nonostante la revisione, la sussunzione poneva ancora delle difficoltà alle autorità tedesche preposte al perseguimento penale visto il carattere indeterminato degli elementi costitutivi di reato. La fattispecie è per-

tanto stata estesa nell’ambito di un’ulteriore revisione52. Secondo il tenore attuale della disposizione, in vigore dal 1° ottobre 2021, è sufficiente che l’alterazione delle abitudini di vita sia non trascurabile, e non più grave; inoltre, gli atti persecutori non devono più essere insistenti, ma soltanto ripetuti. Riguardo alla prospettiva di rendere lo stalking espressamente punibile, la dottrina propende per il completamento delle fattispecie esistenti. Estendere la protezione alla

51 Kinzig, pagg. 1, 5 e 6 segg.; Kuhlen, pag. 94: le statistiche relative al vecchio diritto indi- cano che si è giunti a una condanna soltanto nell’1,9 % dei casi denunciati. 52 Progetto di legge del Governo federale tedesco, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches – effektivere Bekämpfung von Nachstellungen und bessere Erfassung des Cyberstalkings del 24.3.2021, pag. 1; comunicato stampa del 24.3.2021, Bundesregie- rung beschließt Gesetzentwurf zur effektiveren Bekämpfung von Stalking, consultabile all’indirizzo www.bmj.de > Presse > Pressemitteilungen > Archiv Pressemitteilungen (stato: 28.2.2023). Il progetto prevedeva anche un complemento, volto a iscrivere nel co- dice penale il cyberstalking, corrispondente nel diritto svizzero al reato di usurpazione d’identità (nuovo art. 179decies CP).

fase dell’esposizione a pericolo, come deciso dal legislatore tedesco e da quello au- striaco, risulterebbe infatti eccessivo per il quadro giuridico svizzero, soprattutto per quei casi che riguardano un insieme di comportamenti che, presi singolarmente, sono considerati socialmente adeguati53. Va anche precisato che secondo il diritto svizzero la punibilità è data già nel momento in cui vi è un tentativo di alterare le abitudini di vita della vittima. In Germania, invece, nel caso dei delitti il tentativo non è punibile (art. 23 cpv. 1 del Codice penale tedesco).

3.2.2 Codificazione della giurisprudenza del Tribunale

federale La variante proposta concerne principalmente i comportamenti nel complesso penal- mente rilevanti ma le cui singole azioni costitutive sono considerate socialmente ade- guate e non perseguibili sulla base delle disposizioni esistenti. Da questo punto di vista ciò corrisponde a una codificazione dell’attuale giurisprudenza del Tribunale federale sulla coazione attraverso lo stalking (cfr. n. 2.2.3). Difatti occorre innanzitutto dichia- rare punibili le condotte che non rientrano in una delle fattispecie esistenti. La norma penale sullo stalking andrà inserita tra i crimini e delitti contro la libertà personale (Titolo quarto del Libro secondo). Sarà dunque in una certa misura protetta la libertà interiore, che consente di garantire il libero sviluppo personale e il mante- nimento dell’equilibrio psichico. L’offesa a questo bene giuridico risulta da un’ero- sione del sentimento di sicurezza e dalla limitazione della libertà di formarsi una vo- lontà, di decidere e di metterla in atto54. La questione del concorso di reati va esaminata in questa prospettiva. La nuova norma penale sullo stalking prevarrebbe sulle fattispecie della minaccia e della coazione in quanto lex specialis. È tuttavia lecito supporre che nella maggior parte dei casi conti- nueranno a essere applicabili le altre fattispecie realizzate attraverso i singoli atti di stalking. Secondo la dottrina il reato di coazione (e dunque anche il reato specifico di stalking) realizza eventuali vie di fatto commesse nello stesso contesto (art. 126 CP)55. Potrebbero entrare in concorso con lo stalking anche altre fattispecie di reato (per es. art. 122 seg., 143bis, 144, 144bis, 173 segg., 186 e 198 CP, nonché nuovo art. 179 decies CP e art. 197a risp. 179undecies D-CP). Conformemente alle regole applicabili, in questo caso il giudice condannerà l’autore alla pena prevista per il reato più grave, aumen- tandola (art. 49 cpv. 1 CP).

3.2.3 Ripercussioni su altre disposizioni

Gli articoli 55a CP e 46b CPM consentono di chiedere la sospensione del procedi- mento penale nel caso di alcuni reati commessi ai danni del coniuge, del partner re- gistrato o del partner convivente eterosessuale o omosessuale, se ciò appare idoneo a

53 Schwarzenegger/Gurt, pag. 28; una fattispecie concepita sul modello tedesco (che elenca diversi comportamenti tipici dello stalking) porterebbe a sovrapposizioni con fattispecie esistenti nonché a casi di concorso di norme: Schwarzenegger / Gurt, pag. 28; Gurt, n. marg. 457. 54 Per quanto riguarda le fattispecie della minaccia e della coazione, cfr. Delnon / Rüdy, BSK II StGB, art. 180, n. marg. 5 e art. 181, n. marg. 7. 55 Gli art. 122, 123, 125 e 126 CP prevalgono sull’art. 181 CP quando la coazione costitui- sce unicamente un fenomeno concomitante alla lesione o alla via di fatto, per es. se l’au- tore immobilizza la vittima per picchiarla: Delnon / Rüdy, BSK II StGB, art. 181, n. marg. 69 con rinvio a Donatsch, pag. 438 e alla DTF 104 IV 170 consid. 2.

stabilizzare o migliorare la situazione della vittima. Allo scadere del termine di so- spensione di sei mesi il procedimento può essere abbandonato se la situazione della vittima si è stabilizzata o è migliorata. La possibilità di sospendere e abbandonare il procedimento è prevista sia per la minaccia (art. 180 cpv. 2 CP) che per la coazione (art. 181 CP). Nel 30–50 per cento dei casi lo stalking è opera di un ex partner56. L’elenco dei reati di cui agli articoli 55a capoverso 1 CP e 46b capoverso 1 CPM va pertanto completato in modo da includere anche la nuova fattispecie penale. Con l’introduzione di una norma penale specifica, sarebbe possibile disporre la sor- veglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni secondo l’articolo 269 CPP. L’elenco dei reati di cui al capoverso 2, ovvero i reati il cui per- seguimento giustifica di disporre questo tipo di sorveglianza, rinvia infatti agli articoli 180–185bis CP. Nel quadro della modifica del CPP del 17 giugno 202257 tale elenco è stato completato in modo puntuale. Nella stessa occasione è stato modificato anche l’articolo 70 capoverso 2 della procedura penale militare del 23 marzo 197958 (PPM)59 per ripristinare il parallelismo tra i cataloghi del CPP e della PPM60. Dopo l’entrata in vigore delle disposizioni riviste, prevista per il 1° gennaio 202461, sarà possibile di- sporre la sorveglianza anche per perseguire i reati di minaccia e di coazione secondo gli articoli 149 capoverso 1 e 150 capoverso 1 CPM. L’introduzione nell’articolo 150a PP-CPM di una norma penale a sé stante relativa allo stalking renderà necessario com- pletare l’elenco di cui al nuovo articolo 70 capoverso 2 PPM. L’aggiunta in altri elenchi di reati, segnatamente nel catalogo dei reati che compor- tano l’espulsione obbligatoria (art. 66a cpv. 1 lett. g CP; art. 49a cpv. 1 lett. e CPM) non è necessaria. Trattandosi di un delitto, si potrebbe invece immaginare di ordinare un’espulsione non obbligatoria (art. 66abis CP, art. 49abis CPM).

3.3 Distinzione tra stalking e mobbing

L’iniziativa parlamentare Suter 20.445 «Cyberbullismo. Una nuova fattispecie pe- nale» è attualmente pendente. Il termine mobbing designa un insieme di atti intimida- tori, intrusivi e umilianti, commessi (nel mondo reale o mediante l’utilizzo delle TIC) intenzionalmente e ripetutamente per un lungo periodo di tempo, che portano chi li subisce a sentirsi offeso, vessato, perseguitato o denigrato62. Il 19 ottobre 2022 il Con- siglio federale ha adottato un rapporto in adempimento del postulato 21.3969 Com- pletare il Codice penale con disposizioni concernenti il ciberbullismo, depositato dalla Commissione degli affari giuridici del Consiglio nazionale il 25 giugno 2021. Il comportamento in questione solleva difficili questioni di delimitazione rispetto allo stalking. Anche il mobbing può generare paura nella vittima e incidere sul suo senti-

56 Rapporto in adempimento del postulato 14.4204, pag. 10 seg.; il rapporto è del 2017. 57 FF 2022 1560 58 RS 322.1

59 FF 2022 1560 pag. 23 seg.

60 FF 2019 5523, in particolare 5602 e FF 2022 1560 pag. 21. Riguardo alla modifica dell’art. 269 cpv. 2 CPP, cfr. FF 2019 5523, in particolare 5579–5580 e FF 2022 1560 pag. 23. 61 www.bj.admin.ch > Sicurezza > Progetti di legislazione in corso > Modifica CPP (stato: 28.2.2023).

62 Rapporto in adempimento del postulato 21.3969, pagg. 10 e 51.

mento di sicurezza, ma generalmente l’autore agisce per sminuire, umiliare ed esclu- dere la vittima63. Sono quindi i motivi a distinguerlo dallo stalking, il quale è invece spesso dettato dalla ricerca di una relazione e di vicinanza con la vittima64. Per quanto riguarda lo stalking mosso dalla vendetta, però, la motivazione è molto più vicina a quella all’origine del mobbing: in entrambi i casi ciò che motiva l’autore è il bisogno di esercitare un certo potere sulla vittima65.

3.4 Proposte di soluzione per l’applicazione del diritto al

cyberstalking Come si evince dalla sua motivazione, l’iniziativa commissionale mira anche a svi- luppare approcci risolutivi quanto all’applicazione del diritto nel caso del cyberstal- king.

3.4.1 Descrizione della problematica

Il perseguimento penale di reati commessi mediante l’utilizzo delle TIC pone parti- colari difficoltà. Spesso l’autore agisce attraverso piattaforme che non hanno sede in Svizzera e che conservano i loro dati all’estero66. Le autorità preposte al persegui- mento penale hanno tuttavia bisogno di questi dati come mezzo di prova. Se poi l’au- tore è anonimo, risulta compromessa già la prima fase d’indagine, che prevede di identificare il presunto autore del reato ed è anche la più decisiva. In questo caso le autorità svizzere di perseguimento penale non possono richiedere direttamente la consegna o il sequestro dei dati invocando i principi del diritto inter- nazionale, in particolare quello della sovranità degli Stati. Il principio di territorialità implica che in linea di massima le autorità svizzere possono assumere unicamente i mezzi di prova che si trovano sul territorio nazionale (art. 1 e 54 CPP in combinato disposto con l’art. 1 cpv. 1 lett. b dell’assistenza in materia penale del 20 marzo 198167 [AIMP] e l’art. 3 CP). Nell’ambito di una perquisizione domiciliare, per esempio, è possibile richiedere la consegna dei dati (art. 265, ma anche 246 CPP), perquisire i sistemi informatici di privati (art. 246 CPP) oppure sequestrare dati o supporti di dati (art. 263 segg. CPP). Questi provvedimenti coercitivi possono tuttavia essere disposti solo nei confronti del detentore dei dati, ovvero chi ne detiene il controllo; in caso contrario non sussiste l’obbligo di collaborare al procedimento. Secondo la giurispru- denza del Tribunale federale, le filiali svizzere di Google o Facebook (Meta) non rien- trano in questa definizione poiché si limitano a commercializzare servizi senza tutta- via assicurarne la gestione68. Sempre secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, chi usufruisce di un servizio offerto da un’azienda estera tramite un accesso

63 Rapporto in adempimento del postulato 21.3969, pag. 11.

64 Gurt, n. marg. 72, che sottolinea come lo stalking sia quasi sempre imputabile a una sola persona, mentre il mobbing è solitamente opera di più persone che si uniscono per pren- dere di mira lo stesso individuo. Cfr. in proposito anche il rapporto in adempimento del postulato 21.3969, pag. 31 seg. 65 Gurt, n. marg. 72; Hilt et al., pagg. 24 e 28; Marcum / Higgins / Ricketts, pag. 49. 66 Le piattaforme più utilizzate in Svizzera hanno per la maggior parte sede all’estero: cfr. rapporto in adempimento del postulato 21.3969, pag. 35 seg. 67 RS 351.1 68 DTF 143 IV 21 consid. 3.3 e 3.4; sentenza del Tribunale federale 1B_142/2016 del

16.11.2016 consid. 3.

Internet in Svizzera non agisce «all’estero»; le autorità di perseguimento penale pos- sono dunque accedere ai dati disponibili attraverso il conto utente e utilizzarli, sempre che i dati di accesso siano stati ottenuti in una forma autorizzata dal diritto proces- suale69. Qualora non fosse possibile raccogliere direttamente i dati in Svizzera, le autorità di perseguimento penale devono affidarsi all’assistenza giudiziaria internazionale in materia penale. Si tratta di una procedura lunga e gravosa che può portare allo sca- dere dei termini legali e in alcuni casi anche all’abbandono del procedimento pe- nale70. Inoltre, spesso l’assistenza giudiziaria non viene accordata, in particolare quando il requisito della doppia punibilità non è soddisfatto. A tale proposito l’in- troduzione di una disposizione specifica sullo stalking potrebbe offrire il vantaggio di facilitare la dimostrazione della doppia punibilità davanti alle autorità penali stra- niere. Le basi legali per l’assistenza giudiziaria si trovano generalmente nel diritto internazionale (trattati multilaterali o bilaterali) o nel diritto amministrativo. La pro- cedura è retta dall’AIMP. La Convenzione del Consiglio d’Europa del 23 novembre 200171 sulla cibercrimina- lità (CCC), a cui ha aderito anche il nostro Paese, è il più importante accordo interna- zionale nel campo della criminalità informatica. Il Secondo Protocollo aggiuntivo alla CCC del 12 maggio 202272, che la Svizzera per il momento non ha firmato, intende rafforzare la cooperazione internazionale nonché agevolare e velocizzare lo scambio di informazioni e prove elettroniche. Ciò dimostra come a livello internazionale ci si stia prodigando per fare in modo che la cooperazione transfrontaliera possa rispondere alle sfide poste dallo sviluppo tecnologico e dai mutamenti di ordine sociale e quindi migliorare l’efficienza del perseguimento penale.

3.4.2 Il caso particolare del cyberstalking

L’applicazione del diritto risulta particolarmente problematica laddove non si conosce l’identità dell’autore. Nei casi di stalking ciò è molto raro: il più delle volte la vittima conosce il suo stalker. Nel 30–50 per cento dei casi lo stalking è opera di un ex partner; può però nascere anche in un contesto lavorativo o familiare, nei rapporti di vicinato o tra conoscenti occasionali73. Per questo motivo, per quanto riguarda i casi di cyberstalking la problematica dell’ap- plicazione del diritto non è così accentuata come lo può essere in altri ambiti. Tutta- via, anche quando la vittima sa chi è lo stalker, possono sorgere delle difficoltà per quanto attiene all’assicurazione delle prove. Nel caso delle condotte tipiche del cy- berstalking è in una certa misura possibile ovviare a queste difficoltà, per esempio 69 DTF 143 IV 270 consid. 6 e 7; la dottrina è però critica nei confronti di questo approccio, cfr. Graf, n. marg. 21 segg.; più in generale cfr. Aepli, pag. 130 seg. 70 Per es. il termine per la conservazione e l’utilizzo degli indirizzi IP, che costituiscono dei metadati ai sensi dell’art. 273 cpv. 3 CPP; in proposito cfr. anche DTF 139 IV 98 (com- plesso dei fatti relativi alla sentenza del Tribunale federale 1B_481/2012 del 22.1.2013 consid. 2 e 3). 71 RS 0.311.43 72 Il Secondo Protocollo aggiuntivo alla CCC sulla cooperazione rafforzata e la divulgazione delle prove elettroniche del 12.5.2022 è finora stato firmato da una trentina di Stati; entra in vigore tre mesi dopo la ratifica da parte di almeno cinque Stati membri. Il Protocollo aggiuntivo è consultabile all’indirizzo Internet: www.coe.int > Explore > Ufficio Trattati > lista completa > STCE no. 224 (stato: 28.2.2023).

73 Rapporto in adempimento del postulato 14.4204, pag. 10 seg.

effettuando schermate di e-mail o altri messaggi. Il carattere reiterato degli atti è del resto di norma più facilmente dimostrabile rispetto alle azioni perpetrate nel mondo reale, come per esempio gli appostamenti.

3.4.3 Proposte di soluzione

L’entrata in vigore, il 1° settembre 2023, della LPD rivista74, dovrebbe attenuare que- sti problemi. I titolari privati del trattamento di dati saranno in futuro tenuti a designare un rappresentante in Svizzera, se trattano dati personali concernenti persone in Sviz- zera e se il trattamento è legato a un’offerta di prestazioni o finalizzato a porre sotto osservazione il comportamento di dette persone, se il trattamento è periodico e su grande scala e se esso comporta un rischio elevato per la personalità delle persone interessate (nuovo art. 14 seg. LPD). Ciò dovrebbe in particolare applicarsi alle grandi piattaforme digitali e alle reti sociali. Il rappresentante funge da interlocutore per l’In- caricato federale della protezione dei dati e della trasparenza nonché per le persone interessate in Svizzera (nuovo art. 14 cpv. 2 LPD). Attraverso questa normativa si intende facilitare i contatti con i gestori di piattaforme digitali e quindi permettere alle persone interessate di far valere con maggiore efficacia i propri diritti, e per esempio ottenere la rimozione di contenuti infamanti; di per sé essa non conferisce tuttavia un diritto alla cancellazione applicabile anche a livello internazionale. Il nuovo disciplinamento coincide con quanto chiesto dalla mozione Glättli 18.3306 Rafforzare l’applicazione del diritto in Internet introducendo un recapito obbligato- rio per le grandi piattaforme commerciali in rete, del 15 marzo 2018, e dalla mozione 18.3379 Accesso delle autorità di perseguimento penale ai dati conservati all’estero, depositata il 23 marzo 2018 dalla Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati. Il Consiglio federale ha proposto di accogliere entrambe le mozioni e il Parlamento le ha adottate. Nel corso dei dibattiti sulla mozione 18.3306 il Consiglio federale aveva del resto auspicato la ricerca di soluzioni realizzabili ed efficaci con- temporaneamente nel quadro della mozione 18.337975. Quest’ultima vuole introdurre l’obbligo generale per le aziende di servizi Internet di avere un recapito. Si tratta se- gnatamente di creare una base legale secondo la quale le reti sociali devono disporre di una rappresentanza o di un recapito in Svizzera, allo scopo di facilitare la comuni- cazione con autorità e consumatori. Se un’impresa straniera dovesse rifiutarsi di desi-

gnare un rappresentante in Svizzera, l’adempimento di quest’obbligo non può però essere imposto. Le misure nazionali volte a rafforzare l’applicazione del diritto hanno visibilmente un’efficacia limitata. È dunque preferibile migliorare le possibilità legate all’assun- zione transfrontaliera di prove sul piano internazionale, nel quadro di accordi bilate- rali o multilaterali. Di conseguenza, è importante che la Svizzera segua gli sforzi in- ternazionali compiuti in tal senso in una prospettiva nazionale e, nella misura del possibile, vi prenda parte.

74 RU 2022 491 pag. 31

75 Boll. Uff. 2018 N 1400

4 Commento ai singoli articoli

4.1 Codice penale

4.1.1 Articolo 55a capoverso 1, frase introduttiva

Dato che lo stalking è spesso legato alla fine di una relazione di coppia, la fattispecie penale specifica dev’essere iscritta nel catalogo dei reati di cui all’articolo 55a capo- verso 1 CP. In questo modo un procedimento per stalking aperto durante il matrimo- nio, l’unione domestica registrata o la convivenza con un partner eterosessuale od omosessuale, oppure nell’anno successivo al divorzio, allo scioglimento dell’unione domestica registrata o alla separazione può, su richiesta della vittima, essere sospeso se ciò appare idoneo a stabilizzare o migliorare la situazione della vittima, nonché abbandonato al termine di un periodo di sei mesi.

4.1.2 Articolo 181b

Collocazione e titolo marginale Considerati gli elementi di similitudine con il reato di coazione, si propone di intro- durre la nuova fattispecie in un nuovo articolo 181b CP, con il titolo marginale «Atti persecutori».

Descrizione del comportamento punibile Nel diritto italiano (art. 612 bis del Codice penale italiano) figura l’espressione «atti persecutori», utilizzata anche all’articolo 34 della Convenzione di Istanbul (in tede- sco: Nachstellung; in francese: harcèlement). Nell’ordinamento svizzero troviamo il termine «insidie» (art. 28b CC). Il Tribunale federale parla dello stalking come di un comportamento molesto e minaccioso76. Anche la definizione di cui all’articolo 34 della Convenzione di Istanbul rimarca il carattere minaccioso di tale condotta. Data l’eterogeneità dei possibili atti di stalking, risulta complesso formulare una de- scrizione del reato. Il termine «atti persecutori» ha il vantaggio di essere il più gene- rale e di rappresentare l’equivalente italiano dell’anglicismo stalking. D’altro canto però proprio una definizione ampia rischia maggiormente di entrare in conflitto con il principio di determinatezza (art. 1 CP; nulla poena sine lege certa), secondo cui la legge deve essere formulata in modo tale da orientare il comportamento del destina- tario della norma e da permettergli di riconoscere le conseguenze di un determinato comportamento. L’iniziativa commissionale sceglie di menzionare alcuni atti perse- cutori. La triade seguire, molestare o minacciare sintetizza così le condotte tipiche dello stalking. A tal proposito non è rilevante che l’autore agisca nel modo reale o con l’utilizzo delle TIC. - Per seguire s’intende il seguire a piedi o in auto. Secondo un’interpretazione più ampia, anche l’appostarsi (aspettare qualcuno per strada o in un luogo che fre- quenta abitualmente) nonché l’andare a trovare la vittima a casa, sul posto di lavoro o altrove può rientrare nel concetto di seguire. L’osservare e lo spiare sono ulteriori azioni che possono essere assimilate al seguire in senso lato.

76 Cfr. per es. DTF 141 IV 437 consid. 3.2.2.

• Per molestare s’intende l’inviare regali o il ricercare, sempre in modo indeside- rato, il contatto tramite telefonate, lettere, e-mail, messaggi o media sociali. Le molestie non devono per forza avere una connotazione sessuale (art. 198 CP).
• Per minacciare s’intendono quei comportamenti che incutono timore nella vit- tima e suscitano in lei la preoccupazione di subire un danno: le intimidazioni, le vie di fatto, ma anche l’introdursi nell’abitazione della vittima, i danni alla pro- prietà, la violenza su animali domestici. Nella maggior parte dei casi si tratta di una ricerca di vendetta. Mentre il concetto del seguire si riferisce al comportamento dell’autore, i termini mo- lestare e minacciare considerano la prospettiva della vittima77. Come per la «grave minaccia» e la «minaccia di grave danno» di cui agli articoli 180 capoverso 1 e 181 CP, anche in questo caso occorre procedere a un’oggettivazione, e quindi verificare se una persona ragionevole posta nella stessa situazione avrebbe reagito nello stesso Per esprimere la ripetizione di singoli atti Vanoli sceglie di utilizzare l’aggettivo an- dauernd (continuo)79, Schwarzenegger / Gurt optano per mehrmalig (reiterato)80 e Gurt anche per beharrlich (insistente)81. Come nel § 107a del Codice penale austriaco, al § 238 del Codice penale tedesco figurava inizialmente il termine beharrlich, poi sostituito con wiederholt (ripetuto) a causa dei problemi di sussunzione che poneva a livello pratico il carattere indeterminato di questo elemento di reato (cfr. n. 3.2.1). Diverse fattispecie vigenti del CP prevedono una pluralità di azioni. Il concetto della ripetizione figura per esempio nelle disposizioni che puniscono l’estorsione (reato qualificato in caso di commissione ripetuta, art. 156 n. 2 CP), il furto e la rapina (reato qualificato in caso di commissione in banda: associazione ad una banda intesa a com- mettere furti o rapine, art. 139 n. 3 secondo comma e art. 140 n. 3 secondo comma CP). La dottrina maggioritaria ritiene che due episodi siano sufficienti per realizzare il reato di estorsione, la necessaria gravità dei fatti va in effetti misurata anche alla luce di altre circostanze82. Le vie di fatto sono perseguite d’ufficio se vengono com- messe reiteratamente contro persone delle quali l’autore aveva la custodia o doveva

aver cura oppure all’interno di una relazione di coppia (art. 126 cpv. 2 CP). Il mes- saggio cita l’esempio di chi ha subito, in modo sistematico, parecchie percosse, fosse anche solo nell’arco di qualche ora o di qualche giorno83. In questo caso, quindi, se- condo la maggioranza degli autori due episodi indipendenti non bastano per realizzare il reato, bensì occorre essere in presenza di una ripetizione multipla84.

77 Gurt, n. marg. 479.

78 Delnon / Rüdy, BSK II StGB, art. 180, n. marg. 19 e art. 181, n. marg. 34.

79 Vanoli, n. marg. 361 segg.

80 Schwarzenegger / Gurt, pag. 27; cfr. anche Gurt, n. marg. 478 (proposta I)

81 Gurt, n. marg. 483 (proposta II)

82 Weissenberger, BSK II StGB, art. 156, n. marg 40; Dupuis et al., art. 156, n. marg. 32; di un altro parere Trechsel / Crameri, PK StGB, art. 156, n. marg. 14.

83 FF 1985 II 901 n. 213.5.

84 Considerano sufficiente il verificarsi di due episodi distinti: Trechsel / Geth, PK StGB, art. 126, n. marg. 8; sono invece dell’avviso che occorra una ripetizione multipla: Dona- tsch, pag. 63; Stratenwerth / Bommer, § 3 n. marg. 58; Roth / Keshelava, BSK I StGB, art. 126, n. marg. 9; cfr. anche la sentenza del Tribunale federale 6S.273/2004 consid. 2 del 24.9.2004.

In una decisione di principio concernente lo stalking il Tribunale federale fa dipendere la realizzazione del reato di coazione dal verificarsi di una moltitudine di molestie protrattesi nel tempo85. Due atti distinti non sarebbero dunque sufficienti a realizzare l’infrazione; ci vogliono al contrario degli atti ripetuti per un certo periodo di tempo, a dimostrazione anche dell’accanimento del loro autore86. Per questo motivo, il ter- mine «insistentemente» sembra essere il più appropriato per esprimere quest’esigenza. Trattandosi di atti ripetuti che spesso, presi singolarmente, sono socialmente adeguati e diventano penalmente rilevanti solo se considerati nel loro insieme, il reato di stal- king deve essere formulato come un’unità giuridica di azioni. Nello specifico, il com- portamento definito dalla norma presuppone, per definizione, di fatto o tipicamente, la commissione di più atti distinti87 che, nel complesso, costituisce un reato. La com- minazione di una pena per commissione ripetuta dell’atto ai sensi dell’attuale giuri- sprudenza del Tribunale federale relativa alla coazione attraverso lo stalking e l’au- mento di pena previsto dalle disposizioni sul concorso di reati (art. 49 cpv. 1 CP) sarebbero quindi esclusi. Questa giurisprudenza è del resto stata criticata proprio per- ché la punibilità del comportamento in questione è data unicamente dalla somma delle azioni e non dal loro carattere ripetuto88.

Risultato La commissione dell’atto deve tradursi in un risultato: l’autore mira a indurre la vit- tima a fare, omettere o tollerare qualcosa. In altre parole, il comportamento della vit- tima dev’essere stato almeno in parte condizionato dalla volontà dell’autore. Ciò si- gnifica che nel caso dello stalking l’atto commesso non è mai fine a se stesso 89 ma si risolve in una certa limitazione della libertà di agire. Tra gli elementi insiti nello stal- king troviamo anche il condizionamento delle abitudini di vita della vittima, l’instau- rarsi di un clima di “terrore psicologico” e il conseguente sentimento di insicurezza. Tutto ciò è accuratamente descritto dalla fattispecie contemplata dal Codice penale italiano (cagionare un perdurante e grave stato di ansia o di paura, ingenerare un fon- dato timore per l’incolumità propria, costringere ad alterare le proprie abitudini di vita). L’utilizzo nel diritto tedesco e austriaco del termine beeinträchtigen (pregiudi- care) in relazione alle abitudini di vita potrebbe portare, nel caso degli stalker alla ricerca di una relazione affettiva, a una lacuna in materia di responsabilità penale: pur incidendo sulla libertà della vittima, non è detto che essi abbiano l’intenzione di arre- care danno al modo di vivere di quest’ultima. Per questo motivo, si propone di descri- vere il risultato come una limitazione del libero modo di vivere. Non si tratta tuttavia di fondarsi sullo stato emotivo della vittima, bensì di procedere a un’oggettivazione e quindi di verificare se una persona ragionevole posta nella stessa situazione avrebbe reagito nello stesso modo. Laddove il risultato non si produca, potrebbe trattarsi di un tentativo (art. 22 CP).

85 DTF 141 IV 437 consid. 3.2 che conferma la DTF 129 IV 262 consid. 2.4 seg. Nell’ottica della definizione dello stalking, il Tribunale federale sostiene tuttavia che il comporta- mento in questione deve manifestarsi almeno due volte: DTF 129 IV 216 consid. 2.3.

86 Dello stesso parere anche Gurt, n. marg. 473.

87 DTF 132 IV 49 consid. 3.1.1.3; 131 IV 83 consid. 2.4.5; sentenza del Tribunale federale 6B_646/2018 del 2.11.2018 consid. 4.3.

88 Più in generale cfr. Gurt, n. marg. 475 e 156.

89 Schwarzenegger / Gurt, pag. 27 seg.

Si è in presenza di una limitazione del libero modo di vivere ad esempio quando la vittima inizia a evitare determinati luoghi o a modificare le proprie abitudini quoti- diane al fine di eludere possibili incontri con l’autore. Oppure la vittima può per esem- pio essere spinta ad accettare una discussione volta a riallacciare la relazione, a tolle- rare approcci o insulti oppure a rinunciare a conoscere nuove persone90. In questi casi la prassi potrà ispirarsi alla giurisprudenza del Tribunale federale relativa alla coa- zione.

Fattispecie soggettiva

Per quanto concerne la fattispecie soggettiva, si applicano le disposizioni generali: l’autore deve compiere l’atto consapevolmente e volontariamente, benché il dolo eventuale sia sufficiente (art. 12 cpv. 1 e 2 CP). L’autore deve anche volere che il risultato si produca, e quindi perlomeno accettare il rischio di limitare il libero modo di vivere della vittima. Poiché presuppone di commettere una pluralità di atti in modo insistente, il reato di atti persecutori costituisce un’unità giuridica di azioni. Diversamente dall’unità natu- rale d’azioni (per es. un pestaggio) non è necessario che gli atti si ricolleghino a un unico atto di volontà91. L’autore può dunque commettere ciascun atto sulla base di una nuova decisione, purché in complesso gli atti si iscrivano nel quadro di un’inten- zione generale di produrre il risultato richiesto dalla fattispecie92.

Illiceità Secondo la giurisprudenza costante del Tribunale federale, la coazione è un reato a fattispecie aperta: l’illiceità non deriva dalla sua realizzazione, bensì richiede una mo- tivazione particolare. L’aggressione da parte dell’autore deve infatti limitare in modo inammissibile la libertà della vittima, ossia il bene giuridico protetto dalla norma 93. Secondo l’Alta Corte la coazione è illecita laddove il mezzo o lo scopo è contrario al diritto, il mezzo è sproporzionato rispetto al fine perseguito oppure un mezzo coerci- tivo di per sé legale per conseguire uno scopo legittimo costituisce un mezzo di pres- sione abusivo o contrario ai buoni costumi. Sapere se la limitazione della libertà d’agire altrui configura una coazione illecita dipende dunque dall’importanza dell’in- tralcio, dai mezzi utilizzati e dagli scopi perseguiti94. Sarà compito della giurisprudenza valutare se sottoporre l’illiceità della nuova dispo- sizione penale a una motivazione particolare, trattandosi di una somma di azioni spesso considerate socialmente adeguate. Anche in questo caso deve nell’insieme ve- rificarsi una limitazione inammissibile della libertà della vittima.

90 Cfr. Gurt, n. marg. 474.

91 Riguardo alla differenza con l’unità naturale d’azioni, cfr. Gurt, n. marg. 158. 92 Nel caso della rapina, ugualmente concepita come unità giuridica d’azioni, l’intenzione deve riferirsi sia all’atto di coazione che al furto reso possibile da questo atto. Cfr. Do- natsch, pag. 173.

93 Delnon / Rüdy, BSK II, art. 181 n. marg. 56.

94 DTF 129 IV 262 consid. 2.1 con rinvii.

4.2 Codice penale militare e procedura penale militare

Oltre a modificare il Codice penale, è necessario modificare di conseguenza anche il Codice penale militare. È infatti possibile che lo stalking sia opera di persone sotto- poste al diritto penale militare. Un militare in servizio può per esempio compiere atti persecutori contro un’altra persona, rendersi colpevole di cyberstalking o minacciare la sua partner durante la libera uscita. La principale difficoltà risiede nel fatto che lo stalking presuppone una ripetizione di atti. È quindi immaginabile che alcuni atti siano commessi al di fuori del servizio militare, durante le ordinarie attività civili, e altri durante il servizio militare. L’arti- colo 221 CPM contempla i casi in cui l’accusa riguarda più reati spettanti gli uni alla giurisdizione militare e gli altri a quella ordinaria. La disposizione non è tuttavia ap- plicabile allo stalking, giacché esso costituisce un unico reato per natura caratterizzato da più atti singoli. Si propone di introdurre in un nuovo articolo 150a CPM una norma penale specifica applicabile agli atti persecutori. Il contenuto della disposizione corrisponde a quello proposto nel CP; si rinvia pertanto ai relativi commenti (n. 4.1). La nuova norma dev’essere aggiunta al catalogo dei reati per i quali è possibile chiedere la sospensione del procedimento quando l’illecito è commesso durante il matrimonio, l’unione do- mestica registrata o la convivenza con un partner eterosessuale o omosessuale (art. 46b cpv. 1 CPM). È altresì necessario completare il catalogo dei reati per il cui perse- guimento può essere disposta una sorveglianza della corrispondenza postale e del traf- fico delle telecomunicazioni. La disposizione pertinente è stata rivista nell’ambito della modifica del CPP del 17 giugno 202295. L’articolo 150a PP-CPM deve pertanto essere incluso nel nuovo articolo 70 capoverso 2 PPM (cfr. n. 3.2.3).

5 Varianti esaminate e respinte

5.1 Integrazione nella fattispecie della minaccia

La Commissione ha scartato la possibilità di proporre l’integrazione dello stalking nella fattispecie della minaccia (art. 180 cpv. 1 CP, risp. 149 cpv. 1 CPM). Il vantaggio di questa variante è quello di mantenere una definizione della fattispecie legale molto simile a quella in vigore a livello internazionale: ai sensi dell’articolo 34 della Con- venzione di Istanbul (cfr. n. 2.1) lo stalking non deve essere solo percepito come mo- lesto, ma anche incutere timore96. Questa definizione corrisponde al reato di minaccia, che presuppone di incutere spavento o timore a una persona. Lo svantaggio di questa variante risiede nel fatto che l’accento è posto sulla reazione emotiva della vittima97. Se l’autore agisce con l’intento di limitare la libertà di agire della vittima, non si è più in presenza di una minaccia bensì di una (tentata) coazione. Da questa variante potrebbero quindi scaturire lacune in materia di responsabilità penale: per quanto la vittima provi spesso un sentimento di paura, non è per forza

95 FF 2022 1560 pag. 23 seg.

96 Vanoli, pag. 318, che si riferisce alla definizione contenuta nel codice penale della Cali- fornia.

97 Schwarzenegger / Gurt, pag. 28.

quello l’intento dell’autore98. Si pensi ad esempio allo stalker bisognoso d’affetto: per raggiungere il suo obiettivo è del tutto possibile che voglia infondere paura alla vittima o metterla sotto pressione, ma può anche darsi che non ne abbia affatto l’intenzione.

5.2 Integrazione nella fattispecie della coazione

La Commissione ha pure scartato la possibilità di proporre la punibilità dello stalking mediante il completamento della fattispecie della coazione (art. 181 CP, risp. 150 cpv. 1 CPM). Questa variante rende maggiormente conto dell’elemento colposo dello stalking: il comportamento molesto deve aver avuto come conseguenza una limitazione della li- bertà di agire. A causa dello stalking la vittima è stata costretta a fare, omettere o tollerare un atto99. Questa variante presenta inoltre il vantaggio considerevole di ri- prendere l’ormai ricca giurisprudenza del Tribunale federale sulla coazione attraverso lo stalking (cfr. n. 2.2.3). Come nella variante relativa all’integrazione nella fattispecie della minaccia, anche nell’opzione del completamento della norma sulla coazione potrebbero tuttavia sor- gere problemi di delimitazione tra fattispecie. Modalità classiche di queste fattispecie sono la «grave minaccia» (art. 180 cpv. 1 CP) e la «minaccia di grave danno» (art. 181 CP). Anche in un contesto di stalking l’autore può minacciare la vittima, e ciò può creare problemi pratici in termini di delimitazione tra le diverse fattispecie.

6 Ripercussioni finanziarie e sull’effettivo del

personale Le modifiche proposte non hanno ripercussioni finanziarie o sull’effettivo del perso- nale.

7 Compatibilità con gli impegni internazionali della

Svizzera Le modifiche proposte sono compatibili con gli impegni internazionali della Svizzera. Nel contesto dello stalking sono determinanti per la Svizzera in particolare le dispo- sizioni della Convenzione di Istanbul. In virtù del suo articolo 34 le Parti contraenti devono perseguire penalmente lo stalking. Il diritto penale svizzero vigente soddisfa già questo requisito poiché gli atti di stalking, sia singolarmente che nel loro insieme, sono passibili di sanzione penale. Il diritto civile contempla dal canto suo delle misure di protezione contro lo stalking che vanno al di là delle esigenze poste della Conven- zione100. Le modifiche proposte nell’ambito del presente progetto preliminare sono comunque conformi agli interventi richiesti dalla Convenzione di Istanbul per quanto riguarda la punibilità dello stalking nella sua globalità.

98 Gurt, n. marg. 473.

99 DTF 129 IV 216 consid. 2.7.

100 FF 2017 143 n. 2.5.6.

8 Basi giuridiche

8.1 Costituzionalità e legalità

Il progetto si fonda sull’articolo 123 capoverso 1 della Costituzione federale 101, che affida alla Confederazione la competenza di legiferare nel campo del diritto penale e della procedura penale.

8.2 Delega di competenze legislative

Il progetto preliminare non prevede deleghe di competenze legislative.

8.3 Forma dell’atto

Il presente progetto preliminare comporta la modifica di leggi federali.

101 RS 101

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