Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

Bern, 13. Juni 2025

Paket «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU»

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Übersicht

Ausgangslage

Für die Leistungsfähigkeit einer offenen Volkswirtschaft wie der Schweiz, die über keine bedeutenden Rohstoffe und einen nur begrenzten Binnenmarkt verfügt, spielt der Zugang zu ausländischen Märkten eine unabdingbare Rolle. Die Schweiz setzt sich dafür ein, dass dieser Zugang möglichst weitreichend und geografisch diversifi- ziert ist. Damit wird auch die Widerstandsfähigkeit in Krisen gestärkt. Gleichzeitig konzentriert sich die Schweiz auf ihre wichtigsten Wirtschaftspartner. Die EU ist mit einem Anteil von rund 59 Prozent am Warenhandel die mit Abstand wichtigste Han- delspartnerin der Schweiz. Aus diesen Gründen stehen die Stabilisierung und Weiter- entwicklung der Beziehungen mittels des bewährten bilateralen Wegs zwischen der Schweiz und der EU im Zentrum der bundesrätlichen Aussen- und Wirtschaftspolitik. Die Welt wird instabiler, unsicherer und unvorhersehbarer. Globale Entwicklungen fordern die einzelnen Staaten heraus: Grossmächtekonkurrenz, zunehmendes Ge- wicht neuer informeller Gruppierungen (z. B. BRICS), Erosion des internationalen Rechts (Macht vor Recht), die Klimaveränderung, ein weiter zunehmender Migrati- onsdruck, Entwicklungen in der Informationstechnologie und im Energiesektor, aber auch wachsende Staatsschulden, eine Fragmentierung der internationalen Wirt- schaftsordnung, zunehmende handelspolitische Spannungen sowie fragmentierte und polarisierte Gesellschaften. Ein regelrechter «Ring of Fire» mit dem Krieg in der Uk- raine, Unruhen im Balkan und im Kaukasus, Konflikten im Mittleren Osten, einer in- stabilen Lage in Nordafrika sowie Machtumstürze in Subsahara-Afrika machen die Weltlage zu einem fragilen Umfeld. Diesen globalen Instabilitäten kann die Schweiz entgegentreten, wenn die Beziehungen zu ihrer unmittelbaren Nachbarschaft, zu Part- nern, die ihre Werte teilen, stabil und berechenbar sind. Vor diesem Hintergrund sind geregelte Beziehungen zur EU für die Schweiz von strategischer Bedeutung.

Die Schweiz verfolgt seit mehr als 25 Jahren auf konsequente Weise den bilateralen Weg mit der EU. Der bilaterale Weg weist von allen Optionen (Nichtstun, Freihandel, Beitritt zum EWR, Beitritt zur EU) das ausgewogenste Verhältnis von konkretem, na- mentlich wirtschaftlichem Nutzen sowie politischem Gestaltungsspielraum auf. Die Erfahrung aus diesen 25 Jahren zeigt, dass der bilaterale Weg sich bewährt. Er wurde deshalb direkt und indirekt neun Mal durch das Volk an der Urne bestätigt. Die Schweiz kann aufgrund der mit der EU abgeschlossenen Binnenmarkt- und Koopera- tionsabkommen gezielt an denjenigen Bereichen teilhaben, die ihren Kernanliegen dienen, ohne dass die Kompetenzen der Kantone, der Bundesversammlung, des Bun- desrates, der Gerichte oder des Volkes eingeschränkt werden. Mit den ausgehandel- ten Mitwirkungsrechten in der dynamischen Rechtsübernahme für Bund, Kantone und Parlament wird sie sich in Zukunft ausserdem bei der Weiterentwicklung des Rechts, das Teil der Abkommen ist und sein wird, einbringen können.

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Inhalt der Vorlage Das vorliegende Paket ist Ausdruck der Kontinuität der massgeschneiderten Bezie- hungen zwischen der Schweiz und der EU. Es stabilisiert den bewährten bilateralen Weg und garantiert das Funktionieren der bestehenden bilateralen Verträge für die Zukunft. Zudem werden dadurch die Beziehungen in denjenigen Bereichen weiterent- wickelt, die im Interesse der Schweiz liegen. Konkret umfasst es einen Stabilisie- rungsteil mit (i) der sektoriellen Verankerung von institutionellen Elementen in den bestehenden Binnenmarktabkommen Personenfreizügigkeit, technische Handels- hemmnisse (MRA), Land- und Luftverkehr unter Berücksichtigung von Ausnahmen, Absicherungen und Prinzipien, (ii) der Aufnahme von Bestimmungen über staatliche Beihilfen in die bestehenden Land- und Luftverkehrsabkommen, (iii) weiteren Anpas- sungen der bestehenden Abkommen (Personenfreizügigkeit, technische Handels- hemmnisse (MRA), Land- und Luftverkehr sowie Landwirtschaft), (iv) Kooperations- abkommen in den Bereichen Forschung, Bildung und Weltraum sowie (v) der Verstetigung des Schweizer Beitrags. Ein Weiterentwicklungsteil widerspiegelt die Schweizer Interessen an einem gezielten Ausbau der bilateralen Beziehungen mit der EU. Er umfasst: (i) neue Binnenmarktabkommen in den Bereichen Strom (inkl. insti- tutionelle Elemente und staatliche Beihilfen) und Lebensmittelsicherheit (inkl. insti- tutionelle Elemente) sowie (ii) ein neues Kooperationsabkommen im Bereich Gesund- heit. Die Schweiz und die EU streben zudem nach einem regelmässigen politischen Austausch in unterschiedlichen Bereichen. Folglich wurden (i) ein hochrangiger Di- alog und (ii) eine institutionalisierte parlamentarische Zusammenarbeit beschlossen. In einer gemeinsamen Erklärung wurden Übergangsregeln für die Phase ab Ende

2024 bis zum Inkrafttreten des Pakets festgelegt.

Die vorliegenden Abkommen sichern die verfassungsmässigen Kompetenzen der Kan- tone, der Bundesversammlung, des Bundesrates, der Gerichte und des Volkes. Die durch die Bundesverfassung garantierten Initiativ- und Referendumsrechte (Art. 136 Abs. 2 BV) sind weiterhin in vollem Umfang gewährleistet. Weder die einzelnen Ab- kommen noch die darin enthaltenen institutionellen Elemente verhindern, dass eine Volksinitiative lanciert werden kann, die sich gegen die Übernahme einer relevanten Weiterentwicklung des EU-Rechts in das betroffene Abkommen richtet. Ebenso wird gegen eine solche Rechtsübernahme beziehungsweise ein in diesem Zusammenhang erforderliches neues Gesetz oder eine erforderliche Gesetzesanpassung wie bisher das Referendum ergriffen werden können.

Es ist der Schweiz somit gelungen, ihr Kernziel mit Blick auf ihre Beziehungen zur EU zu erreichen: eine bestmögliche gegenseitige Beteiligung an klar definierten Be- reichen des Binnenmarkts sowie Kooperation in ausgewählten Interessenbereichen, unter Wahrung des grösstmöglichen politischen Handlungsspielraums.

Dazu kommen inländische Massnahmen in den Bereichen Lohnschutz, Zuwanderung, Studiengebühren, Strom und Landverkehr. Es handelt sich dabei um Massnahmen, die für die Umsetzung der völkerrechtlichen Verträge nicht zwingend sind, vom Bun- desrat jedoch zugunsten der innenpolitischen Tragfähigkeit des Pakets ausgearbeitet wurden. Sie stützen sich auf einen breiten, inklusiven und transparenten Prozess mit

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einer Vielzahl von innenpolitischen Akteuren, namentlich den Kantonen, den parla- mentarischen Kommissionen der eidgenössischen Räte, den Städten und Gemeinden, den Verbänden und Unternehmen sowie den Sozialpartnern und den politischen Par- teien.

Der Bundesrat empfiehlt die Annahme der Umsetzungsgesetzgebung sowie der Be- gleitmassnahmen.

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Inhaltsverzeichnis

1 Allgemeiner Teil 29

1.1 Einführung und Ausgangslage: Schweizer Europapolitik 29

1.2 Geprüfte Alternativen und Paketansatz 33

1.3 Verlauf der Verhandlungen und Verhandlungsergebnis 37

1.3.1 Exploratorische Phase und Verhandlungsmandat 37

1.3.2 Verhandlungsphase 39

1.3.3 Miteinbezug von Parlament, Kantonen und weiteren

Interessensgruppierungen 41

1.3.4 Verhandlungsergebnis 44

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung sowie zu Strategien des

Bundesrates 46

1.4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung 46

1.4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates 46

1.5 Erledigung parlamentarischer Vorstösse 47

1.6 Würdigung der Abkommen 49

1.6.1 Politische Würdigung 49

1.6.2 Wirtschaftliche Würdigung 56

2 Die einzelnen Abkommen 58

2.1 Institutionelle Elemente 58

2.1.1 Zusammenfassung 58

2.1.2 Ausgangslage 61

2.1.2.1 Institutionelle Elemente in den bestehenden

Binnenmarktabkommen 61

2.1.2.2 Verhandlungen über ein institutionelles

Rahmenabkommen 63

2.1.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 64

2.1.3.1 Interessenlage 64

2.1.3.2 Paketansatz und exploratorische Gespräche 65

2.1.3.3 Verhandlungsmandat 65

2.1.3.4 Verhandlungsprozess 67

2.1.4 Grundzüge der institutionellen Elemente 68

2.1.5 Erläuterungen zu einzelnen institutionellen

Bestimmungen 69

2.1.5.1 Präambel und allgemeine Bestimmungen 69

2.1.5.1.1 Präambel 69 2.1.5.1.2 Ziele 70 2.1.5.1.3 Beziehung zum Abkommen 71 2.1.5.1.4 Bilaterale Abkommen betreffend den Binnenmarkt 71

2.1.5.2 Dynamische Rechtsübernahme 72

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2.1.5.2.1 Mitwirkung an der Erarbeitung von EU-Rechtsakten («Decision Shaping») 72 2.1.5.2.2 Integration von EU-Rechtsakten in das Abkommen 73 2.1.5.2.3 Umsetzung der Verfahren zur dynamischen Rechtsübernahme 79

2.1.5.3 Auslegung, Anwendung und Überwachung 79

2.1.5.3.1 Grundsatz der einheitlichen Auslegung 79 2.1.5.3.2 Grundsatz der wirksamen und harmonischen Anwendung 81

2.1.5.4 Streitbeilegung, Zusammenarbeit zwischen

Gerichten sowie Einreichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen 81 2.1.5.4.1 Ausschliesslichkeitsgrundsatz 81 2.1.5.4.2 Streitbeilegungsverfahren 82 2.1.5.4.3 Ausgleichsmassnahmen 84 2.1.5.4.4 Zusammenarbeit zwischen Gerichten 86 2.1.5.4.5 Einreichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen 86 2.1.5.4.6 Umsetzung der Verfahren zur Streitbeilegung und zur Einreichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen 87

2.1.5.5 Weitere Bestimmungen 87

2.1.5.5.1 Finanzbeitrag 87 2.1.5.5.2 Bezugnahmen auf Gebiete und Staatsangehörige sowie Bestimmungen zum Inkrafttreten und zur Durchführung und zu den Adressaten in den EU-Rechtsakten 88

2.1.5.6 Schlussbestimmungen 88

2.1.5.7 Bestimmungen über den GA, den räumlichen

Geltungsbereich, die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten sowie die Vorrechte und Befreiungen 89

2.1.6 Umsetzungserlass 89

2.1.7 Auswirkungen des Paketelements 89

2.1.7.1 Auswirkungen auf den Bund 91

2.1.7.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 92

2.1.7.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 92

2.1.7.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 92

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2.1.7.5 Auswirkungen auf die Umwelt 92

2.1.7.6 Auswirkungen auf das Initiativ- und

Referendumsrecht 92

2.1.7.7 Andere Auswirkungen: Rolle des Parlaments 94

2.1.7.7.1 Allgemeine Erwägungen 94 2.1.7.7.2 Mitwirkungsmöglichkeiten des Parlaments bei der dynamischen Rechtsübernahme 94

2.1.8 Rechtliche Aspekte des Paketelements 97

2.1.8.1 Verfassungsmässigkeit der institutionellen

Elemente 97

2.1.8.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung und Begleitmassnahmen 98

2.1.8.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 98

2.1.8.4 Erlassform 98

2.1.8.5 Vorläufige Anwendung 98

2.1.8.6 Datenschutz 98

2.2 Staatliche Beihilfen 100

2.2.1 Zusammenfassung 100

2.2.2 Ausgangslage und Vorverfahren 101

2.2.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 102

2.2.4 Materielle Grundzüge des EU-Beihilferechts 103

2.2.5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der völkerrechtlichen

Beihilfebestimmungen 106

2.2.5.1 Zielsetzung und allgemeine Grundsätze der

völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen 106

2.2.5.2 Verhältnis zu den bestehenden Abkommen 107

2.2.5.3 Beihilfedefinition, Grundsatz und

Ausnahmeregeln 107

2.2.5.4 Überwachungssysteme (Zwei-Pfeiler-Ansatz) 111

2.2.5.5 Bestehende Beihilfen 113

2.2.5.6 Transparenz 115

2.2.5.7 Modalitäten der Zusammenarbeit und

Konsultationen 115

2.2.5.8 Integration von EU-Rechtsakten in die

Beihilfeanhänge 116

2.2.5.9 Schlussbestimmungen 116

2.2.6 Grundzüge des Beihilfeüberwachungsgesetzes 116

2.2.6.1 Beihilfeüberwachungsgesetz 116

2.2.6.2 Verworfene Alternativen 117

2.2.6.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 121

2.2.6.4 Umsetzungsfragen 121

2.2.6.5 Verordnungen sowie Publikationen der

Überwachungsbehörde 122

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2.2.7 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Beihilfeüberwachungsgesetzes 123

2.2.8 Änderung anderer Erlasse 186

2.2.8.1 Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG) 186

2.2.8.2 Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005

(VGG) 189

2.2.8.3 Kartellgesetz vom 6. Oktober 1995 (KG) 194

2.2.8.4 Luftfahrtgesetz vom 21. Dezember 1948 195

2.2.8.5 Preisüberwachungsgesetz vom 20. Dezember

1985 (PüG) 195

2.2.9 Zwischenzeitliche Änderung des Luftfahrtgesetzes 195

2.2.10 Auswirkungen des Paketelements 195

2.2.10.1 Auswirkungen auf den Bund 196

2.2.10.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 199

2.2.10.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 200

2.2.10.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 201

2.2.10.5 Auswirkungen auf die Umwelt 201

2.2.10.6 Andere Auswirkungen 202

2.2.11 Rechtliche Aspekte des Paketelements 202

2.2.11.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle 202

2.2.11.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung 202 2.2.11.2.1 Überwachung von Beihilfen des Bundes 202 2.2.11.2.2 Überwachung von Beihilfen der Kantone 203 2.2.11.2.3 Nicht einschlägige Verfassungsgrundlagen 208 2.2.11.2.4 Fazit zur Verfassungsmässigkeit 209

2.2.11.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen 209

2.2.11.4 Erlassform 209

2.2.11.5 Vorläufige Anwendung 209

2.2.11.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 209

2.2.11.7 Datenschutz 209

2.3 Personenfreizügigkeit 211

2.3.1 Zusammenfassung 211

2.3.2 Ausgangslage 214

2.3.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 219

2.3.4 Vorverfahren 222

2.3.5 Grundzüge der Protokolle 223

2.3.5.1 Institutionelle Elemente 223

2.3.5.2 Änderungsprotokoll 224

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2.3.5.2.1 Personenfreizügigkeit (Anhang I FZA) 224 2.3.5.2.2 Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (Anhang II FZA) 231 2.3.5.2.3 Anerkennung von Berufsqualifikationen (Anhang III FZA) 232

2.3.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der Protokolle 232

2.3.6.1 Institutionelles Protokoll 232

2.3.6.2 Änderungsprotokoll 235

2.3.6.2.1 Allgemeine Ausführungen 235 2.3.6.2.2 Hauptteil 236 2.3.6.2.3 Anhang I des Änderungsprotokolls betreffend Anhang I des FZA (Zuwanderung und Lohnschutz) 254 2.3.6.2.4 Anhang II des Änderungsprotokolls betreffend Anhang II des FZA (Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit) 255 2.3.6.2.5 Anhang III des Änderungsprotokolls betreffend Anhang III des FZA (Anerkennung von Berufsqualifikationen) 257 2.3.6.2.6 Gemeinsame Erklärungen 262

2.3.6.3 Protokoll betreffend den Erwerb von

Immobilien in Malta und Protokoll über Zweitwohnungen in Dänemark 265

2.3.6.4 Zusatzprotokoll zu Bewilligungen für

Langzeitaufenthalte (Niederlassungsbewilligungen) 266

2.3.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses 266

2.3.7.1 Umsetzungsgesetzgebung 269

2.3.7.1.1 Zuwanderung 269 2.3.7.1.2 Lohnschutz 270 2.3.7.1.3 Nichtdiskriminierung bei den Studiengebühren 274

2.3.7.2 Begleitmassnahmen mit Gesetzesanpassungen 275

2.3.7.2.1 Zuwanderung 275 2.3.7.2.2 Lohnschutz 275 2.3.7.2.3 Gleichbehandlung bezüglich Studiengebühren 280

2.3.7.3 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassungen 281

2.3.7.3.1 Zuwanderung 281 2.3.7.3.2 Lohnschutz 281

2.3.7.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 283

2.3.7.5 Umsetzungsfragen 283

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2.3.7.5.1 Zuwanderung 283 2.3.7.5.2 Lohnschutz 287

2.3.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 288

2.3.8.1 Zuwanderung 288

2.3.8.1.1 Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) 288 2.3.8.1.2 Arbeitsvermittlungsgesetz (AVG) 315 2.3.8.1.3 ETH-Gesetz 317 2.3.8.1.4 Hochschulförderungs- und - koordinationsgesetz (HFKG) 318

2.3.8.2 Koordinierung der Systeme der sozialen

Sicherheit 318 2.3.8.2.1 Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge 318 2.3.8.2.2 Freizügigkeitsgesetz 319 2.3.8.2.3 Zivilgesetzbuch 319

2.3.8.3 Anerkennung von Berufsqualifikationen 320

2.3.8.3.1 Bundesgesetz über die Meldepflicht und die Nachprüfung der Berufsqualifikationen von Dienstleistungserbringerinnen und - erbringern in reglementierten Berufen (BGMD) 320 2.3.8.3.2 Bundesgesetz über die Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Anerkennung von Berufsqualifikationen 321 2.3.8.3.3 Änderung anderer Erlasse 331

2.3.8.4 Lohnschutz 332

2.3.8.4.1 Entsendegesetz (EntsG) 332 2.3.8.4.2 Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) 350 2.3.8.4.3 Obligationenrecht (OR) 350 2.3.8.4.4 Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG) 354 2.3.8.4.5 Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG) 357

2.3.9 Auswirkungen des Paketelements 357

2.3.9.1 Auswirkungen auf den Bund 359

2.3.9.1.1 Finanzielle Auswirkungen 359 2.3.9.1.2 Personelle Auswirkungen 366

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2.3.9.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 370 2.3.9.2.1 Auswirkungen auf Kantone im Zuwanderungsbereich 370 2.3.9.2.2 Auswirkungen auf Kantone im Bereich des Lohnschutzes 376

2.3.9.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 377

2.3.9.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 382

2.3.9.5 Auswirkungen auf die Umwelt 383

2.3.10 Rechtliche Aspekte der Protokolle 383

2.3.10.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle 383

2.3.10.1.1 Zuständigkeit 383 2.3.10.1.2 Verfassungsbestimmungen zur strafrechtlichen Landesverweisung (Art. 121 BV) 384 2.3.10.1.3 Verfassungsbestimmungen zur Steuerung der Zuwanderung (Art. 121a BV) 386

2.3.10.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung und Begleitmassnahmen 390 2.3.10.2.1 Zuständigkeit 390 2.3.10.2.2 Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) 390 2.3.10.2.3 Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Sozialhilfe 390

2.3.10.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 391 2.3.10.3.1 Bilaterale Abkommen mit EU- Mitgliedstaaten in anderen Bereichen als der sozialen Sicherheit und der Steuerabkommen 391 2.3.10.3.2 EFTA-Übereinkommen 392 2.3.10.3.3 GATS/WTO 392 2.3.10.3.4 EMRK und UNO-Pakt II 393 2.3.10.3.5 Übereinkommen Nr. 98 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) 393

2.3.10.4 Erlassform 394

2.3.10.5 Vorläufige Anwendung 394

2.3.10.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 394 2.3.10.6.1 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 394

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2.3.10.6.2 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz 394 2.3.10.6.3 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen 394

2.3.10.7 Datenschutz 397

2.4 Technische Handelshemmnisse (MRA) 399

2.4.1 Zusammenfassung 399

2.4.2 Ausgangslage 399

2.4.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 400

2.4.4 Vorverfahren 401

2.4.5 Grundzüge der Protokolle 401

2.4.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der Protokolle 401

2.4.6.1 Institutionelles Protokoll 401

2.4.6.2 Änderungsprotokoll 404

2.4.6.3 Technische Anpassungen der sektoriellen

Kapitel in Anhang 1 409

2.4.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses 410

2.4.8 Auswirkungen des Paketelements 410

2.4.8.1 Auswirkungen auf den Bund 410

2.4.8.1.1 Finanzielle Auswirkungen 410 2.4.8.1.2 Personelle Auswirkungen 410

2.4.8.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 411

2.4.8.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 411

2.4.8.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 414

2.4.8.5 Auswirkungen auf die Umwelt 414

2.4.9 Rechtliche Aspekte des Paketelements 415

2.4.9.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle 415

2.4.9.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung 415

2.4.9.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 415

2.4.9.4 Erlassform 416

2.4.9.5 Vorläufige Anwendung 416

2.4.9.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 416

2.4.9.7 Datenschutz 416

2.5 Landverkehr 417

2.5.1 Zusammenfassung 417

2.5.2 Ausgangslage 418

2.5.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 420

2.5.4 Vorverfahren 421

2.5.5 Grundzüge der Protokolle 422

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2.5.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der Protokolle 423

2.5.6.1 Institutionelles Protokoll 423

2.5.6.2 Änderungsprotokoll 424

2.5.6.3 Gemeinsame Erklärung 438

2.5.6.4 Protokoll über staatliche Beihilfen 439

2.5.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses 440

2.5.7.1 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 440 2.5.7.1.1 Eisenbahngesetz (EBG) 440 2.5.7.1.2 Personenbeförderungsgesetz (PBG) 442

2.5.7.2 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassungen 444

2.5.7.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 446

2.5.7.4 Umsetzungsfragen 446

2.5.8 Auswirkungen des Paketelements 446

2.5.8.1 Auswirkungen auf den Bund 446

2.5.8.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 447

2.5.8.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 448

2.5.8.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 449

2.5.8.5 Auswirkungen auf die Umwelt 449

2.5.8.6 Andere Auswirkungen 449

2.5.9 Rechtliche Aspekte des Paketelements 450

2.5.9.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle 450

2.5.9.2 Verfassungsmässigkeit

Umsetzungsgesetzgebung und Begleitmassnahmen 450

2.5.9.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 450

2.5.9.4 Erlassform 451

2.5.9.5 Vorläufige Anwendung 451

2.5.9.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 451

2.5.9.7 Datenschutz 452

2.6 Luftverkehr 453

2.6.1 Zusammenfassung 453

2.6.2 Ausgangslage 454

2.6.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 455

2.6.4 Vorverfahren 455

2.6.5 Grundzüge der Protokolle 456

2.6.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der Protokolle 456

2.6.6.1 Institutionelles Protokoll 456

2.6.6.2 Änderungsprotokoll 457

2.6.6.3 Protokoll über die staatlichen Beihilfen 458

2.6.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses 459

2.6.7.1 Umsetzungsgesetzgebung 460

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2.6.7.2 Begleitmassnahmen mit Gesetzesanpassungen 460

2.6.7.3 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassungen 460

2.6.7.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 460

2.6.7.5 Umsetzungsfragen 460

2.6.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 461

2.6.9 Auswirkungen des Paketelements 461

2.6.9.1 Auswirkungen auf den Bund 461

2.6.9.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 461

2.6.9.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 462

2.6.9.3.1 Auswirkungen auf die Unternehmen 462 2.6.9.3.2 Auswirkungen auf weitere Akteure 463 2.6.9.3.3 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft 463

2.6.9.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 464

2.6.9.5 Auswirkungen auf die Umwelt 464

2.6.9.6 Andere Auswirkungen 464

2.6.10 Rechtliche Aspekte des Paketelements 464

2.6.10.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle 465

2.6.10.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung und Begleitmassnahmen 465

2.6.10.3 Vereinbarkeit mit internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 465

2.6.10.4 Erlassform 466

2.6.10.5 Vorläufige Anwendung 467

2.6.10.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 467

2.6.10.7 Datenschutz 467

2.7 Landwirtschaft 468

2.7.1 Zusammenfassung 468

2.7.2 Ausgangslage 469

2.7.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 469

2.7.4 Vorverfahren 470

2.7.5 Grundzüge des Protokolls 471

2.7.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Protokolls 471

2.7.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses 475

2.7.8 Auswirkungen des Paketelements 476

2.7.9 Rechtliche Aspekte des Paketelements 476

2.7.9.1 Verfassungsmässigkeit des Protokolls 476

2.7.9.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung und Begleitmassnahmen 477

14 / 931

2.7.9.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 477

2.7.9.4 Erlassform 477

2.7.9.5 Vorläufige Anwendung 477

2.7.9.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 477

2.7.9.7 Datenschutz 478

2.8 Programme 479

2.8.1 Zusammenfassung 479

2.8.2 Ausgangslage 480

2.8.2.1 Kontext: die Europäische Bildungs-,

Forschungs- und Innovationspolitik 482 2.8.2.1.1 Europäische Programme und Initiativen für Forschung und Innovation 482 2.8.2.1.2 Europäische Bildungsprogramme 483

2.8.2.2 Die Bestandteile der aktuellen

Programmgeneration: das Horizon-Paket 2021-

2027 und Erasmus+ 483

2.8.2.2.1 Bestandteile des Horizon-Pakets 2021-2027 483 2.8.2.2.2 Aufbau und Funktionsweise des Erasmus+ Programms 484

2.8.2.3 Bisherige Teilnahme der Schweiz an EU-

Programmen und -Initiativen im Bereich Bildung, Forschung und Innovation 486 2.8.2.3.1 Die Teilnahme der Schweiz an den EU-Programmen für Forschung und Innovation 486 2.8.2.3.2 Die indirekte Teilnahme der Schweiz an den europäischen Bildungsprogrammen seit 2014 487

2.8.2.4 Die Bedeutung einer Assoziierung der Schweiz

an den BFI-Programmen der EU 489 2.8.2.4.1 Dringlichkeit einer Assoziierung am Horizon-Paket 2021-2027 489 2.8.2.4.2 Bedeutung einer Assoziierung an Erasmus+ 492

2.8.2.5 Folgen bei einem Verzicht auf Assoziierung 498

2.8.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 499

2.8.3.1 Zielsetzung für EU-Programme im Allgemeinen 499

2.8.3.2 Verhandlungsmandat für das Paket Schweiz–

EU: Teil EU-Programme 500

2.8.3.3 Verhandlungsverlauf 500

2.8.4 Vorverfahren 501

15 / 931

2.8.4.1 Vorverfahren für eine Assoziierung am

Horizon-Paket 2021-2027 501

2.8.4.2 Vorverfahren für eine Assoziierung an

Erasmus+ 502

2.8.4.3 Regulierungsfolgenabschätzung für das

Horizon-Paket 2021-2027 und Erasmus+ 502

2.8.5 Grundzüge des Abkommens 502

2.8.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens 503

2.8.6.1.1 Horizontaler Teil 503

2.8.6.2 Protokoll I: Horizon Europe, Euratom

Programm, Programm Digital Europe und Erasmus+ 506

2.8.6.3 Protokoll II: ITER 508

2.8.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses 509

2.8.7.1 Umsetzungsgesetzgebung 509

2.8.7.2 Inhalt des Finanzierungsbeschlusses für die

Schweizer Beteiligung am EU- Bildungsprogramm Erasmus+ im Jahr 2027 509

2.8.7.3 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassung 512

2.8.7.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 513

2.8.7.5 Umsetzungsfragen 515

2.8.7.5.1 Verordnung zur Beteiligung der Schweiz an den BFI-Programmen der Europäischen Union 515 2.8.7.5.2 Umsetzung der Programme auf europäischer und nationaler Ebene 515 2.8.7.5.3 Interessensvertretung der Schweiz 516

2.8.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 516

2.8.9 Auswirkungen des Paketelements 516

2.8.9.1 Auswirkungen auf den Bund 516

2.8.9.1.1 Finanzielle Auswirkungen 517 2.8.9.1.2 Personelle Auswirkungen 521

2.8.9.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 525

2.8.9.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 525

2.8.9.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 527

2.8.9.5 Auswirkungen auf die Umwelt 528

2.8.10 Rechtliche Aspekte des Paketelements 529

2.8.10.1 Verfassungsmässigkeit des Abkommens 529

2.8.10.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung und Begleitmassnahmen 530

2.8.10.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 530

16 / 931

2.8.10.4 Erlassform 530

2.8.10.5 Vorläufige Anwendung 531

2.8.10.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 532 2.8.10.6.1 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 532 2.8.10.6.2 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz 532 2.8.10.6.3 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes 533

2.9 Weltraum 534

2.9.1 Zusammenfassung 534

2.9.2 Ausgangslage 535

2.9.2.1 Die europäischen

Satellitennavigationsprogramme 535

2.9.2.2 Teilnahme der Schweiz an den europäischen

Satellitennavigationsprogrammen 535

2.9.2.3 Die Agentur der Europäischen Union für das

Weltraumprogramm 536

2.9.2.4 Verhandlungen 2018/2019 537

2.9.2.5 Common Understanding 538

2.9.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 538

2.9.3.1 Zielsetzung 538

2.9.3.2 Verhandlungsmandat 539

2.9.3.3 Verhandlungsverlauf 539

2.9.4 Vorverfahren 540

2.9.5 Grundzüge des Abkommens 541

2.9.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens 541

2.9.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses 544

2.9.7.1 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 544

2.9.8 Auswirkungen des Paketelements 544

2.9.8.1 Auswirkungen auf den Bund 544

2.9.8.1.1 Finanzielle Auswirkungen 544 2.9.8.1.2 Personelle Auswirkungen 545

2.9.8.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 545

2.9.8.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 545

2.9.9 Rechtliche Aspekte des Paketelements 546

2.9.9.1 Verfassungsmässigkeit des Abkommens 546

2.9.9.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung und Begleitmassnahmen 546

2.9.9.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 546

17 / 931

2.9.9.4 Erlassform 546

2.9.9.5 Vorläufige Anwendung 547

2.9.9.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 548

2.9.9.7 Datenschutz 548

2.10 Schweizer Beitrag 549

2.10.1 Zusammenfassung 549

2.10.2 Ausgangslage 550

2.10.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 551

2.10.4 Vorverfahren 552

2.10.5 Grundzüge des Abkommens 553

2.10.5.1 Rahmen für den regelmässigen Schweizer

Beitrag 553

2.10.5.2 Umsetzungsbestimmungen 554

2.10.5.3 Höhe des Schweizer Beitrags für zukünftige

Beitragsperioden 555

2.10.5.4 Streitbeilegung 555

2.10.5.5 Erster Schweizer Beitrag unter dem

Beitragsabkommen 556

2.10.5.6 Einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung 557

2.10.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens 558

2.10.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses 573

2.10.7.1 Umsetzungsgesetzgebung 573

2.10.7.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 574

2.10.7.3 Umsetzungsfragen 574

2.10.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 575

2.10.9 Inhalt der drei Kreditbeschlüsse 579

2.10.9.1 Verpflichtungskredit Kohäsion 579

2.10.9.1.1 Thematische Ausrichtung 579 2.10.9.1.2 Strategie und Umsetzungsprinzipien 582 2.10.9.1.3 Controlling und Evaluation 585 2.10.9.1.4 Ressourcen 586

2.10.9.2 Verpflichtungskredit Migration 586

2.10.9.2.1 Beschreibung 586 2.10.9.2.2 Umfeld 587 2.10.9.2.3 Thematische Ausrichtung 588 2.10.9.2.4 Strategie und Umsetzungsprinzipien 589 2.10.9.2.5 Controlling und Evaluation 592 2.10.9.2.6 Ressourcen 593

2.10.9.3 Verpflichtungskredit für die einmalige

zusätzliche finanzielle Verpflichtung 593

2.10.10 Auswirkungen des Paketelements 593

2.10.10.1 Auswirkungen auf den Bund 594

2.10.10.1.1 Finanzielle Auswirkungen 594 2.10.10.1.2 Personelle Auswirkungen 596

18 / 931

2.10.10.1.3 Auswirkungen auf die Aussenpolitik 598

2.10.10.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 599

2.10.10.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 599

2.10.10.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 599

2.10.10.5 Auswirkungen auf die Umwelt 600

2.10.11 Rechtliche Aspekte des Paketelements 600

2.10.11.1 Verfassungsmässigkeit des Abkommens 600

2.10.11.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung 600

2.10.11.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 601

2.10.11.4 Erlassform 601

2.10.11.5 Vorläufige Anwendung 601

2.10.11.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 602 2.10.11.6.1 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 602 2.10.11.6.2 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes 602 2.10.11.6.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 603

2.10.11.7 Datenschutz 603

2.11 Strom 604

2.11.1 Zusammenfassung 604

2.11.2 Ausgangslage 605

2.11.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 606

2.11.3.1 Zielsetzung der Verhandlungen und

Verhandlungsmandat 606

2.11.3.2 Handlungsbedarf 608

2.11.3.3 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung 608

2.11.3.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur

Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates 609 2.11.3.4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung 609 2.11.3.4.2 Verhältnis zur Finanzplanung 609 2.11.3.4.3 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates 609

2.11.3.5 Erledigung parlamentarischer Vorstösse 610

2.11.3.6 Verhandlungsverlauf 610

2.11.4 Vorverfahren 610

2.11.4.1 Vorarbeiten 610

2.11.4.1.1 Vergangene Verhandlungen (2007- 2018) 610

19 / 931

2.11.4.1.2 Breiter Paketansatz und exploratorische Gespräche 611 2.11.4.1.3 Ergebnis der Gespräche mit der EU im Strombereich (Common Understanding) 611 2.11.4.1.4 Abschluss der exploratorischen Gespräche und Verhandlungsmandat 612

2.11.4.2 Einbezug der betroffenen Akteure während den

Stromverhandlungen 612

2.11.4.3 Studien und Gutachten 613

2.11.5 Grundzüge des Abkommens 613

2.11.5.1 Zusammenfassung des

Verhandlungsergebnisses 613 2.11.5.1.1 Für das Stromabkommen relevante EU-Rechtsakte 615

2.11.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens 616

2.11.6.1 Geltungsbereich (Art. 2) 616

2.11.6.2 Nicht-Diskriminierung (Art. 3) 617

2.11.6.3 Nationale Netzgesellschaft (Art. 5) 617

2.11.6.4 Entflechtung der Verteilnetzbetreiber (VNB)

(Art. 6) 617

2.11.6.5 Marktöffnung und Grundversorgung (Art. 7) 618

2.11.6.6 Wegfall Vorränge und finanzielle

Entschädigung (Art. 8) 618

2.11.6.7 Versorgungssicherheit und Reserven (Art. 9) 619

2.11.6.8 Beteiligung an EU-Behörden und -Stellen (Art.

10) 620

2.11.6.9 Energieressourcen und Wasserkraft (Art. 11) 621

2.11.6.10 Staatliche Beihilfen (Art. 12-19) 621

2.11.6.11 Umweltrecht (Art. 20) 622

2.11.6.12 Kooperation im Bereich erneuerbare Energien

und Energieinfrastruktur (Art. 21 und 22) 623

2.11.6.13 Gemischter Ausschuss (Art. 25), Institutionelles

(Art. 26 ff.) und Informationsaustausch (Art. 40 ff.) 624

2.11.6.14 Finanzieller Beitrag (Art. 49) 625

2.11.6.15 Anhang I: Regeln des EU-Strombinnenmarkts 625

2.11.6.15.1 Generelles zu den Anhängen mit Rechtsübernahme sowie Zuständigkeiten von EU- Institutionen 625 2.11.6.15.2 Risikovorsorge 627 2.11.6.15.3 ACER-Verordnung 627 2.11.6.15.4 Elektrizitätsbinnenmarkt- Verordnung 628 2.11.6.15.5 Netzkodizes (Networkcodes) 628

20 / 931

2.11.6.15.6 ENTSO-E-Transparenzplattform 629 2.11.6.15.7 Elektrizitätsbinnenmarkt-Richtlinie 630 2.11.6.15.8 Integrität und Transparenz des Grosshandelsmarktes (REMIT) 630

2.11.6.16 Anhänge III, IV und V 631

2.11.6.17 Erneuerbare Energien (Anhang VI) 631

2.11.6.17.1 Erneuerbaren-Ziel 631 2.11.6.17.2 Herkunftsnachweise (HKN) und Erneuerbare-Energie- Gemeinschaften 631 2.11.6.17.3 Besonderheiten im Bereich Holz 632 2.11.6.17.4 Kriterien für Nachhaltigkeit und Treibhausgaseinsparungen für Biotreibstoffe und Biobrennstoffe 632 2.11.6.17.5 Bewilligungsverfahren und Raumplanung bei den erneuerbaren Energien 632

2.11.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses 633

2.11.7.1 Etappierte Umsetzung 633

2.11.7.1.1 Grundsatz eines etappierten Vorgehens 633 2.11.7.1.2 Überblick der wichtigsten Themen des zweiten Pakets 633

2.11.7.2 Umsetzung des Stromabkommens im nationalen

Recht 635 2.11.7.2.1 Marktregulierung – Grosshandelsmarkt 635 2.11.7.2.2 Marktregulierung – Entflechtung und Endverbrauchermarkt 636 2.11.7.2.3 Netze und Versorgungssicherheit 637 2.11.7.2.4 Erneuerbare Energien und Statistik 639 2.11.7.2.5 Staatliche Beihilfen 640

2.11.7.3 Begleitmassnahmen mit Gesetzesanpassungen 640

2.11.7.4 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassungen 641

2.11.7.5 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 641

2.11.7.6 Umsetzungsfragen 641

2.11.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 642

2.11.8.1 Energiegesetz (EnG) 642

2.11.8.2 Stromversorgungsgesetz (StromVG) 643

2.11.8.3 Bundesgesetz über die Aufsicht und

Transparenz in den Energiegrosshandelsmärkten (BATE) 666

2.11.9 Auswirkungen des Paketelements 677

2.11.9.1 Auswirkungen auf den Bund 677

2.11.9.1.1 Finanzielle Auswirkungen 677

21 / 931

2.11.9.1.2 Personelle Auswirkungen 678

2.11.9.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 680

2.11.9.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 681

2.11.9.3.1 Auswirkungen auf das Stromsystem 681 2.11.9.3.2 Auswirkungen auf Strompreise, Bruttoinlandsprodukt (BIP) und Wohlfahrt 683 2.11.9.3.3 Auswirkungen auf Endverbraucher 684 2.11.9.3.4 Auswirkungen auf die Strombranche 685

2.11.9.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 687

2.11.9.5 Auswirkungen auf die Umwelt 687

2.11.9.6 Andere Auswirkungen 687

2.11.10 Rechtliche Aspekte des Paketelements 687

2.11.10.1 Verfassungsmässigkeit des Abkommens 687

2.11.10.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung und Begleitmassnahmen 688 2.11.10.2.1 Zuständigkeit 688 2.11.10.2.2 Vereinbarkeit mit Grundrechten 689

2.11.10.3 Vereinbarkeit mit internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 689

2.11.10.4 Erlassform 690

2.11.10.5 Vorläufige Anwendung 691

2.11.10.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 691 2.11.10.6.1 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 691 2.11.10.6.2 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes 691 2.11.10.6.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 691

2.11.10.7 Datenschutz 691

2.12 Lebensmittelsicherheit 693

2.12.1 Zusammenfassung 693

2.12.2 Ausgangslage 693

2.12.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 694

2.12.3.1 Zielsetzung 694

2.12.3.2 Verhandlungsverlauf 695

2.12.4 Vorverfahren 696

2.12.5 Grundzüge des Protokolls 697

2.12.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Protokolls 698

2.12.7 Grundzüge der Umsetzungserlasse 711

2.12.8 Umsetzung in der Tierschutzgesetzgebung 711

2.12.8.1 Tierschutzgesetz und Verordnungsrecht 711

22 / 931

2.12.8.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 713

2.12.8.3 Umsetzungsfragen 714

2.12.8.4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 714

2.12.8.5 Auswirkungen dieses Umsetzungserlasses 716

2.12.8.5.1 Auswirkungen auf den Bund 716 2.12.8.5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 717 2.12.8.5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 717 2.12.8.5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 718 2.12.8.5.5 Auswirkungen auf die Umwelt 718 2.12.8.5.6 Andere Auswirkungen 718

2.12.8.6 Rechtliche Aspekte des Umsetzungserlasses 719

2.12.8.6.1 Verfassungsmässigkeit 719 2.12.8.6.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz 719 2.12.8.6.3 Erlassform 719 2.12.8.6.4 Vorläufige Anwendung 719 2.12.8.6.5 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass 719 2.12.8.6.6 Datenschutz 720

2.12.9 Umsetzung in der Lebensmittelgesetzgebung 720

2.12.9.1 Lebensmittelgesetz 720

2.12.9.2 Verordnungsrecht 721

2.12.9.2.1 Allgemeines 721 2.12.9.2.2 Zu den einzelnen Bereichen 722

2.12.9.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 729

2.12.9.4 Umsetzungsfragen 729

2.12.9.5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 731

2.12.9.6 Auswirkungen dieses Umsetzungserlasses 777

2.12.9.6.1 Auswirkungen auf den Bund 777 2.12.9.6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 777 2.12.9.6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 778 2.12.9.6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 779 2.12.9.6.5 Auswirkungen auf die Umwelt 779 2.12.9.6.6 Andere Auswirkungen 779

2.12.9.7 Rechtliche Aspekte des Umsetzungserlasses 779

23 / 931

2.12.9.7.1 Verfassungsmässigkeit 779 2.12.9.7.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz 780 2.12.9.7.3 Erlassform 781 2.12.9.7.4 Vorläufige Anwendung 781 2.12.9.7.5 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass 781 2.12.9.7.6 Datenschutz 783

2.12.10 Umsetzung in der Landwirtschafts- und

Waldgesetzgebung 784

2.12.10.1 Landwirtschafts- und Waldgesetzgebung 784

2.12.10.1.1 Pflanzengesundheit 785 2.12.10.1.2 Pflanzenvermehrungsmaterial 787 2.12.10.1.3 Pflanzenschutzmittel 790 2.12.10.1.4 Futtermittel 792 2.12.10.1.5 Tierzucht 793 2.12.10.1.6 Hygiene in der Primärproduktion (Futter- und Lebensmittel) 794

2.12.10.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 794

2.12.10.3 Umsetzungsfragen 794

2.12.10.4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der

Umsetzungserlasse 794 2.12.10.4.1 Landwirtschaftsgesetz (LwG) 794 2.12.10.4.2 Waldgesetz (WaG) 795

2.12.10.5 Auswirkungen dieser Umsetzungserlasse 796

2.12.10.5.1 Auswirkungen auf den Bund 796 2.12.10.5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 798 2.12.10.5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 800 2.12.10.5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 801 2.12.10.5.5 Auswirkungen auf die Umwelt 802 2.12.10.5.6 Andere Auswirkungen 803

2.12.10.6 Rechtliche Aspekte der Umsetzungserlasse 803

2.12.10.6.1 Verfassungsmässigkeit 803 2.12.10.6.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz 803 2.12.10.6.3 Erlassform 803 2.12.10.6.4 Vorläufige Anwendung 803 2.12.10.6.5 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass 803 2.12.10.6.6 Datenschutz 804

24 / 931

2.12.11 Umsetzung in der Tierseuchengesetzgebung 804

2.12.11.1 Tierseuchengesetz 804

2.12.11.2 Verordnungsrecht 805

2.12.11.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 807

2.12.11.4 Umsetzungsfragen 808

2.12.11.5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 808

2.12.11.6 Auswirkungen dieses Umsetzungserlasses 812

2.12.11.6.1 Auswirkungen auf den Bund 812 2.12.11.6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 813 2.12.11.6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 813 2.12.11.6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 814 2.12.11.6.5 Auswirkungen auf die Umwelt 814 2.12.11.6.6 Andere Auswirkungen 814

2.12.11.7 Rechtliche Aspekte dieses Umsetzungserlasses 814

2.12.11.7.1 Verfassungsmässigkeit 814 2.12.11.7.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz 814 2.12.11.7.3 Erlassform 815 2.12.11.7.4 Vorläufige Anwendung 815 2.12.11.7.5 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass 815 2.12.11.7.6 Datenschutz 816

2.12.12 Auswirkungen des Paketelements 816

2.12.12.1 Auswirkungen auf den Bund 819

2.12.12.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 821

2.12.12.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 821

2.12.12.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 821

2.12.12.5 Auswirkungen auf die Umwelt 822

2.12.12.6 Andere Auswirkungen 822

2.12.13 Rechtliche Aspekte des Paketelements 822

2.12.13.1 Verfassungsmässigkeit des Protokolls 822

2.12.13.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung und Begleitmassnahmen 822

2.12.13.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 822

2.12.13.4 Erlassform 823

2.12.13.5 Vorläufige Anwendung 823

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2.12.13.6 Besondere rechtliche Aspekte zur

Umsetzungsgesetzgebung 823

2.12.13.7 Datenschutz 823

2.13 Gesundheit 824

2.13.1 Zusammenfassung 824

2.13.2 Ausgangslage 826

2.13.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 827

2.13.4 Vorverfahren 828

2.13.5 Grundzüge des Abkommens 829

2.13.5.1 Gesundheitsabkommen 829

2.13.5.2 Protokoll EU4Health 830

2.13.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens 830

2.13.6.1 Gesundheitsabkommen 830

2.13.6.1.1 Allgemeine Bestimmungen 830 2.13.6.1.2 Institutionelle Bestimmungen 831 2.13.6.1.3 Schlussbestimmungen 832 2.13.6.1.4 Anhang I 833

2.13.6.2 Protokoll EU4Health 835

2.13.7 Grundzüge der Umsetzung 835

2.13.7.1 Umsetzungsgesetzgebung 835

2.13.7.1.1 Gesundheitsabkommen 835 2.13.7.1.2 Protokoll EU4Health 838

2.13.7.2 Umsetzungsfragen 838

2.13.7.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 839

2.13.8 Auswirkungen des Paketelements 840

2.13.8.1 Auswirkungen auf den Bund 840

2.13.8.1.1 Finanzielle Auswirkungen 840 2.13.8.1.2 Auswirkungen auf den Eigenaufwand und das Personal 840

2.13.8.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 843

2.13.8.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 844

2.13.8.3.1 Auswirkungen auf Leistungserbringer 844

2.13.8.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 844

2.13.8.5 Auswirkungen auf die Umwelt 844

2.13.9 Rechtliche Aspekte des Paketelements 844

2.13.9.1 Verfassungsmässigkeit des Abkommens 844

2.13.9.2 Verfassungsmässigkeit der

Umsetzungsgesetzgebung 845

2.13.9.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz 845

2.13.9.4 Erlassform 845

2.13.9.5 Vorläufige Anwendung 846

26 / 931

2.13.9.6 Besondere rechtliche Aspekte zum

Umsetzungserlass 846

2.13.9.7 Datenschutz 846

2.14 Hochrangiger Dialog 847

2.14.1 Zusammenfassung 847

2.14.2 Ausgangslage 847

2.14.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 849

2.14.4 Vorverfahren 850

2.14.5 Grundzüge des hochrangigen Dialogs 850

2.14.6 Erläuterungen zu einzelnen Paragraphen der

Gemeinsamen Erklärung 850

2.14.7 Auswirkungen des Paketelements 851

2.14.8 Rechtliche Aspekte des Paketelements 852

2.15 Zusammenarbeit der Parlamente 853

2.15.1 Zusammenfassung 853

2.15.2 Ausgangslage 854

2.15.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf 854

2.15.4 Vorverfahren 855

2.15.5 Grundzüge des Abkommens 855

2.15.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens 855

2.15.7 Auswirkungen des Paketelements 856

2.15.8 Rechtliche Aspekte des Paketelements 857

3 Auswirkungen des Pakets Schweiz–EU 858

3.1 Auswirkungen auf den Bund 858

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen 858

3.1.2 Personelle Auswirkungen 860

3.1.3 Auswirkungen auf die Aussenpolitik 862

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane

Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 864

3.2.1 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 864

3.2.1.1 Auswirkungen im Bereich institutionelle

Elemente 864

3.2.1.2 Weitere Auswirkungen 865

3.2.1.3 Massnahmen des Bundes und Chancen für die

Kantone in zusätzlichen Bereichen 868

3.2.2 Auswirkungen auf urbane Zentren 869

3.2.3 Auswirkungen auf Agglomerationen 869

3.2.4 Auswirkungen auf Bergebiete 870

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 870

3.3.1 Ökonomische Bedeutung der langfristigen Sicherung der

sektoriellen Binnenmarktteilnahme 872

3.3.2 Auswirkungen der einzelnen Elemente des

Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU 877

3.3.3 Auswirkungen der drei neuen Abkommen 880

27 / 931

3.3.4 Fazit 881

3.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft 881

3.5 Auswirkungen auf die Umwelt 882

4 Rechtliche Aspekte des Pakets Schweiz–EU 883

4.1 Genehmigungsbeschlüsse 883

4.2 Genehmigungsbeschluss zur Stabilisierung der bilateralen

Beziehungen 884

4.2.1 Referendum 884

4.2.1.1 Fakultatives Staatsvertragsreferendum 884

4.2.1.2 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum 884

4.2.1.3 In der Verfassung nicht vorgesehenes

obligatorisches Staatsvertragsreferendum (sui generis) 885

4.2.1.4 Obligatorisches Referendum über eine

Verfassungsrevision 887

4.2.1.5 Vorschlag des Bundesrates 888

4.2.2 Umsetzungsgesetzgebung 889

4.3 Genehmigungsbeschlüsse zur Weiterentwicklung der bilateralen

Beziehungen 889

4.3.1 Referendum 889

4.3.2 Umsetzungsgesetzgebung 889

4.4 Genehmigungsbeschluss über die parlamentarische

Zusammenarbeit 890

5 Würdigung des Pakets Schweiz–EU 891

5.1 Die Weiterführung des bilateralen Wegs als bewährte Option 891

5.2 Erfolgsfaktoren: Paketansatz, breite innenpolitische Abstützung

und Transparenz 892

5.3 Das Verhandlungsmandat erfüllt – inländische

Begleitmassnahmen beschlossen 894

5.4 Paket sichert Teilnahme am EU-Binnenmarkt 899

5.5 Empfehlung 899

Abkürzungsverzeichnis 901 Anhänge 922

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Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungs- verfahrens

1 Allgemeiner Teil

1.1 Einführung und Ausgangslage: Schweizer Europapolitik

Die Schweiz und die Welt erleben eine Zeit der wegbrechenden Sicherheiten. Dieser Eindruck drängt sich ob mancher Entwicklungen der vergangenen Jahre auf. In der wirtschaftlichen Sphäre drohen eine Fragmentierung der internationalen Ordnung, eine Zunahme handelspolitischer Spannungen sowie ein Rückfall in Industriepolitik und Protektionismus. Derweil schaffen technische Entwicklungen wie die künstliche Intelligenz zwar neue wirtschaftliche Chancen, aber auch neue Unsicherheiten. Die Covid-19-Pandemie zeigte ab 2020, wie verwundbar wir auch im 21. Jahrhundert an- gesichts grenzüberschreitender Gefahren sind. 2022 ist mit dem Angriff Russlands auf die Ukraine der Krieg nach Europa zurückgekehrt. Auch an anderen Orten eska- lierten Konflikte, etwa im Nahen Osten. Eine neue Ära der Machtpolitik bricht an, in der Grossstaaten sich wieder einzig nach dem Recht des Stärkeren gebaren. Das Prob- lem des Klimawandels ist nach wie vor ungelöst. Und die Innenpolitik etlicher entwi- ckelter Demokratien leidet unter wachsender Unzufriedenheit und Polarisierung so- wie unter einer wachsenden Staatsschuld, deren drückende Last ihrerseits die Unzufriedenheit und Polarisierung weiter anheizt.

Die Schweiz ist in vieler Hinsicht in einer besseren Lage als andere Länder. Dennoch spürt man auch hierzulande, wie die Welt unsicherer und unberechenbarer geworden ist. Dabei hat die Schweiz ihr Schicksal nicht immer vollständig selbst in der Hand, sondern sieht sich globalen Trends, Machtpolitik und den Vorgaben der Geografie gegenüber. Sie muss ihre unbestreitbaren Stärken ausspielen, das Beste aus der Situ- ation machen und sich absichern, wo dies möglich ist und wo es wirklich zählt. Dazu gehören an vorderster Stelle stabile Beziehungen zur Europäischen Union (EU).

Für die Schweiz, im Herzen Europas gelegen, ist die EU mit ihren 450 Millionen Ein- wohnerinnen und Einwohnern von entscheidender Bedeutung. Dies gilt besonders mit Blick auf ihren Binnenmarkt. Die EU ist mit Abstand die wichtigste Handelspartnerin der Schweiz. Der Warenhandel ist fünfmal grösser als mit den USA und neunmal grösser als mit China. Der Binnenmarkt erlaubt es den Menschen und den Unterneh- men in Europa, von Freiheiten und Effizienzgewinnen zu profitieren, wie sie in dem von kleinen und mittelgrossen Staaten geprägten Erdteil sonst nicht möglich wären. Auch auf anderen Gebieten, etwa im Bereich Justiz und Inneres, sind die im Rahmen der EU geschaffenen Strukturen von grösster wirtschaftlicher, migrations- und sicher- heitspolitischer Tragweite für die Schweiz. Bei all ihren Errungenschaften ist die EU indessen nicht ohne Mängel. Zu den häufig genannten Kritikpunkten gehört etwa, dass die wirtschaftliche Integration noch immer nicht weit genug gehe, womit die EU ge- genüber dynamischeren Wirtschaftsräumen in den Rückstand gerate, dass die Integra- tion der vergangenen Jahrzehnte von einer zu wenig demokratischen und zu zentra- listischen Entscheidfindung geprägt gewesen sei oder dass die EU zu Überregulierung

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tendiere. Die Geschichte der EU ist eine Geschichte von Erfolgen, aber auch von Un- zulänglichkeiten. Aus Krisen ist die Union aber bisher immer wieder gestärkt hervor- gegangen.

In dieser komplexen Ausgangslage will der Bundesrat die Beziehungen zur EU stabi- lisieren und weiterentwickeln und dabei Kontinuität wahren. Er will nicht weiter ge- hen, als nötig ist, um die wesentlichen Interessen der Schweiz zu wahren. Weder ein Alleingang noch ein Beitritt zur EU oder andere Optionen wie eine Integration in den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) oder eine reine Freihandelsbeziehung können aus Sicht des Bundesrates die Interessen der Schweiz im gleichen Mass wahren. Die Schweiz ist geografisch, kulturell, sprachlich und ideell ein zutiefst europäisches Land. Gleichzeitig machen die institutionellen Partikularitäten ihres Staatswesens wie die direkte Demokratie oder der Föderalismus eine EU-Mitgliedschaft schwer vor- stellbar. An der Zusammenarbeit in Europa teilhaben und ihren Beitrag dazu leisten, ohne dabei die staatlichen Eigenheiten zu verlieren – in diesem Spannungsfeld bewegt sich die schweizerische Europapolitik seit Jahrzehnten. Es ist dies gleichsam der rote Faden in den Beziehungen der Schweiz zur EU.1

Einen ersten Versuch zur Lösung des Dilemmas machte die Schweiz schon wenige Jahre nach der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) – Vor- gängerorganisation der heutigen EU –, indem sie ein Assoziierungsgesuch stellte. Das Gesuch von 1961 erfolgte im Zusammenspiel mit anderen Mitgliedstaaten der im Vor- jahr geschaffenen Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA). Die Assoziierung kam nicht zustande. Stattdessen nahmen die EFTA-Mitgliedstaaten Island, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden und Schweiz sowie das in der EFTA mitwirkende Finnland Verhandlungen über jeweils eigenständige Freihandelsabkommen mit der EWG auf. Jenes2 der Schweiz wurde 1972 unterzeichnet und schweizerischerseits im gleichen Jahr in einer Volksabstimmung von 72,5 Prozent der Stimmenden und sämt- lichen Ständen gutgeheissen. Das Abkommen belebte rasch den Handel zwischen der Schweiz und der EWG. Es stellte aber einen Ordnungsrahmen dar, der weniger tief ging als die Entwicklungen innerhalb der EWG. Während sich das Freihandelsabkom- men auf den Abbau von Zöllen und Kontingenten beschränkte, hatte der Vertrags- partner 1968 eine Zollunion eingerichtet (d. h. nicht nur die Binnenzölle abgeschafft, sondern auch einen einheitlichen Aussenzoll gesetzt) und schickte sich an, einen ge- meinsamen Markt zu schaffen. In den achtziger Jahren beschleunigten sich die Be- strebungen für einen Binnenmarkt mit vier Freiheiten für den Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital. Um nicht ins Hintertreffen zu geraten, inten- sivierte die EFTA ab 1984 ihre Beziehungen zur EWG (Luxemburger Prozess) und verhandelte mit ihr ab 1990 über die Gründung des EWR. Mit dem EWR sollten die

1 S. Bericht des Bundesrates «Lagebeurteilung Beziehungen Schweiz–EU» vom 9. Juni

2023 in Erfüllung der Postulate 13.3151 Aeschi Thomas vom 20. März 2013, 14.4080

Grüne Fraktion vom 8. Dezember 2014, 17.4147 Naef vom 14. Dezember 2017, 21.3618 Sozialdemokratische Fraktion vom 1. Juni 2021, 21.3654 Cottier vom 8. Juni 2021, 21.3667 Grüne Fraktion vom 9. Juni 2021, 21.3678 Fischer Roland vom 10. Juni 2021, 21.4450 Z’graggen vom 15. Dezember 2021, 22.3172 Maître vom 16. März 2022 und der Motion 21.4184 Minder vom 30. September 2021. 2 Abkommen vom 22. Juli 1972 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, SR 0.632.401.

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EFTA-Mitgliedstaaten an einem Grossteil des gerade entstehenden EU-Binnenmarkts partizipieren. Der «Europäische Wirtschaftsraum» wurde schliesslich per 1. Januar

1994 Wirklichkeit. Das EWR-Abkommen3 war am 2. Mai 1992 unterzeichnet wor-

den, scheiterte in der Schweiz aber in der Volksabstimmung vom 6. Dezember des- selben Jahres (Volk: 50,3 % Nein; Stände: 16,0 Nein). Die drei anderen der nunmehr noch vier EFTA-Mitgliedstaaten – Island, Liechtenstein und Norwegen – traten dem EWR dagegen bei.

In dieser veränderten Situation, und weil das Freihandelsabkommen von 1972 die Be- dürfnisse der Schweizer Wirtschaft nicht genügend abdeckte, wählte die Schweiz ei- nen neuen Ansatz. Sie verhandelte mit der EU fortan bilateral – das heisst nicht im EFTA-Verbund – und sektoriell – das heisst über eine Beteiligung am EU- Binnenmarkt lediglich in bestimmten Bereichen von gemeinsamem Interesse. Nach langen Verhandlungen konnte am 21. Juni 1999 ein Paket von sieben sektoriellen Ab- kommen abgeschlossen werden, die Bilateralen I (Personenfreizügigkeit4, technische Handelshemmnisse5, öffentliches Beschaffungswesen6, Landwirtschaft7, Forschung8, Luftverkehr9 und Landverkehr10). Bei einigen davon handelte es sich um Binnen- marktabkommen, bei anderen um Kooperationsabkommen mit der EU. Das Paket wurde am 21. Mai 2000 vom Volk im Rahmen eines fakultativen Referendums mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 67,2 Prozent gutgeheissen. Es folgte ein Paket von neun weiteren Abkommen, die Bilateralen II, die am 26. Oktober 2004 unterzeichnet

3 Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, ABl. L 1 vom 3.1.1994, S. 3.

4 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einer- seits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, SR 0.142.112.681. 5 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewer- tungen, SR 0.946.526.81. 6 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswe- sens, SR 0.172.052.68. 7 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, SR 0.916.026.81. 8 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Europäischen Gemeinschaften über die wissenschaftliche und technologische Zusammen- arbeit (mit Anhängen und Schlussakte), SR 0.420.513.1 (ursprüngliches Forschungsab- kommen der Bilateralen I, ausgelaufen am 31. Dezember 2002, danach mehrere Folgeab- kommen). 9 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr, SR 0.748.127.192.68. 10 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse, SR 0.740.72.

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wurden (Schengen11/Dublin12, Zinsbesteuerung [heute: automatischer Informations- austausch]13, Betrugsbekämpfung14, landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte15, Kultur16, Umwelt17, Statistik18, Ruhegehälter19 und Bildung/Berufsbildung/Ju- gend20). Sieben Abkommen unterstanden dem fakultativen Referendum, das indes einzig gegen die Assoziierungsabkommen zu Schengen/Dublin ergriffen wurde. Das Volk nahm diese am 5. Juni 2005 mit 54,6 Prozent Ja-Stimmen an. Zu den beiden Paketen kommen weitere ältere und jüngere Abkommen der Schweiz mit der EU von unterschiedlichem Gewicht. Der sogenannte bilaterale Weg beruht heute auf einem Netz von über hundert Abkommen.21 Mit den Jahren ist zwischen der Schweiz und

11 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands, SR 0.362.31. 12 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zu- ständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestell- ten Asylantrags, SR 0.142.392.68. 13 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zur Förderung der Steuerehrlichkeit bei internationalen Sachverhalten, SR 0.641.926.81. 14 Abkommen vom 26. Oktober 2004 über die Zusammenarbeit zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mit- gliedstaaten andererseits zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Hand- lungen, die ihre finanziellen Interessen beeinträchtigen, SR 0.351.926.81. 15 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft zur Änderung des Abkommens zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 22. Juli 1972 in Bezug auf die Bestimmungen über landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse, SR 0.632.401.23. 16 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft im Bereich audiovisuelle Medien über die Festlegung der Voraussetzungen und Bedingungen für die Beteiligung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft an den Gemeinschaftsprogrammen MEDIA Plus und MEDIA-Fortbildung (mit An- hängen und Schlussakte), SR 0.784.405.226.8 (ursprüngliches MEDIA-Abkommen der Bilateralen II, ausgelaufen am 31. Dezember 2006, danach Folgeabkommen von 2007). 17 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Beteiligung der Schweiz an der Europäischen Umweltagentur und dem Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungs- netz (EIONET), SR 0.814.092.681. 18 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Zusammenarbeit im Bereich der Statistik, SR 0.431.026.81. 19 Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von in der Schweiz ansässigen ehemaligen Beamten der Organe und Agenturen der Euro- päischen Gemeinschaften, SR 0.672.926.81. 20 Politische Absichtserklärung, danach folgend: Abkommen vom 15. Februar 2010 zwi- schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union zur Festlegung der Voraussetzungen und Bedingungen für die Beteiligung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft am Programm «Jugend in Aktion» und am Aktionsprogramm im Bereich des le- benslangen Lernens (2007–2013) (mit Anhängen), SR 0.402.268.1. 21 Abrufbar unter: www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Überblick. S. ferner die Arbeiten zu einer Beurteilung der Regelungsunterschiede zwischen dem schweizerischen Recht und dem Recht der EU im Bereich der Binnenmarktabkommen der Bilateralen I: Schlussbericht von alt Staatssekretär Mario Gattiker vom Mai 2022.

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der EU somit eine einzigartige Zusammenarbeitsordnung entstanden. Für die EU hatte diese allerdings stets einen provisorischen Charakter, da sie von einer letztendlichen Mitgliedschaft der Schweiz ausging – dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund eines vormals eingereichten Beitrittsgesuchs der Schweiz, das der Bundesrat schliesslich am 27. Juli 2016 zurückzog. Dass die EU auch nach dem Rückzug des Gesuchs grund- sätzlich mit einer Weiterführung des bilateralen Wegs einverstanden war, stellt alles andere als eine Selbstverständlichkeit dar, handelt es sich doch um ein Arrangement, wie es die EU mit keinem anderen Drittstaat kennt.

Ab 2010 prüften die Schweiz und die EU die Möglichkeit eines institutionellen Rah- mens für das zwischen ihnen bestehende Vertragsgeflecht und verhandelten ab Mai

2014 über ein mögliches entsprechendes Abkommen. Dieses sollte namentlich Fragen

wie die Übernahme von EU-Recht in die Abkommen sowie die Rechtsauslegung, Überwachung und Streitbeilegung regeln. Ende 2018 erklärte die EU die Verhandlun- gen für beendet. Aus Sicht der Schweiz lag aber bei gewissen materiellen Punkten, vor allem im Kontext des Freizügigkeitsabkommens (FZA) und der staatlichen Bei- hilfen, noch keine zufriedenstellende Lösung vor. Als eine solche auch in Nachver- handlungen nicht erzielt werden konnte, entschied der Bundesrat am 26. Mai 2021, den Abkommenstext nicht zu unterzeichnen.

Die EU hatte zuvor schon erklärt, dass sie ohne eine Regelung der institutionellen Fragen und der staatlichen Beihilfen sowie ohne permanenten Schweizer Kohäsions- beitrag keine neuen Abkommen mit der Schweiz mehr abschliessen werde und beste- hende Binnenmarktabkommen nur noch aktualisiere, wenn dies in ihrem überwiegen- den Interesse liege. Solche Aktualisierungen sind immer dann erforderlich, wenn die zugrundeliegende Gesetzgebung in der Schweiz und in der EU ändert. Ohne sie dro- hen die Abkommen schrittweise an Wert zu verlieren. Die Weiterführung des bilate- ralen Wegs ist damit ungesichert.

1.2 Geprüfte Alternativen und Paketansatz

Nach dem Ende der Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen prüfte der Bundesrat die verschiedenen grundsätzlichen Handlungsoptionen, die sich der Schweiz für ihr künftiges Verhältnis zur EU eröffnen. Er legte seine Überlegungen im Bericht «Lagebeurteilung Beziehungen Schweiz–EU» dar, dessen definitive Fas- sung er nach Konsultation der Aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat am 9. Juni 2023 beschloss. Ausgangspunkt der Prüfung sind die Staatsziele der Eidgenossenschaft, wie sie in Artikel 2 BV22 – dem Zweckartikel – festgehalten sind, darunter die Wahrung der Unabhängigkeit und Sicherheit, die gemeinsame Wohlfahrt, die nachhaltige Entwicklung und eine friedliche und gerechte internatio- nale Ordnung. Basierend auf den Staatszielen und den daraus folgenden schweizeri- schen Interessen definiert der Bericht vier Kriterien zur Bewertung der europapoliti- schen Optionen: erstens der Grad der wirtschaftlichen Integration mit der EU, zweitens die Möglichkeit von (nichtwirtschaftlichen) Kooperationen, drittens der sich

22 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101.

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der Schweiz bietende politische Handlungsspielraum und viertens die aussenpoliti- sche Machbarkeit.

Es existiert keine Handlungsoption, mit der sich sämtliche Staatsziele oder alle vier Kriterien im jeweils maximalen Umfang erfüllen lassen. Stattdessen tun sich Zielkon- flikte auf. Für sich alleine genommen weisen die einzelnen Ziele (bzw. Kriterien) in unterschiedliche europapolitische Richtungen. Es gilt deshalb Abwägungen vorzu- nehmen, um denjenigen Ansatz zu wählen, der die Kriterien zwar nicht vollständig, aber übers Ganze hinweg im optimalen Mass erfüllt. Insgesamt hat der Bundesrat im Bericht vier grundsätzliche Handlungsoptionen näher betrachtet, die hier mit einer weiteren, zunächst offensichtlich scheinenden ergänzt werden sollen – der des Ver- zichts auf ein aktives Handeln.

1. Nichtstun. Diese erste Option mag auf den ersten Blick offensichtlich sein.

Schliesslich ist die Schweiz mit den bestehenden Strukturen im Verhältnis zur EU gut gefahren – weshalb also etwas daran ändern? Das Problem liegt darin, dass Passivbleiben nicht etwa bedeutet, den Status quo zu erhalten. Da die EU prinzipiell keine Aktualisierungen existierender Binnenmarktab- kommen mehr billigt, würden diese mittel- und langfristig ihre Wirkung weitestgehend verlieren. Die Gefahr ist gross, dass vom heutigen Gefüge der bilateralen Abkommen schliesslich nurmehr ein Rumpf übrigbliebe, wobei in dessen Zentrum das alte Freihandelsabkommen von 1972 sowie die bestehenden, nichtaktualisierten Binnenmarktabkommen stünden. Den Bedürfnissen der Schweiz und ihrer Wirtschaft wäre damit nicht Genüge getan. Auch punktuelle neue Vereinbarungen mit der EU in Bereichen des EU-Binnenmarkts, bei welchen sich eine Zusammenarbeit aufdrängt (etwa im Strommarkt), lassen sich in diesem Szenario nicht mehr realisieren.

2. Reines Freihandelsverhältnis. Die Schweiz baut den Rahmen ihrer wirt-

schaftlichen Integration mit der EU auf ein tieferes Niveau zurück. Dieser besteht dann im Wesentlichen aus einem Abbau der tarifären Handels- hemmnisse (Zölle und Kontingente). Dagegen fallen alle diejenigen Er- leichterungen weg, die auf Rechtsharmonisierung beruhen, womit die Schweizer Wirtschaft mit neuen (nichttarifären) Handelshemmnissen kon- frontiert wäre. Ohne vorgesehene Rechtsharmonisierung vergrössert sich der politische Handlungsspielraum der Schweiz nur scheinbar. Faktisch fällt der Zugewinn aber vergleichsweise bescheiden aus, da sich die Schweiz an- gesichts der Bedeutung des EU-Markts häufig veranlasst sehen dürfte, EU- Recht einseitig zu übernehmen (autonomer Nachvollzug). Das reine Frei- handelsverhältnis kann sich auf das Freihandelsabkommen von 1972 oder auf ein modernisiertes, erweitertes Freihandelsabkommen mit der EU stüt- zen. Bei reinem Freihandel ohne Rechtsharmonisierung besteht im Ver-

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gleich zu heute wenig Potenzial für Erweiterungen, am ehesten im Land- wirtschafts- und beschränkt im Dienstleistungsbereich, wobei diese den In- teressen beider Seiten entsprechen müssten.23

3. Weiterführung des bilateralen Wegs. Mit dem seit den neunziger Jahren

verfolgten Ansatz ist es gelungen, zwischen der Schweiz und der EU in aus- gewählten Bereichen binnenmarktähnliche Verhältnisse zu schaffen und darüber hinaus auf weiteren Gebieten zu kooperieren, vor allem mit der Schengen/Dublin-Assoziierung. Zwar bestehen Lücken, aber die wesentli- chen Bedürfnisse der Schweiz und namentlich der Schweizer Wirtschaft sind erfüllt. Auch konnte die Schweiz ihren politischen Handlungsspiel- raum wahren, wenn auch bisher die Möglichkeiten beschränkt sind, an der für sie relevanten Entscheidfindung innerhalb der EU mitzuwirken. Mit der Ankündigung der EU, die bestehenden Binnenmarktabkommen nur noch eingeschränkt zu aktualisieren und keine neuen Abkommen mehr abschlies- sen zu wollen, ist die Fortsetzung des bisherigen Vorgehens aber ungewiss geworden – die aussenpolitische Machbarkeit des bilateralen Wegs ist in- frage gestellt.

4. Beitritt zum EWR. Die Schweiz, die den EWR-Vertrag einst mit aushan-

delte, dürfte diesem vermutlich weiterhin ohne allzu grosse Hindernisse bei- treten können, sollte sie sich dazu entscheiden. Anders als über den bilate- ralen Weg nimmt sie dann nicht mehr nur in ausgewählten Bereichen, also nicht mehr sektoriell, am EU-Binnenmarkt teil. Stattdessen gilt der Gross- teil des EU-Binnenmarktrechts auch für die Schweiz (einschliesslich dasje- nige zu horizontalen Politiken wie den staatlichen Beihilfen mit wenig Spielraum für Ausnahmen). Der Schweizer Wirtschaft stellen sich damit nur noch wenige Marktzugangshindernisse, am stärksten noch auf dem Ge- biet der Landwirtschaft und aufgrund der weiterhin bestehenden Zollgrenze. Kooperationen, wie sie die Schweiz im Rahmen des bilateralen Wegs kannte, sind auch unter dem EWR-Regime möglich. Im EWR gehen die Pflichten im Rahmen der dynamischen Übernahme von EU-Recht deutlich weiter als die Rechte zur Mitwirkung bei der Schaffung des Rechts.

5. Beitritt zur EU. Als EU-Mitgliedstaat erlangt die Schweiz die volle Bin-

nenmarktbeteiligung und den Zugang zu sämtlichen EU-Kooperationen. Ein solches Ausmass an Integration geht über die Bedürfnisse der Schweiz und ihrer Wirtschaft hinaus. Anders als bei einer EWR-Mitgliedschaft hat die Schweiz zwar die vollen Mitwirkungsrechte innerhalb der EU. Diese

23 S. Bericht des Bundesrates vom Juni 2015 in Beantwortung des Postulats Keller-Sutter [13.4022] «Freihandelsabkommen mit der EU statt bilaterale Abkommen». Als Beispiel für breite Freihandelsabkommen ohne Rechtsharmonisierung s. die Abkommen der EU mit dem Vereinigten Königreich sowie mit Kanada: Handels- und Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft einerseits und dem Vereinigten Königreich Grossbritannien und Nordirland andererseits, ABl. L 444 vom 31.12.2020, S. 14; Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen (CETA) zwi- schen Kanada einerseits und der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten anderer- seits, ABl. L 11 vom 14.1.2017, S. 23.

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vermögen aber die Beschränkung des Rahmens autonomer Gestaltung nicht wettzumachen. Dies gilt insbesondere dann, wenn die innerstaatlichen Ver- schiebungen in der Schweiz mitberücksichtigt werden. Die direkte Demo- kratie und der Föderalismus werden, wenn nicht formell, so doch sicher fak- tisch geschwächt. Denkbar ist eine Befreiung von bestimmten Pflichten im Rahmen der Beitrittsverhandlungen (z. B. betreffend die Übernahme der ge- meinsamen Währung, des Euro), dies aber sicher nur in beschränktem Aus- mass.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass der bilaterale Weg weiterhin die geeignetste Op- tion ist, um das Verhältnis der Schweiz zur EU zu gestalten. Dieser weist das ausge- wogenste Verhältnis von konkretem, namentlich wirtschaftlichem Nutzen und politi- schem Gestaltungsspielraum auf. Ein reines Freihandelsverhältnis würde der engen Verflechtung der schweizerischen Volkswirtschaft mit derjenigen der EU entgegen- wirken, gleiches gilt längerfristig für schlichtes Passivbleiben. Eine EWR- und eine EU-Mitgliedschaft andererseits würden den Handlungsspielraum der Schweiz in un- verhältnismässiger Weise einschränken.

Mit diesem Ausgangspunkt hat der Bundesrat am 23. Februar 2022 beschlossen, die offenen Punkte in den Gesamtbeziehungen zur EU auf der Grundlage eines breiten Paketansatzes anzugehen. Bei den institutionellen Fragen hat er sich für einen verti- kalen Ansatz entschieden, mit dem Ziel, diese Elemente in den einzelnen Binnen- marktabkommen zu verankern. Er erachtete den breiten Paketansatz als geeignet, den thematischen Gegenstand von Verhandlungen mit der EU so anzureichern, dass ein beiderseits passender Ausgleich eher erreicht werden kann.

Das Paket besteht einerseits aus einem Stabilisierungsteil mit den folgenden Elemen- ten:

– Institutionelle Elemente. Die bestehenden fünf Binnenmarktabkommen (Personenfreizügigkeit, Technische Handelshemmnisse, Landverkehr, Luftverkehr, Landwirtschaft) sowie künftige Binnenmarktabkommen wer- den mit Elementen betreffend die Auslegung, Überwachung, dynamische Rechtsübernahme und Streitbeilegung ergänzt. Prinzipien und Ausnahmen schützen essenzielle Interessen der Schweiz.

– Staatliche Beihilfen. Mit den EU-Beihilferegeln gleichwertige Bestim- mungen werden in die relevanten Binnenmarktabkommen eingefügt, also in das Luft- und das Landverkehrsabkommen sowie in das neue Stromab- kommen. Die Schweiz hat dabei ihre eigenen, äquivalenten Über- wachungsstrukturen.

– Kooperationsabkommen. Diese regeln die Beteiligung der Schweiz an Programmen der EU auf den Gebieten Forschung, Bildung, Weltraum so- wie Gesundheit.

– Beitrag. Ein rechtsverbindlicher Mechanismus regelt und verstetigt den Schweizer Beitrag an ausgewählte EU-Mitgliedstaaten.

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Andererseits werden mit dem Weiterentwicklungsteil die bilateralen Beziehungen zusätzlich in ausgewählten Bereichen von gemeinsamem Interesse ausgebaut.

– Neue Abkommen. Zwei neue Binnenmarktabkommen auf den Gebieten Strom und Lebensmittelsicherheit sowie ein neues Kooperationsabkommen auf dem Gebiet der Gesundheit erweitern die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU in materieller Hinsicht.

Nicht Teil des Pakets ist insbesondere das Freihandelsabkommen von 1972 inklusive seiner Protokolle.

Vorgesehen sind zudem Gefässe für den regelmässigen und breiten Kontakt, darunter ein hochrangiger Dialog und eine institutionalisierte Zusammenarbeit der Parlamente. Der Finanzregulierungsdialog Schweiz–EU ist bereits wiederaufgenommen worden. Ferner legt eine gemeinsame Erklärung Übergangsregeln für die Phase ab Ende 2024 bis zum Inkrafttreten des Pakets fest.

1.3 Verlauf der Verhandlungen und Verhandlungsergebnis

1.3.1 Exploratorische Phase und Verhandlungsmandat

Am 23. Februar 2022 entschied der Bundesrat, mit der EU exploratorische Gespräche zum Paketansatz aufzunehmen.

In den ersten Gesprächsrunden zeigte sich, dass die EU grundsätzlich bereit war, auf den Paketansatz des Bundesrates einzutreten. In diversen Punkten waren aber Diffe- renzen zwischen der Schweiz und der EU festzustellen. Der Bundesrat entschied des- halb am 17. Juni 2022, die exploratorischen Gespräche zu intensivieren. Ab Juli 2022 fanden erste technische Gespräche zwischen der Schweiz und der EU, unter Einbezug der jeweiligen Fachämter beziehungsweise zuständigen Generaldirektionen der Euro- päischen Kommission statt; diese ergänzten ab diesem Zeitpunkt die politischen und die diplomatischen Kontakte. Die EU machte die Verschriftlichung der Ergebnisse des Prozesses in einem gemeinsamen Dokument zur Voraussetzung, um in einen Ver- handlungsprozess einzusteigen. Dieses Vorgehen entsprach auch der Absicht des Bundesrates, weil es erlaubte, nach Beendigung der exploratorischen Gespräche ab- zuschätzen, ob allfällige Verhandlungen tatsächlich erfolgreich geführt werden könn- ten.

Zur Stärkung der politischen und inhaltlichen Steuerung der Gespräche mit der EU und den inländischen Akteuren setzte der Bundesrat am 31. August 2022 eine Projek- torganisation unter der Leitung des Vorstehers des EDA ein. Diese Organisation um- fasst eine Steuerungsgruppe, in der alle Departemente und die Bundeskanzlei (BK) vertreten sind, sowie ein enger gefasstes Gremium (Kerngruppe), dem das EDA, das EJPD, das WBF und die BK angehören. Bereits ab Sommer 2021 erfolgte die Einbin- dung der innenpolitischen Akteure systematisch. Bei der Schaffung der Projektorga- nisation wurde sodann ein beratender Ausschuss (Sounding Board) institutionalisiert, welcher den direkten Einbezug der Kantone, der Sozialpartner und der Wirtschaft er- laubt. Dieses Gremium wird ebenfalls vom Vorsteher des EDA geleitet.

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Nachdem der Bundesrat am 29. März 2023 vom Stand der exploratorischen Gesprä- che Kenntnis genommen hatte, beauftragte er die Bundesverwaltung, Eckwerte für ein Verhandlungsmandat auszuarbeiten. Diese wurden am 21. Juni 2023 als Grundlage für die spätere Erarbeitung eines Mandatsentwurfs verabschiedet. Der Bundesrat be- auftragte in der Folge das EDA, in Zusammenarbeit mit dem EJPD und dem WBF die Gespräche mit der EU fortzuführen, um die gemeinsame Basis im Hinblick auf die möglichen Verhandlungen zu konsolidieren.

In den folgenden Monaten gelang es den Delegationen der Schweiz und der EU, ein gemeinsames Dokument (Common Understanding24) zu finalisieren, das die wesent- lichen Resultate der exploratorischen Gespräche festhielt. Dabei handelt es sich um ein gemeinsames Dokument der Delegationsleitenden beider Seiten auf diplomatisch- technischer Ebene, das als solches nicht rechtsverbindlich ist. Das Dokument skizziert Landezonen in allen Bereichen des Paketansatzes. Die Schweiz und die EU verstän- digten sich zudem auf gewisse Übergangsmassnahmen, zum Beispiel den provisori- schen Zugang der Schweiz zu bestimmten Forschungsprogrammen ab Verhandlungs- beginn. Die exploratorischen Gespräche wurden Ende Oktober 2023 abgeschlossen.

Insgesamt fanden während der exploratorischen Phase mit der EU – neben regelmäs- sigen politischen Kontakten – elf Sondierungsrunden auf diplomatischer Ebene und

46 Gespräche auf technischer Ebene sowie im Rahmen der innenpolitischen Projekt-

organisation 33 Sitzungen der Steuerungsgruppe und zwölf des Sounding Boards statt. Der Bundesrat orientierte zudem die Aussenpolitischen Kommissionen der eidgenös- sischen Räte laufend über die innen- und aussenpolitischen Entwicklungen. Auch auf technischer Ebene waren die innenpolitischen Ansprechpartner an thematischen Ar- beitsgruppen beteiligt.

Nach Abschluss der exploratorischen Gespräche wurden deren Ergebnisse vom Bun- desrat in seiner Sitzung vom 8. November 2023 vertieft geprüft. Er kam zum Schluss, dass eine ausreichende Basis für die Aufnahme von Verhandlungen vorlag. Insbeson- dere konnten in den exploratorischen Gesprächen Lösungen für die «Stolpersteine» des institutionellen Abkommens gefunden werden.

Entsprechend verabschiedete der Bundesrat am 15. Dezember 2023 einen Entwurf für ein Verhandlungsmandat.25 Die Aussenpolitischen Kommissionen, weitere interes- sierte parlamentarische Kommissionen sowie die Kantone wurden zum Mandatsent- wurf konsultiert. Die Wirtschafts- und Sozialpartner wurden zur Stellungnahme ein- geladen. Der Bundesrat stellte daraufhin fest, dass eine grosse Mehrheit der befragten Akteure die Aufnahme von Verhandlungen mit der EU auf der Grundlage des Paket- ansatzes unterstützte.26 Anhand der Ergebnisse der Konsultationen präzisierte er den

24 https://www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Stabilisierung und Weiterentwick- lung des bilateralen Wegs > Paket Schweiz-EU 25 https://www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Stabilisierung und Weiterentwick- lung des bilateralen Wegs > Paket Schweiz-EU 26 Der Bericht über die Ergebnisse der Konsultation ist abrufbar unter: https://www.eda.ad- min.ch/europa >Bilateraler Weg > Stabilisierung und Weiterentwicklung des bilateralen Wegs > Paket Schweiz-EU.

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Entwurf des Verhandlungsmandates und verabschiedete es am 8. März definitiv.27 Kurz darauf, am 12. März 2024, verabschiedete die EU ihrerseits ihr Verhandlungs- mandat.28

1.3.2 Verhandlungsphase

Am 18. März 2024 eröffneten Bundespräsidentin Viola Amherd und die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, in Anwesenheit der jeweiligen Chefunterhändler – Patric Franzen, stellvertretender Staatssekretär, für die Schweiz und Richard Szostak, Direktor, für die EU – offiziell die Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU.

Im Verlauf der Verhandlungen fanden mehrere Kontakte auf politischer Ebene zwi- schen Bundespräsidentin Viola Amherd und der Präsidentin der Europäischen Kom- mission, Ursula von der Leyen, sowie zwischen Bundesrat Ignazio Cassis und dem für die Beziehungen zur Schweiz zuständigen Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Maroš Šefčovič, statt. Auf diplomatischer Ebene fanden ebenfalls Aus- tausche zwischen dem Staatssekretär des EDA und dem Kabinettschef von Vizeprä- sident Maroš Šefčovič statt. Diese Kontakte auf politischer und diplomatischer Ebene setzten Impulse für den Prozess. Die Verhandlungen wurden von den Chefunterhänd- lern geführt. Diese trafen sich auf ihrer Ebene rund dreimal im Monat, zuzüglich häu- figere punktuelle Kontakten. Sie waren für die Leitung des gesamten Verhandlungs- prozesses verantwortlich. Zudem befassten sie sich mit Fragen, die nicht in den einzelnen Verhandlungsgruppen geklärt werden konnten. Dabei zogen sie die für die jeweiligen Themen zuständigen Unterhändler der Verhandlungsgruppen bei. Es gab

14 Verhandlungsgruppen zu folgenden Themenbereichen: (i) institutionelle Ele-

mente, (ii) staatliche Beihilfen, (iii) Personenfreizügigkeit (Zuwanderung), (iv) Per- sonenfreizügigkeit (Lohnschutz), (v) Landverkehr, (vi) gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen, (vii) Luftverkehr, (viii) Lebensmittelsicherheit und Landwirtschaft, (ix) Strom, (x) Gesundheit, (xi) Programme, (xii) Weltraum, (xiii) Schweizer Beitrag und (xiv) transversale Elemente. Die Schweizer Delegatio- nen in diesen Verhandlungsgruppen wurden jeweils von zwei Unterhändlern geleitet, einer aus dem fachlich zuständigen Departement und einer aus der Abteilung Europa des Staatssekretariats EDA. Den Delegationen gehörten Vertreterinnen und Vertreter der zuständigen Bundesdepartemente, der Kantone, sofern deren Zuständigkeiten be- troffen waren, und der Mission der Schweiz bei der EU an. Die Delegationen der EU in den Verhandlungsgruppen wurden von Unterhändlern aus den zuständigen Gene- raldirektionen und dem Generalsekretariat der Europäischen Kommission geleitet. Die meisten Sitzungen der Chefunterhändler und der Verhandlungsgruppen fanden online statt, einige jedoch auch vor Ort in Bern oder in Brüssel.

An seiner Sitzung vom 26. Juni 2024 nahm der Bundesrat eine Standortbestimmung zu den Verhandlungen mit der EU vor. Er stellte in einigen Bereichen konkrete Fort-

27 https://www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Stabilisierung und Weiterentwick- lung des bilateralen Wegs > Paket Schweiz-EU 28 www.consilium.europa.eu > Nachrichten und Medien > Pressemitteilungen > 12. März 2024 (15:05)

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schritte fest. In anderen Bereichen, vor allem bei der Zuwanderung und beim Lohn- schutz, mussten sich die Positionen der Delegationen noch weiter annähern. Der Bun- desrat beauftragte die Departemente, die Arbeiten auf aussen- und innenpolitischer Ebene weiterzuführen.

Am 4. Juli 2024 fand ein Telefongespräch zwischen Bundesrat Ignazio Cassis und dem Exekutiv-Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Maroš Šefčovič, statt. Dabei ging es namentlich um die Teilnahme der Schweiz an den europäischen For- schungsprogrammen. Am selben Tag hatte die EU nämlich beschlossen, dass sich die Forschenden aus der Schweiz an den ersten drei Ausschreibungen des Europäischen Forschungsrats für das Programmjahr 2025 gemäss der in der Sondierungsphase vor- gesehenen Übergangregelung beteiligen dürfen. Bundesrat Ignazio Cassis und Exe- kutiv-Vizepräsident Maroš Šefčovič telefonierten am 20. September 2024 erneut, um eine Standortbestimmung zum Fortschreiten der Verhandlungen vorzunehmen und die nächsten Schritte zu besprechen. Auf dieses Gespräch folgten Treffen in Brüssel zwischen den Chefunterhändlern sowie zwischen dem Staatssekretär des EDA und dem scheidenden und dem neuen Kabinettschef von Exekutiv-Vizepräsident Maroš Šefčovič.

An seiner Sitzung vom 6. November 2024 führte der Bundesrat erneut eine vertiefte Diskussion über den Stand der Verhandlungen mit der EU und die Arbeiten im Hin- blick auf die interne Umsetzung des Pakets. Er stellte fest, dass in den meisten Berei- chen des Pakets substanzielle Fortschritte erzielt worden waren, insbesondere bei den institutionellen Fragen und den staatlichen Beihilfen. In anderen Bereichen, vor allem Personenfreizügigkeit, Strom und Schweizer Kohäsionsbeitrag, sollten die Verhand- lungen im Hinblick auf eine Einigung der beiden Parteien weitergehen. Der Bundesrat beauftragte das EDA und die fünf anderen betroffenen Departemente (EJPD, WBF, UVEK, EDI und EFD), die Verhandlungen mit der EU weiterzuführen.

Am 28. November 2024 traf sich Bundesrat Ignazio Cassis in Begleitung des Chefun- terhändlers und der Staatssekretäre des EDA, des SECO und des SEM ein weiteres Mal mit dem Exekutiv-Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Maroš Šefčo- vič, in Bern. Nach einer politischen Bilanzziehung zu den Verhandlungen stellten sie fest, dass die Verhandlungen in den meisten Bereichen des Pakets weit fortgeschritten waren und erörterten die noch offenen Fragen. Sie bekräftigten ihr Engagement, die Verhandlungen erfolgreich abzuschliessen, wobei ein materieller Abschluss der Ver- handlungen bis Ende des Jahres angestrebt wurde, sofern der Inhalt qualitativ zufrie- denstellend wäre.

An seiner Sitzung vom 20. Dezember 2024 nahm der Bundesrat mit Befriedigung vom erfolgreichen materiellen Abschluss der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU Kenntnis. Er stellte fest, dass die Schweizer Delegation die im Verhand- lungsmandat festgesetzten Ziele in allen betroffenen Bereichen erreicht hatte. Er be- auftragte die betroffenen Departemente, die nächsten Schritte für einen formellen Ab- schluss der Verhandlungen vorzubereiten. Am selben Tag trafen sich Bundespräsidentin Viola Amherd und die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, anlässlich des materiellen Abschlusses der Verhandlungen in

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Bern und begrüssten das Verhandlungsresultat. Von der Verabschiedung des Ver- handlungsmandats durch den Bundesrat bis zum materiellen Abschluss der Verhand- lungen wurden 197 Verhandlungssitzungen durchgeführt.

Nach dem materiellen Abschluss der Verhandlungen nahmen die Delegationen die formal-rechtliche Überarbeitung und Übersetzung der Dokumente im Hinblick auf den formellen Abschluss der Verhandlungen an die Hand.

1.3.3 Miteinbezug von Parlament, Kantonen und weiteren

Interessensgruppierungen Im Verlauf des gesamten Prozesses gewährleistete ein kontinuierlicher Austausch mit den zuständigen parlamentarischen Kommissionen der eidgenössischen Räte, den Kantonen, den Sozialpartnern und der Wirtschaft, dass die zentralen Akteure in der Schweiz stets über die Gespräche auf dem Laufenden waren und ihre Standpunkte einbringen konnten. So war das Parlament während der verschiedenen Phasen eng in die Arbeit einbezo- gen. Dieser Einbezug erfolgte in erster Linie im Rahmen des für den europapolitischen Austausch institutionalisierten Formats der «Europapolitischen Aktualitäten», die bei jeder Sitzung beider Aussenpolitischen Kommissionen (APK) traktandiert sind. Wäh- rend der exploratorischen Gespräche mit der EU zwischen März 2022 und Oktober

2023 fand in Anwesenheit einer Delegation des Bundesrates beziehungsweise des

EDA 26-mal ein solcher Austausch statt. Auf Anfrage wurden andere Sachbereichs- kommissionen über den Stand der Arbeiten informiert. Die APK wurden im April 2022 über die vom Bundesrat am 23. Februar 2022 verabschiedeten Eckpunkte für ein Verhandlungspaket und die ersten Entwicklungen in den exploratorischen Gesprä- chen informiert29. Um dem Informationsbedürfnis in Bezug auf die Stossrichtung des Pakets Rechnung zu tragen, schlug der Bundesrat den APK ausserdem vor, eine aus- serordentliche Informationsveranstaltung zu diesem Thema durchzuführen. Neben der kontinuierlichen Information über den Verlauf der exploratorischen Gespräche wurden die APK Anfang 2023 zum Bericht des Bundesrates «Lagebeurteilung Bezie- hungen Schweiz–EU» konsultiert30, der auch auf die Sondierungen zum Paket Schweiz–EU eingeht. Nach Abschluss der exploratorischen Gespräche mit der EU wurden die zuständigen parlamentarischen Kommissionen zum Entwurf des Verhandlungsmandats konsul- tiert31. Anfang 2024 befassten sich acht verschiedene parlamentarische Kommissio- nen an zwanzig Sitzungen mit dem Mandat (APK und andere interessierte Kommis- sionen: Verkehr und Fernmeldewesen [KVF], Soziale Sicherheit und Gesundheit

29 Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) (15. Dezember 2023): Bericht zu den exploratorischen Gesprächen zwischen der Schweiz und der EU zur Stabilisierung und Weiterentwicklung ihrer Beziehungen. 30 www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen > Medienmitteilungen des Bun- desrates > 09.06.2023 > Bundesrat verabschiedet den Bericht Lagebeurteilung Beziehun- gen Schweiz–EU. 31 www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen > Medienmitteilungen des Bun- desrates > 08.03.2024 > Beziehungen Schweiz–EU: Bundesrat verabschiedet das endgül- tige Verhandlungsmandat.

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[SGK], Staatspolitische Kommission [SPK], Umwelt, Raumplanung und Energie [UREK], Wirtschaft und Abgaben [WAK], Wissenschaft, Bildung und Kultur [WBK] und Finanzen [FK]). Die APK sowie zwei weitere Sachbereichskommissionen (WAK, KVF) unterstützten den Mandatsentwurf in ihrer Stellungnahme an den Bun- desrat. Die Kommissionen verlangten eine Reihe von Präzisierungen des Mandats, die der Bundesrat bei der Verabschiedung des endgültigen Verhandlungsmandats am 8. März 2024 weitgehend übernahm.

Danach wurde das Parlament über eine ausführliche und kontinuierliche Information der APK im Rahmen der «Europapolitischen Aktualitäten» in die Verhandlungsfüh- rung einbezogen. Während der Verhandlungen haben verschiedene Mitglieder des Bundesrates an nicht weniger als 13 Sitzungen der APK über die Verhandlungen in- formiert. Auch die EFTA/EU-Delegation des Parlaments wurde einbezogen, nament- lich bei einem Austausch über die parlamentarische Zusammenarbeit Schweiz–EU (s. Ziff. 2.15). Bei diesem Verhandlungsthema, welches das Parlament direkt betrifft, wurden die APK Ende 2024 zum Entwurf des Protokolls mit der EU konsultiert. Die Kommissionen beider Räte unterstützten den Ansatz des Bundesrates. Ausserdem wurden auf Anfrage auch andere Sachbereichskommissionen über den Stand der Ar- beiten in ihrem Zuständigkeitsbereich informiert. Beispielsweise wurden die WBK mehrmals über die Gespräche zum Programm Horizon Europe informiert. Schliess- lich fand über das institutionalisierte Vorgehen zur Beteiligung des Parlaments im Bereich der Aussenpolitik gemäss Artikel 152 des Parlamentsgesetzes32 hinaus ein informeller Austausch auf verschiedenen Ebenen statt, um das Paket und seine inner- staatliche Umsetzung zu erörtern: z. B. mit den Präsidenten der APK und der Ständi- gen Subkommission für Europafragen der APK-N, aber auch mit den Fraktionen oder deren Vorsitzenden.

Auch der Einbezug der Kantone wurde durch den ständigen Austausch auf der politi- schen und technischen Ebene in jeder Phase des Prozesses zum Paket Schweiz–EU sichergestellt. Bundesrat und -verwaltung informierten die Kantone bereits während der exploratorischen Gespräche intensiv über deren Verlauf. Auch auf technischer Ebene waren die Kantone an thematischen Arbeitsgruppen beteiligt. Die Kantone wurden dann in Anwendung von Artikel 55 BV sowie des diese Verfassungsbestim- mung konkretisierenden Mitwirkungsgesetzes33 im Dezember 2023 zum Entwurf des Verhandlungsmandats des Bundesrates konsultiert. Die Konferenz der Kantonsregie- rungen (KdK) nahm am 2. Februar 2024 dazu Stellung. Sie befürwortete die Verhand- lungslinien des Bundesrates und unterstützte die Aufnahme von Verhandlungen mit der EU. Die Stellungnahme wurde von einer Mehrheit von 24 der 26 Kantone befür- wortet.

Auf politischer Ebene wurde sichergestellt, dass kantonale politische Vertreterinnen und Vertreter vor, während und nach den Verhandlungen laufend informiert wurden und die Möglichkeit hatten, sich zu äussern: (i) Einerseits waren die Kantone in zwei

32 RS 171.10 33 Bundesgesetz vom 22. Dezember 1999 über die Mitwirkung der Kantone an der Aussen- politik des Bundes (BGMK; SR 138.1); Vereinbarung vom 7. Oktober 1994 zwischen Bundesrat und KdK.

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institutionalisierten Gefässen vertreten, nämlich im Europadialog Bund–Kantone und mit einer Vertretung im Sounding Board der Projektorganisation. (ii) Andererseits wurde ein regelmässiger Austausch mit dem Schweizer Chefunterhändler und weite- ren Vertreterinnen und Vertretern der Bundesverwaltung in der Europakommission der KdK organisiert. Bis zur Eröffnung der Vernehmlassung wurden insgesamt 22 Europadialoge und 25 Sitzungen des Sounding Boards durchgeführt. Daneben nah- men diverse hochrangige Mitglieder der Bundesverwaltung, darunter zwei Staatssek- retäre und der Chefunterhändler, an rund zehn Sitzungen der Europakommission der KdK teil.

Als zentrale Partner des Bundes wurden die Kantone auch stark in die Verhandlungs- organisation einbezogen. So waren sie in acht (von insgesamt 14) Verhandlungsgrup- pen, die Themen mit kantonaler Zuständigkeit behandelten, durch fachliche Vertrete- rinnen und Vertreter der Konferenz der Kantonsregierungen und relevanter Direktorenkonferenzen (DK) in den Schweizer Verhandlungsdelegationen vertreten (s. Ziff. 2.1, 2.2., 2.3, 2.5, 2.8, 2.11, 2.13): Kantonale Vertreterinnen und Vertreter waren in den Verhandlungsgruppen zu den Institutionellen Modulen, den staatlichen Beihilfen, PFZ – Zuwanderung, PFZ – Lohnschutz, Landverkehr, Storm, Gesundheit und Programme vertreten. Beteiligte Direktorenkonferenzen waren die Konferenz der Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK), die Konferenz der Volkswirt- schaftsdirektorinnen und -direktoren (VDK), die Konferenz der kantonalen Direkto- rinnen und Direktoren des öffentlichen Verkehrs (KÖV), die Konferenz der Energie- direktorinnen und -direktoren (EnDK), die Konferenz der Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) und die Konferenz der Erziehungsdirektorinnen und -direkto- ren (EDK). In den Arbeitsgruppen Bund–Kantone hatten die Kantone weitere Gele- genheit, sich auf technischer Ebene einzubringen. Auf der innenpolitischen Ebene wurden die Kantone durch die zuständigen Ämter eng in die Erarbeitung der jeweili- gen inländischen Umsetzungsgesetzgebung involviert. Die Ergebnisse dieses techni- schen Austauschs konnten anschliessend in den oben genannten politischen Gremien (Europadialog, Sounding Board) diskutiert werden. Nach den Verhandlungen lief der Austausch in den institutionalisierten Gefässen Europadialog und Sounding Board weiter.

Weitere institutionelle Partner des Bundes wie Städte und Gemeinden, beziehungs- weise der Schweizerische Städteverband (SSV) und der Schweizerische Gemeinde- verband (SGV), wurden bei verschiedenen Gelegenheiten vom Departementschef des EDA oder dem Staatssekretär des EDA über den Stand der Verhandlungen informiert und konnten dabei ihre Anliegen einbringen. Die Sozialpartner und die Wirtschaft wurden während der exploratorischen Gespräche sowie Verhandlungen eng einbezogen. Neben etwa 110 Sitzungen der fachspezifi- schen innenpolitischen Gremien zu Lohnschutz, Zuwanderung, Strom und Landver- kehr (Weitere Ausführungen s. Ziff. 2) waren der Schweizerische Gewerkschaftsbund (SGB), Travail.Suisse, der Schweizerische Arbeitgeberverband (SAV), der Schwei- zerische Gewerbeverband (SGV) sowie economiesuisse Teil des Sounding Boards. Dieses Gremium tagt monatlich unter der Leitung des Departementschefs des EDA. Bis zur Eröffnung der Vernehmlassung fanden insgesamt 25 Sitzungen statt. Im Rah-

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men des Sounding Boards wurden die Sozialpartner und economiesuisse kontinuier- lich über den Fortschritt der exploratorischen Gespräche, der Verhandlungen und der inländischen Umsetzung informiert und konnten ihre Anliegen einbringen. Ergänzend dazu fanden regelmässig weitere Treffen zwischen Vertreterinnen und Vertretern der Departemente auf Bundesrats- und Direktionsstufe, dem Chefunterhändler sowie den Sozialpartnern und economiesuisse statt. Die Spitzen der grössten politischen Parteien, Vertreterinnen und Vertreter weiterer Gewerkschaften, Angestelltenverbände, Wirtschafts- und Branchenverbände, Han- delskammern sowie der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) und Swissgrid waren aktiv in den Informationsaustausch eingebunden und wurden dabei zum Stand der exploratorischen Gespräche, der Verhandlungen und zur inländischen Umsetzung durch die zuständigen Departemente und das EDA auf technischer und politischer Ebene informiert. Weiter wurden zivilgesellschaftliche Organisationen bei verschie- denen Gelegenheiten informiert und ihre Anliegen entgegengenommen. Alle interes- sierten Akteurinnen und Akteure hatten zudem die Möglichkeit, sich zum Verhand- lungsmandat zu äussern. Die Anliegen wurden, soweit möglich in den Verhandlungen berücksichtigt.

1.3.4 Verhandlungsergebnis

Das aus den Verhandlungen hervorgegangene Paket entspricht dem vom Bundesrat am 23. Februar 2022 beschlossenen Ansatz. Es besteht aus zwei Teilen: einem Teil über die Stabilisierung und einem Teil über die Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU. Der Stabilisierungsteil umfasst (i) die sektorielle Verankerung von in- stitutionellen Elementen in den bestehenden Binnenmarktabkommen Personenfreizü- gigkeit, technische Handelshemmnisse (MRA), Land- und Luftverkehr unter Berück- sichtigung von Ausnahmen, Absicherungen und Prinzipien, (ii) die Aufnahme von Bestimmungen über staatliche Beihilfen in die bestehenden Land- und Luftverkehrs- abkommen, (iii) weitere Anpassungen der bestehenden Abkommen (Personenfreizü- gigkeit, technische Handelshemmnisse (MRA), Land- und Luftverkehr sowie Land- wirtschaft), (iv) Kooperationsabkommen in den Bereichen Forschung, Bildung und Weltraum sowie (v) die Verstetigung des Schweizer Beitrags. Die Elemente des Sta- bilisierungsteils können nur gemeinsam in Kraft treten. Der Weiterentwicklungsteil umfasst (i) neue Binnenmarktabkommen in den Bereichen Strom (inkl. institutionelle Elemente und staatliche Beihilfen) und Lebensmittelsicherheit (inkl. institutionelle Elemente) sowie (ii) ein neues Kooperationsabkommen im Bereich Gesundheit. Jedes Element des Weiterentwicklungsteils kann unabhängig von den anderen in Kraft tre- ten, sofern die Instrumente des Stabilisierungsteils in Kraft treten (s. Kap. 2 zu den einzelnen Verhandlungsergebnissen und Ziff. 2.1.5.6 zu den Bestimmungen zum In- krafttreten). Die Schweiz und die EU streben zudem nach einem regelmässigen poli- tischen Austausch in unterschiedlichen Bereichen. Folglich wurden (i) ein hochrangi- ger Dialog und (ii) eine institutionalisierte parlamentarische Zusammenarbeit beschlossen.

Die Schweiz und die EU haben darüber hinaus in einer Gemeinsamen Erklärung den Umfang der Partnerschaft und der Zusammenarbeit im Zeitraum von Ende 2024 bis zum Inkrafttreten des Pakets festgelegt. Sie haben sich insbesondere auf folgende Punkte geeinigt:

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– Der Umfang der Zusammenarbeit im Rahmen der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU sollte ausgebaut werden.

– Seit dem 1. Januar 2025 wird die Übergangsregelung im Bereich Forschung und Innovation vollständig angewandt. Dies ermöglicht den Schweizer Ein- richtungen den Zugang zu fast allen Ausschreibungen der Programme Ho- rizon Europe, Euratom und Digital Europe.

– Die Schweiz und die EU arbeiten zusammen, um die Sicherheit und das reibungslose Funktionieren der Stromnetze aufrechtzuerhalten und die Be- völkerung im Falle schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheits- gefahren zu schützen, insbesondere durch die technische Beteiligung an den EU-Instrumenten zur Gesundheitssicherheit. Sie verlängern ausserdem die Übergangsmassnahmen, damit die Schweiz über das Jahr 2025 hinaus an der Eisenbahnagentur der Europäischen Union teilnehmen kann.

– Der Dialog über die Finanzmarktregulierung, der am 4. Juli 2024 wieder aufgenommen wurde, wird fortgesetzt.

– Die Schweiz und die EU arbeiten eng und nach Treu und Glauben zusam- men, um das gute Funktionieren der bestehenden Binnenmarktabkommen sicherzustellen. Insbesondere führen sie Gespräche über die Umsetzung des MRA.

– Aufgrund der Sensibilität, die der Ratifikationsprozess des Pakets für die Schweiz und die EU aufweist, sollten beide Parteien auf seinen Abschluss hinwirken und gleichzeitig ihre bilateralen Beziehungen festigen. Diese Gemeinsame Erklärung ist rechtlich unverbindlich. Der Abschluss der Erklä- rung liegt gemäss Artikel 184 Absatz 1 BV34 in der Kompetenz des Bundesrates. Betreffend die inländische Genehmigung kann der Bundesrat Abkommen in einem Bundesbeschluss gebündelt und gemeinsam vorlegen (horizontale Bündelung). Sie müssen einen sachlichen Zusammenhang zueinander aufweisen (Einheit der Materie). Das Recht der Stimmberechtigten auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimm- abgabe (Art. 34 Abs. 2 BV) muss in einem verhältnismässigen Ausgleich zu den öf- fentlichen Interessen an einer Bündelung der Abkommen stehen. Den Behörden kommt dabei ein substantieller Ermessensspielraum zu. Der Bundesrat schlägt vor, das Paket Schweiz–EU in einen Stabilisierungs- und einen Weiterentwicklungsteil zu unterteilen. Die Elemente des Stabilisierungsteils sollen in einem Bundesbeschluss vorgelegt werden. Sie sind sachlich dadurch verbunden, dass sie der Stabilisierung des bilateralen Wegs dienen. Bei den drei Abkommen des Wei- terentwicklungsteils handelt es sich um eine Weiterentwicklung des bilateralen Wegs. Sie werden vom Bundesrat je in einem separaten Bundesbeschluss vorgelegt. Die Abkommen erfordern eine Umsetzung in verschiedenen Bundesgesetzen. Diese können in den jeweiligen Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens

34 SR 101

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bzw. der Abkommen aufgenommen werden, wenn diese dem fakultativen Referen- dum (mit Volksmehr) unterstehen (vertikale Bündelung, vgl. Art. 141a Abs. 2 BV). Nach der Praxis gilt das auch für flankierende oder kompensatorische Massnahmen in der Form eines Bundesgesetzes. Der Bundesrat legt dem Parlament somit insgesamt vier referendumsfähige Bundes- beschlüsse vor: einen über den Stabilisierungsteil sowie je einen für die drei neuen Abkommen des Weiterentwicklungsteils (s. Ziff. 4).

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung sowie zu Strategien des

Bundesrates Der Bundesrat will die Beziehungen zur EU, welche die Schweiz über den sogenann- ten bilateralen Weg regelt, stabilisieren und weiterentwickeln. So hat er es unter an- derem in der Botschaft zur Legislaturplanung 2023–2027, der Aussenpolitischen Stra- tegie 2024–2027 (APS) sowie in der 2021 verabschiedeten Strategie zur Aussenwirtschaftspolitik festgehalten35. Er will dies durch die Aktualisierung beste- hender Binnenmarktabkommen, den Abschluss neuer Abkommen in den Bereichen Strom, Gesundheit und Lebensmittelsicherheit, die Beteiligung der Schweiz an EU- Programmen, insbesondere im Bereich Bildung, Forschung und Innovation, sowie die Lösung der institutionellen Fragen und die Regelung der staatlichen Beihilfen in den einzelnen Binnenmarktabkommen erreichen. Des Weiteren ist der Bundesrat bereit, durch die Verstetigung eines Schweizer Beitrags zu einem sicheren, stabilen und pros- perierenden Europa beizutragen.

1.4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die in der Botschaft vom 24. Januar 202436 zur Legislaturplanung 2023–2027 unter Ziel 2 als Richtliniengeschäfte und im Bundesbeschluss vom 6. Juni 2024 über die Legislaturplanung 2023–2027, Artikel 3, einzeln aufgelisteten Abkommen und Bot- schaften werden in der vorliegenden Vernehmlassungsvorlage zusammengeführt und als Sammelbotschaft verabschiedet.

1.4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

Vor dem Hintergrund der aktuellen weltpolitischen und -wirtschaftlichen Situation bleibt ein stabiles und prosperierendes Europa für die Sicherheit, den Wohlstand und die Unabhängigkeit der Schweiz wichtig. Die Beziehung zur EU sowie allen europä- ischen Staaten ist daher auch der grösste geografische Schwerpunkt der aktuellen APS. Das vorliegende Paket nimmt alle Elemente auf, die in der APS in Zusammen- hang mit der Stabilisierung und Weiterentwicklung des bilateralen Wegs mit der EU erwähnt werden. In der Strategie wird zudem betont, dass die Regelung der Beziehun- gen zur EU Einfluss auf zahlreiche Aspekte des täglichen Lebens in der Schweiz hat. Kantone, Parlament und weitere Interessengruppierungen sollen deshalb eng in die

35 Schweizerischer Bundesrat, Botschaft vom 24. Januar 2024 zur Legislaturplanung 2023– 2027; Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, Aussenpolitische Strategie 2024–2027, Bern, 31. Januar 2024; Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF, Strategie zur Aussenwirtschaftspolitik, Bern 24. November 2021.

36 BBl 2024 1440

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Gestaltung miteinbezogen werden. Diesem Anliegen wird mit dem Paket Rechnung getragen. Der Einbezug des Parlaments und der Kantone hat während des gesamten Prozesses stattgefunden und wird explizit festgehalten.

Die 2021 verabschiedete Strategie zur Aussenwirtschaftspolitik des Bundesrates hält fest, dass die Schweiz weiterhin eine regulatorische Annäherung zum wichtigsten Handelspartner, der EU, verfolgt. Die Stabilisierung und Weiterentwicklung des be- währten bilateralen Wegs bleiben dabei die prioritären Ziele.

Elemente des Pakets entsprechen zudem verschiedenen übergeordneten Zielen aus di- versen weiteren Strategien; etwa im Bereich Bildung, Forschung und Innovation (BFI). Gemäss der Internationalen BFI-Strategie der Schweiz schafft der Bund die optimalen Rahmenbedingungen für die internationale Betätigung von Schweizer Akt- euren in diesem Bereich37. Die im Paket verhandelte Teilnahme am Horizon-Paket 2021–2027 und Erasmus+ erfüllt dieses Ziel.

Mit der Energiestrategie 2050 will der Bundesrat langfristig eine sichere Energiever- sorgung sicherstellen und die energiebedingte Umweltbelastung reduzieren 38. Im Mai

2017 hat das Schweizer Stimmvolk dazu dem neuen Energiegesetz zugstimmt 39. Im

Juni 2024 hat das Schweizer Stimmvolk mit der Zustimmung zum Bundesgesetz über eine sichere Stromversorgung mit erneuerbaren Energien die Stossrichtung der Ener- giestrategie 2050 bestätigt40. Die Energiestrategie 2050 erfordert eine stärkere Elekt- rifizierung des Energiesystems. Das Paket CH-EU inkl. Stromabkommen vereinfacht deren Umsetzung, indem sie die Einbindung der Schweiz ins europäische Stromsys- tem und damit den Austausch und Handel von Strom völkerrechtlich absichern.

Ein Ziel der Strategie Nachhaltige Entwicklung 2030 ist, dass die Schweiz mit ande- ren europäischen Staaten arbeitet, um den wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und territorialen Zusammenhalt zu verbessern und so die territorialen Disparitäten in Eu- ropa zu verringern41. Mit der Verstetigung des Schweizer Beitrags, der Teil des Pakets ist, wird diesem Ziel nachgekommen.

1.5 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Mit der vorliegenden Botschaft werden folgende parlamentarische Vorstösse zur Ab- schreibung beantragt:

Die Motion 14.3120 Sozialdemokratische Fraktion «Die Partnerschaft mit Europa si- cherstellen» beauftragt den Bundesrat, die erreichte Qualität unserer Beziehungen zur EU zu gewährleisten. Er soll die rechtlichen Grundlagen vorschlagen, welche den Beibehalt, die Weiterentwicklung und die Vertiefung unserer Beziehungen zu Europa

37 Schweizerischer Bundesrat, Internationale Strategie der Schweiz im Bereich Bildung, For- schung und Innovation, Bern, Juli 2018.

38 Abrufbar unter: www.bfe.admin.ch > Politik > Energiestrategie 2050

39 BBl 2016 7683

40 AS 2024 679 41 Schweizerischer Bundesrat, Strategie Nachhaltige Entwicklung 2030, Bern, 23. Juni 2021.

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sicherstellen. Das in der vorliegenden Botschaft beantragte Paket Schweiz–EU be- zweckt eine solche Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen mit der EU (s. Kap. 1 und 5).

Die Motion 10.3005 APK-S «Massnahmen zur frühzeitigen Information des Parla- mentes über relevante europäische Gesetzgebungsentwürfe» verlangt im Wesentli- chen eine verstärkte Information der eidgenössischen Räte über europäische Gesetz- gebungsentwürfe, die für die Schweiz relevant sind. Das Postulat 11.3916 Nordmann «Informationspolitik zum autonomen Nachvollzug von EU-Recht» verlangt eine bes- sere Information zum «autonomen Nachvollzug» von EU-Recht in der Schweiz. Die Postulate 14.3557 Schilliger «Übernahme von EU-Recht. Kein Swiss Finish und kein vorauseilender Gehorsam» und 14.3577 Fournier «Übernahme von EU-Recht. Weder Swiss Finish noch vorauseilender Gehorsam» beauftragen den Bundesrat, aufzuzei- gen, wie sichergestellt werden kann, dass einerseits das von der Schweiz übernom- mene EU-Recht nicht noch zusätzlich verschärft wird (Swiss Finish) und andererseits diese Übernahme zum spätest möglichen Zeitpunkt erfolgt. Das Postulat 18.3059 Nussbaumer «Zukünftige parlamentarische Mitwirkung in Angelegenheiten Schweiz/EU» verlangt, dass die Möglichkeiten der zukünftigen Mitwirkung des Par- laments in europapolitischen Angelegenheiten in einem Bericht dargelegt werden. Die Motion 19.3170 Lombardi [Rieder] «Gesetzliche Grundlage zur Wahrung des Mit- sprache- und Entscheidungsrechts von Parlament, Volk und Kantonen bei der Umset- zung des Rahmenabkommens» verlangt im Wesentlichen, dass der Prozess der dyna- mischen Übernahme von EU-Recht definiert und das Mitspracherecht von Parlament, Volk und Kantonen gewährleistet wird. Die Anliegen dieser Vorstösse blieben auch nach dem Abbruch der Verhandlungen über einen Entwurf für ein institutionelles Rahmenabkommen mit der EU relevant. In der vorliegenden Botschaft werden die im Rahmen des Pakets Schweiz–EU ausgehandelten institutionellen Elemente dargelegt (s. Ziff. 2.1), darunter die dynamische Übernahme von EU-Recht und die damit ver- bundenen Verfahren. Sie enthält Vorschläge, wie die Information und Mitwirkung des Parlaments diesbezüglich verstärkt werden können, insbesondere im Hinblick auf eine künftige Beteiligung der Schweiz am Prozess der Ausarbeitung von EU-Rechtsakten Decision Shaping (s. Ziff. 2.1.7.7).

Die Motionen 21.3691 Munz «Stopp dem Lebensmittelbetrug», 21.3903 Egger «Le- bensmittelbetrug stärker bekämpfen zum Schutz der heimischen Lebensmittelproduk- tion und der Konsumenten» und 21.3936 Michaud Gigon «Verstärkte Anstrengungen zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug» beauftragen den Bundesrat im Wesentli- chen damit, den Lebensmittelbetrug besser zu ahnden. Entsprechende Bestimmungen werden ins Ausführungsgesetz zum Abkommen über Lebensmittelsicherheit mit der EU aufgenommen (s. Ziff. 2.12.10.4, Lebensmittelgesetz).

Die Motion 17.3630 WBK-S «Vollassoziierung an Erasmus plus ab 2021», das Pos- tulat 20.3928 WBK-N «Roadmap für die internationale Zusammenarbeit und Mobili- tät nach Erasmus plus» und das Postulat 24.4345 Christ «Kosten-Nutzen-Analyse ei- ner Assoziierung der Schweiz an Erasmus plus im Vergleich zum Schweizer Programm Movetia» betreffen die Teilnahme der Schweiz an Erasmus+ und die in- ternationale Mobilität grundsätzlich. Sie werden unter Ziffer 2.8 zum EU- Programmabkommen behandelt, das den Weg zu einer Teilnahme an Erasmus+ ebnet.

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Das Postulat 21.3498 Die Mitte-Fraktion «Massnahmen für die künftige wirtschaftli- che Zusammenarbeit mit der EU» beauftragt den Bundesrat, darzulegen, mit welchen Massnahmen die wirtschaftliche Entwicklung in der Schweiz und deren Wettbewerbs- fähigkeit im europäischen Raum ohne institutionelles Rahmenabkommen mit der EU gestützt werden können. Das Postulat 22.3296 Michaud Gigon «Europadossier. Aus- wirkungen auf die Schweizer Wirtschaft und Ansätze des Bundesrates» verlangt die Vorlage einer Gesamtschau darüber, wie sich das Scheitern des Rahmenabkommens mit der EU mittel- und langfristig auf die Schweizer Wirtschaft auswirkt, wenn es mit der EU zu keiner Einigung über die Konsolidierung und die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs kommt. Das Postulat 24.3528 FDP-Liberale Fraktion «Wert der Bi- lateralen Verträge für die Schweiz» verlangt einen Bericht über die Auswirkungen, die ein schrittweiser Wegfall der bestehenden bilateralen Verträge für die Schweiz mittel- bis langfristig hätte. Die vorliegende Botschaft bezweckt die Stabilisierung und die Weiterentwicklung der Beziehungen zur EU, wobei der hindernisfreie Zugang zum EU-Binnenmarkt das Kernstück des Pakets Schweiz–EU bildet. Die Botschaft erläutert ausserdem die geprüften Alternativen sowie die wirtschaftlichen Auswirkun- gen des Pakets (s. Ziff. 1.2, 1.6, 3.3).

Die Motion 18.4105 KVF-S «Kooperationsmodell anstelle der Öffnung des internati- onalen Schienenpersonenverkehrs» beauftragt den Bundesrat, eine allfällige Öffnung des Markts für den internationalen Schienenpersonenverkehr dem Parlament zum Ent- scheid vorzulegen. Diese Frage wird dem Parlament im Rahmen des Landverkehrs- abkommens mit der EU, das eine Öffnung des internationalen Schienenpersonenver- kehrs vorsieht, vorgelegt (s. Ziff. 2.5).

Die Motion 21.3500 Die Mitte-Fraktion «Rechtssicherheit für die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU im europäischen Stromsystem gewährleisten!» ver- langt die Aufnahme diesbezüglicher Verhandlungen mit der EU. Die Motion 21.4500 Die Mitte-Fraktion «Verhandlung zwischenstaatlicher technischer Vereinbarungen im Bereich Strom» verlangt technische Vereinbarungen mit der EU oder ihren Mit- gliedstaaten. Diese Anliegen werden im Rahmen des Stromabkommens mit der EU abgedeckt (s. Ziff. 2.11.3.5).

1.6 Würdigung der Abkommen

1.6.1 Politische Würdigung

Der Abschluss der vorliegenden Abkommen sichert die bewährten Beziehungen zwi- schen der Schweiz und der EU und das Funktionieren der bestehenden bilateralen Verträge für die Zukunft. Das Paket CH–EU ist Ausdruck einer Kontinuität. Zudem erlaubt dieser Weg die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs in denjenigen Berei- chen, die im Interesse der Schweiz liegen. Diese Stabilisierung und Weiterentwick- lung ist vor dem Hintergrund der aktuellen geopolitischen Lage von strategischer Not- wendigkeit für die Schweiz. Globale Entwicklungen fordern die einzelnen Staaten heraus: Grossmächtekonkurrenz, zunehmendes Gewicht neuer informeller Gruppie- rungen (z. B. BRICS), Erosion des internationalen Rechts (Macht vor Recht), die Kli- maveränderung, ein weiter zunehmender Migrationsdruck, Entwicklungen in der In- formationstechnologie und im Energiesektor, aber auch wachsende Staatsschulden,

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eine Fragmentierung der internationalen Wirtschaftsordnung, zunehmende handels- politische Spannungen sowie fragmentierte und polarisierte Gesellschaften. Die Welt wird instabiler, unsicherer und unvorhersehbarer. Ein regelrechter «Ring of Fire» mit dem Krieg in der Ukraine, Unruhen im Balkan und im Kaukasus, Konflikten im Mitt- leren Osten, eine instabile Lage in Nordafrika sowie Machtumstürze in Subsahara- Afrika machen die Weltlage zu einem fragilen Umfeld. Diesen globalen Instabilitäten kann die Schweiz nur entgegentreten, wenn die Beziehungen zu ihrer unmittelbaren Nachbarschaft, zu Partnern, die ihre Werte teilen, stabil und berechenbar sind. Die Beziehungen zur EU sind folglich für die Wahrung der aussen-, sicherheits- und wirt- schaftspolitischen Interessen der Schweiz von zentraler Bedeutung. Sie sind nicht nur eine strategische Notwendigkeit für die Sicherheit, den Wohlstand und die Unabhän- gigkeit der Schweiz. Sie stellen ebenfalls sicher, dass die Schweizer Bevölkerung – insbesondere die kommenden Generationen – auch in Zukunft vielfältige Perspekti- ven behält.

Nach einigen Jahren der Stagnation der Beziehungen mit der EU und der Rechtsunsi- cherheit, in denen die Stabilisierung und Weiterentwicklung des Verhältnisses zur EU aufgrund nicht gelöster institutioneller Fragen mit der EU auf Eis lagen, legt der Bun- desrat mit dem vorliegenden Paket eine solide Grundlage für geregelte Beziehungen mit dem wichtigsten Partner vor. Anpassungen an den bestehenden Abkommen be- schränken sich auf das Notwendigste, um das Funktionieren der bestehenden Verträge sicherzustellen. Dies dient der Rechtssicherheit. Die Suche nach dieser Lösung ver- langte sowohl von der Schweiz als auch der EU Flexibilität sowie auch Beharrlichkeit und Ausdauer, damit die Kerninteressen auf beiden Seiten gewahrt werden konnten. Die Notwendigkeit einer Definition der institutionellen Elemente wurde vom Bundes- rat in diesem Prozess mehrfach geprüft und bestätigt. Bei den institutionellen Elemen- ten handelt es sich im Wesentlichen um gemeinsame Regeln in den Bereichen Rechts- auslegung, Rechtsentwicklung sowie Streitschlichtung und -beilegung. Der Bundesrat kam zum Schluss, dass eine Stabilisierung der bilateralen Beziehungen mit der EU nur mit einer Aufnahme der institutionellen Elemente in den einzelnen Binnenmarkt- abkommen möglich ist. Er ist überzeugt, dass die vorliegenden institutionellen Best- immungen ein ausgewogenes Verhandlungsresultat darstellen, das auch die Weiter- entwicklung der Binnenmarktabkommen für die Zukunft berechenbar und verbindlich macht. Der Weiterentwicklungsteil mit den neuen Abkommen baut auf dieser Stabi- lisierung auf. Die Bereitschaft der EU, auf diese Anliegen der Schweiz einzugehen, ist ein Verhandlungserfolg, dessen Grundstein bereits im Rahmen der exploratori- schen Gespräche gelegt werden konnte.

Die vorliegenden Abkommen sichern die verfassungsmässigen Kompetenzen der Kantone, der Bundesversammlung, des Bundesrates, der Gerichte und des Volkes.

Darüber hinaus sind folgende Elemente spezifisch zu würdigen:

- Institutionelle Elemente: Die institutionellen Elemente (s. Ziff. 2.1) erhöhen die Rechtssicherheit und schützen vor willkürlichen, sachfremden Massnahmen. Sie be- treffen nur die Binnenmarktabkommen und, soweit für dessen Funktionieren notwen- dig, das Gesundheitsabkommen. Sie werden entsprechend dem sektoriellen Ansatz in jedem Abkommen spezifisch geregelt. Dadurch konnten wichtige Eigenheiten der

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verschiedenen Abkommen berücksichtigt werden. Zudem finden die institutionellen Elemente innerhalb der definierten Ziele und Geltungsbereiche der Abkommen An- wendung, so dass die Auswirkungen der dynamischen Rechtsübernahme klar be- grenzt sind (s. Ziff. 2.1.5.1.2 und 2.1.5.2.2). Die Schweiz kann sich dank dem Deci- sion Shaping am EU-Rechtsetzungsverfahren in den von den Abkommen betroffenen Bereichen beteiligen. Sie entscheidet auch mit der dynamischen Rechtsübernahme weiterhin selbstständig über jede Anpassung der Abkommen. Die innerstaatlich be- stehenden Verfahren und Zuständigkeiten der Schweiz bleiben unangetastet. Parla- ment und Volk können weiterhin über die Übernahme von EU-Rechtsakten in die Abkommen (oder deren Ablehnung) entscheiden und haben damit weiterhin das letzte Wort. Die essenziellen Interessen der Schweiz wurden durch Ausnahmen abgesichert. Für den Agrarteil des Abkommens über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeug- nissen (Landwirtschaftsabkommen) konnte eine spezifische Lösung gefunden wer- den: In diesem Bereich gibt es keine dynamische Rechtsübernahme. Der Streitbeile- gungsmechanismus beschränkt sich auf ein Schiedsgericht ohne Rolle für den Europäischen Gerichtshof (EuGH), und die Ausgleichsmassnahmen können nur in- nerhalb des Landwirtschaftsabkommens (Agrar- und Lebensmittelsicherheitsteil) ge- troffen werden.

- Staatliche Beihilfen: Die Beihilferegulierung erfolgt nur im Geltungsbereich von drei Abkommen, d.h. des Strom-, des Landverkehrs- und des Luftverkehrsabkom- mens. Die Einhaltung des Beihilferechts wird in der Schweiz durch Schweizer Behör- den überwacht. Der Service public (z. B. beim öffentlichen Verkehr und beim Strom) ist nicht gefährdet. Die Schweizer Wirtschaftsordnung beruht auf der Wirtschaftsfrei- heit und dem Wettbewerb. Die Beihilfeüberwachung trägt dazu bei, indem sie Wett- bewerbsverzerrungen vorbeugt.

- Personenfreizügigkeit: Die Migrationspolitik der Schweiz basiert einerseits auf dem Freizügigkeitsabkommen mit der EU/EFTA, andererseits auf der subsidiären, durch Höchstzahlen und Kontingente begrenzten Zulassung von Drittstaatsangehörigen zum Arbeitsmarkt. Die Zuwanderung von EU/EFTA Staatsangehörigen in die Schweiz er- folgt primär in den Arbeitsmarkt. Diese Zuwanderung ist stets nachfrageorientiert und ist somit grundsätzlich nur möglich, wenn eine freie Stelle vorhanden ist, beziehungs- weise eine eigenständige wirtschaftliche Existenz aufgebaut werden kann. Im aktuel- len Recht sind zudem verschiedene Massnahmen verankert, welche den Lohnschutz gewährleisten und eine Unterminierung der Arbeitsbedingungen verhindern. Dieser Ansatz soll fortgesetzt werden. Daher sehen die mit der EU ausgehandelten Lösungen im Bereich der Personenfreizügigkeit sowohl bei der Zuwanderung als auch beim Lohnschutz umfassende Schutz- und Absicherungskonzepte vor.

Das Paket sieht im Bereich Zuwanderung ein umfassendes Schutzkonzept vor. Dieses Schutzkonzept besteht aus der Verankerung von Prinzipien, Ausnahmen und einer Schutzklausel für den Fall von schwerwiegenden wirtschaftlichen und sozialen Stö- rungen. Folgende Prinzipien sind abgesichert: (i) Die Zuwanderung aus der EU bleibt arbeitsmarktorientiert. Nur wer über eine Arbeitsstelle oder genügend finanzielle Mit- tel verfügt, darf in die Schweiz ziehen. (ii) Im Falle eines Jobverlustes ist es verpflich- tend, dass der entsprechende Effort für eine Neuanstellung geleistet und mit den zu- ständigen Behörden kooperiert wird. Das Aufenthaltsrecht kann ansonsten entzogen

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werden. (iii) Für Personen, deren Arbeitsaufenthalt in der Schweiz nur kurzer Natur ist (bis zu drei Monate), besteht weiterhin eine Meldepflicht. So kann sichergestellt werden, dass die Arbeitsbedingungen eingehalten werden. Das Schutzkonzept wird ergänzt durch Ausnahmen: (i) Ausschaffungen sind möglich wie bis anhin. Straffällig gewordene EU-Bürgerinnen und -Bürger können weiterhin gemäss Artikel 121 der BV des Landes verwiesen werden. (ii) Das in der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehene Daueraufenthaltsrecht nach fünfjährigem Aufenthalt steht nur Erwerbstätigen offen: Rentner, Studierende und länger von der Sozialhilfe abhängige Personen erhalten kein Daueraufenthaltsrecht. (iii) Die Schweiz erhält nach Inkrafttreten des Änderungspro- tokolls ein Jahr Zeit, um biometrische Identitätskarten einzuführen. Zudem bleiben alle bis zu diesem Zeitpunkt ausgestellten Schweizer Identitätskarten ohne Chip in der EU weiterhin bis zu ihrem Ablaufdatum gültig (längstens zehn Jahre). Ein weiteres Element des Schutzkonzepts ist die konkretisierte Schutzklausel: Mit dieser kann die Schweiz das Schutzklauselverfahren bei schwerwiegenden wirtschaftlichen und sozi- alen Problemen eigenständig aktivieren. Unabhängig von einer Einigung im Gemisch- ten Ausschuss und damit unabhängig von einer Zustimmung der EU, kann die Schweiz an das Schiedsgericht gelangen, wenn sie der Meinung ist, dass eine Situa- tion vorliegt, die Schutzmassnahmen erfordert. Das Schiedsgericht prüft, ob eine Aus- lösesituation vorliegt. Trifft das Schiedsgericht einen negativen Entscheid, könnte die Schweiz trotzdem Schutzmassnahmen ergreifen. Ist die EU der Ansicht, dass diese Massnahmen das FZA verletzen, könnte sie ein Streitbeilegungsverfahren initiieren. Über die Art und Dauer von geeigneten Schutzmassnahmen entscheidet die Schweiz selbstständig.

Im Bereich des Lohnschutzes wurde ein dreistufiges Absicherungskonzept ausgehan- delt. Dieses umfasst folgende Elemente: (i) Prinzipien: «Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort». Firmen aus der EU, die in der Schweiz einen Auftrag erle- digen, müssen also auch weiterhin dieselben Löhne zahlen und Arbeitsbedingungen gewährleisten wie eine Schweizer Firma. «Duales Kontrollsystem»: Durchgeführt werden Lohnkontrollen weiterhin von den paritätischen Kommissionen, also Gewerk- schaften und Arbeitgebende zusammen, sowie den Kantonen. (ii) Ausnahmen: Mit der Voranmeldefrist, autonome Festlegung der Kontrolldichte, Kautionspflicht im Wiederholungsfall und der Dokumentationspflicht für Selbstständigerwerbende sind Schweizer Besonderheiten abgesichert. Konkret müssen in Risikobranchen grenz- überschreitende Dienstleistungserbringungen weiterhin im Voraus (vier Arbeitstage) gemeldet werden, um die Kontrollen in diesen sensiblen Branchen planen zu können. Was als Risikobranche zählt und wie oft kontrolliert wird, bestimmt die Schweiz selbst. Weiter kann die Schweiz von einem ausländischen Entsendebetrieb eine Kau- tion verlangen, sollte dieser im Rahmen einer früheren Entsendung eine finanzielle Verpflichtung gegenüber einer paritätischen Kommission nicht beglichen haben. Bei Nichtleisten der Kaution kann die Schweiz eine Sanktion bis hin zu einer Dienstleis- tungssperre verhängen. Schliesslich müssen Selbstständige mit Dokumenten weiter- hin nachweisen, dass sie wirklich selbstständig sind. So wird Scheinselbstständigkeit verhindert. (iii) Non-Regression-Klausel: Diese stellt sicher, dass die Schweiz künftig keine EU-Rechtsentwicklungen übernehmen muss, die den hiesigen Lohnschutz schwächen würden. Die Schweiz hat damit faktisch ein Opting-out-Recht bei entspre- chenden EU-Rechtsentwicklungen.

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- Technische Handelshemmnisse (MRA): Die regelmässige Aktualisierung des MRA spart Schweizer Exportunternehmen Zeit und Geld bei der Vermarktung ihrer Pro- dukte in der EU. Das MRA vereinfacht wie bisher den Zertifizierungsprozess für Pro- dukte (keine Doppelzertifizierung), bringt Erleichterungen für die Wirtschaftsakteure, senkt die Bürokratie und damit die Produktepreise und stärkt die Versorgungssicher- heit im Inland und die Wettbewerbsfähigkeit im Ausland. Das MRA trägt so zur Si- cherung hiesiger Arbeitsplätze bei.

- Landwirtschaft / Lebensmittelsicherheit: Die neu vorgesehene Ausweitung des Landwirtschaftsabkommens im Bereich der Lebensmittelsicherheit stärkt den Ver- braucherschutz, indem Konsumentinnen und Konsumenten noch besser vor Täu- schungen und gefährlichen Lebensmitteln geschützt werden. Die Ausweitung stärkt zudem die Binnenmarktbeteiligung durch einen umfassenden Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse. Dabei bleibt die Schweiz agrarpolitisch souverän. Der Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens ist von der dynamischen Rechtsübernahme ausge- schlossen, und im neuen Streitbeilegungsverfahren spielt der EuGH keine Rolle. Dazu kommt, dass in diesem Bereich keine Ausgleichsmassnahmen aus anderen Binnen- marktabkommen möglich sind. Der Grenzschutz (Zölle und Kontingente) für land- wirtschaftliche Produkte bleibt, wie er ist. Ausnahmen, insbesondere in den Bereichen Tierschutz und gentechnisch veränderte Organismen, sind gewährleistet. Damit blei- ben Schweizer Standards abgesichert.

- Gesundheit: Das neue Gesundheitsabkommen gewährleistet umfassenden Zugang zu den Gesundheitssicherheitsmechanismen der EU und zum Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC). Die Schweiz stärkt durch diese Zusammenarbeit ihre Frühwarn- und Reaktionsfähigkeit im Zusammen- hang mit Gesundheitsgefahren und kann die Gesundheit der Schweizer Bevölkerung besser schützen. Über nationale Massnahmen zur Verhütung und Bewältigung von Gesundheitsbedrohungen entscheidet die Schweiz jedoch weiterhin eigenständig. Das Abkommen fokussiert auf Gesundheitssicherheit. Andere Bereiche der Gesundheits- politik, zum Beispiel Tabak oder die Patientenrechte in der grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung, fallen nicht in den Geltungsbereich des Abkommens. Zusätz- lich ermöglicht ein Protokoll zum Programmabkommen eine Teilnahme der Schweiz am Bereich «Krisenvorsorge» des mehrjährigen Programms der EU im Bereich Ge- sundheit (aktuell «EU4Health»).

- Programme: Die Schweiz kann sich systematischer an den EU-Programmen betei- ligen, insbesondere in den Bereichen Bildung, Forschung und Innovation. Die Asso- ziierung an das Horizon-Paket (bestehend aus Horizon Europe, Euratom Programm, Digital Europe Programme und der Forschungsinfrastruktur ITER) ist rückwirkend ab dem 1. Januar 2025 (mit Ausnahme von ITER ab dem 1. Januar 2026) und für Erasmus+ ab dem 1. Januar 2027 vorgesehen. Institutionen, Unternehmen, For- schende, Bildungsverantwortliche sowie Personen in Ausbildung erhalten die Mög- lichkeit, sich umfassend an den Programmaktivitäten zu beteiligen. Die Schweiz er- hält europaweiten Zugang zu bedeutenden Ressourcen, Kompetenzen und Netzwerken. Dies stärkt die Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft der Schweiz. Ein starker Bildungs-, Forschungs-, und Innovationsstandort fördert mit seinen Akti- vitäten das langfristige Wirtschaftswachstum.

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- Weltraum: Das Abkommen über die Beteiligung an der Agentur der EU für das Weltraumprogramm (EUSPA) ermöglicht es der Schweiz, voraussichtlich ab dem 1. Januar 2026 operativ an den Aktivitäten der EUSPA bezogen auf die Programm- komponenten Galileo und EGNOS (European Geostationary Navigation Overlay Service) des EU-Weltraumprogramms teilzunehmen. Zukünftig könnte sie auch an Aktivitäten der EUSPA bezogen auf weitere Programmkomponenten des EU- Weltraumprogramms teilnehmen, sofern dies im EU-Programmabkommen vorgese- hen wird. Dieses Abkommen stärkt die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU im strategischen Bereich der Raumfahrt.

- Strom: Mit dem Stromabkommen wird die Einbindung der Schweiz ins europäische Stromsystem und insbesondere die Verfügbarkeit der Grenzkapazitäten zum Import von Strom völkerrechtlich abgesichert. Schweizer Akteure können gleichberechtigt und hindernisfrei am europäischen Strombinnenmarkt teilnehmen. Schweizer Behör- den und Institutionen können mit europäischen Pendants zusammenarbeiten und die Weiterentwicklung des europäischen Strombinnenmarkts mitgestalten. Das Stromab- kommen stärkt dadurch die Versorgungssicherheit und den sicheren Netzbetrieb, ver- einfacht den Austausch und Handel mit Strom, ermöglicht einen optimalen Einsatz der flexiblen Schweizer Wasserkraft auf den europäischen Märkten, begünstigt tiefere Strompreise und tiefere Kosten der Stromversorgung, ermöglicht Wohlfahrtsgewinne und vereinfacht den Übergang zu einem klimaneutralen Energiesystem. Wo innenpo- litisch notwendig und im Interesse der Schweiz, wurden im Stromabkommen spezifi- sche Ausnahmen und Präzisierungen ausgehandelt. So hat die Schweiz das Recht, die Strommarktöffnung mit einer regulierten Grundversorgung und regulierten Stromta- rifen zu flankieren. Haushalte und KMU mit einem Jahresverbrauch bis 50 MWh pro Arbeitsstätte können ihren Stromanbieter frei wählen oder in der regulierten Grund- versorgung verbleiben beziehungsweise in diese zurückkehren. Das Stromabkommen enthält keine Vorgaben zum Eigentum an Anlagen zur Produktion, Übertragung und Verteilung von Strom. Verteilnetzbetreiber können öffentlich-rechtlich organisiert bleiben. Der Service public in der Schweiz bleibt auch unter dem Stromabkommen gewährleitstet. Die Schweiz behält das Recht, notwendige Reserven zu erstellen, und darf bei der Analyse des Reservebedarfs spezifische Schweizer Eigenheiten berück- sichtigen. Diese Flexibilität ist explizit als Ausnahme von der dynamischen Rechts- übernahme abgesichert. Ebenso behält die Schweiz das Recht, die Bedingungen für die Nutzung ihrer Energieressourcen inklusive Wasserkraft und ihren Energiemix ei- genständig festzulegen. Das Stromabkommen macht zudem keine Vorgaben zur Vergabe von Konzessionen und dem Wasserzins.

- Landverkehr: Mit der Marktöffnung im internationalen Schienenpersonenverkehr können ausländische Bahnunternehmen grenzüberschreitende Zugsverbindungen in die Schweiz nur ausserhalb des Taktfahrplans anbieten, müssen für den Abschnitt in der Schweiz Schweizer Löhne bezahlen und können dazu verpflichtet werden, Teil des direkten Verkehrs zu werden (z. B. GA und Halbtax auf Schweizer Strecken an- erkennen). Kooperationen zwischen einem EU- und einem schweizerischen Bahnun- ternehmen bleiben erlaubt. Die Trassenvergabe erfolgt weiterhin durch die Schweiz, was im Abkommen abgesichert ist. Seitens EU werden keine Pläne zur Zentralisie- rung verfolgt. Auf Schweizer Strassen gilt für Lastwagen weiterhin: höchstens 40-

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Tönner, Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA), Nacht- und Sonntags- fahrverbot, kein Ausbau der Strassenkapazität durch die Alpen (völkerrechtliche Ab- sicherung der Alpeninitiative). So kann die Schweiz ihre Verlagerungspolitik von der Strasse auf die Schiene absichern. Der Service public im nationalen Fern-, Regional- und Ortsverkehr bleibt uneingeschränkt Sache der Schweiz. Er ist nicht von den Re- geln im Abkommen betroffen. Die fortgesetzte Zusammenarbeit mit der EU- Eisenbahnagentur (ERA) vereinfacht die Zertifizierung von Schweizer Rollmaterial und hilft dem Industriestandort Schweiz.

- Luftverkehr: Das Abkommen gewährleistet ein hohes Sicherheitsniveau im Flugver- kehr, eine bessere und sichere Anbindung ins Ausland und räumt schweizerischen Fluggesellschaften im EU-Raum neuerdings auch das Kabotagerecht ein. Schweizer Fluggesellschaften sind auf dem EU-Markt den EU-Gesellschaften gleichgestellt (z.B. freie Wahl und Anzahl der Destinationen, freie Preisfestsetzung). Dies erlaubt tiefe Preise und eine enge Anbindung ans kontinentale Verkehrsnetz. Die Schweizer Teilnahme an der Europäischen Agentur für Flugsicherheit ist abgesichert und sorgt für ein hohes Sicherheitsniveau. Die Konsumentinnen und Konsumenten verfügen über die gleichen Passagierrechte wie in der EU, unter anderem werden sie bei An- nullierungen und Verspätungen entschädigt. Die Mitwirkungsrechte (decision shaping) der Schweiz bei der Rechtsentwicklung im Bereich des Luftverkehrs werden abgesichert. Die Schweizer Industrie ist berechtigt zur Teilnahme am Programm für die Forschung zum Flugverkehrsmanagementsystem für den einheitlichen europäi- schen Luftraum (SESAR 3, Single European Sky Air Traffic Management Research).

- Schweizer Beitrag: Mit dem Schweizer Beitrag investiert die Schweiz seit 2007 in die Stabilität und den Zusammenhalt in Europa. Auch die EWR/EFTA-Staaten Nor- wegen, Liechtenstein und Island, die wie die Schweiz keine EU-Mitglieder sind, leis- ten einen Beitrag. Da sie stärker in den Binnenmarkt integriert sind, fallen ihre Bei- träge trotz kleinerer Wirtschaftsstärke höher aus als der Schweizer Beitrag von 350 Millionen Franken pro Jahr von 2030–2036. Norwegen beispielsweise bezahlt bereits heute umgerechnet 430 Millionen Franken pro Jahr, obwohl das BIP der Schweiz fast doppelt so gross ist. Der Schweizer Beitrag trägt dazu bei, die wirtschaftliche und soziale Ungleichheit in der EU zu reduzieren und auf wichtige gemeinsame Heraus- forderungen, beispielsweise im Bereich Migration, zu reagieren. Er stärkt zudem un- mittelbar die bilateralen Beziehungen der Schweiz mit den Partnerstaaten. Das kommt auch der Schweiz und ihrer Wirtschaft zugute.

Das Interesse der EU an vorhersehbaren und stabilen Beziehungen mit der Schweiz, auch mit Blick auf bestehende und zukünftige Herausforderungen, dürfte ausschlag- gebend gewesen sein, dass sie Schweizer Forderungen in diesen Bereichen entgegen- kam. Ebenso spielte die zeitliche Komponente in der Endphase der Verhandlungen eine Rolle: Die Europäische Kommission unter der Leitung von Kommissionspräsi- dentin Ursula von der Leyen war bestrebt, die Verhandlungen mit der Schweiz noch in der alten Legislatur (vor Ende 2024) abzuschliessen. Auch dank eines parallelen Verhandlungsabschlusses in allen Bereichen konnte der im Mandat definierte Interes- senausgleich mit der EU erreicht werden. Dazu kommen innenpolitische Begleitmass- nahmen in spezifischen Anliegen, die das Gesamtergebnis ergänzen.

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Die vorliegenden Abkommen sichern die verfassungsmässigen Kompetenzen der Kantone, der Bundesversammlung, der Gerichte und des Bundesrates. Die durch die Bundesverfassung garantierten Initiativ- und Referendumsrechte (Art. 136 Abs.2 BV) sind weiterhin in vollem Umfang gewährleistet. Weder die einzelnen Abkommen noch die darin enthaltenen institutionellen Elemente verhindern, dass eine Volksiniti- ative lanciert werden kann, die sich gegen die Übernahme einer relevanten Weiterent- wicklung des EU-Rechts in das betroffene Abkommen richtet, sofern sie die bekann- ten verfassungsrechtlichen Gültigkeitsvoraussetzungen erfüllt. Ebenso wird gegen eine solche Rechtsübernahme beziehungsweise ein in diesem Zusammenhang erfor- derliches neues Gesetz oder eine erforderliche Gesetzesanpassung wie bisher das Re- ferendum ergriffen werden können.

Damit ist es der Schweiz gelungen, ihr Kernziel mit Blick auf ihre Beziehungen zur EU zu erreichen: Eine bestmögliche gegenseitige Beteiligung an klar definierten Be- reichen des Binnenmarkts sowie Kooperation in ausgewählten Interessenbereichen, unter Wahrung des grösstmöglichen politischen Handlungsspielraums.

Ebenso wie beim Abschluss vorangehender Abkommen mit der EU werden weitere europapolitische Schritte durch die vorliegenden Abkommen in keiner Weise präju- diziert.

1.6.2 Wirtschaftliche Würdigung

Für die Leistungsfähigkeit einer offenen Volkswirtschaft wie der Schweiz, die über keine bedeutenden natürlichen Ressourcen und einen nur begrenzten Binnenmarkt verfügt, ist der Zugang zu ausländischen Märkten unabdingbar. Im Vergleich zu ähn- lich grossen Volkswirtschaften weist die Schweiz eine relativ hohe Diversifikation ihrer Handelspartner auf. Die EU ist jedoch mit einem Anteil von rund 59 % am Wa- renhandel die mit Abstand wichtigste Handelspartnerin der Schweiz. Die Zusammen- arbeit mit den Nachbarn widerspiegelt sich in eng verflochtenen Wirtschafts- und Wissenschaftsbeziehungen. Das Warenhandelsvolumen der Schweiz mit der EU (rund 300 Mrd. CHF im Jahr 2023) ist fünfmal grösser als jenes mit den USA (63 Mrd. CHF) und neunmal grösser als mit der Volksrepublik China (33 Mrd. CHF).42 Allein der Warenhandel mit den Grenzregionen der Schweiz übertrifft den- jenigen mit den USA.43 Ähnlich bedeutsame Verflechtungen bestehen in den Arbeits- und Kapitalmärkten. (s. Ziff. 3.3) Angesichts dieser wirtschaftlichen Zusammenhänge soll das Paket Schweiz–EU die Wirtschaftsbeziehungen der Schweiz mit einem der grössten Binnenmärkte der Welt stabilisieren und weiterentwickeln. Es sichert die sektorielle Teilnahme am EU- Binnenmarkt in den bisherigen Bereichen der Bilateralen I und dehnt diese Teilnahme

42 Abrufbar unter www.eda.admin.ch/europa > Publikationen > Schweiz-EU in Zahlen (ba- sierend auf Total 1, ohne Gold, 2023). 43 Daten gemäss Rückmeldungen der Schweizer Botschaften, auf Basis der nachfolgenden Quellen: Französischer Zoll (www.lekiosque.finance.gouv.fr), Italienisches Statistikamt (www.coeweb.istat.it), Österreichische Bundesländer (www.wko.at), Deutsche Bundeslän- der (www.statistik-bw.de und www.export-app.de). Für Umrechnung von EUR in CHF wurde der durchschnittliche Wechselkurs von 2023 von 0,97 verwendet (Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV).

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auf den Strom- und den gesamten Lebensmittelbereich aus. Mit den institutionellen Elementen erhöht die Schweiz die Rechtssicherheit und sichert die Teilnahme am EU- Binnenmarkt in den genannten Bereichen auch für die Zukunft. Mit den in den Ver- handlungen erreichten Ausnahmen sowie den inländischen Begleitmassnahmen bleibt die Zuwanderung auf den Arbeitsmarkt ausgerichtet und der Lohnschutz sowie der Service public in der Schweiz sind abgesichert. Schweizer Unternehmen haben damit eine hohe Rechtssicherheit, dass Waren, Dienstleistungen und Kapital auch in Zu- kunft mit dem wichtigsten Handelspartner der Schweiz möglichst ungehindert zirku- lieren und bei Bedarf Arbeitskräfte grenzüberschreitend rekrutiert werden können. In Zeiten geopolitischer Spannungen und einer fragmentierten Weltordnung ist dies ein entscheidender Standortfaktor für eine offene Volkswirtschaft wie die Schweiz.

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2 Die einzelnen Abkommen

2.1 Institutionelle Elemente

2.1.1 Zusammenfassung

Fünf der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU erlauben der Schweiz gegenwärtig eine Teilnahme am Binnenmarkt der EU: das Abkommen über die Freizügigkeit44 (FZA), das Abkommen über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse45 (LandVA), das Abkommen über den Luftverkehr46 (LuftVA), das Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen47 (MRA) und das Abkommen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen 48 (Landwirtschaftsabkommen). Diese fünf Binnenmarktabkommen enthalten instituti- onelle Bestimmungen, welche die Aktualisierung der Abkommen aufgrund der Wei- terentwicklung des Rechts der Parteien, ihre Auslegung, ihre Anwendung und Über- wachung sowie die Streitbeilegung betreffen. Aktuell sind diese Abkommen statisch, das heisst, ihre Aktualisierung hängt vom Willen der Parteien ab, und die Streitbeile- gung erfolgt ausschliesslich auf diplomatisch-politischer Ebene. Mit der statischen Natur der Abkommen ist das Risiko verbunden, dass die Rechtslage in der Schweiz und in der EU als Folge unterschiedlicher Entwicklungen divergiert, was zu Rechts- unsicherheiten führen kann. Da die Streitbeilegung zudem auf die diplomatisch-poli- tische Ebene beschränkt ist, besteht die Gefahr, dass Differenzen zwischen den Par- teien ungelöst bleiben. Im Anschluss an Gespräche, die seit 2006 geführt wurden, nahmen die Schweiz und die EU 2014 Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen auf (s. Ziff. 2.1.2.2). Am 26. Mai 2021 beschloss der Bundesrat, den Entwurf des institu- tionellen Rahmenabkommens nicht zu unterzeichnen, weil er zum Schluss gekommen war, dass in einigen Schlüsselfragen im Zusammenhang mit der Personenfreizügig- keit, dem Lohnschutz und den staatlichen Beihilfen weiterhin substanzielle Differen- zen bestanden. Die EU hielt an ihrer Position, die sie bereits während der Verhand- lungen über den Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens vertreten hatte, fest und verknüpfte die Aktualisierung der bestehenden Binnenmarktabkommen, den Ab- schluss neuer Binnenmarktabkommen und die Zusammenarbeit mit der Schweiz in verschiedenen Bereichen wie der Forschung mit der Lösung betreffend die institutio- nellen Fragen und die staatlichen Beihilfen. Der Bundesrat nahm eine Evaluation seiner Europapolitik vor. Er wollte Lösungen finden, die es ermöglichen, den bilateralen Weg mit der EU zu stabilisieren und wei- terzuentwickeln. Insbesondere wollte er der Schweiz eine hindernisfreie Teilnahme am EU-Binnenmarkt in den von den bestehenden Binnenmarktabkommen abgedeck- ten Bereichen sichern und künftig neue Abkommen abschliessen, unter gleichzeitiger Wahrung der Funktionsweise der Institutionen der Schweiz, insbesondere der Grund- sätze der direkten Demokratie, des Föderalismus und der Unabhängigkeit des Landes. Der Bundesrat beschloss deshalb, die institutionellen Elemente in einen Paketansatz

44 SR 0.142.112.681 45 SR 0.740.72 46 SR 0.748.127.192.68 47 SR 0.946.526.81 48 SR 0.916.026.81

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zu integrieren, den er am 23. Februar 2022 verabschiedete und der als Grundlage für die exploratorischen Gespräche und später für die Verhandlungen mit der EU diente. Anders als beim Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens wollte der Bundes- rat die institutionellen Elemente nun jeweils in den verschiedenen Binnenmarktab- kommen durch einen sektoriellen Ansatz verankern. Die zentralen Punkte der ausgehandelten institutionellen Elemente sind die Folgen- den:

– Gemäss dem sektoriellen Ansatz wurden die institutionellen Elemente in die bestehenden und künftigen Binnenmarktabkommen sowie analog, so- weit für dessen Funktionieren erforderlich, ins Gesundheitsabkommen in- tegriert. Es gibt kein horizontales Rahmenabkommen mehr, wie es bis 2021 Gegenstand der Verhandlungen war. Dies ermöglicht es, die institutionellen Elemente besser an die Besonderheiten der einzelnen Abkommen anzupas- sen, den spezifischen Interessen der Schweiz Rechnung zu tragen und neue Verknüpfungen zwischen den bestehenden und künftigen Binnenmarktab- kommen im Hinblick auf eine Kündigung zu vermeiden (abgesehen von der Lebensmittelsicherheit, die Teil des Landwirtschaftsabkommens ist). Es gibt somit keine «Super-Guillotine-Klausel».

– Die dynamische Rechtsübernahme beschränkt sich auf den Geltungsbereich und die in den Abkommen definierten Ziele und gewährleistet eine regel- mässige Aktualisierung der Binnenmarktabkommen, wodurch die Teil- nahme der Schweiz am EU-Binnenmarkt gesichert ist. Für jede Aktualisie- rung ist weiterhin die Zustimmung der Schweiz und der EU erforderlich (kein Automatismus). Die verfassungsmässigen Verfahren der Schweiz werden eingehalten, insbesondere durch ausreichend lange Fristen. Die we- sentlichen Interessen der Schweiz werden durch Ausnahmen gewahrt. Für jedes der Binnenmarktabkommen sind die vitalen Interessen der Schweiz (z. B. Verlagerungspolitik im Bereich Landverkehr, Lohnschutz im Bereich Personenfreizügigkeit, Reservekraftwerke im Bereich Strom) durch ent- sprechende Ausnahmen abgesichert. Die Rechtsverbindlichkeit dieser Aus- nahmen ist klar definiert, ebenso wie jene der Absicherungen und der Prin- zipien im Bereich der Personenfreizügigkeit und des Lohnschutzes (s. Ziff. 2.3.6).

– Der Streitbeilegungsmechanismus legt einen rechtlichen Rahmen fest, der es der Schweiz erlaubt, ihre Rechte wirksam durchzusetzen. Kann während der diplomatisch-politischen Phase im Gemischten Ausschuss (GA) keine Lösung gefunden werden, entscheidet ein paritätisch zusammengesetztes Schiedsgericht (SchG) über die Streitfälle. Das SchG zieht den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) nur dann bei, wenn es um die Auslegung eines unionsrechtlichen Begriffs geht und sofern dies für die Beilegung des Streitfalls relevant und notwendig ist. Ob eine Frage dem EuGH vorgelegt wird, entscheidet das SchG, und der EuGH kann nicht von sich aus in einem Schiedsgerichtsverfahren intervenieren. Auch der Entscheid über den Streitfall obliegt in allen Fällen stets dem SchG.

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– Leistet eine Partei dem Entscheid des SchG nicht Folge, müssen die Aus- gleichsmassnahmen der anderen Partei verhältnismässig sein und sich auf die Binnenmarktabkommen beschränken. Es ist damit möglich, Ausgleichs- massnahmen im Rahmen eines anderen Binnenmarktabkommens als dem von der Streitigkeit betroffenen Abkommen zu ergreifen (ausser im Agrar- teil des Landwirtschaftsabkommens [s. letzter Spiegelstrich]). Sie dürfen je- doch nicht in anderen Bereichen getroffen werden, zum Beispiel bei der Zusammenarbeit im Bereich der Programme. Die Parteien können sich an das SchG wenden, um die Verhältnismässigkeit der Ausgleichsmassnah- men beurteilen zu lassen. Sie können vor dem Inkrafttreten der Ausgleichs- massnahmen das SchG anrufen, um eine Verlängerung der automatischen aufschiebenden Wirkung von drei Monaten bis zum endgültigen Entscheid über die Verhältnismässigkeit zu beantragen.

– Die einheitliche Auslegung und Anwendung der Abkommen sowie deren Überwachung werden von der Schweiz und der EU jeweils auf dem eigenen Hoheitsgebiet gewährleistet (Zwei-Pfeiler-Modell). Die Zuständigkeiten des Bundesgerichts und der Schweizer Gerichte sowie des EuGH und der Gerichte der Mitgliedstaaten für die Auslegung der Abkommen im Einzel- fall bleiben gewahrt. Die Parteien behalten zudem die Autonomie ihrer Ge- richte betreffend die Auslegung ihres eigenen Rechts. Die Kompetenzen der Schweizer Gerichte und des Bundesgerichts werden durch das Verhand- lungsergebnis folglich nicht beeinträchtigt.

– Die Hauptverantwortung für die Verwaltung der Abkommen liegt wie bis- her bei den GA, in denen die Schweiz und die EU paritätisch vertreten sind und ihre Entscheide einstimmig fällen. – Die Schweiz kann Einfluss auf den Rechtsetzungsprozess nehmen, indem sie bei allen Rechtsakten, die in den Geltungsbereich der Abkommen fallen, an den Rechtsetzungsverfahren der EU teilnimmt (Decision Shaping).

– Die Schweiz kann zudem Einfluss auf die Gerichtsverfahren der EU neh- men, da sie bei Auslegungsfragen, die sich auf die Schweiz auswirken, beim EuGH Schriftsätze einreichen oder Stellungnahmen abgeben kann.

– Für den Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens ist eine Sonderregelung vorgesehen: Aufgrund des Verhandlungsergebnisses besteht das Landwirt- schaftsabkommen aus zwei separaten Teilen – einem Agrarteil und einem Teil zur Lebensmittelsicherheit. Die Binnenmarktaspekte sind in Zukunft ausschliesslich im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit enthalten. Im Agr- arteil gibt es also keine dynamische Rechtsübernahme, und der Streitbeile- gungsmechanismus beschränkt sich auf ein SchG ohne irgendeine Rolle für den EuGH. Ausserdem können Ausgleichsmassnahmen bei Verstössen ge- gen den Agrarteil nur im Rahmen des Landwirtschaftsabkommens getroffen werden, und bei Streitigkeiten in Bezug auf die anderen Binnenmarktab- kommen können keine Ausgleichsmassnahmen im Agrarteil des Landwirt- schaftsabkommens getroffen werden.

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Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung der in- stitutionellen Protokolle des FZA, des LandVA, des LuftVA und des MRA. Betref- fend die Genehmigung des Stromabkommens, des Protokolls zur Lebensmittelsicher- heit und des Gesundheitsabkommens siehe die Ziffern 2.11.1, 2.12.1 bzw. 2.13.1.

2.1.2 Ausgangslage

2.1.2.1 Institutionelle Elemente in den bestehenden

Binnenmarktabkommen Im Zusammenhang mit den Binnenmarktabkommen werden vor allem jene Bestim- mungen als «institutionelle Elemente» angesehen, die sich auf die Aktualisierung der Abkommen aufgrund der Weiterentwicklung des Rechts der Parteien, ihre Auslegung, ihre Anwendung und ihre Überwachung sowie die Streitbeilegung beziehen. Die aktuellen institutionellen Bestimmungen in den fünf bestehenden Binnenmarkt- abkommen ähneln sich, wobei aufgrund der besonderen Beschaffenheit der Abkom- men gewisse Unterschiede bestehen.49 Im Folgenden werden diese institutionellen Bestimmungen summarisch und allgemein beschrieben: - Äquivalenz oder Integration des Rechts: Das LandVA, das MRA und das Landwirtschaftsabkommen beruhen heute auf dem Grundsatz der Äquiva- lenz des Rechts der Schweiz und der EU. Konkret werden diese Abkommen in der Regel aktualisiert, wenn sich das EU-Recht ändert. Die Schweiz passt ihre Gesetzgebung entsprechend an, damit sie das Ziel der Äquivalenz mit dem EU-Recht erreicht. Das LuftVA beruht auf dem Grundsatz der Integra- tion. Die in diesem Bereich geltenden EU-Rechtsakte werden in gemein- same Regeln der Parteien überführt. Das FZA beruht theoretisch auf dem Grundsatz der Äquivalenz, in der Praxis folgten die bisherigen Anpassun- gen jedoch dem Grundsatz der Integration. - Auslegung: Soweit die Anwendung der Abkommen EU-Rechtsbegriffe im- pliziert bzw. die Bestimmungen der Abkommen und der darin enthaltenen EU-Rechtsakte materiell mit den EU-Vorschriften identisch sind, ist gemäss den Abkommen die vor deren Unterzeichnung ergangene Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen. Was die Rechtsprechung des EuGH anbe- langt, die nach der Unterzeichnung ergangen ist, sind Informationsaus- tausch- und Beratungsverfahren vorgesehen. - Anwendung und Überwachung: Die Parteien sind verpflichtet, alle erfor- derlichen Massnahmen zu ergreifen, um die Erfüllung der in den Abkom- men festgelegten Verpflichtungen sicherzustellen. Jede Partei ist für die ordnungsgemässe Umsetzung der Abkommen in ihrem Hoheitsgebiet ver- antwortlich (Zwei-Pfeiler-Modell). Das LuftVA enthält besondere Rege- lungen zur Anwendung und Überwachung, insbesondere indem es den EU- Institutionen bestimmte Befugnisse einräumt.

49 BBl 1999 6156 ff.

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- Verwaltung: Die zentrale Rolle bei der Verwaltung der Abkommen kommt den GA zu. Pro Abkommen gibt es einen GA und zwei für das Landwirt- schaftsabkommen (GA für Landwirtschaft und Gemischter Veterinäraus- schuss). In den GA entscheiden die beiden Parteien im gegenseitigen Ein- vernehmen, das heisst mit Einstimmigkeit. Die GA können Empfehlungen aussprechen und haben nur in jenen Fällen Entscheidungsbefugnis, die in den Abkommen vorgesehen sind. Die Entscheide werden von den Parteien nach ihren eigenen Regeln umgesetzt. Die GA sorgen für das reibungslose Funktionieren der Abkommen, aktualisieren die meisten Anhänge entspre- chend der Weiterentwicklung des EU-Rechts und erleichtern den Informa- tionsaustausch und die Beratungen zwischen den Parteien, insbesondere über Entwicklungen in der Rechtsetzung und Rechtsprechung. Sie treten je nach Bedarf zusammen, mindestens jedoch einmal im Jahr. Jeder GA kann Arbeitsgruppen einsetzen, die ihn bei der Erfüllung seiner Aufgaben unter- stützen. - Streitbeilegung: Die GA sind auch für die Beilegung von Streitigkeiten zu- ständig, mit denen sie auf Antrag einer Partei befasst werden. Kann ein Streitfall im GA nicht beigelegt werden, bleibt er ungelöst. In Bezug auf das LuftVA können Entscheide, die von den EU-Institutionen gemäss den Re- geln dieses bestehenden Abkommens getroffen werden, nur vor dem EuGH und nicht im GA angefochten werden. So sieht das LuftVA seit über 25 Jahren in eng begrenzten Bereichen Kompetenzen für den EuGH insbeson- dere gegenüber schweizerischen Privatpersonen und Wirtschaftsakteuren vor. Das geht über die Integrationstiefe der neuen institutionellen Elemente hinaus, die grundsätzlich lediglich eine Rolle des EuGH in der zwischen- staatlichen Streitbeilegung vorsehen, die auf die Auslegung von unions- rechtlichen Begriffen (sofern diese relevant und notwendig ist) begrenzt ist. Im Übrigen spielt die Rechtsprechung des EuGH bereits im Kontext der Assoziierung der Schweiz an Schengen/Dublin eine wichtige Rolle, mit ein- schneidenden Folgen bei diesbezüglicher Uneinigkeit. Wenn die Schweiz wesentlich von der Rechtsprechung des EuGH zum Schengen/Dublin-Be- sitzstand abweicht (was bisher noch nie vorgekommen ist), müssen die beide Parteien eine Lösung finden. Dies bedeutet, dass entweder die Schweiz die Rechtsprechung des EuGH übernimmt oder dass die EU die Abweichung akzeptiert (was wenig wahrscheinlich ist). Geschieht weder das eine noch das andere innerhalb einer bestimmten Frist, gilt die Schen- gen/Dublin-Assoziierung der Schweiz automatisch als beendet. Das Vorlie- gen von Abweichungen seitens der Schweiz von der Rechtsprechung des EuGH kann im Übrigen auch im Rahmen von Schengen-Evaluierungen the- matisiert werden. Diesfalls kann die Europäische Kommission gegenüber der Schweiz Empfehlungen aussprechen, und die Schweiz ist verpflichtet, über deren Umsetzung Bericht zu erstatten. - Massnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts, zeitlich befristete Schutzmassnahmen und Aussetzung: Das LandVA und das LuftVA sehen die Möglichkeit von Massnahmen zur Wiederherstellung des Gleichge- wichts bzw. von zeitlich befristeten Schutzmassnahmen vor. Stellt eine Par-

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tei fest, dass die andere Partei die in diesen Abkommen festgelegten Ver- pflichtungen nicht einhält oder einen Entscheid des GA nicht umsetzt, kann die geschädigte Partei nach Beratungen im GA geeignete Massnahmen er- greifen, um das Gleichgewicht der Abkommen wiederherzustellen. Das MRA sieht vor, dass eine Partei, die feststellt, dass die andere Partei die Bestimmungen des Abkommens nicht einhält, nach Konsultation im GA die Anwendung von Anhang 1 des Abkommens ganz oder teilweise aussetzen kann.

2.1.2.2 Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen

Die Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen sind Gegenstand ei- nes ausführlichen Berichts des Bundesrates vom 26. Mai 202150. Im Folgenden wer- den die wichtigsten Punkte dieses Berichts zusammengefasst.

2006 zog der Bundesrat offiziell die Möglichkeit eines «Rahmenabkommens» in Er-

wägung, um den bilateralen Weg mit der EU zu festigen. 2007 beschloss er, die Zweckmässigkeit eines solchen Abkommens zu prüfen. Damit kam er einem Wunsch des Parlaments nach, das die Prüfung der Zweckmässigkeit und Machbarkeit eines solchen Abkommens seit 2002 wiederholt gefordert hatte. Die EU bekundete auch Interesse an einem «Rahmenabkommen», was in den Schlussfolgerungen des Rates vom 8. Dezember 2008 bestätigt wurde. Darin wurde das Ziel der EU für die Einrich- tung eines institutionellen Mechanismus für die bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU festgelegt. Aber erst 2010 setzten die Schweiz und die EU eine gemeinsame Arbeitsgruppe ein, um die Möglichkeit eines «Rahmenabkommens» auf technischer Ebene zu sondieren. Die Ergebnisse der Arbeitsgruppe wurden trotz grös- serer Differenzen als ermutigend angesehen. Sie erlaubten es der Schweiz, ihre Stra- tegie sowie ihre Grundsätze für eine institutionelle Lösung festzulegen. Angesichts eines steigenden Drucks seitens der Europäischen Kommission, die institutionellen Fragen vor weiteren Fortschritten bei den offenen Dossiers zu klären, arbeitete die Schweiz 2012 zuhanden der EU Vorschläge für eine institutionelle Lösung aus. Dieser Austausch brachte die Diskussionen auf technischer Ebene wieder in Gang und er- möglichte es der Schweiz und der EU, 2013 ein gemeinsames «Non-Paper» mit drei möglichen Verhandlungsoptionen zu definieren. Die Schweiz und die EU bevorzug- ten die Option mit einem Zwei-Pfeiler-Modell, bei dem die Schweiz und die EU je selbständig für die Auslegung und Überwachung in ihrem eigenen Hoheitsgebiet ver- antwortlich sind, wobei dem EuGH eine Rolle bei der Streitbeilegung eingeräumt wird. Auf dieser Grundlage wurden 2014 Verhandlungen aufgenommen. Zwischen 2014 und 2018 trafen sich die Delegationen der Schweiz und der EU regelmässig im Rah- men formeller Verhandlungsrunden. Obwohl bei diesen Verhandlungen Kompro- misse erzielt wurden, insbesondere bezüglich der institutionellen Mechanismen, konnte für bestimmte materielle Fragen im Zusammenhang mit dem FZA, das heisst mit der Richtlinie 2004/38/EG und den flankierenden Massnahmen (FlaM) im Be- reich des Lohnschutzes, keine Lösung gefunden werden.

50 www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Überblick bilateraler Weg > Institutionel- les Abkommen (bis 2021) > Informationen und Dokumente zum Institutionellen Abkom- men.

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Am 23. November 2018 teilte die EU der Schweiz mit, dass die Verhandlungen über den Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens aus ihrer Sicht abgeschlossen seien. Sie verstärkte den Druck auf die Schweiz hinsichtlich eines raschen Abschlus- ses des Abkommens, indem sie sich fortan weigerte, die bestehenden bilateralen Ab- kommen weiter zu aktualisieren, es sei denn, dies liege im Einzelfall im überwiegen- den Interesse der EU. Aufgrund der noch offenen Punkte verzichtete der Bundesrat auf die Paraphierung des Entwurfs des institutionellen Rahmenabkommens und un- terzog ihn einer breiten, landesweiten Konsultation. Diese erlaubte es, drei Punkte zu identifizieren, bei denen noch Klärungsbedarf bestand: die Richtlinie 2004/83/EG, die FlaM im Bereich des Lohnschutzes und die staatlichen Beihilfen. Über diese Punkte informierte der Bundesrat die Europäische Kommission mit Schreiben vom 7. Juni

2019.51 Die im Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens enthaltenen institu-

tionellen Lösungen wurden nicht als klärungsbedürftig erachtet und daher im Schrei- ben des Bundesrates nicht erwähnt. Nach Einbezug der Kantone und Sozialpartner legte der Bundesrat am 11. November 2020 seine Position zu den drei verbleibenden offenen Punkten im Entwurf des insti- tutionellen Rahmenabkommens fest. Die Nachverhandlungen mit der EU ab Januar 2021 zu den von der Schweiz verlangten Klärungen führten zu einem besseren gegen- seitigen Verständnis. Sie bestätigten aber vor allem die grundsätzlichen Differenzen in den Bereichen Personenfreizügigkeit, Lohnschutz und staatliche Beihilfen. Am 26. Mai 2021 nahm der Bundesrat eine Gesamtbeurteilung des Ergebnisses der Verhandlungen über den Entwurf des institutionelle Rahmenabkommens vor. 52 Er kam zum Schluss, dass zwischen der Schweiz und der EU in zentralen Bereichen des Entwurfs des institutionellen Rahmenabkommens weiterhin substanzielle Differenzen bestanden. Für ihn waren daher die Voraussetzungen für einen Abschluss des institu- tionellen Rahmenabkommens nicht gegeben. Er beschloss deshalb, es nicht zu unter- zeichnen und damit die diesbezüglichen Verhandlungen zu beenden. Der Bundesrat sah es aber im gemeinsamen Interesse der Schweiz und der EU, die bewährte bilate- rale Zusammenarbeit zu sichern und die bestehenden Abkommen konsequent weiter- zuführen. Die EU setzte ihre Praxis fort, die Aktualisierung von Binnenmarktabkom- men sowie die Zusammenarbeit in anderen Bereichen mit der Lösung der institutionellen Fragen zu verknüpfen, und stufte die Schweiz am 12. Juni 2021 für Horizon Europe auf den Status eines nicht-assoziierten Drittstaates herab.

2.1.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

2.1.3.1 Interessenlage

Nach dem Abschluss der Verhandlungen über den Entwurf des institutionellen Rah- menabkommens nahm der Bundesrat eine Lagebeurteilung seiner Europapolitik vor. Nach der Abwägung der vier Handlungsoptionen – reines Freihandelsverhältnis, Fort- setzung des bilateralen Wegs, Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), Beitritt zur EU (s. Ziff. 1.2) – kam der Bundesrat zum Schluss, dass es im Interesse

51 www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Überblick bilateraler Weg > Institutionel- les Abkommen (bis 2021) > Konsultationen 2019. 52 www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Überblick bilateraler Weg > Institutionel- les Abkommen (bis 2021) > Informationen und Dokumente zum Institutionellen Abkom- men.

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der Schweiz liege, Lösungen zu finden, die es erlauben, den bilateralen Weg mit der EU, ihrer wichtigsten wirtschaftlichen und politischen Partnerin, zu stabilisieren und weiterzuentwickeln. Insbesondere will er der Schweiz eine hindernisfreie Teilnahme am EU-Binnenmarkt in den von den bestehenden Binnenmarktabkommen abgedeck- ten Bereichen sichern und künftig neue Abkommen abschliessen, unter gleichzeitiger Wahrung der Funktionsweise der Institutionen der Schweiz, insbesondere der direkten Demokratie, des Föderalismus und der Unabhängigkeit des Landes. Er ist der Ansicht, dass es im Interesse der Schweiz liegt, die Rechtssicherheit im Rahmen ihrer Teil- nahme am EU-Binnenmarkt zu erhöhen und gleichzeitig die Wahrung der wesentli- chen Interessen der Schweiz zu gewährleisten, insbesondere durch Ausnahmen. An- ders als im Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens strebte der Bundesrat eine sektorielle Regelung der institutionellen Fragen in jedem einzelnen Abkommen an, um den Besonderheiten der Abkommen besser Rechnung tragen zu können. Der Bundesrat wollte, dass die Abkommen regelmässig aktualisiert werden können, um zu verhindern, dass Rechtsabweichungen und Handelshindernisse entstehen, die die Teilnahme der Schweiz am EU-Binnenmarkt erschweren. Ausserdem strebte er einen Streitbeilegungsmechanismus an, der einen Rechtsrahmen festlegt, der es der Schweiz ermöglicht, ihre Rechte wirksam durchzusetzen. Der Bundesrat wollte schliesslich Einfluss auf die Rechtsetzungs- und Rechtsprechungsprozesse der EU nehmen, wenn diese Bereiche der Binnenmarktabkommen betreffen und somit Auswirkungen auf die Schweiz haben. Die EU ihrerseits argumentierte, dass die Weiterführung der Teilnahme der Schweiz an ihrem Binnenmarkt und eine mögliche Ausweitung dieser Teilnahme voraussetzt, dass für die Beziehungen mit der Schweiz in den Bereichen der Binnenmarktabkom- men dieselben Regeln gelten wie im Binnenmarkt selbst (Level Playing Field, auch im Bereich der staatlichen Beihilfen). Sie wollte deshalb, dass die bilateralen Abkom- men durch institutionelle Mechanismen ergänzt werden, die unter anderem die dyna- mische Übernahme von EU-Recht und ein System zur Streitbeilegung mit einer Rolle für den EuGH vorsehen.

2.1.3.2 Paketansatz und exploratorische Gespräche

Aufgrund dieser Interessenanalyse beschloss der Bundesrat am 23. Februar 2022, die offenen Punkte im Gesamtkontext der Beziehungen zur EU zu klären und dabei einen Paketansatz zu wählen (s. Ziff. 1.2). Dieser Paketansatz umfasst insbesondere die in- stitutionellen Elemente. Diese will der Bundesrat durch einen sektoriellen Ansatz in den verschiedenen Binnenmarktabkommen verankern. Auf der Grundlage dieses Paketansatzes fanden zwischen der Schweiz und der EU exploratorische Gespräche statt. Die institutionellen Elemente wurden auch während dieser exploratorischen Gespräche thematisiert, was sich im Common Understanding widerspiegelt (s. Ziff. 1.3.1).

2.1.3.3 Verhandlungsmandat

An seiner Sitzung vom 8. November 2023 prüfte der Bundesrat die Ergebnisse der exploratorischen Gespräche mit der EU und der internen Arbeiten. Er kam zum Schluss, dass die exploratorischen Gespräche abgeschlossen seien, und beschloss, ein Verhandlungsmandat zu erarbeiten. Der Bundesrat verabschiedete an seiner Sitzung vom 15. Dezember 2023 den Entwurf eines Mandats für Verhandlungen mit der EU,

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das die Leitlinien für die Verhandlungen enthält.53 Der Entwurf war zwischen dem 15. Dezember 2023 und dem 15. Februar 2024 Gegenstand einer Konsultation. Aus der Konsultation ergaben sich Anpassungsvorschläge bezüglich der institutionellen Elemente (s. Bericht über die Ergebnisse der Konsultation zum Entwurf eines Ver- handlungsmandats zwischen der Schweiz und der Europäischen Union über die Sta- bilisierung und Weiterentwicklung ihrer Beziehungen54). Der Bundesrat berücksichtigte diese Anpassungsvorschläge. Der Mandatsentwurf wurde dahingehend angepasst, dass die Ausgleichsmassnahmen, die eine Partei er- greifen kann, wenn die andere Partei einem Entscheid des SchG in einem Streitbeile- gungsverfahren nicht nachkommt, erst in Kraft treten, wenn das SchG über ihre Ver- hältnismässigkeit entschieden hat («aufschiebende Wirkung»). Damit wird insbesondere bezweckt, allfällige Schäden aufgrund von Ausgleichsmassnahmen zu vermeiden, die in der Folge als unverhältnismässig beurteilt werden. Ausserdem wurde das Mandat dahingehend angepasst, dass die Schweiz eine parlamentarische Zusammenarbeit zwischen der Bundesversammlung und dem Europäischen Parla- ment anstrebt (s. Ziff. 2.15). Das endgültige Verhandlungsmandat wurde am 8. März 2024 verabschiedet.55 In Be- zug auf die institutionellen Elemente enthielt es die folgenden Leitlinien:

– Die Schweiz ist bestrebt, die institutionellen Elemente in jedes bestehende und künftige Binnenmarktabkommen zu integrieren. Diese Elemente zielen darauf ab, die Homogenität des Rechts innerhalb des Binnenmarkts durch die Beseitigung von Marktzugangshindernissen in den abgedeckten Berei- chen zu gewährleisten. Sie wahren das Funktionieren der Schweizer Insti- tutionen, namentlich die aus der direkten Demokratie, dem Föderalismus und der Unabhängigkeit des Landes fliessenden Prinzipien. – Die Schweiz ist bestrebt, die in den Abkommen bestehenden Ausnahmen aufrechtzuerhalten.

– Auslegung und Anwendung: Die einheitliche Auslegung und Anwendung gemäss den völkerrechtlichen Grundsätzen werden durch die Behörden der Parteien auf deren jeweiligem Hoheitsgebiet sichergestellt (Zwei-Pfeiler- Modell). Die Kompetenz des Bundesgerichts zur Auslegung des Schweizer Rechts und die Kompetenz des EuGH zur Auslegung des EU-Rechts, ein- schliesslich der Abkommensbestimmungen, die unionsrechtliche Begriffe implizieren, werden respektiert.

– Überwachung: Die Abkommen werden durch die Behörden der Parteien ei- genständig auf deren jeweiligem Hoheitsgebiet gemäss den völkerrechtli- chen Grundsätzen überwacht (Zwei-Pfeiler-Modell).

53 www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Stabilisierung und Weiterentwicklung des bilateralen Wegs > Paket Schweiz-EU. 54 www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Stabilisierung und Weiterentwicklung des bilateralen Wegs > Paket Schweiz-EU. 55 www.eda.admin.ch/europa > Bilateraler Weg > Stabilisierung und Weiterentwicklung des bilateralen Wegs > Paket Schweiz-EU.

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– Dynamische Rechtsübernahme: Die regelmässige Aktualisierung der beste- henden und künftigen Binnenmarktabkommen wird durch die dynamische Rechtsübernahme sichergestellt; dies unter der Voraussetzung, dass (i) die Schweiz an der Weiterentwicklung des sie betreffenden EU-Rechts teilneh- men kann (Decision Shaping), (ii) ihre verfassungsrechtlichen Verfahren respektiert werden und (iii) keine EU-Rechtsentwicklungen übernommen werden, die in den Anwendungsbereich einer Ausnahme fallen.

– Streitbeilegung: Im Streitfall suchen die Parteien im GA nach einer politi- schen Lösung. Bei fehlender Einigung im GA kann jede Partei den Streitfall einem paritätischen SchG unterbreiten. Wirft der Streitfall eine Frage be- treffend eine Ausnahme von der dynamischen Rechtsübernahme auf und impliziert er nicht die Auslegung oder Anwendung von unionsrechtlichen Begriffen, entscheidet das SchG den Streitfall ohne Einbezug des EuGH. Wirft der Streitfall eine Frage betreffend die Auslegung oder Anwendung einer Bestimmung eines Abkommens oder des EU-Rechts auf, deren An- wendung unionsrechtliche Begriffe betrifft, und ist die Auslegung dieser Bestimmung für die Streitbeilegung relevant und für eine Entscheidfällung durch das SchG notwendig, so unterbreitet das SchG diese Frage dem EuGH zur Auslegung, welche für das SchG verbindlich ist. In jedem Fall obliegt es dem SchG zu entscheiden, ob die Voraussetzungen für eine An- rufung des EuGH gegeben sind, der EuGH kann nicht von sich aus in einem Schiedsgerichtsverfahren intervenieren. Der Entscheid über den Streit selbst wird immer vom SchG gefällt.

– Ausgleichsmassnahmen: Stellt das SchG eine Verletzung fest, können im betroffenen Abkommen bzw. in einem anderen Binnenmarktabkommen verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen ergriffen werden. Die Schweiz strebt an, dass die Ausgleichsmassnahmen erst in Kraft treten, wenn das SchG über deren Verhältnismässigkeit entschieden hat. Das Ziel ist insbe- sondere, allfällige Schäden aufgrund von Ausgleichsmassnahmen zu ver- meiden, die in der Folge als unverhältnismässig beurteilt werden.

– Parlamentarische Zusammenarbeit: Die Schweiz strebt die Etablierung ei- ner parlamentarischen Zusammenarbeit zwischen der Bundesversammlung und dem Europäischen Parlament an.

2.1.3.4 Verhandlungsprozess

Seitens EU verabschiedete der Rat das entsprechende Verhandlungsmandat am 12. März 2024.56 Die Verhandlungen begannen offiziell am 18. März 2024 (s. Ziff. 1.3.21). Im Rahmen der Verhandlungen wurden die institutionellen Elemente von der Ver- handlungsgruppe «Institutionelle Bestimmungen und andere Fragen» behandelt. Diese Verhandlungsgruppe wurde von den Chefunterhändlern der beiden Delegatio-

56 www.consilium.europa.eu/de > Nachrichten und Medien > Pressemitteilungen > 12. März 2024 (15:05).

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nen geleitet. Die Leitung der Schweizer Delegation wurde gemeinsam von der Abtei- lung Europa des Staatssekretariats (Eidgenössisches Departement für auswärtige An- gelegenheiten [EDA]), in der Person des Chefunterhändlers, und vom Bundesamt für Justiz (BJ) (Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement [EJPD]) wahrgenommen. Die Delegation umfasste ausserdem Vertreterinnen und Vertreter der Konferenz der Kantonsregierungen, der Direktion für Völkerrecht (EDA) und der Mission der Schweiz bei der Europäischen Union in Brüssel. Vertreterinnen und Vertreter anderer Bundesstellen, wie zum Beispiel der Eidgenössischen Finanzverwaltung (Eidgenös- sisches Finanzdepartement), wurden bei Themen in ihrer Zuständigkeit ebenfalls punktuell in die Delegation einbezogen. Neben den Verhandlungen über die instituti- onellen Bestimmungen war diese Verhandlungsgruppe auch für bestimmte Quer- schnittsthemen, namentlich im Zusammenhang mit der Umsetzung der institutionel- len Elemente in den verschiedenen Abkommen, zuständig. Die erste Verhandlungsrunde über die institutionellen Elemente fand am Tag nach der formellen Aufnahme der Verhandlungen am 19. März 2024 statt. Beide Delegationen betrachteten die institutionellen Elemente aufgrund ihrer Auswirkungen auf die Ver- handlungen zu vielen anderen Themen als vorrangig. Sie beschlossen deshalb, sich häufiger zu treffen als die sektoriellen Verhandlungsgruppen. Die Gespräche waren von harten inhaltlichen Positionen der Delegationen geprägt, aber auch von der Be- reitschaft, Lösungen zu finden. Die Verhandlungen über die wichtigsten institutionel- len Bestimmungen wurden am 11. Juli 2024 materiell abgeschlossen. Die Gespräche wurden nach der Sommerpause fortgesetzt. Dabei standen insbesondere die Umset- zung der institutionellen Elemente in den verschiedenen betroffenen Bereichen sowie andere transversale Elemente im Zentrum. Insgesamt fanden 25 Verhandlungsrunden statt, die letzte am 3. Dezember 2024. Parallel dazu fand ein Austausch auf informel- ler und auf technischer Ebene statt.

2.1.4 Grundzüge der institutionellen Elemente

In einem ersten Schritt wurden die institutionellen Elemente in der Verhandlungs- gruppe «Institutionelle Bestimmungen und andere Fragen» für alle Binnenmarktab- kommen transversal verhandelt. Anschliessend wurden die institutionellen Elemente in den sektoriellen Verhandlungsgruppen behandelt. Diese einigten sich auf die not- wendigen Anpassungen, um den Besonderheiten der einzelnen Abkommen Rechnung zu tragen und die spezifischen Interessen der Schweiz zu wahren. Die institutionellen Elemente sind auch im Gesundheitsabkommen enthalten, soweit sie für das Funktio- nieren dieses Abkommens erforderlich sind. In den folgenden Unterkapiteln werden die institutionellen Elemente so präsentiert, wie sie transversal ausgehandelt und in die jeweiligen Binnenmarktabkommen inte- griert wurden. Zum besseren Verständnis und soweit nichts anderes angegeben, wird auf die entsprechenden Artikel des institutionellen Protokolls (IP-LuftVA) und des Änderungsprotokolls (ÄP-LuftVA) des LuftVA Bezug genommen. Die sektoriellen Anpassungen für die verschiedenen Binnenmarktabkommen und die Besonderheiten der institutionellen Elemente des Gesundheitsabkommens werden in den entsprechen- den Teilen des erläuternden Berichts beschrieben (s. Ziff. 2.3 bis 2.6, 2.11 bis 2.13).

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Die institutionellen Elemente werden direkt in die neuen Abkommen bzw. mittels Protokolle in die bestehenden Abkommen integriert. Sie können in sieben Themen- bereiche unterteilt werden:

– Präambel und allgemeine Bestimmungen: Ziele, Beziehung der institutio- nellen Bestimmungen zum Abkommen (bei Protokollen) und Definition der bilateralen Binnenmarktabkommen (s. Ziff. 2.1.5.1).

– Dynamische Rechtsübernahme: Teilnahme der Schweiz an der Ausarbei- tung der relevanten EU-Rechtsakte («Decision Shaping») und deren In- tegration in das Abkommen (s. Ziff. 2.1.5.2).

– Auslegung, Anwendung und Überwachung des Abkommens: Grundsatz der einheitlichen Auslegung und Grundsatz der wirksamen und harmonischen Anwendung (s. Ziff. 2.1.5.3).

– Streitbeilegung: Ausschliesslichkeitsgrundsatz, Streitbeilegungsverfahren, Ausgleichsmassnahmen, Zusammenarbeit zwischen Gerichten sowie Ein- reichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen beim EuGH (s. Ziff. 2.1.5.4).

– Bestimmungen zum Finanzbeitrag und Bestimmungen zum besseren Ver- ständnis der in die Abkommen aufgenommenen EU-Rechtsakte (s. Ziff. 2.1.5.5).

– Schlussbestimmungen (s. Ziff. 2.1.5.6).

– Bestimmungen zu anderen Fragen, deren Formulierung vereinheitlicht und deren Inhalt aktualisiert wurde, insbesondere Bestimmungen, die die GA, den räumlichen Geltungsbereich der Abkommen, die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten sowie die Vorrechte und Befreiungen regeln (s. Ziff. 2.1.5.7).

2.1.5 Erläuterungen zu einzelnen institutionellen Bestimmungen

2.1.5.1 Präambel und allgemeine Bestimmungen

2.1.5.1.1 Präambel In der Präambel werden die Gründe zur Aufnahme der institutionellen Bestimmungen in das Abkommen beschrieben. Sie vermittelt den Hintergrund für diese Bestimmun- gen und kann bei ihrer Auslegung helfen. Die Präambel verweist auf die zahlreichen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU, die darauf abzielen, die Wettbewerbsfähigkeit Europas zu stärken und die wirt- schaftlichen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU auf der Grundlage von Gleichheit, Gegenseitigkeit und allgemeiner Ausgewogenheit der Vorteile, Rechte und Pflichten zu festigen. Das Ziel, die Beteiligung der Schweiz am EU-Binnenmarkt auf der Basis der Einheitlichkeit und derselben Regeln, die für den Binnenmarkt gel- ten, zu stärken und zu vertiefen, wird ergänzt durch das Ziel, die Unabhängigkeit der Schweiz und der EU sowie ihrer Institutionen und, was die Schweiz betrifft, die

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Grundsätze der direkten Demokratie, des Föderalismus und des sektorspezifischen Charakters ihrer Beteiligung am EU-Binnenmarkt zu wahren. Die Präambel bekräftigt, dass die Zuständigkeiten des Bundesgerichts und der Schweizer Gerichte sowie der Gerichte der Mitgliedstaaten und des EuGH für die Auslegung des Abkommens im Einzelfall gewahrt bleiben. Die Parteien behalten zu- dem die Autonomie ihrer Gerichte betreffend die Auslegung ihres eigenen Rechts. Die Kompetenzen der Schweizer Gerichte und des Bundesgerichts werden durch das Verhandlungsergebnis folglich nicht beeinträchtigt. Die Wahrung dieser Kompeten- zen ist in den institutionellen Bestimmungen verankert. 2.1.5.1.2 Ziele Ziel der institutionellen Bestimmungen ist es, den Parteien, Wirtschaftsakteuren und Privatpersonen eine grössere Rechtssicherheit, Gleichbehandlung und gleiche Wett- bewerbsbedingungen zu gewährleisten (Art. 1 Abs. 1 IP-LuftVA). Dieses Ziel gilt nur für jene Teile der Abkommen, die sich auf die Beteiligung der Schweiz am EU- Binnenmarkt beziehen, und nicht für jene Teile der Abkommen, die diese Beteiligung nicht betreffen (z. B. die Thematik der Niederlassungsbewilligungen in einem Proto- koll zum FZA). Es unterscheidet sich insbesondere vom Ziel des EWR, einen einheit- lichen Wirtschaftsraum in Europa zu schaffen. Die «neuen institutionellen Lösungen» umfassen (i) ein Verfahren für die dynamische Übernahme der relevanten EU-Rechtsakte in das Abkommen, (ii) die einheitliche Auslegung und Anwendung des Abkommens und der EU-Rechtsakte, auf die darin Bezug genommen wird, (iii) die Überwachung und Anwendung des Abkommens und (iv) die Beilegung von Streitigkeiten zwischen den Parteien im Zusammenhang mit dem Abkommen. Diese Elemente ermöglichen einen kontinuierlichen und ausgewo- genen Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Parteien (Art. 1 Abs. 2 Bst. a bis d IP-LuftVA). Es wird daran erinnert, dass die Abkommen zwischen der Schweiz und der EU völkerrechtliche Instrumente sind und dass die Grundsätze des Völkerrechts berücksichtigt werden müssen. Es wird auch betont, dass die institutio- nellen Elemente allen bisherigen und künftigen Binnenmarktabkommen gemeinsam sind. Die institutionellen Elemente sollen somit grundsätzlich in alle künftigen Bin- nenmarktabkommen aufgenommen werden, nicht aber in andere Arten von Abkom- men, wie zum Beispiel Kooperationsabkommen. Die dynamische Rechtsübernahme ist von einer Ausdehnung des EU-Rechtsbestands auf die Schweiz zu unterscheiden, wie es beispielsweise der Fall wäre, wenn die Schweiz der EU beitreten würde. Dies bedeutet insbesondere, dass die Schweiz nicht an die allgemeinen Grundsätze des Bin- nenmarkts gebunden ist, wie zum Beispiel die Grundfreiheiten des EU-Binnenmarkts oder den Grundsatz der Nichtdiskriminierung, es sei denn, dies wurde von den Par- teien ausdrücklich für bestimmte Elemente vereinbart. Die Bestimmung über die Ziele stellt schliesslich klar, dass die institutionellen Ele- mente den Geltungsbereich und die Ziele, wie sie in jedem Binnenmarktabkommen individuell festgelegt sind, nicht ändern (Art. 1 Abs. 2 IP-LuftVA). Mit anderen Wor- ten: Die Anwendung dieser Elemente muss innerhalb des durch den Geltungsbereich und die Ziele des Abkommens vorgegebenen Rahmens erfolgen. Dieser allgemeine Grundsatz gilt für alle institutionellen Elemente und wird auch in den anderen institu-

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tionellen Bestimmungen präzisiert. Diese Garantie ist besonders wichtig, um das Aus- mass der dynamischen Rechtsübernahme zu begrenzen, denn diese darf den Geltungs- bereich und die Ziele des Abkommens nicht ändern. Die Beschränkung der dynami- schen Rechtsübernahme auf den in jedem einzelnen Abkommen definierten Geltungsbereich verhindert beispielsweise, dass die Schweiz im Rahmen der Perso- nenfreizügigkeit arbeitsrechtliche Regelungen der EU übernehmen müsste. Das Ar- beitsrecht fällt nicht in den Geltungsbereich des FZA. Der Geltungsbereich und die Ziele des Abkommens können nur einvernehmlich von beiden Parteien mittels eines ordentlichen Verfahrens zur Änderung des Abkommens angepasst werden. 2.1.5.1.3 Beziehung zum Abkommen Diese Bestimmung ist nur vorgesehen, wenn die institutionellen Bestimmungen mit- tels eines Protokolls in die bestehenden Binnenmarktabkommen eingefügt werden. Sie regelt das Verhältnis zwischen den bereits bestehenden institutionellen Bestim- mungen im Abkommen und den neuen institutionellen Bestimmungen, die im Proto- koll vereinbart wurden. Eine solche Bestimmung ist somit in künftigen Abkommen nicht erforderlich, da die institutionellen Bestimmungen in diesen Fällen direkt in den Hauptteil des Abkommens aufgenommen werden. Als Grundsatzregel gilt die Aufhebung (Art. 2 Abs. 2 IP-LuftVA). Die bestehenden institutionellen Bestimmungen des Abkommens, die durch die neuen institutionellen Bestimmungen im Protokoll hinfällig werden, sind aufgelistet. Die Auflistung ist ab- schliessend. Bestehende institutionelle Bestimmungen des Abkommens, die nicht auf- gelistet sind und nicht durch das Änderungsprotokoll geändert werden, bleiben in Kraft. Ziel ist es, Rechtssicherheit zu gewährleisten. Im Übrigen stellt diese Bestimmung klar, dass das institutionelle Protokoll, sein An- hang und seine Anlage integraler Bestandteil des Abkommens sind und dass jede Be- zugnahme auf die «Europäische Gemeinschaft» oder die «Gemeinschaft» als Bezug- nahme auf die EU gilt (Art. 2 Abs. 1 und 3 IP-LuftVA). 2.1.5.1.4 Bilaterale Abkommen betreffend den Binnenmarkt Die bestehenden und künftigen Binnenmarktabkommen zwischen der Schweiz und der EU werden als «kohärentes Ganzes» betrachtet, das eine ausgewogene Verteilung der Rechte und Pflichten zwischen den Parteien gewährleistet (Art. 3 Abs. 1 IP- LuftVA). Diese Bestimmung widerspiegelt eine politisch motivierte Formulierung in Absatz 12 des Common Understanding und hat keine konkrete rechtliche Wirkung. Sie schafft auch keine zusätzliche kündigungsbezogene Verknüpfung zwischen den bestehenden und künftigen Binnenmarktabkommen, wie es im Entwurf des instituti- onellen Rahmenabkommens vorgesehen war (Art. 12 Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens, «Super-Guillotine»). Die Bestimmung hält fest, dass es sich beim betreffenden Abkommen um ein Abkom- men in einem Bereich betreffend den Binnenmarkt handelt (Art. 3 Abs. 2 IP-LuftVA). Diese Klarstellung ist notwendig, um den Umfang der Ausgleichsmassnahmen zu be- grenzen, die nur im Rahmen von Binnenmarktabkommen ergriffen werden können (s. Ziff. 2.1.5.4.3).

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Der Begriff «Binnenmarktabkommen», der in diesem erläuternden Bericht aus Grün- den der Vereinfachung verwendet wird, hat die gleiche Bedeutung wie der in den Pro- tokollen und Abkommen verwendete Begriff «Abkommen im Bereich/in den Berei- chen betreffend den Binnenmarkt, an dem/denen die Schweiz teilnimmt».

2.1.5.2 Dynamische Rechtsübernahme

Die Binnenmarktabkommen müssen regelmässig an die relevanten Entwicklungen des EU-Rechts angepasst werden, damit die Teilnahme der Schweiz am EU- Binnenmarkt in den betreffenden Sektoren langfristig gesichert ist. Ohne Aktualisie- rung würden Rechtsabweichungen entstehen, die zu immer grösseren Hürden bei der Umsetzung der Binnenmarktabkommen, wie sie von den Parteien angestrebt wird, führen könnten. Diese Hürden würden die angestrebte Rechtssicherheit und ganz all- gemein die in den Abkommen vorgesehene Beteiligung der Schweiz am EU- Binnenmarkt gefährden, was insbesondere die Schweizer Wirtschaftsakteure benach- teiligen würde. Die Aktualisierung der Abkommen ist eine gemeinsame Verpflich- tung der Schweiz und der EU. So kann die Schweiz zum Beispiel in Zukunft, wenn die EU mit der Aktualisierung eines Abkommens in Verzug ist (wie seit 2021 beim MRA), ihre Rechte über den Streitbeilegungsmechanismus geltend machen (s. Ziff. 2.1.5.4). Zudem kann die Schweiz künftig an der Erarbeitung von Rechtsak- ten der EU mitwirken, die sie betreffen (s. Ziff. 2.1.5.2.1). Zu beachten ist, dass – unabhängig vom Paket Schweiz-EU – die laufenden Arbeiten in den Gemischten Ausschüssen zur Aktualisierung der bestehenden Binnenmarktab- kommen gemäss der bisherigen Praxis fortgeführt werden. 2.1.5.2.1 Mitwirkung an der Erarbeitung von EU-Rechtsakten («Decision Shaping») Vorschläge für neue Rechtsakte werden in der EU durch die Europäische Kommission ausgearbeitet. Die EU sichert der Schweiz eine grösstmögliche Teilnahme am Prozess zur Ausarbeitung von EU-Rechtsakten durch die Europäische Kommission (Decision Shaping) zu. Diese Teilnahme entspricht jener, die für die EWR-Staaten vorgesehen ist. Die Modalitäten des Decision Shaping sind unterschiedlich, je nachdem, ob es sich um Rechtsakte (Art. 4 Abs. 1 IP-LuftVA), delegierte Rechtsakte (Art. 4 Abs. 2 IP- LuftVA) oder Durchführungsrechtsakte (Art. 4 Abs. 3 IP-LuftVA) handelt. Grund für die verschiedenen Modalitäten sind die unterschiedlichen Prozesse bei der Ausarbei- tung dieser drei Arten von Rechtsakten in der EU. In allen drei Fällen zieht die Euro- päische Kommission Sachverständige der Schweiz gleichermassen zurate, wie sie die Stellungnahmen der Sachverständigen der EU-Mitgliedstaaten für die Ausarbeitung eines ersten Entwurfs einholt. Darüber hinaus kann bei Rechtsakten ein Meinungsaus- tausch im GA stattfinden. Bei den wichtigen Etappen vor dem Erlass des Rechtsakts müssen sich die Parteien auf Antrag einer Partei erneut konsultieren. Bei delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten, die in die alleinige Zuständigkeit der Eu- ropäischen Kommission fallen, gewährt die Europäische Kommission der Schweiz die grösstmögliche Teilnahme an der Ausarbeitung ihrer Vorschläge (sog. Komitolo- gieverfahren). Über diese Mitwirkung bei der Erarbeitung von EU-Rechtsakten hin- aus können Sachverständige der Schweiz an den Arbeiten der Ausschüsse teilnehmen,

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wenn dies zur Gewährleistung des ordnungsgemässen Funktionierens des Abkom- mens erforderlich ist (Art. 4 Abs. 4 IP-LuftVA). Eine Liste der betroffenen Aus- schüsse wird vom GA erstellt und aktualisiert. Zusätzlich zum Decision Shaping kann die Schweiz ausserdem über Direktkontakte mit einzelnen EU-Mitgliedstaaten oder dem Europäischen Parlament Einfluss auf die Diskussion in der EU nehmen. Dieser Artikel gilt nicht für Bestimmungen oder Rechtsakte der EU, die in den An- wendungsbereich einer Ausnahme fallen (Art. 4 Abs. 5 IP-LuftVA), da diese Rechts- akte von der Integrationspflicht ausgenommen sind (s. Ziff. 2.1.5.2.2; Art. 5 Abs. 7 IP-LuftVA). Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Parteien darüber, ob die Schweiz an der Ausarbeitung eines EU-Rechtsakts teilnehmen können soll oder nicht, können die Parteien den Streitbeilegungsmechanismus in Anspruch nehmen (s. Ziff. 2.1.5.4). Diese Modalitäten des Decision Shaping sind von denjenigen zu unterscheiden, die im Zusammenhang mit der Assoziierung der Schweiz an Schengen gelten, wo die Schweiz mehr Rechte hat. Im letzteren Fall kann die Schweiz aus historischen Grün- den und aufgrund der Kompetenzordnung innerhalb der EU auch an den Arbeiten im Rat der EU teilnehmen. Die EWR-Staaten werden im Rahmen ihrer Teilnahme am EU-Binnenmarkt auch nicht in die Arbeiten des Rates der EU einbezogen. 2.1.5.2.2 Integration von EU-Rechtsakten in das Abkommen Allgemeine Pflichten der Parteien Die Schweiz und die EU sind verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die Rechtsakte der EU, die in den Bereichen des Abkommens erlassen werden, nach ihrer Verabschie- dung so rasch wie möglich in das Abkommen integriert werden (Art. 5 Abs. 1 IP- LuftVA). Ziel dieser Verpflichtung ist es, in den Bereichen des EU-Binnenmarkts, an denen die Schweiz durch das Abkommen teilnimmt, Rechtssicherheit und rechtliche Homogenität zu gewährleisten, was im Interesse der Wirtschaftsakteure und Privat- personen liegt. Wie bereits erwähnt, handelt es sich dabei um eine gemeinsame Ver- pflichtung beider Parteien, nicht nur um eine Verpflichtung der Schweiz. Die Ver- pflichtung beschränkt sich auf EU-Rechtsakte, die in den Bereichen des Abkommens erlassen wurden, das heisst, die in den Geltungsbereich und die Ziele des Abkommens fallen (s. Ziff. 2.1.5.2.2). Die Rechtsübernahme erfolgt nicht automatisch. Ein Automatismus würde bedeuten, dass die EU-Rechtsakte nach der Verabschiedung direkt ins Abkommen integriert würden, ohne dass ein Handeln der Schweiz und der EU erforderlich wäre. Vielmehr setzt jede Übernahme eines neuen EU-Rechtsakts in ein Abkommen einen individu- ellen Beschluss der Schweiz und der EU voraus (s. «Integrationsverfahren»). Die Parteien haben keine Frist für die Erfüllung dieser Integrationspflicht definiert. Es wird lediglich festgelegt, dass die Rechtsakte «so rasch wie möglich» integriert werden müssen (s. «Integrationsverfahren»). Dies lässt den Parteien einen gewissen Handlungsspielraum. Die Frist kann je nach EU-Rechtsakt variieren und hängt von verschiedenen Kriterien ab, zum Beispiel von der Komplexität des Rechtsakts, davon, ob es sich um einen allgemeinen oder einen rein technischen Rechtsakt handelt, oder

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davon, wie viel Zeit die Schweiz und die EU benötigen, um sich über die Modalitäten der Übernahme des Rechtsakts zu einigen. Im Folgenden werden die spezifischen Pflichten der Schweiz beschrieben, die sich aus der Übernahme von EU-Rechtsakten ergeben. Diese Pflichten variieren je nach Art der dynamischen Übernahme, also Integration (z. B. Art. 5 Abs. 2 IP-LuftVA) oder Äquivalenz (z. B. Art. 5 Abs. 2 IP-MRA):

– Bei der Integrationsmethode werden die in die Abkommen integrierten EU- Rechtsakte allein durch ihre Integration in das Abkommen Teil der Schwei- zer Rechtsordnung, vorbehaltlich der allfälligen vom GA beschlossenen Anpassungen dieser Rechtsakte. Dies entspricht dem monistischen System der Schweiz. Diese Rechtsakte werden von der Schweiz grundsätzlich di- rekt angewendet, ohne dass sie in das Landesrecht überführt werden müs- sen, selbst wenn eine solche Überführung theoretisch möglich wäre. Die Schweiz muss das Landesrecht jedoch anpassen, wenn es den Bestimmun- gen der integrierten EU-Rechtsakte widerspricht oder wenn eine Präzisie- rung derselben notwendig ist.

– Bei der Äquivalenzmethode erlässt die Schweiz in ihrer Rechtsordnung Bestimmungen oder behält solche bei, um das Ergebnis zu erreichen, das durch die in das Abkommen integrierten EU-Rechtsakte erzielt werden soll, vorbehaltlich der vom GA beschlossenen Anpassungen dieser Rechtsakte. Diese Rechtsakte sind grundsätzlich nicht direkt anwendbar in der Schweiz. Die Schweiz muss jedoch dafür sorgen, dass ihr Recht das gleiche Ergebnis erzielt, das mit den betreffenden EU-Rechtsakten angestrebt wird – und nicht, dass das Landesrecht mit diesen Rechtsakten identisch ist. Diese Me- thode lässt der Schweiz also einen grösseren Handlungsspielraum. Bei der Übernahme neuen EU-Rechts ist konkret zu prüfen, ob das entsprechende schweizerische Recht nach wie vor äquivalent ist. Ist dies nicht der Fall, ist eine Anpassung des Schweizer Rechts erforderlich. Die oben beschriebenen spezifischen Pflichten der Schweiz gelten unabhängig von der Art des betreffenden Rechtsakts der EU (Verordnung, Richtline usw.). Die Be- sonderheiten der verschiedenen Arten von EU-Rechtsakten für die EU- Mitgliedstaaten sind nicht auf die Schweiz anwendbar, da sie der EU nicht angehört. Im LandVA und im MRA ist die Äquivalenzmethode vorgesehen. Im LuftVA ist wie bereits heute die Integrationsmethode vorgesehen, ebenso im FZA, das de facto auch schon nach dieser Methode funktioniert. Das Stromabkommen, das Protokoll zur Le- bensmittelsicherheit und das Gesundheitsabkommen sehen grundsätzlich die Integra- tionsmethode vor, wobei unter Berücksichtigung der Beschaffenheit dieser Abkom- men Besonderheiten gelten. Für den Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens ist keine dynamische Rechtsübernahme vorgesehen (s. Ziff. 2.1.1). Für die Übernahme von EU-Rechtsakten in die Beihilfe-Anhänge gelten besondere Bestimmungen (s. Ziff. 2.2.5.8). Betreffend Bezugnahmen auf andere EU-Rechtsakte, die in Rechtsakten der EU ent- halten sind, die in die Abkommen integriert wurden, ist im Übrigen zu beachten, dass diese nicht für die Schweiz gelten, es sei denn, in den technischen Anpassungen wurde

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etwas anderes vereinbart. Falls dies aus Gründen der Klarheit wichtig ist, kann in den technischen Anpassungen auch präzisiert werden, was anstelle solcher Bezugnahmen für die Schweiz gilt. Diese Integrationspflicht steht im Einklang mit den Postulaten 14.3557 Schilliger und 14.3577 Fournier, wonach sichergestellt werden soll, dass das in die Abkommen in- tegrierte EU-Recht «nicht noch zusätzlich verschärft und unter dem Deckmantel der Übernahme von EU-Recht mit sachfremden Bestimmungen angereichert wird (kein Swiss Finish)». Die Integrations- und die Äquivalenzmethode verpflichten die Schweiz in keiner Weise dazu, über die in den EU-Rechtsakten festgelegten Ver- pflichtungen hinauszugehen. Bei der Integrationsmethode werden diese Rechtsakte allein durch ihre Integration in das Abkommen Teil der Schweizer Rechtsordnung. Die Schweiz muss ihr Recht nur dann anpassen, wenn es den Bestimmungen des ent- sprechenden EU-Rechtsakts widerspricht oder dieser nicht direkt anwendbar ist («self-executing»). Bei der Äquivalenzmethode ist die Schweiz einzig dazu verpflich- tet, in ihrem nationalen Recht das gleiche Ergebnis zu erzielen, das mit den EU- Rechtsakten erreicht werden soll. Ihr Handlungsspielraum ist also noch grösser als bei der Integrationsmethode, da sie nur verpflichtet ist, die Ziele der entsprechenden EU- Rechtsakte zu erreichen. Die Mittel hierfür liegen in ihrer Zuständigkeit. Darüber hin- aus ermöglichen es Ausnahmen sowie Absicherungen und Prinzipien im Bereich der Personenfreizügigkeit und des Lohnschutzes, den Besonderheiten der Schweiz im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme Rechnung zu tragen. Zusammenfassend verpflichtet die dynamische Übernahme von EU-Rechtsakten im Rahmen der Binnen- marktabkommen die Schweiz also in keiner Weise dazu, über das betreffende EU- Recht hinauszugehen. Sie erlaubt es ihr im Übrigen, ihren Besonderheiten weitestge- hend Rechnung zu tragen. Schliesslich ist die Schweiz beim «autonomen Nachvollzug» von EU-Recht völlig frei. Es gibt in diesem Zusammenhang keinerlei völkerrechtliche Verpflichtung zur Übernahme des EU-Rechts. Die Schweiz kann darüber also vollumfänglich nach ihren eigenen Interessen entscheiden. Integrationsverfahren Das Verfahren zur Integration eines EU-Rechtsakts beginnt, sobald die EU die Schweiz im GA darüber informiert, dass ein solcher Rechtsakt erlassen wurde. Diese Information muss so rasch wie möglich nach Erlass des Rechtsakts erfolgen (Art. 5 Abs. 3 IP-LuftVA). Auf Antrag einer Partei kann der GA einen Meinungsaustausch über diesen Rechtsakt durchführen (Art. 5 Abs. 3 IP-LuftVA). Diese Gesprächsphase ist ein wichtiger Schritt im Verfahren. Die Parteien müssen zu diesem Zeitpunkt prüfen, ob der Rechts- akt vor der Integration angepasst werden muss, zum Beispiel aufgrund von Ausnah- men. Ausserdem können bei diesem Schritt auch spezifische Übernahmemodalitäten, wie zum Beispiel besondere Übergangsfristen, festgelegt werden. Die Parteien kön- nen auch neue Ausnahmen vereinbaren. Wie lange die Gesprächsphase dauert, hängt von der Art des jeweiligen Rechtsakts ab (s. «Allgemeine Pflichten der Parteien»). Im Anschluss an diese Gesprächsphase muss der GA, das heisst die Schweiz und die EU gemeinsam, der Integrationspflicht nachkommen, indem er so rasch wie möglich

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einen Beschluss zur Änderung der Anhänge des Abkommens, einschliesslich der er- forderlichen Anpassungen des zu integrierenden Rechtsakts, fasst (Art. 5 Abs. 4 IP- LuftVA). Auch hier haben sich die Parteien dafür entschieden, keine bestimmte Frist vorzusehen, sondern dem GA Spielraum zu lassen. Die Kompetenz des GA zur Umsetzung der Integrationspflicht beschränkt sich auf die Änderung der Anhänge. Der GA kann den Hauptteil des Abkommens nicht ändern. Der gegebenenfalls zu aktualisierende EU-Rechtsbestand befindet sich nämlich in den Anhängen. Die dynamische Rechtsübernahme dürfte grundsätzlich keine Auswirkun- gen auf den Hauptteil des Abkommens haben. Dieser enthält namentlich die Bestim- mungen zum Geltungsbereich und zu den Zielen, die durch die dynamische Rechts- übernahme eben gerade nicht geändert werden können. Sollte es zur Gewährleistung der Kohärenz des Abkommens mit den geänderten Anhängen dennoch erforderlich sein, den Hauptteil zu ändern, kann der GA den Parteien eine Änderung des Abkom- mens nach ihren internen Verfahren vorschlagen, wobei in jedem Fall eine Genehmi- gung beider Parteien erforderlich ist (Art. 5 Abs. 5 IP-LuftVA). In dieser Bestimmung wird auch präzisiert, dass Bezugnahmen im Hauptteil des Ab- kommens auf EU-Rechtsakte, die nicht mehr in Kraft sind, als Bezugnahmen auf den aufhebenden Rechtsakt gelten, wie er im Anhang enthalten ist, sofern nichts anderes vorgesehen ist (Art. 5 Abs. 6 IP-LuftVA). Mit dieser Präzisierung soll vermieden wer- den, dass eine Änderung des Abkommens erforderlich ist, nur um eine Bezugnahme auf einen Rechtsakt zu ersetzen. Diese Präzisierung zur Bezugnahme im Hauptteil des Abkommens hat jedoch keine materielle Bedeutung. Ausserdem ist zu beachten, dass Bezugnahmen auf EU-Rechtsakte in bestehenden Abkommen, die trotz der Änderung dieser Rechtsakte nicht aktualisiert wurden, als Bezugnahmen auf die geänderten Rechtsakte gelten, wie sie in den Anhang integriert wurden. Der Beschluss des GA, den EU-Rechtsakt in den Anhang des Abkommens zu integ- rieren, tritt sofort in Kraft, jedoch keinesfalls vor dem Zeitpunkt der Anwendbarkeit des entsprechenden Rechtsakts in der EU (Art. 5 Abs. 8 IP-LuftVA). Es macht näm- lich keinen Sinn, dass ein EU-Rechtsakt seine Wirkung in den bilateralen Beziehun- gen zwischen der Schweiz und der EU entfaltet, noch bevor er dies in der Rechtsord- nung der EU tut. Die Regel des sofortigen Inkrafttretens gilt zudem nicht in Fällen, in denen die Schweiz verfassungsrechtliche Verpflichtungen erfüllen muss, damit der Beschluss des GA Rechtswirksamkeit erlangen kann, also wenn der Beschluss des GA zur Integration des neuen EU-Rechtsakts in das Abkommen vom Parlament oder sogar vom Stimmvolk genehmigt werden muss. Wenn das Parlament oder das Volk den Beschluss des GA vor dessen Inkrafttreten genehmigen muss, wird das übliche interne Verfahren zur Genehmigung völkerrechtlicher Verträge angewendet. Für solche Fälle sind ausreichende Fristen vorgesehen, damit die Schweiz ihre für die Integration des betreffenden Rechtsakts vorgesehenen internen Verfahren durchfüh- ren kann. Während des Meinungsaustauschs im GA – vor der Beschlussfassung – muss die Schweiz die EU darüber informieren, ob solche verfassungsrechtlichen Ver- pflichtungen erfüllt werden müssen, bevor der Beschluss in Kraft treten kann (Art. 6 Abs. 1 IP-LuftVA). Es ist keine konkrete Frist für diese Mitteilung vorgesehen, was der Schweiz einen gewissen Spielraum lässt. Ab dem Zeitpunkt der Mitteilung verfügt die Schweiz über eine Frist von zwei Jahren, um ihre verfassungsrechtlichen Ver-

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pflichtungen zu erfüllen, das heisst die Genehmigung des GA-Beschlusses zur In- tegration des Rechtsakts durch die Bundesversammlung (Art. 6 Abs. 2 IP-LuftVA). Wird gegen den Genehmigungsbeschluss das Referendum ergriffen, so wird die Frist um ein weiteres Jahr verlängert (Art. 6 Abs. 2 IP-LuftVA). Sobald die Schweiz ihre verfassungsrechtlichen Verpflichtungen erfüllt hat, notifiziert sie dies der EU (Art. 6 Abs. 4 IP-LuftVA). Der Beschluss des GA tritt am Tag des Eingangs dieser Notifika- tion in Kraft, jedoch keinesfalls vor dem Zeitpunkt der Anwendbarkeit des entspre- chenden Rechtsakts in der EU (Art. 6 Abs. 5 IP-LuftVA). Der Beschluss des GA ist grundsätzlich ab dem Zeitpunkt seiner Verabschiedung vor- läufig anzuwenden, es sei denn, die Schweiz teilt der EU unter Angabe von Gründen mit, dass eine vorläufige Anwendung nicht möglich ist (Art. 6 Abs. 3 IP-LuftVA). Dies ist der Fall, wenn die dafür im Schweizer Recht vorgesehenen Voraussetzungen nicht erfüllt sind.57 Diese Voraussetzungen bleiben durch das vorliegende Verhand- lungspaket unberührt. Da diese Voraussetzungen sehr restriktiv sind, dürfte eine vor- läufige Anwendung nur sehr selten erfolgen, wie die Praxis im Zusammenhang mit der Assoziierung an Schengen und Dublin gezeigt hat. Eine vorläufige Anwendung vor dem Zeitpunkt der Anwendbarkeit des entsprechenden EU-Rechtsakts in der EU ist ausgeschlossen. Um die Beschlussfassung zu erleichtern, verpflichten sich die Parteien allgemein dazu, im Rahmen des Verfahrens der dynamischen Rechtsübernahme nach Treu und Glauben zusammenzuarbeiten (Art. 5 Abs. 9 IP-LuftVA). Das oben erläuterte Integrationsverfahren erlaubt es, den Postulaten 14.3557 Schilli- ger und 14.3577 Fournier Folge zu geben, das heisst sicherzustellen, dass die Über- nahme des EU-Rechts «bzw. die Umsetzung in das schweizerische Recht zum spätest möglichen Zeitpunkt erfolgt, falls nicht wirtschaftliche Interessen eine rasche Anwen- dung verlangen (kein vorauseilender Gehorsam)». Es wurden ausreichend lange Übernahmefristen vereinbart, damit die üblichen Schweizer Verfahren zur Genehmi- gung völkerrechtlicher Verträge eingehalten werden können. Zudem ist vorgesehen, dass die Beschlüsse des GA zur Integration neuer Rechtsakte der EU in die entspre- chenden Abkommen keinesfalls vor Beginn der Anwendung dieser Rechtsakte in der EU in Kraft treten oder provisorisch angewendet werden können. Ausnahmen Die Integrationspflicht gilt nicht für EU-Rechtsakte oder deren Bestimmungen, die in den Anwendungsbereich einer Ausnahme fallen (Art. 5 Abs. 7 IP-LuftVA). Die Aus- nahmen werden aufgeführt (z. B. Art. 5 Abs. 7 IP-FZA). Falls das Abkommen keine Ausnahmen enthält, wird dies ebenfalls erwähnt (Art. 5 Abs. 7, 2. Satz, IP-LuftVA). Ist eine der Parteien der Auffassung, dass ein EU-Rechtsakt oder ein Teil eines sol- chen Rechtsakts in den Anwendungsbereich einer Ausnahme fällt, so kann sie dies im Rahmen der Gesprächsphase nach der Information über den Erlass des Rechtsakts durch die EU (s. «Integrationsverfahren») einbringen. Wenn die Ausnahme einen ganzen Rechtsakt betrifft, darf er nicht in das Abkommen aufgenommen werden. Sind

57 Art. 7b RVOG und Art. 152 Abs. 3bis Bst. a ParlG.

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nur Teile des Rechtsakts von einer Ausnahme betroffen, so wird der Rechtsakt inte- griert, muss aber im Beschluss des GA angepasst werden, um das, was in den Anwen- dungsbereich der Ausnahme fällt, auszuschliessen. Die Parteien können später weitere Ausnahmen vereinbaren. In diesem Fall muss die Bestimmung, die die Ausnahmen auflistet, geändert und die neue Ausnahme hinzu- gefügt werden. Die Parteien – und nicht der GA – sind für die Änderung dieser Be- stimmung zuständig. Streitigkeiten im Zusammenhang mit der dynamischen Rechtsübernahme Die institutionellen Bestimmungen sehen kein besonderes Verfahren für den Fall vor, dass die Parteien sich nicht einig sind, ob ein EU-Rechtsakt in das Abkommen inte- griert werden muss oder nicht, dass die für die Integration massgebenden Fristen nicht eingehalten werden oder dass eine Partei ihrer Verpflichtung, einen EU-Rechtsakt in das Abkommen aufzunehmen, nicht nachkommen kann oder will. Letzteres wäre etwa der Fall, wenn ein Bundesbeschluss zur Genehmigung einer Anpassung eines Abkom- mens in einer Referendumsabstimmung abgelehnt wird und definitiv auf eine neue Vorlage verzichtet wird. Die erwähnten Fälle könnte zu einem Streitfall führen, der gemäss dem dafür vorge- sehenen Mechanismus beigelegt werden müsste (s. Ziff. 2.1.6.4). Falls die Parteien im GA keine Einigung erzielen und das SchG zum Schluss kommt, dass eine Partei gegen ihre Verpflichtungen verstossen hat, indem sie einen EU-Rechtsakt nicht wie vereinbart in das Abkommen integriert hat, könnte die andere Partei – wenn die Partei, die gegen das Abkommen verstossen hat, den Entscheid des SchG nicht umsetzt – verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Die Partei, die den Rechtsakt nicht integriert hat, könnte jedoch nicht zu dessen Integration gezwungen werden, selbst wenn sie aus rechtlicher Sicht dazu verpflichtet wäre. Zum Vergleich gilt es im Übrigen darauf hinzuweisen, dass die Folgen bei einem Streit im Zusammenhang mit der dynamischen Rechtsübernahme gemäss den neuen institutionellen Elementen weniger einschneidend sind als im Rahmen der Assoziie- rung der Schweiz an Schengen und Dublin. Im Falle der Nichtübernahme einer rele- vanten Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands durch die Schweiz wird die Assoziierung derselben an Schengen/Dublin nach einer bestimmten Frist nämlich automatisch beendet (ausser die Parteien beschliessen etwas anderes). Umfang der Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme Weiter oben wurden die kumulativen Voraussetzungen für die Integration von EU- Rechtsakten erläutert (s. Ziff. 2.3.6.1 zu den Besonderheiten im Bereich der Perso- nenfreizügigkeit):

– Der Rechtsakt muss einen Bereich des EU-Binnenmarkts betreffen, an dem die Schweiz auf der Grundlage der Abkommen teilnimmt. – Er muss in den Geltungsbereich der Abkommen fallen und den darin fest- gelegten Zielen entsprechen.

– Er darf nicht in den Anwendungsbereich einer Ausnahme fallen.

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Diese Kriterien erlauben es, klar abzugrenzen, welche Rechtsakte der EU in Zukunft von der Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme betroffen sind. 2.1.5.2.3 Umsetzung der Verfahren zur dynamischen Rechtsübernahme Die oben erläuterten Verfahren im Zusammenhang mit der dynamischen Rechtsüber- nahme werden gemäss den geltenden Zuständigkeiten innerhalb der Bundesverwal- tung umgesetzt. Die Zusammensetzung der bestehenden GA wird nicht geändert. Zu- ständig für die Festlegung der Position der Schweiz und ihre Vertretung beim Decision Shaping sind die für den Fachbereich des betreffenden Abkommens verant- wortlichen Departemente und das EDA. Das EJPD ist beauftragt, die zuständigen De- partemente rechtlich zu begleiten und zu unterstützen, auch im Rahmen des Decision Shaping. Dabei überprüft es insbesondere die Angemessenheit und Übereinstimmung der bundesrechtlichen Normen mit dem geltenden nationalen und internationalen Recht. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) (Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung [WBF]) wird bei beihilferechtlichen Fragestellun- gen und für das damit verbundene Decision Shaping von den für die jeweils betroffe- nen Abkommen zuständigen Ämtern beigezogen. Die Kantone werden regelmässig informiert und eng einbezogen, wenn das Decision Shaping ihre Zuständigkeitsberei- che berührt (s. Ziff. 2.1.7.2).

2.1.5.3 Auslegung, Anwendung und Überwachung

2.1.5.3.1 Grundsatz der einheitlichen Auslegung Die institutionellen Bestimmungen sollen den Vertragsparteien, Wirtschaftsakteuren und Privatpersonen in den Bereichen betreffend den Binnenmarkt, die in den Gel- tungsbereich des Abkommens fallen, grössere Rechtssicherheit, Gleichbehandlung und gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleisten. Um dieses Ziel zu erreichen, ist eine einheitliche Auslegung und Anwendung der Binnenmarktvorschriften durch die Parteien auf der Grundlage der Abkommen erforderlich. Der Grundsatz der einheitlichen Auslegung richtet sich in erster Linie an Behörden und Gerichte. Die Schweiz und die EU sind verpflichtet, die Binnenmarktabkommen und die Rechtsakte der EU, auf die darin Bezug genommen wird, in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet einheitlich und unter Beachtung der Grundsätze des Völkerrechts aus- zulegen und anzuwenden (Art. 7 Abs. 1 IP-LuftVA). Dazu gehören insbesondere die Bestimmungen des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge58. Der Grundsatz der einheitlichen Auslegung gilt nur für die Bereiche des EU- Binnenmarkts, an denen die Schweiz auf der Grundlage des Abkommens teilnimmt, und nicht für andere Teile des Abkommens, die nicht die Teilnahme der Schweiz am Binnenmarkt betreffen. Die Rechtsakte der EU, auf die im Abkommen Bezug genommen wird, und, soweit ihre Anwendung unionsrechtliche Begriffe impliziert, die Bestimmungen des Abkom- mens selbst werden in Übereinstimmung mit der vor oder nach der Unterzeichnung des Abkommens ergangenen Rechtsprechung des EuGH ausgelegt und angewandt

58 SR 0.111

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(Art. 7 Abs. 2 IP-LuftVA). Dieser Grundsatz ist nicht neu. Bereits die bestehenden Binnenmarktabkommen sehen vor, dass die Rechtsprechung des EuGH berücksichtigt werden muss (s. Ziff. 2.1.2.1). Diese Verpflichtung beschränkt sich in der Regel auf die vor der Unterzeichnung des Abkommens ergangene Rechtsprechung. In einer dem Sinn und Zweck der Abkommen folgenden Logik (Schaffung einer parallelen Rechts- lage) berücksichtigt das Bundesgericht allerdings bereits heute auch die nach der Un- terzeichnung der Abkommen ergangene EuGH-Rechtsprechung; eine Ausnahme macht es nur, wenn triftige Gründe vorliegen, die ein Abweichen von der neueren EuGH-Rechtsprechung rechtfertigen.59 Dies gilt insbesondere für den Bereich der Personenfreizügigkeit. Die neue institutionelle Bestimmung erweitert also die Ver- pflichtung zur Berücksichtigung der Rechtsprechung auf die nach der Unterzeichnung des Abkommens ergangenen Urteile. Die Verpflichtung zur einheitlichen Auslegung wird insgesamt durch die sogenannte Polydor-Rechtsprechung des EuGH relativiert. Gemäss dieser Rechtsprechung (die der EuGH ursprünglich mit Bezug auf Freihandelsabkommen entwickelte60, aber seit 200961 auch auf das FZA und seit 201362 auch auf das LuftVA anwendet) ist bei der Auslegung der in die bilateralen Abkommen Schweiz–EU übernommenen EU- Rechtsvorschriften der besondere Zweck des jeweiligen Abkommens zu berücksich- tigen. Die Rechtsprechung des EuGH zum EU-Recht kann deshalb nicht per se auf die bilateralen Abkommen übertragen werden. Dies ergibt sich daraus, dass diese Ab- kommen keine vollständige Integration in den EU-Binnenmarkt vorsehen. Ihre Ziele und ihr Geltungsbereich sind etwas enger gefasst. Auch das Bundesgericht verfolgt eine analoge Rechtsprechung. Die institutionellen Bestimmungen ändern grundsätz- lich nichts am Charakter der darunterfallenden Binnenmarktabkommen (s. Ziff. 2.1.6.1.2). Deshalb würde diese Praxis auch in Zukunft ihre Gültigkeit behal- ten. Zum Vergleich spielt die Rechtsprechung des EuGH im Übrigen bereits auch im Kon- text der Assoziierung der Schweiz an Schengen/Dublin eine wichtige Rolle, mit ein- schneidenden Folgen bei diesbezüglicher Uneinigkeit. Wenn die Schweiz wesentlich von der Rechtsprechung des EuGH zum Schengen/Dublin-Besitzstand abweicht (was bisher noch nie vorgekommen ist), müssen die beide Parteien eine Lösung finden. Dies bedeutet, dass entweder die Schweiz die Rechtsprechung des EuGH übernimmt oder dass die EU die Abweichung akzeptiert (was wenig wahrscheinlich ist). Ge- schieht weder das eine noch das andere innerhalb einer bestimmten Frist, gilt die Schengen/Dublin-Assoziierung der Schweiz automatisch als beendet. Das Vorliegen von Abweichungen seitens der Schweiz von der Rechtsprechung des EuGH kann im Übrigen auch im Rahmen von Schengen-Evaluierungen thematisiert werden. Dies- falls kann die Europäische Kommission gegenüber der Schweiz Empfehlungen aus- sprechen, und die Schweiz ist verpflichtet, über deren Umsetzung Bericht zu erstatten.

59 Z. B. BGE 2C 484/2022, Urteil vom 15. Mai 2023, E. 3.4.2.

60 Z. B. EuGH, Urteil vom 9. Februar 1982, Polydor, C-270/80, EU:C:1982:43.

61 Z. B. EuGH, Urteil vom 15. März 2018, Picart, C-355/16, EU:C:2018:184, Pkt. 29. 62 EuGH, Urteil vom 7. März 2013, Schweizerische Eidgenossenschaft g. Europäische Kom- mission, C‑547/10 P, EU:C:2013:139, Pkt. 80.

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2.1.5.3.2 Grundsatz der wirksamen und harmonischen Anwendung Die institutionellen Bestimmungen schaffen kein supranationales Überwachungsor- gan, wie dies beim EWR der Fall ist. Die Schweiz und die EU sind gemäss dem Zwei- Pfeiler-Modell eigenständig für die korrekte Anwendung der Abkommen auf ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet verantwortlich (Art. 8 Abs. 2 IP-LuftVA). Sie können Infor- mationen austauschen, Fragen im Zusammenhang mit der Überwachung erörtern, zu- sammenarbeiten und sich gegenseitig unterstützen (Art. 8 Abs. 1 IP-LuftVA). Falls ausnahmsweise eine Übertragung von Überwachungskompetenzen an EU- Institutionen erforderlich ist, um eine wirksame und harmonische Anwendung des Abkommens sicherzustellen, wie es beispielsweise bereits heute im LuftVA der Fall ist, ist dies im Abkommen ausdrücklich vorzusehen (Art. 8 Abs. 4 IP-LuftVA). Für Streitigkeiten in Bezug auf die Anwendung oder Überwachung der Abkommen kommt der Streitbeilegungsmechanismus zur Anwendung. (Art. 8 Abs. 4 IP-LuftVA; s. Ziff. 2.1.5.4). Dieser Grundsatz wird durch die Bestimmung über die Rechte und Pflichten nicht infrage gestellt (s. Ziff. 2.1.5.7).

2.1.5.4 Streitbeilegung, Zusammenarbeit zwischen Gerichten sowie

Einreichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen Der Streitbeilegungsmechanismus dient dazu, mögliche Differenzen zu beseitigen, die im Rahmen des Abkommens zwischen den Parteien auftreten können. Dabei han- delt es sich um einen zwischenstaatlichen Mechanismus. Weder natürliche noch ju- ristische Personen können an das SchG gelangen, um ihre rechtlichen Interessen durchzusetzen. Die Schweizer Gerichte bleiben für Rechtsstreitigkeiten in der Schweiz zwischen einer Person oder einem Unternehmen und einer anderen Person, einem anderen Unternehmen oder dem Staat im Zusammenhang mit den Abkommen zuständig. 2.1.5.4.1 Ausschliesslichkeitsgrundsatz Der vorgesehene Streitbeilegungsmechanismus ist ausschliesslich zuständig (Art. 9 IP-LuftVA). Die Schweiz und die EU verpflichten sich also, diesem Mechanismus alle Streitigkeiten zu unterbreiten, die im Zusammenhang mit der Auslegung oder An- wendung des Abkommens oder der EU-Rechtsakte, auf die darin Bezug genommen wird, oder im Zusammenhang mit der Vereinbarkeit eines Beschlusses der Europäi- schen Kommission mit dem Abkommen entstehen, falls dieses eine solche Kompe- tenz vorsieht. Die Beschränkung auf die Beschlüsse der Europäischen Kommission (im Gegensatz z. B. zu denjenigen der Agenturen) ist dadurch bedingt, dass nur sie – ausnahmsweise – befugt ist, Entscheide gegenüber der Schweiz als Staat zu treffen. Dies ist eine übliche Verpflichtung, die dazu dient, das sogenannte Forum Shopping (Wahl des günstigsten Gerichtsstands) zu unterbinden. Diese Bestimmung ist wichtig für die Schweiz, schliesst sie doch die Möglichkeit aus, dass sich EU-Mitgliedstaaten an die Europäische Kommission richten oder direkt an den EuGH gelangen können, um Streitigkeiten mit der Schweiz beizulegen.

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2.1.5.4.2 Streitbeilegungsverfahren Die erste Etappe des Streitbeilegungsverfahrens erfolgt auf diplomatisch-politischer Ebene, wie dies bereits heute der Fall ist (Art. 10 Abs. 1 IP-LuftVA). Im Falle von Schwierigkeiten bei der Auslegung oder Anwendung des Abkommens (einschliess- lich des allfälligen institutionellen Protokolls) oder eines Rechtsakts der EU, auf den darin Bezug genommen wird, bemühen sich die Parteien zunächst, im GA eine Lö- sung zu finden (Art. 10 Abs. 1 IP-LuftVA). Falls im GA innerhalb von drei Monaten ab dem Datum, an dem er mit der Angele- genheit befasst wurde, keine Lösung gefunden wird, kann die Schweiz oder die EU verlangen, dass ein SchG damit befasst wird (Art. 10 Abs. 2 IP-LuftVA). Es handelt sich um ein klassisches Schiedsgerichtsverfahren, wie es zahlreiche völkerrechtliche Verträge vorsehen. Die Besonderheit des Verfahrens besteht darin, dass das SchG bei Vorliegen bestimm- ter Voraussetzungen den EuGH für die Auslegung des EU-Rechts beizieht (Art. 10 Abs. 3 IP-LuftVA). Dies ergibt sich aufgrund der Auslegungshoheit des EuGH über das EU-Recht. Die drei Voraussetzungen, die für die Anrufung des EuGH gegeben sein müssen, werden ausdrücklich genannt (Art. 10 Abs. 3, Unterabs. 1, IP-LuftVA): (i) wirft die Streitigkeit eine Frage zur Auslegung oder Anwendung eines Rechtsakts der EU oder einer Bestimmung des Abkommens auf, deren Anwendung unionsrecht- liche Begriffe impliziert, und (ii) ist die Auslegung dieser Bestimmung für die Streit- beilegung relevant und (iii) für seine Entscheidungsfindung notwendig, so legt das SchG die Frage dem EuGH vor. Der Entscheid, ob die Voraussetzungen für die An- rufung des EuGH erfüllt sind, liegt immer beim SchG. Der EuGH kann entsprechend nicht von sich aus in einem Schiedsgerichtsverfahren intervenieren. Da die Binnen- marktabkommen nicht auf Schweizer Recht gründen, ist es im Übrigen weder vorge- sehen noch erforderlich, dass das SchG dem Bundesgericht Fragen unterbreitet. Nach der Aufzählung der Fälle, in denen das SchG den EuGH anruft, wird ein Fall genannt, bei dem das SchG den EuGH nicht anrufen kann (Art. 10 Abs. 3, Unterabs. 2, IP-LuftVA): (i) Wenn die Streitigkeit eine Frage zur Auslegung oder Anwendung einer Bestimmung aufwirft, die in den Anwendungsbereich einer Ausnahme fällt, und (ii) wenn die Streitigkeit nicht die Auslegung oder Anwendung von unionsrechtlichen Begriffen impliziert, so entscheidet das SchG den Fall, ohne den EuGH anzurufen. Diese Hypothese dient nur als Beispiel. Das SchG kann den EuGH nur anrufen, wenn die im vorhergehenden Absatz genannten Bedingungen erfüllt sind. Dies gilt insbe- sondere, wenn es um die Auslegung oder Anwendung allgemeiner Rechtsgrundsätze wie der Verhältnismässigkeit im Zusammenhang mit Ausnahmen von der dynami- schen Rechtsübernahme geht. In diesem Fall stellen die allgemeinen Rechtsgrund- sätze keine unionsrechtlichen Begriffe dar, und eine Anrufung des EuGH durch das SchG bezüglich ihrer Auslegung oder Anwendung ist ausgeschlossen. Wenn das SchG dem EuGH eine Auslegungsfrage vorlegt, ist dessen Entscheidung, die lediglich die Auslegung des EU-Rechts betrifft, für das SchG bindend, und das SchG bleibt für die Beilegung der Streitigkeit in der Hauptsache zuständig (Art. 10 Abs. 4 Bst. a IP-LuftVA). Der EuGH entscheidet im Rahmen des Streitbeilegungs- mechanismus daher über keinen Streitfall, es ist immer das SchG, das diesen Ent- scheid fällt. Beim Verfahren vor dem EuGH zur Klärung der vom SchG vorgelegten

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Frage gelten die üblichen Verfahrensregeln des EuGH auch für die Schweiz (Art. 10 Abs. 4 Bst. b IP-LuftVA). Zum Vergleich gilt es darauf hinzuweisen, dass die Rolle des EuGH im Rahmen der Streitbeilegung gemäss den neuen institutionellen Elementen begrenzter ist als dieje- nige die schon heute im LuftVA vorgesehen ist. Dieses Abkommen enthält nämlich in eng begrenzten Bereichen seit über 25 Jahren Kompetenzen für den EuGH insbe- sondere gegenüber schweizerischen Privatpersonen und Wirtschaftsakteuren. Die Einzelheiten des Verfahrens vor dem SchG sind – je nach Struktur der Abkommen – in Anlagen oder Protokollen geregelt. Die Regeln entsprechen im Wesentlichen dem internationalen Recht in diesem Bereich. So bestimmen die Schweiz und die EU je die gleiche Anzahl Schiedsrichter (Art. II.2 Abs. 1 und 2 der Anlage des IP-LuftVA über das Schiedsgericht [AnlSchG-IP-LuftVA]). Sind drei Schiedsrichter zu bestel- len, so bezeichnet jede Partei einen Schiedsrichter. Sind fünf Schiedsrichter zu bestel- len, so bezeichnet jede Partei zwei Schiedsrichter. Die von den Parteien ernannten Schiedsrichter ernennen ihrerseits gemeinsam den letzten Schiedsrichter, welcher die Funktion der Präsidentin oder des Präsidenten des SchG wahrnimmt. Dabei stützen sie sich auf eine Liste von qualifizierten Personen, die vorab von der Schweiz und der EU im GA vereinbart wurde. Diese indikative Liste ist jedoch nicht verbindlich (Art. II.2 Abs. 4 AnlSchG-IP-LuftVA). Für das Verfahren wurden Fristen festgelegt. Das SchG muss seinen Entscheid grundsätzlich innerhalb von zwölf Monaten nach seiner Bestellung fällen (Art. III.8 Abs. 2 AnlSchG-IP-LuftVA). Das SchG ist be- strebt, seine Entscheide per Konsens zu fällen. Ist dies nicht möglich, entscheidet es per Mehrheitsentscheid (Art. IV.1 AnlSchG-IP-LuftVA). Die mündlichen Verhand- lungen vor dem SchG sind öffentlich, ausser es bestehen wichtige Gründe, die dage- gensprechen (Art. III.12 Abs. 2 AnlSchG-IP-LuftVA). Die Entscheide des SchG sind in jedem Fall öffentlich zugänglich, wobei die einschlägigen Bestimmungen über den Datenschutz, das Berufsgeheimnis und die berechtigten Interessen der Vertraulichkeit zu beachten sind (Art. IV.2 Abs. 4 AnlSchG-IP-LuftVA). Die Anlagen bzw. Protokolle regeln auch die Einzelheiten der Anrufung des EuGH durch das SchG. Die Parteien dürfen nicht direkt an den EuGH gelangen, sondern müssen die Anrufung des EuGH beim SchG beantragen. Der Entscheid darüber ob- liegt allein dem SchG. Lehnt das SchG den Einbezug des EuGH ab, so begründet es seine Entscheidung (Art. III.9 Abs. 3 AnlSchG-IP-LuftVA). Der Antrag des SchG an den EuGH hat den konkreten unionsrechtlichen Begriff zu enthalten, den der EuGH auslegt (Art. III.9 Abs. 4 Bst. c AnlSchG-IP-LuftVA). Das SchG kann also den EuGH nicht ersuchen, eine Bestimmung eines Binnenmarktabkommens als Ganzes auszule- gen, sondern nur einen darin enthaltenen unionsrechtlichen Begriff. Die Fristen für den Entscheid des SchG werden bis zum Urteil des EuGH ausgesetzt (Art. III.9 Abs. 2, Unterabs. 2, AnlSchG-IP-LuftVA), was das Verfahren erheblich verlängern kann (als Anhaltspunkt, ähnliche Verfahren vor dem EuGH, sogenannte Vorabent- scheidungsverfahren, dauerten durchschnittlich 16,8 Monate [Stand 2023]). Bei der Streitbeilegung stützt sich das SchG auf das Abkommen, auf die Rechtsakte der EU, auf die darin Bezug genommen wird, und auf die Regeln des Völkerrechts, die für die Anwendung dieser Instrumente relevant sind, darunter insbesondere die Bestimmungen über die Staatenverantwortlichkeit (Art. IV.3 Abs. 1 AnlSchG-IP- LuftVA).

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Die Parteien verpflichten sich, die notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um den Entscheid des SchG nach Treu und Glauben Folge zu leisten (Art. 10 Abs. 5 IP- LuftVA). Die Partei, die gemäss SchG gegen das Abkommen verstossen hat, teilt der anderen Partei über den GA die Massnahmen mit, die sie ergriffen hat, um dem Ent- scheid des SchG Folge zu leisten. Beim Entscheid des SchG handelt es sich also um einen Feststellungsentscheid. Dies bedeutet im Falle eines Streitfalls in Bezug auf die Verpflichtung, einen EU-Rechtsakt in das Abkommen zu integrieren, dass der Ent- scheid des SchG allein nicht zur Folge hat, dass der EU-Rechtsakt in das Abkommen aufgenommen wird, sondern dass das übliche Übernahmeverfahren durchlaufen wer- den muss, bei dem eine Zustimmung beider Parteien im GA erforderlich ist. Es ist also immer Sache der Parteien, den Entscheid des SchG gemäss ihren eigenen Ver- fahren umzusetzen, auch bei einem Streit über die Frage, ob ein EU-Rechtsakt inte- griert werden muss oder nicht (s. Ziff. 2.1.5.2.2). 2.1.5.4.3 Ausgleichsmassnahmen Der neue Streitbeilegungsmechanismus sieht vor, dass jede Partei unter bestimmten Voraussetzungen Ausgleichsmassnahmen gegenüber der anderen Partei ergreifen kann. Dieses Konzept ist jedoch nicht neu. Es ist vor allem im Handelsrecht verbreitet, etwa im Recht der Welthandelsorganisation oder in Investitionsabkommen. So hat die Schweiz beispielsweise Freihandelsabkommen mit Kanada63, Indonesien64, China65 und der Türkei66 abgeschlossen, die Ausgleichsmassnahmen vorsehen. Auch die Bin- nenmarktabkommen sehen bereits gewisse Instrumente wie Massnahmen zur Wieder- herstellung des Gleichgewichts, befristete Schutzmassnahmen und die Aussetzung der Anwendung des betroffenen Anhangs vor, wenn zwischen den Parteien Uneinigkeit über die Einhaltung der Verpflichtungen aus den Abkommen besteht (s. Ziff. 2.1.2.1). Die Ausgleichsmassnahmen stellen keine Sanktionen dar und haben keinen Strafcha- rakter. Sie dienen dazu, ein allfälliges Ungleichgewicht zwischen den Rechten und Pflichten der Parteien zu beheben, wenn diese eine Streitigkeit nicht auf andere Weise beilegen können. Merkmale Leistet eine Partei dem Entscheid des SchG keine Folge oder stehen die getroffenen Umsetzungsmassnahmen nach Ansicht der anderen Partei nicht in Einklang mit dem Entscheid des SchG, kann die andere Partei Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Die Ausgleichsmassnahmen müssen verhältnismässig sein. Sie dürfen nur im Rahmen des vom Entscheid des SchG betroffenen Abkommens oder im Rahmen eines anderen Binnenmarktabkommens (mit Ausnahme des Agrarteils des Landwirtschaftsabkom- mens [s. Ziff. 2.1.1]; «cross-retaliation»]) getroffen werden. Ausgleichsmassnahmen dienen dazu, ein allfälliges Ungleichgewicht zu beheben, das durch die Nichtbeach- tung des Entscheids des SchG entstanden ist. Sie haben also keinen Strafcharakter (Art. 11 Abs. 1 IP-LuftVA).

63 SR 0.632.312.32 64 SR 0.632.314.271 65 SR 0.946.292.492 66 SR 0.632.317.631

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Ausgleichsmassnahmen dürfen nicht rückwirkend sein. Dies bedeutet, dass die erwor- benen Rechte und Pflichten von Privatpersonen und Wirtschaftsakteuren bestehen bleiben (Art. 11 Abs. 4 IP-LuftVA). Mit der Möglichkeit von Ausgleichsmassnahmen führt der Streitbeilegungsmechanis- mus also ein Verfahren ein, das es den Parteien erlaubt, mit Situationen umzugehen, in denen eine Partei ihren Verpflichtungen aus den Binnenmarktabkommen nicht nachkommt, und das Gleichgewicht der Rechte und Pflichten zwischen den Parteien im Rahmen dieser Abkommen wiederherzustellen. So sind die Parteien stets ver- pflichtet, ihren Verpflichtungen aus den Abkommen nachzukommen und die Ent- scheide des SchG nach Treu und Glauben umzusetzen. Der Streitbeilegungsmecha- nismus selbst sieht jedoch die Möglichkeit für die Parteien vor, von einer spezifischen Verpflichtung aus einem Binnenmarktabkommen abzuweichen, wenn sie dies für not- wendig erachten, sofern sie im Gegenzug akzeptieren, dass die andere Partei Aus- gleichsmassnahmen ergreifen kann. Dieser Mechanismus stellt eine wichtige Neue- rung in den Binnenmarktabkommen dar. Vorgehen Diejenige Partei, die beabsichtigt, Ausgleichsmassnahmen zu ergreifen, muss dies der anderen mitteilen und angeben, um welche Massnahmen es sich handelt. Die Mass- nahmen haben eine automatische aufschiebende Wirkung von drei Monaten ab ihrer Notifikation, das heisst, sie dürfen in diesen drei Monaten nicht umgesetzt werden (Art. 11 Abs. 1 IP-LuftVA). Nach der Notifikation haben die Parteien eine Frist von einem Monat, um innerhalb des GA eine Lösung zu finden. Falls der GA innerhalb dieser Frist nicht beschliesst, die Massnahmen auszusetzen, zu ändern oder aufzuhe- ben, kann die Partei, gegen die sich die Massnahmen richten, die Frage deren Verhält- nismässigkeit dem SchG unterbreiten (Art. 11 Abs. 2 IP-LuftVA). Die Parteien können ab Beginn des Schiedsverfahrens beantragen, dass die aufschie- bende Wirkung von drei Monaten verlängert wird (Art. III.10 Abs. 1 AnlSchG-IP- LuftVA). In diesem Fall muss das SchG innerhalb eines Monats anhand von klar de- finierten Kriterien entscheiden, ob es die aufschiebende Wirkung verlängert, grund- sätzlich bis zu seinem endgültigen Entscheid zur Verhältnismässigkeit (Art. III.10 Abs. 4 und 7 AnlSchG-IP-LuftVA). Die Aussetzung der Fristen, die üblicherweise für Fälle gelten, in denen das SchG eine Frage dem EuGH unterbreitet, findet keine An- wendung in Verfahren über die aufschiebende Wirkung, was de facto ausschliesst, dass das SchG dem EuGH eine Frage in diesem Rahmen vorlegen kann (Art. III.10 Abs. 5 AnlSchG-IP-LuftVA). Die Kriterien für den Entscheid des SchG sind: (i) Prima-facie-Prüfung der Argumente der Partei, welche die Aussetzung beantragt, durch das SchG, (ii) Abklärung, ob die Partei, welche die Aussetzung beantragt, ohne Aussetzung einen schweren und nicht wiedergutzumachenden Schaden erleiden würde, und (iii) Abklärung, ob der Schaden, welcher der die Aussetzung beantragen- den Partei entsteht, schwerer wiegt als das Interesse an einer sofortigen und wirksa- men Anwendung der Massnahmen (Art. III.10 Abs. 4 AnlSchG-IP-LuftVA). Dies sind die üblichen Kriterien, wenn eine gerichtliche Behörde prüft, ob vorläufige Mas- snahmen ergriffen werden müssen. Bei der Prüfung dieser Kriterien muss das SchG nicht nur die Interessen der Schweiz und der EU als solche berücksichtigen, sondern auch die Interessen von Privatpersonen und Wirtschaftsakteuren (Art. III.10 Abs. 8 AnlSchG-IP-LuftVA).

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Das beschriebene Verfahren führt dazu, dass die Partei, die von den Ausgleichsmass- nahmen betroffen ist, immer noch das SchG anrufen kann, um einen ersten Entscheid desselben über die Verlängerung der aufschiebenden Wirkung der Massnahmen zu erwirken, bevor diese in Kraft treten. Dabei gilt zu beachten, dass der Antrag auf auf- schiebende Wirkung zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens gestellt werden kann (Art. III.10 Abs. 1 AnlSchG-IP-LuftVA). Das SchG muss seinen endgültigen Entscheid über die Verhältnismässigkeit der Aus- gleichsmassnahmen innerhalb von sechs Monaten seit der Notifikation der Massnah- men treffen (Art. III.8 Abs. 4 AnlSchG-IP-LuftVA). Diese Frist könnte ausgesetzt werden, falls das SchG dem EuGH eine Frage unterbreitet (Art. III.9 Abs. 2, Unterabs. 2, AnlSchG-IP-LuftVA). Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass das SchG eine solche Frage stellt, weil kaum je EU-Rechtsbegriffe betroffen sein werden. Insbesondere die Frage der Verhältnismässigkeit von Ausgleichsmassnahmen ist nicht dem EU-Recht eigen, sondern gehört zum Völkerrecht. Gemäss Völkerrecht bedeutet die Verhältnis- mässigkeit einen rationalen und vernünftigen Mitteleinsatz zur Erreichung eines zu- lässigen Ziels, ohne dass unnötig in die geschützten Rechte des Einzelnen oder eines anderen Staates eingegriffen wird. Die Verhältnismässigkeit bezieht sich also haupt- sächlich auf das Verhältnis zwischen den Mitteln und dem Ziel einer Massnahme. Da die in den Abkommen vorgesehenen Ausgleichsmassnahmen den Zweck haben, das Gleichgewicht zwischen den Rechten und Pflichten der Parteien im Rahmen ihrer Teilnahme am Binnenmarkt wiederherzustellen, müssen verhältnismässige Aus- gleichsmassnahmen dieser wirtschaftlichen Logik der Teilnahme am Binnenmarkt entsprechen. 2.1.5.4.4 Zusammenarbeit zwischen Gerichten Das Bundesgericht und der EuGH richten einen Dialog ein, um die einheitliche Aus- legung des Rechts im Zusammenhang mit den Binnenmarktabkommen zu fördern. Sie müssen die Modalitäten dieses Dialogs gemeinsam festlegen (Art. 12 Abs. 1 IP- LuftVA).

Beim Dialog handelt es sich um einen Austausch «auf Augenhöhe», ohne dass eine hierarchische Beziehung zwischen Bundesgericht und EuGH besteht. Das Bundesge- richt ist insbesondere weder verpflichtet noch befugt, dem EuGH Auslegungsfragen zur Vorabentscheidung zu unterbreiten (im Gegensatz zu den Gerichten der EU- Mitgliedstaaten). 2.1.5.4.5 Einreichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen Dagegen kann die Schweiz beim EuGH Schriftsätze einreichen oder schriftliche Stel- lungnahmen abgeben, wenn ein Gericht eines Mitgliedstaats der EU dem EuGH eine Frage zur Auslegung des Abkommens oder einer darin aufgeführten Bestimmung ei- nes Rechtsakts der EU zur Vorabentscheidung vorlegt (Art. 12 Abs. 2 IP-LuftVA). Damit verfügt die Schweiz über ein wirksames Instrument, um die Rechtsprechung des EuGH in den für sie relevanten Bereichen zu beeinflussen. Dieses Instrument lässt sich mit dem Mitspracherecht (Decision Shaping) bei der dynamischen Rechtsüber- nahme vergleichen. Die Schweiz verfügt bereits im Bereich der Schengen/Dublin- Assoziierung über ein solches Instrument.

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2.1.5.4.6 Umsetzung der Verfahren zur Streitbeilegung und zur Einreichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen Die oben beschriebenen Verfahren zur Streitbeilegung und zur Einreichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen werden gemäss den geltenden Kompetenzregelun- gen innerhalb der Bundesverwaltung umgesetzt. Die Zusammensetzung der GA wird nicht geändert. Zuständig für die Vertretung der Schweiz und die Festlegung deren Position im Rahmen des Schiedsverfahrens und der Einreichung von Schriftsätzen und Stellungnahmen beim EuGH sind die für den Fachbereich des betreffenden Ab- kommens verantwortlichen Departemente und das EDA. Das EJPD wird eng mitein- bezogen und ist dafür verantwortlich, für die Kohärenz mit dem innerstaatlichen Recht zu sorgen und die rechtliche Begleitung der zuständigen Departemente bei der Ausarbeitung der rechtlichen Aspekte der Stellungnahmen zuhanden des EuGH si- cherzustellen. Die verschiedenen involvierten Ämter vereinbaren zu einem späteren Zeitpunkt und unter Berücksichtigung der jeweiligen Zuständigkeiten die Hauptver- antwortung für das Verfassen und Einreichen solcher Stellungnahmen. Das SECO (WBF) wird bei beihilferechtlichen Fragestellungen von den für die jeweils betroffe- nen Abkommen zuständigen Ämtern beigezogen. Die Kantone werden regelmässig informiert und eng einbezogen, wenn die Streitbeilegungsverfahren und die Einrei- chung von Schriftstücken und Stellungnahmen im Rahmen von Vorabentscheidungs- verfahren ihre Zuständigkeitsbereiche berühren (s. Ziff. 2.1.7.2).

2.1.5.5 Weitere Bestimmungen

2.1.5.5.1 Finanzbeitrag Die Schweiz kann dank den Binnenmarktabkommen an verschiedenen Agenturen, In- formationssystemen und anderen Aktivitäten der EU teilnehmen. Es ist daher nur lo- gisch, dass sich die Schweiz an deren Finanzierung beteiligt. Diese Beteiligung setzt sich aus einem operativen Beitrag und einer Teilnahmegebühr zusammen (Art. 13 IP-LuftVA). Die Modalitäten des Finanzbeitrags sind in einem Anhang präzisiert (Anhang betreffend die Anwendung von Artikel13 des Protokolls [AFB-IP-LuftVA]). Die entsprechenden Beträge werden jedes Jahr auf der Grundlage eines Beitragsschlüssels berechnet, der auf dem Bruttoinlandsprodukt der Schweiz und der EU basiert (Art. 13 Abs. 3 bis 7 IP-LuftVA). Falls die Schweiz sich nur an einigen Aktivitäten einer Agentur beteiligt, kann der operative Beitrag entsprechend angepasst werden. In diesem Fall muss ausdrücklich festgehalten werden, an welchem Teil des Agenturbudgets sich die Schweiz beteiligt (Art. 13 Abs. 6 IP-LuftVA und Art. 1 AFB-IP-LuftVA). Der GA überprüft die Teilnahmebedingungen und insbeson- dere die Teilbeiträge an das Budget der Agenturen alle drei Jahre, um sicherzustellen, dass sie der effektiven Beteiligung der Schweiz entsprechen (Art. 13 Abs. 12 IP- LuftVA). Auf Wunsch der Schweiz werden geltende Vereinbarungen, die Finanzbei- träge der Schweiz an Agenturen, Informationssysteme und andere Aktivitäten der EU vorsehen, nicht angepasst (Art. 4 AFB-IP-LuftVA).

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2.1.5.5.2 Bezugnahmen auf Gebiete und Staatsangehörige sowie Bestimmungen zum Inkrafttreten und zur Durchführung und zu den Adressaten in den EU-Rechtsakten Da die Rechtsakte der EU nicht so abgefasst sind, dass sie die Schweiz einschliessen, müssen sie im bilateralen Kontext Schweiz–EU mit gewissen standardisierten Anpas- sungen gelesen werden. So sind Bezugnahmen auf das Gebiet der EU, des gemeinsa- men Markts und des Binnenmarkts sowie auf Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten als Bezugnahmen auf das Gebiet und die Staatsangehörigen der Schweiz zu verstehen (Art. 14 und 15 IP-LuftVA). Ebenso sind die Bestimmungen der EU-Rechtsakte über deren Inkrafttreten und Durchführung im Rahmen der Bin- nenmarktabkommen nicht anwendbar, da diese Fragen in den Bestimmungen über die dynamische Rechtsübernahme (Art. 5 Abs. 8 und Art. 6 Abs. 5 IP-LuftVA) speziell geregelt werden und die Parteien diesbezüglich spezifische Vereinbarungen im GA beschliessen können (Art. 16 IP-LuftVA). Auch die Bestimmungen in EU- Rechtsakten, die ausdrücklich festhalten, dass der in Frage stehende Rechtsakte an die Mitgliedstaaten der EU gerichtet ist, finden im bilateralen Kontext Schweiz–EU keine Anwendung (Art. 17 IP-LuftVA).

2.1.5.6 Schlussbestimmungen

Die institutionellen Bestimmungen umfassen zudem die üblichen Umsetzungs-, Än- derungs- und Kündigungsbestimmungen (Art. 18 und 20 IP-LuftVA). Insbesondere können die institutionellen Protokolle zu den bestehenden Binnenmarktabkommen nicht getrennt von den Abkommen selbst gekündigt werden. Die Bestimmungen zum Inkrafttreten wurden von der Verhandlungsgruppe «Institu- tionelle Bestimmungen und andere Fragen» für alle Instrumente des Pakets Schweiz– EU transversal verhandelt. Das Paket umfasst dabei zwei Teile: einen Stabilisie- rungsteil und einen Weiterentwicklungsteil. Zum Stabilisierungsteil gehören die In- strumente betreffend die bestehenden Binnenmarktabkommen (Änderungsprotokolle, institutionelle Protokolle und Protokolle über staatliche Beihilfen), das Beitragsab- kommen, das Programmabkommen und das EUSPA-Abkommen. Der Weiterent- wicklungsteil umfasst das Stromabkommen, das Gesundheitsabkommen und das Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit. Die Instrumente des Stabilisierungsteils sind miteinander verknüpft und müssen gleichzeitig in Kraft treten (Art. 19 IP-LuftVA). Wenn eines nicht in Kraft gesetzt werden kann, können auch die anderen nicht in Kraft treten. Die Instrumente des Weiterentwicklungsteils sind dagegen nicht miteinander verknüpft. Jedes dieser Instrumente kann unabhängig von den anderen in Kraft treten, sofern die Instrumente des Stabilisierungsteils in Kraft gesetzt werden können (Art. 50 Stromabkommen, Art. 33 Protokoll zur Lebensmittelsicherheit und Art. 26 Gesundheitsabkommen). Der Stabilisierungsteil des Pakets kann hingegen auch dann in Kraft treten, wenn ein oder mehrere Abkommen des Weiterentwicklungsteils des Pakets abgelehnt werden.

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2.1.5.7 Bestimmungen über den GA, den räumlichen

Geltungsbereich, die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten sowie die Vorrechte und Befreiungen Die Verhandlungsgruppe «Institutionelle Bestimmungen und andere Fragen» verhan- delte auch über weitere Bestimmungen, die nicht direkt zu den institutionellen Ele- menten gehören. Ziel ist es, diese Bestimmungen übergreifend für die Instrumente des Pakets Schweiz—EU zu aktualisieren und zu vereinheitlichen, wo dies sinnvoll ist.

Die Bestimmung betreffend den GA wurde vereinheitlicht (Art. 1 Abs. 1 Bst. d ÄP- LuftVA). Die Bestimmung betreffend den räumlichen Geltungsbereich der Abkom- men wurde aktualisiert, wobei die Verweise auf den Vertrag zur Gründung der Euro- päischen Gemeinschaft durch Verweise auf den Vertrag über die Europäische Union und den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ersetzt wur- den (Art. 1 Abs. 1 Bst. f ÄP-LuftVA). Die Bestimmungen betreffend die Vorrechte und Befreiungen wurden aktualisiert, um dem Protokoll Nr. 7 zum AEUV materiell Rechnung zu tragen, jedoch in einer Weise, die den bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU entspricht (Art. 1 Abs. 2 Bst. c Punkt (ii) ÄP-LuftVA sowie Anlage zum ÄP-LuftVA). Für den Fall, dass das Protokoll Nr. 7 in Zukunft geändert werden sollte, verpflichten sich die Parteien, die Bestimmungen betreffend die Vor- rechte und Befreiungen zu aktualisieren. Schliesslich ist auch vorgesehen, dass die Rechte und Pflichten, die in den in den An- hängen der Binnenmarktabkommen integrierten Rechtsakten der EU für die Mitglied- staaten vorgesehen sind, so zu verstehen sind, dass sie auch für die Schweiz vorgese- hen sind, sofern der GA in den technischen Anpassungen nichts anderes bestimmt hat. Dabei sind jedoch die Regeln des institutionellen Protokolls zu beachten (Art. 1 Abs. 2 Bst. a ÄP-LuftVA). Diese Bestimmung soll die Anwendung von EU- Rechtsakten im Kontext der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU erleichtern, hat aber keinen Vorrang vor den institutionellen Bestimmungen, ins- besondere Art. 8 IP-LuftVA. Die Beziehung zwischen der Bestimmung über die Rechte und Pflichten und Artikel 8 IP-LuftVA wird grundsätzlich in den technischen Anpassungen geregelt. Werden keine technischen Anpassungen vorgenommen oder regeln diese das Verhältnis nicht, so gilt die Regel von Artikel 8 IP-LuftVA, das heisst, jede Partei ist für die Überwachung und Durchsetzung in ihrem eigenen Ho- heitsgebiet zuständig. Bei der künftigen Integration von EU-Rechtsakten muss der GA technische Anpassungen beschliessen, um die Beziehung zwischen der Bestim- mung über die Rechte und Pflichten und dem institutionellen Protokoll, insbesondere Artikel 8 IP-LuftVA, zu regeln.

2.1.6 Umsetzungserlass

Es ist kein Umsetzungserlass für die institutionellen Elemente vorgesehen (s. Ziff. 2.1.8.2 zum Einbezug der Kantone).

2.1.7 Auswirkungen des Paketelements

Die institutionellen Elemente sollen in erster Linie die sektorielle Teilnahme der Schweiz am EU-Binnenmarkt sicherstellen. Mit Bezug auf die Weiterentwicklung des

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Rechts sollen sie verhindern, dass die jeweiligen Rechtsordnungen divergieren. Ins- besondere die Regeln zur dynamischen Rechtsübernahme und zur einheitlichen Aus- legung verstärken die Rechtssicherheit. Der Streitbeilegungsmechanismus mit Aus- gleichsmassnahmen ermöglicht einen geordneten Prozess zur Lösung von Differenzen zwischen den Parteien und schützt die Schweiz vor willkürlichen Retor- sionsmassnahmen. Durch das Decision Shaping und die Einreichung von Schriftsät- zen und Stellungnahmen beim EuGH kann die Schweiz Einfluss auf die Rechtset- zungs- und Rechtsprechungsprozesse der EU nehmen. Die institutionellen Elemente wahren die Bundesverfassung67 (BV), die politischen Rechte und den Föderalismus. Das Verfahren für die dynamische Rechtsübernahme steht im Einklang mit den bestehenden innerstaatlichen Verfahren. Die Schweiz kennt übrigens bereits im Bereich der Schengen/Dublin-Assoziierung eine dynamische Rechtsübernahme. Was den Streitbeilegungsmechanismus betrifft, so kann der EuGH nicht von sich aus in ein Verfahren eingreifen. Er kann nur auf Ersuchen des SchG tätig werden, ist lediglich zuständig für die Auslegung des EU-Rechts und entscheidet nicht in der Hauptsache selbst. Es ist immer das SchG, welches diesen Entscheid fällt. Ausserdem ist eine Implikation des EuGH im Bereich der bilateralen Abkommen nichts Neues. So ist sie insbesondere im LuftVA bei Fragen des Wettbewerbsrechts vorgesehen. Die Rechtsprechung des EuGH spielt zudem bereits im Rahmen der As- soziierung an Schengen/Dublin eine zentrale Rolle, mit potenziell einschneidenden Folgen bei diesbezüglicher Uneinigkeit (automatischer Wegfall der Schengen-Asso- ziierung der Schweiz, sofern nichts anderes vereinbart). Auch Ausgleichsmassnah- men sind kein völlig neues Konzept. Ähnliche und sogar einschneidendere Instru- mente gibt es bereits in den bestehenden bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU, z. B. im LandVA, im LuftVA, im MRA oder im Bereich der Schengen/Dublin-Assoziierung. Diese Instrumente haben bisher nie zu Problemen ge- führt, im Gegensatz zu den Retorsionsmassnahmen, die ausserhalb eines Rechtsrah- mens erfolgen, wie sie zwischen der Schweiz und der EU im Bereich des MRA oder der Börsenäquivalenz ergriffen wurden. Mit den institutionellen Elementen sollen ge- rade solche willkürlichen Retorsionsmassnahmen verhindert werden. Alles in allem stehen die institutionellen Elemente im Einklang mit den in den bilate- ralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU bereits bestehenden Lösungen. Es handelt sich um keine grundlegende Änderung dieser Beziehungen. Die institutio- nellen Elemente haben also keinen verfassungsrechtlichen Charakter. Sie dienen der Umsetzung des Ziels des Bundesrates, die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU zu stabilisieren und weiterzuentwickeln.

Die konkreten Auswirkungen der institutionellen Elemente werden vor allem in den Abschnitten des erläuternden Berichts beschrieben, die sich auf die Abkommen be- ziehen, in die sie integriert werden. Im Folgenden werden lediglich die Auswirkungen der transversalen institutionellen Elemente erläutert, die nicht mit einem spezifischen Abkommen verknüpft werden können.

67 SR 101

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2.1.7.1 Auswirkungen auf den Bund

Die institutionellen Elemente sehen Instrumente vor, die es der Schweiz ermöglichen, ihre Interessen im Rahmen der Rechtsetzungs- und Rechtsprechungsprozesse der EU besser zu verteidigen, vor allem (i) das Mitspracherecht (Decision Shaping) im Rah- men der dynamischen Rechtsübernahme (s. Ziff. 2.1.5.2.1) und (ii) die Möglichkeit der Schweiz, beim EuGH Schriftsätze einzureichen oder schriftliche Stellungnahmen abzugeben, wenn ein Gericht eines Mitgliedstaats der EU dem EuGH eine Frage zur Auslegung der Binnenmarktabkommen und des Gesundheitsabkommen oder einer Bestimmung dieser Abkommen zur Vorabentscheidung vorlegt (s. Ziff. 2.1.5.4.5). Die institutionellen Elemente umfassen zudem einen Streitbeilegungsmechanismus, der es den Parteien erlaubt, ein SchG anzurufen, falls im Rahmen des GA keine poli- tische Lösung für einen Streitfall gefunden werden kann.

Die vorerwähnten Instrumente und der Streitbeilegungsmechanismus sind neue Ele- mente, die sich aus der Aufnahme der institutionellen Elemente in das Binnenmarkt- abkommen und das Gesundheitsabkommen ergeben. Sie ziehen daher zusätzliche Aufgaben nach sich. Damit die Schweiz ihre Interessen mit diesen Instrumenten und dem Streitbeilegungsmechanismus optimal einbringen und verteidigen kann, müssen die Kohärenz, Einheitlichkeit und Gesamtqualität ihrer Positionen aus politischer und rechtlicher Sicht gewährleistet werden. Dafür ist das EDA verantwortlich, gemeinsam mit den anderen sechs Departementen, die für die Themenbereiche zuständig sind, die von den Binnenmarktabkommen und dem Gesundheitsabkommen abgedeckt werden (s. Ziff. 2.1.5.2.3 und 2.1.5.4.6). Dies erfordert zwei bis vier Vollzeitstellen in der Ab- teilung Europa des Staatssekretariats EDA –für das Decision Shaping, für die Einrei- chung von Schriftstücken und Stellungnahmen beim EuGH und für die Streitbeile- gung. Ohne diese zusätzlichen personellen Ressourcen ist es nicht möglich, die Kohärenz, Einheitlichkeit und Gesamtqualität der Positionen der Schweiz sicherzu- stellen. Der Einfluss der Schweiz auf den Rechtsetzungs- und Rechtsprechungspro- zess der EU und die Verteidigung ihrer Interessen im Rahmen der Streitbeilegung würden geschwächt. Im BJ (EJPD) werden zwei Vollzeitstellen benötigt, um die Rechtsetzungsbegleitung im Rahmen des Decision Shaping und der dynamischen Rechtsübernahme sicherzustellen. In diesem Rahmen wird eine präventive Rechts- kontrolle künftiger zu übernehmender Rechtsakte vor deren Verabschiedung und No- tifikation an die Schweiz im GA sowie eine verstärkte Unterstützung der federführen- den Ämter bei bereichsübergreifenden Rechtsfragen notwendig sein, vor allem in den von den neuen Abkommen abgedeckten Bereichen, damit sichergestellt werden kann, dass die dynamische Rechtsübernahme im Einklang mit den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Bestimmungen der Schweiz und den in den Abkommen vorgesehe- nen Verfahren erfolgt. Der Bundesrat wird den ausgewiesenen Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprüfen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Per- sonalaufwand innerhalb des Eigenbereichs des Bundes kompensiert wird. Die Parla- mentsdienste gehen davon aus, dass sie für mögliche neue Aufgaben im Zusammen- hang mit dem Decision Shaping 1,5 Vollzeitstellen benötigen (s. Ziff. 2.1.7.7). Für die Auswirkungen auf die übrigen sechs Departemente, die für die von den Binnen- marktabkommen und dem Gesundheitsabkommen abgedeckten Bereiche zuständig sind, wird auf die Ausführungen zu den jeweiligen Abkommen verwiesen.

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2.1.7.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die Kantone werden regelmässig informiert und eng einbezogen, wenn das Decision Shaping, die Streitbeilegungsverfahren und die Einreichung von Schriftstücken und Stellungnahmen beim EuGH ihre Zuständigkeitsbereiche berühren, was bei ihnen zu einem erhöhten Bedarf an personellen Ressourcen führen dürfte. Die Modalitäten die- ser Information und Beteiligung werden in einem späteren Abkommen geregelt, bei- spielsweise durch eine Vereinbarung zwischen Bund und Kantonen, wie sie im Be- reich der Schengen/Dublin-Assoziierung besteht.68 Die institutionellen Elemente haben keine spezifischen Auswirkungen auf Gemein- den, urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete.

2.1.7.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die institutionellen Elemente stehen in einem direkten Zusammenhang mit der Teil- nahme der Schweiz am Binnenmarkt der EU via die entsprechenden Abkommen. Als solche haben sie daher keine spezifischen Auswirkungen auf die Wirtschaft. Aller- dings ergeben sich die wirtschaftlichen Auswirkungen der Binnenmarktabkommen, insbesondere des MRA und des Gesundheitsabkommens, auch aus den institutionel- len Elementen. Sie werden daher in den Abschnitten des erläuternden Berichts zu die- sen Abkommen erläutert.

2.1.7.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die institutionellen Elemente haben keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Ge- sellschaft.

2.1.7.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die institutionellen Elemente haben keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Um- welt.

2.1.7.6 Auswirkungen auf das Initiativ- und Referendumsrecht

Für den Bundesrat war es bereits bei der Vorbereitung des Verhandlungsmandats wichtig zu betonen, dass die Schweiz kein Ergebnis akzeptieren könne, welches zu Abstrichen an den verfassungsmässigen Rechten und Kompetenzen führen würde (s. Ziff. 2.1.3.3). Dieses Verhandlungsziel wurde erreicht.

Die durch die Bundesverfassung garantierten Initiativ- und Referendumsrechte (Art. 136 Abs. 2 BV69) sind weiterhin in vollem Umfang gewährleistet. Weder die einzelnen Abkommen noch die darin enthaltenen institutionellen Elemente verhin- dern, dass eine Volksinitiative lanciert werden kann, die sich gegen die Übernahme einer relevanten Weiterentwicklung des EU-Rechts in das betroffene Abkommen richtet, sofern sie die bekannten verfassungsrechtlichen Gültigkeitsvoraussetzungen

68 Vereinbarung vom 20. März 2009 zwischen Bund und Kantonen betreffend Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstands (SR 362.1) 69 SR 101

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erfüllt. Ebenso wird gegen eine solche Rechtsübernahme bzw. ein in diesem Zusam- menhang erforderliches neues Gesetz oder eine erforderliche Gesetzesanpassung wie bisher das Referendum ergriffen werden können. Die verfassungsrechtlichen Quoren und Fristen, die für die Ausübung dieser Rechte vorgesehen sind – 100 000 Stimmbe- rechtigte, die innert 18 Monaten eine Initiative unterzeichnen müssen, bzw. 50 000 Stimmberechtigte, die innert 100 Tagen ihre Unterstützung für ein Referen- dum bekunden können –, bleiben ebenfalls unverändert.

Die vorgesehenen Fristen für die Integration eines neuen EU-Rechtsakts in ein be- troffenes Abkommen (s. Ziff. 2.1.6.2.2) sind so bemessen, dass im Falle einer Geneh- migung durch das Parlament und gegebenenfalls durch das Volk die üblichen Verfah- ren durchgeführt und das Referendumsrecht auch wirksam und rechtzeitig wahrgenommen werden kann. Bei der Schengen/Dublin-Assoziierung, wo bereits heute die dynamische Rechtsübernahme gilt und vergleichsweise häufig eine Weiter- entwicklung des Schengen/Dublin-Besitzstandes vom Parlament genehmigt werden muss und deshalb dem fakultativen Referendum unterstellt ist, funktioniert dies prob- 70 lemlos. Die im Rahmen des Pakets diesbezüglich ausgehandelten Fristen sind sogar noch länger als diejenigen, die im Bereich der Schengen/Dublin-Assoziierung gelten. Die Schweiz wird durch die Mitwirkung am Rechtsetzungsverfahren innerhalb der Europäischen Kommission71 zudem frühzeitig erkennen können, ob der geplante neue EU-Rechtsakt für die Schweiz heikle rechtssetzende Regelungen enthalten könnte und allenfalls grössere gesetzgeberische Anpassungen erforderlich machen dürfte, was mit einem erheblichen Referendumsrisiko verbunden wäre. Damit lässt sich auch für die interessierten politischen Akteure die Zeit bis zur Verabschiedung der neuen EU- Vorschriften so nutzen, dass ein Referendum gegen den Übernahmebeschluss rasch ergriffen werden könnte.

Die institutionellen Elemente sind – neben der analogen Anwendung im Gesundheits- abkommen – nur für Binnenmarktabkommen vorgesehen, mit deren Umsetzung, An- wendung und Weiterentwicklung die Schweiz seit vielen Jahren vertraut ist. Auch wenn diese Abkommen bisher statischer Natur waren, wurden die relevanten EU- Rechtsentwicklungen dennoch regelmässig darin übernommen. Die betroffenen Ver- waltungen und die politischen Akteure kennen die Vorgehensweisen und Handlungs- möglichkeiten daher grundsätzlich. Am auf ausgewählte Sachgebiete beschränkten Rahmen (sektorieller Ansatz) ändert sich zudem nichts. Der Bundesrat befürchtet da- her keine nachteiligen Auswirkungen auf die Art und Weise, wie die Initiativ- und Referendumsrechte wahrgenommen und zur Geltung gebracht werden können. Ob und welche administrativen Anpassungen für die politische Praxis sinnvoll sein könn- ten – wie etwa für den Informationsaustausch mit der Bundesversammlung oder bei der Planung und Durchführung von Vernehmlassungen – wird sich noch zeigen müs- sen.

70 Siehe bereits Botschaft über die Teilnahme der Schweiz an der Europäischen Agentur für Flugsicherheit EASA, BBl 2005 3857. Zum Schengen-Besitzstand siehe Übernahme und Umsetzung der Änderungen des Schengener Grenzkodex, worüber der Bundesrat am 26. Juni 2024 die Vernehmlassung eröffnet hatte. 71 Dass die Schweiz, anders als bei Schengen, sich nicht in den Debatten im Rat der EU be- teiligen kann (s. Ziff. 2.1.6.2.1), stellt mit Blick auf die Initiativ- und Referendumsrechte keinen Nachteil dar.

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Am Recht der Kantone, Standesinitiativen einzureichen oder ein Kantonsreferendum zu ergreifen, das acht Kantone gegen Bundesgesetze und bestimmte Bundesbe- schlüsse erwirken können, ändern die institutionellen Elemente ebenfalls nichts. Die Kantone können auch weiterhin von diesen verfassungsrechtlichen Möglichkeiten Gebrauch machen, wenn sie gegen die Übernahme eines neuen EU-Rechtsakt in ein betroffenes Abkommen bzw. allfällige damit zusammenhängende neue bundesgesetz- liche Regelungen vorgehen wollen. Der Bund wird die Kooperation mit den Kantonen ohnehin verstärken und analog zum Vorgehen bei der Schengen/Dublin-Assoziierung institutionell absichern (s. Ziffer 2.1.7.2).

Die Neuerungen bei der Streitbeilegung inkl. Möglichkeit von Ausgleichsmassnah- men haben schliesslich keine Auswirkungen auf die Wahrnehmung der Initiativ- und Referendumsrechte.

2.1.7.7 Andere Auswirkungen: Rolle des Parlaments

2.1.7.7.1 Allgemeine Erwägungen Wie in Ziffer 2.1.7.2 in Bezug auf die Kantone dargelegt, sind die Verfahren im Zu- sammenhang mit der dynamischen Rechtsübernahme und vor allem die Einführung eines Instruments, das es der Schweiz erlaubt, ihre Interessen im Rahmen des Recht- setzungsprozesses der EU (Decision Shaping) verstärkt einzubringen, auch eine Ge- legenheit zu prüfen, wie das Parlament in diesem Kontext einbezogen werden kann. Wie in Ziffer 1.5 erwähnt, wurden mehrere Motionen und Postulate eingereicht, in denen der Bundesrat aufgefordert wird, das Parlament stärker in die Europapolitik einzubinden. Die Motion 10.3005 der Aussenpolitischen Kommission (APK) des Ständerats verlangt Massnahmen zur frühzeitigen Information des Parlaments über relevante europäische Rechtsetzungsentwürfe. Im Zusammenhang mit dem Entwurf des institutionellen Rahmenabkommens wurde der Bundesrat durch das Postu- lat 18.3059 Nussbaumer beauftragt, einen Bericht über die Möglichkeiten einer ver- stärkten Mitwirkung und Information des Parlaments in europapolitischen Angele- genheiten vorzulegen. Die Motion 19.3170 Lombardi/Rieder forderte eine gesetzliche Grundlage in Ergänzung zum institutionellen Rahmenabkommen, welche die Befug- nisse des Parlaments bei der dynamischen Rechtsübernahme regelt. Diese Vorstösse sind trotz der gescheiterten Verhandlungen über den Entwurf des institutionellen Rah- menabkommens nach wie vor relevant. Der Prozess der dynamischen Rechtsübernahme und insbesondere des Decision Shaping der Schweiz wird in Ziffer 2.1.5.2 erläutert. Jetzt, wo die Verhandlungser- gebnisse in Bezug auf die institutionellen Elemente vorliegen, kann der Bundesrat eine Reihe von Massnahmen vorschlagen, um die Information und die Mitwirkung des Parlaments in diesem Bereich zu verstärken und damit die Anliegen der drei vor- erwähnten parlamentarischen Vorstösse zu erfüllen. 2.1.7.7.2 Mitwirkungsmöglichkeiten des Parlaments bei der dynamischen Rechtsübernahme Wie in Ziffer 2.1.5.2.1 zum Decision Shaping ausgeführt, kann die Schweiz bei Rechtsetzungsarbeiten der EU mitwirken, die in die Zuständigkeit der Europäischen Kommission fallen. Die Mitwirkung erfolgt durch die Einbindung der Schweiz in die

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Ausarbeitung der Entwürfe für Rechtsakte der Europäischen Kommission, die Kon- sultation von Sachverständigen der Schweiz analog zu jenen der EU-Mitgliedstaaten sowie durch den Austausch zwischen der Schweiz und der EU im GA. Die Fristen, innerhalb deren die Schweiz zu den Entwürfen der EU Stellung nehmen bzw. darauf reagieren muss, sind schwer abzuschätzen und könnten stark variieren (von einigen Tagen bis zu mehreren Monaten). Über das Decision Shaping hinaus kann die Schweiz auch über Direktkontakte mit einzelnen Mitgliedstaaten oder dem Europäi- schen Parlament Einfluss auf die Debatte in den Organen der EU nehmen. Im Folgenden wird daher auf die zu prüfenden Möglichkeiten für eine verstärkte In- formation bzw. Mitwirkung des Parlaments eingegangen. Betroffen sind die Bereiche, auf welche die in diesem Kapitel erläuterten neuen institutionellen Elemente Anwen- dung finden (bestehende und künftige Binnenmarktabkommen sowie Gesundheitsab- kommen) und – innerhalb dieser Bereiche – die EU-Rechtsakte, deren Übernahme im Rahmen des jeweiligen bilateralen Abkommens auch vom Parlament genehmigt wer- den müsste. Zur Erinnerung: Die Mitwirkung des Parlaments im Bereich der Aussen- politik ist vor allem in Artikel 152 Parlamentsgesetz (ParlG)72 geregelt. Mündliche Information Die Traktandenliste der APK sieht standardmässig die Information der Kommissio- nen über die «europapolitischen Aktivitäten» vor, wobei eine Delegation des EDA und allfälliger anderer betroffener Departemente anwesend ist. Der Bundesrat will die APK auch weiterhin regelmässig über aktuelle Entwicklungen in der Europapolitik der Schweiz und über die Entwicklungen innerhalb der EU informieren, die für die Schweiz relevant sind. Er ist bereit, einen stärkeren Fokus auf eine vorausschauende Information über geplante Rechtsakte der EU zu legen, die die Schweiz im Rahmen eines bilateralen Abkommens übernehmen müsste. Falls die Kommissionen dies wün- schen, ist er auch bereit, punktuell über spezifische Rechtsakte zu informieren. Neben den mit den APK etablierten Prozessen ist auch der Einbezug anderer thematischer Kommissionen zu prüfen, die sich mit sektoriellen Themen im Zusammenhang mit dem Paket befassen, bzw. diese könnten weiterhin Informationen von den zuständigen Departementen über Entwicklungen des EU-Rechts anfordern, die für die Umsetzung der spezifischen Abkommen relevant sind. Schriftliche Information Das EDA erstellt eine Informationstabelle zu den europapolitischen Entwicklungen im Hinblick auf die Behandlung des Traktandums «Europapolitische Aktivitäten» an den Sitzungen der APK. Es schlägt vor, in dieser Tabelle eine neue Rubrik mit den für die Schweiz relevanten «künftigen» Rechtsakten der EU mit ihrem jeweiligen Stand im Erarbeitungsprozess vorzusehen. Die Rechtsakte würden also in den ver- schiedenen Phasen vom Vorentwurf bis zur endgültigen Verabschiedung in der Infor- mationstabelle aufgeführt (z. B.: Vorschlag der Europäischen Kommission, Vor- schlag des Rates und des Europäischen Parlaments, Einleitung des Trilogs, Einigung, Verabschiedung). Diese Praxis besteht bereits im Bereich der Schengen/Dublin-As- soziierung. Die Tabelle wird zudem weiterhin Informationen über Entwicklungen in der EU enthalten, die keine direkten Auswirkungen auf die Schweiz haben (nicht von

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der dynamischen Rechtsübernahme betroffen sind), aber trotzdem in einem relevanten europäischen Kontext stehen, etwa im Rahmen des «autonomen Nachvollzugs» von EU-Recht. Ständige Subkommission für Europafragen Die APK des Nationalrats hat eine ständige Subkommission für Europafragen einge- setzt, die den Auftrag hat, die Rechtsentwicklungen in der EU im Rahmen der bilate- ralen Binnenmarktabkommen, der Assoziierungsabkommen wie Schengen/Dublin sowie der Beteiligung der Schweiz an den Agenturen der EU und den Förderprogram- men der EU zu verfolgen. Der Bundesrat ist bereit, die Zusammenarbeit mit der Sub- kommission zu verstärken, wenn diese darum ersucht (mündliche Präsentation der für die Schweiz direkt relevanten Rechtsakte der EU zuhanden der Subkommissionsmit- glieder). Die Subkommission könnte sich auch über allfällige EU-Rechtsakte infor- mieren, die die Schweiz bei der eigenen Rechtsetzung berücksichtigen möchte, auch wenn sie nicht verpflichtet ist, diese im Rahmen eines bilateralen Abkommens zu übernehmen («autonomer Nachvollzug» von EU-Recht, s. Postulat 11.3916 Nord- mann und dazugehörige Stellungnahme des Bundesrates), um eine gezielte Informa- tionspolitik zum Thema «autonomer Nachvollzug» zu entwickeln. Falls gewünscht, könnten dieselben Informationen übrigens auch der APK des Ständerats in einem For- mat ihrer Wahl zur Verfügung gestellt werden. Entsendung einer Mitarbeiterin oder eines Mitarbeiters der Parlamentsdienste Die Entsendung einer Mitarbeiterin oder eines Mitarbeiters der Parlamentsdienste nach Brüssel wäre eine wirksame Möglichkeit, um eine direkte und frühzeitige Infor- mation über die für die Schweiz relevanten Entwicklungen des EU-Rechts sicherzu- stellen. Die entsendete Person könnte über Verfahren und Entwicklungen in der EU Bericht erstatten, die für das Parlament von besonderem Interesse sind. Dabei kom- men zwei Möglichkeiten infrage. Das Parlament könnte einerseits eine Person direkt an das Europäische Parlament entsenden, wie es beispielsweise die norwegischen und britischen Parlamentsdienste machen. Aufgrund ihrer Präsenz vor Ort hätte diese Per- son einen privilegierten Zugang zum Europäischen Parlament und dessen Mitgliedern und befände sich im Herzen des EU-Rechtsetzungsprozesses. Andererseits könnte das Parlament eine Person in die Mission der Schweiz bei der EU entsenden. Damit könnte ein privilegierter Kanal zwischen der Mission und dem Parlament etabliert werden. Die entsendete Person wäre der Chefin/des Chefs der Mission unterstellt und hätte materiell kein Mitbestimmungsrecht. Diese Lösung bedingt, dass die Gewalten- trennung eingehalten wird und das Parlament die notwendige Finanzierung im Rah- men seiner Kompetenzen sicherstellt. Die Modalitäten einer solchen Entsendung wür- den von den Parlamentsdiensten und dem EP bzw. dem EDA unter Berücksichtigung dieser Bedingungen geregelt, zum Beispiel in Form einer Vereinbarung oder eines Vertrags. Informationsreisen Die jährlichen Informationsreisen der APK liegen in der Eigenkompetenz des Parla- ments und müssen vom zuständigen Ratsbüro genehmigt werden. Eine oder mehrere Informationsreisen nach Brüssel könnten die Information der APK-Mitglieder über die in Vorbereitung befindlichen EU-Rechtsakte, die für die Schweiz relevant sind,

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und allgemein über den Rechtsetzungsprozess in der EU fördern. Der Bundesrat ist bereit, die Organisation solcher Informationsreisen zu unterstützen. Parlamentarische Zusammenarbeit Schweiz–EU Im Rahmen des Pakets Schweiz–EU ist eine verstärkte parlamentarische Zusammen- arbeit zwischen der Schweiz und der EU in Form eines gemischten parlamentarischen Ausschusses geplant (s. Ziff. 2.15). Dieser Ausschuss kann ebenfalls dazu beitragen, die Information und Beteiligung des Parlaments in europapolitischen Angelegenhei- ten zu fördern. Er würde privilegierte Kontakte zwischen Parlamentsmitgliedern und einen direkten Austausch über Rechtsetzungsvorhaben der EU ermöglichen, die für Schweizer Parlamentsmitglieder von Interesse sind. So könnten diese beantragen, dass ein Traktandum zu den geplanten oder laufenden Rechtsentwicklungen in der EU auf die Tagesordnung gesetzt wird, und Informationen direkt vom Europäischen Par- lament erhalten. Der gemischte parlamentarische Ausschuss könnte sich zu Bereichen des Pakets Schweiz–EU äussern, etwa durch die Annahme von Resolutionen zuhan- den des hochrangigen Dialogs, der im Rahmen dieses Pakets eingerichtet wird (s. Ziff. 2.14). Auf diese Weise könnten die Schweizer Parlamentsmitglieder auch zu Rechtsakten Stellung nehmen, die in der EU ausgearbeitet werden. Die konkreten Mo- dalitäten für die Arbeit des Gemischten Parlamentarischen Ausschusses über den all- gemeinen Rahmen des ausgehandelten Protokolls gemäss Ziffer 2.15 hinaus sind von den Mitgliedern des Ausschusses selbst festzulegen. Das Parlament verfügt also über einen Handlungsspielraum, um dieses neue Instrument in der von ihm gewünschten Weise zu nutzen. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Möglichkeiten zur Information und Konsultation der Bundesversammlung im Rahmen des künftigen Decision Shaping mit der EU durch eine Reihe von Massnahmen wie hier skizziert gestärkt werden könnte. Einerseits bleiben die bisherigen Formate und Prozesse zur Einbin- dung des Parlaments in die Europapolitik bestehen, in erster Linie durch die enge Zu- sammenarbeit mit den APK. Der Bundesrat ist bereit, einen stärkeren Fokus auf eine vorausschauende Information über geplante Rechtsakte der EU zu legen, die für die Schweiz relevant sind. Zudem könnten neue Möglichkeiten zur noch stärkeren Ein- bindung des Parlaments geprüft werden: Die Entsendung einer Mitarbeiterin oder ei- nes Mitarbeiters der Parlamentsdienste nach Brüssel wäre zum Beispiel eine wirk- same Möglichkeit, um eine direkte und frühzeitige Information über die für die Schweiz relevanten Entwicklungen des EU-Rechts sicherzustellen. Durch die Aus- handlung eines Gemischten Parlamentarischen Ausschusses Schweiz–EU schafft der Bundesrat des Weiteren die Grundlage für eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen der Bundesversammlung und dem Europäischen Parlament. Dies dient auch der Sen- sibilisierung des Parlaments für künftige Entwicklungen des EU-Rechts, die für die Schweiz relevant sind (s. Ziff. 2.15).

2.1.8 Rechtliche Aspekte des Paketelements

2.1.8.1 Verfassungsmässigkeit der institutionellen Elemente

Die institutionellen Elemente werden durch Protokolle in die bestehenden Abkommen integriert und in die neuen Abkommen direkt eingefügt. Die Aufnahme der instituti-

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onellen Elemente in diese Abkommen erfordert keine Änderung der Bundesverfas- sung (BV). Die Verfassungsmässigkeit der neuen Abkommen und der Änderungspro- tokolle wird in den entsprechenden Kapiteln des erläuternden Berichts behandelt. Die institutionellen Protokolle stützen sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermäch- tigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völ- kerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund eines Gesetzes oder völkerrechtlichen Vertrags der Bundesrat allein zuständig ist (s. auch Art. 24 Abs. 2 ParlG und Art. 7a Abs. 1 Regierungs- und Verwaltungsorganisations- gesetz [RVOG]73). Die institutionellen Protokolle sind keine völkerrechtlichen Ver- träge, die der Bundesrat aufgrund eines Gesetzes oder eines von der Bundesversamm- lung genehmigten völkerrechtlichen Vertrags in eigener Kompetenz abschliessen kann. Es handelt sich auch nicht um völkerrechtliche Verträge von beschränkter Trag- weite gemäss Artikel 7a Absatz 2 RVOG. Daher müssen die institutionellen Proto- kolle der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreitet werden.

2.1.8.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung und

Begleitmassnahmen Die institutionellen Protokolle erfordern weder eine Ausführungsgesetzgebung noch Begleitmassnahmen (s. Ziff. 2.1.7.2 zum Einbezug der Kantone).

2.1.8.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die institutionellen Protokolle sind mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

2.1.8.4 Erlassform

Die Frage der Erlassform wird in den Abschnitten des erläuternden Berichts über die Abkommen behandelt, die institutionelle Elemente umfassen.

2.1.8.5 Vorläufige Anwendung

Eine vorläufige Anwendung der institutionellen Elemente ist nicht vorgesehen.

2.1.8.6 Datenschutz

Zum Thema Datenschutz ist Folgendes zu beachten:

– Die Schiedssprüche des SchG werden veröffentlicht (Art. IV.2 Abs. 4 Un- terabs. 1 AnlSchG-IP-LuftVA). Es ist vorgesehen, dass der GA vor dem In- krafttreten des Pakets Schweiz–EU, Vorschriften über den Schutz perso- nenbezogener Daten, das Berufsgeheimnis und die berechtigten Interessen der Vertraulichkeit erlässt, die bei der Veröffentlichung der Schiedssprüche zu berücksichtigen sind (Art. IV.2 Abs. 4 Unterabs. 2 und 3 AnlSchG-IP-

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LuftVA). Bei der Ausarbeitung dieser Vorschriften wird sichergestellt, dass der Schweizer Rechtsrahmen eingehalten wird.

– Das SchG ist gehalten, geeignete Massnahmen zu ergreifen, um allfällige Fragen in Bezug auf den Schutz personenbezogener Daten, das Berufsge- heimnis und die berechtigten Interessen der Vertraulichkeit zu klären, die die Parteien im Zusammenhang mit der Behandlung der Beweismittel im Schiedsverfahren stellen könnten (Art. III.11 Abs. 5 AnlSchG-IP-LuftVA).

– Im Zusammenhang mit dem Finanzbeitrag der Schweiz an Agenturen, In- formationssysteme und andere Aktivitäten der EU ist vorgesehen, dass die Europäische Kommission der Schweiz angemessene Angaben zur Berech- nung ihres Finanzbeitrags bereitstellt (Art. 13 Abs. 8 IP-LuftVA). Diese Angaben werden unter gebührender Beachtung der Vertraulichkeits- und Datenschutzbestimmungen der EU übermittelt. Die Schweiz verarbeitet die übermittelten Informationen im Einklang mit ihren eigenen Rechtsvor- schriften.

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2.2 Staatliche Beihilfen

2.2.1 Zusammenfassung

Die völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen, die sich aus dem Paket Schweiz–EU ergeben, (folgend auch: völkerrechtliche Beihilfebestimmungen) umfassen die Zu- satzprotokolle über staatliche Beihilfen zum LuftVA- und LandVA (folgend auch: Beihilfeprotokolle) sowie den Beihilfeteil des Stromabkommens. Sie befassen sich mit staatlichen Beihilfen (folgend auch: Beihilfen), die im Hoheitsgebiet der Vertrags- parteien an Unternehmen gewährt werden, die im Geltungsbereich dieser Abkommen tätig sind. Die Schaffung einer mit derjenigen der EU gleichwertigen Beihilfeüberwachung ist Voraussetzung für die Aktualisierung gewisser Binnenmarktabkommen mit der EU. Diese Abkommen gehen mit grossen Vorteilen für die Schweizer Unternehmen ein- her. Die Schweiz hat aber auch ein grundsätzliches Interesse an einer Überwachung staatlicher Beihilfen. Denn sie ermöglicht es, Wettbewerbsverzerrungen zu verringern und sorgt für gleich lange Spiesse zwischen Schweizer und EU-Unternehmen. Die Schweiz wird die materiellrechtlichen Bestimmungen des Beihilferechts der EU in die Beihilfeprotokolle sowie im Beihilfeteil des Stromabkommens übernehmen. Die Überwachung der schweizerischen Beihilfen wird jedoch im Rahmen eines eige- nen, gleichwertigen Verfahrens durch eine schweizerische Überwachungsbehörde und durch die zuständigen schweizerischen Gerichte gewährleistet (Zwei-Pfeiler-An- satz). Das Verfahren wird unter Einhaltung der schweizerischen Verfassungsordnung sowie der Kompetenzen der Kantone, der Bundesversammlung und des Bundesrates im Rahmen des Beihilfeüberwachungsgesetzes geregelt. Im Rahmen des Verfahrens kann sich der Beihilfegeber insbesondere bei rechtlichen Unklarheiten während der Ausarbeitung der Beihilfe durch die Überwachungsbe- hörde beraten lassen. Der Beihilfegeber muss seine geplante Beihilfe anmelden, so- bald sie genügend definiert ist, um eine Prüfung durch die Überwachungsbehörde zu ermöglichen. Diese prüft die Beihilfe auf ihre Vereinbarkeit mit den völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen in einer einfachen Prüfung innerhalb von zwei Monaten. Bei Bedenken eröffnet sie eine vertiefte Prüfung von bis zu zwölf Monaten. Sie schliesst die Prüfung mit einer unverbindlichen Stellungnahme ab. Der finale Akt, mit welchem die Beihilfe gewährt wird, ist der Überwachungsbehörde mitzuteilen. Beurteilt die Überwachungsbehörde die mitgeteilte Beihilfe als unzulässig, erhebt sie Beschwerde vor der zuständigen Instanz. Nur ein schweizerisches Gericht oder eine schweizeri- sche Verwaltungsbehörde als Rechtsmittelinstanz kann verbindlich entscheiden, dass die Beihilfe unzulässig ist und allenfalls eine Rückforderung verlangen. Auch weitere Beschwerdeberechtigte (z. B. Konkurrenten) können eine Beschwerde einreichen. Die Beihilfen sowie die wichtigsten Verfahrensschritte werden in einer Datenbank durch die Überwachungsbehörde veröffentlicht. Aufgrund des beschränkten Geltungsbereichs sowie Ausnahmen von der Anmelde- und Mitteilungspflicht werden langfristig fünf einfache Prüfungen sowie eine vertiefte Prüfung pro Jahr erwartet. Für die Einführung des schweizerischen Überwachungsverfahrens ist eine Über- gangsfrist von fünf Jahren ab Inkrafttreten der Beihilfeprotokolle respektive des

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Stromabkommens vorgesehen. Für die bestehenden Beihilferegelungen wird die Überwachungsbehörde ein weiteres Jahr Zeit haben, um sich einen Überblick zu ver- schaffen, bevor sie ein allfälliges Prüfungsverfahren nach Artikel 47 VE-BHÜG er- öffnet. Zudem wurden weitere sektorspezifische Absicherungen im Stromabkommen festgehalten (s. Ziff. 2.10). Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung der Beihilfeprotokolle und der dazugehörenden Umsetzungsgesetzgebung. Zur Genehmi- gung des Stromabkommens siehe Ziffer 2.11.1.

2.2.2 Ausgangslage und Vorverfahren

Die Überwachung staatlicher Beihilfen in der Schweiz war ursprünglich eines der Themen, die der Bundesrat im Rahmen des institutionellen Rahmenabkommens mit der EU klären wollte. Dessen Entwurf sah Beihilferegeln im Geltungsbereich des LuftVA vom 21. Juni 199974 vor, welche auch den Rahmen für Regeln über staatliche Beihilfen in neuen Binnenmarktabkommen dargestellt hätten. Dabei sollte der Grund- satz aus dem EU-Recht in die Binnenmarktabkommen übernommen werden, wonach staatliche Beihilfen unzulässig sind, wenn sie durch die Begünstigung bestimmter Un- ternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwi- schen den Vertragsparteien im Geltungsbereich der Binnenmarktabkommen beein- trächtigen können. Aus dem EU-Recht sollten auch die diversen Ausnahmen beziehungsweise Freistellungen von der grundsätzlichen Unvereinbarkeit von Beihil- fen übernommen werden. Darüber hinaus sah der Entwurf für ein institutionelles Rah- menabkommen vor, dass die Schweiz gemäss ihrer verfassungsmässigen Kompeten- zordnung eine ständige Überwachung der Konformität staatlicher Beihilfen mit dem übernommenen Beihilferecht durch eine unabhängige Behörde sicherstellt. Schliess- lich hätte die Schweiz gemäss dem Entwurf für ein Transparenzregime sorgen müs- sen, welches mit demjenigen der EU gleichwertig ist: Insbesondere hätten Entscheide über staatliche Beihilfen, die unter die betroffenen Abkommen fallen, veröffentlicht werden müssen.

Nach der Entscheidung des Bundesrates, ein institutionelles Rahmenabkommen nicht zu unterzeichnen, beauftragte er im Juni 2021 das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF), in Zusammenarbeit mit dem Eidgenössi- schen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) und dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) zu prüfen, ob eine autonome Angleichung an das EU-Beihilferecht im Interesse der Schweiz wäre. Die Analyse des Bundes zeigte, dass eine autonome Angleichung des Schweizer Rechts im Bereich der staatlichen Beihilfen im Interesse der Schweiz liegen könnte: Eine Regelung staatlicher Beihilfen könnte die auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhende Wirtschaftsordnung der Schweiz sinnvoll ergänzen, den Wettbewerb stärken und faire Bedingungen für die Unternehmen schaffen. Darüber hinaus nahm im Februar 2022 eine technische Ar- beitsgruppe, in der Experten des Bundes und der Kantone vertreten waren, im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) und der Konferenz der Kantonsregierun- gen (KdK) ihre Arbeit auf. Diese technische Arbeitsgruppe kam zum Schluss, dass

74 SR 0.748.127.192.68

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eine solche Angleichung technisch möglich wäre. Die Regelung von staatlichen Bei- hilfen in der Schweiz sollte jedoch vor dem Hintergrund des prioritären Ziels des er- leichterten Zugangs zum EU-Binnenmarkt nicht autonom, sondern nur aufgrund aus- gehandelter völkerrechtlicher Vereinbarungen und nur in den Bereichen in Frage kommen, in denen der Zugang zum EU-Binnenmarkt für die Schweiz vertraglich vor- gesehen ist. Hierfür wäre ein eigenes, gleichwertiges Überwachungsverfahren am sinnvollsten und die Wettbewerbskommission (WEKO) am geeignetsten für die Rolle der schweizerischen Überwachungsbehörde (s. dazu Erläuterungen zu Art. 3 VE- BHÜG in Ziff. 2.2.7). Dieses Verständnis war auch Grundlage für die exploratori- schen Gespräche zwischen der Schweiz und der EU.

Parallel zu den Arbeiten in der technischen Arbeitsgruppe wurden exploratorische Gespräche mit der EU geführt, um die möglichen Landezonen allfälliger Verhandlun- gen zu klären. Die Ergebnisse der exploratorischen Gespräche wurden in einer Ge- meinsamen Verständigung (Common Understanding; CU) vom 27. Oktober 2023 festgehalten: Vorschriften über staatliche Beihilfen sollten in das Luftverkehrs-, Landverkehrs- und das Stromabkommen aufgenommen werden. Die Überprüfung staatlicher Beihilfen sollte, innerhalb des Geltungsbereichs dieser Abkommen, auf materiell- und verfahrensrechtlichen Vorschriften beruhen, die mit denjenigen in der EU gleichwertig sind. Zu diesem Zweck würde die Schweiz ihr eigenes Überwa- chungsverfahren einführen (Zwei-Pfeiler-Ansatz, s. Ziff. 17 CU).

2.2.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

Im Bereich der staatlichen Beihilfen hat der Bundesrat einen sektoriellen Ansatz ver- folgt. Gemäss dem am 8. März 2024 verabschiedeten Verhandlungsmandat sollten die Beihilferegeln in die zwei bestehenden Binnenmarktabkommen, namentlich das LuftVA und das LandVA von 21. Juni 1999, sowie im neuen Stromabkommen auf- genommen werden. Die Regeln über staatliche Beihilfen sollten grundsätzlich gleich- wertig mit denjenigen sein, die in der EU gelten und gewährleisten, dass Unternehmen in der Schweiz (d. h. mit Sitz oder Niederlassung in der Schweiz) einen gesicherten und gleichberechtigten Zugang zum Binnenmarkt der EU haben, wo dieser vertraglich geregelt ist. Im Rahmen der Verhandlungen sollten Lösungen oder Übergangsperio- den und ein Mechanismus zur Sicherstellung der Berücksichtigung essenzieller Inte- ressen der Schweiz angestrebt werden. Zudem sollte das Verhandlungsergebnis die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen sowie die Gewaltenteilung, in- klusive Artikel 190 BV, respektieren. Konkret sollte die Schweiz die materiellen Bei- hilfevorschriften dieser Abkommen mit eigenen Verfahren und Behörden überwachen (Zwei-Pfeiler-Modell). Basierend auf der Gemeinsamen Verständigung vom Oktober

2023 wurden die Verhandlungen mit der EU über ein Paket Schweiz–EU Mitte März

2024 aufgenommen. Die Verhandlungen im Bereich der Beihilfen konnten nach

15 Treffen im Juli 2024 materiell in vollständiger Erfüllung des Verhandlungsman- dats vom 8. März 2024 abgeschlossen werden. In der Folge wurden formelle und ju- ristische Bereinigungen vorgenommen sowie sektorielle Sonderregeln ausgehandelt (s. Ziff. 2.5.6.4, 2.6.9.3. sowie Ziff. 2.11.6.9). Aufgrund der Möglichkeit, dass Regeln für staatliche Beihilfen für zukünftige Abkommen in binnenmarktrelevanten Berei- chen vereinbart werden könnten, kommt diesen Vertragsregelungen ein Modellcha- rakter zu.

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Parallel zu den Verhandlungen über die völkerrechtlichen Bestimmungen musste eine nationale Rechtsgrundlage ausgearbeitet werden. Damit sollen die mit der EU ausge- handelten völkerrechtlichen Bestimmungen über staatliche Beihilfen umgesetzt wer- den soll. Konkret ist damit die Verpflichtung der Schweiz gemeint, für die Zwecke gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen Schweizer und EU-Unternehmen in den Bereichen des Binnenmarktes, in denen die Schweiz auf der Grundlage dieser Ab- kommen teilnimmt, ein gleichwertiges schweizerisches Beihilfeüberwachungssystem zu schaffen. Diese Umsetzung soll in Form eines Bundesgesetzes, dem Beihilfeüber- wachungsgesetz (BHÜG), ergehen, welches grundsätzlich nur die Verfahrensfragen regelt. Das materielle Recht wird im jeweiligen Beihilfeprotokoll sowie in einem ei- genen Beihilfeteil des Stromabkommens dem EU-Recht entsprechend und unmittel- bar anwendbar geregelt. Das Verfahren wahrt die verfassungsmässige Kompetenzor- dnung zwischen Bund und Kantonen einschliesslich der Organisations- und Verfahrensautonomie der Kantone sowie die Gewaltenteilung. Entsprechend den Bei- hilfeprotokollen beziehungsweise dem Beihilfeteil der drei betroffenen Binnenmarkt- abkommen sollen Beihilfen an Unternehmen, welche im Geltungsbereich der jewei- ligen Binnenmarktabkommen tätig sind, von einer unabhängigen Schweizer Überwachungsbehörde kontrolliert werden. Bei der Ausarbeitung des VE-BHÜG legte der Bundesrat Wert darauf, ein möglichst effizient ausgestaltetes Verfahren be- reitzustellen und den administrativen Aufwand für Behörden und Unternehmen auf das absolut Notwendige zu beschränken. Für das Parlament wäre es ohne gleichzeitige Vorlage der innerstaatlichen Umsetzung schwieriger einzuschätzen, was die völker- rechtlichen Beihilfebestimmungen genau bedeuten. Ausserdem vermeidet der Bun- desrat damit, dass die Schweiz sich völkerrechtlich zu einem bestimmten Vorgehen im Beihilfebereich verpflichtet, diese Verpflichtung aber nicht erfüllen kann, weil die innerstaatliche Umsetzung im Parlament oder einer allfälligen Volksabstimmung scheitert.

2.2.4 Materielle Grundzüge des EU-Beihilferechts

In der EU besteht ein Regelwerk mit detaillierten Vorschriften zu staatlichen Beihilfen von EU-Mitgliedstaaten, um eine einheitliche Wettbewerbsordnung (Level Playing Field) im EU-Binnenmarkt zu gewährleisten. Der Begriff der staatlichen Beihilfe wird in Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)75 definiert. Demzufolge sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem EU-Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen EU-Mitgliedstaaten beeinträchtigen (s. Ziff. 2.2.5.3 und Erläuterungen zu Art. 1 VE-BHÜG in Ziff. 2.2.7).

Staatlichen Beihilfen liegen in der Regel öffentliche Interessen zugrunde, beispiels- weise die Unterstützung von Innovation oder die Förderung umweltfreundlicher Technologien. Sie können aber oftmals auch zu einer Ungleichbehandlung von Wirt- schaftsteilnehmenden und damit zu einer Wettbewerbsverfälschung in einem Markt

75 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (konsolidierte Fassung), ABl. C

202 vom 7. Juni 2016, S. 47.

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führen. Das ist in einer Marktwirtschaft aus ökonomischen Gründen sehr problema- tisch: Der verfälschte Wettbewerb führt zu ineffizientem Ressourceneinsatz und damit langfristig zur Schädigung der Wettbewerbsfähigkeit und des Wohlstandes einer Volkswirtschaft. Deshalb sind positive und negative Effekte staatlicher Beihilfen ge- geneinander abzuwiegen. In der EU gilt dementsprechend ein grundsätzliches Beihil- feverbot mit zahlreichen Ausnahmen und Freistellungen von der grundsätzlichen Un- vereinbarkeit von Beihilfen (s. Art. 8 VE-BHÜG). Die EU-Regeln zu staatlichen Beihilfen finden sich im Primärrecht, insbesondere im AEUV, und im Sekundär- und Tertiärrecht, das heisst in Rechtsakten, die von den europäischen Institutionen verabschiedet werden. Die Rechtsprechung (EuGH und EU-Gerichtshof) spielt ebenfalls eine wichtige Rolle bei der Auslegung des EU- Beihilferechts. Die relevanten beihilferechtlichen Akte enthalten meist sowohl mate- rielle als auch verfahrensrechtliche Teile. Die wichtigsten Bestimmungen sind:

– Artikel 93, 106 sowie 107 AEUV: Artikel 107 AEUV führt den Begriff der staatlichen Beihilfe ein und weist gleichzeitig darauf hin, dass solche Bei- hilfen nicht mit dem EU-Binnenmarkt vereinbar sind. In dieser Bestimmung werden auch Beihilfen aufgeführt, die mit dem EU-Binnenmarkt vereinbar sind (Abfederung von Naturkatastrophen, Sozialhilfen usw.), sowie Beihil- fen, die von der Europäischen Kommission als mit dem EU-Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können (Regionalbeihilfen bzw. Beihilfen zur Entwicklung wirtschaftlich benachteiligter Regionen innerhalb der EU, usw.). Artikel 106 AEUV setzt den Überwachungsrahmen für Staatsunter- nehmen und den Bereich Service Public, während Artikel 93 AEUV Beihil- fen zur Verkehrskoordination erlaubt.

– Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)76: Die AGVO stellt bestimmte Gruppen von Beihilfen von der Anmeldepflicht frei. Sie enthält eine umfangreiche Liste an staatlichen Beihilfen, von denen die Europäi- sche Kommission annimmt, dass sie den freien Wettbewerb auf dem EU- Binnenmarkt nicht beeinträchtigen. Diese Kategorien von Beihilfen werden als vereinbar vermutet und sind daher nicht anmeldepflichtig. Unter ande- rem sollen sich damit Prüfungsverfahren auf Beihilfen mit besonders gros- sen Auswirkungen auf den EU-Binnenmarkt konzentrieren.

76 Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. L 187 vom 26.6.2014, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2023/1315 der Kom- mission vom 23. Juni 2023 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 zur Feststel- lung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in An- wendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und der Verordnung (EU) 2022/2473 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen zugunsten von in der Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung von Erzeugnissen der Fischerei und der Aquakultur tätigen Unternehmen mit dem Binnen- markt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Eu- ropäischen Union, ABl. L 167 vom 30.6.2023, S. 1.

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– Freistellung geringfügiger Beihilfebeträge von der Anmeldepflicht (De-mi- nimis-Verordnung)77: Gegenstand der Verordnung sind geringfügige Un- terstützungsmassnahmen, die von der Beihilfeüberwachung ausgenommen sind («De-minimis-Beihilfen»). Es wird davon ausgegangen, dass sie keine Auswirkungen auf den Wettbewerb und den zwischenstaatlichen Handel im EU-Binnenmarkt haben. Somit erfüllen diese Beihilfen nicht alle Kriterien des Artikels 107 Absatz 1 AEUV und sind daher vom Anmeldeverfahren ausgenommen. Aktuell beträgt der Schwellenwert 300 000 Euro pro Unter- nehmen über drei Jahre, wobei in gewissen Sektoren die Schwellenwerte abweichen. Ein weiterer, zusätzlicher Schwellenwert von 750 000 Euro pro Unternehmen über drei Jahre ist für DAWI-Beihilfen vorgesehen (s.

Ziff. 2.2.5).

– Anwendung der Beihilfevorschriften auf Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI)78: Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind wirtschaftliche Tätigkeiten, wie Verkehrs- netze und Sozialdienste, die als besonders wichtig für die Bürger angesehen werden und die ohne staatliche Intervention nicht (oder unter anderen Be- dingungen) erbracht würden. DAWI stellen damit einen unionsrechtlichen Begriff dar, welcher der schweizerischen Grundversorgung sehr ähnlich ist. Weitere Auslegungshilfen sind die Leitlinien und Mitteilungen der Europäischen Kommission.79 Zudem bestehen zeitlich beschränkte Praxisfestlegungen wie der Be- fristete Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft infolge des An- griffs Russlands auf die Ukraine, Krisenbewältigung und Gestaltung des Wandels80. Diese Praxisfestlegungen sind jedoch nur für die Kommission selbst verbindlich und haben keinen positivrechtlichen Charakter. Exkurs: Drittstaatensubventionsverordnung Das EU-Beihilferecht, welches in der EU auf Beihilfen der EU-Mitgliedstaaten ange- wendet wird, wird seit dem 12. Januar 2023 flankiert von der sogenannten Drittstaa- tensubventionsverordnung81. Ziel der Drittstaatensubventionsverordnung ist es, Wett- bewerbsverzerrungen im EU-Binnenmarkt zu beseitigen, die durch Subventionen von

77 Verordnung (EU) 2023/2831 der Kommission vom 13. Dezember 2023 über die Anwen- dung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen, ABl. L, 2023/2831, vom 15.12.2023. 78 Artikel 106 Absatz 2 AEUV; Beschluss der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäi- schen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten be- stimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 9380), ABl. L 7 vom 11.1.2012, S. 3. 79 S. etwa Mitteilung der Kommission 2022/C 80/01 betreffend Leitlinien für staatliche Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2022, ABl. C 80 vom 18.2.2022, S. 1. 80 S. etwa Mitteilung der Kommission C/2024/3113 betreffend Zweite Änderung des Befris- teten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft infolge des Angriffs Russlands auf die Ukraine – Krisenbewältigung und Gestaltung des Wandels, ABl. C 101 vom 17.3.2023, S. 3. 81 Verordnung (EU) 2022/2560 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezem- ber 2022 über den Binnenmarkt verzerrende drittstaatliche Subventionen, ABl. L 330 vom 23.12.2022, S. 1.

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Nicht-EU-Ländern («drittstaatliche Subventionen») an in der EU tätige Unternehmen verursacht werden. Mit der Drittstaatensubventionsverordnung soll eine Lücke im EU-Wettbewerbsrecht geschlossen werden, um gleiche Wettbewerbsbedingungen (Level Playing Field) zu erreichen: Während die durch EU-Mitgliedstaaten gewährten finanziellen Zuwendungen an Unternehmen den EU-Beihilfevorschriften unterliegen, entziehen sich die drittstaatlichen Subventionen, die sich auf den EU-Binnenmarkt auswirken, dem EU-Beihilferecht und der damit einhergehenden Kontrolle durch die EU, sofern diese nicht besonderen staatsvertraglichen Beihilferegeln unterstehen (z. B. im Rahmen des LuftVA, wie es die EU mit der Schweiz abgeschlossen hat). Die Drittstaatensubventionsverordnung räumt der Europäischen Kommission eine weitreichende Prüfbefugnis ein, ob in der EU tätige Unternehmen durch drittstaatliche Subventionen bevorteilt werden und ob diese den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt verzerren. Dafür sind im Wesentlichen eine vorgängige Notifikationspflicht (mit re- lativ hohen Schwellenwerten) für Unternehmenszusammenschlüsse und für die Be- teiligung an öffentlichen Vergabeverfahren sowie ein allgemeines Prüfinstrument (ohne Schwellenwerte) für alle anderen Marktsituationen und für Zusammenschlüsse und öffentliche Vergabeverfahren vorgesehen. Die Europäische Kommission verfügt schliesslich über weitreichende Möglichkeiten, Abhilfemassnahmen zu ergreifen. Zum Verhältnis der Drittstaatensubventionsverordnung zu den mit der EU verhandel- ten Beihilfebestimmungen siehe Ziffer 2.2.5.4 Überwachungssysteme (Zwei-Pfeiler- Ansatz).

2.2.5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der völkerrechtlichen

Beihilfebestimmungen Die völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen regeln einerseits das direkt anwendbare materielle Beihilfeverbot mit diversen ebenfalls direkt anwendbaren Ausnahmen, an- dererseits die Grundpfeiler des Überwachungsverfahrens. Zudem sehen die Bestim- mungen einen speziellen Konsultationsmechanismus für Entwicklungen, die wichtige Interessen betreffen, sowie für die EU-Industriepolitik vor. Soweit die Beihilfebestim- mungen nichts Spezielles vorsehen, sind die institutionellen Bestimmungen (s. Ziff. 2.1.6) im Grundsatz auch auf die völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen anwend- bar. Hinsichtlich der Streitbeilegung liegt insoweit eine Besonderheit vor, als die völ- kerrechtlichen Beihilfebestimmungen spezifische Anforderungen an die jeweiligen Überwachungssysteme stellen. Dies hat zur Konsequenz, dass – solange die Beihilfe- überwachungssysteme nach Artikel 4 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 14 des Stromabkommens ein gleichwertiges Überwachungs- und Anwendungsniveau sicher- stellen – eine konkrete Beihilfe nicht im Rahmen des institutionellen Streitbeilegungs- mechanismus überprüft werden kann. Ein allfälliger Schiedsspruch hat zudem keine Auswirkung auf das Urteil eines schweizerischen Gerichtes bezüglich der Zulässig- keit einer in der Schweiz gewährten Beihilfe.

2.2.5.1 Zielsetzung und allgemeine Grundsätze der

völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen Präambel: Die völkerrechtlichen Beihilferegeln zielen darauf ab, die Beteiligung der Schweiz und ihrer Unternehmen in den Bereichen des Binnenmarktes der Europäi- schen Union, in denen die Schweiz auf der Grundlage des jeweiligen Abkommens teilnimmt, weiter zu stärken und zu vertiefen. Die Vertragsparteien anerkennen, dass

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das ordnungsgemässe Funktionieren und die Homogenität des Binnenmarktes in den durch das jeweilige Abkommen erfassten Bereichen einheitliche Wettbewerbsbedin- gungen zwischen Unternehmen aus der Schweiz und der EU erfordern. Um einheitli- che Wettbewerbsbedingungen innerhalb des Binnenmarktes zu gewährleisten, sollen staatliche Beihilfen auf der Grundlage von materiell- und verfahrensrechtlichen Vor- schriften geregelt werden, die im Hinblick auf diese Zielsetzungen mit denjenigen Beihilfevorschriften gleichwertig sind, die die EU auf der Grundlage der Artikel 93, 106, 107 und 108 AEUV anwendet (Gleichwertigkeit). Die Autonomie der Vertrags- parteien sowie die Rolle und Zuständigkeiten ihrer Institutionen bleiben zu achten. Insbesondere sind auch die Grundsätze, die sich aus der schweizerischen Verfassungs- ordnung ergeben, zu respektieren. Diese umfassen neben den ausdrücklich erwähnten Grundsätzen der direkten Demokratie, der Gewaltenteilung und des Föderalismus auch Grundsätze der Gleichbehandlung und der schweizerischen Wirtschaftsverfas- sung. Artikel 1 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Artikel 12 des Stromabkommens hält die Zielsetzung der völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen fest, einheitliche Wettbewerbsbedingungen zwischen Unternehmen aus der Schweiz und der EU in den unter die Abkommen fallenden Bereichen des Binnenmarktes und das ordnungsge- mässe Funktionieren des Binnenmarktes durch die Festlegung materiell- und verfah- rensrechtlicher Vorschriften über staatliche Beihilfen zu gewährleisten.

2.2.5.2 Verhältnis zu den bestehenden Abkommen

Artikel 2 der beiden Beihilfeprotokolle regelt das Verhältnis der Beihilfebestimmun- gen in den Beihilfeprotokollen zu den bestehenden LandVA und LuftVA. Genau wie die jeweiligen institutionellen Zusatzprotokolle bilden die Beihilfeprotokolle einen integralen Bestandteil des jeweiligen Abkommens. Sie lassen den Geltungsbereich und die Zielbestimmungen der bestehenden Abkommen unberührt. Das Verhältnis des Beihilfeteils zum Stromabkommen wird dem entsprechend in Absatz 2 des Arti- kels 12 des Stromabkommens festgehalten: Auch hier berühren die Beihilfebestim- mungen den Geltungsbereich und die Zielbestimmungen des Stromabkommens nicht. Im LuftVA werden die bestehenden Beihilfebestimmungen in den Artikeln 13 und 14 durch das Beihilfeprotokoll aufgehoben (s. auch Ziff. 2.2.8.4). Artikel 12 Absatz 2 des LuftVA findet auf das Beihilfeprotokoll-LuftVA keine Anwendung, weil eine ent- sprechende Ausnahme im Artikel 3 Absatz 5 des Protokolls vorgesehen ist. Die insti- tutionellen Elemente (s. Ziff. 2.1) sind auch auf die Beihilfeprotokolle und auf den Beihilfeteil im Stromabkommen anwendbar, soweit nichts anderes geregelt ist.

2.2.5.3 Beihilfedefinition, Grundsatz und Ausnahmeregeln

Artikel 3 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens entsprechen weitgehend dem Artikel 107 AEUV. Der jeweilige Absatz 1 enthält die Beihilfedefinition und das grundsätzliche Beihilfeverbot. Gemäss dieser Bestimmung sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen der Schweiz oder eines EU-Mitgliedstaates mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes unvereinbar, wenn sie durch die Begünstigung von bestimmten Unternehmen oder Produktionszweigen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen den Vertragsparteien im Geltungsbereich des jeweiligen Abkom- mens beeinträchtigen können. Abweichend von Artikel 107 Absatz 1 AEUV (s.

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Ziff. 2.2.4) erfordert der Tatbestand einer staatlichen Beihilfe eine mögliche Beein- trächtigung des Handels zwischen den Vertragsparteien im Geltungsbereich des je- weiligen Abkommens. Aufgrund des sektoriellen Ansatzes der Binnenmarktabkom- men sind die Voraussetzungen in Artikel 3 Absatz 1 – im Unterschied zu Artikel 107 Absatz 1 AEUV – auf den Wettbewerb zwischen Unternehmen und deren Tätigkeiten zu reduzieren, die vom Geltungsbereich der jeweiligen Abkommen erfasst sind. Diese engere Auslegung steht im Einklang mit der allgemeinen Zielsetzung der völkerrecht- lichen Beihilfebestimmungen, die insbesondere in der Präambel und in Artikel 1 der beiden Beihilfeprotokolle respektive des Artikels 12 des Stromabkommens zum Aus- druck gebracht wird. Diese zielen darauf ab, einheitliche Wettbewerbsbedingungen zwischen Unternehmen aus der Schweiz und der EU in den durch das jeweilige Ab- kommen erfassten Bereichen des Binnenmarkts zu gewährleisten, mithin die Teil- nahme der Schweiz und ihrer Unternehmen am Binnenmarkt der EU zu stärken und zu vertiefen. Diese Auslegung wird im Kontext weiterer Bestimmungen, insbesondere der Artikel 3 Absatz 6 der Beihilfeprotokolle respektive des Artikels 13 Absatz 6 des Stromabkommens, nochmals bekräftigt. Demnach finden die völkerrechtlichen Bei- hilfebestimmungen keine Anwendung, sofern der gewährte Beihilfebetrag an ein ein- zelnes Unternehmen für Tätigkeiten im Geltungsbereich der jeweiligen Abkommen die De-minimis-Schwelle nicht übersteigt. Vorbehalten bleiben gemäss Absatz 1 wei- tere abweichende Regelungen der jeweiligen Abkommen. Die Absätze 2 und 3 enthalten sodann die Ausnahmen zum Grundsatz des Beihilfe- verbots. Die Ausnahmebestimmungen entsprechen weitgehend den in den Absätzen 2 und 3 des Artikels 107 AEUV vorgesehenen Regelungen. Unter den im Absatz 2 vor- gesehenen Ausnahmen gelten Beihilfen von Gesetzes wegen als mit dem ordnungs- gemässen Funktionieren des Binnenmarktes vereinbar, wenn es sich um Beihilfen so- zialer Art an einzelne Verbraucher handelt. Dies, sofern sie ohne Diskriminierung nach der Herkunft der Waren gewährt werden. Desgleichen sind Beihilfen zur Besei- tigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige aussergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnen- marktes vereinbar. Im Beihilfeprotokoll-LandVA ist zudem eine für den Landver- kehrsbereich besondere gesetzliche Ausnahme vorgesehen, die – dem Artikel 93 AEUV entsprechend – Beihilfen erfasst, die den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs oder der Abgeltung bestimmter mit dem Begriff des öffentlichen Diens- tes zusammenhängender Leistungen dienen. Gemäss den in Absatz 3 vorgesehenen Ermessensausnahmen, kann die zuständige Überwachungsbehörde weitere Kategorien staatlicher Beihilfen als vereinbar mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes ansehen. Das Ermessen liegt bei der gemäss Artikel 4 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 14 des Stromabkom- mens zuständigen Überwachungsbehörde der jeweiligen Partei. Zwar sind die Stel- lungnahmen der Schweizer Überwachungsbehörde unverbindlich, jedoch wird die Einschätzung der Fachbehörde einen Einfluss auf die Entscheidung des Beihilfege- bers haben. Zudem hat die Überwachungsbehörde, wo nötig, in der Folge ihre Auf- fassung mit Beschwerde durchzusetzen beziehungsweise der gerichtlichen Prüfung zu unterziehen. Die Ausnahmen erfassen Beihilfen, die der Förderung der wirtschaftli- chen Entwicklung von Gebieten dienen, in denen die Lebenshaltung aussergewöhn- lich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht. Ebenso können Bei- hilfen, die wichtige Vorhaben fördern, die von gemeinsamem europäischem Interesse

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oder von gemeinsamem Interesse der Vertragsparteien sind, sowie Beihilfen zur Be- hebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben der Schweiz oder eines EU- Mitgliedstaats als mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarkts ver- einbar angesehen werden. Eine Ermessenausnahme ist weiter für Beihilfen vorgese- hen, welche die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete fördern, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse der Vertragsparteien zuwiderläuft. Ebenso können Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes gerechtfertigt wer- den, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen nicht in einem Mass be- einträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse der Vertragsparteien zuwiderläuft. Die Vertragsparteien können weitere Beihilfen oder Beihilfekategorien bestimmen, die unter die jeweilige Legal- respektive Ermessensausnahme fallen. Abschnitt A des jeweiligen Anhangs I der beiden Beihilfeprotokolle respektive des Anhangs III des Stromabkommens führt diesbezüglich sektorspezifische Massnahmen, die im Sinne des Absatzes 2 mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes verein- bar sind (Legalausnahmen). Abschnitt B des Anhangs I der beiden Beihilfeprotokolle respektive des Anhangs III des Stromabkommens führt die Liste von Beihilfearten, die im Sinne des Absatzes 3 als mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Bin- nenmarkts vereinbar angesehen werden können (Ermessensausnahmen). Absatz 7 sieht vor, dass der Gemischte Ausschuss die Abschnitte A und B des jeweiligen An- hangs anpassen kann. Das bedeutet, der Gemischte Ausschuss kann abweichend von den übrigen vorgesehenen Ausnahmen und auch abweichend vom EU-Recht weitere Legal- und Ermessensausnahmen in den Anhang aufnehmen. Diese Bestimmung bil- det nicht zuletzt das Pendant zu Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 3 AEUV, der es dem Rat der EU ermöglicht, vom übrigen Beihilferecht abweichend Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu beschliessen. Absatz 4 hält fest, dass Beihilfen, welche die materiellrechtlichen Bedingungen der im Abschnitt C des Anhangs I der beiden Beihilfeprotokolle respektive des An- hangs III des Stromabkommens aufgeführten Bestimmungen erfüllen, mit dem ord- nungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes vereinbar vermutet werden und von der im jeweiligen Beihilfeprotokoll respektive Beihilfeabschnitt vorgesehenen Anmeldepflicht befreit sind. Demgegenüber sind die im Abschnitt C des jeweiligen Anhangs enthaltenen verfahrensrechtlichen Bedingungen, die auf die Überwachung und Durchsetzung der Beihilfevorschriften abzielen, nach Massgabe des schweizeri- schen Überwachungssystems im Sinne der Artikel 4 Absätze 1 und 3, Artikel 5, Arti- kel 6 Absatz 1 und Artikel 7 des Protokolls festgelegten Vorschriften und Verfahren zu erfüllen. Aus diesem Grund beziehen sich die Verweise unter Abschnitt C lediglich auf die Kapitel I und III der AGVO, im Anhang I des Beihilfeprotokolls-LuftVA und im Anhang III des Stromabkommens auf Artikel 1 bis 6 des Beschlusses der Europä- ischen Kommission über die Anwendung von Artikel 106 AEUV82 sowie im An- hang I des Beihilfeprotokolls-LandVA auf Artikel 9 der Verordnung (EG)

82 Beschluss der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihil- fen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Er- bringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 9380), ABl. L 7 vom 11.1.2012, S. 3.

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Nr. 1370/2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Strasse83. Den verfahrensrechtlichen Bedingungen in diesen EU-Rechtsakten wird Rechnung getragen, indem sie gemäss Anhang II der beiden Beihilfeprotokolle respektive An- hang IV des Stromabkommens Teil des „Massstabs“ für eine gleichwertige Umset- zung sind. Die Vermutung der Vereinbarkeit einer Beihilfe erlaubt es den Überwa- chungsbehörden (der Schweiz und der EU) die Anwendung dieser Rechtsakte und die Einhaltung der darin vorgesehenen Voraussetzungen weiterhin zu überprüfen und – falls erforderlich – auch nachträglich ein besonderes Verfahren einzuleiten. Sind die Voraussetzungen der jeweiligen EU-Rechtsakte nicht erfüllt, hätte die Beihilfe ange- meldet und mitgeteilt werden müssen, womit die Voraussetzungen für ein besonderes Verfahren erfüllt sind. In der Praxis bedeutet dies, dass die Beihilfe zwar von der unter Artikel 4 Absatz 3 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Artikel 14 Absatz 3 des Stromabkommens vorgesehenen Anmeldepflicht, dem Durchführungsverbot auf Bundesebene sowie von der Mitteilungspflicht befreit ist. Die Beihilfe wurde jedoch nicht bereits als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt, was nur durch eine Prüfung der zuständigen Überwachungsbehörde und Gerichte erfolgen kann. Wenn eine Bei- hilfe, welche die Voraussetzungen der im Abschnitt C Anhang I der beiden Beihilfe- protokolle respektive des Anhangs III des Stromabkommens aufgeführten Rechtsakte erfüllt, dennoch bei der Überwachungsbehörde angemeldet wird, ist diese grundsätz- lich verpflichtet, die Zulässigkeit der Beihilfe zu bestätigen. Die hier vorgesehene Vereinbarkeitsvermutung spiegelt die Rechtslage im EU-System, in der die AGVO nicht die gleiche Wirkung entfalten kann wie ein Beschluss der Kommission zur Ge- nehmigung einer Beihilfe. Weil die Kommission ihrerseits die in den EU-Verträgen verankerte ausschliessliche Zuständigkeit für die Feststellung der Vereinbarkeit staat- licher Beihilfen nicht an die EU-Mitgliedstaaten delegieren kann, bleibt auch sie wei- terhin in der Lage, die Anwendung der AGVO durch die Mitgliedstaaten zu überprü- fen und – falls erforderlich – eine eigene Entscheidung hinsichtlich der Vereinbarkeit solcher Beihilfen zu treffen. Absatz 5 enthält eine Ausnahme für Beihilfen an Unternehmen, die mit Dienstleistun- gen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben. Die Vorschriften der jeweiligen Abkommen mitunter der bei- den Beihilfeprotokolle respektive des Beihilfeteils gelten nur, soweit deren Anwen- dung nicht die Erfüllung der diesen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Ausnahmeregelung setzt voraus, dass die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmass beeinträchtigt wird, das den Interessen der Vertragsparteien zuwiderläuft. Absatz 6 sieht einen Anwendungsausschluss des jeweiligen Beihilfeprotokolls res- pektive des Beihilfeteils vor, wonach diese Bestimmungen nicht für Beihilfen gelten, die unterhalb der im Abschnitt D des Anhangs I der beiden Beihilfeprotokolle respek- tive des Anhangs III des Stromabkommens definierten Schwellenwerte liegen. Der

83 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Ok- tober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Auf- hebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates, ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2016/2338 des Europäi- schen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2016 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 hinsichtlich der Öffnung des Marktes für inländische Schienenperso- nenverkehrsdienste, ABl. L 354 vom 23.12.2016, S. 22.

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jeweilige Abschnitt D verweist auf die De-minimis-Definition der De-minimis Ver- ordnung der Europäischen Union. Der gewährte Betrag bemisst sich unter den Ver- tragsregelungen jedoch nach dem Betrag, der für Tätigkeiten im Geltungsbereich des jeweiligen Abkommens für ein einzelnes Unternehmen gewährt wird. Wenn ein Un- ternehmen sowohl in einem vom Geltungsbereich der Abkommen erfassten Bereich als auch in einem oder mehreren anderen Bereichen tätig ist, so sind für die Berech- nung des De-minimis-Betrages nur Beihilfen einzubeziehen, soweit diese für erstere Tätigkeiten gewährt wurden. Dies setzt voraus, dass durch geeignete Mittel wie die Trennung der Tätigkeiten oder der Buchführung sichergestellt wird, dass die Tätig- keiten in den von den Abkommen erfassten Bereichen nicht durch Beihilfen an Tätig- keiten unterstützt werden, die nicht vom Geltungsbereich der Abkommen erfasst sind. Beihilfen, welche die Voraussetzungen des Artikel 3 Absatz 6 in Verbindung mit Ab- schnitt D des Anhangs I der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 Absatz 6 in Ver- bindung mit Abschnitt D des Anhangs III des Stromabkommens erfüllen, sind auch als Beihilfen anzusehen, die nicht sämtliche Voraussetzungen des Artikels 3 Absatz 1 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 Absatz 1 des Stromabkommens erfüllen.

2.2.5.4 Überwachungssysteme (Zwei-Pfeiler-Ansatz)

Artikel 4 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Artikel 14 des Stromabkommens enthalten die Bestimmungen über die Überwachungssysteme der Vertragsparteien. Absatz 1 stellt die Verpflichtung an die Vertragsparteien auf, die Anwendung der völ- kerrechtlichen Vorschriften über staatliche Beihilfen in ihrem jeweiligen Hoheitsge- biet für die im einleitenden Artikel niedergelegten Zwecke zu überwachen. Für die Schweiz hat diese Überwachung im Einklang mit den verfassungsmässigen Zustän- digkeitsordnungen zu erfolgen (s. Ziff. 2.2.11.1 f.). Absatz 2 sieht vor, dass die EU ihre Vertragspflichten umsetzt, indem sie ihr beste- hendes Beihilfeüberwachungssystem gemäss den Artikeln 93, 106, 107 und 108 AEUV, sowie den allgemeinen und sektorspezifischen, materiellen und verfahrens- rechtlichen Beihilfevorschriften, beibehält und anwendet. Die jeweilige Ziffer 1 im Abschnitt A des Anhangs II der beiden Beihilfeprotokolle respektive des Anhangs IV des Stromabkommens führen die Listen der Unionsrechtsakte im Bereich der staatli- chen Beihilfen sowie weitere Unionsrechtsakte über staatliche Beihilfen, die den je- weiligen Sektor betreffen. Absatz 3 sieht vor, dass die Schweiz ihrerseits ihre Vertragspflichten umsetzt, indem sie innerhalb einer Frist von fünf Jahren nach Inkrafttreten des jeweiligen Beihilfe- protokolls respektive des Stromabkommens ein System zur Überwachung staatlicher Beihilfen schafft und unterhält, welches für die Zwecke einheitlicher Wettbewerbsbe- dingungen in den vom jeweiligen Abkommen erfassten Bereichen des Binnenmarkts jederzeit ein Mass an Überwachung und Durchsetzung gewährleistet, das dem in der Europäischen Union gemäss Absatz 2 angewandten System gleichwertig ist. Das Beihilfeüberwachungssystem umfasst die innerstaatlich umzusetzenden Beihilfe- überwachungsverfahren und Transparenzvorschriften, die für die Überwachung zu- ständigen innerstaatlichen Überwachungs- und Justizbehörden, sowie die unmittelbar anwendbaren materiellrechtlichen Beihilfebestimmungen (insb. Art. 3 Beihilfeproto- kolle und Art. 13 Stromabkommen). Die jeweilige Ziffer 2, Abschnitt A des An-

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hangs II der beiden Beihilfeprotokolle respektive des Anhangs IV des Stromabkom- mens, wiederholen das Erfordernis der Gleichwertigkeit in Bezug auf die dort aufge- führten Unionsrechtsakte und dem in Artikel 4 Absatz 2 aufgeführten EU- Primärrecht. Diese Gleichwertigkeitsanforderung ist daher auch im Lichte von An- hang II zu betrachten, der in Abschnitt A Punkt 2 vorsieht, dass die Schweiz ein Über- wachungssystem einführt und aufrechterhält, das dem von der EU gemäss den in Ab- schnitt A Punkt 1 genannten Rechtsakten vorgesehenen System gleichwertig ist. Die Gleichwertigkeit ist daher so zu verstehen, dass die Schweiz verpflichtet ist, in ihrem innerstaatlichen Recht ein Beihilfeüberwachungsverfahren einzuführen, mit dem die gleichen Ergebnisse erzielt werden wie in der EU durch das in Absatz 2 genannte Primärrecht und die in Anhang II Abschnitt A Punkt 1 genannten Rechtsakte. Gemäss Abschnitt B des Anhangs II der beiden Beihilfeprotokolle respektive des Anhangs IV des Stromabkommens berücksichtigen die Überwachungs- und die zuständigen Jus- tizbehörden der Schweiz zudem die relevanten Leitlinien und Mitteilungen, die für die Europäischen Kommission in ihrem Überwachungssystem verbindlich sind, sowie deren Entscheidungspraxis gebührend. Vorbehaltlich der Vertragsbestimmungen be- folgen sie die Leitlinien und Mitteilungen in der Einzelfallbeurteilung so weit wie möglich, um ein gleichwertiges Überwachungs- und Durchsetzungsniveau im Sinne des Artikel 4 Absatz 3 der Beihilfeprotokolle respektive Absatz 3 des Artikels 14 des Stromabkommens, zu gewährleisten. Die Europäische Kommission hat dem Ge- mischten Ausschuss die Leitlinien und Mitteilungen mitzuteilen, die sie im Rahmen des jeweiligen Abkommens als relevant erachtet. Die Relevanz dieser Leitlinien und Mitteilungen unterliegt gemäss Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe a der beiden Beihilfe- protokolle respektive Artikel 17 Absatz 2 Buchstabe a des Stromabkommens der Konsultation zwischen den Vertragsparteien. Die Überwachungsbehörden veröffent- lichen die von ihnen angewandten Leitlinien und Mitteilungen (s. Art. 6 Abs. 2 Bst. d). Die Buchstaben a und b zu Absatz 3 präzisieren institutionelle und verfahrensrechtli- che Anforderungen an ein gleichwertiges schweizerisches Überwachungssystem. So werden die Errichtung und Unterhaltung einer unabhängigen Überwachungsbehörde vorausgesetzt (Bst. a). Gemäss Buchstabe b sind innerstaatliche Verfahren vorzuse- hen, die gewährleisten, dass die schweizerische Überwachungsbehörde die Verein- barkeit der Beihilfen mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes überprüft. Diese Überprüfung umfasst:

– eine vorherige Anmeldung von geplanten Beihilfen bei der Überwachungs- behörde (Unterabsatz i; s. Art. 6 ff. VE-BHÜG);

– die Prüfung der angemeldeten Beihilfen sowie die Befugnis zur Prüfung nicht angemeldeter Beihilfen durch die Überwachungsbehörde (Unterab- satz ii; s. 3. und 4. Kapitel VE-BHÜG);

– die Anfechtung von Beihilfen, welche die Überwachungsbehörde als mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes als unvereinbar ansieht, vor der zuständigen Justizbehörde (s. 5. Kapitel VE-BHÜG);

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– ab dem Zeitpunkt der Anfechtbarkeit der betroffenen Beihilfemassnahme die Sicherstellung der aufschiebenden Wirkung (Unterabsatz iii; s. Art. 39 Abs. 1 VE-BHÜG); und

– die Rückforderung, einschliesslich Zinsen, von gewährten Beihilfen, die mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes als unvereinbar befunden wurden (Unterabsatz iv; s. 6. Kapitel VE-BHÜG). Absatz 4 klärt sodann, dass die Unterabsätze iii (Anfechtung) und iv (Rückerstattung) von Absatz 3 Buchstabe b im Einklang mit der verfassungsmässigen Kompetenzord- nung der Schweiz nicht für Akte der Schweizer Bundesversammlung oder des Schweizerischen Bundesrates gelten (s. Ziff. 2.2.11.2 und Art. 39 Abs. 2 VE-BHÜG). Absatz 5 hält jedoch fest, dass in Fällen, in denen die schweizerische Überwachungs- behörde eine Beihilfe der Bundesversammlung oder des Bundesrates aufgrund ihrer verfassungsmässig begrenzten Kompetenzen nicht selbst anfechten kann, sie die An- wendung dieser Beihilfe durch andere Behörden in jedem konkreten Fall anfechten muss. Das bedeutet, dass die Überwachungsbehörde der Schweiz gegen Umsetzungs- beihilfen, die gestützt auf von ihr als unzulässig beurteilten Beihilferegelungen der Bundesversammlung oder des Bundesrates gewährt werden, Beschwerde erheben muss. Im Rahmen dieser Beschwerdeverfahren soll dann vorfrageweise auch die Bei- hilferegelung der Bundesversammlung oder des Bundesrates überprüft werden (kon- krete Normenkontrolle; s. Art. 37 Abs. 2 VE-BHÜG). Diese Pflicht einer (dezentra- len) Verwaltungsbehörde zur Herbeiführung einer konkreten Normkontrolle von Erlassen, die von der Bundesversammlung oder dem Bundesrat ausgearbeitet wurden, stellt ein Novum in der Schweizer Rechtsordnung dar. Stellt die zuständige Beschwer- deinstanz in solchen Fällen fest, dass die Beihilfe mit dem ordnungsgemässen Funk- tionieren des Binnenmarktes unvereinbar ist, so berücksichtigen die zuständigen schweizerischen Justiz- und Verwaltungsbehörden diesen Entscheid bei der Beurtei- lung von bei ihnen anhängigen Fällen. Diese Pflicht geht nicht über die in der Schweiz übliche Berücksichtigung von Präjudizien hinaus. Der in Artikel 4 vorgesehene Zwei-Pfeiler-Ansatz und die entsprechenden verfahrens- rechtlichen Eckpfeiler, die jede Partei auf ihrem Territorium umsetzen muss, führen dazu, dass bereits beihilferechtlich geprüfte Sachverhalte nicht erneut durch die an- dere Vertragspartei überprüft werden dürfen. Dies wird beispielsweise auch aus den Begleitmaterialien zur Drittstaatensubventionsverordnung deutlich.84

2.2.5.5 Bestehende Beihilfen

Artikel 5 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Artikel 15 des Stromabkommens sehen ein separates Verfahren für bestehende Beihilfen vor (s. Erläuterungen zu Art. 44 ff. und 56 des VE-BHÜG in Ziff. 2.2.7). Bestehende Beihilfen unterliegen nicht dem in Absatz 3 Buchstabe b der jeweiligen Artikel 4 der Beihilfeprotokolle respek- tive des Artikels 14 des Stromabkommens vorgesehenen Überwachungsverfahren

84 Commission Staff Working Document Initial clarifications on the application of Article 4(1), Article 6 and Article 27(1) of Regulation (EU) 2022/2560 on foreign subsidies dis- torting the internal market, SWD(2024) 201 final, 26.7.2024: «More generally, where cer- tain positive effects on the internal market have been acknowledged under the EU State aid rules, such positive effects would likely be taken into account in the assessment under Regulation (EU) 2022/2560».

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(Abs. 1). Zu den bestehenden Beihilfen zählen bestehende Beihilferegelungen, Um- setzungsbeihilfen und Ad-hoc-Beihilfen, die vor und innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des jeweiligen Protokolls respektive des Stromabkommens gewährt wer- den (Abs. 2) und auch nach deren Inkrafttreten noch anwendbar sind. Änderungen bestehender Beihilferegelungen, die Auswirkungen auf die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes haben, gelten als neue Beihilfe und unterliegen dem in Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe b der jeweiligen Bei- hilfeprotokolle respektive dem Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe b des Stromabkom- mens vorgesehenen Beihilfeüberwachungsverfahren. Das bedeutet, bis zur Errichtung des Beihilfeüberwachungssystems besteht noch keine Möglichkeit, die Zulässigkeit von Beihilfen zu überprüfen. Absatz 3 sieht vor, dass die schweizerische Überwachungsbehörde sich innerhalb von zwölf Monaten nach der Einführung des Überwachungssystems einen Überblick über bestehende Beihilfen verschaffen wird, die im Geltungsbereich der jeweiligen Ab- kommen gewährt wurden und noch in Kraft sind. Sie nimmt eine vorläufige Einschät- zung der Beihilferegelungen («prima facie assessment») anhand der in Artikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens vorgesehenen Krite- rien vor. In den Verhandlungen wurde explizit kommuniziert, dass der erstellte Über- blick nicht mit der Europäischen Kommission zu teilen ist, um die Unabhängigkeit der schweizerischen Beihilfeüberwachung (Zwei-Pfeiler-Ansatz) zu gewährleisten. Es können einzig die Folgen von Rechtsentwicklungen oder anderen sich verändern- den Umständen für die fortlaufende Prüfung bestehender Beihilferegelungen bespro- chen werden (s. Ziff. 2.2.5.7). Absatz 4 sieht vor, dass alle bestehenden Beihilferegelungen in der Schweiz von der Überwachungsbehörde nach Massgabe der in den Absätzen 5-7 vorgesehenen Best- immungen fortlaufend auf ihre Vereinbarkeit mit dem ordnungsgemässen Funktionie- ren des Binnenmarktes überprüft werden. Ist die Überwachungsbehörde der Auffas- sung, dass eine im Geltungsbereich der jeweiligen Abkommen bestehende Beihilferegelung nicht oder nicht mehr mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarkts vereinbar ist, so informiert sie die zuständigen Behörden (Beihilfege- ber) über die Verpflichtung zur Einhaltung des entsprechenden Protokolls respektive des Beihilfeteils im Stromabkommen (Abs. 5). Die zuständigen Behörden informie- ren die Überwachungsbehörde ihrerseits über jede Änderung oder die Aufhebung ei- ner solchen Beihilferegelung. Erachtet die Überwachungsbehörde die Änderungen der zuständigen Behörden als geeignet, um die Vereinbarkeit der Beihilferegelung mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten, so ver- öffentlicht sie die vorgeschlagenen Massnahmen (Abs. 6). Wenn die Überwachungs- behörde zur Auffassung gelangt, dass die Beihilferegelung weiterhin mit dem ord- nungsgemässen Funktionieren des Binnenmarkts unvereinbar ist, so veröffentlicht die Überwachungsbehörde ihre Stellungnahme und erhebt Beschwerde gegen die Anwen- dung dieser Beihilferegelung im Einzelfall gemäss Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe b Ziffer iii und Artikel 4 Absatz 5 der jeweiligen Beihilfeprotokolle respektive gemäss Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe b Ziffer iii und Artikel 14 Absatz 5 des Stromabkom- mens (konkrete Normenkontrolle).

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2.2.5.6 Transparenz

Artikel 6 Absatz 1 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Absatz 1 des Artikels 16 des Stromabkommens enthalten Vorgaben an die Transparenz hinsichtlich Beihilfen, die im Gebiet der jeweiligen Vertragspartei gewährt werden. Dies auf der Grundlage von materiell- und verfahrensrechtlichen Vorschriften, die den in der EU für staatliche Beihilfen im Geltungsbereich des Abkommens geltenden Vorschriften gleichwertig sind. Absatz 2 präzisiert den Massstab für gleichwertige Transparenzvorschriften. Konkret haben die Vertragsparteien die Veröffentlichung folgender Angaben zu ge- währleisten: a) gewährte Beihilfen; b) Stellungnahmen oder Entscheidungen ihrer Überwachungsbehörden; c) Entscheidungen ihrer zuständigen Justizbehörden betref- fend die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes; und d) die von ihren jeweiligen Überwachungsbehörden gemäss Ar- tikel 7 Absatz 2 Buchstabe a der jeweiligen Beihilfeprotokolle respektive Artikel 17 Absatz 2 Buchstabe a des Stromabkommens angewandten Leitlinien und Mitteilun- gen.

2.2.5.7 Modalitäten der Zusammenarbeit und Konsultationen

Artikel 7 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Artikel 17 des Stromabkommens sehen vor, dass die Vertragsparteien im Bereich der staatlichen Beihilfen zusammen- arbeiten und dazu Informationen austauschen, soweit ihr internes Recht und die ver- fügbaren Mittel dies zulassen (Abs. 1). Zum Zweck einer einheitlichen Umsetzung, Anwendung und Auslegung der materiellen Regeln über staatliche Beihilfen und einer harmonischen Fortentwicklung dieser Regeln arbeiten die Vertragsparteien zusam- men und konsultieren einander in Bezug auf die relevanten Leitlinien und Mitteilun- gen, auf die in Abschnitt B des Anhangs II der beiden Beihilfeprotokolle respektive des Anhangs IV des Stromabkommens Bezug genommen wird (Abs. 2 Bst. a). Die Überwachungsbehörden der Vertragsparteien treffen zudem Vereinbarungen über ei- nen regelmässigen Informationsaustausch, inklusive Informationen, die für die Beur- teilung bestehender Beihilfen von Bedeutung sind. Dies dürfte insbesondere sich ver- ändernde Umstände betreffen, was für die laufende Beurteilung der Vereinbarkeit bestehender Beihilferegelungen relevant sein könnte. Artikel 8 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Artikel 18 des Stromabkommens regeln die Konsultation zwischen den Vertragsparteien im jeweiligen Gemischten Ausschuss im Zusammenhang mit der Umsetzung der jeweiligen Beihilfeprotokolle- LandVA und -LuftVA respektive des Beihilfeteils im Stromabkommen (Abs. 1). Im Falle von Entwicklungen, die wesentliche Interessen einer Vertragspartei betreffen und sich auf die Funktionsweise des jeweiligen Protokolls respektive des Beihilfeteils auswirken können, sieht Absatz 2 vor, dass der Gemischte Ausschuss auf Verlangen einer Vertragspartei innerhalb von 30 Tagen auf geeigneter hochrangiger Ebene zu- sammentritt, um über die Angelegenheit zu beraten. Eine gemeinsame Erklärung hält weiter fest, dass die Schweiz Konsultationen bean- tragen kann, wenn die Europäische Kommission selbst eine finanzielle Unterstützung gewährt, die den Wettbewerb durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder der Produktion bestimmter Güter verfälscht oder zu verfälschen droht und den Handel zwischen den Vertragsparteien im Rahmen des Abkommens beeinträchtigt. Diese Er-

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klärung bezweckt, der Schweiz einen Anknüpfungspunkt zu geben, allfällige indust- riepolitische Massnahmen der EU zu adressieren, welche ihrerseits nicht unter die völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen fallen.

2.2.5.8 Integration von EU-Rechtsakten in die Beihilfeanhänge

Artikel 9 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Artikel 19 des Stromabkommens enthalten eine spezifische Bestimmung betreffend die Integration von neuen EU- Rechtsakten im Bereich der Beihilfebestimmungen. Konkret erfolgt die Integration neuer EU-Rechtsakte in diesem Bereich gemäss einem speziellen Äquivalenzmecha- nismus (vgl. Art. 3 Abs. 4 und 6 und Art. 4 Abs. 2 und 3 Beihilfeprotokoll respektive Art. 13 Abs. 4 und 6 und Art. 14 Abs. 2 und 3 Stromabkommen), und nicht gemäss Artikel 5 der institutionellen Zusatzprotokolle respektive Artikel 27 des Stromabkom- mens. Dass das schweizerische Beihilfeüberwachungssystem teilweise umgesetzt wird und teilweise aus unmittelbar anwendbaren völkerrechtlichen Beihilfebestim- mungen besteht, ist mitunter der Grund dafür, dass eine besondere Übernahmeme- thode für Rechtsakte im Bereich staatlicher Beihilfen vorgesehen wird. Der Umfang und die rechtliche Einbettung der Verweise auf EU-Rechtsakte werden jeweils spezi- fisch in den Bestimmungen geklärt, auf die in Artikel 9 Absatz 1 der beiden Beihilfe- protokolle respektive in Artikel 19 des Stromabkommens verwiesen wird. Das kon- krete Integrationsverfahren via den Gemischten Ausschuss bleibt unverändert (s. Ziffer 2.1).

2.2.5.9 Schlussbestimmungen

Das Inkrafttreten der beiden Beihilfeprotokolle ist an das Inkrafttreten des Stabilisie- rungsteils des Pakets Schweiz–EU geknüpft. Dies wird in Artikel 10 der beiden Bei- hilfeprotokolle festgehalten. Artikel 11 der beiden Beihilfeprotokolle, der Bestim- mungen zur Anpassung und Beendigung der beiden Beihilfeprotokolle enthält, ist wortgleich mit den entsprechenden Bestimmungen der beiden institutionellen Zusatz- protokolle zu diesen Abkommen. Es wird auf die dortigen Ausführungen verwiesen (s. Ziff. 2.1.6.6).

2.2.6 Grundzüge des Beihilfeüberwachungsgesetzes

2.2.6.1 Beihilfeüberwachungsgesetz

Das VE-BHÜG setzt die Verpflichtungen der Schweiz aus den Protokollen über staat- liche Beihilfen zum LuftVA und LandVA sowie dem Beihilfeteil des Stromabkom- mens um. Konkret soll es das Verfahren zur Überwachung staatlicher Beihilfen des Bundes, der Kantone und der Gemeinden im Rahmen der relevanten Binnenmarktab- kommen regeln. Es handelt sich mithin um ein Gesetz mit detaillierten verfahrens- rechtlichen Bestimmungen in Anlehnung an die entsprechenden Verfahrensregeln der EU.

Der VE-BHÜG soll wichtige und grundlegende Vorschriften im Sinne von Arti- kel 164 Absatz 1 BV enthalten. Sie sind auf eine Vielzahl von Situationen anwendbar, haben erhebliche finanzielle Auswirkungen und sind für die Organisation der Behör- den ausschlaggebend (s. Ziff. 2.2.10.1 und 2.2.10.2). Für die Kantone werden diese

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Bestimmungen neue Aufgaben im Zusammenhang mit der Umsetzung einer Beihil- fenüberwachung sowie neue Verpflichtungen bei der Umsetzung des Bundesrechts einführen. Zu diesen neuen Verpflichtungen gehören die Anmeldung von geplanten Beihilfen sowie die Mitteilung von beihilfegewährenden Entscheiden und Erlassen an die Überwachungsbehörde, als auch die Transparenzvorschriften bezüglich der von ihnen gewährten Beihilfen. Folglich muss ein solcher normativer Akt in Form eines Bundesgesetzes erlassen werden. Der VE-BHÜG ist in zehn Kapitel strukturiert, die jeweils einen wichtigen Baustein des schweizerischen Beihilfeüberwachungssystems abbilden (s. auch Ziff. 2.2.7):

Verhältnis zum Stabilisierungs- und Weiterentwicklungsteil des Pakes Schweiz–EU Es besteht die Möglichkeit, dass das BHÜG nur für die Bereiche Land- und Luftver- kehr in Kraft treten wird; und zwar falls der Stabilisierungsteil des Pakets Schweiz– EU angenommen, aber das Stromabkommen als Teil des Weiterentwicklungsteils ab- gelehnt wird. Die umgekehrte Situation ist nicht möglich. Dies wird voraussichtlich mittels Koordinationsbestimmungen zu lösen sein. Für die Zwecke der Vernehmlas- sung werden die das Stromabkommen betreffenden Teile der Bestimmungen im VE- BHÜG in eckigen Klammern dargestellt.

2.2.6.2 Verworfene Alternativen

Als Alternativen zu einem neuen Bundesgesetz wurden Anpassungen im Subventi- onsgesetz vom 5. Oktober 199085 (SuG) sowie im Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober

199586 (BGBM) erwogen und verworfen.

Das SuG regelt geldwerte Vorteile, die Empfängern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt werden, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu för- dern oder zu erhalten (Finanzhilfen) sowie Leistungen an Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung zur Milderung oder zum Ausgleich von finanziellen Lasten, die

85 SR 616.1 86 SR 943.02

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sich aus der Erfüllung von bundesrechtlich vorgeschriebenen Aufgaben oder öffent- lich-rechtlichen Aufgaben ergeben (Abgeltungen). Finanzhilfen und Abgeltungen im Sinne des SuG sind jedoch nicht notwendigerweise staatliche Beihilfen. Denn das SuG gilt für alle im Bundesrecht vorgesehenen Finanzhilfen und Abgeltungen, ohne ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb zu berücksichtigen. Im Gegensatz zur Rege- lung von staatlichen Beihilfen hat das SuG auch keinen wettbewerbspolitischen Hin- tergrund, sondern stellt eine haushaltsrechtliche bzw. finanzpolitische Rahmenrege- lung dar. Aus diesen Gründen ist das SuG für die Aufnahme von Regeln für staatliche Beihilfen nicht der geeignete Erlass.

Das BGBM garantiert wiederum allen Personen mit Sitz oder Niederlassung in der Schweiz einen freien und diskriminierungsfreien Marktzugang, damit sie in der gan- zen Schweiz eine Erwerbstätigkeit ausüben können. Auf Ebene der Kantone ent- spricht das BGBM im Grundsatz der Idee der Personen- und Dienstleistungsfreizü- gigkeit des EU-Rechts zwischen den EU-Mitgliedsstaaten. Ebenso wie im EU-Recht bedarf die Einführung einer solchen Freizügigkeit – zumindest aus ökonomischer Sicht – zugleich einer Kontrolle staatlicher Beihilfen, um diese Rechte auch effektiv wahrnehmen zu können. Daher hielt bereits die Botschaft zum BGBM von 1994 87 fest, dass «in Reaktion auf die Schaffung des Binnenmarktes Schweiz kein Rückgriff auf vermehrte Subventionen und auf exzessive Steuererleichterungen eintreten darf». Damals wurde jedoch aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken (allenfalls fehlende Bundeskompetenz) auf eine Regulierung staatlicher Beihilfen der Kantone verzichtet. Zwischenzeitlich wurde die Bundesverfassung totalrevidiert.88 Jedenfalls die aktuelle Bundesverfassung steht einer Regulierung der kantonalen Beihilfen durch den Bund grundsätzlich nicht entgegen (s. Ziff. 2.2.11.2.2). In der Teilrevision des BGBM von 200589 wurde dennoch darauf verzichtet, eine Kontrollmöglichkeit für wettbewerbs- verzerrende kantonale und kommunale Beihilfen einzuführen. Auch das VE-BHÜG sieht keine sektorübergreifende Überwachung der Beihilfen der Kantone vor, sondern erfasst nur die Sektoren Luftverkehr, Landverkehr und Strom. Die vorgesehene Bei- hilfeüberwachung ist sodann primär auf den Schutz einheitlicher Wettbewerbsbedin- gungen zwischen den Unternehmen der EU und der Schweiz in diesen Sektoren aus- gerichtet, auch wenn sie auch einen Beitrag zu einem einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum leistet (s. Ziff. 2.2.11.2.2). Schliesslich erfordert diese Ausrichtung auch eine Überwachung der Beihilfen auf Bundesebene, das BGBM ist aber bisher primär auf Beschränkungen des freien und gleichberechtigten Marktzugangs durch die Kantone ausgerichtet.

Es wurde auch eine Anpassung der Bundesverfassung erwogen. Dies könnte den Handlungsspielraum des Bundes für das VE-BHÜG erweitern: Wenn beispielsweise dem Bund, ähnlich wie im Kartellrecht, für die Beihilfeüberwachung eine umfassende Bundeskompetenz eingeräumt würde, wären dem Bund weitergehende Eingriffe in die kantonale Organisations- und Verfahrensautonomie möglich. Damit könnte das Beihilfeüberwachungsverfahren näher an dem der EU ausgestaltet werden. Es könnte etwa für kantonale Beihilfen vorgesehen werden, dass diese nur mit der Zustimmung

87 BBl 1995 I 1213, S. 1281

88 Vgl. Botschaft vom 20. Nov. 1996 über eine neue Bundesverfassung. BBl 1997 I 1.

89 BBl 2005 465, S. 477

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(rechtlich verbindlicher Entscheid) der Überwachungsbehörde gewährt werden dür- fen. Bis zum Entscheid der Überwachungsbehörde könnte auch für kantonale Beihil- fen ein Durchführungsverbot vorgesehen werden. Zudem könnte gegen die Ent- scheide der Überwachungsbehörde ein direkter Rechtsmittelweg an ein Gericht des Bundes vorgesehen werden. Weil die Entscheide der Überwachungsbehörde lediglich in Anwendung von Bundesrecht ergehen würden (Vereinbarkeit der geplanten Bei- hilfe mit dem Beihilferecht), würde es genügen, wenn die Rechtsmittelinstanz die Verletzung von Bundesrecht prüfen könnte. Im VE-BHÜG kann die Überwachungs- behörde dagegen nur rechtlich unverbindliche Stellungnahmen abgeben. Gegen die Stellungnahme kann somit auch kein Rechtsmittel erhoben werden. Anfechtungsob- jekt ist vielmehr die kantonale Beihilfe, welche auch in Anwendung von kantonalem Recht ergeht (insb. die Rechtsgrundlage für die Gewährung der Beihilfe wird i. d. R. kantonalrechtlich sein). Dementsprechend muss die Rechtsmittelinstanz auch die Ver- letzung von kantonalem Recht prüfen können, was einen direkten Rechtsmittelweg an ein Gericht des Bundes bei kantonalen Beihilfen verunmöglicht.

Die Anpassung der Bundesverfassung wurde jedoch verworfen. Der Bundesrat hat in seinem Mandat zu den Verhandlungen mit der EU vom 8. März 2024 ausdrücklich vorgegeben, dass die Regeln zu Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen sowie die Gewaltenteilung, inklusive Artikel 190 BV, zu respektieren sind. Eine An- passung der Bundesverfassung würde auch einen Eingriff in die kantonale Organisa- tions- und Verfahrensautonomie konstituieren, welcher nicht absolut zwingend not- wendig ist, um den Zweck des Gesetzes und der Beihilfeprotokolle sowie des Beihilfeteils des Stromabkommens zu erreichen. Deshalb soll ein Beihilfeüberwa- chungssystem in der Schweiz innerhalb bestehender verfassungsrechtlicher Schran- ken eingeführt werden. Exkurs: Rechtsmittel ans Bundesverwaltungsgericht bei kantonalen Beihilfen Ein einheitliches direktes Beschwerderecht an das Bundesverwaltungsgericht auch für kantonale Beihilfen war ursprünglich ein Anliegen der Kantone. Damit sollte ein auf- wändiger Kompetenzaufbau im Beihilferecht vermieden werden und das Verfahren möglichst schlank gehalten werden. Schliesslich wurde diese Option aber aus den fol- genden Gründen verworfen:

Der Rechtsmittelweg bei Beschwerden gegen kantonale Akte richtet sich nach dem kantonalen Recht. Der Bund kann den Kantonen keinen bestimmten Beschwerdeweg vorschreiben oder gar eine direkte Beschwerde an ein Bundesgericht vorsehen und somit die kantonale Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsgerichtsbarkeit aus- schliessen. Zwar könnte der Bund den Kantonen den direkten Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungsgericht auf freiwilliger Basis ermöglichen. Dies stösst aber auf schwerwiegende verfassungsrechtliche Bedenken. Gemäss Artikel 191b Absatz 1 BV sind die Kantone verpflichtet, für die Beurteilung von öffentlich-rechtlichen Streitig- keiten richterliche Behörden zu bestellen. Diese Verpflichtung gilt in allen Bereichen, in welchen die Kantone für die Rechtsanwendung zuständig sind. Ein Verzicht der Kantone auf ihre Gerichtsbarkeit ist somit aus verfassungsrechtlicher Sicht grundsätz- lich problematisch.

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Zudem können auch weitere Beschwerdeberechtigte (bspw. Konkurrenten) Be- schwerde gegen Beihilfen erheben. Diese müssen, im Gegensatz zur Überwachungs- behörde, alle Rechtsverletzungen geltend machen können, so insbesondere auch Ver- letzungen des kantonalen Rechts. In Frage kommen insbesondere die Verletzung der Rechtsgrundlage für die Beihilfe (insb. der Voraussetzungen und Modalitäten der Bei- hilfegewährung), sodann die Verletzung der kantonalen Querschnittsregelungen für Beihilfen (analog zum SuG auf Bundesebene). Die Rechtsmittelinstanz muss somit kantonale Beihilfen nicht nur auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht, sondern auch auf ihre Vereinbarkeit mit dem kantonalen Recht prüfen können (Rechtswegga- rantie, Art. 29a BV). Wenn ein direkter Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungs- gericht bestünde, hätte dies deshalb zwingend eine der folgenden beiden Varianten zur Folge. (1) Die Beschwerdegründe vor dem Bundesverwaltungsgericht (Art. 49 VwVG90 in Verbindung mit Art. 37 VGG91) müssten auf die Verletzung von kanto- nalem Recht ausgedehnt werden. (2) Es müsste eine Spaltung des Rechtsmittelwegs nach den Beschwerdegründen vorgesehen werden: Die Verletzung von kantonalem Recht müsste im kantonalen Rechtsmittelsystem, die Verletzung des Beihilferechts vor dem Bundesverwaltungsgericht geltend gemacht werden.

Eine Erweiterung der Beschwerdegründe vor dem Bundesverwaltungsgericht auf die Verletzung von kantonalem Recht wäre kaum mit der Autonomie der Kantone (Art. 47 BV) vereinbar. Die Anwendung und Auslegung kantonalen Rechts sind grundsätzlich Sache der Kantone.92 Die Erweiterung der Beschwerdegründe würde auch grosse praktische Probleme mit sich bringen. So wäre das Bundesverwaltungs- gericht beispielsweise verpflichtet, die Einhaltung der 26 verschiedenen kantonalen Rechtsordnungen zu prüfen. Diese Variante ist daher abzulehnen.

Eine Spaltung des Rechtsmittelwegs ist aus Sicht eines effektiven Rechtsschutzes und aufgrund zahlreicher, schwer zu lösender Probleme in der Umsetzung ebenfalls nicht erstrebenswert. Für die Rechtsunterworfenen ist eine Spaltung mit einer erhöhten Ge- fahr des Rechtsverlusts (Anrufung der falschen Rechtsmittelinstanz mit unterschied- lichen Beschwerdefristen, Vorbringen und Begründung der Beschwerdegründe im falschen Rechtsmittelverfahren) und bei Beschreitung des Rechtsweges mit einem er- höhten Aufwand verbunden. Ein schlankes Verfahren kann damit nicht erreicht wer- den.

Schliesslich wäre bei einem direkten Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungsge- richt zu beachten, dass dieser lediglich eine freiwillige Möglichkeit für die Kantone darstellen kann. Dementsprechend müsste ein kohärentes Rechtsmittelsystem sowohl auf Kantone, welche von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, als auch auf Kantone, welche dies nicht tun, ausgerichtet sein. Das Funktionieren und die Kohärenz des Rechtsmittelsystems wären schliesslich in erheblichem Umfang von der Ausgestal- tung im kantonalen Recht abhängig. Entsprechend hat der Bundesrat im VE-BHÜG

90 SR 172.021 91 SR 173.32 92 Vgl. dazu sowie zu den Ausnahmen Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Feb. 2001, BBl 2001 4202, hier 4335.

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den üblichen Rechtsweg über die kantonalen Gerichte vorgesehen. Nicht ausgeschlos- sen ist dabei, dass sich die Kantone über ein Konkordat auf ein gemeinsames Gericht einigen.

2.2.6.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Der Schutz des Wettbewerbs vor Verzerrungen durch Beihilfen erfordert eine Form der Überwachung, die durch eine unabhängige Behörde analog zur EU sichergestellt werden muss. Um die Verhältnismässigkeit der Überwachung sicherzustellen, sollen sich oft wiederholende oder kleinere Fälle, welche den Wettbewerb kaum signifikant verzerren sollten, in einem geringeren Rahmen überwacht werden. Dies wird jeweils durch Gruppenfreistellungs- beziehungsweise die De-minimis-Regulierung (s.

Ziff. 2.2.4 und 2.2.5.3) sichergestellt.

Die (unverbindliche) Aufsichtsrolle soll durch eine Überwachungsbehörde auf Bun- desebene erfüllt werden, um die Verfahrenseffizienz sicherzustellen. Theoretisch könnten die Aufgaben je nach Kanton und für den Bund durch 27 verschiedene Be- hörden erfüllt werden. Angesichts der geringen Anzahl erwarteter Fälle (s. Ziff. 2.2.10) und zur Bildung einer einheitlichen Praxis wäre eine solche Lösung sehr ineffizient, da die Fachexpertise sowie administrative Unterstützung jeweils separat aufgebaut werden müssten. Auch eine Trennung der Überwachungsbehörde für die drei Sektoren wäre ineffizient. Es kann auch nicht sichergestellt werden, dass in jedem relevanten Sektor (etwa Luft- fahrt) eine zuständige Regulierungsbehörde besteht. Zudem wäre die einheitliche An- wendung des Beihilferechts und somit die Rechtssicherheit gefährdet. Zudem soll die Überwachungsbehörde unabhängig sein, weshalb diese öffentliche Aufgabe weder durch die Zentralverwaltung erfüllt noch an eine Organisation oder Person des privaten Rechts übertragen werden kann. Wichtig ist insbesondere die Un- abhängigkeit der Überwachungsbehörde vom Bundesrat, der Bundesverwaltung und den Kantonen, da sie jeweils auch ein Interesse an der Zulässigkeit ihrer Beihilfen haben (s. Erläuterungen zu Art. 3 VE-BHÜG in Ziff. 2.2.7).

2.2.6.4 Umsetzungsfragen

Das vorliegende Gesetz sieht verschiedene Pflichten im Zusammenhang mit der Bei- hilfeüberwachung vor, welche auch die kantonalen Behörden betrifft, die Beihilfen gewähren möchten. Sie werden zukünftig einer Anmeldepflicht, einer Mitteilungs- pflicht sowie Zustellungs- und Berichterstattungspflichten unterliegen. Die Kantone können Vorprüfstellen einrichten, welche die Anmeldung der Vorhaben von kantonalen Behörden übernehmen und unter Umständen auch für weitere Pflich- ten zumindest eine koordinierende Funktion haben könnten. Das Beschwerdeverfahren gegen kantonale Beihilfen richtet sich grundsätzlich nach dem kantonalen Verwaltungsverfahrensrecht, jedoch sind zusätzlich die Verfahrens- bestimmungen des VE-BHÜG zu beachten. Vorgesehen ist beispielsweise eine ein- heitliche Beschwerdefrist für die Überwachungsbehörde von 30 Tagen oder eine aus- drückliche Regelung der Wirksamkeit und aufschiebenden Wirkung.

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2.2.6.5 Verordnungen sowie Publikationen der

Überwachungsbehörde Die technischen Fragen im Zusammenhang mit der Beihilfeüberwachung werden auf Verordnungsstufe (z. B. Organisationsverordnung vom 14. Juni 199993 für das Eid- genössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung) geregelt. Auf Stufe Departementsverordnung des Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) werden folgende Elemente geregelt:

– Modalitäten bei signifikanten Änderungen,

– Modalitäten zum Anmeldungsverfahren,

– Das Formular für Konkurrenten im Rahmen von Art. 21 VE-BHÜG,

– Festlegung eines Zinssatzes im Zusammenhang mit Rückforderungen,

– Modalitäten zur summarischen Berichterstattung,

– Modalitäten zur Veröffentlichung der Beihilfen und Stellungnahmen inner- halb einer Datenbank. Auf Stufe des Bundesrates wird das folgende Element geregelt:

– Die Festsetzung der Gebühren für die Beratung. Als Beispiel für eine ähnliche Verfahrensverordnung kann die kartellrechtlichen Ver- ordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen dienen (s. Verord- nung vom 17. Juni 199694 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen). Der Überwachungsbehörde beziehungsweise den Wettbewerbsbehörden wird grund- sätzlich Autonomie bei der detaillierten Gestaltung ihrer internen Organisation sowie gewissen Veröffentlichungen eingeräumt (Ausnahme nach Art. 3 Absätze 1–3 VE- BHÜG). Dazu werden Formulare und Merkblätter gehören, zum Beispiel für die An- meldung und Beurteilung von Beihilfen, oder Erläuterungen und Bekanntmachungen zu formalen Fragen. In jedem Fall wird das Geschäftsreglement zumindest vom Bun- desrat genehmigt, wie dies heute bei der WEKO der Fall ist. Im Vergleich dazu kann die Europäische Kommission im EU-Recht95 Durchführungs- vorschriften (vergleichbar zu Verordnungen) zu folgenden Punkten erlassen: (1) Form, Inhalt und andere Einzelheiten von Anmeldungen, (2) Form, Inhalt und andere Einzelheiten von Jahresberichten, (3) Form, Inhalt und andere Einzelheiten zu Be- schwerden Dritter und deren Würdigung durch die Europäischen Kommission, (4) Einzelheiten zu den Fristen und zur Festlegung der Fristen und (5) die Zinssätze (s. dazu auch die Ausführungen zu Art. 41 Abs. 2 VE-BHÜG).

93 SR 172.216.1 94 SR 251.4

95 Vgl. Art. 22 der EU-Verordnung (EU) 2015/1589.

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2.2.7 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Beihilfeüberwachungsgesetzes Ingress Der Bund kann sich beim Erlass des VE-BHÜG für die Überwachung von Beihilfen des Bundes auf die inhärente Organisationskompetenz des Bundes (Art. 173 Abs. 2 BV) sowie für die Überwachung von Beihilfen der Kantone auf die Artikel 95 Ab- satz 2 Satz 1, 54 Absatz 1, 101 Absatz 1 BV und ergänzend auf die sektorspezifischen Bundeskompetenzen gemäss den Artikeln 87 und 92 Absatz 1 BV stützen. Die detail- lierten Ausführungen zur Verfassungsgrundlage befinden sich in Ziffer 2.2.11.1. Mit diesem Gesetz werden die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz aus den beiden Beihilfeprotokollen respektive dem Beihilfeteil des Stromabkommens um- gesetzt (s. Ziff. 2.2.5). Folglich muss im vorliegenden Gesetz das Beihilfeüberwa- chungsverfahren geregelt werden. Mit der Umsetzung der Beihilfeüberwachung in den von den völkerrechtlichen Verpflichtungen im Bereich des Beihilferechts umfass- ten Sektoren behalten beziehungsweise erhalten die Schweizer Unternehmen Zugang zu den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt. Zudem soll der VE-BHÜG einen Beitrag zu einem einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsrahmen und zum Schutz des Wettbewerbs leisten. Im Gegensatz zum Kartellgesetz vom 6. Oktober 199596 (KG) fokussiert es sich dabei konkret auf die Verhinderung der schädlichen Auswirkungen von staatlichen Beihilfen.

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Gegenstand und Geltungsbereich Abs. 1 Der sachliche Geltungsbereich des Vorentwurfs ist auf Beihilfen an Unternehmen, welche im Geltungsbereich der drei bilateralen Binnenmarktabkommen der Schweiz mit der EU tätig sind, beschränkt (s. Ziff. 2.2.5.3). Die drei Binnenmarktabkommen umfassen die Bereiche Land- und Luftverkehr sowie Strom. Konkret setzt der VE- BHÜG die Verpflichtung in Artikel 4 der beiden Beihilfeprotokolle zu diesen Ab- kommen sowie in Artikel 14 des Stromabkommens um.97 Dabei wird der sogenannte «Zwei-Pfeiler-Ansatz» für das Schweizer Beihilfeüberwachungssystem umgesetzt: Die direkt anwendbaren materiell-rechtlichen Vorgaben der völkerrechtlichen Beihil- febestimmungen entsprechen weitgehend dem Beihilferecht der EU98. Die Schweiz führt aber ihr eigenes, gleichwertiges Beihilfeüberwachungssystem ein. Sie legt die verwendeten EU-Rechtsbegriffe einheitlich aus und wendet diese einheitlich an, so- weit die völkerrechtlichen Bestimmungen nicht vom EU-Recht abweichen (s.

Ziff. 2.2.5.3).

96 SR 251 97 Art. 4 Abs. 1 und 3 i.V.m Art. 1 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Art. 14 Abs. 1 und 3 i.V.m. Art. 11 des Stromabkommens. 98 Insbesondere Art. 93, 106 Absatz 2, 107, 108 und 109 AEUV und die Unionsrechtsakte im Bereich der staatlichen Beihilfen sowie weitere Unionsrechtsakte über staatliche Beihilfen, die den jeweiligen Sektor betreffen.

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Das Überwachungssystem wird einheitliche Wettbewerbsbedingungen zwischen Schweizer und EU-Unternehmen gewährleisten, die im Geltungsbereich der Abkom- men tätig sind. Durch die VE-BHÜG geregelte Beihilfeüberwachung beschränkt sich auf den Wettbewerb zwischen Unternehmen, die in der Schweiz und/oder in der EU tätig sind. Die Beihilfedefinition in den Beihilfeprotokollen respektive dem Stromab- kommen setzt unter anderem eine Verzerrung des Wettbewerbs sowie eine Beein- trächtigung des Handels zwischen der Schweiz und der EU im Geltungsbereich der betreffenden Abkommen voraus (s. Ziff. 2.2.5.3). Im Lichte der EuGH-Rechtspre- chung können diese Voraussetzungen auch dann erfüllt sein, wenn Beihilfen an aus- schliesslich in der Schweiz tätige Unternehmen gewährt werden, die sich potenziell (jedoch nicht rein hypothetisch) auf den zwischenparteilichen Handel und den Wett- bewerb in den erfassten Bereichen des Binnenmarkts auswirken. Grundsätzlich kön- nen demnach auch Beihilfen, die den Wettbewerb im Binnenmarkt der Schweiz ver- zerren, Gegenstand der Beihilfeüberwachung sein, sofern die Beihilfen an Unternehmen für Tätigkeiten gewährt werden, die unter den Geltungsbereich der Ab- kommen fallen (s. Ziff. 2.2.11.1). Der Geltungsbereich des VE-BHÜG umfasst somit ausschliesslich Beihilfen, die den Handel zwischen der Schweiz und der EU im Geltungsbereich der Abkommen beein- trächtigen. Dies umfasst auch allfällige Beihilfen von Schweizer Beihilfegebern an EU-Unternehmen, soweit diese den Handel zwischen der Schweiz und der EU im Geltungsbereich der Abkommen beeinträchtigen. Beihilfen von Schweizer Beihilfe- gebern an Unternehmen, welche den Handel zwischen der Schweiz und der EU im Geltungsbereich der Abkommen nicht beeinträchtigen (z. B. im Rahmen einer Ex- portrisikoversicherung für Tätigkeiten ausserhalb der EU), unterstehen nicht der Schweizer Beihilfeüberwachung. Denn der allfällige beeinträchtigte Handel wäre nicht vom Geltungsbereich der Abkommen erfasst. Abs. 2 Allgemeiner Teil Die Merkmale einer Beihilfe werden im vorliegenden Gesetz aus dem Artikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens übernommen (s. Ziff. 2.2.5.3). Die in diesen Artikeln verwendeten Definitionen entsprechen weitest- gehend der Beihilfedefinition im EU-Recht im Sinne von Artikel 107 AEUV. Der VE-BHÜG gilt für Beihilfen, welche aus staatlichen Mitteln gleich welcher Art gewährt werden und den Wettbewerb verfälschen beziehungsweise zu verfälschen drohen, indem bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt werden, sofern sie den Handel zwischen der Schweiz und der EU innerhalb des Geltungsbe- reiches der Abkommen nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG beeinträchtigen. Aus der Beihilfedefinition ergeben sich mehrere Voraussetzungen: Staatliche Her- kunft der Mittel, Unternehmen als Empfänger, Begünstigung, Selektivität, die Verfäl- schung des Wettbewerbs und die Beeinträchtigung des Handels. Diese werden im Fol- genden einzeln erläutert. Wenn sämtliche dieser Voraussetzungen erfüllt sind, sind sie mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes grundsätzlich unver- einbar. Die beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge enthal- ten aber eine Vielzahl an Rechtfertigungsmöglichkeiten, die das grundsätzliche Ver- bot in der Praxis stark relativieren (s. Ziff. 2.2.5.3).

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Staatliche Herkunft der Mittel Eine Beihilfe muss dem Staat zugerechnet werden können, das heisst von staatlichen Organen beziehungsweise Trägern von öffentlichen Aufgaben gewährt werden. Sie muss zudem unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden. Wäh- rend unmittelbar aus staatlichen Mitteln gewährte Vorteile aus öffentlichen Mitteln beziehungsweise Mitteln des öffentlichen Sektors oder sonstigen öffentlichen Ein- richtungen stammen, kann der Staat bei mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährten Vorteilen auf diese zugreifen beziehungsweise diese kontrollieren. Die Übertragung staatlicher Mittel kann verschiedene Formen annehmen, wie zum Beispiel direkte Zu- schüsse, Darlehen, Garantien, Beteiligungen am Kapital von Unternehmen, Sachleis- tungen, steuerlichen Beihilfen sowie Schuldenerlasse. Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG unterscheidet wie die Artikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens zwischen «staatliche[n] oder aus staatli- chen Mitteln gewährte Beihilfen». Es ist in der Praxis und Rechtsprechung der EU jedoch anerkannt, dass das «oder» als «und» zu lesen ist. Es handelt sich also um zwei kumulative Voraussetzungen. Zwar umfasst das Wort «staatlich» im schweizerischen Recht grundsätzlich bereits alle Träger von öffentlichen beziehungsweise staatlichen Verwaltungsaufgaben. Neben der klassischen Verwaltung fallen also beispielsweise auch Private, welche öffentliche (oder staatliche) Aufgaben wahrnehmen, unter den Begriff «staatlich» (s. dazu auch Art. 2 Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsor- ganisationsgesetzes vom 21. März 199799 [RVOG] bzw. die Ausführungen zu Art. 2 Bst. a VE-BHÜG). Wird eine staatliche Aufgabe an Private ausgelagert, bleibt sie eine staatliche Aufgabe, für deren richtige und grundrechtskonforme Erfüllung der Staat weiterhin Verantwortung trägt. Organisationsform und Natur des Aufgabenträgers sind somit nicht entscheidend. Es wurden dennoch beide Begriffselemente aufgenom- men, um sicherzustellen, dass jegliche Konstellation erfasst bleibt und jegliche Ab- weichungen von den materiellrechtlichen Bestimmungen vermieden wird. Geldwerte Vorteile, wie nichtrückzahlbare Geldleistungen, Vorzugsbedingungen bei Darlehen, unentgeltliche oder verbilligte Dienst- und Sachleistungen sowie Abgeltun- gen zur Milderung oder zum Ausgleich von finanziellen Lasten im Sinne des SuG können eine Beihilfe darstellen. Der Vorteil, den eine Beihilfe bewirkt, umfasst jegli- che Art der Belastungsminderung und ist deshalb noch breiter zu verstehen. 100 Eine Beihilfe kann zudem, wie die Subvention, die Erfüllung einer vom Empfänger ge- wählten Aufgabe fördern oder Lasten, die sich aus öffentlich Aufgaben ergeben, aus- gleichen. Dies ist aber im Gegensatz zur Subvention kein Wesensmerkmal der Bei- hilfe. Bei einer Qualifikation als Subvention spielen hingegen die (potenziellen) Wirkungen auf den Wettbewerb keine Rolle. Unternehmen als Empfänger der staatlichen Beihilfe

99 SR 172.010 100 Vgl. bspw. Stephan Breitenmoser/Alain Bai, 2. Teil Abhandlungen / Europarechtlicher Rahmen für schweizerische Subventionen, in: Schweizerisches Jahrbuch für Europarecht, 2023, S. 395-415, 400 f. sowie Urteil vom 15. März 1994 C-387/92 Banco de Crédito In- dustrial SA / Ayuntamiento de Valencia, Rn. 12 ff.

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Als Beihilfeempfänger kommen nur Unternehmen infrage (s. Erläuterungen zu Art. 2 Bst. b VE-BHÜG). Nach der Rechtsprechung des EuGH umfasst der Begriff des Un- ternehmens jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ih- rer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Eine wirtschaftliche Tätigkeit liegt grundsätzlich vor, wenn die Einheit eine Ware oder Dienstleistung auf einem Markt anbietet. Dabei gilt im europäischen Wettbewerbsrecht ein einheitlicher Unterneh- mensbegriff. Somit kann in beihilferechtlichen Sachverhalten tel quel auf die Praxis zum kartellrechtlichen Unternehmensbegriff des EU-Rechts zurückgegriffen werden. Die Legaldefinition des kartellrechtlichen Unternehmensbegriffs gemäss Artikel 2 Absatz 1bis KG orientierte sich sehr eng am europäischen Recht. Allerdings ist seit dem jüngeren Entscheid des EuGH in Sachen Sumal101 unklar, inwieweit diese Vor- bildfunktion in Bezug auf den Schweizer Unternehmensbegriff weiterhin besteht. Un- ter Produktionszweig ist eine Branche zu verstehen, wobei hier sowohl Waren als auch Dienstleistungen erfasst werden. Begünstigung Durch die Beihilfe muss dem Unternehmen ein wirtschaftlicher Vorteil entstehen, den es unter normalen Marktbedingungen, das heisst ohne staatliche Intervention, nicht erhalten hätte. Dabei ist nur die Auswirkung der staatlichen Handlung auf das Unter- nehmen relevant, nicht jedoch der Grund oder das Ziel der staatlichen Intervention. Um das Vorliegen eines Vorteils zu beurteilen, muss die finanzielle Situation des Un- ternehmens nach Gewährung der Beihilfe mit der finanziellen Situation verglichen werden, die es ohne diese gehabt hätte. Selektivität Das Selektivitätskriterium im Rahmen der Beihilfedefinition bezieht sich auf die Frage ob, eine staatliche Massnahme bestimmte Unternehmen oder Produktions- zweige bevorzugt und ihnen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft. Eine Mass- nahme wird als selektiv angesehen, wenn sie nur einzelnen oder einer bestimmten Gruppe von Unternehmen zugutekommt und damit den Wettbewerb verzerrt. Um als staatliche Beihilfe zu gelten, muss diese selektive Förderung den Wettbewerb inner- halb des Geltungsbereichs der Abkommen nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG ver- fälschen oder zu verfälschen drohen (s. Ziff. 2.2.5.3). Wettbewerbsverfälschung und Beeinträchtigung des Handels Finanzielle Zuwendungen, die vom Staat gewährt werden, gelten als den Wettbewerb verfälschend oder dazu drohend, wenn sie den Beihilfeempfänger gegenüber seinen Wettbewerbern wirtschaftlich besserstellen, das heisst ihm einen Wettbewerbsvorteil verschaffen können (s. Ziff. 2.2.5.3). Schliesslich müssen die gewährten Beihilfen den Handel zwischen der Schweiz und der EU und den Wettbewerb innerhalb des Geltungsbereichs der Abkommen nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG beeinträchtigen respektive verzerren können (s.

Ziff. 2.2.5.3).

Abs. 3

101 EuGH, ECLI:EU:C:2021:800 – Sumal (ECLI:EU:C:2021:800).

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Artikel 3 Absatz 6 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 Absatz 6 des Strom- abkommens sehen einen Anwendungsausschluss vor. Danach gelten die Vertragsbe- stimmungen nicht für Beihilfen, die unter dem sogenannten De-minimis-Schwellen- wert gewährt wurden.102 Die EU-Verordnungen103 zur Freistellung geringfügiger Beihilfebeträge betreffen Unterstützungsmassnahmen, die von der Beihilfeüberwa- chung ausgenommen sind («De-minimis-Beihilfen»). Aufgrund ihrer geringen Höhe wird davon ausgegangen, dass sie keine Auswirkungen auf den Wettbewerb oder den zwischenstaatlichen Handel haben. Diese Massnahmen erfüllen folglich auch nicht alle Kriterien des Beihilfebegriffs (Art. 3 Abs. 1 der Beihilfeprotokolle respektive Art. 13 Abs. 1 des Stromabkommens). Artikel 3 Absatz 6 der Beihilfeprotokolle res- pektive Artikel 13 Absatz 6 des Stromabkommens schliessen De-minimis-Beihilfen aber vollständig vom Geltungsbereich der Beihilfeprotokolle respektive des Beihilfe- teils des Stromabkommens aus. Dementsprechend werden sie auch durch den vorlie- genden Absatz vom Geltungsbereich des VE-BHÜG ausgeschlossen. Der Schwellen- wert für solche Beihilfen liegt derzeit104 bei 300 000 Euro pro Unternehmen über drei Jahre, wobei in einigen Sektoren abweichende Schwellenwerte gelten können. Der gewährte Betrag bemisst sich gemäss den Beihilfeprotokollen respektive dem Beihil- feteil des Stromabkommens nach dem Betrag, der für Tätigkeiten im Geltungsbereich des jeweiligen Abkommens für ein einzelnes Unternehmen gewährt wird (s. Ziff. 2.2.5.3). Zur Prüfung, ob der Schwellenwert überschritten wurde, ist der in Schweizer Franken gewährte Betrag in Euro zu konvertieren. Es gilt der Wechselkurs am Tag der Beihilfegewährung.

Art. 2 Begriffe Die aufgelisteten Begriffsdefinitionen dienen dem besseren Verständnis des Gesetzes. Einige Definitionen wurden unverändert aus dem EU-Recht übernommen, für andere wurde davon abgewichen, um an der üblichen rechtlichen Terminologie der Schweiz anzuknüpfen und damit eine bessere Eingliederung in die Schweizer Rechtsordnung sicherzustellen oder um dem von der EU abweichenden Verfahren der Beihilfeüber- wachung Rechnung zu tragen. Eine Abweichung vom materiellen Beihilferecht ist damit nicht verbunden, zumal das VE-BHÜG nur das Verfahren der Beihilfeüberwa- chung regelt. Bei der Auslegung der einzelnen Begriffe ist im Hinblick auf die Ver- pflichtung der Schweiz, ein äquivalentes Beihilfeüberwachungssystem zu schaffen, neben dem materiellen Beihilferecht auch die Rechtsprechung und Praxis der EU zu berücksichtigen.

102 s. Artikel 3 Absatz 6 i.V.m. Anhang I Abschnitt C des Protokolls respektive Artikel 13 Absatz 6 i.V. m. Anhang III Abschnitt C des Stromabkommens, sowie Ziff. 2.2.5.3 und 2.2.4. 103 Verordnung (EU) Nr. 2023/2831 der Kommission vom 13. Dezember 2023 über die An- wendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen; Verordnung (EU) 2023/2832 der Kommission vom 13. Dezember 2023 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen. 104 Neue Verordnung (EU) 2023/2831 der Kommission vom 13. Dezember 2023 über die An- wendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen, in Kraft seit dem 1. Januar 2024.

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In der folgenden Tabelle sind die wichtigsten Abweichungen von der EU- Terminologie dargestellt: Tabelle 2.2.7 (1): Abweichungen im VE-BHÜG von der beihilferechtlichen Ter- minologie der EU Begriff im VE-BHÜG Begriff im EU-Beihilferecht Nicht angemeldete bzw. mitgeteilte Rechtswidrige Beihilfe Beihilfe Anwendung einer Beihilferege- Umsetzungsbeihilfe lung / Einzelbeihilfe Einfache Prüfung Vorläufige Prüfung

Vertiefte Prüfung Formelles Prüfungsverfahren Beschwerde nach Art. 24 Abs. 2 Anzeige nach Art. 28 VE-BHÜG der Verordnung (EU) 2015/1589 Änderungen nach Art. 47 Abs. 1 Zweckdienliche Massnahmen VE-BHÜG Bst. a Als Beihilfegeber gilt jede Behörde, welche die Gewährung einer Beihilfe vorbereitet, eine Beihilfe gewährt, eine Beihilferegelung ausarbeitet oder erlässt. Der Begriff ist folglich weit und umfasst nicht nur die Behörden, welche am Schluss des Verfahrens die Beihilfe gewähren. Vielmehr werden alle Behörden erfasst, die für einen Teil des Erarbeitungs- und Gewährungsprozesses einer Beihilfe verantwortlich sind. Das be- deutet, dass beispielsweise beim Erlass einer neuen Beihilferegelung oder einer Ad- hoc-Beihilfe in der Form eines Erlasses unter Umständen mehrere staatliche Stellen (je nach geltender Organisation) gleichzeitig oder nacheinander unter den Begriff des Beihilfegebers fallen. So könnte ein entsprechender Erlass zuerst von der Verwaltung ausgearbeitet und anschliessend vom Parlament verabschiedet werden. Dies bedeutet, dass die Anmeldepflicht durch die Verwaltung zu erfüllen ist, die Mitteilungspflicht aber grundsätzlich durch die zuständige Stelle des Parlamentes. Der Geltungsbereich des BHÜG erstreckt sich in persönlicher Hinsicht auf alle Be- hörden beziehungsweise Verwaltungseinheiten, die eine Beihilfe im Sinne von Arti- kel 1 Absatz 2 VE-BHÜG ausarbeiten, gewähren oder erlassen. Da nur staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen vom Geltungsbereich erfasst sind, kommen als Beihilfegeber nur staatliche Behörden infrage. Dazu gehören alle Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Das BHÜG gilt dabei auch für dezentrale Behörden sämtlicher Staatsebenen sowie Personen oder Organisationen, denen öffent- liche Aufgaben anvertraut worden sind (s. für den Bund Art. 2 RVOG). Die Behörde im Sinne von Artikel 2 Buchstabe a des VE-BHÜG ist folglich – ähnlich wie der Ver- waltungsbegriff des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG) – funktional zu verstehen (vgl. Art. 1 Abs. 2 VwVG).

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Nicht als Beihilfegeber gelten Volk und Stände, die theoretisch im Rahmen einer Volksinitiative eine Beihilfe gewähren könnten. Entsprechende Beihilfen sind in der Praxis ohnehin kaum vorstellbar. Bst. b Beihilfeempfänger können ein oder mehrere Unternehmen sein, denen eine Beihilfe gewährt wird oder gewährt werden soll. Der Marktbezug ist regelmässig dann zu be- jahen, wenn die Tätigkeit keine rein hoheitliche Aufgabenerfüllung darstellt und grundsätzlich auch von einem privaten Unternehmen erbracht wird. Indizien hierfür sind unter anderem die Entgeltlichkeit der Tätigkeit sowie eine Gewinnerzielungs- möglichkeit; beides ist aber nicht zwingend.105 Auch Einheiten ohne eigene Rechtspersönlichkeit (bspw. einfache Gesellschaften) so- wie öffentliche Körperschaften und Einrichtungen (s. für den Bund Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November

1998106 [RVOV])) und ihre Regiebetriebe können im beihilferechtlichen Sinne ein

Unternehmen darstellen, wenn sie wirtschaftlich tätig sind. Bst. c Beihilferegelungen sind ein Instrument, das die Beihilfeüberwachung sowohl für Bei- hilfegeber als auch für die Überwachungsbehörde vereinfachen kann. Indem die Vo- raussetzungen für die Beihilfegewährung sehr klar und in generell-abstrakter Weise in einer Beihilferegelung festgelegt werden, muss in der Folge nicht jeder einzelne darauf gestützte Rechts- oder ausnahmsweise Realakt (Umsetzungsbeihilfen) separat angemeldet und geprüft werden. Die Beihilferegelungen bilden das Gegenstück zu den Einzelbeihilfen, zu denen Ad- hoc-Beihilfen und Umsetzungsbeihilfen gehören (vgl. Erläuterungen zu Art. 2 Bst. d VE-BHÜG). Es gibt zwei unterschiedliche Kategorien von Beihilferegelungen, die durch die beiden Ziffern ausgedrückt werden. Generelle Beihilferegelung (Ziff. 1) Generelle Beihilferegelungen sind Erlasse, gestützt auf welche ein Beihilfegeber Um- setzungsbeihilfen gewähren kann, und für die folgenden drei Merkmale zutreffen: 107

– Es ist eine (gesetzliche) Bestimmung notwendig, die die wesentlichen Ele- mente der Beihilfe festlegt und gestützt auf welche die Gewährung von ein- zelnen Umsetzungsbeihilfen möglich ist.

– Die Gewährung der Umsetzungsbeihilfe erfolgt ohne Entscheidungsspiel- raum des Beihilfegebers. Dieser folgt lediglich den Kriterien der Beihilfe- regelung.

105 EuGH, Urteil vom 18.06.1998, Rs. C-35/96, Kommission/Italien, Rn. 36; EuG, Urteil vom 04.03.2003, Rs. T-319/99, FENIN, Rn. 36; MüKo WettbR/Arhold, 4. Aufl. 2022 AEUV Art. 107 Rn. 498. 106 SR 172.010.1 107 Vgl. z. B. EuG, Urteil vom 14. Februar 2019 Belgien / Kommission, T-131, Rn. 86 ff.

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– Die Beihilfeempfänger sind in der Beihilferegelung generell-abstrakt defi- niert. Das bedeutet, dass die Beihilferegelung dem anwendenden Beihilfegeber klare Krite- rien für die Gewährung vorgeben muss, insbesondere in Bezug auf Höhe, Merkmale und Bedingungen der Beihilfe. Bei der darauffolgenden Gewährung von Umsetzungs- beihilfen verfügt der Beihilfegeber mit Bezug auf die wesentlichen Elemente der Bei- hilfe über keinen Entscheidungsspielraum mehr. In der EU wird der fehlende Ent- scheidungsspielraum mit dem Ausdruck «ohne nähere Durchführungsmassnahmen» beschrieben (s. Art. 1 Bst. d Verordnung 2015/1589 der EU). Vielmehr braucht er nur noch die Beihilferegelung zu vollziehen. In einer generellen Beihilferegelung ist je- doch noch nicht geregelt, welchen konkreten Unternehmen die Beihilfe gewährt wer- den soll; diese sind nur generell-abstrakt umschrieben. Die Gewährung einer Umsetzungsbeihilfe ist eine technische Anwendung eines Rechtsaktes.108 Für die Frage, ob ein Entscheidungsspielraum vorliegt oder nicht, wird die Praxis und Rechtsprechung der EU entscheidend sein. Grundsätzlich können aber darunter sowohl die Ausübung von Ermessen als auch auslegebedürftige unbe- stimmte Rechtsbegriffe fallen. Nicht jedes Ermessen oder jeder unbestimmte Rechts- begriff bedeutet aber sofort einen Entscheidungsspielraum im Sinne dieser Bestim- mung. Nicht jede gesetzliche Grundlage für eine Beihilfegewährung ist deshalb eine Beihil- feregelung. Erlasse stellen keine Beihilferegelung dar, wenn der Beihilfegeber in der Folge Ermessenspielraum bei der Entscheidung hat, ob im Einzelfall eine Beihilfe gewährt wird oder hinsichtlich Höhe, Merkmale oder Bedingungen der Beihilfe. Ob ein Erlass im Einzelfall eine Beihilferegelung darstellt, wird von der Überwachungs- behörde oder im Falle eines Rechtsmittelverfahrens vom Gericht zu beurteilen sein. Individuelle Beihilferegelung für bestimmte Unternehmen (Ziff. 2) Für die Kategorie der individuellen Beihilferegelung gelten grundsätzlich ebenfalls drei Voraussetzungen:

– Es ist eine (gesetzliche) Bestimmung notwendig, gestützt auf welche einem oder mehreren konkret bezeichneten Beihilfeempfängern (Unternehmen) Umsetzungsbeihilfen gewährt werden können.

– Die Beihilferegelung darf nicht nur ein bestimmtes Projekt betreffen.109

– Die Beihilfe muss für eine unbestimmte Dauer oder für eine unbestimmte Höhe gewährt werden.

108 Vgl. z. B. Urteil vom 16. September 2021, Commission / Belgique et Magnetrol Internati- onal, C 337/19 P, ECLI:EU:C:2021:741, Rz. 105: «das Vorliegen näherer Durchführungs- maßnahmen [impliziert] die Ausübung eines Ermessens seitens der die in Rede stehenden Massnahmen erlassenden Steuerbehörde, durch das sie die Höhe der Beihilfe, ihre Merk- male oder die Bedingungen für ihre Gewährung beeinflussen kann. Dagegen stellt die blosse technische Anwendung der Rechtsakte zur Gewährung der betreffenden Beihilfen keine „nähere Durchführungsmassnahme“ im Sinne von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 dar.». 109 Vgl. z. B. EuG, Urteil vom 19. September 2018, HH Feries et. Al. / Kommission, T-68/15, Rn. 80 ff.

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Im Unterschied zur generellen Beihilferegelung sind die Beihilfeempfänger folglich nicht generell-abstrakt, sondern konkret bezeichnet. Im Unterschied zur ersten Kate- gorie schafft eine individuelle Beihilferegelung die rechtliche Grundlage für eine Bei- hilfegewährung an bestimmte Unternehmen, erfordert jedoch bei der Anwendung eine Präzisierung hinsichtlich der Dauer oder der Höhe in Form einer Umsetzungsbeihilfe. Dieser Präzisierungsbedarf unterscheidet die individuelle Beihilferegelung von einer Ad-hoc-Beihilfe in der Form eines Erlasses. Letztere wird zudem ausschliesslich ein- mal gewährt. Beihilfegeber müssen bei dieser Form der Beihilferegelung berücksichtigen, dass Ein- zelfallgesetze grundsätzlich ausgeschlossen sind. Es ist allerdings möglich, dass ge- nerell-abstrakte Gesetze auch Bestimmungen mit individuell-konkreter Tragweite enthalten.110 Ob diese Form der Beihilferegelung im Schweizer System regelmässig genutzt wird, wird sich zeigen. Bst. d Eine Einzelbeihilfe ist eine Beihilfe, die an einen bestimmten Beihilfeempfänger ge- währt wird. Einzelbeihilfen können in Form einer Umsetzungsbeihilfe oder einer Ad- hoc-Beihilfe erfolgen. Der Begriff der Einzelbeihilfe ist daher ein Oberbegriff. Er dient insbesondere der Abgrenzung zu den Beihilferegelungen. Wo eine Differenzie- rung zwischen den beiden Unterformen nötig ist, ist im Gesetz konkret von Umset- zungsbeihilfen und Ad-hoc-Beihilfen die Rede. Die Begriffsbestimmung im Schweizer Recht weicht leicht von derjenigen in Arti- kel 1 Buchstabe e Verordnung (EU) 2015/1589 ab, welche nur anmeldungspflichtige (anstatt sämtliche) Beihilfen erfasst, die gestützt auf eine Beihilferegelung gewährt werden. Die Begriffsbestimmung entspricht jedoch inhaltlich derjenigen in Artikel 2 Absatz 14 Verordnung (EU) 651/2014. Diese breitere Definition ist für die Zwecke des vorliegenden Gesetzesentwurfs sinnvoller, da somit alle relevanten Beihilfekate- gorien im Rahmen des VE-BHÜG einheitlich erfasst werden. Bst. e Der Begriff der Umsetzungsbeihilfe ist ein spezifischer Begriff für das Schweizer Bei- hilfeüberwachungsverfahren. Das EU-Recht verwendet lediglich den Begriff «Bei- hilfe»111, um diese Kategorie zu definieren. Der Begriff Umsetzungsbeihilfe dient der Unterscheidung zu Beihilferegelungen und Ad-hoc-Beihilfen. Es handelt sich um eine Einzelbeihilfe, die gestützt auf eine Beihilferegelung durch einen Rechts- oder aus- nahmsweise einen Realakt an bestimmte Beihilfeempfänger gewährt wird. Als Rechtsakt kommt dabei eine Verfügung oder ein öffentlich-rechtlicher Vertrag in- frage. Umsetzungsbeihilfen müssen nicht mehr angemeldet werden, wenn die Beihil- feregelung, auf welche sie gestützt sind, bereits beurteilt worden ist (s. Art. 7 Bst. a VE-BHÜG). Bst. f

110 Vgl. dazu Bundesamt für Justiz, Gesetzgebungsleitfaden, 5. Aufl., Bern 2025, Rz. 565. 111 Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission vom 17. Juni 2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Art. 2,

Ziff. 14, ii.

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Ad-hoc-Beihilfen sind Einzelbeihilfen, die nicht auf einer Beihilferegelung basieren. Sie sind individuell-konkret. Sie können grundsätzlich in Form von Verfügungen, öf- fentlich-rechtlichen Verträgen oder ausnahmsweise als Realakte gewährt werden. In diesen Fällen haben sie ihre Grundlage in einem Erlass, der dem Beihilfegeber Spiel- raum bei der Gewährung der Beihilfen gibt und deshalb keine Beihilferegelung dar- stellt. Eine direkte Abstützung auf verfassungsrechtliche Kompetenzen in ausserge- wöhnlichen Situationen ist ebenfalls möglich (s. für den Bund etwa Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV). Der Unterschied zwischen einer Umsetzungsbeihilfe und einer Ad-hoc-Beihilfe in der Form der Verfügung liegt in den jeweiligen rechtlichen Grundlagen: Wenn diese so ausgestaltet sind, dass der Beihilfegeber keinen Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Höhe, der Merkmale oder der Bedingungen der Beihilfe hat, handelt es sich um eine Beihilferegelung. In diesem Fall sind die darauf basierenden Einzelbeihilfen als Umsetzungsbeihilfen zu qualifizieren. Möglich sind allerdings auch individuelle Bei- hilferegelungen, die an einen oder mehrere Beihilfeempfänger für unbestimmte Zeit oder in unbestimmter Höhe zu gewährt wird, ohne dass die Beihilfen an ein bestimm- tes Projekt gebunden sind. Erfüllt die rechtliche Grundlage für eine Beihilfe die Vo- raussetzungen einer Beihilferegelung nicht, sind die darauf basierenden Einzelbeihil- fen als Ad-hoc-Beihilfen (in der Regel in der Form der Verfügung) zu betrachten. Schliesslich ist es nicht absolut ausgeschlossen, dass Ad-hoc-Beihilfen auch in der Form eines Erlasses gewährt werden. Dies wird jedoch die Ausnahme sein. Der Un- terschied einer Ad-hoc-Beihilfe in der Form eines Erlasses zu einer individuellen Bei- hilferegelung liegt darin, dass mit der Ad-hoc-Beihilfe die Beihilfe an ein (oder meh- rere) Unternehmen gewährt wird, während die Beihilferegelung nur die gesetzliche Grundlage für die Gewährung darstellt und selber keine Beihilfe gewährt. Bei den Ad- hoc-Beihilfen in der Form des Erlasses handelt es sich aber ebenfalls um Bestimmun- gen mit individuell-konkreter Tragweite. Die Grenze zwischen den beiden Beihilfe- formen ist fliessend. Ein Beispiel für eine solche Ad-hoc-Beihilfe könnte ein Erlass sein, der einmalige Steuer- oder Schulderlasse beziehungsweise Befreiungen für kon- krete Beihilfeempfänger regelt. Sowohl die Ad-Hoc Beihilfe in der Form eines Erlas- ses als auch die individuelle Beihilferegelung werden in der Schweiz selten vorkom- men, da dies nicht der üblichen Gesetzgebungspraxis entspricht. Bst. g Die beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge beziehen sich auf die drei Abkommen, die in Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG zitiert werden. Dazu gehören die Bestimmungen des Beihilfeprotokolls-LuftVA, des Beihilfeprotokolls- LandVA [sowie von Teil III des Stromabkommens]. Bst. h Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei der vorliegenden Begriffsdefinition nicht um eine materielle Bestimmung handelt. Ob eine Beihilfe zulässig oder unzu- lässig ist, wird in den Beihilfeprotokollen geregelt. Dort wird dafür die Formulierung «(Un-)Vereinbar mit dem ordnungsgemässen Funktionieren des Binnenmarkts» ver- wendet. Vorliegend handelt es sich nur um den Verweis auf die entsprechenden Re- gelungen in den Beihilfeprotokollen sowie dem Stromabkommen und die Einführung

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des Kurzbegriffs «zulässig», welche für das vorliegende Gesetz anstelle dieser um- ständlichen Formulierung verwendet werden kann. Eine Beihilfe ist zulässig, wenn sie mit den beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG zu vereinbaren ist. Ist die Beihilfe mit diesen Bestimmungen nicht zu vereinbaren, ist sie unzulässig. Das vorliegende Gesetz nimmt damit das bereits aus dem Kartellgesetz bekannte Begriffs- paar zulässig/unzulässig auf (s. Art. 5 und 7 KG). Dies erscheint sinnvoll, da die Auf- gaben der Überwachungsbehörde von den Wettbewerbsbehörden wahrgenommen werden (s. Art. 3 VE-BHÜG).

2. Kapitel: Überwachungsbehörde

Art. 3 Grundsätze Abs. 1 bis 3 Die Überwachungsbehörde wird innerhalb der Wettbewerbsbehörden nach dem 1. Abschnitt des 4. Kapitels KG organisiert. Bereits in den exploratorischen Gesprä- chen hat die Europäische Kommission kommuniziert, dass sie die Voraussetzungen – insbesondere bezüglich Unabhängigkeit der Institution – bei der WEKO als erfüllt erachtet, um von einer äquivalenten Überwachung ausgehen zu können. Zur Überwachung wird eine neue Beihilfekammer innerhalb der Wettbewerbskom- mission vorgeschrieben. Diese Beihilfekammer behandelt ausschliesslich beihilfe- rechtliche Fälle. Ihre unverbindliche Stellungnahmen nach den Artikeln 15, 17 Ab- satz 1, 30 Absatz 2 und 47 Absatz 3 VE-BHÜG sind in dem Sinne endgültig, dass ein Weiterzug innerhalb der WEKO oder ein anderer Einbezug der WEKO in die beihil- ferechtlichen Fälle ausgeschlossen ist. Die Beihilfekammer befasst sich somit nicht mit kartellrechtlichen oder binnenmarktrechtlichen Fällen, für die die WEKO heute ebenfalls zuständig ist. Konkret besteht die Beihilfekammer aus drei WEKO-Mitgliedern. Alle drei Kammer- mitglieder sind unabhängige Sachverständige. Eines der drei Mitglieder gehört gleich- zeitig dem Präsidium der WEKO an. Der Bundesrat bestimmt alle Mitglieder der Bei- hilfekammer, die dem WEKO-Präsidium nicht angehören. Mit der Ausnahme des Präsidiumsmitglieds, welches den Vorsitz in der Beihilfekammer hat (s. Art. 12 des Geschäftsreglements der WEKO; GR-WEKO112), nehmen die Mitglieder der Beihil- fekammer an den anderen Sitzungen der WEKO nicht teil. Ihre Tätigkeit beschränkt sich somit auf die Aufgaben der Überwachungsbehörde nach dem VE-BHÜG. Bei der Auswahl der Mitglieder der Beihilfekammer ist darauf zu achten, dass diese über bei- hilferechtliche Kenntnisse verfügen. Darüber hinaus sollten die Mitglieder mit kanto- nalen und kommunalen Gepflogenheiten möglichst gut vertraut sein, da ein beträcht- licher Teil der zu behandelnden Fälle kantonale Beihilfen betreffen dürfte. Unter Einbezug der Kantone soll das Prozedere zur Einsetzung der Findungskommission ausgearbeitet werden, in welcher die Kantone eine Vertretung erhalten sollen. Die Findungskommission wird zuhanden des WBF eine Vorauswahl derjenigen Mitglie- der und Vertretungsmitglieder der Beihilfekammer treffen, welche nicht dem WEKO-

112 SR 251.1

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Präsidium angehören. Die Mitglieder und Ersatzmitglieder erfüllen dabei die nötigen Anforderungen bezüglich Qualifikation und Unabhängigkeit. Das WBF wiederum wird gestützt auf den Vorschlag der Findungskommission dem Bundesrat einen Vor- schlag unterbreiten. Der Bundesrat bestimmt die Mitglieder der Beihilfekammer in- klusive Vertretungsmitglieder. Die Wahrung der Unabhängigkeit der WEKO bleibt dabei das oberste Ziel. Damit die Beihilfekammer beschlussfähig ist, müssen alle drei Mitglieder anwesend sein (Art. 21 Abs. 1 KG; vgl. Art. 15 Abs. 1 GR-WEKO). Für den Fall, dass ein Mit- glied der Beihilfekammer in den Ausstand zu treten hat (vgl. Art. 22 KG in Verbin- dung mit Art. 10 VwVG) oder dass ein Mitglied zum Beispiel krankheitsbedingt aus- fällt, übernimmt das vom Bundesrat bestimmte Vertretungsmitglied dessen Aufgaben. Dies stellt eine Übersteuerung von Artikel 11 Absatz 3 GR-WEKO dar, wonach die WEKO in solchen Fällen die Vertretung des ausfallenden Mitglieds bestimmt. Der Preisüberwacher nimmt an den Sitzungen der Beihilfekammer nicht teil.113 Hinsichtlich der Organisation der Überwachungsbehörde wurden mehrere Optionen geprüft. So wäre denkbar, der WEKO keinerlei Vorgaben zu machen, wie sie sich zu organisieren hat. Unter dem heutigen Status Quo wäre es möglich, der WEKO die Beihilfeüberwachung zu übertragen, ohne in deren Organisationsautonomie einzu- greifen. Um eine effiziente Überwachung der staatlichen Beihilfen sicherzustellen, erscheint die Vorschreibung einer eigenen Kammer aber verhältnismässig. Weiter wurde erwogen, eine eigenständige Beihilfekommission (allenfalls mit geteil- tem Sekretariat der WEKO) zu schaffen. Die Schaffung einer neuen Aufsichtsbehörde würde mit einem administrativen sowie finanziellen Mehraufwand einhergehen. Die Anzahl erwarteter Fälle, welche die Kommission zu prüfen hat, wird aus heutiger Sicht aber gering sein (s. Ziff. 2.2.10). Zudem kann die Beihilfeüberwachung in be- stehende Strukturen eingebettet werden. Schliesslich wäre denkbar, dass die Kantone ein Konkordat errichten, um kantonale und kommunale Beihilfen zu überwachen. Dabei müsste auch die kantonale Beihilfe- überwachung die Gleichwertigkeit mit der Beihilfeüberwachung der Europäischen Union sicherstellen, insbesondere bezüglich der Unabhängigkeit der Überwachungs- behörde, der Transparenzvorschriften, der abschliessenden Beurteilung vor einer Bei- hilfegewährung sowie der Rückforderungspflicht. Die Kostenfolgen für den Bund wä- ren bei dieser Lösung deutlich geringer und das im VE-BHÜG geregelte Verfahren könnte vereinfacht werden. Insgesamt wäre das Beihilfeüberwachungssystem für die Schweiz jedoch komplexer. Zu beachten bleibt, dass der Bundesrat dem WBF den Auftrag erteilt hat, eine Ver- nehmlassungsvorlage zu einer Reform der Wettbewerbsbehörden auszuarbeiten. Ge- mäss dem Richtungsentscheid des Bundesrates vom 15. März 2024114 strebt er dabei eine Professionalisierung und stärkere Unabhängigkeit der WEKO an. Es soll zudem eine stärkere Trennung zwischen der WEKO und deren Sekretariat erfolgen. Mit der

113 Vgl. revidierten Art. 5 Abs. 2 VE-PüG im Anhang des VE-BHÜG.

114 Abrufbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilun- gen.msg-id-100426.html.

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Ausnahme der Anpassungen von Artikel 18 Absatz 2 VE-KG (s. Ziff. 2.2.8) beein- flussen sich die beiden Vorlagen nicht gegenseitig und können somit weitgehend un- abhängig voneinander vorgelegt werden. Abs. 4 Das Kartellgesetz ist nur im Rahmen dieses Verweises auf die Verfahren der Über- wachungsbehörde anwendbar. Da die WEKO die Aufgaben der Überwachungsbe- hörde übernehmen wird, sind die organisationsrechtlichen Bestimmungen zu den Wettbewerbsbehörden gemäss den Artikeln 18–25 KG für die Überwachungsbehörde anwendbar. Auch für die Amtshilfe (Art. 41 KG) wird die Bestimmung des Kartell- gesetzes zur Anwendung kommen. Ferner untersteht die Überwachungsbehörde den Informationspflichten nach Artikel 49 KG, soweit diese nicht bereits mit den Trans- parenzvorschriften des VE-BHÜG erfüllt werden. Die Verweise auf das KG gelten nur, soweit das VE-BHÜG keine Abweichungen davon vorsieht. So stellt beispielsweise der Absatz 1 eine Ausnahme zur Organisati- onsautonomie der WEKO gemäss Artikel 19 Absatz 1 KG dar, wonach sie selbst Kammern bestimmt.

Art. 4 Aufgaben der Überwachungsbehörde Die Aufgaben der Überwachungsbehörde werden in diesem Artikel zusammenfas- send aufgezählt, welcher einen Überblick über die Aufgaben der Überwachungsbe- hörde gibt. Die einzelnen Aufgaben sind in den konkreten Artikeln geregelt:

– Beratung: Die Überwachungsbehörde berät die Beihilfegeber informell vor Beginn eines Prüfungsverfahrens im Sinne der Artikel 13 ff. VE-BHÜG. Diese Beratung dient dazu, frühzeitig Klarheit über die beabsichtigte Bei- hilfengewährung zu schaffen (s. Art. 5 VE-BHÜG). Durch die Beratung wird zudem sichergestellt werden, dass die Überwachungsbehörde dem Beihilfegeber möglichst früh rechtliche Fragen beantworten kann. Dies er- leichtert dem Beihilfegeber die Ausarbeitung von Beihilfen, womit ein un- nötiger bürokratischer Leerlauf verhindert werden kann.

– Prüfung der Zulässigkeit von Beihilfen und Abgabe von Stellungnahmen: Die Überwachungsbehörde ist verpflichtet, alle Beihilfen sämtlicher staat- licher Ebenen (Bund, Kantone und Gemeinden) auf ihre Zulässigkeit zu überprüfen. Dabei prüft sie, ob die geplanten Beihilfen die Merkmale einer Beihilfe erfüllen und ob sie zulässig sind. Die Überwachungsbehörde gibt nach dem Abschluss der Prüfung eine unverbindliche Stellungnahme ab.

– Erhebung von Beschwerden: Beurteilt die Überwachungsbehörde eine Ver- fügung oder einen Erlass eines Beihilfegebers als unzulässig, ist sie grund- sätzlich verpflichtet, dagegen Beschwerde zu erheben. Diese Pflicht stellt sicher, dass die Überwachungsbehörde aktiv gegen mutmasslich unzuläs- sige Beihilfen vorgehen und die Einhaltung der beihilferechtlichen Bestim- mungen einfordern kann. Um die durch die völkerrechtlichen Verträge ge- forderte Gleichwertigkeit des Überwachungssystems zu erreichen, ist es

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notwendig, dass die Überwachungsbehörde auch gegen unzulässige Beihil- fen anderer Verwaltungseinheiten des Bundes Beschwerde erhebt.

– Führung von besonderen Verfahren: Verletzt ein Beihilfegeber die An- melde- oder die Mitteilungspflicht und erlangt die Überwachungsbehörde Kenntnis davon, kann sie im Rahmen eines besonderen Verfahrens nach dem 4. Kapitel die betroffene Beihilfe prüfen und – wo nötig – eine Be- schwerde erheben.

– Fortlaufende Prüfung bestehender Beihilferegelungen: Die Überwachungs- behörde kann bestehende Beihilferegelungen fortlaufend prüfen. Beurteilt sie eine bestehende Beihilferegelung als unzulässig, schlägt sie dem Beihil- fegeber Änderungen, welche die Zulässigkeit herstellen sollen, oder allen- falls die Aufhebung vor. Bleibt die bestehende Beihilferegelung aus Sicht der Überwachungsbehörde unzulässig, erhebt die Überwachungsbehörde Beschwerde gegen zukünftig gestützt darauf gewährte Umsetzungsbeihil- fen.

– Veröffentlichung: Die Überwachungsbehörde veröffentlicht die Informatio- nen zu gewährten Beihilfen, Stellungnahmen sowie relevante Leitlinien in einer Datenbank (s. Art. 51 VE-BHÜG). Diese Veröffentlichung dient der Verwirklichung von grösstmöglicher Transparenz über Beihilfen in den be- troffenen Sektoren (s. Ziff. 2.2.5.6). Die WEKO regelt grundsätzlich die Verteilung ihrer Aufgaben in ihrem Geschäfts- reglement nach Artikel 3 Absatz 4 VE-BHÜG in Verbindung mit Artikel 20 KG. Dies ist grundsätzlich Sache der internen Organisation der WEKO. Dazu gehört etwa die Aufgabenteilung zwischen dem Sekretariat und der Beihilfekammer.

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3. Kapitel: Ordentliches Verfahren vor der Überwachungsbehörde

1. Abschnitt: Beratung und Anmeldung

Art. 5 Beratung Um das Risiko von unnötigen (vertieften) Prüfungen oder Beschwerden zu vermin- dern, wird eine informelle Erörterung der rechtlichen und wirtschaftlichen Aspekte der geplanten Beihilfen durch die Überwachungsbehörde ermöglicht. In der Beratung kann die Überwachungsbehörde insbesondere auf die Anforderungen an eine Anmel- dung sowie auf die wichtigsten Elemente hinweisen, anhand derer die geplante Bei- hilfe beurteilt werden kann. Der Beihilfegeber kann im Rahmen der Beratung auch die geplante Anmeldung der Beihilfe konsultieren lassen. Teil der Beratung kann be- reits darin bestehen, aufzuzeigen, welche Art von Beihilfen mögliche Handlungsfor- men zur Zielerreichung darstellen können sowie deren allfällige Vor- und Nachteile: Ob dies eine Beihilferegelung ist, welche zukünftige Umsetzungsbeihilfen erlaubt

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oder ob doch besser in Einzelfällen Ad-hoc-Beihilfen angemeldet und gewährt wer- den sollen. Die Überwachungsbehörde kann im Rahmen ihrer Beratung auch eine Ersteinschätzung abliefern, ob die geplante Beihilfe in aktueller Version vermutlich zulässig oder unzulässig wäre. Im Überwachungsverfahren der EU ist ebenfalls eine Beratungsmöglichkeit durch die Europäische Kommission als Überwachungsbehörde vorgesehen. Die Beratung ist je- doch nicht positiv rechtlich geregelt, um der Europäischen Kommission einen maxi- malen Handlungsspielraum zu ermöglichen. Im schweizerischen System wird hinge- gen mit der vorliegenden Bestimmung Rechtssicherheit für allfällige Beihilfegeber, insbesondere auf kantonaler Ebene, geschaffen. Die Beratung ist unverbindlich und findet auf Anfrage des Beihilfegebers unter Be- rücksichtigung der verfügbaren Ressourcen der Überwachungsbehörde statt. Die Be- ratung ist insofern unverbindlich, als sie die Überwachungsbehörde in keiner Weise in ihrer Prüfung nach der formellen Anmeldung der geplanten Beihilfen einschränkt. Der Umstand, dass bereits vor der Anmeldung ein Austausch zwischen der Überwa- chungsbehörde und dem Beihilfegeber stattgefunden hat, bedeutet nicht, dass die Überwachungsbehörde im Anschluss an die Anmeldung nicht zusätzliche Informati- onen verlangen kann (s. Art. 22 VE-BHÜG). Die genaue Funktionsweise der Bera- tung soll durch die Überwachungsbehörde eigenständig geregelt werden. Die Dauer und Form dieser informellen Beratungsphase hängen weitgehend von der Komplexi- tät des Einzelfalls ab. Die Beratung durch die Überwachungsbehörde ist für die Beihilfegeber gebühren- pflichtig. Es handelt sich dabei grundsätzlich um eine Dienstleistung im Sinne von Artikel 46a RVOG, die aber, obwohl sie gegenüber Behörden erfolgt, in Rechnung gestellt werden soll. Dies dient der Finanzierung des Beratungsaufwandes. Ausserdem soll dadurch die Überlastung der Behörde vermieden werden. Sollte der Beratungs- aufwand langfristig höher beziehungsweise tiefer als geplant ausfallen, kann so der nötige Stellenbedarf flexibel und sachgerecht angepasst werden. Schliesslich soll auch verhindert werden, dass die Beratung zu beihilferechtlichen Fragestellungen durch private Unternehmen aus dem Markt verdrängt wird beziehungsweise kein Markt ent- stehen kann. Die Stellungnahme oder andere amtliche Verrichtungen der Überwa- chungsbehörde sind hingegen nicht gebührenpflichtig.115 Kantonalen Stellen werden die Kosten über Gebühren in Rechnung gestellt. Die Höhe der Gebühren bemisst sich nach dem Zeitaufwand. Der Bundesrat legt die Gebührens- ätze analog zur Gebührenverordnung KG vom 25. Februar 1998116 (GebV-KG) fest. Im Gegensatz zu Artikel 3 Absatz 1 GebV-KG werden jedoch beim Beratungsauf- wand Behörden der Kantone, Gemeinden und interkantonale Organe von den Gebüh- ren nicht befreit. Die Beratung ist auf diese Behörden als Beihilfegeber ausgerichtet. Bundesintern werden keine Gebühren erhoben, sondern die Kosten werden über Kre- ditverschiebung der einzelnen Verwaltungseinheiten, die die Beratung in Anspruch nehmen, an die WEKO verrechnet.

115 S. auch Botschaft zum Entlastungsprogramm 2003 für den Bundeshaushalt (EP 03) vom 2. Jul. 2003; BBl 2003 5615, hier 5761; Thomas Sägesser, Regierungs- und Verwaltungsor- ganisationsgesetz, 2. A., Bern 2022, Art. 46a N 17. 116 SR 251.2

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Art. 6 Anmeldepflicht Abs. 1 Grundsätzlich sind alle geplanten Beihilfen, welche die Merkmale einer Beihilfe er- füllen könnten, vor ihrer Gewährung bei der Überwachungsbehörde anzumelden.117 Die genauen Voraussetzungen, damit eine Massnahme als Beihilfe qualifiziert wird, ergeben sich aus Artikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromab- kommens, beziehungsweise aus Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG. Die Anmeldepflicht ist in der Schweiz, wie in der EU, ein zentraler Pfeiler des Überwachungssystems. So erfährt die Überwachungsbehörde im Regelfall, dass ein Beihilfegeber eine Beihilfe ausgearbeitet hat. Durch die Anmeldepflicht wird weiter sichergestellt, dass die Über- wachungsbehörde ihr Prüfungsverfahren vor der Gewährung der Beihilfe einleiten kann. Auch die Bundesversammlung und der Bundesrat müssen ihre Vorhaben anmelden, damit die Überwachungsbehörde Gelegenheit zur Stellungnahme hat. Sie kann jedoch in der Folge nicht Beschwerde führen, wenn ihre Stellungnahme nicht berücksichtigt werden sollte (s. Art. 36 Abs. 2 VE-BHÜG). Dieses Vorgehen stellt sicher, dass das Fachwissen der Überwachungsbehörde einfliesst und ihre Schlussfolgerungen öffent- lich sind. Gleichzeitig werden auf diese Weise die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Organisation und Gewaltenteilung respektiert (s. dazu auch Art. 4 Abs. 4 der Bei- hilfeprotokolle respektive Art. 14 Abs. 4 des Stromabkommens). Konkret wird die Anmeldepflicht von der federführenden Verwaltungseinheit des Bundes oder den Par- lamentsdiensten wahrgenommen werden (s. Ausführungen zu Art. 10 VE-BHÜG). Es ist den Kantonen und Gemeinden überlassen, wie sie die Anmeldung ihrer Vorha- ben ausgestalten. Sie können, wie gewisse Mitgliedsstaaten der EU im unionsrechtli- chen Verfahren, eine eigene Vorprüfstelle errichten. Je nach der konkreten Ausgestal- tung des kantonalen Organisationsrechts kann diese Vorprüfstelle auch die Anmeldung an die Überwachungsbehörde übernehmen. Gegenüber der Überwa- chungsbehörde bleiben aber letztendlich die Beihilfegeber verantwortlich. Abs. 2 Die Beihilfegeber haben der Überwachungsbehörde die nach der Anmeldung vorge- nommenen Änderungen am Beihilfevorhaben mitzuteilen, damit sie diese in ihre Prü- fung miteinbeziehen kann. Sind die vorgenommenen Änderungen des Beihilfevorha- bens so erheblich, dass es sich faktisch um eine neue Beihilfe handelt, kann die Überwachungsbehörde eine neue Anmeldung verlangen. In diesen Fällen wäre die Fortsetzung der bisherigen Prüfung zwecklos. Die Überwachungsbehörde entschei- det, ob sie die gemeldete signifikante Änderung im Rahmen der laufenden Prüfung berücksichtigen kann oder ob eine erneute Anmeldung notwendig ist. Abs. 3 Wann eine Änderung signifikant ist, ist in den Grundzügen in Absatz 3 geregelt. Die Einzelheiten, wie zum Beispiel ab wann von einem deutlichen Anstieg der Beihilfe ausgegangen werden kann, wird vom WBF auf Verordnungsstufe geregelt werden. Eine Regelung durch das WBF und nicht durch den Bundesrat ist angezeigt, damit

117 S. Art. 2 der Verordnung 2015/1589.

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rasch auf Entwicklungen in der europäischen Praxis reagiert werden kann. Zudem handelt es sich hier um ein technisches Detail. Wenn eine Beihilfe zunächst umweltrechtlich motiviert war und schliesslich aber zur Wettbewerbsförderung verwendet wird, ist dies als Änderung der Zielsetzung relevant für die Beurteilung der Zulässigkeit der Beihilfe. Die Rechtsnatur der Beihilfe kann sodann beispielsweise ändern, wenn gesetzliche Grundlagen für Ad-Hoc-Beihilfen neu als Beihilferegelung dienen sollen. Vorstellbar ist auch, dass eine ursprünglich als Bürgschaft ausgestaltete Beihilfe schliesslich in Form eines Darlehens gewährt wer- den soll oder eine direkte Begünstigung plötzlich in die Form eines Steuererlasses umgewandelt werden soll. Eine signifikante Änderung kann zu verschiedenen Zeitpunkten des Beihilfeüberwa- chungsverfahrens stattfinden und hat dementsprechend unterschiedliche Konsequen- zen:

– (1) Änderung der geplanten Beihilfe vor der Anmeldung: Dies hat keine weitgehenden Konsequenzen. Möglich ist aber, dass eine allfällig bereits erfolgte Beratung nicht mehr passend ist;

– (2) Änderung der geplanten Beihilfe während der Prüfung: Die Änderung muss der Überwachungsbehörde gemeldet werden. Diese entscheidet, ob sie die Änderung in der laufenden Prüfung berücksichtigen kann. Allenfalls ist eine Neuanmeldung nötig, welche die Fristen neu auslöst;

– (3) Änderung der Beihilfe nach der Stellungnahme der Überwachungsbe- hörde aber vor der Gewährung: Auch in diesen Fällen muss die Änderung der Überwachungsbehörde gemeldet werden. Sie entscheidet, ob eine neue Prüfung nötig ist oder nicht. Hält sie eine neue Prüfung für nötig und wartet der Beihilfegeber diese jedoch nicht ab, sondern gewährt die geänderte Bei- hilfe, ist die Überwachungsbehörde bei ihrem Entscheid, Beschwerde zu erheben, nicht mehr an die Stellungnahme gebunden. Die Beschwerde- pflicht kann jedoch entfallen, wenn die Überwachungsbehörde zum Schluss kommt, dass sie die Beihilfe aufgrund der Anpassung in einer neuen Prü- fung nicht mehr als unzulässig beurteilen würde;

– (4) (Geplante) Änderung einer bereits bestehenden Beihilfe: Dies stellt eine neue Beihilfe dar (vgl. Art. 45 VE-BHÜG).

Art. 7 Ausnahmen von der Anmeldepflicht Von der Anmeldepflicht sind Umsetzungsbeihilfen befreit, die sich auf eine bereits beurteilte Beihilferegelung stützen. Als Beurteilung gilt die Stellungnahme der Über- wachungsbehörde oder ein Entscheid einer Rechtsmittelinstanz. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Beihilferegelung als zulässig oder unzulässig beurteilt wurde, sondern nur, ob bereits eine Prüfung durch die Überwachungsbehörde oder allenfalls ein Ge- richt stattgefunden hat. Die Anmeldepflicht entfällt insbesondere auch für Umset- zungsbeihilfen, welche gestützt auf als unzulässig beurteilte Beihilferegelungen in Form von Erlassen der Bundesversammlung oder des Bundesrates gewährt werden.

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Da die zugrundeliegende Beihilferegelung bereits von der Überwachungsbehörde ge- prüft wurde, sind diese Fälle nur der Mitteilungspflicht (Eröffnung bzw. Publikation) nach Artikel 24 VE-BHÜG unterstellt. Die Anmeldepflicht besteht hingegen für Umsetzungsbeihilfen, die im Rahmen einer Beihilferegelung gewährt werden, welche (noch) nicht beurteilt wurde. Dies trifft ins- besondere in folgenden Fällen zu: (1) nicht angemeldete Beihilferegelungen; sowie (2) Beihilferegelungen, die ohne vorgängige Prüfung durch die Überwachungsbe- hörde Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens sind, in welchem die aufschiebende Wirkung entzogen wurde. Es ist dem Beihilfegeber überlassen, ob er zuerst eine Beihilferegelung erlässt, welche von der Überwachungsbehörde beurteilt wird, und anschliessend gestützt auf diese Beihilferegelung Umsetzungsbeihilfen gewährt werden oder ob er mit Ad-hoc-Bei- hilfen arbeitet. Umsetzungsbeihilfen, welche gestützt auf bestehende Beihilfen gemäss Artikel 44 VE-BHÜG gewährt werden, müssen nicht angemeldet werden. Eine Prüfung der be- stehenden Beihilferegelung kann im Rahmen der fortlaufenden Prüfung erfolgen (s. Art. 47 VE-BHÜG). Die Anmeldepflicht entfällt auch, wenn die geplante Beihilfe gemäss Artikel 3 Ab- satz 4 der beiden Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 Absatz 4 des Stromabkom- mens als mit dem Binnenmarkt vereinbar vermutet wird. Hierbei handelt sich um die Gruppenfreistellungen gemäss Abschnitt C des Anhangs I der Beihilfeprotokolle res- pektive Abschnitt C des Anhangs III des Stromabkommens; nämlich Beihilfen, die die Voraussetzungen in den Kapiteln I und III der Verordnung (EU) 651/2014, in den Artikeln 1–6 des Beschlusses der Kommission 2012/21/EU118 vom 20. Dezember 2011 oder im Artikel 9 der Verordnung (EG) 1370/2007 erfüllen (s. Ziff. 2.2.5.3).

Art. 8 Durchführungsverbot Abs. 1 Ein zentraler Aspekt der Beihilfeüberwachung auf Bundesebene ist das Durchfüh- rungsverbot119: Anmeldungspflichtige Beihilfen des Bundes dürfen nicht umgesetzt werden, bevor die Überwachungsbehörde diese geprüft und dem Beihilfegeber eine Stellungnahme abgegeben hat. Aufgrund der Verfahrens- und Organisationsautonomie der Kantone (s. Art. 3 und 47 BV) kann der Bund im VE-BHÜG den Kantonen kein Durchführungsverbot auferle- gen (s. Ziff. 2.2.11.1). Mit Blick auf die völkerrechtlichen Verpflichtungen kann es aber für die Kantone sinnvoll sein ein solches eigenständig zu regeln, beispielsweise um Beschwerdeverfahren möglichst zu vermeiden.

118 2012/21/EU: Beschluss der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unterneh- men, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Inte- resse betraut sind, ABl. L 7 vom 11.1.2012, p. 3–10.

119 Vgl. Art. 3 EU-Verordnung 2015/1589.

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Um dennoch eine mit einem Durchführungsverbot vergleichbare Rechtslage für kan- tonale Beihilfen zu erreichen, werden alle Beihilfen grundsätzlich erst nach Ablauf der Beschwerdefrist wirksam und der Beschwerde der Überwachungsbehörde kommt aufschiebende Wirkung zu (s. Art. 39 VE-BHÜG). Die Überwachungsbehörde kann somit Beschwerde mit aufschiebender Wirkung erheben, wodurch im Normalfall – das heisst in Fällen, in denen sich die Beihilfegeber an ihre gesetzliche Anmelde- und Mitteilungspflicht halten – sichergestellt wird, dass eine Beihilfe erst nach dem Urteil der zuständigen Rechtsmittelinstanz wirksam wird. Abs. 2 Wenn die Überwachungsbehörde dem Beihilfegeber die Veröffentlichung ihrer Stel- lungnahme nicht innerhalb der Fristen nach Artikel 20 VE-BHÜG mitteilt, wird das Durchführungsverbot auf Bundesebene von Gesetzes wegen aufgehoben. Der Beihil- fegeber des Bundes kann die Beihilfe folglich gewähren. Er muss sie jedoch weiterhin mitteilen und trägt deshalb das Risiko, dass die Überwachungsbehörde in der Folge eine Beschwerde erheben kann. Die Beschwerdemöglichkeit und -pflicht der Über- wachungsbehörde bleiben weiterhin bestehen.

Art.9 Inhalt und Form der Anmeldung Abs. 1 Bei der Anmeldung hat der Beihilfegeber sicherzustellen, dass alle für die Prüfung der geplanten Beihilfe notwendigen Informationen an die Überwachungsbehörde übermittelt werden. Abs. 2 Welche Vorgaben der Inhalt und die Form einer Anmeldung im Einzelnen erfüllen müssen, wird durch das WBF in einer Verordnung definiert. Eine Regelung durch das WBF ist gerechtfertigt, da es sich dabei um technische Details von untergeordneter Bedeutung handelt.

Art. 10 Zeitpunkt der Anmeldung Der Beihilfegeber muss eine geplante Beihilfe anmelden, sobald sie genügend defi- niert ist und keine signifikanten Änderungen mehr erwartet werden, um eine Prüfung durch die Überwachungsbehörde zu ermöglichen. Auch für kantonale Beihilfen ist es sinnvoll, dass die Anmeldung zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu dem die geplante Bei- hilfe noch an mögliche Rückmeldungen aus dem Prüfungsverfahren der Überwa- chungsbehörde angepasst werden kann. Mit dem frühen Zeitpunkt wird sichergestellt, dass die Prüfung den Gesetzgebungs- beziehungsweise Entscheidungsprozess mög- lichst nicht verlangsamt. Insbesondere auf Bundesebene liegt aufgrund des Durchfüh- rungsverbots (s. Art. 8 VE-BHÜG) eine möglichst frühe Anmeldung im Interesse des Beihilfegebers. Verfügungen können der Überwachungsbehörde als früher Entwurf zugestellt wer- den, der jedoch bereits die wichtigsten Merkmale enthalten muss. Je früher die An- meldung erfolgt, desto besser kann die Stellungnahme der Überwachungsbehörde in den Entwurf aufgenommen werden. Dies birgt allerdings das Risiko, dass es danach

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noch zu signifikanten Änderungen kommt und somit eine Neuanmeldung nach Arti- kel 6 Absatz 2 VE-BHÜG notwendig wird. Auch Beihilfen in der Form von öffent- lich-rechtlichen Verträgen oder Realakten sollen zu einem geeigneten Zeitpunkt an- gemeldet werden, bei dem die wichtigsten Merkmale zwar bereits definiert sind, aber noch Spielraum für mögliche Änderungen besteht. Die Wahl des Zeitpunktes obliegt grundsätzlich dem Beihilfegeber, jedoch muss er sich an der Vorgabe orientieren, dass die wichtigsten Merkmale der Beihilfe festgelegt sind, sie aber noch nicht gewährt wurde. Die Anmeldung für Erlasse findet spätestens mit der Eröffnung des jeweils ersten an- wendbaren Konsultationsverfahrens statt. Auf Bundesebene bedeutet dies jeweils fol- genden Zeitpunkt:

– Bundesgesetz: erste Ämterkonsultation;

– Verordnung des Bundesrates: (erste) Ämterkonsultation;

– Verordnung eines Departements oder Amtes: (erste) Ämterkonsultation oder departementsinterne Konsultation;

– Bundesgesetz, welches im Rahmen einer parlamentarischen Initiative oder einer Standesinitiative ausgearbeitet wird, oder Verordnung der Bundesver- sammlung: spätestens zum Zeitpunkt der Einladung des Bundesrates zur Stellungnahme.120 Die Kantone haben ihre Beihilfevorhaben in der Form von Erlassen zu einem ver- gleichbaren Zeitpunkt in ihrem jeweiligen Gesetzgebungsverfahren anzumelden. Falls ein Kanton ein Konsultationsverfahren vorsieht, erfolgt die Anmeldung zu die- sem Zeitpunkt. Die Anmeldung muss jedenfalls zwingend vor Verabschiedung statt- finden. Andernfalls bedeutet dies eine Verletzung der Anmeldepflicht.

Art. 11 Bestätigung der Anmeldung Abs. 1 Die Bestätigung des Eingangs der Anmeldung innert fünf Arbeitstagen verschafft dem Beihilfegeber Sicherheit, dass er seine Anmeldepflicht eingehalten hat. Abs. 2 Eine unvollständige Anmeldung erfüllt die Anmeldepflicht jedoch nicht. Im Fall von unvollständigen Informationen fordert die Überwachungsbehörde ergänzende Aus- künfte innerhalb einer angemessenen Frist nach. Ist die Anmeldung weiterhin unvoll- ständig und erachtet es die Überwachungsbehörde als sinnvoll, kann sie die fehlenden Informationen erneut anfordern.121 Der Verweis auf das VwVG in Artikel 53 VE-BHÜG für die Berechnung der Fristen gilt insbesondere für eine allfällige Fristansetzung nach dem vorliegenden Absatz. Die

120 Vgl. Art. 111 Abs. 3 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dez. 2002, ParlG, SR 171.10. 121 Vgl. auch die vergleichbare Regelung in Art. 52 Abs. 2 und 3 VwVG sowie Art. 5 Abs. 2 EU-Verordnung 2015/1589.

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Frist muss angemessen sein, das heisst, der Beihilfegeber hat genügend Zeit die not- wendigen Unterlagen zusammenzustellen oder – wo nötig – zu beschaffen. Die Über- wachungsbehörde kann Fristen gemäss Artikel 22 Absatz 2 VwVG auf Gesuch hin erstrecken.

Art. 12 Rückzug der Anmeldung Abs. 1 Der Beihilfegeber, der die Beihilfe angemeldet hat, kann eine Anmeldung wieder zu- rückzuziehen.122 Dies kann beispielsweise das Ergebnis einer signifikanten Änderung sein. Ein Rückzug ist ferner möglich, wenn der Beihilfegeber nicht mehr die Absicht hat, die Beihilfe zu gewähren. Die Überwachungsbehörde kann das Prüfungsverfah- ren entsprechend einstellen. Falls eine Benachrichtigung über die Einleitung einer vertieften Prüfung veröffent- licht wurde, kann der Rückzug der Anmeldung beim entsprechenden Eintrag in der Datenbank festgehalten werden (s. Art. 51 Abs. 2 Bst. b VE-BHÜG). Dies ermöglicht auch Transparenz über abgebrochene Vorhaben. Die Einzelheiten werden auf Verord- nungsstufe geregelt. Abs. 2 Dieser Absatz regelt die Folgen für das Verpassen der Frist nach Artikel 11 Absatz 2 VE-BHÜG. Wenn die eingeforderten Informationen vom Beihilfegeber nicht inner- halb der Frist nachgereicht wurden, gilt die Anmeldung ebenfalls als zurückgezogen. Es sei denn, der Beihilfegeber teilt der Überwachungsbehörde vor Ablauf der festge- setzten Frist mit, dass er die Anmeldung als vollständig betrachtet, weil die angefor- derten ergänzenden Informationen nicht verfügbar oder bereits übermittelt worden sind.123 In diesem Fall ersetzt das Schreiben des Beihilfegebers die Nachreichung der eingeforderten Informationen. Gilt die Anmeldung als zurückgezogen, ist die Prüfung ohne Stellungnahme beendet. Will der Beihilfegeber die Beihilfe dennoch gewähren, muss er eine neue Anmeldung vornehmen. Dies ist grundsätzlich jederzeit möglich. Die Fristen nach Artikel 20 VE-BHÜG beginnen dann neu zu laufen.

2. Abschnitt: Prüfungen

Art. 13 Gegenstand der Prüfungen Die Überwachungsbehörde ist verpflichtet, angemeldete Beihilfen auf ihre Zulässig- keit beziehungsweise ihre Vereinbarkeit mit dem materiellen Beihilfenrecht hin zu überprüfen. Sie kann grundsätzlich nicht prüfen, ob eine geplante Beihilfe mit weite- ren Vorgaben des Bundesrechts sowie des kantonalen Rechts (bspw. Bestimmungen aus dem Subventions- oder Steuerrecht) zu vereinbaren ist. Diese Aspekte können allenfalls von Konkurrenten des Beihilfeempfängers oder anderen Parteien im Ver- waltungsverfahren zur Gewährung der Beihilfe beziehungsweise im anschliessenden Rechtsmittelverfahren gerügt werden.

122 Vgl. Art. 10 EU-Verordnung 2015/1589.

123 Vgl. Art. 5 Abs. 3 EU-Verordnung 2015/1589.

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Die Anmeldung nach Artikel 6 VE-BHÜG ist Voraussetzung für die ordentliche Prü- fung der geplanten Beihilfe durch die Überwachungsbehörde.

Art. 14 Einfache Prüfung Abs. 1 Die Überwachungsbehörde prüft die geplante Beihilfe auf ihre Zulässigkeit hin. Die Prüfung ist wie jene der kartellrechtlichen Zusammenschlusskontrolle124 in zwei Pha- sen gegliedert. Die Überwachungsbehörde beginnt mit einer einfachen Prüfung, so- bald sie die Anmeldung nach Artikel 11 VE-BHÜG bestätigt hat. Für die einfache sowie die unter Umständen darauffolgende vertiefte Prüfung gelten die allgemeinen Verfahrensbestimmungen nach dem 9. Kapitel VE-BHÜG. Abs. 2 Die Überwachungsbehörde kann die einfache Prüfung sistieren. Dies wird insbeson- dere dann geschehen, wenn der Beihilfegeber eine Sistierung beantragt, um die ge- plante Beihilfe an die beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Ver- träge anzupassen. Sollte sich in der Folge herausstellen, dass es sich um eine signifikante Änderung handelt, kann eine erneute Anmeldung notwendig werden (s. Art. 6 Abs. 2 VE-BHÜG). Eine Sistierung hat zur Folge, dass die Frist nach Artikel 20 Absatz 1 VE-BHÜG stillsteht. Wenn der Beihilfegeber bis zum Ende der Sistierung keine vollständige (neue) Anmeldung vorlegt, nimmt die Überwachungsbehörde das Verfahren an dem Punkt wieder auf, an dem es unterbrochen wurde. 125

Art. 15 Abschluss der einfachen Prüfung Die einfache Prüfung wird entweder mit einer Stellungnahme der Überwachungsbe- hörde abgeschlossen oder mit der Einleitung einer vertieften Prüfung. Die Überwa- chungsbehörde schliesst die einfache Prüfung mit einer Stellungnahme ab, wenn die Prüfung ergeben hat, dass die geplante Beihilfe zulässig ist, das heisst mit dem mate- riellen Beihilferecht zu vereinbaren ist, oder dass sie die Merkmale einer Beihilfe nicht erfüllt. In der ersten Konstellation teilt die Überwachungsbehörde mit, welche Ausnahmebestimmung der Beihilfeprotokolle respektive des Stromabkommens zur Anwendung kommen.126 Hat die Überwachungsbehörde am Ende der einfachen Prüfung hingegen Bedenken bezüglich der Zulässigkeit der Massnahme oder sie ist unsicher, ob die geplante Bei- hilfe tatsächlich die Merkmale einer Beihilfe erfüllt, leitet sie eine vertiefte Prüfung nach Artikel 16 Absatz 1 VE-BHÜG ein.

Art. 16 Vertiefte Prüfung Abs. 1

124 Vgl. Art. 32–38. KG.

125 Vgl. Pt. 5.2 der Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren, ABl. C 253 vom 19.7.2018, S. 14.

126 Vgl. Art. 4 Abs. 3 Satz 2 EU-Verordnung 2015/1589.

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Wenn die Überwachungsbehörde Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit einer ge- planten Beihilfe mit der einfachen Prüfung nicht ausräumen kann oder sie unsicher ist, ob die geplante Beihilfe tatsächlich die Merkmale einer Beihilfe erfüllt, muss sie eine vertiefte Prüfung einleiten. Die Einleitung der vertieften Prüfung erfolgt nicht mittels Stellungnahme oder Verfügung. Es handelt sich um eine einfache Mitteilung. Die Überwachungsbehörde teilt die Veröffentlichung der Mitteilung dem Beihilfege- ber mit. Abs. 2 In der Mitteilung fasst die Überwachungsbehörde die wesentlichen Sach- und Rechts- fragen zusammen, nimmt eine vorläufige Würdigung der geplanten Beihilfe vor und erklärt ihre Bedenken zu dieser. Die Mitteilung ist wie die Stellungnahme unverbind- lich und hat den Charakter eines behördlichen Informationsschreibens. Die Mitteilung wird in der öffentlich zugänglichen Datenbank der Überwachungsbehörde publiziert (s. Art. 51 Abs. 2 Bst. b VE-BHÜG). Die Überwachungsbehörde kann bereits zusam- men mit der Mitteilung über die Einleitung einer vertieften Prüfung den Konkurrenten sowie dem Beihilfegeber und dem Beihilfeempfänger eine Frist nach Artikel 21 Ab- satz 1 und Artikel 22 Absatz 1 VE-BHÜG setzen, innerhalb welcher sie sich zu der geplanten Beihilfe äussern können. Ein solches Vorgehen ermöglicht es den Konkur- renten sowie dem Beihilfegeber und dem Beihilfeempfänger, dass sie sich gleich zu Beginn der vertieften Prüfung äussern können. Die Überwachungsbehörde ist – falls sie dies aus sachlichen Gründen für sinnvoll erachtet – jedoch auch berechtigt, nach der Einleitung einer vertieften Prüfung zuerst weitere Abklärungen zu treffen, bevor sie den Konkurrenten sowie dem Beihilfegeber und den Beihilfeempfänger eine Frist zur schriftlichen Äusserung setzt.

Art. 17 Abschluss der vertieften Prüfung Abs. 1 Die vertiefte Prüfung endet mit einer unverbindlichen Stellungnahme der Überwa- chungsbehörde. Die Stellungnahme wird nach Artikel 51 VE-BHÜG in der Daten- bank der Überwachungsbehörde veröffentlicht. Die Überwachungsbehörde teilt dem Beihilfegeber die Veröffentlichung der Stellungnahme mit. Abs. 2 Die Überwachungsbehörde führt in ihrer Stellungnahme aus, zu welchem Ergebnis sie im Rahmen der vertieften Prüfung gelangt ist. Die Überwachungsbehörde kann zum Schluss gelangen, dass die angemeldete Beihilfe keine Beihilfe darstellt. Stellt das angemeldete Beihilfevorhaben eine Beihilfe dar, hat die Überwachungsbehörde weiter zu beurteilen, ob die Beihilfe zulässig oder unzulässig ist. Abs. 3 Die Überwachungsbehörde kann in ihrer Stellungnahme Änderungen der geplanten Beihilfe vorschlagen, welche die Zulässigkeit bewirken würden. Sind grössere bezie- hungsweise signifikanten Änderungen notwendig, kann die Überwachungsbehörde auch eine neue Anmeldung verlangen. Im Gegensatz zum Verfahren in der EU kann sie aufgrund der Unverbindlichkeit der Stellungnahme keine Bedingungen, Auflagen

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oder Überwachungsmassnahmen anordnen.127 Aufgrund der Mitteilungspflicht (s. Art. 24 VE-BHÜG) erfährt die Überwachungsbehörde, ob ihren Vorschlägen entspro- chen wurde. Hat der Beihilfegeber die Änderungsvorschläge nicht befolgt, muss die Überwachungsbehörde bei unzulässigen Beihilfen Beschwerde erheben (s. Art. 37 Abs. 1 VE-BHÜG).

Art. 18 Wirkung der Stellungnahmen der Überwachungsbehörde Die Stellungnahme der Überwachungsbehörde ist unverbindlich. Es handelt sich nicht um eine Verfügung, weshalb die vertiefte Prüfung kein klassisches Verwaltungsver- fahren darstellt. Das VwVG ist somit nicht direkt anwendbar. Die Stellungnahme kann nicht angefochten werden. Sollte der Beihilfegeber nicht ein- verstanden sein, kann er dies im beihilfegewährenden Akt zum Ausdruck bringen und eine gegenteilige Entscheidung treffen. Die Überwachungsbehörde ist zur Be- schwerde verpflichtet, wenn sie eine Beihilfe als unzulässig beurteilt (s. Art. 37 VE- BHÜG). Die rechtliche Wirkung der Stellungnahme liegt einzig darin, dass der Beihilfegeber sie bei der Begründung der Beihilfe berücksichtigen muss. Dies bedingt, dass er sich in seinem Entscheid auf nachvollziehbare Art und Weise mit der Stellungnahme aus- einandersetzt. Aus dem Entscheid muss hervorgehen, inwiefern und aus welchen Gründen der Beihilfegeber mit der Stellungnahme der Überwachungsbehörde nicht einverstanden ist. Dies ergibt sich in der Regel bereits aus dem Anspruch auf rechtli- ches Gehör der Parteien im Verfahren vor dem Beihilfegeber. Bei einer Beihilferege- lung beziehungsweise einer Ad-Hoc Beihilfe in der Form eines Erlasses ist dies in den das Gesetzesprojekt begleitenden Dokumenten (erläuternder Bericht, Botschaft, Wei- sungen, etc.) auszuführen.

Art. 19 Widerruf einer Stellungnahme Abs. 1 Die Überwachungsbehörde kann eine Stellungnahme widerrufen, wenn sich diese als fehlerhaft erweist und ihre Berichtigung für die zukünftige Rechtsanwendung von Be- deutung ist. Dies ist der Fall, wenn es um Grundsatzfragen geht oder viele ähnliche Sachverhalte zu erwarten sind. Eine Stellungnahme kann insbesondere dann fehler- haft sein, wenn sich nachträglich herausstellt, dass sie auf einer falschen oder unvoll- ständigen Sachverhaltsfeststellung oder einer fehlerhaften Rechtsanwendung beruht. Ein Widerruf ist hingegen grundsätzlich nicht nötig, wenn sich die Sach- oder Rechts- lage geändert hat, da die Stellungnahme keine Rechte oder Pflichten schafft. Eine Än- derung der Sach- oder Rechtslage kann sich jedoch auf die Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde auswirken. Die Überwachungsbehörde wird dabei eine Interessensabwägung vornehmen müssen, wie sie für den Widerruf einer Verfügung üblich ist.128 Ein Widerruf ist nur möglich, wenn das Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts das Interesse

127 Vgl. Art. 9 Abs. 4 EU-Verordnung 2015/1589.

128 Vgl. bspw. BGE 143 II 1 E. 5; 141 IV 55 E. 3.4.2; 137 I 69 E. 2.3.

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an der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz überwiegt. Beruht die Fehlerhaf- tigkeit der Stellungnahme auf unrichtigen Informationen des Beihilfegebers oder des Beihilfeempfängers über den beihilferechtlichen Sachverhalt, wird ein Widerruf in der Regel möglich sein. Es ist dabei zu beachten, dass die Stellungnahme zwar unver- bindlich ist, jedoch einen Einfluss auf die Entscheidung des Beihilfegebers hat. Hat sich die Stellungnahme im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens betreffend die in der Stellungnahme beurteilte Beihilfe als fehlerhaft herausgestellt, ist ein Widerruf unnötig, da die unverbindliche Stellungnahme der Überwachungsbehörde durch das entsprechende verbindliche Urteil übersteuert wird. Dieses Urteil wird zudem in der Datenbank nach Artikel 51 VE-BHÜG veröffentlicht, womit auch Transparenz her- gestellt wird. Die Überwachungsbehörde ist verpflichtet, sicherzustellen, dass ihre Datenbank auf dem aktuellen Stand ist, und muss inhaltlich einem Urteil widerspre- chende Stellungnahmen entsprechend kennzeichnen, indem sie diese beispielsweise mit einem Verweis auf das Urteil versieht. Abs. 2 Bevor die Überwachungsbehörde eine Stellungnahme nach Artikel 15 VE-BHÜG wi- derrufen kann, muss sie zunächst eine vertiefte Prüfung einleiten.129 In ihrer Stellung- nahme nach einer einfachen Prüfung kann die Überwachungsbehörde nur zum Schluss gelangen, dass ein Beihilfevorhaben keine Beihilfe darstellt oder dass sie zu- lässig ist. Gelangt die Überwachungsbehörde in der vertieften Prüfung erneut zum Schluss, dass keine Beihilfe vorliegt oder die Beihilfe zulässig ist, ersetzt die Stel- lungnahme, die aus der vertieften Prüfung ergeht, diejenige aus der einfachen Prü- fung. Da die Stellungnahme aus der einfachen Prüfung im Ergebnis jedoch bestätigt wird, liegt kein Widerruf vor. Gelangt die Überwachungsbehörde in der vertieften Prüfung jedoch zum Schluss, dass die Beihilfe unzulässig ist, so widerruft sie die ur- sprüngliche Stellungnahme und veröffentlicht dafür die neue Stellungnahme, welche aus der vertieften Prüfung ergangen ist. Abs. 3 Bevor die Überwachungsbehörde eine Stellungnahme widerruft, hat sie dem Beihil- fegeber und dem Beihilfeempfänger die Möglichkeit zur Äusserung zu geben. Wurde vor dem Widerruf nach Artikel 19 Absatz 2 VE-BHÜG eine vertiefte Prüfung einlei- tet, während welcher sich der Beihilfegeber und der Beihilfeempfänger nach Arti- kel 22 Absatz 2 VE-BHÜG geäussert haben, kann darauf verzichtet werden.

Art. 20 Fristen Abs. 1 Die einfache Prüfung wird innerhalb einer Frist von zwei Monaten abgeschlossen. Die Frist beginnt, sobald die Überwachungsbehörde die Anmeldung nach Artikel 11 VE- BHÜG bestätigt hat. Für die Berechnung der Prüfungsfristen ist Artikel 53 VE-BHÜG zu beachten. Abs. 2

129 Vgl. Art. 11 EU-Verordnung 2015/1589.

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Die vertiefte Prüfung wird innerhalb einer Frist von zwölf Monaten abgeschlossen. Diese kürzere Frist im Vergleich zur EU (18 Monate) erklärt sich dadurch, dass nach der vertieften Prüfung in der Schweiz unter Umständen ein Gerichtsverfahren folgt, wodurch die Gesamtdauer bis zu einer Entscheidung länger ausfallen kann. Abs. 3 Die Dauer der einfachen und vertieften Prüfungsfristen von zwei beziehungsweise zwölf Monaten kann im Einvernehmen mit dem Beihilfegeber, welcher die Beihilfe anmeldete, verlängert werden. Eine Verlängerung kann im Interesse der Beihilfegeber sein, falls dadurch ein allfälliges Beschwerdeverfahren vermieden werden kann.

Art. 21 Rechte der Konkurrenten Da die Überwachungsbehörde keine Verfügung erlässt, sondern eine unverbindliche Stellungnahme abgibt, handelt es sich beim Beihilfeüberwachungsverfahren nicht um ein Verfahren auf Erlass einer Verfügung. Dies bedeutet, dass Konkurrenten (oder andere Dritte) nicht Partei im Sinne von Artikel 6 VwVG sind. Damit gelangen auch die üblichen Parteirechte von Dritten, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Ge- hör, nicht zur Anwendung. Die Verfahrensrechte der Konkurrenten im Prüfungsver- fahren ergeben sich folglich allein aus dem VE-BHÜG. Nach dem VE-BHÜG können sich Dritte am Prüfungsverfahren grundsätzlich nicht beteiligen. Sie haben insbeson- dere keine Parteistellung und haben folglich auch kein Akteneinsichtsrecht. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Beteiligung von Dritten zur Klärung des Sachverhal- tes im Rahmen eines Prüfungsverfahren in vielen Fällen weniger zentral als in anderen Rechtsbereichen ist, da sich die Überwachungsbehörde bei der Erstellung des Sach- verhaltes zu grossen Teilen auf die Vorarbeiten des Beihilfegebers stützen kann. Die Ausnahme von diesem Grundsatz bilden die Konkurrenten eines Beihilfeempfängers. Sie haben das Recht sich im Prüfungsverfahren vor der Überwachungsbehörde schriftlich zu äussern. Unter Konkurrenten im Sinne von Artikel 21 VE-BHÜG sind grundsätzlich alle An- bieter zu verstehen, die mit ihren Gütern und Dienstleistungen gegenüber den Nach- fragern im Wettbewerb zu anderen Anbietern (die Beihilfen empfangen sollen) ste- hen.130 Der Umstand, dass sich Konkurrenten am Prüfungsverfahren vor der Überwachungs- behörde beteiligen können, bedeutet nicht, dass sie die gleiche verfahrensrechtliche Stellung wie der Beihilfegeber oder -empfänger erlangen können. Die Konkurrenten haben im VE-BHÜG immerhin das Recht, sich nach Einleitung der vertieften Prüfung schriftlich zu äussern. Sie können sich dabei sowohl zu rechtlichen Fragen als auch zum Sachverhalt im Zusammenhang mit der zu prüfenden Beihilfe äussern. Unter anderem zu diesem Zweck wird die Mitteilung über die Einleitung des vertieften Ver- fahrens publiziert. Die Publikation enthält eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen sowie eine vorläufige Würdigung der Überwachungsbehörde (s. Art. 16 Abs. 2 VE-BHÜG). Diese Angaben erlauben es den Konkurrenten, eine substantiierte Äusserung zu machen. Dazu wird den Konkurrenten ein Formular zur

130 S. Bernhard Waldmann, in: Niggli Marcel Alexander et al. (Hrsg.), Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 89 N. 23 Fn. 171.

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Verfügung gestellt, wie es im europäischen Beihilferecht üblich ist. Die Einzelheiten dieses Formulars werden durch das WBF auf Verordnungsstufe geregelt. Zudem kann die Überwachungsbehörde die Konkurrenten zu einem weiteren Schrif- tenwechsel einladen und ihnen zum Beispiel die Möglichkeit geben, sich zu den Ein- gaben der Beihilfegeber und des Beihilfeempfängers zu äussern. Der Entscheid, ob ein weiterer Schriftenwechsel sinnvoll ist, liegt im Ermessen der Überwachungsbe- hörde. Die Überwachungsbehörde setzt für jede schriftliche Äusserung eine angemes- sene Frist, innerhalb derer sie zu erfolgen hat. Unter gewissen Umständen haben Konkurrenten neben diesem spezialgesetzlichen Äusserungsrecht weitere Rechte. Sie können in den Verfahren vor dem Beihilfegeber und einem allfälligen Rechtsmittelverfahren weitere im jeweils anwendbaren Verfah- rensrecht vorgesehene Rechte wahrnehmen. Insbesondere können sie allenfalls vom Beihilfegeber verlangen, dass er ihnen eine beihilfegewährende Verfügung eröffnet, damit sie anschliessend Beschwerde bei der zuständigen Rechtsmittelinstanz erheben können. Das Recht sich am Verfahren zu beteiligen beziehungsweise die Eröffnung eines Entscheides zu verlangen leitet sich aus dem anwendbaren Verfahrensrecht (s. für den Bund Art. 6 i. V. m. Art. 48 VwVG) oder im Sinne einer Minimalgarantie aus Artikel 89 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 111 Absatz 1 des Bundesgerichtsge- setzes vom 17. Juni 2005131 (BGG) ab. Für die dafür erforderliche Parteistellung kann auf die Ausführungen zum Beschwerderecht der Konkurrenten in den Erläuterungen zu Artikel 39 VE-BHÜG verwiesen werden.

Art. 22 Rechte und Pflichten der Beihilfegeber und Beihilfeempfänger Alle Beihilfegeber und die Beihilfeempfänger müssen der Überwachungsbehörde alle Auskünfte, Informationen und Unterlagen zur Verfügung stellen, die diese benötigt, um die Massnahme auf ihre Vereinbarkeit mit den beihilferechtlichen Bestimmungen zu beurteilen.132 Zwar ist die Überwachungsbehörde verpflichtet den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären, sie ist jedoch auf die Mitwirkung des Beihilfegebers und unter Umständen auch des Beihilfeempfängers angewiesen. Die Beihilfegeber haben zusätzlich Anmelde- und Mitteilungspflichten, die neben der hier beschriebenen Mit- wirkungspflicht bestehen. Die Beihilfegeber und Beihilfeempfänger haben kein Recht zur Verweigerung der Auskunft. Umgekehrt stehen der Überwachungsbehörde jedoch keine direkten Zwangsmittel zur Durchsetzung der Mitwirkungspflicht zur Verfügung. Kommen der Beihilfegeber oder -empfänger ihren Pflichten nicht nach, erhöhen sie das Risiko, dass die Überwachungsbehörde in ihrer Stellungnahme zum Schluss kommen wird, dass die Massnahme unzulässig ist. Da die Überwachungsbehörde keine Verfügung erlässt, sondern eine unverbindliche Stellungnahme abgibt, handelt es sich nicht um ein Verfahren auf Erlass einer Verfü- gung. Weder der Beihilfegeber noch der Beihilfeempfänger sind daher Parteien im Sinne von Artikel 6 VwVG. Die üblichen Parteirechte, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör, sind grundsätzlich nicht anwendbar. Der Beihilfeempfänger

131 SR 173.110

132 Vgl. Art. 7 EU-Verordnung 2015/1589.

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muss seine Rechte im Verfahren vor dem Beihilfegeber oder in einem allfälligen Be- schwerdeverfahren wahren. Grundsätzlich wird der Beihilfeempfänger vor der zustän- digen Beschwerdeinstanz auch die falsche Anwendung der beihilferechtlichen Best- immungen der völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG rügen können. Dies hängt aber einerseits von der Ausgestaltung der konkreten kantonalen oder bundesrechtlichen Rechtsgrundlage für die Beihilfe133 ab sowie andererseits vom anwendbaren Verfahrensrecht.134 Der Beihilfegeber und der Beihilfeempfänger haben jedoch das Recht sich schriftlich zur Einleitung einer vertieften Prüfung zu äussern. Die Einleitung der vertieften Prü- fung ist ein Zeitpunkt, in welchem neue Elemente bezüglich des Sachverhalts oder der einschlägigen Rechtslage aufgeworfen werden könnten. Entsprechend dürfen sich die Beihilfegeber oder der Beihilfeempfänger dann äussern. Zudem kann die Überwa- chungsbehörde die Beihilfegeber und Beihilfeempfänger zu einem weiteren Schrif- tenwechsel einladen und ihnen zum Beispiel die Möglichkeit geben, sich zu den Ein- gaben von Konkurrenten zu äussern. Der Entscheid, ob ein weiterer Schriftenwechsel sinnvoll ist, liegt im Ermessen der Überwachungsbehörde. Die Überwachungsbe- hörde setzt für jede schriftliche Äusserung eine angemessene Frist.

Art. 23 Vereinfachte Verfahren Die Überwachungsbehörde kann Erleichterungen für ihre Verfahren vorsehen. Solche Erleichterungen sind für Beihilfen sinnvoll, die nach Ansicht der Überwachungsbe- hörde ein geringes Risiko einer Wettbewerbsverzerrung mit sich bringen. Die Erleich- terungen haben das Ziel, ein schnelles und weniger aufwändiges Prüfungsverfahren für solche Beihilfen zu schaffen. Die Überwachungsbehörde kann insbesondere eine erleichterte Anmeldung vorsehen. Die Details dieser Bestimmung werden noch ge- prüft und während der Vernehmlassung sowie anhand allfälliger Vernehmlassungs- antworten ausgearbeitet. Analog zum EU-Überwachungsverfahren sollen aber die Beihilfegeber nicht ver- pflichtet werden, nach diesen Richtlinien vorzugehen. Vielmehr können die Beihilfe- geber jeweils auch nach dem ordentlichen Prüfungsverfahren vorgehen, wenn sie dies vorziehen.

3. Abschnitt: Mitteilungspflicht und Verfahren auf Erlass einer Verfügung

Art. 24 Mitteilungspflicht des Beihilfegebers Die Mitteilungspflicht ist ein weiterer wichtiger Pfeiler des Beihilfeüberwachungs- verfahrens. Eine Überwachung der Beihilfen und vor allem die Erhebung einer Be- schwerde gegen eine als unzulässig eingeschätzte Beihilfe ist nur möglich, wenn die Überwachungsbehörde Kenntnis der gewährten Beihilfen erhält. Dies wird durch die Mitteilungspflicht sichergestellt. Dabei handelt sich nicht um eine typische verwal- tungsrechtliche Pflicht. Einerseits, weil Behörden verpflichtet werden, andererseits, weil die Mitteilungspflicht nicht im eigentlichen Sinne durchgesetzt beziehungsweise ihre Verletzung sanktioniert werden kann.

133 Danach beurteilt sich, ob ein Rechtsanspruch besteht.

134 Vgl. dazu insb. die Änderung in Art. 83 Bst. k VE-BGG.

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Im Idealfall gewährt der Beihilfegeber die Beihilfe erst nach Abschluss des Prüfungs- verfahrens mit einer positiven Stellungnahme durch die Überwachungsbehörde. In solchen Fällen kommt der Mitteilungspflicht nur noch geringe Bedeutung zu. Sie dient in diesen Fällen dazu, dass die Überwachungsbehörde überprüfen kann, dass die Beihilfe tatsächlich so verabschiedet wurde, wie sie auch zur Prüfung unterbreitet worden ist. Dabei kann die Überwachungsbehörde auch sicherstellen, dass die Bei- hilfe ohne ihr Wissen nicht signifikant geändert wurde. Ob eine relevante Änderung erfolgt ist, kann nur die Überwachungsbehörde und nicht der Beihilfegeber entschei- den. Wartet der Beihilfegeber jedoch die Stellungnahme nicht ab oder handelt entgegen einer Stellungnahme, die die Beihilfe als unzulässig erklärt, ist die Mitteilungspflicht von grosser Bedeutung. In diesen Fällen muss die Überwachungsbehörde Beschwerde erheben (s. Art. 37 ff. VE-BHÜG). Dies ist jedoch nur möglich, wenn die Überwa- chungsbehörde von der Beihilfe Kenntnis hat. Weder die Anmeldung der geplanten Beihilfen noch die nachträgliche Veröffentlichung in der Datenbank sind für diesen Zweck ausreichend. Auf Bundesebene verhindert das Durchführungsverbot nach Ar- tikel 8 VE-BHÜG eine Beihilferegelung ohne Abwarten der Stellungnahme, weshalb die Mitteilungspflicht vor allem für die Überwachung von kantonalen Beihilfen wich- tig ist. Mitteilungspflicht als Mitwirkungspflicht des Beihilfegebers Die Mitteilungspflicht ist eine zentrale Mitwirkungspflicht der Beihilfegeber. Ihre Verletzung wird zwar nicht direkt sanktioniert, hat jedoch erhebliche rechtliche Kon- sequenzen für den Beihilfegeber. Die Überwachungsbehörde kann während eines Zeitraums von zehn Jahren im Sinne eines Sicherungsnetzes ein besonderes Verfahren einleiten, wenn sie von einer nicht (korrekt) mitgeteilten Beihilfe Kenntnis erhält (s. Art. 27 ff. VE-BHÜG). Zeitpunkt der Mitteilung Unabhängig davon, ob das ordentliche Verfahren korrekt durchlaufen wurde, muss jeder Beihilfegeber der Überwachungsbehörde die (anstehende) Gewährung einer Beihilfe mitteilen. Sinnvollerweise erfolgt die Mitteilung so früh vor dem Inkrafttre- ten beziehungsweise dem Eintritt der Rechtskraft, damit die Überwachungsbehörde noch genügend Zeit hat, um angemessen reagieren zu können. In diesem Sinne stellt die Mitteilungspflicht sicher, dass die Überwachungsbehörde Beschwerde gegen eine Beihilfe erheben kann, wenn sie diese für unzulässig hält und damit, wo möglich, die Gewährung aufschiebt. Dabei gilt eine Beihilfe grundsätzlich als gewährt, sobald der Beihilfeempfänger ein Recht auf die Beihilfe erhält. Das bedeutet, dass Umsetzungsbeihilfen oder Ad-hoc- Beihilfen in der Form von Verfügungen als gewährt gelten, sobald die Verfügung rechtskräftig ist und vollstreckt werden kann. Beihilfen in der Form von Realakten sind in der Regel sofort gewährt. Bei öffentlich-rechtlichen Verträgen kommt es auf die konkrete Ausgestaltung des Vertrages an. In der Regel wird die Gewährung dem Vertragsabschluss entsprechen. Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Erlassen gelten im Zeitpunkt des Inkrafttretens als gewährt. Nicht ausschlaggebend sind in der Regel die effektiven Auszahlungen, die grundsätzlich erst nach der Gewährung erfolgen sollten.

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Beihilferegelungen gewähren zwar grundsätzlich keine Beihilfen, sondern erst die da- rauf gestützten Umsetzungsbeihilfen. Dennoch gilt die Mitteilungspflicht auch für Beihilferegelungen, und zwar mit deren Publikation nach dem massgebenden Recht. Mitzuteilende Rechtsakte Die Mitteilungspflicht gilt für Ad-hoc-Beihilfen und Umsetzungsbeihilfen in der Form von Verfügungen, öffentlich-rechtlichen Verträgen und Realakten (s. Bst. b und c). Sollte ausnahmsweise eine Beihilfe in Form eines Realakts gewährt werden, müsste dieser Realakt in geeigneter Form, beispielsweise in einem Schreiben an die Überwachungsbehörde mit einer Beschreibung des geplanten Realaktes, mitgeteilt werden. Dies erfolgt vor der geplanten Vornahme des Realaktes. Andernfalls riskiert der Beihilfegeber, dass er die per Realakt gewährte Beihilfe zurückverlangen muss. Die Mitteilung der Umsetzungsbeihilfen ermöglicht es der Überwachungsbehörde, durch eine Beschwerde eine konkrete Normenkontrolle der betreffenden Beihilfere- gelung durch ein Gericht zu erwirken (s. Art. 37 Abs. 2 VE-BHÜG). Dies setzt für Umsetzungsbeihilfen gestützt auf Beihilferegelungen der Bundesversammlung und des Bundesrates voraus, dass eine andere Verwaltungsbehörde die Umsetzungsbei- hilfe gewährt hat. Aus Praktikabilitätsgründen umfasst die Mitteilungspflicht auch Erlasse. Zwar wer- den Erlasse unabhängig von einer Mitteilungspflicht publiziert, wodurch eine Kennt- nisnahme der Überwachungsbehörde grundsätzlich möglich wäre. Dies setzt jedoch eine kontinuierliche Beobachtung der publizierten Erlasse sämtlicher Kantone und Gemeinden voraus. Dieser Aufwand soll vermieden werden. Die Beschwerdefrist für eine allfällige abstrakte Normenkontrolle läuft dennoch ab dem massgebenden Zeit- punkt der Veröffentlichung nach dem anwendbaren Recht (s. Art. 38 VE-BHÜG). Analog zur Anmeldepflicht sind Umsetzungsbeihilfen, welche gestützt auf eine be- reits als zulässig beurteilte Beihilferegelung gewährt werden, auch von der Mittei- lungspflicht befreit (Bst. c). Während bei der Anmeldepflicht der Fokus auf der Tat- sache liegt, ob bereits eine Prüfung stattgefunden hat, ist bei der Mitteilungspflicht entscheidend, ob die Zulässigkeit bereits abschliessend festgestellt wurde. Die Aus- nahme von der Mitteilungspflicht dürfte die meisten Umsetzungsbeihilfen betreffen. Die Mitteilungspflicht gilt jedoch insbesondere für Umsetzungsbeihilfen, die gestützt auf als unzulässig beurteilten Beihilferegelungen gewährt werden. Diese Umsetzungs- beihilfen sind nur von der Anmeldepflicht befreit, da eine erneute Prüfung nicht sinn- voll, hingegen die Beschwerde gerade notwendig ist. Dabei ist zu beachten, dass ein Beschwerdeentscheid, welcher die Beihilferegelung als zulässig beurteilt, eine Stel- lungnahme der Überwachungsbehörde, welche sie zuvor als unzulässig beurteilte, übersteuert. Dies gilt auch umgekehrt. Umsetzungsbeihilfen, welche auf bestehenden Beihilferegelungen beruhen, müssen grundsätzlich nicht mitgeteilt werden. Eine Mitteilungspflicht entsteht erst, wenn die Überwachungsbehörde die Beihilferegelung in ihrer Stellungnahme nach Artikel 47 Absatz 3 VE-BHÜG als unzulässig beurteilt (Bst. d Ziff. 2). Die Mitteilungspflicht für Umsetzungsbeihilfen bleibt bestehen, wenn die Stellungnahme der Überwa- chungsbehörde in einem darauffolgenden Beschwerdeentscheid eines Gerichts bestä- tigt wird (Bst. d Ziff. 1). Kommt das Gericht hingegen zum Schluss, dass die Beihil- feregelung zulässig ist, unterstehen die gestützt darauf gewährten

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Umsetzungsbeihilfen nicht mehr der Mitteilungspflicht (s. auch Art. 48 Abs. 2 VE- BHÜG). Abs. 2 In Absatz 2 wird der Zeitpunkt und die Form der Mitteilungspflicht für Umsetzungs- beihilfen oder Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Verfügungen geregelt. Diese müssen der Überwachungsbehörde grundsätzlich gleichzeitig mit den Verfügungsadressaten eröffnet werden.135 Die Beschwerdefrist für die Überwachungsbehörde knüpft auch an der Eröffnung an (s. Art. 38 VE-BHÜG). Die Pflicht zur Eröffnung der Verfügung an die Überwachungsbehörde macht diese jedoch nicht direkt zur Partei im Verfahren vor Beihilfegeber, stellt aber sicher, dass die Beihilfe erst mit Ablauf der Beschwer- defrist für die Überwachungsbehörde rechtskräftig werden kann. Allfällige aus Arti- kel 111 Absatz 2 BGG in Verbindung mit Artikel 36 VE-BHÜG abgeleitete Rechte der Überwachungsbehörde bleiben vorbehalten. Abs. 3 Im Fall von Verträgen muss der Beihilfegeber der Überwachungsbehörde den Vertrag vor Beginn von dessen Erfüllung mitteilen. Besteht die Beihilfe aus einer Bürgschaft, Garantie oder einem ähnlichen Sicherungsvertrag zu Gunsten eines Dritten, ist für den Erfüllungszeitpunkt auf die (gesicherte) Hauptleistung abzustellen. Ob die Sicherung schliesslich in Anspruch genommen wird oder nicht, wird zu diesem Zeitpunkt in der Regel noch offen sein. Der Beihilfeempfänger ist aber bei Sicherungsverträgen unter Umständen bereits mit dem Vertragsschluss begünstigt durch die Wirkungen des Si- cherungsversprechens. Dies rechtfertigt es, für Sicherungsverträge nicht den Erfül- lungszeitpunkt der subsidiären oder bedingten Sicherungszahlung als ausschlagge- bend zu erachten, sondern bereits denjenigen der gesicherten Hauptleistungen. Damit kann zwar nicht verhindert werden, dass der Beihilfeempfänger bereits begünstigt wird. Die Überwachungsbehörde erhält jedoch die Möglichkeit bereits vor Beginn der Erfüllung der Hauptleistung das Verfahren auf Erlass einer Verfügung (Art. 26 VE- BHÜG) einzuleiten. Indem die Überwachungsbehörde in einem entsprechenden Ge- such mittels vorsorglicher Massnahme, soweit nach dem anwendbaren Recht mög- lich,136 die vorläufige Einstellung der Hauptleistung verlangt, kann sie die entstehende Begünstigung des Beihilfeempfängers und eine je nach Ausgang des Gerichtsverfah- rens nötige Rückerstattung auf ein Minimum beschränken. Wollen Beihilfegeber und Beihilfeempfänger ein allfälliges Rückerstattungsverfahren ganz vermeiden, kann es sinnvoll sein, zwischen der Mitteilung des öffentlich-rechtlichen Vertrags an die Überwachungsbehörde und der Erfüllung der Hauptleistung genügend Zeit einzupla- nen. Bei Erlassen muss die Veröffentlichung mitgeteilt werden (Abs. 1 Bst. a), um sicher- zustellen, dass die Überwachungsbehörde davon erfährt. Für Umsetzungsbeihilfen in der Form von Realakten wird der Zeitpunkt der Mitteilung aufgrund ihrer Formvielfalt und Seltenheit nicht spezifisch geregelt.

135 Vgl. für den Bund Art. 34 ff. VwVG.

136 Vgl. Regina Kiener, in: VwVG-Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 56 N. 18; für den Bereich des Kartellrechts BGE 130 II 149 E. 2.1.

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Um das Zusammenspiel der Beihilfeüberwachung mit dem SuG sicherzustellen, wird klargestellt, dass die Eröffnung eines Antrages nach Artikel 19 Absatz 2 SuG an die Überwachungsbehörde die Mitteilungspflicht ebenfalls erfüllt. Der Beihilfegeber muss den öffentlich-rechtlichen Vertrag der Überwachungsbehörde nicht zusätzlich zu einem späteren Zeitpunkt mitteilen. Die Überwachungsbehörde ihrerseits kann so- dann direkt gegen diesen ihr eröffneten Antrag vorgehen und innert 30 Tagen eine anfechtbare Verfügung verlangen (vgl. Art. 26 Abs. 2 VE-BHÜG).

Art. 25. Ausnahmen von der Mitteilungspflicht Abs. 1 Die Ausnahme für Beihilfen, die in Übereinstimmung mit den genannten völkerrecht- lichen Verträgen gewährt werden, gilt auch für die Mitteilungspflicht (s. Erläuterun- gen zu Art. 7 VE-BHÜG). Abs. 2 Die Bundesversammlung und der Bundesrat unterstehen der Mitteilungspflicht nicht, da die Überwachungsbehörde gegen von diesen gewährte Beihilfen keine Beschwerde erheben kann (Art. 36 Abs. 2 VE-BHÜG). Die Zustellungs- und Berichterstattungs- pflicht ist hingegen, gleich wie die Anmeldungspflicht, anwendbar und stellt sicher, dass die Überwachungsbehörde Kenntnis aller von der Bundesversammlung und vom Bundesrat gewährten Beihilfen hat (s. Art. 49 VE-BHÜG).

Art. 26 Verfahren auf Erlass einer Verfügung Beihilfen können nicht nur in Form einer Verfügung oder eines Erlasses, sondern auch durch öffentlich-rechtliche Verträge oder Realakte gewährt werden. Im Schweizer Verwaltungsverfahren sind mit wenigen Ausnahmen weder Realakte noch öffentlich- rechtliche Verträge zulässige Anfechtungsobjekte in Beschwerdeverfahren.137 Aus diesem Grund ist im VE-BHÜG ein Artikel 25a VwVG nachgebildetes Vorgehen für die Überwachungsbehörde vorgesehen. Entsprechend kann für die Auslegung auch die zu diesem Artikel bestehende Praxis beigezogen werden. Somit ist in jedem Fall eine gerichtliche Beurteilung durch das zuständige Gericht möglich. Es ist jedoch da- rauf hinzuweisen, dass die Gewährung einer Beihilfe durch einen Realakt nur die Aus- nahme sein kann. Grundsätzlich ist für die Gewährung von Beihilfen eine gesetzliche Grundlage notwendig. Eine Gewährung nur durch Realakte verstösst gegen das Le- galitätsprinzip. Ein Vorgehen nach diesem Artikel ist nur erforderlich, wenn sonst kein zulässiges Anfechtungsobjekt – sprich keine anfechtbare Verfügung – vorliegt. So ist etwa die Gewährung von Beihilfen mittels Realakte nur möglich, wenn die verwaltungsrecht- lichen Rechte und Pflichten des Beihilfeempfängers bereits im Gesetz hinreichend konkret geregelt sind, entsprechend müssen sie vor der Gewährung nicht noch zusätz- lich mittels Verfügung konkretisiert werden. Geldüberweisungen oder das Überlassen von Infrastruktur oder Gegenständen zum Gebrauch stellen zwar Realakte dar, grund- sätzlich stellen sie jedoch die Folge einer Verfügung dar und stellen deshalb in der

137 Vgl. für den Bund Art. 44 VwVG oder Art. 31 VGG.

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Regel nicht die Gewährung der Beihilfe, sondern nur noch deren Ausführung dar. Schlussendlich kommt es jeweils auf die genaue Ausgestaltung der Beihilfe an. Eine Einschränkung des Geltungsbereichs von Artikel 26 VE-BHÜG besteht auch für die öffentlich-rechtlichen Verträge. Soweit der Beihilfegeber vor Vertragsschluss eine Verfügung erlässt (bspw. gemäss Art. 19 Abs. 3 SuG oder für den Zuschlag im öf- fentlichen Beschaffungsrecht gemäss Art. 41 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 2019 über das öffentliche Beschaffungswesen 138), kann die Überwachungsbehörde bereits gegen diese Verfügung Beschwerde erheben und muss nicht nach dem vorliegenden Artikel vorgehen. Für Realakte kommt Artikel 26 VE-BHÜG sodann nur zum Zug, wenn die Überwachungsbehörde den streitgegenständlichen Realakt nicht bereits ge- stützt auf das kantonale Verfahrensrecht direkt anfechten kann.139 Ist nach dem an- wendbaren kantonalen Verfahrensrecht aber eine unmittelbare Anfechtung des Re- alaktes möglich, muss die Überwachungsbehörde nicht zuerst nach dem vorliegenden Artikel eine Verfügung verlangen. Der vorliegende Artikel stellt vielmehr sicher, dass in jedem Fall ein Anfechtungsobjekt erwirkt werden kann. Die Überwachungsbehörde kann den Beihilfegeber ersuchen, dass er vom geprüften öffentlich-rechtlichen Vertrag zurücktritt oder dass er ihn auflöst oder anpasst. Ebenso kann sie beantragen, dass bereits durch Realakte gewährte Beihilfen vom Beihilfe- empfänger zurückgefordert werden. Wenn der Beihilfegeber mit der Einschätzung der Überwachungsbehörde einverstanden ist, wird er den Rücktritt, die Auflösung oder die Änderungen vornehmen. Beharrt er auf seiner eigenen Einschätzung, entscheidet er durch Verfügung (Abs. 4). Gegen diese ablehnende Verfügung kann die Überwa- chungsbehörde in der Folge eine Beschwerde an das zuständige Gericht erheben. Ent- spricht der Beihilfegeber dem Gesuch der Überwachungsbehörde, wird der Beihilfe- empfänger gestützt auf das anwendbare Verfahrensrecht beziehungsweise die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) ebenfalls eine Verfügung verlangen können. So- wohl die Überwachungsbehörde als auch der Beihilfeempfänger können somit eine gerichtliche Beurteilung erwirken. Für Realakte sieht Absatz 3 ein ähnliches Vorgehen vor. In diesem Fall kann die Über- wachungsbehörde den Beihilfegeber ersuchen, dass er die Beihilfegewährung unter- lässt, einstellt oder widerruft. Auch hier kann sie zudem die Rückerstattung der Bei- hilfe beantragen. Die Überwachungsbehörde wird dem Beihilfegeber ein Gesuch mit den entsprechenden Anträgen stellen. Ist der Beihilfegeber mit den Anträgen einver- standen, entspricht er dem Gesuch. Ist er nicht einverstanden, erlässt er eine ableh- nende Verfügung (Abs. 4). Wenn der Beihilfegeber längere Zeit nicht auf das Ersuchen der Überwachungsbe- hörde reagiert, kann diese auch eine Rechtsverweigerungsbeschwerde beim zuständi- gen Gericht einreichen, um eine gerichtliche Beurteilung zu erwirken. Dem Bund ste- hen zudem die weiteren Mittel der Bundesaufsicht zur Verfügung (Art. 49 BV), falls ein kantonaler Beihilfegeber eine Rückforderung verzögern sollte. Die Überwachungsbehörde muss gleichzeitig den Beihilfegeber ersuchen, die Rück- erstattung von allfälligen bereits ausbezahlten Vorteilen beim Beihilfeempfänger zu

138 SR 172.056.1 139 Vgl. beispielsweise Art. 28 Abs. 4 des Gesetzes vom 31. August 2006 des Kantons Grau- bünden über die Verwaltungsrechtspflege (BR 370.100).

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verlangen. Nur so kann sichergestellt werden, dass keine unzulässigen Beihilfen be- stehen bleiben. Auch hier muss der Beihilfegeber mit Verfügung entscheiden, falls er die Rückerstattung nicht vornehmen möchte, und das zuständige Gericht wird auf Be- schwerde der Überwachungsbehörde hin auch über diesen Punkt entscheiden müssen. Gegen allfällige öffentlich-rechtliche Verträge oder Realakte der Bundesversamm- lung oder des Bundesrates kann die Überwachungsbehörde nicht vorgehen, da ihr diesfalls auch das Beschwerderecht fehlt (s. Art. 37 Abs. 4 VE-BHÜG). Möglich sind Beschwerden von Dritten (vgl. Ausführungen zu Art. 82 VE-BGG). Grundsätzlich müssen aber sowohl der Bundesrat als auch die Bundesversammlung auf die Gewäh- rung von Beihilfen in diesen Formen verzichten aufgrund des Beihilfeverbots in Ar- tikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens verzichten. Andernfalls riskiert die Schweiz ein Streitbeilegungsverfahren über die Frage der Ver- einbarkeit mit den völkerrechtlichen Verträgen der in dieser Form gewährten Beihil- fen. Solche Konstellationen sind in der Praxis aber ohnehin kaum denkbar.140

4. Kapitel: Besondere Verfahren bei Verletzung der Anmelde- oder Mitteilungs-

pflicht

1. Abschnitt: Grundsätze

Art. 27 Eröffnung von besonderen Verfahren Im Fokus der besonderen Verfahren steht die Verletzung der Mitteilungspflicht. Denn wurde die Mitteilungspflicht verletzt, konnte kein Beschwerdeverfahren geführt wer-

140 S. aber die Beispiele in Fn. 121.

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den. Das Beschwerdeverfahren stellt sicher, dass keine unzulässigen Beihilfen ge- währt werden. Es übernimmt grundsätzlich die Funktion, welche innerhalb der EU dem Durchführungsverbot zukommt. Die besonderen Verfahren sollen deshalb in ers- ter Linie den Mangel korrigieren, dass das Beschwerdeverfahren umgangen wurde (s. auch Art. 38 VE-BHÜG). Die Überwachungsbehörde kann besondere Verfahren von Amtes wegen einleiten. Sie ist nicht auf Anzeigen von Dritten angewiesen, auch wenn entsprechende Hin- weise häufig der Auslöser sein können (s. Art. 28 VE-BHÜG). Die Eröffnung eines besonderen Verfahrens von Amtes wegen ermöglicht es der Überwachungsbehörde, auf der Grundlage unterschiedlicher Informationen, unabhängig von ihrer Herkunft, ein Verfahren zu führen. Die Überwachungsbehörde wird von Amtes wegen ein besonderes Verfahrens einlei- ten müssen, wenn sie eine Verletzung der Anmelde- oder Mitteilungspflicht festge- stellt hat. In diesen Fällen besteht nämlich die Möglichkeit, dass eine unzulässige Bei- hilfe gewährt wurde, ohne dass diese von der Überwachungsbehörde überprüft wurde. Es ist zu erwarten, dass nicht angemeldete Beihilfen häufig auch nicht mitgeteilt wer- den, weil beispielsweise der Beihilfegeber davon ausgeht, dass es sich nicht um eine Beihilfe handelt oder weil er seine Pflichten übersehen hat. Die Überwachungsbehörde muss jedoch nicht jeder (unglaubwürdigen) Information nachgehen, sondern hat einen gewissen Ermessensspielraum, ob sie ein besonderes Verfahren eröffnen möchte oder nicht. Als besondere Verfahren kommen die Nachmeldung mit anschliessender Prüfung (Art. 29 ff. VE-BHÜG), die direkte Beschwerde gegen nicht (rechtzeitig) angemel- dete, aber mitgeteilte Massnahmen (Art. 34 VE-BHÜG) sowie die direkte Be- schwerde gegen nicht mitgeteilte Massnahmen (Art. 35 VE-BHÜG) in Betracht.

Art. 28 Anzeigerecht Es ist jeglichen Dritten jederzeit möglich, der Überwachungsbehörde einen möglichen Verstoss gegen die beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG sowie gegen die Bestimmungen dieses Gesetzes anzuzeigen. Dieses Anzeigerecht ist der Aufsichtsbeschwerde in Artikel 71 VwVG, die sich grundsätzlich auf Bundesbehörden bezieht, oder vergleichbaren kantonalen Rechtsbehelfen nachgebildet. Die angezeigten Verstösse können sowohl von Bundes- behörden als auch von kantonalen Behörden ausgehen. Der Regelung kommt dekla- ratorische Bedeutung zu, da das Anzeigerecht der Verwirklichung von verfassungs- rechtlichen Geboten141 und der Verwaltungskontrolle dient.142 Die anzeigende Person erhält durch die Anzeige keine Parteistellung in einem allfäl- ligen Prüfungsverfahren. Es entspricht jedoch der Praxis zu Artikel 71 Absatz 2

141 Vgl. insb. Art. 5, Art. 33 BV, Art. 49 Abs. 2 oder Art. 178 BV.

142 Vgl. Stefan Vogel, in: VwVG-Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 71 N 2 und

14 m.w.H.

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VwVG, dass eine Behörde eine kurze Antwort auf die Anzeige gibt, in der sie ihr etwa mitteilt, wie mit der Anzeige verfahren wurde.143 Das Anzeigerecht steht in einem gewissen Zusammenhang mit den Bestimmungen über die besonderen Verfahren. Nach Artikel 27 VE-BHÜG kann die Überwachungs- behörde besondere Verfahren von Amtes wegen einleiten, wenn sie eine Verletzung der Anmelde- oder Mitteilungspflicht festgestellt hat. Dies könnte zum Beispiel durch eine Anzeige einer Drittperson geschehen. Schliesslich liegt es im Ermessen der Überwachungsbehörde festzustellen, ob der an- gezeigte Sachverhalt eine einfache Prüfung rechtfertigt (Opportunitätsprinzip).

2. Abschnitt: Nachmeldung und Prüfung im besonderen Verfahren

Art. 29 Nachmeldung Die Mitteilungspflicht ist zentral für das ordnungsgemässe Funktionieren des Beihil- feüberwachungssystems, da die Überwachungsbehörde nur gegen Beihilfen Be- schwerde erheben kann, von denen sie Kenntnis hat. Das VE-BHÜG regelt deshalb ausdrücklich, wie die Überwachungsbehörde bei einer Verletzung dieser Pflicht vor- gehen soll, wenn sie nicht direkt nach Artikel 35 VE-BHÜG eine Beschwerde erheben kann. Erhält die Überwachungsbehörde Kenntnis von einer nicht mitgeteilten Beihilfe, kann sie innert 30 Tagen eine Nachmeldung aller für ein Prüfungsverfahren notwendigen Informationen verlangen. Kenntnis kann die Überwachungsbehörde beispielsweise durch eine Anzeige oder durch eigene Nachforschungen erhalten. Dabei reicht in der Regel nicht ein einfacher Verdacht aus, sondern es ist die Kenntnisnahme des Rechts- oder Realakts, durch den die Beihilfe gewährt wurde, notwendig. Der Beihilfegeber und der Beihilfeempfänger müssen in der Folge alle für die Prüfung erforderlichen Auskünfte erteilen. Häufig werden nicht mitgeteilte Beihilfen auch nicht angemeldet, womit beide Pflichten verletzt wären. Ob die Beihilfe ursprünglich angemeldet worden ist, spielt aber für die Anwendung von Artikel 31–35 VE-BHÜG (2. und 3. Abschnitt) nur insofern eine Rolle, als dass unter Umständen keine Nach- meldung mehr nötig ist. Ein Beihilfegeber kann beispielsweise auch das Beihilfevor- haben anmelden, die Beihilfe dann aber in der Folge anders und somit auf unzulässige Weise gewähren, ohne sie mitzuteilen. Die Überwachungsbehörde kann folglich von einer Nachmeldung absehen, wenn be- reits ein Prüfungsverfahren durchlaufen wurde. Der Ermessensspielraum der Überwa- chungsbehörde ist dabei allerdings gering. Ein Verzicht auf ein Prüfungsverfahren kann zum Beispiel dann sinnvoll sein, wenn kurz zuvor eine ähnliche Beihilfe geprüft und als zulässig beurteilt worden ist. Ist sich die Überwachungsbehörde hingegen si- cher, dass die Beihilfe unzulässig ist, kann sie auch nach Artikel 35 VE-BHÜG direkt Beschwerde beim zuständigen Gericht erheben, ohne zuvor eine Nachmeldung zu ver- langen.

143 Vgl. Bundesrat, Entscheid vom 28. Mär. 1979, VPB 43 (1979) Nr. 82, E. II.2; Stefan Vo- gel, in: VwVG-Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen, 2019, Art. 71 N. 37 ff.; Oliver Zi- bung, in: VwVG-Praxiskommentar, 3. A., Zürich 2023, Art. 71 N. 32 ff.

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Da die Beihilfe unter Umständen bereits seit langem gewährt worden ist, rechtfertigt es sich, der Überwachungsbehörde, wo nötig und sinnvoll, Zeit wie für ein ordentli- ches Verfahren zu geben. Damit ist sichergestellt, dass sie anschliessend nur Be- schwerden gegen Beihilfen führt, bei denen sich die Bedenken betreffend Zulässigkeit bestätigt haben. Erhält die Überwachungsbehörde Kenntnis von einer Beihilferegelung, die nicht mit- geteilt worden ist, und hat Anlass zu Bedenken über die Zulässigkeit, so kann sie be- reits während des besonderen Verfahrens gegen darauf gestützte neu gewährte Um- setzungsbeihilfen Beschwerde erheben oder nach Artikel 26 VE-BHÜG vorgehen. Eine Nachmeldung ist nicht zielführend, solange das besondere Verfahren betreffend die Beihilferegelung nicht abgeschlossen ist. Mit der Beschwerde kann die Überwa- chungsbehörde verhindern, dass eine neue Umsetzungsbeihilfe rechtskräftig gewährt wird. Die Gewährung von neuen Umsetzungsbeihilfen zu verhindern ist je nach Be- deutung der betroffenen Beihilfen angezeigt. Möglich ist aber auch, dass die Überwa- chungsbehörde abwartet, bis feststeht, ob die Beihilferegelung unzulässig ist, um un- nötige Verfahren zu vermeiden. Kommt die Überwachungsbehörde in der Prüfung im besonderen Verfahren zum Schluss, dass es sich um eine unzulässige Beihilferegelung handelt beziehungsweise wenn sie bereits eine negative Stellungnahme abgegeben hat, richtet sich das Vorge- hen nach Artikel 31 VE-BHÜG. Ab diesem Zeitpunkt muss sie Beschwerde gegen darauf gestützte Umsetzungsbeihilfen erheben, um die Gewährung neuer Beihilfen zu verhindern. Im Beschwerdeverfahren gegen die Umsetzungsbeihilfe kann das Gericht auch vor- frageweise die Beihilferegelung überprüfen (konkrete Normenkontrolle). Ob in einer solchen Konstellation das gerichtliche Verfahren sistiert werden sollte, bis die Prü- fung der Beihilferegelung durch die Überwachungsbehörde abgeschlossen ist, wird das zuständige Gericht anhand des anwendbaren Verfahrensrechts im konkreten Fall entscheiden müssen.

Art.30 Prüfung im besonderen Verfahren Das Prüfungsverfahren im besonderen Verfahren läuft nach der Nachmeldung grund- sätzlich gleich ab wie das Prüfungsverfahren bei einer ordentlichen Anmeldung. In Absatz 1 ist deshalb ein Verweis auf den Artikel 11 (Bestätigung der Anmeldung) und den 2. Abschnitt des 3. Kapitels (Prüfungen) VE-BHÜG vorgesehen. Es gelten die allgemeinen Verfahrensbestimmungen nach dem 9. Kapitel VE-BHÜG. Die Überwachungsbehörde bestätigt dem Beihilfegeber den Eingang der Nachmel- dung oder verlangt, falls erforderlich, ergänzende Informationen. Sie schliesst die Prü- fung im Rahmen des besonderen Verfahrens mit einer Stellungnahme ab, der die Rechtwirkungen nach Artikel 18 VE-BHÜG zukommen. Die Überwachungsbehörde kann zwar ein besonderes Verfahren betreffend Beihilfen der Bundesversammlung oder des Bundesrates einleiten, jedoch nur bis zur Stellung- nahme. Es ist keine Beschwerde möglich (s. die Ausführungen zu Art. 36 Abs. 2 VE- BHÜG). Zulässig und notwendig ist hingegen die Beschwerde nach Artikel 36 ff. VE- BHÜG gegen Umsetzungsbeihilfen einer anderen Verwaltungseinheit des Bundes

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oder eines Kantons gestützt auf Beihilferegelungen der Bundesversammlung oder des Bundesrates.

3. Abschnitt: Verfahren zur Beseitigung unzulässiger Beihilfen und deren Rück-

forderung

Art.31 Verfahren bei als unzulässig beurteilten Einzelbeihilfen Die Überwachungsbehörde kann Verfügungen oder andere Rechts- oder Realakte von Beihilfegebern nicht aufheben. Dies können nur die Beihilfegebe oder das zuständige Gericht. Damit ein entsprechendes Verfahren eingeleitet werden kann, ersucht die Überwachungsbehörde bei Umsetzungsbeihilfen oder Ad-hoc-Beihilfen in der Form einer Verfügung den Beihilfegeber, die als unzulässig beurteilte Verfügung innert an- gemessener Frist zu widerrufen und die Rückerstattung allfälliger Vorteile des Bei- hilfeempfängers zu verlangen. Wenn der Beihilfegeber mit der Stellungnahme bezie- hungsweise den Anträgen der Überwachungsbehörde einverstanden ist, kann er entweder seine ursprüngliche Verfügung widerrufen oder entsprechend den Anträgen der Überwachungsbehörde neu verfügen. Er muss dabei allfällige Vorteile des Beihil- feempfängers zurückfordern (Abs. 2). Der Beihilfeempfänger kann diese neue Verfü- gung unter den Voraussetzungen des anwendbaren Verfahrensrechts beim zuständi- gen Gericht anfechten. Wenn der Beihilfegeber hingegen nicht mit der Stellungnahme und den Anträgen der Überwachungsbehörde einverstanden ist, muss er seine Ablehnung verfügen. Gegen diese Verfügung kann die Überwachungsbehörde beim zuständigen Gericht Be- schwerde erheben. Wenn der Beihilfegeber längere Zeit nicht auf das Ersuchen der Überwachungsbe- hörde reagiert, kann diese auch eine Rechtsverzögerung- oder verweigerungsbe- schwerde beim zuständigen Gericht einreichen, um eine gerichtliche Beurteilung zu erwirken. Der unbenutzte Ablauf der von der Überwachungsbehörde angesetzten an- gemessenen Frist alleine reicht zwar in der Regel noch nicht aus, stellt aber ein starkes Indiz für eine Rechtsverzögerung oder -verweigerung dar. Dem Bund stehen zudem die weiteren Mittel der Bundesaufsicht zur Verfügung (s. Art. 49 BV), falls eine kan- tonaler Beihilfegeber eine Rückforderung verzögern sollte. Beurteilt die Überwachungsbehörde eine nicht mitgeteilte Umsetzungsbeihilfe in der Form eines öffentlich-rechtlichen Vertrages als unzulässig, verlangt die Überwa- chungsbehörde vom Beihilfegeber den Rücktritt vom Vertrag, die Auflösung oder die Anpassung des Vertrages. Dabei kommt es darauf an, ob die Beihilfe der eigentliche Hauptgegenstand des Vertrages oder lediglich ein untergeordneter Teil ist. Der Bei- hilfegeber kann dabei, soweit möglich, nach den Bedingungen des jeweiligen Vertra- ges vorgehen. Je nach Situation kann aber auch eine ausserordentliche Auflösung not- wendig werden. In jedem Fall muss der Beihilfegeber (auch) verfügen, damit ein Anfechtungsobjekt für eine gerichtliche Beurteilung besteht. Handelt es sich bei der nicht mitgeteilten und von der Überwachungsbehörde als un- zulässig beurteilten Umsetzungsbeihilfe oder Ad-hoc-Beihilfe ausnahmsweise um ei- nen Realakt, kann die Überwachungsbehörde vom Beihilfegeber verlangen, dass er die Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft und dass er die Rückerstattung all- fälliger Vorteile des Beihilfeempfängers verlangt. Dieses Vorgehen ist an Artikel 25a

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VwVG sowie an die Regelung für mitgeteilte, aber unzulässige Realakte angelehnt (s. Art. 26 VE-BHÜG). Ist der Beihilfegeber einverstanden mit der Stellungnahme und den Anträgen der Überwachungsbehörde, folgt er diesen (Unterlassen, Einstellen oder Widerrufen). Er verlangt zudem die Rückerstattung allfälliger Vorteile (Abs. 2). Der Beihilfeempfänger wird diesfalls gestützt auf das anwendbare Verfahrensrecht bezie- hungsweise die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) eine Verfügung verlangen und un- ter den Voraussetzungen des anwendbaren Verfahrensrechts eine gerichtliche Beur- teilung erwirken können. Ist der Beihilfegeber nicht einverstanden mit der Stellungnahme und den Anträgen der Überwachungsbehörde, muss er dies in einer Verfügung entscheiden, welche die Überwachungsbehörde vor dem zuständigen Gericht anfechten kann. Der ordentliche Beschwerdeweg nach dem anwendbaren kantonalen Verfahrensrecht ermöglicht im Falle einer kantonalen Beihilfe eine eigenständige innerkantonale Überprüfung und, wo nötig, eine Selbstkorrektur. Ein Weiterzug an das Bundesgericht ist grundsätzlich möglich, wenn die Voraussetzungen des BGG erfüllt sind (vgl. dazu auch Art. 83 Bst. k und m VE-BGG). Gibt das Gericht der Überwachungsbehörde recht, muss der Beihilfeempfänger die gewährte Beihilfe zurückerstatten.

Art. 32 Verfahren bei als unzulässig beurteilten Ad-hoc-Beihilfen in der Form eines Erlasses Es ist möglich, dass eine Ad-hoc-Beihilfe (s. die Erläuterungen zu Art. 2 Bst. d VE- BHÜG) in der Form eines Erlasses gewährt wird. Wurde eine Ad-hoc-Beihilfe in der Form eines Erlasses nicht mitgeteilt, kommt eine abstrakte Normenkontrolle vor Ge- richt nicht mehr in Frage, weil die Beschwerdefrist (s. Art. 38 VE-BHÜG) in aller Regel bereits abgelaufen ist. Falls dies ausnahmsweise nicht der Fall sein soll, muss die Überwachungsbehörde nach Artikel 35 VE-BHÜG vorgehen. Eine konkrete Nor- menkontrolle ist im Normalfall ebenfalls ausgeschlossen, da die Beihilfe direkt durch den Erlass gewährt wurde und keine Umsetzungsbeihilfen mehr notwendig sind, die von der Überwachungsbehörde angefochten werden könnten. Ein Beispiel für eine solche Ad-hoc-Beihilfe könnte ein Rechtssatz sein, der einmalige Steuer- oder Schulderlasse für konkrete Beihilfeempfänger regelt. Diese Beihilfen kennzeichnen sich dadurch, dass die Begünstigung durch eine negative Leistung beziehungsweise einen Forderungsverzicht entsteht. Bei entsprechenden Beihilfen ist es vorstellbar, dass die Beihilfe ex lege gewährt ist. Es wird dabei aber auf die konkrete Ausgestal- tung des Rechtssatzes ankommen. Sind beispielsweise zusätzlich Veranlagungsverfü- gungen vorgesehen, kann die Überwachungsbehörde grundsätzlich auch Beschwerde gegen diese Verfügungen erheben, mit welchen die Entstehung beziehungsweise der Erlass der Steuerforderung konkretisiert wird. Die Überwachungsbehörde kann im Falle von Ad-hoc Beihilfen durch Erlass bezie- hungsweise Rechtssatz beim zuständigen Beihilfegeber beantragen, dass er innert an- gemessener Frist die Rückerstattung allfälliger Vorteile des Beihilfeempfängers in die Wege leitet. In der Regel wird dies für den Beihilfegeber jedoch nur möglich sein, wenn der entsprechende Erlass geändert oder ein neuer Erlass ausgearbeitet wird. Eine Beihilfe, die durch einen Erlass (bspw. ein kantonales Gesetz) gewährt wurde, kann

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grundsätzlich auch nur in dieser Form wieder weggenommen werden. Eine Verfügung wird dazu in aller Regel nicht genügen. Es kommt jedoch auf die konkrete Ausgestal- tung des betroffenen Erlasses sowie des anwendbaren Verfahrens- oder Organisati- onsrechts an. Entsprechend lässt Absatz 2 offen, in welcher Form der Beihilfegeber entscheiden muss. Entscheidet der Beihilfegeber durch Erlass, ermöglicht dies der Überwachungsbehörde unter Umständen den Rechtsweg über die abstrakte Normen- kontrolle gegen die neuen Bestimmungen zu beschreiten und eine gerichtliche Beur- teilung zu erwirken. Dies jedoch nur, wenn die neuen oder geänderten Bestimmungen selber wiederum eine Beihilfe darstellen.144 Wenn der Beihilfegeber in einer Form, die keine Anfechtung erlaubt, entscheidet oder untätig bleibt, kann der Bund bei kan- tonalen Beihilfen auf weitere Mittel der Bundesaufsicht145 zurückgreifen. Dadurch kann die korrekte Anwendung des BHÜG beziehungsweise der beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge sichergestellt werden.

Art. 33 Verfahren bei als unzulässig beurteilten Beihilferegelungen Kommt die Überwachungsbehörde in ihrer Stellungnahme im Rahmen des besonde- ren Verfahrens zum Schluss, dass eine nicht mitgeteilte Beihilferegelung unzulässig ist, ist der Beihilfegeber verpflichtet, alle den Erlass anwendenden Beihilfegeber, die gestützt auf die als unzulässig beurteilte Beihilferegelung Umsetzungsbeihilfen ge- währen könnten, auf ihre (zukünftige) Mitteilungspflicht hinzuweisen. Es soll nicht an der Überwachungsbehörde liegen, herauszufinden, welche Beihilfegeber gestützt auf die unzulässige Beihilferegelung Umsetzungsbeihilfen erlassen könnten. Sobald ihr jedoch Umsetzungsbeihilfen mitgeteilt werden, ist sie verpflichtet, dagegen vor- zugehen, das heisst eine Beschwerde beim zuständigen Gericht zu erheben. Diese Pflicht ergibt sich aus der Beschwerdepflicht. Neben den Beschwerden gegen neue Umsetzungsbeihilfen muss die Überwachungs- behörde auch die Rückerstattung bereits gewährter und ausbezahlter Umsetzungsbei- hilfen, die sich auf die von ihr als unzulässig beurteilte Beihilferegelung stützen, ver- anlassen. Sie verlangt dazu bei den einzelnen Beihilfegeber deren Widerruf und die Rückforderung allfälliger Vorteile des Beihilfegebers. Das konkrete Vorgehen richtet sich nach Artikel 31 VE-BHÜG.

4. Abschnitt: Direkte Beschwerde ohne Nachmeldung

Art. 34 Beschwerdepflicht bei Beihilfen, die vor einer Stellungnahme der Überwachungsbehörde mitgeteilt werden Wenn der Beihilfegeber keine Anmeldung durchführt oder die Beihilfe zu einem Zeit- punkt gewährt, bevor die Stellungnahme der Überwachungsbehörde erfolgen kann, ist die Überwachungsbehörde verpflichtet, Beschwerde zu erheben. In Bezug auf Bei- hilfen des Bundes verhindert das Durchführungsverbot ein entsprechendes Vorgehen des Beihilfegebers.

144 Vgl. bspw. Art. 87 BGG.

145 Vgl. dazu anstatt vieler Giovanni Biaggini, Kommentar BV, 2. A., Zürich 2017, Art. 49 N. 25.

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Erhält die Überwachungsbehörde Kenntnis von einer nicht angemeldeten Beihilfe, die aber noch nicht (rechtskräftig) gewährt wurde, kann sie zunächst den Beihilfegeber auf die Anmelde- und Mitteilungspflicht hinweisen. Teilt der Beihilfegeber eine Bei- hilfe gemäss Artikel 24 VE-BHÜG mit, ohne aber zuvor das ordentliche Verfahren durchlaufen zu haben, muss die Überwachungsbehörde sofort Beschwerde erheben. Dies bedeutet, dass sie somit innerhalb der Beschwerdefrist handeln muss und nur auf eine Beschwerde verzichten kann, wenn sie ihre Bedenken innerhalb dieser Frist aus- räumen kann. In dieser Konstellation kann sie die Gewährung der Beihilfe durch die Beschwerde und der daraus folgenden aufschiebenden Wirkung verhindern, weshalb es nicht opportun ist, zunächst ein besonderes Verfahren zu eröffnen. Es erfolgt in dieser Konstellation keine Prüfung nach dem 2. Abschnitt des 3. Kapitels VE-BHÜG durch die Überwachungsbehörde. Handelt es sich bei der nicht mitgeteilten Beihilfe um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag oder ausnahmsweise um einen Realakt, ist in der Regel keine unmittelbare Beschwerde möglich. Die Überwachungsbehörde muss zunächst nach dem Verfahren auf Erlass einer Verfügung (s. Art. 26 VE-BHÜG) vorgehen und, wo nötig, vorsorg- liche Massnahmen beantragen. Sobald jedoch der Beihilfegeber verfügt hat, kann sie dagegen Beschwerde erheben. Möglich ist auch, dass der Beihilfegeber die Beihilfe zwar anmeldet, aber sofort da- nach gewährt und mitteilt. Auch in diesem Fall muss die Überwachungsbehörde Be- schwerde erheben, um die rechtskräftige Gewährung der nicht geprüften Beihilfe zu verhindern.

Art. 35 Beschwerde bei Verletzung der Mitteilungspflicht Wird die Eröffnungspflicht146 gegenüber einer Bundesbehörde wie der Überwa- chungsbehörde verletzt, stellt dies einen Eröffnungsmangel dar. Die Mitteilungs- pflicht nach Artikel 24 VE-BHÜG ist eine entsprechende Eröffnungspflicht. Die Folge einer mangelhaften Eröffnung ist grundsätzlich, dass die betroffene Verfügung oder der Entscheid für die Bundesbehörde nicht in Rechtskraft erwächst. Die Bundes- behörde kann deshalb, sobald sie Kenntnis erhält, die Verfügung oder den Entscheid auch nachträglich anfechten.147 Dies jedoch nur innert der 30-tägigen Beschwerde- frist, die ab Kenntnis der Beihilfegewährung durch die Überwachungsbehörde läuft (s. Art. 38 VE-BHÜG). Der vorliegende Artikel stellt sicher, dass der Überwachungs- behörde diese Beschwerdemöglichkeit neben der neu durch das VE-BHÜG spezial- gesetzlich vorgesehenen Nachmeldung erhalten bleibt und nicht übersteuert wird. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass Erlasse mit Ablauf der Beschwerdefrist wirksam wer- den. Die fehlende Mitteilung an die Überwachungsbehörde nach Artikel 24 VE- BHÜG kann den Eintritt der Wirksamkeit nicht verhindern. Die Überwachungsbe- hörde kann diesfalls nur noch nach Artikel 33 beziehungsweise 32 VE-BHÜG vorge- hen.

146 Vgl. dazu insb. Verordnung über die Eröffnung letztinstanzlicher kantonaler Entscheide in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. November 2006, SR 173.110.47. 147 Vgl. dazu Urteil 1C_238/2021 vom 27. April 2022 E. 1.3.1; Yannick Fuchs/Markus Mül- ler, Behördenbeschwerde als Mittel der Bundesaufsicht, ZBl 124/2023, S. 459–480, 470.

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Eine Beschwerde kommt grundsätzlich in Frage, wenn die Überwachungsbehörde schnell (während der laufenden Beschwerdefrist) zur Überzeugung gelangt, dass die Beihilfe unzulässig ist, beispielsweise weil sie bereits einen ähnlichen Fall geprüft hat und ihr die notwendigen Informationen bereits vorliegen. Dies ist auch der Fall, wenn die Überwachungsbehörde im Rahmen einer ordentlichen Prüfung eine negative Stel- lungnahme abgegeben hat, die Gewährung der Beihilfe aber schliesslich nicht mitge- teilt wurde. In diesem Fall ist eine Nachmeldung nicht mehr erforderlich. In aller Re- gel wird die Überwachungsbehörde jedoch nicht über genügend Informationen für eine eindeutige Beurteilung verfügen und ist deshalb auf das Vorgehen nach den Ar- tikeln 29 und 30 VE-BHÜG angewiesen. Artikel 35 VE-BHÜG wird deshalb voraus- sichtlich nur in Ausnahmefällen zum Tragen kommen. Es obliegt der Überwachungs- behörde zu entscheiden, welches Vorgehen zielführender ist. Handelt es sich bei der nicht mitgeteilten Massnahme um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag oder ausnahmsweise um einen Realakt, ist keine unmittelbare Beschwerde möglich, weshalb die Überwachungsbehörde zunächst ein Anfechtungsobjekt erwir- ken muss. Sie kann nach Artikel 26 VE-BHÜG vorgehen. Gegen Beihilfen der Bun- desversammlung sowie des Bundesrates kann die Überwachungsbehörde keine Be- schwerde erheben, auch wenn sie nicht mitgeteilt worden sind (s. Art. 37 Abs. 4 VE- BHÜG bzw. Art. 189 Abs. 4 BV). Grundsätzlich müssen aber sowohl der Bundesrat als auch die Bundesversammlung auf die Gewährung von Beihilfen in diesen Formen verzichten aufgrund des Beihilfeverbots in Artikel 3 der Beihilfeprotokolle respektive Artikel 13 des Stromabkommens verzichten. Andernfalls riskiert die Schweiz ein Streitbeilegungsverfahren über die Frage der Vereinbarkeit mit den völkerrechtlichen Verträgen der in dieser Form gewährten Beihilfen. Solche Konstellationen sind in der Praxis aber ohnehin kaum denkbar.148

5. Kapitel: Beschwerdeverfahren

Vorbemerkung Die Beihilfe ist nicht an eine bestimmte Form gebunden und kann in Form einer Ver- fügung, eines Erlasses, eines öffentlich-rechtlichen Vertrags oder ausnahmsweise ei- nes Realakts gewährt werden. Um am bestehenden Rechtssystem beziehungsweise Verfahrensrecht anknüpfen zu können, wird im vorliegenden Kapitel des VE-BHÜG, wo möglich, jeweils die Rechtsform «Verfügung» oder «Erlass» verwendet, anstatt der generelle Begriff «Beihilfe». Dies erleichtert auch das Zusammenspiel mit dem anwendbaren Verwaltungsverfahrensrecht. Die Bestimmungen des 5. Kapitels gelten für alle kantonalen Rechtsmittelverfahren (erste und zweite Instanz), die das Beihilferecht betreffen, auch wenn diese im kanto- nalen Recht nicht als Beschwerdeverfahren bezeichnet werden. In Rechtsmittelver- fahren betreffend Beihilfen, die von einem Beihilfegeber des Bundes gewährt wurden, gilt das vorliegende Kapitel für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Für das Verfahren vor dem Bundesgericht gehen die Bestimmungen des BGG vor.

148 S. aber die Beispiele in Fn. 121.

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Art. 36 Beschwerdelegitimation der Überwachungsbehörde Die Bestimmung regelt sowohl die zulässigen Anfechtungsobjekte als auch die Legi- timation der Überwachungsbehörde für deren Beschwerde.149 Die Artikel 36 und 37 VE-BHÜG stellen sicher, dass die Überwachungsbehörde auch ohne eigene Rechts- persönlichkeit gegen Beihilfen anderer Bundesbehörden Beschwerde erheben kann. Es handelt sich um die notwendige spezialgesetzliche Regelung nach Artikel 37 VGG in Verbindung mit Artikel 48 Absatz 2 VwVG, Artikel 37a Absatz 2 VE-VGG und Artikel 89 Absatz 2 Buchstabe d BGG.150 Die Überwachungsbehörde kann Beschwerde gegen Umsetzungsbeihilfen und Ad- hoc-Beihilfen in der Form von Verfügungen, Verfügungen betreffend Umsetzungs- beihilfen in der Form von öffentlich-rechtlichen Verträgen oder ausnahmsweise von Realakten (s. insb. Art. 26 Abs. 3 und Art. 31 Abs. 3 VE-BHÜG) sowie gegen Beihil- feregelungen und Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Erlassen erheben. Sie kann Beschwerde gegen Beihilfen aller Beihilfegeber mit Ausnahme der Bundes- versammlung sowie des Bundesrats erheben (Abs. 2). Damit sind Beihilfegeber der Kantone, Gemeinden und die übrigen Bundesbehörden (Departemente, Ämter oder andere Verwaltungseinheiten) erfasst. Der Umstand, dass die Überwachungsbehörde abstrakt gegen Beihilferegelungen und Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Erlassen der übrigen Bundesbehörden (insb. De- partemente, Ämter, etc.) vorgehen kann, bedingt eine Änderung von Artikel 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005151 (VGG). Aktuell ist eine abstrakte Normenkontrolle auf Bundesebene nämlich nicht vorgesehen. In Artikel 31 VGG ist daher neu vorzusehen, dass das Bundesverwaltungsgericht auch für Beschwerden nach diesem Artikel zuständig ist (s. dazu die Ausführungen zu Art. 31a VE-VGG in

Ziff. 2.2.8.2).

Für Fälle, in denen die Überwachungsbehörde nicht verpflichtet ist, Beschwerde zu erheben (s. Art. 37 VE-BHÜG), statuiert der vorliegende Artikel ein Beschwerderecht der Überwachungsbehörde. Beispielsweise besteht keine Beschwerdepflicht nach der ersten gerichtlichen Beurteilung einer Beihilfe. In solchen Fällen kann die Überwa- chungsbehörde entscheiden, ob sie sich der gerichtlichen Beurteilung anschliesst oder das Verfahren weiterzieht.

Art. 37 Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde Die Überwachungsbehörde muss Beschwerde gegen eine Beihilfe erheben, wenn sie zuvor in ihrer Stellungnahme zum Schluss gekommen ist, dass diese Beihilfe gegen die beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge verstösst und sie die Beihilfe somit als unzulässig beurteilt. Hat der Beihilfegeber die Beihilfe nach der Stellungnahme der Überwachungsbehörde entsprechend angepasst, kann die Be- schwerdepflicht entfallen. Entscheidend ist in solchen Fällen die Beurteilung der

149 S. für das Beschwerderecht der WEKO auch Artikel 39 Abs. 2 E-KG; BBl 2023 1464, S. 4 sowie BBl 2023 1463, S. 44.

150 S. bspw. Urteil 1C_66/2015 vom 12. November 2015 E. 1.2.4 in fine.

151 SR 173.32

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Überwachungsbehörde, ob sie die Beihilfe durch die Änderungen als zulässig erach- tet. In ihrer Beschwerde muss die Überwachungsbehörde die Aufhebung der Beihilfe ver- langen. Im Fall von Umsetzungsbeihilfen ist die Aufhebung nur möglich für die kon- krete Umsetzungsbeihilfe und nicht gleichzeitig für die Beihilferegelung, auf die sie gestützt ist. Die Zulässigkeit der Beihilferegelung kann aber im Rahmen des Be- schwerdeverfahrens gegen die Umsetzungsbeihilfe vorfrageweise geprüft werden (konkrete Normenkontrolle). Wird die Beschwerde von der zuständigen Rechtsmitte- linstanz vollständig gutgeheissen, führt dies zur Aufhebung der angefochtenen Bei- hilfe. Daneben muss die Überwachungsbehörde immer auch die Rückforderung all- fälliger Vorteile verlangen, um sicherzustellen, dass die rechtswidrige Beihilfe möglichst geringfügige schädliche Auswirkungen auf den Wettbewerb hat. Handelt es sich bei der angefochtenen Beihilfe um eine Beihilferegelung, sollte keine Rückforderung notwendig sein beziehungsweise ist die Rückforderung von allenfalls bereits gewährten Umsetzungsbeihilfen separat zu erwirken. Auch bei Ad-hoc-Bei- hilfen in der Form eines Erlasses kann die Rückforderung je nach Ausgestaltung der Beihilfe nicht Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle sein. Gerichte können auf- grund der Gewaltenteilung einen Erlass grundsätzlich nur aufheben, aber nicht abän- dern, auch wenn in gewissen Kantonen die Schaffung von Übergangsregelungen mög- lich ist.152 In diesem Fall muss der Beihilfegeber die Rückforderung jedoch nachträglich veranlassen, da der gewährte Vorteil keine gesetzliche Grundlage mehr hat. Dies wird aber kaum je vorkommen, da im Zeitpunkt der abstrakten Normenkon- trolle nur in Ausnahmefällen bereits Beihilfen gewährt sein werden. Die Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde entfällt, sobald ein Gericht (im Sinne von Art. 29a BV) die Beihilfe als zulässig beurteilt hat. In diesen Fällen ist die Überwachungsbehörde nicht mehr verpflichtet, die Sache an die nächste gerichtliche Instanz weiterzuziehen. Für Verfahren gegen Beihilfegeber des Bundes bedeutet dies, dass die Überwachungsbehörde ein erstes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nicht zwingend an das Bundesgericht weiterziehen muss. Ob die Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde gegen kantonale Beihilfegeber ebenfalls bereits nach der ers- ten Instanz entfällt, hängt davon ab, ob die Kantone eine verwaltungsinterne oder eine gerichtliche Instanz (z. B. das obere kantonale Gericht im Sinne von Art. 86 Abs. 2 BGG) als erste Instanz vorsehen. Die Überwachungsbehörde kann Beihilfen der Bundesversammlung sowie des Bun- desrats nicht direkt anfechten. Sie ist jedoch verpflichtet, gegen Umsetzungsbeihilfen, welche gestützt auf negativ beurteilte Beihilferegelungen der Bundesversammlung oder des Bundesrats gewährt werden, Beschwerde zu erheben, soweit sie die Umset- zungsbeihilfen ebenfalls für unzulässig hält. Die Beschwerde ist möglich, wenn – wie das üblicherweise der Fall ist – eine andere Bundesstelle (z. B. ein Departement oder ein Amt) oder eine kantonale Behörde die Umsetzungsbeihilfe gewährt. Diese Pflicht der Überwachungsbehörde als dezentrale Verwaltungsbehörde zur Herbeiführung ei- ner konkreten Normkontrolle von Erlassen, die von der Bundesversammlung oder

152 Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Diss. ZStöR, 2019, insb. Ziff. V.3.6.

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dem Bundesrat ausgearbeitet wurden, stellt ein Novum in der Schweizer Rechtsord- nung dar. Im Beschwerdeverfahren gegen die Umsetzungsbeihilfe kann das Gericht vorfrageweise auch die Beihilferegelung überprüfen (konkrete Normenkontrolle). In Bezug auf Beihilferegelungen in der Form von Bundesgesetzen ist dabei Artikel 190 beziehungsweise Artikel 5 Absatz 4 BV zu berücksichtigen. Ein Gericht muss das Ge- setz möglichst völkerrechtskonform auslegen, was vorliegend im Einklang mit den beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 1 Ab- satz 2 VE-BHÜG bedeutet. Wo dies nicht möglich ist, geht das Bundesgericht grund- sätzlich von einem Vorrang des Völkerrechts aus. Vorbehalten bleibt die Schubert- Praxis, wonach das Bundesgericht allenfalls vom Vorrang des Völkerrechts abweicht, wenn der Bundesgesetzgeber die Verletzung von völkerrechtlichen Verpflichtungen bewusst in Kauf genommen hat und dafür die politische Verantwortung über- nimmt.153 Die Neuerung beim Streitbeilegungsmechanismus in den Binnenmarktab- kommen (Einführung eines Schiedsgerichts mit der Möglichkeit von verhältnismäs- sigen Ausgleichsmassnahmen) wird vom Bundesgericht jedoch zu berücksichtigen sein und dürfte Auswirkungen auf seine diesbezügliche Rechtsprechung haben. Die Überwachungsbehörde muss jedoch – trotz negativer Stellungnahme – keine Be- schwerde erheben, wenn die Beihilfe seit der Stellungnahme geändert wurde und nach Einschätzung der Überwachungsbehörde nun als zulässig betrachtet werden kann. Dies soll unnötige Verfahren vermeiden.

Art. 38 Beschwerdefrist Die Beschwerdepflicht der Überwachungsbehörde knüpft bei Verfügungen an die Mitteilungspflicht der Beihilfegeber an. Beihilfegeber sind verpflichtet alle Beihilfen, die sie gewähren, der Überwachungsbehörde mitzuteilen (s. Art. 24 VE-BHÜG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen beginnt mit der Eröffnung der Beihilfe in der Form einer Verfügung an die Überwachungsbehörde. Dies entspricht der Regelung von Ar- tikel 50 Absatz 1 VwVG. Eine ausdrückliche Regelung im VE-BHÜG ist notwendig, damit der Fristenlauf für die Überwachungsbehörde auch in kantonalen Verfahren einheitlich ist. Artikel 38 VE-BHÜG regelt nur die Frist für Beschwerden der Über- wachungsbehörde. Für alle anderen Beschwerden gelten die im anwendbaren Verfah- rensrecht festgelegten Fristen (s. Art. 40 VE-BHÜG). Der Fristenlauf für Beschwerden gegen Erlasse wird aus Überlegungen der Rechtssi- cherheit nicht an die Mitteilungspflicht geknüpft. Vielmehr ist dafür die Veröffentli- chung gemäss anwendbarem Publikations- und Verfahrensrecht massgebend. Die Berechnung der Beschwerdefrist folgt den Regeln des anwendbaren Verfahrens- rechts und nicht dem Verweis ins VwVG. Damit wird der Eingriff in die Autonomie der Kantone möglichst klein gehalten.

Art. 39 Aufschiebende Wirkung und Wirksamkeit Ein Ziel der Beihilfeüberwachung ist sicherzustellen, dass keine unzulässige Beihilfe gewährt wird. Auch eine nur vorübergehend gewährte Beihilfe kann eine schädliche

153 BGE 99 Ib 39 E. 3; 138 II 524 E. 5.3.1.

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Auswirkung auf den Wettbewerb haben. Um dies zu verhindern, ist die aufschiebende Wirkung der Beschwerden der Überwachungsbehörde ein zentrales Element des Überwachungsverfahrens.154 Während des Beschwerdeverfahrens betreffend eine Verfügung oder einen Erlass sollen die entsprechenden Beihilfen grundsätzlich noch nicht ausbezahlt werden. Die Gewährung der aufschiebenden Wirkung für Beschwerden ist jedoch nicht aus- reichend, um das oben genannte Ziel zu erreichen, da auf Bundesebene und in den meisten Kantonen die aufschiebende Wirkung erst beginnt, wenn ein (ordentliches) Rechtsmittel ergriffen wird (s. Art. 55 Abs. 1 VwVG).155 Neben der Regelung der auf- schiebenden Wirkung wird im Vorentwurf deshalb auch die Wirksamkeit der Verfü- gungen und Erlasse geregelt. Um sicherzustellen, dass die Beihilfe während der Rechtsmittelfrist und des gesamten Beschwerdeverfahrens nicht gewährt wird, regelt der Vorentwurf ausdrücklich, zu welchem Zeitpunkt die Beihilfe wirksam wird. Eine Beihilfe kann in drei verschiedenen Zeitpunkten beziehungsweise Konstellationen wirksam werden, nämlich:

– bei unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist; oder

– mit dem Eintritt der Rechtskraft eines Beschwerdeentscheids; oder

– mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Die letzte Konstellation stellt sicher, dass der Beihilfegeber oder das zuständige Ge- richt die Möglichkeit behält, nach dem anwendbaren Verfahrensrecht über einen all- fälligen Entzug der aufschiebenden Wirkung zu entscheiden. Auf Bundesebene richtet sich dies nach Artikel 55 VwVG. Ein Entzug kann jedoch nur in Ausnahmefällen ge- rechtfertigt sein. Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse am Aufschub der Wirksamkeit, das heisst, dass keine unzulässige Beihilfe gewährt wird, beziehungs- weise am Schutz des Wettbewerbs. Dies wird in der Interessensabwägung zu berück- sichtigen sein, wobei die Gründe für eine sofortige Vollstreckbarkeit entsprechend überzeugend sein müssen.156 Im Falle von Erlassen muss die zuständige Instanz zu- sätzlich die generell-abstrakte Wirkung beziehungsweise die Allgemeinverbindlich- keit berücksichtigen, die gegen eine aufschiebende Wirkung sprechen kann.157 Um den Wettbewerbsschutz sicherzustellen, ist die Überwachungsbehörde in der Regel auch verpflichtet, gegen einen Zwischenentscheid vorzugehen, der die aufschiebende Wirkung entzieht. Die Regelung zur Wirksamkeit von Beihilfen im VE-BHÜG hat als «lex specialis» Vorrang vor anderen gesetzlichen Bestimmungen, die die aufschiebende Wirkung ausdrücklich entziehen, wenn es um beihilfegewährende Verfügungen oder Erlasse geht. Regelt ein neues Gesetz nach dem BHÜG die aufschiebende Wirkung in einem

154 Vgl. dazu auch Art. 4 Abs. 3 Bst. b Ziff. III der beiden Beihilfeprotokolle respektive Art. 14 Abs. 3 Bst. b Ziff. III des Stromabkommens. 155 Vgl. Benjamin Märkli, Die aufschiebende Wirkung im öffentlichen Recht des Bundes und der Kantone, Diss., 2022, Rz. 490 ff.

156 Vgl. zur Interessensabwägung BGE 110 V 40 E. 5.

157 Vgl. bspw. Urteile 2P.263/2001 vom 5. November 2001 E. 2b.bb; 2C_774/2014;

2C_813/2014; 2C_815/2014; 2C_816/2014 sowie Kaspar Plüss, Aufschiebende Wirkung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 414-419.

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der erfassten Sektoren, muss das Verhältnis zum vorliegenden Artikel ausdrücklich geklärt werden. Grundsätzlich geht das BHÜG als Spezialgesetz in Bezug auf Beihil- fen vor. Bei öffentlich-rechtlichen Verträgen mit beihilfegewährenden Klauseln kann die Überwachungsbehörde nach Artikel 26 VE-BHÜG vorgehen und wenn nötig beim Beihilfegeber beziehungsweise beim zuständigen Gericht die notwendigen vorsorgli- chen Massnahmen beantragen, um eine vorzeitige Gewährung der Beihilfe zu verhin- dern. Da Beihilfen in der Form von Realakten sofort umgesetzt sind, erübrigt sich für diese eine Regelung der aufschiebenden Wirkung. In diesem Fall muss die Überwa- chungsbehörde ebenfalls nach dem Verfahren auf Erlass einer Verfügung vorgehen und kann, entsprechend den Möglichkeiten des anwendbaren Verfahrensrechts, vor- sorgliche Massnahmen verlangen.

Art.40 Anwendbares Verfahrensrecht Grundsätzlich richten sich die Beschwerdeverfahren im Zusammenhang mit der An- wendung des Gesetzes nach dem anwendbaren Verfahrensrecht. Das vorliegende Ge- setz sieht lediglich wenige spezialgesetzliche Regeln vor, insbesondere zu den zuläs- sigen Anfechtungsgegenständen, der Beschwerdelegitimation und -pflicht der Überwachungsbehörde sowie zur Beschwerdefrist der Überwachungsbehörde. Für Beschwerden gegen Verfügungen und Erlasse des Bundes richtet sich das Beschwer- deverfahren daher nach den allgemeinen Bestimmungen der Bundesrechtspflege (insb. VwVG, VGG, BGG), während bei Verfügungen und Erlassen der Kantone das jeweils anwendbare kantonale Verfahrensrecht gilt. Nach dem anwendbaren Verfahrensrecht bestimmen sich insbesondere zunächst die zulässigen Anfechtungsobjekte für Beschwerden von Dritten (s. insb. auch Art. 82 Bst. bbis VE-BGG und Art. 31a VE-VGG). Auch die Legitimation von Dritten zur Erhebung einer Beschwerde gegen Beihilfen richtet sich nach dem anwendbaren Ver- fahrensrecht: Nach Artikel 89 Absatz 1 BGG ist zur Beschwerde berechtigt, wer unter anderem durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwür- diges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Unter welchen Umständen diese Voraussetzungen bei einem Konkurrenten im Sinne von Artikel 21 VE-BHÜG erfüllt sind, richtet sich grundsätzlich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wobei zukünftig auch die beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge sowie die entsprechende EU-Praxis zu berücksichtigen sind. Notwendig ist eine schutzwürdige besonders enge Beziehungsnähe des Konkurrenten zum Streitge- genstand beziehungsweise zur in Frage stehenden Beihilfe. Diese Beziehungsnähe muss sich aus der einschlägigen gesetzlichen Ordnung ergeben. So kann ein schutz- würdiges Interesse für Konkurrenten vorliegen, wenn sie durch wirtschaftspolitische oder sonstige Regelungen in eine solche besondere Beziehungsnähe untereinander versetzt werden. Ein Konkurrent kann zudem beschwerdebefugt sein, soweit er gel- tend macht, dass andere Konkurrenten privilegiert behandelt würden. Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung der für alle geltenden Vorschriften reicht dazu jedoch nicht aus.158

158 Vgl. BGE 142 II 80 E. 1.4.2; 139 II 328 E. 3.4 f.; vgl. auch BGE 147 II 144 E. 4.5.

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Mit dem durch die völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG übernommene Beihilferecht sowie dem damit verbundenen Überwachungsverfahren dürfte eine gesetzliche Ordnung bestehen, welche grundsätzlich eine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe begründet. In dieser Hinsicht ist das Beihilferecht mit dem Kartellrecht zu vergleichen.159 So dient das Beihilferecht dem Schutz des Wettbe- werbs und verhindert insbesondere schädliche Auswirkungen von Beihilfen. Der Wettbewerb wird durch die Auswirkungen einer Beihilfe verfälscht, wenn sie geeig- net ist, die Wettbewerbsposition des Beihilfeempfängers gegenüber seinen Wettbe- werbern zu verbessern. Damit verfolgt das Beihilferecht insbesondere auch das Ziel, unter Konkurrenten gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Beteiligt sich ein Konkurrent an einem Verfahren der Überwachungsbehörde oder einem darauffolgen- den Rechtsmittelverfahren, setzt er sich für die Gewährleistung eines wirksamen Wettbewerbs ein, auch wenn er selbst aus «egoistischen» Interessen handelt. Ob es zudem Konstellationen geben wird, in denen ein Konkurrent geltend machen kann, dass einer seiner Konkurrenten im Sinne der oben beschriebenen Rechtsprechung pri- vilegiert behandelt werde, indem er eine unzulässige (und damit wettbewerbsverzer- rende) Beihilfe erhalte, ist fraglich, da sich in der Praxis kaum Anwendungsfälle die- ser Fallgruppe finden lassen.160 Bei der Prüfung, ob die genannten Voraussetzungen im Einzelfall erfüllt sind, werden die rechtsanwendenden Behörden neben der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu- künftig im Hinblick auf die Verpflichtung der Schweiz, ein gleichwertiges Beihilfe- überwachungssystem zu schaffen, auch die einschlägige unionsrechtliche Rechtspre- chung zu berücksichtigen haben.161 Generell müssen die Schweizer Justizbehörden bei der Anwendung des BHÜG die einschlägige Rechtsprechung des EuGH berück- sichtigen, soweit diese Berücksichtigung die Einhaltung der Pflicht der Schweiz ein gleichwertiges System zu schaffen, sicherstellt. Daneben sind insbesondere die allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen zu Beschwerdegründen (s. für die Beschwerdegründe bei Beschwerden gegen Bundes- erlasse vor dem Bundesverwaltungsgericht den neuen Artikel 37b VE-VGG und Ziff. 2.2.8.2), Formvorschriften, dem rechtlichen Gehör, den zulässigen Vorinstan- zen, allfälligen Streitwertgrenzen und dem Novenrecht, das heisst insbesondere wann neue Tatsachen vorgebracht werden können, anwendbar. Bezüglich der möglichen Beschwerdegründe, die die Überwachungsbehörde in ihrer Beschwerde vorbringen kann, ist darauf hinzuweisen, dass die Überwachungsbehörde nach Artikel 4 Buchstaben b, d und e VE-BHÜG die Aufgabe hat sicherzustellen, dass keine unzulässigen geplanten Beihilfen gewährt werden. Sinn und Zweck der in die- sem Gesetz speziell geregelten Behördenbeschwerde der Überwachungsbehörde ist die einheitliche und korrekte Anwendung des Bundesrechts (insb. des BHÜG) und die Zulässigkeit der Beihilfen zu gewährleisten.162 Folglich kann die Überwachungs- behörde in Beschwerdeverfahren gegen kantonale Beihilfegeber keine Verletzung von kantonalem Recht (bspw. im Bereich der Subventionen) rügen. Hingegen können

159 Vgl. BGE 139 II 328 E. 3.4 f.

160 Vgl. René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter,

2. A., Bern 2025, Rz. 129 ff. zur geringen praktischen Bedeutung dieser Praxis.

161 Vgl. etwa Urteil C-224/23 P des Europäischen Gerichtshofs vom 5. September 2024.

162 Vgl. BGE 148 II 369 E. 3.3.7.

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allenfalls beschwerdeberechtigte Beihilfeempfänger sowie Dritte alle nach dem an- wendbaren Verfahrensrecht zulässigen Beschwerdegründe rügen. Dazu gehört auch die Verletzung der beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge. So dürfte etwa die Rüge der Unangemessenheit nur in wenigen Verfahrensordnungen zulässig sein.

6. Kapitel: Rückforderung

Art. 41 Modalitäten der Rückerstattung Abs. 1 In aller Regel ist eine Rückforderung im normalen Beschwerdeverfahren aufgrund der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde nicht notwendig. Die Frage der Rückforde- rung stellt sich vor allem bei den besonderen Verfahren wegen einer Verletzung der Anmelde- beziehungsweise Mitteilungspflicht (s. 4. Kapitel VE-BHÜG). Zu berück- sichtigen ist dabei, dass für die kantonalen Beihilfegeber kein Durchführungsverbot gilt. Eine Rückforderung wird notwendig, wenn die Beihilfe bereits gewährt und aus- bezahlt beziehungsweise zugewandt wurde, bevor die Überwachungsbehörde über- haupt davon Kenntnis nimmt oder eine Beschwerde erheben konnte. Die Rückforde- rung ist im vorliegenden Kontext von entscheidender Bedeutung, um die Wettbewerbsverzerrung möglichst zu beheben, die durch den gewährten Vorteil ver- ursacht wurde. Kommt die Überwachungsbehörde in der Prüfung in einem besonderen Verfahren zum Schluss, dass die geprüfte Beihilfe unzulässig ist, hat sie auch die Rückforderung der Beihilfe anzustossen. Dafür hat sie im Verfahren zur Beseitigung der unzulässigen Beihilfen jeweils nicht nur den Widerruf der Beihilfe zu beantragen, sondern auch die Rückforderung allfälliger Vorteile (s. Art. 31 Abs. 2 und 32 Abs. 1 VE-BHÜG). Dazu 163 gehören auch allfällige Zinsen, die der Beihilfeempfänger erhalten hat. In der Folge wird der Beihilfegeber, wenn er mit den Anträgen der Überwachungsbehörde einver- standen ist, auch die Rückerstattung anordnen. Verfügt der Beihilfegeber die Rücker- stattung nicht, weil er mit den Anträgen der Überwachungsbehörde nicht einverstan- den ist, muss die Überwachungsbehörde in der Folge Beschwerde erheben. Wird im Beschwerdeverfahren die Unzulässigkeit der Beihilfe bestätigt, so muss der unterle- gene Beihilfegeber die Beihilfe nachträglich zurückfordern. Weigert sich der Beihilfeempfänger schliesslich, einem Urteil oder einer Verfügung, welche die Rückerstattung anordnet, nachzukommen, kann und muss der Beihilfege- ber die üblichen Vollstreckungswege beschreiten.164 Der Begriff der Rückerstattung muss sodann weit verstanden werden. Besteht die un- zulässige Beihilfe aus dem Erlass einer Forderung, bedeutet die Rückerstattung, dass der Beihilfegeber die Forderung wieder geltend machen muss. Auch andere entstan- dene wirtschaftliche Vorteile (bspw. durch eine Garantie), welche eine unzulässige Beihilfe darstellen, müssen zurückgefordert werden. Zinsen fallen grundsätzlich für

163 Vgl. Erläuterungen zu Art. 4 Abs. 3 Bst. b Ziff. iv der völkerrechtlichen Bestimmungen zu staatlichen Beihilfen in Ziff. 2.2.5.

164 Vgl. für den Bund Art. 40 VwVG.

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den Zeitraum ab dem Tag, an dem die als unzulässig beurteilte Beihilfe dem Beihil- feempfänger zur Verfügung stand, bis zur tatsächlichen Rückerstattung an.165 Vorbehalt des Vertrauensschutzes Vorbehalten bleibt jedoch der aus Artikel 9 der Bundesverfassung abgeleitete An- spruch der Beihilfeempfänger auf Schutz ihres Vertrauens auf die Richtigkeit behörd- lichen Handelns. Unter den in der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen können sich die Beihilfeempfänger unter Berufung auf Artikel 9 BV gegen die Rück- erstattung einer rechtswidrigen Beihilfe wehren, namentlich wenn sie sich auf die Rechtmässigkeit der Beihilfe verlassen durften.166 In diesem Fall würde eine Rücker- stattung nicht erfolgen. In der EU-Rechtsprechung kommt der Vertrauensschutz im Beihilferecht jedoch äusserst selten zur Anwendung. Eine erfolgreiche Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) beruht auf vier Voraussetzungen: 1. Vertrauensgrundlage: Potenzielle Vertrauensgrundlagen sind allein jene behördli- chen Handlungen, die sich auf eine konkrete, den Rechtssuchenden berührende An- gelegenheit beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Hand- lung zuständig ist oder die der Rechtssuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält. 2. Berechtigtes Vertrauen: Der Beihilfeempfänger, der sich auf Vertrauensschutz be- rufen will, muss berechtigterweise auf diese Grundlagen vertrauen dürfen. Das Ver- trauen ist berechtigt, wenn sich das Verhalten des Beihilfegebers auf eine konkrete Angelegenheit bezieht. Eine generelle Ansichtsäusserung genügt beispielsweise nicht. Der Beihilfeempfänger muss bei der Beurteilung der Vertrauensgrundlage die gebotene Sorgfalt walten lassen. Dabei muss er grundsätzlich nicht die Kenntnisse und Fähigkeiten von Juristinnen und Juristen anwenden. 3. Eine Vertrauensbetätigung: Der Beihilfeempfänger muss nachteilige Dispositionen getroffen haben, die er nicht mehr rückgängig machen kann. 4. Interessenabwägung: Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert, wenn überwie- gende öffentliche Interessen gegenüberstehen, insbesondere das Interesse an der rich- tigen Durchführung des objektiven Rechts. In diesem Zusammenhang ist von den rechtsanwendenden Behörden auch zu berücksichtigen, dass die Verfahrensregeln des VE-BHÜG verhindern sollen, dass es zu Wettbewerbsverzerrungen kommt. In den meisten Fällen wird der Vertrauensschutz einer Rückforderung nicht entgegen- stehen. Zwar muss der Beihilfeempfänger nicht alle beihilferechtlichen Bestimmun- gen der völkerrechtlichen Verträge kennen, missachtet er aber eine negative Stellung- nahme der Überwachungsbehörde, kann kein berechtigtes Vertrauen des Beihilfeempfängers entstehen. Zudem muss die rechtswidrig gewährte Beihilfe vom Beihilfeempfänger bereits wei- terverwendet worden sein, damit eine Vertrauensbetätigung vorliegt. Schliesslich könnten überwiegende öffentliche Interessen, wie das Interesse an der richtigen Durchführung des Beihilferechts, einer erfolgreichen Berufung auf den Grundsatz von

165 Vgl. Art. 14 Abs. 2 der EU-Verordnung 2015/1589.

166 Vgl. BGE 148 II 233 E. 5.5.1.

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Treu und Glauben entgegenstehen. In diesen Fällen kann möglicherweise ein Vertrau- ensschaden geschuldet sein, das heisst der Ersatz von nutzlos gewordenen Aufwen- dungen (negatives Interesse).167 Abs. 2 Die Rückerstattung muss samt Zinsen erfolgen, da jeglicher Vorteil der vorüberge- hend zur Verfügung gestandenen Beihilfe rückgängig gemacht werden soll. So decken Zinsen auch die Opportunitätskosten der Beschaffung der Mittel auf dem privaten Markt ab. Der Zinssatz für die allfälligen Zinszahlungen wird vom WBF auf Verordnungsstufe festgelegt. Eine Regelung durch das WBF rechtfertigt sich dadurch, dass der Zinssatz durch die Marktbedingungen technisch vorgeschrieben ist und entsprechend regel- mässig angepasst werden muss. Die Methodik wird sich an Artikel 9 der Verordnung Nr. 794/2004 der Europäischen Kommission orientieren. Die Höhe des Zinssatzes wird anhand des Umfangs und der Häufigkeit der Interbankgeschäfte berechnet. Der sogenannte Interbank-Swap-Satz wird dabei angepasst, um die erhöhten Geschäftsri- siken ausserhalb des Bankensektors zu berücksichtigen.168 Abs. 3 Kantone können einen anderen Zinssatz festlegen. Dieser darf jedoch nicht tiefer als derjenige auf Bundesebene (Abs. 2) liegen. Zudem bleibt der Zinssatz von fünf Pro- zent nach Artikel 30 Absatz 3 SuG vorbehalten unter der Voraussetzung, dass es sich bei der Beihilfe auch um eine Finanzhilfe oder Abgeltung handelt und der Beihilfe- empfänger schuldhaft gehandelt hat. Sollte der Zinssatz nach dem BHÜG höher lie- gen, gilt dieser.

Art. 42 Verjährung des Rückforderungsrechts bei unzulässigen Einzelbeihilfen Abs. 1 Die absolute Verjährungsfrist des Rückforderungsrechts des Beihilfegebers für Um- setzungsbeihilfen und Ad-hoc-Beihilfen beträgt zehn Jahre. Das entspricht der Ver- jährungsfrist in der EU.169 Eine relative Verjährungsfrist ist nicht vorgesehen, da die Überwachungsbehörde bereits aufgrund der Fristen der besonderen Verfahren han- deln muss. So hat sie beispielsweise innert 30 Tagen ab Kenntnis einer nicht mitge- teilten Beihilfe eine Nachmeldung zu verlangen (s. Art. 29 VE-BHÜG). Zudem blei- ben längere kantonale Verjährungsfristen vorbehalten, was bedeutet, dass in diesen Fällen die Verjährung erst nach Ablauf der längeren kantonalen Frist eintritt. Die Bestimmung ist nicht auf Beihilferegelungen anwendbar, da die eigentliche Ge- währung der Beihilfe durch die Umsetzungsbeihilfe erfolgt. Erst dadurch kann ein Rückforderungsrecht entstehen (s. Ausführungen zu Art. 44 VE-BHÜG).

167 S. Urteile 2C_960/2013, 2C_968/2014, 2C_973/2014 vom 28. Oktober 2014 E. 3.4.3 ff und 4.5.4; 2C_97/2023 vom 19. August 2024 E. 6.2.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, N 706 ff.

168 S. Erwägung 12 zur Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission.

169 Vgl. Art. 17 Abs. 1 der EU-Verordnung 2015/1589.

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Der Beihilfegeber hat nicht nur ein Rückforderungsrecht, sondern auch eine Rückfor- derungspflicht. Er muss das materielle Recht durchsetzen und dafür sorgen, dass eine konforme Rechtslage durch die Rückforderung von unzulässigen Vorteilen erreicht wird. Gleichzeitig muss der Bund mit den Mitteln der Bundesaufsicht sicherstellen, dass der Beihilfegeber dieser Pflicht nachkommt. Dabei ist die Rückforderung weit zu verstehen und umfasst auch allfällige Nachforderungen, falls die Beihilfe beispiels- weise im Erlass einer Schuld oder Steuer bestand (s. auch die Ausführungen zu Art. 41 VE-BHÜG). Stellt eine Beihilfe auch eine Finanzhilfe oder Abgeltung dar, laufen ab Entstehung des Rückforderungsanspruchs zusätzlich die Verjährungsfristen nach SuG. Deren Ab- lauf könnte eine Rückforderung der Beihilfe verhindern. Aufgrund der Handlungs- fristen in den besonderen Verfahren ist aber davon auszugehen, dass der Beihilfegeber die Beihilfe innert der dreijährigen subventionsrechtlichen relativen Verjährungsfrist zurückfordern kann. Da zudem die absolute Verjährungsfrist nach Artikel 32 Absatz 2 SuG erst ab Kenntnis des Rückforderungsanspruchs läuft, sollte auch diese Verjäh- rungsfrist einer Rückforderung nicht im Wege stehen. Es ist deshalb davon auszuge- hen, dass die subventionsrechtlichen Verjährungsfristen einer Rückforderung von Beihilfen nicht vorzeitig verhindern werden. Abs. 2 Ist das Rückforderungsrecht verjährt, kann der Beihilfegeber die Vorteile nicht mehr vom Beihilfeempfänger zurückverlangen. Die Überwachungsbehörde kann gegen die verjährten Beihilfen nicht mehr mit den üblichen Mitteln vorgehen. Sie kann weder eine Prüfung noch ein Beschwerdeverfahren einleiten, da die Beihilfen bereits ge- währt wurden und die Anfechtungsfristen für eine ordentliche Beschwerde abgelaufen sind. Ausdrücklich geregelt wird zudem, dass sie auch kein besonderes Verfahren ge- mäss 4. Kapitel VE-BHÜG mehr einleiten kann, wozu nach der Logik des VE-BHÜG auch die direkte Beschwerde innert 30 Tagen nach Kenntnisnahme der geplante Mas- snahme durch die Überwachungsbehörde nach Artikel 35 VE-BHÜG zählt. Die Über- wachungsbehörde geht aber bei bestehenden Beihilferegelungen nach Artikel 44 ff. VE-BHÜG weiterhin vor. Die Verjährungsfrist beginnt mit der Gewährung der Beihilfe. Umsetzungsbeihilfen oder Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Verfügungen gelten als gewährt, sobald die Verfügung rechtskräftig ist für den Beihilfeempfänger und vollstreckt werden kann. Realakte sind in der Regel sofort gewährt und bei öffentlich-rechtlichen Verträgen kommt es auf die konkrete Ausgestaltung des Vertrages an, jedoch wird in der Regel auf den Vertragsabschluss abgestellt werden können. Bei Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Erlassen ist das Datum des Inkrafttretens relevant. Es spielt hingegen keine Rolle, wenn effektive Auszahlungen zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen.

Art. 43 Unterbrechung der Verjährung Im Gegensatz zur EU wird die Verjährung nicht mit der Ergreifung jeglicher Mass- nahmen unterbrochen,170 sondern diese wird zugunsten der Rechtssicherheit auf zwei

170 Vgl. Art. 17 Abs. 2 der EU-Verordnung 2015/1589.

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zentrale Handlungen der Überwachungsbehörde beschränkt: Der Einleitung einer ver- tieften Prüfung und die Erhebung einer Beschwerde. Die Unterbrechung ist für be- sondere Verfahren gemäss 4. Kapitel VE-BHÜG relevant, denn die Verjährungsfrist läuft erst ab der Gewährung der Beihilfe. Damit der Überwachungsbehörde möglichst Zeit für eine vertiefte Prüfung bleibt, soll die Verjährung bereits mit der Einleitung der vertieften Prüfung unterbrochen werden. Je nach Konstellation würde es zu lange dauern, bis es zur Beschwerdeerhebung kommt, um die Verjährung noch rechtzeitig unterbrechen zu können. Die Wirkung der Unterbrechung wird in Absatz 2 geregelt. Die Verjährungsfrist beginnt von Neuem zu laufen. Dies entspricht der Regelung im Obligationenrecht171 (s. Art. 137 OR). Für die Berechnung der Verjährungsfrist kön- nen deshalb die Bestimmungen des Obligationenrechts sinngemäss angewendet wer- den. Wird die Verjährung durch eine Beschwerde unterbrochen, beginnt die Verjäh- rung erst wieder zu laufen, wenn das Beschwerdeverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist. Dies entspricht ebenfalls der aktuellen Rechtslage im Bereich des Obligationenrechts.172 Für nicht mitgeteilte Beihilferegelungen gilt die Verjährungsfrist nicht. Stattdessen gelten diese zehn Jahre nach ihrem Inkrafttreten als bestehende Beihilfen (s. Art. 44 Abs. 1 Bst. b VE-BHÜG).173

7. Kapitel: Fortlaufende Prüfung von bestehenden Beihilferegelungen

171 SR 220

172 S. Art. 138 OR sowie BGE 147 III 419.

173 Vgl. Art. 17 Abs. 3 der EU-Verordnung 2015/1589.

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Bestehende Beihilferegelungen werden von der Überwachungsbehörde fortlaufend geprüft. Mit der fortlaufenden Prüfung wird sichergestellt, dass bereits von einem Ge- richt oder von der Überwachungsbehörde beurteilte Beihilferegelungen sowie Beihil- feregelungen, welche die Überwachungsbehörde aus verschiedenen Gründen nicht beurteilen konnte, zu einem späteren Zeitpunkt von der Überwachungsbehörde erneut beziehungsweise erstmals überprüft werden können. Die fortlaufende Prüfung ermög- licht eine lückenlose Überwachung der Beihilferegelungen, welche in Kraft sind.

Art. 44 Bestehende Beihilferegelungen Abs. 1 Das VE-BHÜG sieht vier Kategorien von bestehenden Beihilferegelungen vor. Sie unterscheiden sich durch den «Weg», auf welchem sie zu bestehenden Beihilferege- lungen werden. Die Rechtsfolgen einer Qualifikation als bestehende Beihilferegelung sind für alle vier Kategorien dieselben: Es gelangen Artikel 45–47 VE-BHÜG zur Anwendung und es ist kein besonderes Verfahren (mehr) möglich (Abs. 2). Die erste Kategorie (Bst. a) von bestehenden Beihilferegelungen bilden Beihilferege- lungen, die in einem gerichtlichen Beschwerdeentscheid oder, falls keine Beschwerde

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erhoben wurde, in einer Stellungnahme der Überwachungsbehörde als zulässig beur- teilt wurden. Diese Beihilferegelungen werden sofort nach ihrem Inkrafttreten zu be- stehenden Beihilferegelungen. Von Buchstabe a sind auch Beihilferegelungen erfasst, die von der Überwachungsbehörde in einem besonderen Verfahren überprüft und als zulässig beurteilt worden sind. Diese Beihilferegelungen werden, nachdem die Über- wachungsbehörde in einem besonderen Verfahren ihre positive Stellungnahme abge- ben konnte, rückwirkend auf ihr Inkrafttreten zu bestehenden Beihilferegelungen. Buchstabe a ermöglicht, dass die Überwachungsbehörde bereits als zulässig beurteilte Beihilferegelungen weiterhin fortlaufend überprüfen und reagieren kann, falls sich an der Zulässigkeit der Beihilferegelung etwas ändern sollte (s. auch Bst. c). Nach Buchstabe b bilden nicht mitgeteilte Beihilferegelungen die zweite Kategorie der bestehenden Beihilferegelungen. Für diese Beihilferegelungen gilt eine Frist von zehn Jahren seit ihrem Inkrafttreten bis sie als bestehende Beihilferegelungen gelten. Bis zu diesem Zeitpunkt kann gegen eine Beihilferegelung ein besonderes Verfahren nach den Artikeln 27 ff. VE-BHÜG eingeleitet werden, da sie unter Verletzung der Mitteilungspflicht (Art. 24 VE-BHÜG) erlassen wurde. Eine nicht mitgeteilte Beihil- feregelung wird folglich nach zehn Jahren (Bst. b) oder nach Abschluss des besonde- ren Verfahrens mit einer Stellungnahme, dass sie zulässig ist (Bst. a) zu einer beste- henden Beihilferegelung. Buchstabe b ist das Pendant zu Artikel 42 VE-BHÜG, wonach das Rückforderungsrecht innert zehn Jahren nach der Gewährung verjährt und die Überwachungsbehörde kein besonderes Verfahren mehr gegen (nicht mitge- teilte) Einzelbeihilfen einleiten kann. Da durch den Erlass einer Beihilferegelung noch kein geldwerter Vorteil gewährt wird, ist bei Beihilferegelungen auch keine Rückfor- derung möglich. Somit kann kein Rückforderungsrecht verjähren, weshalb die nicht mitgeteilten Beihilferegelungen nicht unter Artikel 42 VE-BHÜG fallen. Stattdessen unterstehen sie nach Ablauf der 10-jährigen Frist einer fortlaufenden Prüfung durch die Überwachungsbehörde. Die dritte Kategorie von bestehenden Beihilfen umfasst Bestimmungen in Erlassen, die zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens keine Beihilferegelungen waren und aufgrund von Änderungen der sachlichen Gegebenheiten oder der beihilferechtlichen Bestim- mungen der völkerrechtlichen Verträge eine Beihilferegelung geworden sind (Bst. c). Diese Bestimmungen erfüllten die Merkmale einer Beihilfe im Zeitpunkt ihres In- krafttretens folglich nicht und unterstanden auch keiner Prüfung durch die Überwa- chungsbehörde. Eine Möglichkeit wäre je nach Konstellation, dass eine geförderte Einheit neu die Merkmale eines Unternehmens beziehungsweise einer marktwirt- schaftlichen Tätigkeit erfüllt und damit neu als Beihilfeempfänger klassifiziert wird. Änderungen des materiellen Beihilferechts ergeben sich aus Anpassungen der völker- rechtlichen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG, was insbesondere auch im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme geschehen kann (s. auch Ziff. 2.2.5.8). Wird eine bereits beurteilte Beihilferegelung aufgrund von Änderungen der beihilfe- rechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge neu unzulässig, ist dies ein Anwendungsfall von Buchstabe a. Schliesslich gelten nach Buchstabe d auch die Beihilferegelungen, welche vor dem Inkrafttreten des BHÜG erlassen werden, als bestehende Beihilferegelungen. Gegen diese Beihilferegelungen kann die Überwachungsbehörde weder ein ordentliches noch ein besonderes Verfahren einleiten. Die Überwachungsbehörde ist auch nicht

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legitimiert, gegen diese Beihilferegelungen Beschwerde zu erheben. Möglich ist ein- zig eine Überprüfung im Rahmen der fortlaufenden Prüfung. Die Überwachungsbehörde beginnt mit der fortlaufenden Prüfung, indem sie in den zwölf Monaten nach Inkrafttreten des BHÜG zunächst eine Übersicht über die beste- henden Beihilferegelungen mit einer Einschätzung zur Zulässigkeit erstellt (s. Art. 56 Abs. 2 VE-BHÜG und Ziff. 2.2.5.5). Erst danach kann die Überwachungsbehörde die fortlaufende Prüfung nach Artikel 46 ff. VE-BHÜG aufnehmen. Abs. 2 Die Überwachungsbehörde kann kein besonderes Verfahren eröffnen gegen beste- hende Beihilferegelungen. Dies gilt zwar für alle bestehenden Beihilferegelungen, nur in Bezug auf die Beihilferegelungen nach Absatz 1 Buchstabe b ist aber eine aus- drückliche Regelung notwendig. In den Fällen von Buchstaben a, c und d konnte keine Anmelde- oder Mitteilungspflicht verletzt werden. Das bedeutet, dass die Beihilfeüberwachungsbehörde gegen nicht mitgeteilte Beihil- feregelungen nur während zehn Jahren ein besonderes Verfahren einleiten kann. Dies entspricht grundsätzlich der Rechtslage, wie sie für Einzelbeihilfen gilt (s. Art. 42 Abs. 2 VE-BHÜG). Sobald eine nicht mitgeteilte Beihilferegelung zehn Jahre in Kraft ist, gilt sie als bestehende Beihilferegelung. Ab diesem Zeitpunkt untersteht sie statt- dessen der fortlaufenden Prüfung des 7. Kapitels.

Art. 45 Änderung bestehender Beihilferegelungen Wird eine bestehende Beihilferegelung signifikant geändert, gilt sie als neues Beihil- fevorhaben.174 Wann eine Änderung einer bestehenden Beihilferegelung signifikant ist, bestimmt sich nach Artikel 6 Absatz 3 VE-BHÜG. In diesem Fall untersteht die Änderung dem ordentlichen Verfahren. Dies bedeutet, dass den Beihilfegeber bezüg- lich der Änderung dieser Beihilferegelung die Anmeldepflicht nach Artikel 6 VE- BHÜG trifft, worauf die Überwachungsbehörde eine einfache Prüfung einleitet. Die Änderung der Beihilfe untersteht in der Folge auch der Mitteilungspflicht, damit die Überwachungsbehörde gegebenenfalls eine Beschwerde erheben kann.

Art. 46 Fortlaufende Prüfung Abs. 1 Bestehende Beihilferegelungen werden nach Abschluss einer ordentlichen Prüfung und eines allfälligen Beschwerdeverfahrens von der Überwachungsbehörde fortlau- fend auf ihre Vereinbarkeit mit den beihilferechtlichen Bestimmungen der völker- rechtlichen Verträge geprüft. Damit die Überwachungsbehörde über die notwendigen Informationen für die fort- laufende Prüfung verfügt, ist im Vorentwurf vorgesehen, dass die Überwachungsbe- hörde nach Artikel 22 VE-BHÜG vom Beihilfegeber und -empfänger Auskünfte ver- langen kann.

174 Vgl. Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 über das vereinfachte Anmeldeverfahren für bestimmte Änderungen bestehender Beihilfen.

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Abs. 2 Im Rahmen der fortlaufenden Prüfung kann die Überwachungsbehörde auch einzelne Wirtschaftszweige untersuchen. Dies trifft beim Verdacht zu, dass im Wirtschafts- zweig mehrere unzulässige bestehende Beihilferegelungen bestehen.175 Dieses Instru- ment ist somit ein Spezialfall der fortlaufenden Prüfung, indem die Überwachungsbe- hörde systematisch eine Branche anhand der ihr zur Verfügung stehenden Mittel (s. Art. 22 VE-BHÜG) untersucht. Dies kann beispielsweise sinnvoll sein, wenn zahlrei- che Anzeigen zu einem Wirtschaftszweig eingereicht wurden oder die sachlichen Ge- gebenheiten beziehungsweise beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtli- chen Verträge sich für einen konkreten Wirtschaftszweig besonders stark geändert haben. Die Details dieser Bestimmung werden noch geprüft und während der Vernehmlas- sung sowie anhand allfälliger Vernehmlassungsantworten ausgearbeitet.

Art. 47 Prüfung bei bestehenden Beihilferegelungen Abs. 1 Der erste Schritt der fortlaufenden Prüfung wird im Vorentwurf nicht detailliert gere- gelt. Der Überwachungsbehörde soll bei der Ausgestaltung ein gewisser Spielraum zukommen. Das Verfahren muss jedenfalls nicht der einfachen Prüfung, wie sie in Artikel 14 VE-BHÜG geregelt ist, entsprechen. Folglich kann die Überwachungsbe- hörde das konkrete Verfahren nach ihrem Ermessen und den vorliegenden Gegeben- heiten ausgestalten. Hat die Überwachungsbehörde aufgrund der fortlaufenden Prü- fung Grund zur Annahme, dass eine bestehende Beihilferegelung unzulässig ist, teilt sie dies dem Beihilfegeber mit. Zusammen mit dieser Mitteilung schlägt sie dem Bei- hilfegeber Änderungen der Beihilferegelung oder deren Aufhebung vor. Abs. 2 und 3 Der Beihilfegeber hat sich mit den Vorschlägen der Überwachungsbehörde auseinan- derzusetzen. In der Folge hat der Beihilfegeber die Überwachungsbehörde über die vorgenommenen Änderungen oder die Aufhebung der Beihilferegelung zu informie- ren. Passt der Beihilfegeber die Beihilferegelung entsprechend den Vorschlägen der Überwachungsbehörde an oder hebt er sie sogar ganz auf, ist die Prüfung für die Über- wachungsbehörde abgeschlossen, da sie das Ziel einer konformen Rechtslage erreicht hat. Ist die Beihilferegelung nach Ansicht der Überwachungsbehörde auch nach den vorgenommenen Änderungen immer noch unzulässig oder weigert sich der Beihilfe- geber, die Beihilferegelung aufzuheben, obwohl dies nach Ansicht der Überwa- chungsbehörde der einzige gangbare Weg wäre, leitet die Überwachungsbehörde eine vertiefte Prüfung nach Artikel 16 VE-BHÜG ein. Die Überwachungsbehörde schliesst die vertiefte Prüfung einer bestehenden Beihil- feregelung mit einer Stellungnahme ab. Kommt sie zum Schluss, dass die bestehende Beihilferegelung unzulässig ist, erhebt sie Beschwerde gegen zukünftig darauf ge- stützte Umsetzungsbeihilfen (s. Art. 48 Abs. 1VE-BHÜG).

175 Vgl. Art. 25 Abs. 1 der EU-Verordnung 2015/1589.

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Art. 48 Verfahren bei als unzulässig beurteilten bestehenden Beihilferegelungen Das Verfahren bei als unzulässig beurteilten bestehenden Beihilferegelungen ent- spricht demjenigen für Beihilferegelungen, die in einem besonderen Verfahren als un- zulässig beurteilt worden sind (s. Art. 33 VE-BHÜG). Handelt es sich um eine bestehende Beihilferegelung, kann die Überwachungsbe- hörde allerdings erst gegen darauf gestützte Umsetzungsbeihilfen Beschwerde erhe- ben, wenn sie die Stellungnahme veröffentlicht hat, in der sie die Beihilferegelung als unzulässig beurteilt. Der Beihilfegeber, der die Beihilferegelung erlassen hat, ist nach Abschluss der Prü- fung verpflichtet alle Beihilfegeber, welche gestützt auf diese bestehende Beihilfere- gelung Umsetzungsbeihilfen gewähren können, auf die Stellungnahme und auf ihre zukünftige Mitteilungspflicht bezüglich neuer Umsetzungsbeihilfen hinzuweisen (s. Erläuterungen zur Mitteilungspflicht Art. 24 Abs. 1 Bst. d VE-BHÜG). Die neu ent- stehende Mitteilungspflicht wird es der Überwachungsbehörde ermöglichen, gegen alle neuen Umsetzungsbeihilfen, die gestützt auf diese unzulässige bestehende Bei- hilferegelung gewährt werden, Beschwerde zu erheben. Im Gegensatz zum besonderen Verfahren kann die Überwachungsbehörde nicht ge- gen Umsetzungsbeihilfen vorgehen, welche vor der Veröffentlichung der Stellung- nahme zur Unzulässigkeit gewährt wurden. Es bestand keine Mitteilungspflicht, wes- halb kein besonderes Verfahren eingeleitet werden kann wegen deren Verletzung. Die Überwachungsbehörde kann nur gegen zukünftige auf die unzulässige bestehende Beihilferegelung gestützte Umsetzungsbeihilfe (pro futuro) vorgehen.

8. Kapitel: Transparenz

Art. 49 Zustellungs- und Berichterstattungspflicht der Beihilfegeber Der vorliegende Artikel betrifft die bereits geprüften und mitgeteilten Beihilfen, die veröffentlicht werden sollen. Sobald die Verfügungen und Urteile (Abs. 1) rechtskräf- tig sind, stellen die Beihilfegeber der Überwachungsbehörde diese nach Schwärzung der Geschäftsgeheimnisse zu. Sie erstatten zudem Bericht über Erlasse und Verträge sobald diese in Kraft beziehungsweise abgeschlossen sind, damit auch diese Informa- tionen veröffentlicht werden können. Dies schafft die notwendige Transparenz über die gewährten Beihilfen. Damit werden die beihilferechtlichen Bestimmungen zur Transparenz umgesetzt, zu denen sich die Schweiz verpflichtet hat (s. Art. 6 der Bei- hilfeprotokolle respektive Art. 16 des Stromabkommens). Zusätzlich wird der Wider- ruf von Stellungnahmen gekennzeichnet. Die eigentliche Veröffentlichung erfolgt durch die Überwachungsbehörde, die jedoch die endgütigen Unterlagen und Informationen von den Beihilfegebern benötigt. Ent- sprechend ist diese zusätzliche Zustellungs- und Berichterstattungspflicht notwendig. Es sind grundsätzlich die Beihilfegeber dafür verantwortlich, dass alle Geschäftsge- heimnisse aus den zu publizierenden Unterlagen entfernt werden (Abs. 3). Für die Beurteilung, was zu schwärzen ist, ist die vertiefte Kenntnis des Beihilfegebers der Angelegenheit notwendig. Mit diesem Vorgehen wird sichergestellt, dass keine Ge- schäftsgeheimnisse publiziert werden.

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Die Zustellungs- und Berichterstattungspflicht ist einerseits von der Anmeldepflicht zu unterscheiden. Dort geht es um geplante Beihilfen, die vor ihrer Gewährung ge- prüft werden müssen. Andererseits ist sie auch von der Mitteilungspflicht zu unter- scheiden, wo es darum geht, die gewährte aber noch nicht rechtskräftige Beihilfe mit- zuteilen, um der Überwachungsbehörde die Ausübung der Beschwerdepflicht zur ermöglichen. Auch die Bundesversammlung und der Bundesrat müssen der Überwa- chungsbehörde die von ihnen gewährten Beihilfen nach Eintritt der Rechtskraft be- ziehungsweise in Kraft treten zustellen. Dies stellt sicher, dass die Überwachungsbe- hörde Kenntnis aller Beihilfen hat und sie veröffentlichen kann. Die im vorliegenden Artikel vorgesehenen Pflichten der Beihilfegeber bewirken keine neue Prüfung der Beihilfen durch die Überwachungsbehörde.

Art. 50 Summarische Berichterstattung Beihilfen, die von der Anmeldepflicht und der Berichterstattungspflicht ausgenom- men sind, weil sie in den völkerrechtlichen Verträgen nach Artikel 1 Absatz 2 VE- BHÜG als vereinbar mit dem Binnenmarkt vermutet werden (Art. 3 Abs. 4 der Bei- hilfeprotokolle respektive Art. 13 Abs. 4 des Stromabkommens) unterliegen einer summarischen Berichterstattungspflicht. Die spezifischen Anforderungen dieser sum- marischen Pflicht werden in einer Verordnung des WBF geregelt, da es sich dabei nur um formelle Details handelt. Gemäss der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverord- nung der EU (s. Ziff. 2.2.4) umfasst die summarische Berichterstattung mindestens eine Kurzbeschreibung sowie den Wortlaut der Beihilfe. Bei Umsetzungsbeihilfen und Ad-hoc-Beihilfen über 500 000 Euro können weitere Informationen verlangt wer- den.

Art. 51 Veröffentlichung Die Überwachungsbehörde führt eine Datenbank, um die notwendige Transparenz über Beihilfen in den von den völkerrechtlichen Verträgen erfassten Bereichen herzu- stellen (s. dazu Art. 1 Abs. 2 VE-BHÜG). Ebenso erfasst werden die laufenden ver- tieften Prüfungen durch die Publikation der Einleitung der vertieften Prüfung sowie die laufenden Beschwerdeverfahren aufgrund einer entsprechenden Information der Überwachungsbehörde (Bst. d). Kenntnis über Beschwerden der Überwachungsbe- hörde ist aufgrund der aufschiebenden Wirkung zentral. Die Datenbank ist öffentlich zugänglich. Die Beihilfegeber und Beihilfeempfänger werden nicht anonymisiert. Die Überwa- chungsbehörde stellt sicher, dass ihre eigenen Veröffentlichungen wie Stellungnah- men (Bst. a), Mitteilungen über die Einleitung von vertieften Prüfungen (Bst. b) oder Informationen über erhobene Beschwerden (Bst. d) keine Geschäftsgeheimnisse ent- halten. Soweit die Unterlagen oder Informationen von den Beihilfegebern stammen, sind diese verantwortlich für die Einhaltung der Geschäftsgeheimnisse (s. Art. 49 Abs. 3 VE-BHÜG). Die Beihilfegeber haben darauf zu achten, dass die Schwärzung verhältnismässig ist und nicht das gesamte Dokument betrifft. Die Überwachungsbe- hörde kann soweit notwendig entsprechende Weisungen erlassen. In Absatz 2 wird aufgelistet, welche Informationen und Unterlagen die Überwa- chungsbehörde veröffentlichen muss. Die Liste ist nicht abschliessend, da sich aus der

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Verordnung weitere (untergeordnete) Veröffentlichungspflichten ergeben können. Im Gegensatz zu den Transparenzvorschriften in der EU werden auch die beihilfegewäh- renden Rechtsakte (Bst. a) veröffentlicht. Dies kann aufgrund der Geschäftsgeheim- nisbereinigung zu Mehraufwand führen, stellt jedoch ein wesentliches Transparenz- merkmal dar. Denn im Gegensatz zum EU-System kann keine Beschwerde gegen die (unverbindlichen) Stellungnahmen der Überwachungsbehörde, sondern bloss direkt gegen die Beihilfe erhoben werden. Folglich ist Kenntnis über die gewährten Beihil- fen hilfreich, um eine konstante Schweizer Praxis zu entwickeln. Daneben wird es auch möglich sein, gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004176 (BGÖ) Einsicht in Dokumente der Überwachungsbehörde zu erhalten. Das Öffentlichkeitsgesetz wird auf die Überwachungsbehörde anwendbar sein. Sie muss amtliche Dokumente jedoch nicht zugänglich machen, bevor sie ihre Stellungnahme veröffentlicht hat (Art. 8 Abs. 2 BGÖ). Der Umgang mit Geschäfts- geheimnissen richtet sich neben den Transparenzvorschriften (s. Art. 49 ff. VE- BHÜG) auch nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe g BGÖ sowie Artikel 25 KG. Analog zu Artikel 9 Absatz 2 VE-BHÜG werden die Einzelheiten des Inhalts und die Form der zu veröffentlichenden Unterlagen und Informationen durch das WBF gere- gelt. Eine Regelung durch den Bundesrat ist aufgrund der geringen Tragweite und des hohen Detaillierungsgrads nicht angezeigt.

9. Kapitel: Allgemeine Verfahrensbestimmungen

Art. 52 Feststellung des Sachverhalts Die Überwachungsbehörde muss den Sachverhalt von Amtes wegen ermitteln. Es liegt in ihrer Verantwortung die rechtserheblichen Tatsachen festzustellen. Sie trägt die Beweisführungslast, die jedoch durch Mitwirkungspflichten eingeschränkt wird. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn der Beihilfegeber über besseren Zugang zu den tatsächlichen Begebenheiten verfügt. Sowohl der Beihilfegeber als auch der Beihilfe- empfänger haben aufgrund ihrer Nähe zum Sachverhalt beziehungsweise zum in Frage stehenden Beihilfevorhaben eine Mitwirkungspflicht (s. Art. 22 Abs. 1 VE- BHÜG). Vor allem die Auskünfte des Beihilfegebers werden zentral sein, denn er will die Beihilfe gewähren und muss somit über alle notwendigen Informationen verfügen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Beihilfegeber im Verwaltungsverfahren, wel- ches zur Gewährung der Beihilfe führt, nach dem anwendbaren Verfahrensrecht eben- falls verpflichtet ist, den Sachverhalt von Amtes wegen zu erstellen und dazu die not- wendigen Informationen vom Beihilfeempfänger einzufordern. In Bezug auf die geltend gemachten Ausnahmen (bzw. Vereinbarkeiten mit dem ord- nungsgemässen Funktionieren des Binnenmarktes) oder Rechtfertigungsgründe be- steht eine erhöhte Mitwirkungspflicht. Der Beihilfegeber hat alle für die diesbezügli- che Beurteilung notwendigen Informationen einzureichen. Unabhängig von der im Einzelfall angerufenen Rechtsgrundlage für die Vereinbarkeit/Rechtfertigung, obliegt es dem Beihilfegeber, der Überwachungsbehörde alle notwendigen Informationen

176 SR 152.3

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(bspw. bezifferbare Nachweise zum Funding Gap) für die Prüfung zu liefern, ob eine Massnahme unter die Ausnahmetatbestände fällt, beziehungsweise als zulässig beur- teilt werden kann. Kommt er dieser Pflicht nicht nach (bspw. indem er den Funding Gap nicht nachweisen oder allfällig Inkonsistenzen nicht ausräumen kann), gelten die Zulässigkeitsvoraussetzungen als nicht erstellt. Das Prüfungsverfahren wird mehrheitlich schriftlich stattfinden, wie dies in Verwal- tungsverfahren üblich ist. Die Überwachungsbehörde wird zudem ihre Sachverhalts- ermittlung in der Regel auf Urkunden stützen. Sie kann aber auch Auskünfte vom Beihilfegeber oder vom Beihilfeempfänger sowie von Dritten verlangen oder Gutach- ten von Sachverständigen einholen. Welche Urkunden notwendig sind, hängt von den konkreten Umständen ab. Meistens wird die Überwachungsbehörde diese bezeichnen können. Allerdings obliegt auch hier insbesondere dem Beihilfegeber die Pflicht offenzulegen, was überhaupt für Un- terlagen vorhanden sind. Die Überwachungsbehörde hat nicht alle üblicherweise in einem Verwaltungsverfah- ren vorgesehenen Beweismittel zur Verfügung.177 Dies soll das Prüfungsverfahren entlasten und beschleunigen, da es schliesslich nur mit einer unverbindlichen Stel- lungnahme und nicht mit einer Verfügung endet. Die Überwachungsbehörde kann deshalb keine Zeugen einvernehmen oder Augenscheine vor Ort vornehmen. Es ist aber möglich, dass sich die Überwachungsbehörde auf Urkunden (Protokolle) über bereits durch den Beihilfegeber in seinem Verfahren auf Gewährung der Beihilfe durchgeführten Zeugeneinvernahme oder Augenscheine abstützt.

Art. 53 Berechnung von Prüfungsfristen Zur Berechnung der Prüfungsfristen gelten die Artikel 20–24 VwVG. Der Verweis stellt klar, dass sich die Berechnung der Fristen im Prüfungsverfahren nach den Best- immungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes richtet. Darunter fallen auch bereits die Fristen im Rahmen der Anmeldung, so insbesondere die Frist, welche die Über- wachungsbehörde für ergänzende Auskünfte ansetzen kann (s. Art. 11 Abs. 2 VE- BHÜG). Es handelt sich bei dieser Nachfrist um eine behördliche Frist, die gemäss Artikel 22 Absatz 2 VwVG erstreckt werden kann. Zusätzlich ist das Europäische Übereinkommen vom 16. Mai 1972178 über die Berech- nung von Fristen zu berücksichtigen, insbesondere für die Berechnung der in Monaten angegebenen Dauer der einfachen und vertieften Prüfungsfristen. Das Abkommen ist auf (besondere) Verwaltungsverfahren unmittelbar anwendbar, ohne dass ein aus- drücklicher Verweis notwendig ist (s. Art. 1 Abs. 1 des Abkommens vom 16. Mai 1972).179

177 Vgl. Art. 12 VwVG.

178 SR 0.221.122.3 179 S. auch Botschaft zum Bundesgesetz über die Zustellung von Sendungen an Wochenenden und Feiertagen vom 12. Februar 2025; BBl 2025 565, S. 32.

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Art. 54 Elektronische Kommunikation und Aktenführung Die Verfahren der Überwachungsbehörde sind besondere Verwaltungsverfahren und keine Justizverfahren. Aus diesem Grund sieht Artikel 54 VE-BHÜG vor, dass die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 2024180 über die Plattformen für die elektronische Kommunikation in der Justiz (BEKJ) für die Verfahren der Über- wachungsbehörde analog zur Regelung in Artikel 6a VwVG nur teilweise für an- wendbar erklärt werden.181 Absatz 2 bestimmt, dass die Überwachungsbehörde die nach Artikel 6a Absatz 2 VwVG zu schaffende Plattform nutzt und statuiert die Pflicht zur elektronischen Ak- tenführung. Die elektronische Akte gilt als massgeblich. Unter gewissen Umständen kann es vorkommen, dass nicht von sämtlichen Beweismitteln adäquate elektronische Kopien angefertigt werden können. Für solche Fälle gilt eine Ausnahmeregelung. Die Aktenweitergabe erfolgt ebenfalls elektronisch über die Plattform. Dies betrifft insbesondere die Akten, die der Beihilfegeber der Überwachungsbehörde zustellen muss oder Akten bei der Weiterleitung wegen Unzuständigkeit sowie auch bei der Amtshilfe. Aus Absatz 3 ergibt sich sodann, dass für alle Prüfungsverfahren der Überwachungs- behörde eine Pflicht zur elektronischen Übermittlung besteht. Damit werden die Prü- fungen der Überwachungsbehörde möglichst effizient ausgestaltet. Da die Prüfungs- verfahren vor der Überwachungsbehörde nur von Behörden (Beihilfegeber) und Unternehmen (Beihilfeempfänger/Konkurrenten) geführt werden, ist es grundsätzlich möglich, keine Ausnahmen von dieser Pflicht vorzusehen. Sowohl für Behörden als auch für Unternehmen ist es zumutbar die Plattform zu nutzen. Weiterhin zulässig ist es aber für Privatpersonen eine Anzeige nach Artikel 28 VE-BHÜG auf anderem Wege, das heisst nicht über die Plattform, zu machen.

10. Kapitel: Schlussbestimmungen

Art. 55 Änderung anderer Erlasse Die Einrichtung des Beihilfeüberwachungsverfahrens bedingt die Änderung verschie- dener Erlasse, die im Anhang aufgeführt sind. Es handelt sich dabei hauptsächlich um Änderungen des VGG sowie des BGG. Die Änderungen dieser Bestimmungen wer- den unter Ziffer 2.2.8 erläutert.

Art. 56 Übergangsbestimmungen Abs. 1 Die Überwachungsbehörde kann gegen Beihilfen, die bis zu fünf Jahre nach Inkraft- treten des Beihilfeprotokolls-LuftVA, des Beihilfeprotokolls-LandVA und des Strom- abkommens gewährt wurden, nicht nach den Kapiteln 3 [Ordentliches Verfahren vor der Überwachungsbehörde], 4 [Besondere Verfahren bei Verletzung der Anmelde- oder Mitteilungspflicht] und 5 [Beschwerdeverfahren] vorgehen.

180 BBl 2025 19

181 Vgl. BBl 2023 679, S. 42.

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Für diese Beihilfen gelten entsprechend auch die Anmelde- und Mitteilungspflicht nicht. Das Ziel der Übergangsfrist ist es, dass die betroffenen Organe von Bund und Kantonen ihre Gesetzgebung an die erwähnten völkerrechtlichen Verträge anpassen und die notwendigen organisatorischen Bestimmungen erlassen können. Abs. 2 Die Überwachungsbehörde erstellt innert zwölf Monaten nach Aufnahme ihrer Tätig- keit eine Übersicht der bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits bestehenden Bei- hilferegelungen. Sie führt dabei eine vorläufige Bewertung durch, ob diese bestehen- den Beihilfen mit den beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge zu vereinbaren sind. Die Formulierung «schätzt ein» nimmt dabei Bezug auf die «prima facie»-Formulierung der Beihilfeprotokolle respektive des Stromabkom- mens (s. Ziff. 2.2.5.5). Diese Einschätzung hat keine Auswirkungen auf die Anmelde- und Mitteilungspflicht der Beihilfegeber. Sie ist aber für die Priorisierung der Über- wachungsbehörde im Rahmen der fortlaufenden Prüfung von Bedeutung (Abs. 3). Abs. 3 Nach Ablauf der Frist von Absatz 2 kann die Überwachungsbehörde die bestehenden Beihilferegelungen nach Artikel 44 Absatz 1 Buchstabe d VE-BHÜG im Rahmen der fortlaufenden Prüfung untersuchen. Da es die anderen Kategorien der bestehenden Beihilferegelungen zu diesem Zeitpunkt noch nicht geben kann, wird nur auf den Buchstaben d Bezug genommen.

Art. 57 Referendum und Inkrafttreten Das BHÜG untersteht dem fakultativen Referendum. Der genaue Zeitpunkt des In- krafttretens wird vom Bundesrat bestimmt. Es tritt aber spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten des Beihilfeprotokolls-LuftVA, des Beihilfeprotokolls-LandVA [und des Stromabkommens] in Kraft (s. Ziff. 2.2.5.4).

2.2.8 Änderung anderer Erlasse

2.2.8.1 Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005182 (BGG)

Art. 82 Bst. bbis BGG Artikel 82 BGG regelt die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten. Vorgesehen sind zwei zulässige Anfechtungsobjekte (Entscheide und kantonale Erlasse, Bst. a und b) sowie das besondere Rechtsgebiet der politischen Rechte (Bst. c). Um zu gewährleisten, dass die Überwachungsbehörde Beihilferegelungen und Ad- hoc-Beihilfen in der Form von Erlassen von Verwaltungseinheiten des Bundes (bspw. von Departementen oder Ämtern) auch vor Bundesgericht bringen kann, muss diese Zulässigkeit breiter gefasst werden. Zwar wird das Bundesverwaltungsgericht als Vo- rinstanz entscheiden, womit die Überwachungsbehörde formell gegen einen Ent-

182 SR 173.110

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scheid des Bundesverwaltungsgerichts vorgehen wird. Jedoch bleibt auch die Be- schwerde ans Bundesgericht ein Rechtsmittel gegen einen Erlass. Das Bundesgericht hat dies in Bezug auf Rechtsmittel gegen Entscheide über kantonale Erlasse bereits ausdrücklich so entschieden.183 Eine Ad-hoc-Beihilfe in der Form eines Erlasses liegt grundsätzlich vor, wenn der Vorteil bereits mit dem Inkrafttreten des Erlasses entsteht. Es ist keinerlei Umset- zungsakt notwendig, das heisst auch keine technische Anwendung im Sinne einer Umsetzungsbeihilfe (s. die Ausführungen zu Art. 2 Bst. d VE-BHÜG). Vorstellbar ist die Aufhebung von Steuer- oder anderweitigen Schulden durch einen Rechtsatz, wo- bei es aber auf die konkrete Ausgestaltung ankommen wird. Zu unterscheiden sind die Erlasse mit Ad-hoc-Beihilfen von gesetzlichen Grundlagen für Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Verfügungen, öffentlich-rechtlichen Verträgen oder Realakten. Bei Ersteren handelt es sich grundsätzlich um Erlasse, welche den anwendenden Beihil- fegebern einen Ermessensspielraum geben (s. dazu auch die Ausführungen zum Be- griff der Beihilferegelung in Art. 2 Bst. c VE-BHÜG). Der Vorentwurf sieht deshalb eine Erweiterung der Anfechtungsobjekte mit der Schaffung eines neuen Buchstaben bbis vor. Anfechtbar sind neu auch Erlasse des Bundes, sofern sie eine Beihilferegelung oder eine Ad-hoc-Beihilfe enthalten. Um eine mit der EU-Beihilfeüberwachung gleichwertige Überwachung sicherzustellen, muss es Dritten möglich sein, eine gerichtliche Überprüfung von Beihilfen der Bun- desversammlung und des Bundesrates auch in Form von Verordnungen zu erwirken, weshalb diese von Buchstaben bbis mitumfasst sind. Es handelt sich dabei um eine Ausnahme im Sinne von Artikel 189 Absatz 4 BV. Daneben werden insbesondere auch Verordnungen der Departemente und der Ämter anfechtbar sein. Ausgenommen bleiben einzig Verfassungsänderungen und Bundesgesetze. Nicht erfasst von Buchstaben bbis sind hingegen Entscheide des Bundesverwaltungs- gerichtes über Einzelakte der Bundesversammlung, mit welchen Beihilfen gewährt werden. Diese sind analog zu Entscheiden über Verfügungen des Bundesrates von Artikel 82 Buchstabe a BGG erfasst. Dementsprechend sollen auf die Einzelakte die Bestimmungen der Verfügungen sinngemäss angewandt werden (s. dazu Art. 33 Abs. 2 VE-VGG). Es handelt sich deshalb grundsätzlich um Entscheide in einer An- gelegenheit des öffentlichen Rechts. Ausschlaggebend ist diesbezüglich grundsätz- lich, was vor dem Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kann (s. Art. 31a VE-VGG).184 Die Überwachungsbehörde kann gegen die von Buchstaben bbis erfassten Beihilfen der Bundesversammlung sowie des Bundesrates keine Beschwerde ans Bundesgericht erheben. Dies ergibt sich ausdrücklich aus Artikel 36 Absatz 2 VE-BHÜG. Eine sol- che Beschwerde können nur Dritte erheben, wobei es sich in der Regel um Konkur- renten oder potenzielle Beihilfeempfänger handeln wird (s. die Ausführungen zu Art. 40 VE-BHÜG). Für die Legitimation zu einer solchen abstrakten Normenkontrolle ist die virtuelle Betroffenheit massgebend (s. die Ausführung zur Art. 37a VE-VGG).

183 BGE 149 I 81 E. 4.1; Urteil 2C_694/2021 vom 8. September 2023 E. 1.2 [nicht publiziert in BGE 150 I 39]. 184 S. dazu auch Bernhard Waldmann, in: Waldmann et al., Bundesverfassung Basler Kom- mentar, Basel 2015, Art. 82 N 7.

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Art. 83 Bst. k BGG Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, können nicht vor Bundesgericht angefochten werden. Ob ein Rechtsanspruch auf die Beihilfe oder nicht besteht, darf aber keinen Unterschied machen für die Überprüfung beziehungsweise das Beschwerderecht der Überwachungsbehörde bezüglich ihrer Zulässigkeit bezie- hungsweise der Vereinbarkeit mit den beihilferechtlichen Bestimmungen der völker- rechtlichen Verträge. Der Vorentwurf sieht hier deshalb eine Gegenausnahme vor, damit die Überwachungsbehörde auch die Frage der Zulässigkeit von Beihilfen, auf die kein Anspruch besteht, wo nötig, bis vor Bundesgericht ziehen kann. Damit wird sichergestellt, dass das Bundesgericht die einheitliche Anwendung des Beihilferechts schweizweit sicherstellen kann.

Art. 83 Bst. m BGG Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben können nach dem gelten- den Recht nicht vor Bundesgericht angefochten werden. Werden solche Entscheide im sachlichen Geltungsbereich des VE-BHÜG getroffen, können sie unter Umständen eine Beihilfe darstellen. Ist dies der Fall, muss die Überwachungsbehörde das Recht haben, den Entscheid bezüglich seiner Vereinbarkeit mit den beihilferechtlichen Best- immungen der völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG vor Bundesgericht anzufechten. Der Vorentwurf sieht hier deshalb eine Gegenausnahme vor. Nur so kann gewährleistet werden, dass das Bundesgericht die einheitliche An- wendung des Beihilferechts schweizweit sicherstellt.

Art. 87 BGG Die Sachüberschrift wird dahingehend präzisiert, dass die Anfechtung von kantonalen Erlassen geregelt wird. Dies ist notwendig, da neu auch gewisse Erlasse des Bundes angefochten werden können (s. Art. 82 Bst. bbis VE-BGG).

Art. 98a BGG Für Beschwerden vor dem Bundesgericht gelten grundsätzlich die Rügegründe nach Artikel 95 BGG. Diese sind jedoch nicht auf die Anfechtung von Erlassen des Bundes ausgerichtet. Entsprechend wird ein neuer Artikel 98a eingefügt, der dieser neuen An- fechtungsmöglichkeit Rechnung trägt. Handelt es sich um Erlasse eines Departe- ments, eines Bundesamtes oder einer weiteren Verwaltungseinheit, kann die Verlet- zung von übergeordnetem Bundesrecht (namentlich von Bundesgesetzen oder der Verfassung) oder Völkerrecht gerügt werden. Diese Einschränkung ergibt sich grund- sätzlich bereits aus der Hierarchie der Normen, soll aber ausdrücklich auch für das bundesgerichtliche Verfahren klargestellt werden (s. dazu auch Art. 37b VE-VGG). Aus dem Geltungsbereich des VE-BHÜG ergibt sich, dass die Überwachungsbehörde im Rahmen einer Behördenbeschwerde nur eine Verletzung der beihilferechtlichen Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge rügen kann (s. Ausführungen zu Art. 4 VE-BHÜG).

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Handelt es sich um eine Beschwerde von potenziellen Beihilfeempfängern oder von Dritten, wie zum Beispiel möglichen Konkurrenten, gegen eine Verordnung der Bun- desversammlung oder des Bundesrates, kann nach Absatz 2 nur die Unzulässigkeit der Beihilfe gerügt werden. Diese Einschränkung der Rügegründe ist aufgrund der Gewaltenteilung sinnvoll. Akte der Bundesversammlung oder des Bundesrats sollen nur in Ausnahmefällen und im notwendigen Umfang vom Bundesgericht überprüft werden können (Art. 189 Abs. 4 BV).185 Für die Überwachungsbehörde wird Ab- satz 2 hingegen nicht zur Anwendung gelangen, da sie Verordnungen der Bundesver- sammlung und des Bundesrates nicht anfechten kann (s. Art. 36 Abs. 2 VE-BHÜG).

Art. 103 Abs. 2 Bst. e BGG Im Verfahren vor Bundesgericht gilt der Grundsatz, dass Beschwerden keine auf- schiebende Wirkung haben (Art. 103 Abs. 1 BGG). Die Beschwerde der Überwa- chungsbehörde soll hingegen aufschiebende Wirkung haben. Beihilfen in der Form von Verfügungen und Erlassen sollen grundsätzlich erst wirksam werden, wenn sie in Rechtskraft erwachsen beziehungsweise in Kraft getreten sind (s. Art. 39 VE-BHÜG). Entsprechend wird in Artikel 103 Absatz 2 ein neuer Buchstabe e eingefügt. Die auf- schiebende Wirkung soll auch vor Bundesgericht von Gesetzes wegen gelten in Ver- fahren, die von der Überwachungsbehörde auf dem Gebiet der Beihilfeüberwachung geführt werden. Keine aufschiebende Wirkung von Gesetzes wegen haben hingegen Beschwerden von Beihilfeempfängern oder Konkurrenten. Die aufschiebende Wir- kung soll die Gewährung von unzulässigen Beihilfen verhindern. Sie ist entsprechend nicht notwendig, wenn ein Beihilfeempfänger einen Entscheid anficht, der die Bei- hilfe als unzulässig beurteilt oder wenn die Überwachungsbehörde auf eine Be- schwerde verzichtet und «nur» ein Konkurrent Beschwerde erhebt. Die ausdrückliche Regelung im BGG ist angesichts der Wichtigkeit der aufschieben- den Wirkung für die Beihilfeüberwachung notwendig. Zudem erlaubt dies eine An- knüpfung am System des BGG. Dem Instruktionsrichter oder der Instruktionsrichterin soll es möglich sein, nach Artikel 103 Absatz 3 BGG eine andere Anordnung zu tref- fen, das heisst im Ausnahmefall die aufschiebende Wirkung zu entziehen.186

2.2.8.2 Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005187 (VGG)

Art. 31a Beschwerdeobjekte auf dem Gebiet der Beihilfeüberwachung In Artikel 31VGG wird geregelt, welche Beschwerden das Bundesverwaltungsgericht beurteilt. Das aktuelle Recht sieht eine Beschränkung auf Beschwerden gegen Verfü- gungen nach Artikel 5 VwVG vor. Dies schliesst Beschwerden gegen Erlasse oder gegen Einzelakte der Bundesversammlung aus. Damit solche Beschwerden in Zu- kunft möglich sind, muss die Zulässigkeit der Beschwerde erweitert werden. Der Vor-

185 Vgl. dazu Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1, hier 532 sowie Johannes Reich in: Ehrenzeller et al. (Hrsg.), Bundesverfassung St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich/St. Gallen 2023, Art. 189 Rz. 44 m.w.H. und Rz. 50.

186 Vgl. dazu Ausführungen zu Art. 42 VE-BHÜG.

187 SR 173.32

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entwurf ergänzt deshalb mit Artikel 31a VE-VGG die zwei fehlenden Anfechtungs- objekte: Erlasse des Bundes mit Beihilferegelungen oder Ad-hoc-Beihilfen (Bst. a) und Einzelakte der Bundesversammlung (Bst. b). Buchstabe a stellt sicher, dass die Überwachungsbehörde und andere Beschwerdebe- rechtigte nicht nur gegen Beihilfen in Form von Verfügungen, sondern auch in der Form von Erlassen vorgehen können. Es muss sich bei Letzteren um Beihilferegelun- gen oder Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Erlassen handeln (s. zum Begriff Art. 2 Bst. d VE-BHÜG sowie die Ausführungen zu Art. 82 Bst. bbis VE-BGG). Anfech- tungsobjekt und damit auch Verfahrensgegenstand ist jeweils nicht der gesamte Er- lass, sondern nur diejenigen Bestimmungen, welche die Beihilferegelung oder die Ad- Hoc-Beihilfe darstellen. Soweit es sich bei den Erlassen um Verordnungen der Bundesversammlung oder des Bundesrates handelt, wird hiermit eine Ausnahme nach Artikel 189 Absatz 4 BV vor- gesehen. Davon ausgenommen bleiben Verfassungsänderungen und Bundesgesetze (s. auch Art. 82 Bst. bbis VE-BGG). Buchstabe b sieht den Einzelakt der Bundesversammlung ausdrücklich als Anfech- tungsobjekt vor. Die Bundesversammlung kann keine Verfügungen im Sinne von Ar- tikel 5 VwVG erlassen (s. Art. 1 Abs. 2 Bst. b VwVG e contrario). Sie kennt nur die Handlungsform des Erlasses oder des Bundesbeschlusses (Art. 163 BV). Die Verfas- sung erlaubt jedoch, dass ein Bundesgesetz der Bundesversammlung die Entschei- dung über Einzelakte überträgt (Art. 173 Abs. 1 Bst. h BV). In ausserordentlichen Umständen ist es zudem möglich, dass die Bundesversammlung individuell-konkrete Einzelakte in der Form von Bundesbeschlüssen erlässt (Art. 173 Abs. 1 Bst. c BV und Art. 29 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002188). Typische Anwendungs- fälle solcher Einzelakte sind Subventionen, die in ausserordentlichen Situationen aus Billigkeitsgründen ausgerichtet werden sollen, aber keine gesetzliche Grundlage ha- ben. Es ist deshalb nicht ausgeschlossen, dass zukünftig auch eine Beihilfe durch ei- nen Einzelakt der Bundesversammlung gewährt werden könnte.189 Entsprechend muss auch der Rechtsschutz sichergestellt werden, um die Gleichwertigkeit mit dem Beihilfeüberwachungssystem der EU garantieren zu können. Beschwerde führen kön- nen allerdings nur Dritte, nicht aber die Überwachungsbehörde (s. Art. 36 Abs. 2 VE- BHÜG). Zwar regelt Artikel 40 VE-BHÜG, dass die für die Verfügung geltenden Regeln zur Anwendung kommen, weshalb es möglich ist, dass Einzelakte der Bundesversamm- lung bereits unter Artikel 31 VGG fallen. Die Anfechtungsobjekte im VGG werden dennoch ergänzt, damit auch aus diesem Verfahrenserlass hervorgeht, dass beihilfe- gewährende Einzelakte der Bundesversammlung anfechtbar sind (s. zudem die Aus- führungen zu Art. 40 VE-BHÜG).

188 SR 171.10 189 Vgl. bspw. Bundesbeschluss über die finanzielle Beteiligung des Bundes an der Stillle- gung des Versuchsatomkraftwerks Lucens VD vom 13.12.1991, BBl 1991 1108 oder Bun- desgesetz über die Sanierung der Compagnie des Chemins de fer fribourgeois (GFM) vom 23.06.2000, AS 2001 132, das heute aufgrund von Art. 22 Abs. 4 ParlG grundsätzlich in der Form des Bundesbeschlusses erfolgen müsste; vgl. auch zum Ganzen Luzian Oder- matt/Esther Tophinke, in: Graf/Caroni (Hrsg.); Kommentar zum Parlamentsgesetz, 2. A., Basel 2024, Art. 29 N 13 f. m.w.H.

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Der Geltungsbereich von Art. 31a VE-VGG ist in mehrfacher Hinsicht eingeschränkt: Zunächst besteht auf Bundesebene keine abstrakte Beschwerdemöglichkeit, wenn der Erlass lediglich eine gesetzliche Grundlage für Ad-hoc-Beihilfen in der Form von Verfügungen, öffentlich-rechtlichen Verträgen oder Realakten schafft. Es handelt sich diesfalls beim Erlass noch nicht um die eigentliche Beihilfe beziehungsweise diese wird noch nicht gewährt. Die Abgrenzung kann im Einzelfall zu Schwierigkeiten füh- ren und muss sich in der Schweizer Rechtspraxis erst etablieren. Weiter sind nur po- tenzielle Beihilfeempfänger oder Dritte, wie zum Beispiel mögliche Konkurrenten, legitimiert gegen Beihilfen in der Form von Verordnungen der Bundesversammlung und des Bundesrates Beschwerde zu erheben (s. die Ausführungen zu Art. 40 VE- BHÜG). Für die Überwachungsbehörde ist eine entsprechende Beschwerde ausge- schlossen (s. Art. 36 Abs. 2 VE-BHÜG). Auch für Dritte bleibt eine Beschwerde ge- gen Bundesgesetze und gegen Verfassungsänderungen ausgeschlossen. Erfasst wer- den auch hier nur Erlasse mit Beihilferegelungen oder Ad-hoc-Beihilfen und nicht Erlasse, welche die rechtliche Grundlage für Ad-hoc-Beihilfen schaffen (s. auch die Ausführungen zu Art. 82 Bst. bbis VE-BGG). Schliesslich können Beihilfen in anderer Form, das heisst öffentlich-rechtliche Ver- träge oder Realakte, nicht direkt mit Beschwerde angefochten werden. Die Überwa- chungsbehörde kann nach dem Verfahren auf Erlass einer Verfügung vorgehen (s. Art. 26 VE-BHÜG). Zuletzt ist eine Abgrenzung zu kantonalen Beihilfen vorzunehmen. Anfechtungsob- jekt einer Beschwerde nach Artikel 31a VE-VGG sind nur Beihilfen des Bundes. Die Überwachungsbehörde muss Beihilfen von kantonalen Beihilfegebern nach dem an- wendbaren kantonalen Verfahrensrecht anfechten und somit auf dem kantonalen Rechtsweg. Dies entspricht der üblichen Ausgestaltung der Rechtswege und wahrt die Autonomie der Kantone. Es gibt den Kantonen die Möglichkeit ihre eigene Praxis zu überprüfen und wo nötig selbst zu korrigieren.

Art. 33 Die Erweiterung der Beschwerdeobjekte führt dazu, dass auch die zulässigen Vo- rinstanzen in Artikel 33 VGG ergänzt werden müssen. Da es nicht nur um Verfügun- gen des Bundesrates geht, sondern auch um Verordnungen, das heisst Erlasse, ergänzt der Vorentwurf den bestehenden Buchstaben b190 und sieht daneben einen neuen Ab- satz 2 vor. Dieser hält ausdrücklich fest, dass die Beschwerde zulässig ist gegen Ver- ordnungen der Vorinstanzen nach Absatz 1, das heisst insbesondere des Bundesrates. Es handelt sich dabei um eine gesetzliche Ausnahme im Sinne von Artikel 189 Ab- satz 4 BV. Zusätzlich wird mit Absatz 2 Buchstabe b sichergestellt, dass auch Einzelakte und Verordnungen der Bundesversammlung, durch welche Beihilfen gewährt werden, mit Beschwerde von Dritten angefochten werden können. Ausgenommen bleiben Bun- desgesetze und Verfassungsänderungen (s. auch Art. 82 Bst. bbis VE-BGG sowie

190 Die exakte Formulierung des Buchstabens muss mit der Teilrevision des BGG koordiniert werden (vgl. Vernehmlassung 2024/36 vom 6. Dez. 2024).

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Art. 4 Abs. 3 und 4 der Beihilfeprotokolle und Artikel 14 Abs. 3 und 4 des Stromab- kommens).

Art. 37 Abs. 2 Der VE-BHÜG sieht vor, dass auch Beihilfen der Bundesversammlung angefochten werden können. Es handelt sich dabei um eine gesetzliche Ausnahme gemäss Arti- kel 189 Absatz 4 BV. Ausgenommen sind Verfassungsänderungen und Bundesge- setze (s. auch Art. 31a und 33 Abs. 2 VE-VGG). Auf das Beschwerdeverfahren gegen Einzelakte sollen die Bestimmungen für Verfü- gungen sinngemäss angewandt werden, da sie grundsätzlich verfügungsähnlich sind und ein ähnliches Rechtsschutzbedürfnis wie bei Verfügungen besteht. Das bedeutet insbesondere die analoge Anwendung von Artikel 47 ff. VwVG. In Bezug auf den Rügegrund der Unangemessenheit nach Artikel 49 Buchstaben c VwVG werden die Gerichte berücksichtigen müssen, dass es sich um einen Akt der Bundesversammlung handelt und sich, soweit es sich um politische Entscheide handelt sowie aus Überle- gungen der Gewaltenteilung, Zurückhaltung auferlegen.191 Die Beschwerdefrist für die Anfechtung von Einzelakten wird folglich sinngemäss nach Artikel 50 VwVG be- rechnet. Anstelle der Eröffnung der Verfügung wird hier jedoch auf die Publikation des Einzelakts abzustellen sein. Im Hinblick darauf wird die Bundesversammlung Bundesbeschlüsse, welche Beihilfen gewähren, in Anwendung von Artikel 2 Buch- staben f und h des Publikationsgesetzes vom 18. Juni 2004 (PublG)192 publizieren müssen. Nach diesen Bestimmungen werden Bundesbeschlüsse bereits heute publi- ziert, wenn sie dem Referendum unterstehen oder wenn es die Bundesversammlung so beschliesst (vgl. Art. 2 Bst. f und h PublG). Sollte ein Bundesbeschluss, welcher eine Beihilfe gewährt, nicht publiziert werden, so stellt dies grundsätzlich einen ver- fahrensrechtlichen Mangel dar, woraus dem Beschwerdeführer oder der Beschwerde- führerin keine Nachteile erwachsen dürfen (s. auch Art. 38 VwVG und Art. 49 BGG). Art. 37a Beschwerdelegitimation bei Erlassanfechtung auf dem Gebiet der Beihilfe- überwachung Die Beschwerdelegitimation für Beschwerden vor dem Bundesverwaltungsgericht ist in Artikel 48 VwVG in Verbindung mit Artikel 37 VGG geregelt. Daraus ergibt sich jedoch nur die Legitimation für Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen. Eine spe- zielle Bestimmung zur Legitimation für Beschwerden gegen Erlasse fehlt im VwVG, welches auf Verfügungen ausgelegt ist. Artikel 37a VGG füllt diese Lücke für Bei- hilferegelungen und Ad-hoc-Beihilfen des Bundes in der Form von Erlassen (Art. 31a VE-VGG). Die weiteren Bestimmungen zum Beschwerdeverfahren des VwVG (Art. 44 ff.) sind aber grundsätzlich auch bei den Beschwerden gegen Bundeserlasse anwendbar über den Verweis in Artikel 37 VGG beziehungsweise Artikel 40 VE- BHÜG. Die Überwachungsbehörde kann sich für ihre Legitimation zur Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht auf die Artikel 36 oder 37 VE-BHÜG in Verbindung mit

191 S. bspw. in Bezug auf Akte des Bundesrates BGE 147 IV 439 E. 3.3.1; 130 I 26 E. 2.2;

129 II 193 E. 5.1; Urteil A-6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 6.1.

192 SR 170.512

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Artikel 37a VE-VGG stützen. Artikel 37a regelt aber insbesondere auch die Be- schwerdelegitimation von Dritten, das heisst der potenziellen Beihilfeempfänger und deren Konkurrenten, soweit sie Erlasse des Bundes anfechten. Die Legitimation gemäss Artikel 37a VE-VGG setzt voraus, dass die Beschwerdefüh- rerin oder der Beschwerdeführer durch den Erlass besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung hat. Die Legitimation nach Arti- kel 37a VE-VGG vor dem Bundesverwaltungsgericht soll grundsätzlich derjenigen vor dem Bundesgericht nach Artikel 89 Absatz 1 Buchstabe b BGG entsprechen.193 Um besonders berührt zu sein, genügt zwar ein aktuelles oder virtuelles Berührtsein. Vorausgesetzt ist aber, dass die Beschwerdeführerin oder der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahr- scheinlichkeit unmittelbar betroffen ist. Dies kann bei Beihilferegelungen oder Ad- hoc-Beihilfen grundsätzlich nur auf potenzielle Beihilfeempfänger sowie je nach Aus- gestaltung der Reglung mögliche nicht berücksichtigte Konkurrenten zutreffen. In der Regel werden nur diese sich darauf berufen können, dass die in Frage stehende Bei- hilferegelung oder die Ad-hoc-Beihilfe auf sie angewandt werden könnte beziehungs- weise sie gerade ausschliessen würde (s. dazu auch die Ausführungen zu Art. 21 VE- BHÜG). Bei der Anfechtung eines Erlasses, so insbesondere bei einer generellen Bei- hilferegelung, wird häufig noch nicht mit Sicherheit gesagt werden können, ob ein betroffenes Unternehmen nun Beihilfeempfänger oder ausgeschlossener Konkurrent sein wird. In beiden Fällen muss aber das Unternehmen eine virtuelle Betroffenheit geltend machen können.

Art. 37b Beschwerdegründe bei Erlassanfechtung auf dem Gebiet der Beihilfeüberwachung Die Beschwerdegründe für das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsge- richt ergeben sich aus Artikel 49 VwVG in Verbindung mit Artikel 37 VGG. Auch hier fehlt eine Regelung für Beschwerden gegen Erlasse im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle. Aus diesem Grund wird ein neuer Artikel 37b eingefügt, der die möglichen Rügen festlegt. Die Überwachungsbehörde oder Konkurrenten können die Verletzung von überge- ordnetem Bundesrecht und Völkerrecht rügen. Da sich die Beschwerde gegen Ver- ordnungen von Departementen, Ämtern oder weiteren untergeordneten Verwaltungs- einheiten richtet, beinhaltet dies grundsätzlich Verordnungen des Bundesrates, Bundesgesetze, die Bundesverfassung und Völkerrecht. Anders als bei Beschwerden gegen Verfügungen soll die Unangemessenheit nicht gerügt werden können. Für die Beschwerde der Überwachungsbehörde ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass es sich dabei um eine Behördenbeschwerde handelt. Sie wird grundsätzlich nur Rügen im Zusammenhang mit ihren gesetzlichen Aufgaben vorbringen. Das heisst mit dem Zweck die einheitliche und korrekte Anwendung des BHÜG und der beihilferechtli- chen Bestimmungen der völkerrechtlichen Abkommen sicherzustellen.

193 Vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1.

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Bei Beschwerden Dritter gegen eine Beihilfe in der Form von Verordnungen der Bun- desversammlung sowie des Bundesrats, sind die Rügegründe eingeschränkt. Sie kön- nen diesfalls nur die Unvereinbarkeit der Beihilfe mit den beihilferechtlichen Bestim- mungen der völkerrechtlichen Verträge rügen. Diese Einschränkung ist Folge der Gewaltenteilung. Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates sollen nur in Ausnahmefällen und im notwendigen Umfang von einem Bundesgericht überprüft werden können (Art. 189 Abs. 4 BV; s. auch die Ausführungen zur Art. 98a VE- BGG).194 Dies gilt im Besonderen für die Erlasse. Handelt es sich um Verfügungen oder Einzelakte der Bundesversammlung, ist es hingegen gerechtfertigt, die Rechts- weggarantie (Art. 29a BV) höher zu gewichten und keine Einschränkung der Rüge- gründe vorzusehen. Dies entspricht auch der bisherigen Konzeption des VGG, wo für die bereits anfechtbaren Verfügungen des Bundesrates und der Organe der Bundes- versammlung (Art. 33 Bst. a und b VGG) keine eingeschränkten Rügegründe vorge- sehen sind. Art. 37c Beschwerdefrist bei Erlassanfechtung auf dem Gebiet der Beihilfeüberwa- chung Die Beschwerdefrist nach Artikel 50 Absatz 1 VwVG kann nicht auf die Anfechtung von Erlassen des Bundes angewendet werden. Artikel 37c VE-VGG regelt deshalb neu den Beginn und die Dauer der Beschwerdefrist für den Fall einer Erlassanfech- tung. Es wird dabei an die Regelung von Artikel 101 BGG angeknüpft. Die massge- bende Veröffentlichung richtet sich dabei nach dem Publikationsgesetz. Verordnun- gen des Bundesrates und der Bundesversammlung sowie Erlasse von weiteren Verwaltungseinheiten des Bundes werden mindestens fünf Tage vor dem Inkrafttre- ten veröffentlicht (s. Art. 7 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Bst. c, d und e PublG).

2.2.8.3 Kartellgesetz vom 6. Oktober 1995195 (KG)

Art. 18 Abs. 2 Mit der Schaffung der separaten Beihilfekammer werden zwei weitere Personen Mit- glieder der Wettbewerbskommission, die jedoch mit der Ausnahme der Sitzungen der Beihilfekammer nicht an den restlichen Sitzungen der Wettbewerbskommission teil- nehmen (s. Erläuterungen zu Art. 3 VE-BHÜG in Ziff. 2.2.7). Entsprechend gilt es Artikel 18 Absatz 2 anzupassen, sodass diese beiden Mitglieder der Beihilfekammer zusätzlich zur vorgegebenen Anzahl der Mitglieder gezählt werden. Die vorgegebene Anzahl wird in Übereinstimmung mit der parallel laufenden Reform der Wettbe- werbsbehörden auf fünf bis sieben Mitglieder plus die zwei zusätzlichen Mitglieder der Beihilfekammer festgelegt. Falls die Reform der Wettbewerbsbehörden nicht an- genommen werden sollte, müsste im vorliegenden Satz die Anzahl Mitglieder von fünf bis sieben auf den bisherigen Stand von elf bis 15 angepasst werden.

194 Vgl. dazu Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 I, 1 ff., 532 sowie Johannes Reich in: Ehrenzeller et al., Bundesverfassung St. Galler Kommentar,

4. A. 2023, Rz. 44 m.w.H. und Rz. 50.

195 SR 251

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2.2.8.4 Luftfahrtgesetz vom 21. Dezember 1948196

Art. 103 Das bisher in Artikel 103 LFG vorgesehene Verfahren für die Überprüfung von Bei- hilfen im Bereich des Luftverkehrs wird mit dem Abschluss der 5-jährigen Über- gangsphase neu im VE-BHÜG für alle betroffenen Binnenmarktabkommen und damit auch für den Bereich Luftverkehr geregelt. Folglich kann Artikel 103 LFG mit dem Inkrafttreten des BHÜG aufgehoben werden (s. auch Ziff. 2.2.9).

2.2.8.5 Preisüberwachungsgesetz vom 20. Dezember 1985197 (PüG)

Art. 5 Abs. 2 Beihilfen sind vom Geltungsbereich des PüG nicht erfasst. Wäre die Beihilfeüberwa- chung einer anderen Aufsichtsbehörde als der Wettbewerbskommission zugeteilt, be- stünde auch für den Preisüberwacher kein Anspruch auf Sitzungsteilnahme mit bera- tender Stimme. Deshalb wird der Preisüberwacher an den entsprechenden Sitzungen der Beihilfekammer nicht teilnehmen.

2.2.9 Zwischenzeitliche Änderung des Luftfahrtgesetzes

Mit dem Inkrafttreten des Pakets Schweiz–EU wird der Artikel 13 des LuftVA aufge- hoben, welcher als Grundlage für die bisherige Beihilfeüberwachung im Luftver- kehrsbereich gilt (s. Ziff. 2.6.6.3). Entsprechend soll der dazugehörige Artikel 103 Absatz 1 LFG, welcher sich bislang auf Artikel 13 des LuftVA stützt, neu auf die ma- teriellrechtlichen Verpflichtungen nach Artikel 3 des Beihilfeprotokolls-LuftVA ver- weisen. Sobald das neue Überwachungsverfahren innert der fünfjährigen Übergangs- frist aufgebaut wird, wird die Grundlage für die Überwachung im Luftverkehrsbereich durch das BHÜG ersetzt und der Artikel 103 LFG wird aufgehoben (vgl.

Ziff. 2.2.8.4).

Diese Anpassung erfolgt in einem separaten Änderungserlass. Ansonsten bleibt Arti- kel 103 LFG und somit auch das Verfahren der Beihilfeüberwachung bis zum Inkraft- treten des BHÜG unverändert.

2.2.10 Auswirkungen des Paketelements

Um die Auswirkungen der Einführung der Beihilfeüberwachung für die Schweiz ein- zuschätzen, muss die erwartete Anzahl an künftigen, neuen Beihilfefällen beziffert werden. In Anlehnung an die Erfahrungswerte der EU und ihrer Mitgliedsstaaten ist langfristig im Schweizer Beihilfeüberwachungsverfahren jährlich mit rund fünf anzu- meldenden Beihilfevorhaben zu rechnen, welche einer einfachen Prüfung nach Arti- kel 14 VE-BHÜG unterstehen werden. Zudem werden weitere fünf AGVO-Beihilfen nach Artikel 25 Absatz 1 VE-BHÜG sowie eine vertiefte Prüfung nach Artikel 16 VE-BHÜG erwartet. Diese Zahlen könnten aufgrund des eingeschränkten Geltungs- bereichs der betroffenen Binnenmarktabkommen niedriger ausfallen. Gleichzeitig

196 SR 748.0 197 SR 942.20

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könnte etwa der fragmentierte Schweizer Strommarkt oder die föderalistische Orga- nisationsstruktur der Schweiz die Anzahl der Fälle erhöhen. Auch die Tatsache, dass die unverbindliche Beratung im Gegensatz zur EU kostenpflichtig ist, könnte die An- zahl der Verfahren erhöhen.

Die Schätzungen basieren auf ersten Berechnungen und qualitativen Analysen inklu- sive einem Quick-Check und werden während der Vernehmlassung weiter geprüft. Zu Beginn der Systemeinführung könnten vermehrt Prüfungsverfahren stattfinden. Beispielsweise führte Kroatien zehn Jahre vor ihrem EU-Beitritt bereits eine eigene Beihilfeüberwachung durch ihre Wettbewerbsbehörde ein. Insbesondere in den ersten Jahren wurden zahlreiche Beihilfen im Landverkehrsbereich gemeldet (was mit der parallelen, unabhängig stattfindenden Modernisierung zusammenhing).198 Zudem wurden für Kroatien fünf der sieben bisherigen Prüfungen in den drei Sektoren wäh- rend der ersten vier Jahre seit dem EU-Beitritt im Jahr 2013 durchgeführt. Ein solcher Ballungseffekt war hingegen für Bulgarien und Rumänien nach ihren Beitritten im Jahr 2007 in Bezug auf die drei Sektoren nicht ersichtlich.

2.2.10.1 Auswirkungen auf den Bund

Die folgenden Einschätzungen basieren auf der Annahme, dass das Paket Schweiz– EU im Jahr 2028 in Kraft treten wird. Die 5-jährige Übergangsphase würde dann die Jahre 2028-2032 erfassen. Die Schweizer Beihilfeüberwachung würde mit dem In- krafttreten des BHÜG, das heisst fünf Jahre nach der Ratifizierung der völkerrechtli- chen Verträge nach Artikel 1 Absatz 2 VE-BHÜG (s. Art. 56 Abs. 3 VE-BHÜG), ab dem Jahr 2033 funktionieren.

198 Annual Report on State Aid 2008, Croatian Competition Authority. Abrufbar unter: www.aztn.hr > About Us > Annual reports.

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Tabelle 2.2.10.1 (1): Geschätzter Ressourcenbedarf zur Umsetzung der Beihilfe- überwachung für den Bund Übergangsphase 2028- Ab 2031 2032 2033 2034 2030 2035 SECO - System- 2/Jahr 2 2 einführung - Nationale Personal- Kompetenz- 1 1 1 aufwand stelle (in VZÄ- WEKO Stellen) - Beihilfeüber- wachung 1.5 1.5 5.5 5.5 5.5

4.5* 4.5* 3* - Beratung Insgesamt 2/Jahr 3.5 3.5 11* 11* 9.5* WEKO Sachauf- - Datenbank 250 250 100 100 100 wand (in - Parteientschä- 1 000 100 100 100 digungen Franken) Insgesamt -- 250 250 200 200 200 *2/3 des Beratungsaufwands wird über Gebühren durch die kantonalen Beihilfegeber, das verbleibende Drittel auf Bundesebene durch intern kompensierte Kreditverschie- bung von den federführenden Verwaltungseinheiten an die WEKO finanziert.

Neben den positiven, indirekten Auswirkungen über ökonomische Effekte (s. Ziff. 2.2.10.3) wird die Einführung einer Beihilfeüberwachung zu zusätzlichem Auf- wand für den Bund führen. Dieser wird insbesondere bei der WEKO, die für die Prü- fung der Beihilfen verantwortlich sein wird, anfallen. Insgesamt ist auf Bundesebene mit Einführungskosten von 500 000 Franken in den Jahren 2031 und 2032 zu rechnen. Dauerhaft werden jährliche Ausgaben von 200 000 Franken erwartet. Im Übergang werden in der WEKO und im SECO zudem zwischen zwei und elf VZÄ-Stellen sowie ab 2035 neuneinhalb VZÄ-Stellen geschaffen.

Die WEKO überwacht zwar bereits Beihilfen im Geltungsbereich des LuftVA. Das neue Verfahren wird jedoch aufgrund der sektoriellen Ausweitung und der eingeführ- ten Anmelde- und Beschwerdepflichten (s. Erläuterungen in Ziff. 2.2.7 zu Art. 6 und Art. 37 VE-BHÜG) zu neuen Bundesausgaben führen. Insgesamt ist mit einer dauer- haften Personalerhöhung von siebeneinhalb Vollzeitäquivalenten im Sekretariat der Wettbewerbskommission sowie einer Vollzeitäquivalenten in der Beihilfekammer zu rechnen. Zwei VZÄ-Stellen werden über die kostenpflichtige Beratung durch die kan- tonalen Beihilfegeber über Gebühreneinnahmen finanziert (s. Art. 5 VE-BHÜG). Die Beratungskosten könnten insbesondere in den ersten Jahren nach der Einführung des

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neuen Überwachungsverfahrens höher ausfallen, weshalb mit drei weiteren temporä- ren VZÄ-Stellen verteilt über die ersten beide Jahre nach der Einführung (2033 und 2034) zu rechnen ist. Weitere Ausgaben können aufgrund allfälliger Parteientschädi- gungen [Bundesbehörden dürfen hingegen grundsätzlich keine Gerichtskosten aufer- legt werden, wenn sie ihre spezialgesetzliche vorgesehene Aufsichtsfunktion ausüben (BGE 148 II 369, E. 3).] und der Datenbank-Betreuung (s. Art. 51 VE-BHÜG) entste- hen.

Es ist mit zusätzlichen, einmaligen Ausgaben im Zusammenhang mit dem Aufbau der Überwachungsbehörde zu rechnen. Mit Inkrafttreten des BHÜG muss die neue Über- wachungsbehörde einsatzbereit sein. Dies bedeutet, dass die WEKO zwei Jahre vor Inkrafttreten die für den Aufbau der Überwachungsbehörde beziehungsweise für die Sicherstellung ihrer Einsatzbereitschaft ab Tag 1 notwendigen Ressourcen benötigt. Damit ist in einem ersten Schritt der Wissens- und Kompetenzaufbau im Beihilferecht innerhalb der Behörde sicherzustellen, der gegenwärtig nicht in genügendem Aus- mass vorhanden ist. Dies gilt insbesondere in Bezug auf das sektorspezifische Recht und die entsprechende Praxis in den Bereichen Strom und Landverkehr, die zukünftig neu der Beihilfeprüfung unterliegen werden. Gleichzeitig sind die konkrete Organisa- tion beziehungsweise die damit zusammenhängenden Prozess- und Organisationsab- läufe vorzubereiten. Schliesslich sind der Aufbau und die Inbetriebnahme einer Da- tenbank sicherzustellen. Für die genannten Vorbereitungsarbeiten werden bei der WEKO eineinhalb VZÄ-Stellen während einer Vorbereitungsphase von zwei Jahren vor Inkrafttreten vorgesehen.

Es ist mit gewissem Mehraufwand auch für Beihilfegeber auf Bundesebene zu rech- nen, welche ihre Beihilfen anmelden, allenfalls nach der Stellungnahme der Überwa- chungsbehörde anpassen, mitteilen und sich bei einem gerichtlichen Verfahren betei- ligen würden. Dieser Mehraufwand könnte aber auch dazu führen, dass Beihilfevorhaben nur dann in Angriff genommen werden, wenn ein echtes öffentli- ches Interesse besteht und insgesamt somit weniger Beihilfen als bisher gewährt wer- den, was die öffentlichen Haushalte entlasten würde. Zudem sind die Verwaltungsbe- hörden des Bundes im Verlauf der Prüfung als Beihilfegeber nach Artikel 22 Absatz

1 VE-BHÜG sowie im Rahmen der Amtshilfe nach Artikel 3 Absatz 4 VE-BHÜG zu

Auskünften bei Verfahren der Überwachungsbehörde verpflichtet. Auch die allfällige Anpassung bestehender Beihilferegelungen nach Artikel 47 Absatz 2 VE-BHÜG kann zusätzlichen Aufwand für die Bundesbehörden verursachen. Aufgrund mögli- cher Beschwerdeverfahren nach dem 5. Kapitel VE-BHÜG könnte auch ein gewisser Mehraufwand für das Bundes- und Bundesverwaltungsgericht entstehen. Da jährlich insgesamt auf Bundes- und kantonaler Ebene mit rund fünf Untersuchungen zu rech- nen ist (s. Ziff. 2.2.10), sind diese Mehrkosten breit verteilt und fallen damit bei un- terschiedlichen Stellen an. Deshalb werden auf Bundesebene diese Mehrkosten im Rahmen der bestehenden Ressourcen finanziert. Schliesslich soll auf Verordnungsstufe eine nationale Kompetenzstelle im SECO ein- gerichtet werden, welche die Arbeiten zu beihilferechtlicher Gesetzgebung sowie den internationalen Austausch im Kontext beihilferechtlicher Entwicklungen verantwor- tet. Dies wird mit einer Vollzeitäquivalenten-Stelle ab dem Jahr 2033 abgedeckt. Im Rahmen der Systemeinführung ist zudem im federführenden SECO mit erheblichem

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Mehraufwand in der fünfjährigen Übergangsphase zu rechnen. Dies betrifft insbeson- dere die Ausarbeitung der dazugehörigen Verordnung(en) (s. Ziff. 2.2.6.5) sowie Ko- ordinationsarbeiten mit den Kantonen und der Europäischen Union und wird jährlich mit bis Ende 2032 befristeten zwei VZÄ-Stellen abgedeckt. Der Bundesrat wird den ausgewiesenen Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprü- fen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Personalaufwand innerhalb des Eigenbereichs des Bundes kompensiert wird. Einzige Ausnahme ist das über Ge- bühreneinnahmen finanzierte Personal (2 VZÄ).

2.2.10.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die Vorlage hat keine spezifischen Auswirkungen auf städtische Zentren, Agglome- rationen und Berggebiete. Bei den Kantonen sind Mehrausgaben aufgrund der neuen Aufgaben zu erwarten. Es ist mit vorübergehenden Einführungskosten von schätzungsweise achteinhalb VZÄ- Stellen sowie dauerhaften jährlichen Vollzugskosten von schätzungsweise zwei VZÄ- Stellen bei der Überwachungsbehörde für alle Kantone insgesamt zu rechnen. Da der Bund eine zentrale Datenbank einrichten wird, fallen dafür bei den Kantonen keine Kosten an. Tabelle 2.2.10.2 (1): Geschätzter Ressourcenbedarf der Beihilfeüberwachung für die Kantone Kantone Vorübergehende, einma- Dauerhafte jährliche lige Einführungskosten Vollzugskosten (in VZÄ-Stellen) (in VZÄ-Stellen) Kostenpflichtige Beratung bei 2 2 der WEKO als Überwachungsbe- hörde Kantonale Gesetzesanpassungen 6,5 - Insgesamt 8,5 2 Aufgrund der fehlenden Erfahrung der Kantone zumindest zu Beginn mit der Beihil- feüberwachung ist mit einem erheblichen Beratungsaufwand (s. Art. 5 VE-BHÜG) zu rechnen. Auch wenn die zu meldende Fallanzahl insbesondere langfristig tief sein sollte (s. Ziff. 2.2.10), können Fragen zu Vorhaben auftreten, die schlussendlich nicht angemeldet werden müssen. Die Beratung durch die Überwachungsbehörde soll nach Aufwand berechnet und den Beihilfegebern in Rechnung gestellt werden (s. Art. 5 VE-BHÜG). Entsprechend werden schätzungsweise zwei VZÄ-Stellen bei der Über- wachungsbehörde pro Jahr über die Aufwandentschädigung durch die Kantone ge- genfinanziert. Dieser Aufwand könnte insbesondere in den ersten Jahren nach der Einführung des neuen Überwachungsverfahrens höher ausfallen, weshalb mit einer weiteren Ausgabe von zwei VZÄ-Stellen verteilt über die ersten beiden Jahre nach der Einführung (2033 und 2034) zu rechnen ist (s. mittlere Spalte in Tabelle 2.2.10.2 (1)). Um die Beratung möglichst effizient einzusetzen, könnten Kantone und Gemein- den analog zu gewissen Mitgliedsstaaten der EU eine eigene Vorprüfstelle errichten (s. Erläuterungen zu Art. 6 Abs. 1 VE-BHÜG) und diese auch zur Koordination der Beratung beauftragen.

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Weitere Mehrkosten werden für Beihilfegeber auf kantonaler Ebene entstehen, da sie ihre Beihilfen anmelden, allenfalls nach der Stellungnahme der Überwachungsbe- hörde anpassen, die finalisierten Beihilfen mitteilen und sich bei einem gerichtlichen Verfahren beteiligen. Zudem sind die Verwaltungsbehörden der Kantone im Verlauf der Prüfung als Beihilfegeber nach Artikel 22 Absatz 1 VE-BHÜG sowie im Rahmen der Amtshilfe nach Artikel 3 Absatz 4 VE-BHÜG zu Auskünften bei Verfahren der Überwachungsbehörde verpflichtet. Auch die allfällige Anpassung bestehender Bei- hilferegelungen nach Artikel 47 Absatz 2 VE-BHÜG kann zusätzlichen Aufwand für die kantonalen Behörden verursachen. Schliesslich wird die Beihilfeüberwachung weitere Kosten für kantonale Gerichte verursachen, wenn Beschwerden gegen kanto- nale Beihilfen erhoben werden. Jedes neue Gesetz führt zu einer potenziellen Mehr- belastung der Gerichte, insbesondere in der Beihilfeüberwachung, wo jedoch die Be- schwerdepflicht der Überwachungsbehörde besteht. Da jährlich auf Bundes- und kantonaler Ebene aber insgesamt mit schätzungsweise fünf Untersuchungen und weit weniger Beschwerden zu rechnen ist (s. Ziff. 2.2.10), werden diese Mehrkosten wahr- scheinlich tief ausfallen. Die dauerhaften internen Mehrkosten für kantonale Beihil- fegeber und Gerichte sollten analog zur Bundesebene zumindest teilweise intern kom- pensiert werden können, wobei die konkrete Finanzierung den Kantonen überlassen ist. Um den Kompetenzaufbau zusammenzulegen, könnten Kantone im Rahmen eines Konkordats ein interkantonales Gericht als 1. Instanz bei Beschwerden gegen kanto- nale Beihilfen festlegen (s. Ziff. 2.2.6.2). Dies könnte im Verlauf der fünfjährigen Übergangsfrist stattfinden. Innert der fünfjährigen Übergangsfrist könnten allenfalls auch kantonale Gesetze und Verordnungen angepasst werden, um sie den beihilferechtlichen Bestimmungen an- zupassen. Auch wenn weitgehende Revisionen nicht zu erwarten sind, wird bereits die Überprüfung des allfälligen Revisionsbedarfs nennenswerte Ressourcen binden. Entsprechend wird pro Kanton einmalig mit einer Viertel VZÄ-Stelle gerechnet – ins- gesamt also sechseinhalb VZÄ-Stellen über alle Kantone hinweg.

2.2.10.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Generelle volkswirtschaftliche Einbettung der Auswirkungen der Beihilfebestimmun- gen Die Einführung der Beihilfeüberwachung in den drei Sektoren wird die Wettbewerbs- lage in der Schweiz und damit die Rahmenbedingungen im Standort Schweiz in den drei Sektoren stärken. Auch wenn Beihilfen in der EU sehr selten als unzulässig be- urteilt werden (s. Ziff. 2.2.10), bewirkt eine Überwachung eine wettbewerbsfreundli- chere Ausgestaltung der geplanten Beihilfen. Es ist auch damit zu rechnen, dass stark wettbewerbsverzerrende Beihilfen aufgrund der Beratung durch die Überwachungs- behörde nach Artikel 5 VE-BHÜG angepasst oder zurückgezogen werden. Generell wird sich der gestärkte Wettbewerbsschutz positiv auf die Volkswirtschaft und damit auch auf den Wohlstand in der Schweiz auswirken. Die Sicherstellung von gleichen Rahmenbedingungen, bei denen bestimmte Unternehmen oder Produktions- zweige nicht durch Beihilfen bevorzugt werden, verhindert die Fehlallokation von Ressourcen und steigert damit langfristig das Produktivitätswachstum. Gleichzeitig

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ist zu berücksichtigen, dass gewisse Beihilfen bei Vorliegen eines Marktversagens oder anderen überwiegenden öffentlichen Interessen politisch erwünscht sind. Um diese Ziele gegeneinander abzuwägen und den Wettbewerb nicht unnötig zu schädi- gen, ist ein grundsätzliches Regelwerk zur Beihilfekontrolle notwendig. Dieses legt fest, in welchen Fällen Beihilfen zulässig und wie sie möglichst wettbewerbsfreund- lich auszugestalten sind. Staatliche Beihilfen, welche dem Wettbewerb übermässig schaden, sind hingegen negativ für den Wohlstand eines Landes und deswegen zu vermeiden.

Die Einführung einer Beihilfeüberwachung ist mit der Beteiligung am Binnenmarkt der EU direkt verbunden. Somit sind auch die positiven wirtschaftlichen Auswirkun- gen der betroffenen drei Binnenmarktabkommen im Zusammenhang mit der Beihil- feüberwachung zu berücksichtigen (s. Ziff. 2.5.9, 2.6.9 und 2.10.9). Auswirkungen auf einzelne Gruppen

In der EU ist die Anzahl an staatlichen Beihilfen, welche durch die Europäische Kom- mission verboten werden, sehr gering und es existiert eine Vielzahl an Ausnahmebe- stimmungen. Es ist davon auszugehen, dass der Grossteil an existierenden staatlichen Beihilfen in der Schweiz auch künftig gewährt werden dürften. Bei Inkrafttreten des BHÜG bereits gesprochene Beihilfen können unter keinen Umständen zurückgefor- dert werden. Die Auswirkungen auf die Schweizer Unternehmen dürften damit be- grenzt sein. Die Einführung der Beihilfeüberwachung ist auch mit gewissen, wenn auch geringen Regulierungskosten für die Unternehmen verbunden. Die Lieferung nötiger Informationen für die Beurteilung der Beihilfe nach Artikel 22 Absatz 1 VE- BHÜG sollte vernachlässigbar sein, da die Beratung, Anmeldung und Austausch je- weils zwischen der Überwachungsbehörde und dem Beihilfegeber stattfindet. Unter- nehmen können zudem betroffen sein, wenn sie ihre Rechte als betroffene Dritte bei einer allfälligen Äusserung in vertieften Prüfungen nach Artikel 22 Absatz 2 VE- BHÜG oder bei Beschwerden geltend machen. Insgesamt gilt aber zu betonen, dass der administrative Mehraufwand in erster Linie die Verwaltungsbehörden und nicht die Unternehmen betrifft (s. Ziff. 2.2.10.1 und 2.2.10.2). Als weitere Gruppe sind Konsumenten indirekt von der Beihilfeüberwachung durch einen verstärkten Schutz des Wettbewerbs in positiver Weise betroffen. Ein florieren- der Wettbewerb wirkt sich üblicherweise preisdämpfend aus.

2.2.10.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Vorlage hat keine nennenswerten Auswirkungen auf die Gesellschaft.

2.2.10.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Vorlage könnte sich zwar theoretisch auf die Förderung der erneuerbaren Ener- giequellen und somit auch auf die Umwelt auswirken, da die Beihilfeüberwachung im Stromabkommen erfasst ist. Die Erfahrungen aus der EU lassen aber vermuten, dass diese Förderung grösstenteils weiterhin möglich sein sollte. Neben zahlreichen Aus- nahmen im Bereich der Dekarbonisierung wurde im Stromsektor in der EU seit 2012 eine einzige Beihilfe als unzulässig beurteilt. Entsprechend wurde die Frage nach den

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Auswirkungen auf die Umwelt nicht vertieft untersucht. Zudem sieht das Stromab- kommen Absicherungen für bestehende Förderinstrumente namentlich im Bereich der erneuerbaren Energien und die Kompensation von ökologischen Massnahmen im Zu- sammenhang mit der Wasserkraft vor.

2.2.10.6 Andere Auswirkungen

Es werden keine weiteren nennenswerten Auswirkungen erwartet.

2.2.11 Rechtliche Aspekte des Paketelements

2.2.11.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle

Die Bestimmungen zu staatlichen Beihilfen werden in die bestehenden LandVA und LuftVA durch die Beihilfeprotokolle und in das neue Stromabkommen direkt im Text des Abkommens aufgenommen. Die Verfassungsmässigkeit des Stromabkommens wird in der Ziffer 2.11.10.1 erläutert. Die Beihilfeprotokolle stützen sich auf Arti- kel 54 Absatz 1 und 101 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angele- genheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völker- rechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zu- ständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 ParlG; Art. 7a Abs. 1 RVOG). Bei den Beihilfeprotokollen handelt es sich nicht um völkerrechtliche Verträge, für deren selbstständigen Abschluss der Bundesrat aufgrund eines Gesetzes oder eines von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrags ermächtigt ist. Es han- delt sich auch nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag von beschränkter Tragweite nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG. Zudem erfordert die Umsetzung der Beihilfeproto- kolle den Erlass eines neuen Bundesgesetzes. Die Beihilfeprotokolle sind folglich der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten.

2.2.11.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung

Der Bund kann sich beim Erlass des BHÜG für die Überwachung von Beihilfen des Bundes auf die inhärente Organisationskompetenz des Bundes sowie für die Überwa- chung von Beihilfen der Kantone auf die Artikel 95 Absatz 2 Satz 1, 54 Absatz 1, 101 Absatz 1 und ergänzend auf die sektorspezifischen Bundeskompetenzen gemäss Ar- tikel 87 (Schienengüter‑ und ‑personenverkehr) und Artikel 92 Absatz 1 BV (Stras- senpersonenverkehr) stützen. 2.2.11.2.1 Überwachung von Beihilfen des Bundes Diverse Sachkompetenzen der Bundesverfassung ermächtigen den Bund zur Gewäh- rung von Beihilfen. Gestützt auf diese Bestimmungen sowie seine inhärente unge- schriebene Kompetenz, die Organisation und das Verfahren von Bundesbehörden zu regeln (s. Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV), ist der Bund zur Regelung der Beihilfegewäh- rung durch Bundesbehörden sowie zu deren Überwachung befugt. Für Bundeszustän- digkeiten, die sich aus der Existenz und der Natur der Eidgenossenschaft ergeben und

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für die eine explizite Zuweisung einer Rechtsetzungskompetenz fehlt, wird nach heu- tiger Praxis im Ingress stellvertretend für die Bundeskompetenz Artikel 173 Absatz 2 BV genannt.

Der Bund ist grundsätzlich frei, das Verfahren seiner Behörden zur Beihilfegewäh- rung zu regeln. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung der Gewaltentei- lung sowie der verfassungsrechtlichen Stellung des Bundesrates als oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes sind die Kompetenzen der Überwachungsbe- hörde jedoch in Bezug auf die Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates eingeschränkt. Sie kann gegen solche Akte keine Beschwerde erheben (s. dementspre- chend Art. 36 Abs. 2; vgl. jedoch auch 37 Abs. 2 VE-BHÜG). Nach Artikel 189 Ab- satz 4 BV kann zwar grundsätzlich eine Beschwerdemöglichkeit gegen Akte der Bun- desversammlung (mit Ausnahme von Bundesgesetzen; s. Art. 190 BV) und des Bundesrates auf Gesetzesstufe vorgesehen werden (s. dementsprechend Art. 31a und

33 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 VE-VGG sowie Art. 82 Bst. bbis VE-BGG). Für ein mög-

liches Beschwerderecht einer Verwaltungsbehörde wie der Überwachungsbehörde sind nebst Artikel 189 Absatz 4 BV aber auch die übrigen Verfassungsbestimmungen zur Behördenorganisation des Bundes zu beachten. Ein Beschwerderecht einer Ver- waltungsbehörde gegen Akte der Bundesversammlung wäre mit der gegenwärtigen verfassungsrechtlichen Ausgestaltung der Gewaltenteilung nicht vereinbar. Hinsicht- lich eines Beschwerderechts einer Verwaltungsbehörde gegen Akte des Bundesrates bestünden zumindest verfassungsrechtliche Bedenken. Denn der Bundesrat ist auf- grund seiner verfassungsrechtlichen Stellung als oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes auch weisungsunabhängigen Verwaltungsbehörden hierarchisch übergeordnet. Keinerlei verfassungsrechtliche Bedenken bestehen hinsichtlich der auch für Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates vorgesehenen unverbind- lichen Stellungnahme der Überwachungsbehörde. 2.2.11.2.2 Überwachung von Beihilfen der Kantone Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf Beihilfen sämtlicher staatlichen Einheiten – einschliesslich denjenigen ausserhalb der Zentralverwaltung – aller föde- ralen Ebenen unterhalb der Bundesebenen – insbesondere auch der Gemeinden. Der Einfachheit halber wird jeweils nur von den Kantonen gesprochen.

Bindung an die innerstaatliche Kompetenzaufteilung bei der Umsetzung völkerrecht- licher Verträge Gestützt auf seine Kompetenzen im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten (Art. 54 Abs. 1 und 101 Abs. 1 BV) kann der Bund mittels völkerrechtlichen Vertrags eine Regulierung von Beihilfen vereinbaren (s. Ziff. 2.2.11.1). Beim Abschluss völ- kerrechtlicher Verträge ist der Bund nicht an die interne Kompetenzaufteilung zwi- schen dem Bund und den Kantonen gebunden. Er kann somit völkerrechtlich auch eine Regulierung von Beihilfen vereinbaren, welche auch für die Kantone gilt und welche weiter geht als diejenige, welche er selbst gestützt auf seine Bundeskompe- tenzen erlassen könnte. Von dieser Kompetenz wird der Bund mit dem Abschluss der Zusatzprotokolle über staatliche Beihilfen zum LuftVA- und LandVA sowie dem Bei- hilfeteil des Stromabkommens Gebrauch machen. Bei der Umsetzung der völker-

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rechtlich vereinbarten Vorgaben im Landesrecht bleibt der Bund jedoch an die inner- staatliche Kompetenzaufteilung gebunden. Für die Umsetzung der völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen mit dem BHÜG benötigt der Bund somit auch hinsichtlich der Überwachung von Beihilfen der Kantone eine Bundeskompetenz.

Sektorübergreifende Bundeskompetenz zur Regulierung von Beihilfen der Kantone199

Der Vorteil einer Abstützung des BHÜG auf eine sektorübergreifende Bundeskom- petenz besteht darin, dass dieselbe Bundeskompetenz auch bei einer allfälligen Über- nahme der beihilferechtlichen Bestimmungen in weiteren Binnenmarktabkommen mit der EU herangezogen werden könnte.

Nach Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 BV hat der Bund für einen einheitlichen schweizeri- schen Wirtschaftsraum (Binnenmarkt) zu sorgen. Der Bund kann gestützt auf Arti- kel 95 Absatz 2 Satz 1 BV von Kantonen gewährte staatliche Beihilfen begrenzen, die dazu führen, dass der Marktzugang der nicht durch die Beihilfe begünstigten, externen Anbieter eingeschränkt wird. Dies trifft zu, wenn die Beihilfen die Aufnahme der wirtschaftlichen Tätigkeit der externen Anbieter verhindern oder erheblich erschwe- ren. Eine entsprechende Regulierung hätte sich jedoch auf das Notwendige zu be- schränken und den Kantonen genügend Spielraum bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu belassen. Ein grundsätzliches Beihilfeverbot mit detaillierter Regelung der Aus- nahmen beziehungsweise Rechtfertigungsmöglichkeiten, wie in der EU, wäre im na- tionalen Recht daher nicht möglich. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wären Eingriffe in die Organisations- und Verfahrensautonomie der Kantone nur zulässig, soweit sie für die Sicherstellung der richtigen und einheitlichen Anwendung des – in seinem Umfang im Vergleich zur EU beschränkten – Beihilferechts des Bundes in den Kan- tonen unerlässlich wären. Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 BV kann aufgrund seines Wortlauts («schweizerischen Wirtschaftsraum») nur zur Regulierung von Beihilfen, die zu einer Diskriminierung oder übermässigen Wettbewerbsverzerrung im Binnenmarkt der Schweiz führen, her- angezogen werden. Gestützt auf seine Kompetenzen im Bereich der auswärtigen An- gelegenheiten (Art. 54 Abs. 1 und 101 Abs. 1 BV) kann der Bund diesen Schutz vor Diskriminierung und übermässiger Wettbewerbsverzerrungen jedoch auch autonom auf Anbieter aus dem Ausland ausdehnen.

Tragweite der Kompetenz für den Erlass des BHÜG

Das materielle Beihilferecht ergibt sich direkt anwendbar aus den Beihilfeprotokollen respektive dem Stromabkommen. Eine Umsetzung im Landesrecht ist nicht notwen- dig und das BHÜG enthält dementsprechend keine materiellen Bestimmungen (vgl. auch Ziff. 2.2.5 und die Erläuterungen zum 1. Kapitel in Ziff. 2.2.7). Die fehlende Kompetenz des Bundes nach Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 BV, materielles Beihilferecht in diesem Umfang mit Geltung für die Kantone zu erlassen, schadet daher nicht.

199 Für eine ausführliche Herleitung s. Bundesamt für Justiz, Gutachten zu einer Bundeskom- petenz zu einer sektorenübergreifenden Regulierung von Beihilfen, Bern 28. März 2023, www.seco.admin.ch > Wirtschaftslage & Wirtschaftspolitik > Wirtschaftspolitik > Wett- bewerb > Staat und Wettbewerb > Staatliche Beihilfen.

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Damit sich der Bund für die Regelung des Verfahrens der Beihilfegewährung sowie der Beihilfeüberwachung für kantonalen Beihilfen im BHÜG auf Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 in Verbindung mit Artikeln 54 Absatz 1 und 101 Absatz 1 BV stützen kann, müssen die folgenden beiden Voraussetzungen erfüllt sein:

Erstens müssen die Regelungen im BHÜG im Rahmen einer Beihilfeüberwachung bleiben, welche der Bund auch autonom (d. h. nicht in Umsetzung einer völkerrecht- lichen Verpflichtung) vorsehen könnte. Dies gilt insbesondere für die möglichen Ein- griffe in die kantonale Organisations- und Verfahrensautonomie. Diese Vorausset- zung wird mit dem VE-BHÜG erfüllt. Beispielsweise entscheidet die Überwachungsbehörde des Bundes nicht rechtsverbindlich über die Zulässigkeit von (kantonalen) Beihilfen, sondern es ist eine unverbindliche Stellungnahme verbunden mit einem Beschwerderecht vorgesehen und für Beihilfen der Kantone gilt kein Durchführungsverbot (vgl. auch Ziff. 2.2.6.2 und die Erläuterungen zu Art. 8 VE- BHÜG in Ziff. 2.2.7). Zweitens muss die Beihilfeüberwachung zur Verhinderung von Diskriminierung kan- tonsexterner Anbieter und zur Beseitigung übermässiger kantonaler Beschränkungen des zwischenkantonalen Wirtschaftsverkehrs beitragen. Dieser Beitrag zu den Zielen nach Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 BV muss in seinem Umfang dem Beitrag entspre- chen, welcher eine gestützt auf diese Bundeskompetenz autonom erlassene Regulie- rung und Überwachung von kantonalen Beihilfen leisten würde, oder darf zumindest nicht wesentlich dahinter zurückbleiben.

Beitrag der Beihilfeüberwachung zu einem einheitlichen schweizerischen Wirt- schaftsraum im Sinne von Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 BV Die zwischen der Schweiz und der EU völkerrechtlich vereinbarte Regulierung von Beihilfen dient nicht primär einem einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum, sondern dem Schutz einheitlicher Wettbewerbsbedingungen zwischen den Unterneh- men der Vertragsparteien in den Bereichen, die vom Geltungsbereich der betreffenden Abkommen erfasst werden (s. Ziff. 2.2.5.1). Dementsprechend werden durch die Bei- hilfeprotokolle respektive das Stromabkommen und in dessen Umsetzung auch durch das VE-BHÜG nur Beihilfen erfasst, welche den Handel zwischen der Schweiz und der EU beeinträchtigen. Im Lichte der EuGH-Rechtsprechung, zu deren Berücksich- tigung sich die Schweiz im Rahmen des institutionellen Protokolls verpflichtet (s. Ziff. 2.1.6.3.1), kann diese Voraussetzung jedoch auch dann erfüllt sein, wenn Beihil- fen an ausschliesslich in der Schweiz tätige Unternehmen gewährt werden. Denn diese Beihilfen erschweren es den Unternehmen aus der EU, in den Schweizer Binnenmarkt einzutreten.200 Somit können auch die Auswirkungen von Beihilfen auf den Wettbe- werb im Binnenmarkt der Schweiz Gegenstand der Beihilfeüberwachung nach dem BHÜG sein, sofern die Beihilfen an Unternehmen für Tätigkeiten gewährt werden, die unter den Geltungsbereich der Abkommen fallen. Durch den Schutz der Anbieter der EU vor Wettbewerbsverzerrungen durch Beihilfen werden auch die inländischen

200 Urteil des EuGH vom 24. Juli 2003, Altmark Trans, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415, Rn. 77 ff.; Urteil des EuGH vom 8. Mai 2013, Libert u. a., verbundene Rechtssachen C‑197/11 und C‑203/11, ECLI:EU:C:2013:288, Rn. 78 f.; Urteil des EuGH vom 21. De- zember 2016, Vervloet u.a., C-76/15, ECLI:EU:C:2016:975, Rn. 104.

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Anbieter, welche bereits auf dem Markt tätig sind oder dort eine Tätigkeit aufnehmen möchten, geschützt. Während bei einer autonomen Regulierung von kantonalen Bei- hilfen nach Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 BV die Schutzwirkung gestützt auf die Arti- kel 54 Absatz 1 und 101 Absatz 1 BV auf Anbieter aus dem Ausland ausgedehnt wer- den kann, kommt umgekehrt der Schutz der Anbieter aus der EU gemäss den Beihilfeprotokollen respektive dem Stromabkommen den im Binnenmarkt der Schweiz tätigen Anbietern zugute. Der Beitrag zu einem einheitlichen schweizeri- schen Wirtschaftsraum ist vergleichbar. Der Bund kann sich somit für die Überwa- chung von Beihilfen der Kantone grundsätzlich auf Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 in Ver- bindung mit den Artikeln 54 Absatz 1 und 101 Absatz 1 BV stützen. Eingeschränkter Beitrag aufgrund des Geltungsbereichs des Landverkehrsabkom- mens

Durch die Beihilfeprotokolle respektive das Stromabkommen und deren Umsetzung auch durch den VE-BHÜG werden nur Beihilfen erfasst, welche den Handel zwischen der Schweiz und der EU im Geltungsbereich der Binnenmarktabkommen beinträchti- gen (vgl. Erläuterungen zu Art. 1 Abs. 2 VE-BHÜG in Ziff. 2.2.7).

Der Geltungsbereich des LandVA erfasst nur grenzüberschreitende Sachverhalte, der ausschliesslich nationale Verkehr in der Schweiz ist nicht erfasst. 201 Im Bereich des ausschliesslich nationalen Verkehrs in der Schweiz ist somit ein Markteintritt von Un- ternehmen aus der EU gar nicht vorgesehen, womit voraussichtlich auch die entspre- chende EuGH-Rechtsprechung keine Anwendung finden kann. Dementsprechend sind Beihilfen an ausschliesslich in der Schweiz tätige Unternehmen in diesem Sektor voraussichtlich nicht erfasst (s. Ziff. 2.5.6.4 und 2.5.8.3.). Somit werden in diesem Sektor nicht – wie von Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 BV angestrebt – sämtliche Beihilfen mit Auswirkungen im Binnenmarkt der Schweiz von der Beihilfeüberwachung erfasst und diese Auswirkungen sind auch nicht Gegenstand der Prüfung. Zwar werden auch die Anbieter im Binnenmarkt der Schweiz durch die Beihilfeüberwachung mittelbar vor Wettbewerbsverzerrungen durch Beihilfen an die im Geltungsbereich des LandVA (grenzüberschreitend) tätigen Unternehmen geschützt. Umgekehrt werden letztere Unternehmen aber nicht vor Wettbewerbsverzerrungen durch Beihilfen an ausschliesslich in der Schweiz tätige Anbieter geschützt. Diese Ungleichbehandlung steht im Widerspruch zur Zielsetzung eines einheitlichen schweizerischen Wirt- schaftsraums nach Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 BV. Deshalb kann sich der Bund für die Überwachung von Beihilfen der Kantone im Bereich des LandVA nicht ausschliess- lich auf die Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 und 101 Absatz 1 BV stützen. Die Geltungsbereiche des LuftVA und des Stromabkommens sind nicht so ausgestal- tet, dass sie den Beitrag der Beihilfeüberwachung zu einem einheitlichen schweizeri- schen Wirtschaftsraum einschränken. Insbesondere werden vom LuftVA durch die gegenseitige Gewährung entsprechender Verkehrsrechte neu auch der Flugverkehr zwischen Punkten innerhalb der Schweiz sowie zwischen Punkten innerhalb eines

201 S. Art. 2 LandVA; vgl. auch die Erläuterungen zu Art. 1 Abs. 1 Änderungsprotokoll zum LandVA in Ziff. 2.5.6.2.

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Mitgliedstaates der EU erfasst.202 Damit haben Luftfahrtunternehmen aus der EU auch im Bereich des Inlandflugverkehrs Zugang zum Schweizer Binnenmarkt. Ergänzende Abstützung auf sektorspezifische Bundeskompetenzen

Der Bund kann sich für die Überwachung von Beihilfen der Kantone im Bereich des LandVA ergänzend auf Sachkompetenzen abstützen, welche eine Beihilfeüberwa- chung durch den Bund in diesen Bereichen unabhängig vom Ziel eines einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraums ermöglichen.

Nach Artikel 87 BV hat der Bund eine umfassende Gesetzgebungskompetenz für den Eisenbahnverkehr, worunter sämtliche schienengebundenen Verkehrsträger fallen. Sachlich erstreckt sich die Kompetenz auch auf die Marktordnung.203 Der Bund kann sich somit für die Überwachung von Beihilfen der Kantone im Bereich des Eisen- bahngüter‑ und ‑personenverkehrs ergänzend auf Artikel 87 BV stützen.

Artikel 92 Absatz 1 BV verleiht dem Bund eine umfassende Bundeskompetenz im Bereich des Post- und Fernmeldewesens. Teil des Postwesens ist auch die regelmäs- sige und gewerbsmässige Personenbeförderung auf der Strasse. Die Kompetenz er- streckt sich hier sachlich ebenfalls auf die Marktordnung.204 Der Bund kann sich so- mit für die Überwachung von Beihilfen der Kantone im Bereich des Strassenpersonenverkehr ergänzend auf Artikel 92 Absatz 1 BV stützen.

Im Bereich des Strassengüterverkehrs fehlt eine Bundeskompetenz, welche sich sach- lich auf die Marktordnung und auf eine Überwachung von Beihilfen der Kantone er- streckt, auf die der Bund sich ergänzend abstützen könnte. Nach Artikel 82 Absatz 1 BV verfügt der Bund zwar über eine umfassende Gesetzgebungskompetenz im Be- reich des Strassenverkehrs, welche neben eigentlichen Verkehrsvorschriften auch Re- gelungen in Gebieten mit einem engen Bezug zum Strassenverkehr umfasst, nament- lich die Zulassungsordnung für Fahrzeuge und Fahrzeugführer, das Verkehrsstrafrecht oder haftpflicht- und versicherungsrechtliche Fragen.205 Diese Aufzählung zeigt jedoch, dass sich die Kompetenz sachlich nicht auf eine Marktord- nung des Güterverkehrs auf der Strasse erstreckt. Der Gütertransport ist sodann nicht Teil des Postwesens nach Artikel 92 Absatz 1 BV. Es ist jedoch vertretbar, die sekto- rübergreifende Kompetenz aus Artikel 95 Absatz 2 Satz 1 BV – trotz des aufgrund des Geltungsbereichs des LandVA eingeschränkten Beitrags der Beihilfeüberwa- chung im Bereich des Strassengüterverkehr zu einem einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum – auf diesen Bereich zu erstrecken. Eine Ausklammerung des Stras- sengüterverkehrs aus dem VE-BHÜG und damit eine gesonderte Beihilfeüberwa- chung durch die Kantone nur in diesem Sektor würde ebenfalls zu uneinheitlichen

202 S. Art. 1 Abs. 2 Änderungsprotokoll zum LuftVA sowie die Erläuterungen dazu in

Ziff. 2.6.6.1.

203 Kern, in: Waldmann/Belser/Epiney (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 87 N 13. 204 Hettich/Steiner in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/Schindler/Schmid/Schweizer (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zürich 2023, Art. 92 N 15. 205 Vogel, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/Schindler/Schmid/Schweizer (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zürich 2023, Art. 82 N 5.

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Verhältnissen führen. Ausserdem ist davon auszugehen, dass die dem Beihilfeproto- koll und dem VE-BHÜG unterstellte Überwachung kantonaler Beihilfen an im Gel- tungsbereich des LandVA (grenzüberschreitend) tätige schweizerische Unternehmen des Strassengüterverkehrs auch eine disziplinierende Wirkung auf die Beihilfegewäh- rung an nur innerstaatlich tätige Unternehmen hat.

Der Bund verfügt somit über eine Verfassungsgrundlage für die Überwachung von Beihilfen der Kantone im gesamten Geltungsbereich des VE-BHÜG.

Bei einer allfälligen Übernahme der beihilferechtlichen Bestimmungen in weiteren Binnenmarktabkommen mit der EU wird jeweils zu prüfen sein, ob deren Geltungs- bereich den Beitrag der Beihilfeüberwachung zu einem einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum einschränken. Ist dies der Fall, muss sich der Bund für die Umset- zung (im BHÜG) ergänzend auf eine sektorspezifische Bundeskompetenz abstützen können. Ist dies nicht der Fall, kann sich der Bund ausschliesslich auf Artikel 95 Ab- satz 2 Satz 1 in Verbindung mit den Artikeln 54 Absatz 1 und 101 Absatz 1 BV stüt- zen. 2.2.11.2.3 Nicht einschlägige Verfassungsgrundlagen 206 Eine sektorübergreifende Überwachung kantonaler Beihilfen kann sich nicht auf Ar- tikel 96 Absatz 1 BV stützen. Nach Artikel 96 Absatz 1 BV erlässt der Bund Vor- schriften gegen volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartel- len und anderen Wettbewerbsbeschränkungen. Auch Beihilfen können zu Wettbewerbsverzerrungen mit entsprechenden Auswirkungen führen 207, womit ihre Regulierung zumindest vom Wortlaut von Artikel 96 Absatz 1 BV gedeckt wäre. Während die Artikel 27 und 94 BV den Wettbewerb vor Verzerrung durch staatliche Massnahmen schützen, zielt Artikel 96 BV aber primär auf einen Schutz des Wettbe- werbs vor Verzerrungen durch Private.208 Zwar wird auch staatliches Handeln von Artikel 96 BV erfasst, jedoch nur soweit es um eine Teilnahme am Wirtschaftsprozess als Anbieter oder Nachfrager von Gütern und Dienstleistungen geht. Die Gewährung von Beihilfen ist keine solche staatliche Wirtschaftstätigkeit.209 Gegen eine Abstüt- zung auf Artikel 96 BV als eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Be- kämpfung sämtlicher Wettbewerbsbeschränkungen spricht auch, dass der Begriff der

206 Für weitere nicht einschlägige Verfassungsgrundlagen s. Bundesamt für Justiz, Gutachten zu einer Bundeskompetenz zu einer sektorenübergreifenden Regulierung von Beihilfen, Bern 28. März 2023, www.seco.admin.ch > Wirtschaftslage & Wirtschaftspolitik > Wirt- schaftspolitik > Wettbewerb > Staat und Wettbewerb > Staatliche Beihilfen. 207 Martenet, in: Martenet/Dubey (Hrsg.), Commentaire romand, Constitution fédérale, Basel 2021, Art. 96 N 26. 208 Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2017, Art. 96 N 4; Jacobs, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/Schindler/Schmid/Schweizer (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zürich 2023, Art. 96 N 6; Uhlmann, in: Waldmann/Belser/Epiney (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 96 N 7. 209 Dies anerkennt im Grundsatz auch Martenet, in: Martenet/Dubey (Hrsg.), Commentaire romand, Constitution fédérale, Basel 2021, Art. 96 N 26, der aber Art. 96 BV in einem Konglomerat mit Art. 92, Art. 95 Abs. 2 und Art. 98 BV dennoch für eine Bundeskompe- tenz zur Regulierung von Beihilfen heranziehen möchte, wobei auch er die primäre Grund- lage in Art. 95 Abs. 2 BV zu sehen scheint.

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anderen Wettbewerbsbeschränkungen ursprünglich aus dem Kartellgesetz stammt und erst später in die BV aufgenommen wurde mit dem Ziel klarzustellen, dass nicht nur Kartelle sondern – unabhängig von ihrer Organisations- oder Erscheinungsform – möglichst alle wettbewerbsbeschränkenden Gebilde erfasst werden sollen.210 2.2.11.2.4 Fazit zur Verfassungsmässigkeit Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine Verfassungsgrundlage für den gesamten Geltungsbereich des VE-BHÜG besteht. Der Bund kann sich beim Erlass des BHÜG für die Überwachung von Beihilfen des Bundes auf die inhärente Organi- sationskompetenz des Bundes sowie für die Überwachung von Beihilfen der Kantone auf die Artikel 95 Absatz 2 Satz 1, 54 Absatz 1 und 101 Absatz 1 BV und ergänzend auf die sektorspezifischen Bundeskompetenzen gemäss den Artikeln 87 und 92 Ab- satz 1 BV stützen.

2.2.11.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

Die völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen zwischen der Schweiz und der EU und deren Umsetzung im VE-BHÜG orientieren sich am EU-Recht. Für die Zwecke ein- heitlicher Wettbewerbsbedingungen in den Teilen des Binnenmarktes, die im Gel- tungsbereich der relevanten Abkommen liegen, schafft und unterhält die Schweiz ein System zur Beihilfeüberwachung, welches jederzeit ein Mass an Überwachung und Durchsetzung gewährleistet, das dem in der Europäischen Union angewandten Sys- tem gleichwertig ist. Diese Regelungen stehen im Einklang mit den Regeln der WTO, insbesondere dem WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmass- nahmen211, welche weiterhin auf die betroffenen Beihilfen anwendbar sind.

2.2.11.4 Erlassform

Die Frage der Form der zu erlassenden Rechtsakte wird in den Teilen des erläuternden Berichtes behandelt, die Bestimmungen über staatliche Beihilfen enthalten (s.

Ziff. 2.5, 2.6 und 2.10).

2.2.11.5 Vorläufige Anwendung

Es ist keine vorläufige Anwendung vorgesehen.

2.2.11.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

Die Verfahrensbestimmungen des VE-BHÜG gehen den kantonalen Verfahrensrech- ten vor. Es sind keine weiteren besonderen rechtliche Aspekte zu erwähnen.

2.2.11.7 Datenschutz

Die Überwachungsbehörde wird im Rahmen ihrer Tätigkeiten nach dem VE-BHÜG Personendaten und Daten juristischer Personen bearbeiten. Ob sie in diesem Rahmen

210 Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2017, Art. 96 N 5; Jacobs, in: Ehrenzeller/Egli/Hettich/Hongler/Schindler/Schmid/Schweizer (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zürich 2023, Art. 96 N 13 f.; Uhlmann, in: Waldmann/Belser/Epiney (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 96 N 15. 211 Anhang 1A.13 zum Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation; SR 0.632.20.

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auch besonders schützenswerte Personendaten bearbeitet und bekanntgegeben wird sowie besonders schützenswerte Daten juristischer Personen bekanntgeben wird und dementsprechend dafür jeweils eine formell-gesetzliche Rechtsgrundlage geschaffen werden muss, wird während der Vernehmlassung noch geprüft.

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2.3 Personenfreizügigkeit

2.3.1 Zusammenfassung

Mit dem Änderungsprotokoll zum Abkommen vom 21. Juni 1999212 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkom- men, FZA) haben sich die Schweiz und die EU auf die Aufdatierung der Regeln zur Personenfreizügigkeit geeinigt. Die Schweizer Wirtschaft kann somit weiterhin bei Bedarf Arbeitskräfte aus der EU rekrutieren, was von grosser Bedeutung für den Wirt- schaftsstandort Schweiz und die Planungssicherheit der Unternehmen ist. Umgekehrt verleiht das Freizügigkeitsabkommen Schweizer Bürgerinnen und Bürgern umfas- sende Mobilitätsrechte in der EU, wovon rund eine halbe Million Schweizerinnen und Schweizer profitieren. Das FZA umfasst nebst der Zuwanderung und der grenzüber- schreitenden Dienstleistungserbringung (inkl. Lohnschutz) auch die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (Anhang II) sowie die Anerkennung beruflicher Qualifikationen (Anhang III). Dieser Geltungsbereich des FZA bleibt durch das Än- derungsprotokoll unverändert. Die Richtlinie 2004/38/EG213 wird massgeschneidert auf die Schweiz übernommen und mit einem wirksamen dreistufigen Schutzkonzept verknüpft, welches Ausnahmen und Absicherungen umfasst sowie durch die konkre- tisierte Schutzklausel vervollständigt wird. Betreffend die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung (inkl. Lohnschutz) wurde zur Übernahme der EU- Entsenderichtlinien ins FZA ebenfalls ein dreistufiges Absicherungskonzept mit Aus- nahmen, Prinzipien und einer Non-Regression-Klausel ausgehandelt. Das Änderungs- protokoll zum FZA zusammen mit den innerstaatlichen Umsetzungs- und Begleit- massnahmen stellen sicher, dass die Zuwanderung aus der EU entsprechend den Zielen des Bundesrates arbeitsmarktorientiert bleibt, und gewährleisten die geltenden Lohn- und Arbeitsbedingungen in der Schweiz. Der Bundesrat erachtet das Verhand- lungsmandat als vollständig erfüllt. In Bezug auf die Schutzklausel wurde das Ver- handlungsmandat übertroffen, indem die Konkretisierung für den gesamten Geltungs- bereich des FZA gilt (s. Ziff. 5.3). Der Bundesrat beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des Änderungsproto- kolls und der dazugehörenden Umsetzungsgesetzgebung. Zuwanderung Das FZA regelt die Rechte und Pflichten von Staatsangehörigen einer Vertragspartei und ihrer Familienangehörigen, wenn sie sich in das Hoheitsgebiet einer anderen Ver- tragspartei begeben, um dort zu leben, zu arbeiten oder zu studieren. Dies betrifft so- wohl Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten in der Schweiz, als auch Schweizer Staatsangehörige in EU-Mitgliedstaaten. Seit dem Abschluss des FZA wurde der An- hang I, welcher die Bestimmungen im Zuwanderungsbereich enthält, mit Ausnahme

212 SR 0.142.112.681 213 Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, in der Fassung gemäss Anhang I Abschnitt 2 des Änderungsprotokolls zum FZA.

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der Bestimmungen zur Ausweitung des FZA auf neue EU-Mitgliedstaaten nicht mehr angepasst. Gleichzeitig hat sich das EU-Recht214 im Bereich des freien Personenver- kehrs namentlich mit der Einführung der Richtlinie 2004/38/EG215 innerhalb der EU weiterentwickelt. Im Mittelpunkt der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU über das Änderungsprotokoll zum FZA stand denn auch die Teilübernahme dieser Richtlinie. Damit sollen im Grundsatz innerhalb der EU sowie zwischen der Schweiz und der EU wieder dieselben Regeln bei der Personenfreizügigkeit zur Anwendung gelangen. Das Prinzip der dynamischen Übernahme von EU-Recht wird somit für die Schweiz in Zukunft auch für den Bereich des freien Personenverkehrs gelten. Im Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 setzte der Bundesrat im Bereich der Zu- wanderung drei Ziele für die Verhandlungen fest: Erstens sollte die Ausrichtung der Migration im Rahmen des FZA auf die Erwerbstätigkeit beibehalten werden, um die Folgen für die Sozialsysteme zu begrenzen und Missbräuche zu bekämpfen. Zweitens sollte die Schweizer Bundesverfassung in Sachen strafrechtliche Landesverweisung respektiert werden. Und drittens sollte das Meldeverfahren für wirtschaftlich moti- vierte Kurzaufenthalte bewahrt werden. Diese Ziele wurden mit dem Verhandlungs- ergebnis zum Änderungsprotokoll zum FZA sowie den dazugehörigen inländischen Umsetzungs- und Begleitmassnahmen vollumfänglich erreicht. Das relevante EU-Recht wird begleitet von einem dreistufigen Schutzkonzept ins FZA übernommen. Dieses Schutzkonzept umfasst drei Ausnahmen (betr. Daueraufenthalt, Landesverweisung und biometrische Identitätskarte) und zwei Absicherungen (zur Aufenthaltsbeendigung und dem Meldeverfahren) sowie eine konkretisierte Schutz- klausel in Artikel 14a FZA. Ein zentraler Mehrwert der konkretisieren Schutzklausel liegt in ihrem institutionellen Mechanismus unter Einbezug eines Schiedsgerichts: Die Schweiz kann bei Uneinigkeit im Gemischten Ausschuss (GA), ohne Zustimmung der EU, das Schiedsgericht in einem ordentlichen oder einem dringlichen Verfahren an- rufen. Die konkretisierte Schutzklausel ist anwendbar auf Sachverhalte im gesamten Geltungsbereich des FZA, auch auf den Lohnschutz. In der innerstaatlichen Gesetz- gebung werden unter anderem die Bedingungen für eine Aufenthaltsbeendigung und das Meldeverfahren festgehalten. Ebenfalls in der innerstaatlichen Gesetzgebung wer- den die Voraussetzungen für die Auslösung der Schutzklausel mit Indikatoren in den Bereichen Arbeitsmarkt, soziale Sicherheit, Wohnungswesen und Verkehr, sowie Schwellenwerten betreffend die Nettozuwanderung aus der EU, der Zunahme der Be- schäftigung von Grenzgängerinnen und Grenzgängern, der Arbeitslosigkeit und des Sozialhilfebezugs definiert. Auch werden die Kompetenzen für die Auslösung der Schutzklausel sowie das Ergreifen allfälliger Schutzmassnahmen festgelegt. Das Zu- sammenspiel der vertraglichen Schutzklausel im FZA und deren innerstaatliche Um-

214 Die Bezeichnung «EU-Recht» dient der einfacheren Lesbarkeit. Erst seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon vom 1. Dezember 2009 ist die EU die Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft. 215 Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, ABl. L 158 vom 30.4.2004, p. 77–123.

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setzung ergibt ein wirksames Instrument. Ebenfalls in der innerstaatlichen Gesetzge- bung wird das neu geltende Gleichbehandlungsgebot bei den Studiengebühren von Studierenden aus der Schweiz und der EU an vorwiegend öffentlich finanzierten Hochschulen mit Begleitmassnahmen ergänzt, um die finanziellen Auswirkungen bei den betroffenen Hochschulen abzufedern. Lohnschutz Mit dem FZA wurde die grenzüberschreitende, personengebundene Dienstleistungs- erbringung bis maximal 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr liberalisiert. Damit solche Dienstleistungserbringungen durch Arbeitnehmende (im Rahmen sogenannter Ent- sendungen) und Selbstständigerwerbende aus der EU in der Schweiz nicht zu miss- bräuchlichen Unterschreitungen der schweizerischen Lohn- und Arbeitsbedingungen führen, und damit in- und ausländische Unternehmen die gleichen Wettbewerbsbe- dingungen haben, wurden in der Schweiz im Jahr 2004 die sogenannten flankierenden Massnahmen (FlaM) eingeführt. So verpflichtet das Entsendegesetz vom 8. Oktober

1999216 (EntsG) ausländische Arbeitgebende, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh-

mer in die Schweiz entsenden, zur Einhaltung der schweizerischen Lohn- und Ar- beitsbedingungen. Zur Bekämpfung von sogenannter Scheinselbstständigkeit und der damit verbundenen möglichen Umgehung der Einhaltung der schweizerischen Lohn- und Arbeitsbedingungen enthält das EntsG zudem Massnahmen, die sich an selbst- ständige grenzüberschreitende Dienstleistungserbringende richten.

Das Ziel der Verhandlungen bestand gemäss dem Schweizer Verhandlungsmandat in der Angleichung des Rechts betreffend entsandte Arbeitnehmende gemäss FZA an das in diesem Bereich geltende EU-Recht. Dies unter der Voraussetzung, dass das in der Schweiz aktuell geltende Schutzniveau betreffend Lohn- und Arbeitsbedingungen dauerhaft erhalten bleibt und Schweizer Unternehmen nicht einem unlauteren Wett- bewerb ausgesetzt werden. Hierfür strebte der Bundesrat in den Verhandlungen mit der EU zum Lohnschutz die Vereinbarung eines dreistufigen Absicherungskonzepts an bestehend aus Ausnahmen, Prinzipien und einer Non-Regression-Klausel. Der Bundesrat war sich bereits beim Start der exploratorischen Gespräche mit der EU gemeinsam mit Kantonen und Sozialpartnern einig, dass zusätzlich zum Verhand- lungsergebnis auch inländische Massnahmen zur Aufrechterhaltung des aktuellen Lohnschutzniveaus nötig sind. Der Bundesrat hat diese Massnahmen parallel zu den Verhandlungen zusammen mit Kantonen und Sozialpartnern erarbeitet und schlägt deren Umsetzung im Rahmen der Anpassungen des EntsG, des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB)217, des Bundesgesetzes über die Allge- meinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG) 218 und des Obligati- onsrechts (OR)219 vor.

216 Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über die flankierenden Massnahmen bei entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern und über die Kontrolle der in Normalarbeitsverträ- gen vorgesehenen Mindestlöhne; SR 823.20.

217 Bundesgesetzes vom 21. Juni 2019, SR 172.056.1.

218 Bundesgesetz vom 28. September 1956, SR 221.215.311.

219 SR 220

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Mit der inländischen Massnahme zur Umsetzung der Spesenregelung der EU nutzt die Schweiz den vom relevanten EU-Recht gewährten Spielraum maximal und ge- währleistet das Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort», um un- lauteren Wettbewerb zu verhindern. Alle inländischen Massnahmen zur Sicherung des Lohnschutzes sind gezielt auf Be- reiche ausgerichtet, in denen Handlungsbedarf besteht. Betroffen davon sind in erster Linie Entsendebetriebe aus dem EU-Raum. Soweit sich die Massnahmen auch an Schweizer Unternehmen richten, bauen sie auf dem Bestehenden auf und schaffen keine neuen Belastungen für Schweizer Firmen. Der flexible Arbeitsmarkt wird nicht eingeschränkt. Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit Dank der Aufdatierung der Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Si- cherheit (Anhang II FZA) werden die sozialversicherungsrechtlichen Ansprüche von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten in der Schweiz sowie von Schweizerinnen und Schweizern in EU-Mitgliedstaaten auch künftig geschützt. Die für die Schweiz wichtigsten bestehenden Ausnahmen konnten von der dynamischen Rechtsüber- nahme ausgenommen werden. Die Auswirkungen der Übernahme der Richtlinie 2014/50/EU220 auf die weitergehende berufliche Vorsorge konnten entsprechend den Interessen der Schweiz gemildert werden. Anerkennung von Berufsqualifikationen Der Bereich der Anerkennung von Berufsqualifikationen (Anhang III FZA) wird mit dem Änderungsprotokoll zum FZA erstmals seit 2015 aufdatiert. So kann die Schweiz bei der Anerkennung von beruflichen Qualifikationen neu am Binnenmarkt-Informa- tionssystem IMI der EU teilnehmen. Damit wird die Schweiz in Zukunft unter ande- rem vorgewarnt, wenn Staatsangehörigen eines EU-Mitgliedstaates die Bewilligung zur Berufsausübung entzogen wird (Vorwarnmechanismus). Dazu wird der Anhang III FZA aufdatiert. Schweizer Bürger und Unternehmen werden in der EU über die gleichen Regeln profitieren wie andere EU-Bürger, wenn sie einen reglementierten Beruf in der EU ausüben wollen.

2.3.2 Ausgangslage

Zuwanderung Das FZA ist seit dem 1. Juni 2002 in Kraft und bildet eine zentrale Säule der bilatera- len Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU. In verschiedenen Schritten und in Anwendung von Übergangsbestimmungen, welche eine graduelle Öffnung des schweizerischen Arbeitsmarkts ermöglichten, wurde das FZA nach 2006 auf die neuen EU-Mitgliedstaaten ausgeweitet. Seit 2017 gelten die Bestimmungen des FZA auch für den jüngsten EU-Mitgliedstaat Kroatien.

220 Richtlinie Nr. 2014/50/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über Mindestvorschriften zur Erhöhung der Mobilität von Arbeitnehmern zwischen den Mitgliedstaaten durch Verbesserung des Erwerbs und der Wahrung von Zusatzrenten- ansprüchen, ABl. L 128 vom 30.4.2014, S. 1-7.

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Das FZA ist von grosser Bedeutung für die Schweiz, denn es erlaubt der hiesigen Wirtschaft bei Bedarf auf Arbeitskräfte aus der EU zuzugreifen. Auch vor dem Hin- tergrund der demografischen Alterung der Bevölkerung in der Schweiz spielt die Zu- wanderung aus der EU sowohl für die Deckung des Arbeitskräftebedarfs als auch für die Finanzierung der Sozialwerke eine wichtige Rolle. Ende 2024 lebten über 1,5 Mio. Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten in der Schweiz. Rund 64 Prozent der zwi- schen 2002 und 2024 eingewanderten Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten sind aufgrund der Erwerbstätigkeit in die Schweiz eingereist; rund 23 Prozent im Rahmen des Familiennachzugs; weitere 8 Prozent kamen zur Aus- und Weiterbildung in die Schweiz und 5 Prozent gelten als Personen, die keine Erwerbstätigkeit in der Schweiz ausüben (z.B. Rentnerinnen und Rentner). Der Anteil der Erwerbstätigen hat stetig zugenommen und ist so von 53 Prozent im Jahr 2002 auf 71 Prozent im Jahr 2024 angestiegen221. Rund 400 000 Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten arbeiteten Ende 2024 ausserdem als Grenzgängerin oder Grenzgänger in der Schweiz222. Diese Zahlen belegen, dass die Zuwanderung gestützt auf das FZA stark von der wirtschaft- lichen Entwicklung und den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes in der Schweiz abhängt. Die Vorteile des FZA sind auch für Schweizer Staatsangehörige von Bedeutung. Aus- landschweizerinnen und -schweizer, welche in einem EU-Mitgliedstaaten wohnen, arbeiten oder studieren, geniessen aufgrund des FZA die gleichen Rechte wie Staats- angehörige der EU in der Schweiz. Auch die Zahl der Schweizer Staatsangehörigen, die in EU-Mitgliedstaaten wohnhaft sind, stieg seit 2002 von 337 000 auf rund

466 000 im Jahr 2024223.

Durch die auch im Vergleich zu anderen EU-Mitgliedstaaten hohen Zuwanderungs- zahlen in der Schweiz hat das FZA politische und gesellschaftliche Debatten ausge- löst. So haben Volk und Stände am 9. Februar 2014 die eidgenössische Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» angenommen, welche als Artikel 121a in die Bundes- verfassung224 (BV) aufgenommen wurde. Der Bundesrat hat daraufhin Verhandlun- gen mit der EU angestrebt, um eine Anpassung des FZA zu erreichen. Die EU war zu diesem Schritt jedoch nicht bereit. Schliesslich haben die Eidgenössischen Räte Ende 2016 beschlossen, den neuen Verfassungsartikel, der unter anderem eine eigenstän- dige Steuerung der Zuwanderung forderte, mit der Stellenmeldepflicht umzusetzen und somit die Vereinbarkeit mit dem FZA zu gewährleisten. Das Parlament hatte sich damit bewusst für den Erhalt des FZA und der bilateralen Verträge ausgesprochen. Ebenso haben Volk und Stände in den Jahren 2014 («Ecopop-Initiative») und 2020 («Begrenzungsinitiative») Volksinitiativen abgelehnt, welche eine Kündigung des FZA zur Folge gehabt hätten, und haben sich somit für den Erhalt der Bilateralen I ausgesprochen.

221 Siehe Jahresstatistik Zuwanderung 2024, abrufbar unter www.sem.admin.ch > Publikation & Service > Statistiken > Ausländerstatistik > Statistik Zuwanderung. 222 Siehe Grenzgängerstatistik des BFS, abrufbar unter www.bfs.admin.ch > Statistiken > Ar- beit und Erwerb > Erwerbstätigkeit und Arbeitszeit > Erwerbsbevölkerung, Erwerbsbetei- ligung > Grenzgängerinnen und Grenzgänger. 223 Abrufbar unter: www.bfs.admin.ch > Statistiken > Bevölkerung > Migration und Integra- tion > Auslandschweizer/-innen > Tabellen > Im Ausland niedergelassene Schweizerinnen und Schweiz nach Wohnsitzstaat, 1993-2024. 224 SR 101

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Seit 2006 wird innerhalb der EU die Richtlinie 2004/38/EG, welche als Weiterent- wicklung der Personenfreizügigkeit gilt, angewendet. Der Anhang I des FZA, der die wesentlichen materiellen Bestimmungen der Personenfreizügigkeit enthält, wurde hingegen mit Ausnahme der Bestimmungen zur Ausweitung des FZA auf die neuen EU-Mitgliedstaaten seit dem Abschluss des Abkommens 1999 nicht mehr revidiert. Das FZA sieht ausserdem vor, dass nur die bis zum Abschluss des Abkommens erlas- sene Rechtsprechung verbindlich für die Schweiz gilt. Der statische Charakter von Anhang I FZA führt somit auch dazu, dass der EU-Acquis und die EU- Rechtsprechung im Bereich der Personenfreizügigkeit nicht oder nur unvollständig von der Schweiz übernommen wurden. Um dennoch eine möglichst parallele Rechts- lage in der EU und in der Schweiz zu gewährleisten, weicht das Bundesgericht jedoch praxisgemäss von der Auslegung abkommensrelevanter unionsrechtlicher Bestim- mungen durch den EuGH nach dem Unterzeichnungsdatum nur beim Vorliegen «trif- tiger» Gründe ab225.

Aufgrund der grossen wirtschaftlichen und politischen Bedeutung der Personenfrei- zügigkeit fordert die EU von der Schweiz die Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG, um das Auseinanderdriften der Bestimmungen im Verhältnis Schweiz–EU zu behe- ben. Diese Forderungen sind nicht neu, sondern bestanden bereits im Rahmen der Verhandlungen zum Entwurf für ein institutionelles Rahmenabkommen, welche der Bundesrat 2021 beendet hatte (s. Ziff. 2.1.2.2). Eine Einigung im Rahmen des Pakets Schweiz–EU war deshalb ohne eine Verhandlungslösung im Bereich der Personen- freizügigkeit nicht realisierbar. Lohnschutz Das FZA regelt die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung, die grundsätz- lich auf 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr begrenzt ist226. In Anhang I des FZA von

1999 wird auf die EU-Richtlinie 96/71/EG227 (Entsenderichtlinie) Bezug genommen.

Diese regelt gewisse Mindestanforderungen an Beschäftigungs- und Arbeitsbedin- gungen für entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Die Schweiz hatte die Entsenderichtlinie im Rahmen des Entsendegesetzes von 1999 umgesetzt. Das Ent- sendegesetz ist Teil der FlaM zum Schutz der Schweizer Lohn- und Arbeitsbedingun- gen.

Das EU-Entsenderecht entwickelte sich seit Abschluss des FZA im Jahr 1999 weiter. 2014 wurde die Richtlinie 2014/67/EU228 (Durchsetzungsrichtlinie) erlassen mit dem

225 BGE 139 II 393 E. 4.1.1. 226 In den Bereichen, in denen ein Dienstleistungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU (z. B. öffentliches Beschaffungswesen) besteht, garantiert das FZA das Recht auf Ein- reise und Aufenthalt für die Dauer der Dienstleistungserbringung. 227 Richtlinie 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen, ABl. L 18 vom 21.1.1997, S. 1–6 (in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkom- mens geltenden Fassung). 228 Richtlinie 2014/67/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informations- systems („IMI-Verordnung“), ABl. L 159 vom 28.05.2014, S. 11–31.

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Ziel, die praktische Anwendung der Entsendevorschriften zu verbessern, die Umge- hung von Vorschriften zu bekämpfen und einen besseren Austausch von Informatio- nen unter den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Im Jahr 2018 wurde die Entsende- richtlinie mit der Richtlinie (EU) 2018/957229 revidiert. Entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer unterliegen seither den gleichen Vorschriften über Entlohnung und Arbeitsbedingungen wie einheimische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Nach der bisherigen Regelung bestand lediglich ein Anspruch auf die im Gastland geltenden Mindeststandards, wie den Mindestlohn. Entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeit- nehmer haben nun auch einen Anspruch auf alle Lohnbestandteile im Gastland, wie beispielsweise Zulagen für Nacht- und Feiertagsarbeit. Ziel ist die Umsetzung des Grundsatzes „gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort“. Beide Richtlinien sind bisher nicht in das FZA übernommen worden. In der Vergangenheit kritisierte die EU verschiedentlich die schweizerischen FlaM als unverhältnismässig und diskriminierend. Im Fokus standen die Voranmeldefrist von acht Kalendertagen und die Pflicht, vor Arbeitsbeginn eine Kaution zur Deckung all- fälliger Forderungen der paritätischen Vollzugsorgane zu hinterlegen. Die Schweiz begründete diese Massnahmen einerseits mit der kurzen Dienstleistungsdauer auf- grund der Beschränkung der Dienstleistungserbringung auf 90 Arbeitstage pro Kalen- derjahr und anderseits mit den im Ausland nicht durchsetzbaren Forderungen der pa- ritätischen Kommissionen (PK). Namentlich für diese beiden kritisierten FlaM galt es, in den Verhandlungen Lösungen zu finden. Anhang II FZA/Sozialversicherungskoordinierung Die Koordinierung der Sozialversicherungssysteme ist eine unverzichtbare Begleit- massnahme zum freien Personenverkehr, indem sie Nachteile, die sich aus der grenz- überschreitenden Mobilität innerhalb des EU/EFTA-Raumes und der Schweiz erge- ben können, minimiert oder beseitigt. Die Schweiz beteiligt sich seit dem Inkrafttreten des FZA an der im EU-Recht vorgesehenen Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit. Artikel 8 FZA legt die Grundprinzipien dieser Koordinierung fest und verweist auf Anhang II des Abkommens. In diesem Anhang vereinbaren die Parteien die Anwendung des relevanten EU-Rechts. Dazu gehört insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 883/2004230. Die Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit zielt darauf ab, Hindernisse für den Personenverkehr im Bereich der sozialen Sicherheit zu beseitigen, ohne die nationalen Sozialversicherungsgesetze zu harmonisieren. Sie betrifft alle So- zialversicherungszweige und erfasst Staatsangehörige aus sämtlichen Vertragsstaaten sowie deren Familienangehörige. Die betroffenen Staaten sind verpflichtet, bei der Ausarbeitung und Anwendung ihrer eigenen Rechtsvorschriften gemeinsame Regeln und Grundsätze zu beachten, wie die Unterstellung unter eine einzige nationale Ge-

229 Richtlinie (EU) 2018/957 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Juni 2018 zur Änderung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen, ABl. L 173 vom 9.7.2018, p. 16–24. 230 Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, in der für die Schweiz nach Anhang II zum FZA jeweils verbindlichen Fassung (eine unverbindliche, konsolidierte Fassung dieser Verordnung ist veröffentlicht in SR 0.831.109.268.1).

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setzgebung bei grenzüberschreitenden Tätigkeiten, die Gleichbehandlung von Inlän- dern und Ausländern, die Zusammenrechnung ausländischer Versicherungszeiten für den Erwerb von Leistungen, den Export von Geldleistungen und die Übernahme der Kosten für im Ausland gewährte medizinische Behandlungen. So bietet Anhang II FZA Lösungen für die meisten grenzüberschreitenden Situationen im Bereich der so- zialen Sicherheit. Jede Revision von Anhang II FZA erfordert die Zustimmung der Parteien bei der Be- schlussfassung im durch das FZA eingesetzten Gemischten Ausschuss. Der Anhang II FZA wurde seit 2002 viermal aktualisiert, und die Schweiz hat praktisch die gesamten neuen Regelungen übernommen. Damit ist das gute Funktionieren des multilateralen Koordinierungsrechts gewährleistet. Seit der letzten Aufdatierung von Anhang II FZA hat sich das EU-Recht bei der Ko- ordinierung der nationalen Sozialversicherungssysteme kaum entwickelt. Neu zu übernehmen sind die Richtlinie 2014/50/EU betreffend Zusatzrentenansprüche sowie weitere technische Anpassungen und Beschlüsse. Die Anpassungen durch Kommis- sionsverordnungen betreffen Eintragungen in den Anhängen der Koordinierungsver- ordnungen infolge Anpassungen in den nationalen Rechtsvorschriften der Mitglied- staaten. Die zu übernehmenden Beschlüsse und Empfehlungen regeln Auslegungs- und Anwendungsfragen der Koordinierungsbestimmungen, beispielsweise die Ar- beitsweise der Ausschüsse für die soziale Sicherheit, die Modalitäten für die Ablö- sung des Informationsaustausches im Papierformat durch den elektronischen Daten- austausch, die Umsetzung der neu eingeführten Fristen für die Kostenerstattung oder die Berechnung des Differenzbetrags bei den Familienleistungen. Anhang III FZA/Anerkennung von Berufsqualifikationen Die Schweiz nimmt gestützt auf Anhang III FZA am EU-Anerkennungssystem von Berufsqualifikationen teil. Dabei gilt, dass eine Person, die nach den Kriterien des Herkunftsstaates vollständig zur Ausübung eines Berufs qualifiziert ist, denselben Be- ruf in allen EU-Staaten – unter Vorbehalt der rechtmässigen Modalitäten des Aufnah- mestaates – ausüben darf. Die im Rahmen des Anerkennungssystems reglementierten Berufe sind Berufe, für deren Ausübung ein bestimmtes Diplom, ein Zeugnis oder ein Ausweis vorausgesetzt wird. Damit ein Beruf gestützt auf die Richtlinie 2005/36/EG231 als reglementiert gilt, müssen folgende Voraussetzungen erfüllt sein:

– Es muss eine Rechtsgrundlage (sog. Rechts- oder Verwaltungsvorschrift) auf kommunaler, kantonaler oder nationaler Ebene vorliegen.

– Die Rechts- oder Verwaltungsvorschrift der geforderten Berufsqualifikati- onen bezieht sich auf einen konkreten Verweis im Schweizer Bildungssys- tem. Es muss aus einer Rechtsgrundlage (Gesetz, Verordnung, Reglement

231 Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, in der Fassung gemäss Anhang III,

2. Abschnitt des Änderungsprotokolls zum FZA.

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etc.) klar hervorgehen, welcher Bildungsgang abgelegt werden muss, um den Beruf ausüben zu dürfen.

2.3.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

Zuwanderung Der Bundesrat hat in seinem Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 drei grosse Ziele festgelegt: 1. die Ausrichtung der Zuwanderung auf die Erwerbstätigkeit beibe- halten, um die Folgen für die Sozialsysteme zu begrenzen und Missbräuche zu be- kämpfen; 2. die Vorgaben der Bundesverfassung zur strafrechtlichen Landesverwei- sung einhalten; 3. Meldeverfahren für wirtschaftlich motivierte Kurzaufenthalte bewahren. Zur Erreichung dieser vitalen Interessen sollte das relevante EU-Recht un- ter Beachtung von drei Ausnahmen (Daueraufenthalt, Landesverweisung, biometri- sche Identitätskarte) und zwei Absicherungen (Aufenthaltsbeendigung, Meldeverfah- ren) übernommen werden. Zusätzlich sollte der Mechanismus des FZA zur Bewältigung unerwarteter Auswirkungen, d.h. die Schutzklausel gemäss Artikel 14 Absatz 2 FZA, konkretisiert werden. Nachdem es der Schweiz bereits im Common Understanding vom 27. Oktober 2023 gelungen war, sich mit der EU über die Ausnahmen und Absicherungen zur Errei- chung der gesetzten Ziele zu einigen, gestaltete sich die erste Phase der Verhandlun- gen schwierig. So hatten die Delegationen namentlich kein gemeinsames Verständnis betreffend die Struktur des Änderungsprotokolls und das Zusammenspiel der dyna- mischen Rechtsübernahme mit dem bestehenden Geltungsbereich des FZA. Die EU- Delegation war der Ansicht, dass die vorbestehenden Ausnahmen und die Sui-generis- Bestimmungen des FZA aufgrund der dynamischen Rechtsübernahme keinen Da- seinsgrund mehr hätten und aufgehoben werden müssten. Die EU wollte daher auch die im FZA bestehenden Ausnahmen nicht anerkennen, während die Schweiz der An- sicht war, dass diese durch das Common Understanding bereits garantiert seien; dieses hielt nämlich fest, dass der Geltungsbereich des FZA unverändert bleibe. Weiter ent- hielt das Verhandlungsmandat der beiden Delegationen Bedingungen, die über die Vereinbarungen des Common Understanding hinausgingen und für Differenzen sorg- ten. So verlangte die Schweiz insbesondere eine Konkretisierung der Schutzklausel. Die EU ihrerseits forderte, dass die Schweiz die Richtlinie 2006/123/EG betreffend Dienstleistungen ins FZA übernehmen müsse.232 Dank Fortschritten in den Verhandlungen zu den institutionellen Elementen ging es ab dem Sommer 2024 dann auch in Bezug auf das FZA vorwärts. Da die Schweiz auf einer Konkretisierung der Schutzklausel insistierte, obwohl diese nicht Teil des Com- mon Understandings war, brachte die EU eine neue Forderung im Zusammenhang mit der bestehenden Ausnahmeregelung in Bezug auf die Zulassung zu Universitäten und Hochschulen, die Studiengebühren und die Gewährung von Unterhaltsbeihilfen ein. Am Schluss konnte im Bereich der Hauptdifferenzen folgendes Verhandlungsresultat erzielt werden: Die Forderung der EU bezüglich Richtlinie 2006/123/EG betreffend

232 Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember

2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. L 376 vom 27.12.2006, S. 36–68.

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Dienstleistungen konnte von der Schweiz zurückgedrängt werden. Die Parteien einig- ten sich darauf, dass diese Richtlinie nicht Teil des für das FZA relevanten EU-Acquis ist. Im Gegenzug erklärte sich die Schweiz zu einer Präzisierung der Bestimmung zum Niederlassungsrecht für Selbstständigerwerbende betreffend das Beschränkungsver- bot bereit. Die bestehende Schutzklausel im FZA konnte zudem konkretisiert werden. Die Schweiz erreichte dabei, dass sie das Verfahren zur Aktivierung der Schutzklausel künftig eigenständig, d.h. ohne Zustimmung der EU einleiten kann. Das neue Schutz- klauselverfahren stellt insgesamt eine bedeutende Verbesserung dar. Des Weiteren konnten die bestehenden Ausnahmen im FZA abgesichert werden, in- klusive der Ausnahme betreffend den Zugang zu Hochschulen. Einzig bei den Stu- diengebühren wird die Schweiz bei EU-Bürgern und -Bürgerinnen künftig den Nicht- diskriminierungsgrundsatz anwenden müssen. Lohnschutz Im Bereich des Lohnschutzes hatte der Bundesrat im Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 für die Verhandlungen mehrere Ziele formuliert. Erstens sollte eine Angleichung des Rechts entsandter Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gemäss FZA an das in diesem Bereich geltende EU-Recht angestrebt werden. Um das in der Schweiz aktuell geltende Schutzniveau betreffend Lohn- und Arbeitsbedingungen zu erhalten, sollten Ausnahmen bezüglich der Voranmeldefrist, der vorgängigen Hinter- legung einer Kaution im Wiederholungsfall sowie der Dokumentationspflicht von selbstständigen Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringern abgesi- chert werden. Weiter sah das Verhandlungsmandat vor, das Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» und das schweizerische duale Vollzugssystem abzusichern sowie eine Non-Regression-Klausel zu vereinbaren. Betreffend Spesen sollte eine Lösung angestrebt werden, die den Grundsatz «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» garantiert, unlauteren Wettbewerb verhindert und die Rechts- gleichheit zwischen den in- und ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh- mern sicherstellt. Weiter strebte der Bundesrat eine Assoziierung als Drittstaat an die Europäische Arbeitsbehörde (ELA) an, soweit im Interesse der Schweiz.

Das Verhandlungsziel eines dreistufigen Absicherungskonzepts, bestehend aus Aus- nahmen, Prinzipien und der Non-Regression-Klausel wurde in den Verhandlungen erreicht.

Obwohl im Common Understanding nicht vorgesehen, forderte die Schweiz in den Verhandlungen dennoch eine Ausnahme in Bezug auf die EU-Spesenregelung, um das Risiko von Wettbewerbsverzerrungen bei Entsendungen in die Schweiz zu besei- tigen. Eine Ausnahme konnte nicht erreicht werden. Die EU verwies die Schweiz diesbezüglich auf den grossen Spielraum bei der innenstaatlichen Umsetzung, wel- chen auch die EU-Mitgliedstaaten nutzen. Anhang II FZA/Sozialversicherungskoordinierung Entwicklungen des EU-Rechts und der EuGH-Rechtsprechung im Bereich der Koor- dinierung der Sozialversicherungssysteme können mit Mehrkosten verbunden sein. Die Schweiz hat deshalb von der EU verlangt, im FZA bereits bestehende Ausnah- meregelungen von der dynamischen Rechtsübernahme auszunehmen. Solche Aus-

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nahmen wurden von der EU bereits im Rahmen der Verhandlungen zu einem instituti- onellen Rahmenabkommen akzeptiert233. Zielsetzung der Paketverhandlungen in die- sem Bereich war es daher, diese Ausnahmen auch im Änderungsprotokoll zum FZA abzusichern. Dieses Ziel wurde erreicht. Bezüglich Übernahme der Richtlinie 2014/50/EU er- reichte die Schweiz zudem, dass die weitergehende berufliche Vorsorge als Teil der gesetzlichen Rentenversicherung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 unterstellt und damit vom Geltungsbereich der Richtlinie 2014/50/EU ausgenommen wird. Anhang III FZA/Anerkennung von Berufsqualifikationen Teil der Verhandlungen war die Aufdatierung des Anhangs III FZA mit dem relevan- ten EU-Recht im Bereich der Anerkennung von Berufsqualifikationen seit der letzten Anpassung von 2015, insbesondere die Übernahme der Richtlinie (EU) 2018/958 vom 28. Juni 2018234 über eine Verhältnismässigkeitsprüfung vor Erlass neuer Berufsreg- lementierungen. Im Übrigen werden die seit 2002 bekannten und angewandten Regeln und Grundsätze in den neuen Anhang III FZA übernommen. Binnenmarkt-Informationssystem IMI Die Teilnahme der Schweiz am Binnenmarkt-Informationssystem IMI für den Be- reich der Anerkennung von Berufsqualifikationen war bereits bis Ende 2021 Gegen- stand von technischen Verhandlungen mit der EU betreffend eine Revision von An- hang III FZA gewesen. Auf technischer Stufe wurden sich die beiden Parteien damals über die Teilnahme der Schweiz einig, doch kam es unter anderem aufgrund einer Bestimmung im Bundesgesetz vom 18. März 1994235 über die Krankenversicherung (KVG) zu keiner definitiven Einigung236. Die damals bereits ausgehandelte Lösung wurde vollständig in das Änderungsprotokoll des FZA übernommen. Neu wurde im Bereich der Entsendungen eine Teilnahme der Schweiz als Drittstaat am IMI ausgehandelt und die Verordnung (EU) 1024/2012237 (IMI-Verordnung) ent- sprechend in Anhang I des FZA übernommen. Wie im Common Understanding vor- gesehen, erhält die Schweiz für die Realisierung ihrer Teilnahme am IMI im Bereich

233 Vgl. Entwurf für ein institutionelles Rahmenabkommen, Protokoll 2 über die Re-geln zur Berücksichtigung der Besonderheiten, auf die sich die Vertragsparteien in den Bereichen Personenfreizügigkeit, Verkehr auf Schiene und Strasse und Handel mit landwirtschaftli- chen Erzeugnissen geeinigt haben, www.eda.admin.ch > Bilate-raler Weg > Überblick > Institutionelles Abkommen (bis 2021 > Informationen und Dokumente zum Institutionel- len Abkommen > Dokumente. 234 Richtlinie (EU) 2018/958 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Juni 2018 über eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vor Erlass neuer Berufsreglementierungen, in der Fassung gemäss Anhang III Abschnitt 2 des Änderungsprotokolls zum FZA. 235 SR 832.10 236 Aus Sicht der EU besteht eine Inkompatibilität zwischen dem revidierten KVG und dem FZA hinsichtlich der Zulassungsvoraussetzungen für Ärztinnen und Ärzte (Art. 37 KVG). Das Parlament verabschiedete die entsprechende KVG-Teilrevision im Wissen um diese Beurteilung durch die EU. Das revidierte KVG ist seit 2022 in Kraft. 237 Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Ok- tober 2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informations- systems und zur Aufhebung der Entscheidung 2008/49/EG der Kommission („IMI- Verordnung“), ABl. L 316 vom 14/11/2012, p. 1–11.

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der Entsendungen eine Übergangsfrist von drei Jahren nach Inkrafttreten des Pakets Schweiz–EU. Verhandlungsabschluss Die Verhandlungsdelegationen in den Bereichen Zuwanderung (SEM) und Entsen- dung von Arbeitnehmenden (SECO) arbeiteten eng zusammen. Fragen, die beide Be- reiche betreffen, insbesondere zu formellen Aspekten und zum Geltungsbereich, ver- handelten die Delegationen gar gemeinsam. Dieses Vorgehen förderte insbesondere die Kohärenz der vorgebrachten Argumente. Die erste Verhandlungsrunde fand am 19. März 2024 statt. Insgesamt haben 14 offi- zielle Verhandlungsrunden stattgefunden, die meisten davon virtuell. Zum Lohn- schutz gab es fünf zusätzliche separate Verhandlungsrunden. Die Verhandlungsrun- den wurden durch verschiedenste Austausche und Treffen auf allen Hierarchiestufen mit der Delegation der EU ergänzt. Parallel zu den Verhandlungen informierten und konsultierten das SEM und das SECO die Vertretungen der kantonalen Verbände regelmässig über den Stand der Verhandlungen und die diskutierten Themen, insbesondere um zu prüfen, ob die ge- planten Regelungen auf nationaler Ebene umgesetzt werden könnten. Rund 13 Ge- spräche fanden mit den Kantonen im Bereich der Zuwanderung statt und über 80 Ge- sprächsrunden mit den Sozialpartnern und den Kantonen zum Lohnschutz. Zudem hat das WBF/SBFI die akademischen und hochschulpolitischen Gremien miteinbezogen und sie regelmässig informiert. Die Vertretungen der kantonalen Behörden nahmen an den Verhandlungen und deren Vorbereitung teil (s. Ziff. 1.3.3.).

An seiner Sitzung vom 20. Dezember 2024 nahm der Bundesrat Kenntnis vom mate- riellen Verhandlungsabschluss und beurteilte das Verhandlungsmandat in den Berei- chen Zuwanderung und Lohnschutz als erfüllt. Im Mai 2025 wurden die Verhandlun- gen mittels Paraphierung der Abkommenstexte formell abgeschlossen.

2.3.4 Vorverfahren

Zwischen 2014 und 2021 führten die Schweiz und die EU Verhandlungen über einen Entwurf für ein institutionelles Rahmenabkommen im Bereich des Marktzugangs und Anfang 2021 Nachverhandlungen. Es verblieben jedoch substanzielle Differenzen bei zentralen Schweizer Interessen, insbesondere im Bereich der Personenfreizügigkeit und des Lohnschutzes. Deshalb entschied der Bundesrat am 26. Mai 2021 nach einer gesamtheitlichen Interessensabwägung, das Abkommen nicht zu unterzeichnen und die Verhandlungen dazu zu beenden (s. Ziff. 2.1.2.2). Im Februar 2022 legte der Bundesrat die Leitlinien für ein neues Verhandlungspaket fest, mit dem der bilaterale Weg mit der EU stabilisiert und weiterentwickelt werden sollte und nahm im März 2022 exploratorische Gespräche mit der EU auf. Im Zuwanderungsbereich wurde eine technische Arbeitsgruppe Bund–Kantone ge- schaffen, in welcher auf Seite der Kantone die KdK, die VDK, die SODK, die KKJPD, aber auch die Fachverbände und – vereine wie die VKM und der VSAA vertreten waren. Die Arbeitsgruppe traf sich in regelmässigen Abständen, nicht nur während der exploratorischen Gespräche, sondern auch während der formellen Verhandlungen.

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Die kantonalen Vertreterinnen und Vertreter brachten sich ein in Bezug auf Umset- zungs- und Vollzugsfragen, die parallel zu den aussenpolitischen Gesprächen geführt wurden. Damit wurde sichergestellt, dass sich die kantonalen Konferenzen und Ver- bände fortlaufend einbringen und allfällige problematische Aspekte im Vollzug sig- nalisiert werden konnten. Im Rahmen der exploratorischen Gespräche im Bereich der Zuwanderung einigten sich die Schweiz und die EU hinsichtlich der Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG auf Ausnahmen bei der strafrechtlichen Landesverweisung und bei der Gewährung des Daueraufenthaltsrechts sowie der Übergangsfrist für die Übernahme einer biomet- rischen Identitätskarte. Ausserdem wurden Absicherungen vereinbart, die das Melde- verfahren sowie die Beendigung des Aufenthalts von unfreiwillig arbeitslosen Staats- angehörigen der EU-Mitgliedstaaten betrafen.

Die exploratorischen Gespräche im Bereich des Lohnschutzes ergaben, dass mit der EU, im Falle der Übernahme des relevanten EU-Entsenderechts, ein dreistufiges Ab- sicherungsdispositiv vereinbart werden sollte. Das Absicherungsdispositiv beinhal- tete die Absicherung zweier Prinzipien («gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» sowie duales Vollzugssystem der Schweiz) sowie mehrere Ausnahmen: Eine viertägige Voranmeldepflicht inklusive autonomer Festlegung der Kontrolldichte auf der Basis einer objektiven Risikoanalyse, eine Kautionspflicht im Wiederholungsfall mit verhältnismässigen Sanktionen bis hin zu einer Dienstleistungssperre und eine Dokumentationspflicht für selbstständige Dienstleistungserbringende. Eine von der Schweiz geforderte Ausnahme betreffend die Spesenregelung wies die EU in den ex- ploratorischen Gesprächen zurück. Dafür war die EU bereit, eine Non-Regression- Klausel zu vereinbaren, damit die Schweiz künftige Entwicklungen im EU-Recht nicht übernehmen müsste, welche das Schutzniveau der entsandten Arbeitnehmenden bedeutend schwächen würden. Die Ergebnisse der exploratorischen Gespräche zur Zuwanderung und zum Lohn- schutz wurden in den Ziffern 13 und 14 des Common Understanding festgehalten.

2.3.5 Grundzüge der Protokolle

2.3.5.1 Institutionelle Elemente

Mit dem Institutionellen Protokoll zum FZA (IP-FZA, s. Ziff. 2.3.6.1) werden die neuen institutionellen Elemente ins Abkommen integriert. Das IP-FZA enthält insbe- sondere die relevanten Bestimmungen zur dynamischen Rechtsübernahme, zur ein- heitlichen Auslegung und Anwendung sowie zur Streitbeilegung. Damit ersetzt das IP-FZA auch die bisherigen institutionellen Bestimmungen des FZA. Es sind dies ge- mäss Artikel 2 Absatz 2 IP-FZA die Artikel 16 (Bezugnahme auf das Gemeinschafts- recht), Artikel 17 (Entwicklung des Rechts) und Artikel 19 (Streitbeilegung). Soweit im Abkommen auf Rechtsakte der Union Bezug genommen wird, ist für die Anwen- dung von unionsrechtlichen Begriffen neu gemäss Artikel 7 Absatz 2 IP-FZA auch die Rechtsprechung des EuGH nach Unterzeichnung des Abkommens heranzuziehen. Eine grosse Bedeutung kommt im FZA den bestehenden und neu verhandelten Aus- nahmen inklusive Non-Regression-Klausel zu. Die dynamische Rechtsübernahme ist

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in den von diesen Ausnahmen und von der Non-Regression-Klausel abgedeckten Be- reichen ausgeschlossen. Sie werden entsprechend in Artikel 5 Absatz 7 IP-FZA auf- gelistet. Spezifisch auf das FZA zugeschnitten sind sodann Artikel 5 Absatz 10 und Artikel 10 Absatz 6, welche die rechtliche Bedeutung der Absicherungen und Prin- zipen definieren, sowie einzelne Bestimmungen im Zusammenhang mit dem Schutz- klauselverfahren in der Anlage zum Schiedsgericht (s. Ziff. 2.1.5.4).

2.3.5.2 Änderungsprotokoll

2.3.5.2.1 Personenfreizügigkeit (Anhang I FZA) Die Schweiz und die EU einigten sich in den Verhandlungen auf ein Änderungspro- tokoll und ein Institutionelles Protokoll. Wie in allen Binnenmarktabkommen wird letzteres dem FZA als Protokoll angehängt und ist somit integraler Bestandteil des Abkommens. Mit dem Änderungsprotokoll werden gewisse Artikel im Hauptteil und im Anhang I des FZA inhaltlich angepasst und sämtliche materiellen Bestimmungen aus dem Anhang I in den Hauptteil des FZA verschoben. Die materiellen Bestimmun- gen im Hauptteil definieren den Geltungsbereich des FZA und begrenzen die dyna- mische Rechtsübernahme. Diese findet nur im Rahmen des durch den Hauptteil defi- nierten Geltungsbereichs statt; Bestimmungen im Hauptteil können nur durch Revisionen des Abkommens, unter Zustimmung aller Vertragsparteien, abgeändert werden. Mittels Änderungsprotokoll werden dem FZA zudem drei neue Zusatzproto- kolle, zwölf Gemeinsame Erklärungen sowie eine Einseitige Erklärung angehängt. Im Anhang I befinden sich künftig nur noch Verweise auf EU-Rechtsakte mit techni- schen Anpassungen, um den Ausnahmen und anderen abgesicherten Besonderheiten der Schweiz Rechnung zu tragen. Dort finden sich beispielsweise die zweijährige Übergangsfrist für die Richtlinie 2004/38/EG sowie die dreijährige Übergangsfrist für die Entsenderichtlinie. Der Bundesrat strebte die Absicherung der vitalen Interessen der Schweiz mittels ei- nes dreistufigen Schutzkonzepts an. Dieses umfasst drei Ausnahmen, zwei Absiche- rungen und eine konkretisierte Schutzklausel. Damit soll gewährleistet werden, dass die Zuwanderung aus der EU arbeitsmarktorientiert bleibt, die direkte Einwanderung in die Sozialsysteme verhindert wird und die Landesverweisung von straffälligen Ausländerinnen und Ausländern gemäss bisheriger Gesetzgebung grundsätzlich mög- lich bleibt. Mit der Konkretisierung der Schutzklausel strebte er ein zusätzliches In- strument an für den Fall, dass die Anwendung des FZA zu schwerwiegenden wirt- schaftlichen oder sozialen Problemen führt. Diese Ziele wurden erreicht. Ausnahme Daueraufenthaltsrecht für Erwerbstätige In Bezug auf das in der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehene Daueraufenthaltsrecht konnte die Schweiz eine gewichtige Ausnahme erzielen. Währenddem das Dauer- aufenthaltsrecht innerhalb der EU allen Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten so- wie ihren drittstaatsangehörigen Familienangehörigen ungeachtet ihrer Erwerbssitua- tion nach fünfjährigem Aufenthalt zusteht, steht es in der Schweiz nur erwerbstätigen EU-Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen zu. Perioden vollständiger So- zialhilfeabhängigkeit von sechs Monaten oder mehr werden nicht an die Fünfjahres- frist für den Erwerb des Daueraufenthaltsrechts gezählt. Dadurch erhalten Personen

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das Daueraufenthaltsrecht, die nachhaltig in den Arbeitsmarkt integriert sind. Das Ri- siko, dass diese Personen arbeitslos werden, ist gering, was das Risiko von Sozialhil- febezug nach Erhalt des Daueraufenthalts beschränkt. Ausnahme strafrechtliche Landesverweisung In Bezug auf die strafrechtliche Landesverweisung wurde eine weitere wichtige Aus- nahme erreicht: Die Schweiz übernimmt keine Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG betreffend die Landesverweisung, die über die Verpflichtungen gemäss heutigem FZA hinausgehen. Damit kann die Schweiz die Vorgaben der Bundesver- fassung zur strafrechtlichen Landesverweisung wahren. Die bisherigen Gesetzesbe- stimmungen betreffend die strafrechtliche Landesverweisung (s. Art. 66a ff. Strafge- setzbuch238 [StGB] und Art. 49a ff. Militärstrafgesetz vom 13. Juni 1927239 [MStG]), die auf straffällige ausländische Staatsangehörige Anwendung finden, bleiben unver- ändert bestehen. Ausnahme biometrische Identitätskarten Mit dieser Ausnahme werden die in der Verordnung (EU) 2019/1157240 genannten Fristen für die Einführung biometrischer Identitätskarten derogiert. Die Schweiz er- hält nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls ein Jahr Zeit, um biometrische Iden- titätskarten einzuführen. Zudem bleiben alle bis zu diesem Zeitpunkt ausgestellten Schweizer Identitätskarten ohne Chip in der EU weiterhin bis zu ihrem Ablaufdatum gültig (längstens zehn Jahre). Absicherung Beendigung Aufenthalt von ehemaligen Erwerbstätigen Unter dem FZA von 1999 haben Staatsangehörige der Vertragsparteien das Recht nach Beendigung eines Arbeitsverhältnisses mit einer Dauer von weniger als einem Jahr im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei zu bleiben, um sich eine Beschäfti- gung zu suchen, und sich während eines angemessenen Zeitraums von bis zu sechs Monaten dort aufzuhalten, sofern dies erforderlich ist, um von den ihrer beruflichen Befähigung entsprechenden Stellenangeboten Kenntnis zu nehmen und gegebenen- falls die erforderlichen Massnahmen im Hinblick auf ihre Einstellung zu treffen (Art. 2 Abs. 1 Anhang I FZA). Sie gelten während dieser Frist als Nichterwerbstätige und können während der Dauer dieses Aufenthalts von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden (Art. 2 Abs. 1 letzter Satz Anhang I FZA). Im nationalen Recht wurde von dieser Möglichkeit des Sozialhilfeausschlusses Gebrauch gemacht. (vgl. Art. 61a Abs 3 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005241 (AIG). Im Gegensatz dazu hält das Änderungsprotokoll zum FZA in Verbindung mit Artikel 7

238 SR 311.0 239 SR 321.0 240 Verordnung (EU) 2019/1157 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 - zur Erhöhung der Sicherheit der Personalausweise von Unionsbürgern und der Auf- enthaltsdokumente, die Unionsbürgern und deren Familienangehörigen ausgestellt werden, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben, in der Fassung gemäss Anhang I Abschnitt 2 des Änderungsprotokolls zum FZA. 241 SR 142.20

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Absatz 3 Buchstabe c der Richtlinie 2004/38/EG fest, dass die Erwerbstätigeneigenei- genschaft für mindestens sechs Monate aufrechterhalten bleibt, wenn Staatsangehö- rige der EU-Mitgliedstaaten bei einer Erwerbstätigkeit von unter zwölf Monaten un- freiwillig arbeitslos werden. Im VE-AIG wird die Frist auf sechs Monate festgelegt (vgl. Art. 61a Abs 1). Während dieser sechs Monate behalten Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten ihre Erwerbstätigeneigenschaft und können daher auch Sozial- hilfe beziehen. Um allfälligen Missbräuchen vorzubeugen, setzt dies allerdings vo- raus, dass sie beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) angemeldet sind und sich diesem zur Verfügung stellen. Diese Bestimmung gilt sowohl für Arbeitneh- mende als auch für selbstständig Erwerbstätige.

Auch die unfreiwillige Beendigung der Erwerbstätigkeit von Arbeitnehmenden bei einem Aufenthalt von über zwölf Monaten gemäss Artikel 6 Absatz 6 Anhang I des FZA von 1999 wurde in Artikel 61a Absatz 4 AIG kodifiziert. Die Richtlinie 2004/38/EG sieht nun vor, dass die Erwerbstätigeneigenschaft erhalten bleibt, solange sich Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten bei einem unfreiwilligen Verlust der Erwerbstätigkeit nach einer Beschäftigung von über zwölf Monaten der öAV zur Ver- fügung stellen. Auch dies gilt sowohl für Arbeitnehmende als auch selbstständig Er- werbstätige. Die Erwerbstätigeneigenschaft besteht bei unfreiwilligem Verlust der Er- werbstätigkeit nach einer Beschäftigung von über zwölf Monaten also nur solange grundsätzlich unbeschränkt fort, als sich die Person dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung stellt.

Zusätzlich hat die Schweiz mit der EU in einer Gemeinsamen Erklärung die Absiche- rung ausgehandelt, wonach der Aufnahmestaat im Einzelfall und unter Anwendung der gleichen Massstäbe wie bei seinen eigenen Staatsangehörigen berücksichtigen kann, ob ein Arbeitsuchender ernsthaft in gutem Glauben mit dem zuständigen Amt zusammenarbeitet, um wieder eine Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt zu finden. Ziel dieser Zusammenarbeit ist es, dass Arbeitsuchende innerhalb eines angemesse- nen Zeitraums eine Stelle finden (zur nationalen Umsetzung dieser Bestimmungen vgl. Art. 61a Abs. 2 VE-AIG). Andernfalls können die Erwerbstätigeneigenschaft und das damit verbundene Aufenthaltsrecht verloren gehen. Damit wird auch der miss- bräuchlichen Inanspruchnahme staatlicher Leistungen vorgebeugt. Absicherung Meldeverfahren beim bedingungslosen Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten Das FZA von 1999 enthält keine spezielle Bestimmung für Aufenthalte von bis zu drei Monaten, ausser in Artikel 5 Absatz 3 FZA in Verbindung mit Artikel 23 An- hang I FZA, der das Recht auf Einreise und Aufenthalt von höchstens drei Monaten für Dienstleistungsempfängerinnen und -empfänger vorsieht.242 Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 Absatz 2 Anhang I FZA sehen sodann vor, dass Arbeitnehmende und abhängig beschäftigte Grenzgängerinnen und Grenzgänger bei einer Beschäftigung von höchstens drei Monaten keine Aufenthaltserlaubnis benötigen beziehungsweise ausgestellt wird. Die Voraussetzungen für den Aufenthalt von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten von bis zu drei Monaten richteten sich viel mehr nach nationalem Recht, namentlich dem AIG und den dazugehörigen Verordnungen (insbesondere die

242 BGE 149 I 248, E. 6.2.

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Verordnung vom 24. Oktober 2007243 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätig- keit, [VZAE] sowie die Verordnung vom 22. Mai 2002244 über den freien Personen- verkehr [VFP]). Artikel 10 AIG, der besagt, dass ausländische Personen für einen Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit bis zu drei Monaten keine Bewilligung benötigen, verschafft keinen direkten Anspruch auf Anwesenheit.245 Das Änderungsprotokoll zum FZA in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG verschafft dagegen das Recht auf Aufenthalt für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten. Staats- angehörige der EU-Mitgliedstaaten müssen dabei im Besitz eines gültigen Personal- ausweises oder Reisepasses sein. Ansonsten sind keine weiteren Bedingungen zu er- füllen oder Formalitäten zu erledigen. Die Rechte der Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten gehen demnach bei einem Aufenthalt von bis zu drei Monaten weiter als unter dem FZA von 1999. Die Schweiz konnte dazu eine wichtige weitere Absicherung aushandeln. Die gemein- same Erklärung über die Meldung betreffend Stellenantritte und die Einseitige Erklä- rung der Schweiz über die bei Selbstständigen zu ergreifenden Massnahmen im Rah- men des Meldeverfahrens für kurzfristige Erwerbstätigkeit ermöglicht es der Schweiz, das bisherige Meldeverfahren für Stellenantritte im Kurzaufenthalt bis zu drei Mona- ten aufrechtzuerhalten und die Meldepflicht auf selbstständige Erwerbstätige auszu- dehnen (s. Ziff. 2.3.6.2.6). Konkretisierung der Schutzklausel Es ist der Schweiz gelungen, mit der EU eine Konkretisierung der bestehenden Schutzklausel auszuhandeln (Art. 14 Abs. 2 FZA). Neu kann die Schweiz eigenstän- dig das Verfahren zur Aktivierung der Schutzklausel einleiten, wenn die Anwendung des FZA zu schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Schwierigkeiten führt. Gibt es im Gemischten Ausschuss des Freizügigkeitsabkommens (GA) keine Eini- gung, kann die Schweiz das Schiedsgericht ohne Zustimmung der EU anrufen. Das Schiedsgericht entscheidet, ob schwerwiegende wirtschaftliche Probleme vorliegen. Wird dies bejaht, kann die Schweiz eigenständig geeignete Schutzmassnahmen er- greifen. Entsteht dadurch ein Ungleichgewicht, kann die EU ihrerseits Ausgleichs- massnahmen innerhalb des FZA ergreifen. Wenn das Schiedsgericht das Vorliegen schwerwiegender wirtschaftlicher Probleme verneint, kann die Schweiz dennoch ent- scheiden, geeignete Massnahmen zur Beseitigung der festgestellten Probleme zu er- greifen. Sie muss dann aber in Kauf nehmen, dass die EU ihrerseits ein Streitbeile- gungsverfahren wegen Verletzung des FZA initiieren und verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen in einem der Binnenmarktabkommen (ausgenommen dem Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens) ergreifen könnte (s. Erläuterungen zur Schutzklausel und zur innerstaatlichen Umsetzung gemäss Art. 21b VE-AIG in

Ziff. 2.3.8.1.1)

243 SR 142.201 244 SR 142.203 245 BGE 149 I 248, E. 6.3.

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Studierende Die Schweiz verpflichtet sich neu, Studierende, die Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten sind und zum Studium in die Schweiz kommen, bei den Studienge- bühren an den mehrheitlich öffentlich finanzierten universitären Hochschulen und Fachhochschulen gleich zu behandeln wie Schweizer Studierende. Umgekehrt werden Schweizer Studierende in der EU hinsichtlich Studiengebühren ebenfalls wie EU- Studierende behandelt. Das allgemeine Diskriminierungsverbot des Artikels 2 FZA gilt ausdrücklich auch für allfällige spezifische öffentliche Unterstützungsmechanis- men für Studiengebühren. Die Zulassung und die Unterhaltsbeiträge (Stipendien) bleiben hingegen wie bisher ausdrücklich vom Geltungsbereich des FZA und damit vom allgemeinen Diskriminierungsverbot ausgenommen. Das heutige System der Zu- lassung zu den schweizerischen Hochschulen und damit insbesondere der prüfungs- freie Zugang für schweizerische Maturandinnen und Maturanden bleibt somit gewähr- leistet. Die bei Inkrafttreten des Abkommens bestehenden Anteile der EU- Studierenden in der Schweiz und der Schweizer Studierenden in der EU sollen insge- samt nicht verringert werden. Für die schweizerischen Hochschulen ergibt sich daraus weder eine Verpflichtung, eine Mindestzahl von Studienplätzen für Studierende aus der EU zu garantieren, noch den Anteil der Studierenden aus der EU zu erhöhen. Dies steht zudem unter dem Vorbehalt der Erhaltung der Qualität und der Besonderheiten des Bildungssystems, einschliesslich des Zulassungssystems und der Organisation der Kompetenzen. Die Schweizerische Hochschulkonferenz (SHK), das gemeinsame hochschulpolitische Organ von Bund und Kantonen, wird die Entwicklungen der Stu- dierendenanteile und der Zulassungsbeschränkungen entsprechend monitoren. Gleichstellung von Selbstständigen Während das FZA von 1999 unterschiedliche Bestimmungen für Arbeitnehmende mit Wohnsitz in der Schweiz und für selbstständig Erwerbstätige aus der EU mit Nieder- lassungsrecht vorsah, besteht unter dem Änderungsprotokoll zum FZA in Verbindung mit der Richtlinie 2004/38/EG eine einzige Bestimmung für Arbeitnehmende und Selbstständige (Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 Absatz 3, 1. Aufzählungspunkt). Dem- nach sind auch die Voraussetzungen für das Vorliegen einer selbstständigen Erwerbs- tätigkeit die gleichen wie bei Arbeitnehmenden. Konkret wird für eine selbstständige Erwerbstätigkeit eine tatsächliche und echte Tätigkeit verlangt, welche nicht völlig untergeordnet und unwesentlich sein darf.

Auch gemäss Änderungsprotokoll zum FZA in Verbindung mit der Richtlinie 2004/38/EG kann wie bereits unter dem FZA für das Gewähren eines Aufenthalts- rechts ein Nachweis der Selbstständigkeit verlangt werden (Art. 8 Abs. 3 Aufzähl- punkt 1 Richtlinie 2004/38/EG).

Die Gleichstellung von Selbstständigen mit Unselbstständigen gemäss Änderungs- protokoll zum FZA in Verbindung mit der Richtlinie 2004/38/EG bezieht sich auch darauf, dass selbstständig Erwerbstätige für die Aufrechterhaltung der Erwerbstäti- geneigenschaft den gleichen Voraussetzungen unterliegen wie Unselbstständige und damit ihre Erwerbstätigeneigenschaft beibehalten, wenn sie mit dem RAV kooperie- ren. Dauerte die Erwerbstätigkeit weniger als ein Jahr, so ist die Aufrechterhaltung der Erwerbstätigeneigenschaft auf sechs Monate nach Aufgabe der Erwerbstätigkeit

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beschränkt (Art. 7 Abs. 3 Bst. c Richtlinie 2004/38/EG in Verbindung mit Art. 61a Abs. 1 VE-AIG). Familiennachzug Der Kreis der Personen, die Anspruch auf Familiennachzug haben, wird im Ände- rungsprotokoll zum FZA in Verbindung mit der Richtlinie 2004/38/EG erweitert auf Personen in eingetragener Partnerschaft, unterhaltsberechtigte Verwandte in aufstei- gender Linie von Personen in eingetragener Partnerschaft sowie auf Nachkommen von Personen in eingetragener Partnerschaft, die unter 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird. Weiter wird der Personenkreis, der einen erleichterten Fami- liennachzug geltend machen kann, auf pflegebedürftige Familienangehörige sowie Lebenspartnerinnen und Lebenspartner erweitert und die Pflichten des Aufnahmes- taates bei der Prüfung der persönlichen Umstände und Begründung von Ablehnungen ausgeweitet. Ausserdem wird die Bedingung einer angemessenen Wohnung beim Fa- miliennachzug in der Richtlinie nicht mehr erwähnt. Zusätzlich haben alle nachgezo- genen Familienangehörigen Anspruch auf Erwerbstätigkeit. Ausserdem verlangt die Richtlinie 2004/38/EG für die Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts bei einer Scheidung, Aufhebung der Ehe oder der Beendigung der eingetragenen Partnerschaft bei Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines EU-Staates besitzen, dass die Ehe oder eingetragene Partnerschaft mindestens drei Jahre bestanden hat, wovon jedoch nur ein Jahr davon in der Schweiz gelebt worden sein muss. Im Gegen- satz dazu kennt das FZA von 1999 keine entsprechende Regelung. Es gelten zurzeit die Bestimmungen des AIG, welche zwar ebenfalls verlangen, dass die Ehegemein- schaft mindestens drei Jahre besteht, die drei Jahre müssen aber gemäss bundesge- richtlicher Rechtsprechung246 in der Schweiz gelebt worden sein (Art. 50 Abs. 1 lit. a AIG). Ausnahme beim Immobilienerwerb Die heute geltende Ausnahme zum Immobilienerwerb (Art. 25 Anhang I des FZA von 1999) wird neu in Artikel 7 f im Hauptteil des FZA inhaltlich unverändert weiterge- führt (s. Erläuterungen zu Art. 1 Ziff. 6 des Änderungsprotokolls betreffend Art. 7f des FZA (Immobilienerwerb) in Ziff. 2.3.6.2.2). Zusatzprotokoll zu Bewilligungen für Langzeitaufenthalte (Niederlassungsbewilligungen) Das Verhandlungsmandat des Bundesrats sah vor, dass die Schweiz bereit ist, allen Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten unter Gleichbehandlung und nach einer Mindestdauer eines vorgängigen Aufenthalts von fünf Jahren eine Niederlassungsbe- willigung zu erteilen, wobei die Integrationskriterien nach AIG eingehalten werden sollen. Diese Verpflichtung wurde reziprok in einem Protokoll zum FZA festgehalten, das ausdrücklich vorbehält, dass Bewilligungen für Langzeitaufenthalte (Niederlas- sungsbewilligungen) ausserhalb des Geltungsbereichs des FZA liegen (s. Erläuterun- gen unter Ziff. 2.3.6.4).

246 Urteil 2C_634/2023 vom 13. Januar 2025, E. 4.1.

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Teilnahme am EURES Das Europäische Netz der Arbeitsvermittlungen (EURES) hat zum Ziel, die Mobilität der Arbeitnehmenden innerhalb der EU- und EFTA-Mitgliedstaaten zu erleichtern. Mit einer Beteiligung der Schweiz am EURES können Schweizer Arbeitsnehmende ebenfalls Zugang auf EURES veröffentliche Stellenausschreibung haben. Bisher war die Beteiligung der Schweiz am EURES gestützt auf Artikel 11 Anhang I FZA vor- gesehen. Die Zusammenarbeit war in einer bilateralen Vereinbarung mit der Europä- ische Kommission geregelt. Neu wendet die Schweiz das entsprechende EU-Recht an: Die Teilnahme am EURES ergibt sich aus der Übernahme der Verordnung (EU) 2016/589. Die Schweiz verpflichtet sich nach Artikel 1des Anhangs zum IP-FZA be- treffend die Anwendung von Artikel 13 dieses Protokolls zu einem finanziellen Bei- trag am EURES. Der Mechanismus, welcher in Artikel 13 des IP-FZA festgelegt wird, ist in Ziffer 2.3.9.1.1 genauer beschrieben. Eine Gemeinsame Erklärung zu Stellenan- geboten wurde ebenfalls abgeschlossen (s. Erläuterungen unter Ziff. 2.3.6.2.6). Diese Gemeinsamen Erklärung hält die Absicherung der nationalen Gesetzgebung betref- fend die Einführung einer Stellenmeldepflicht zur Umsetzung von Artikel 121a BV fest. Lohnschutz Im Rahmen der Aufdatierung des FZA wird die auch die EU-Entsenderichtlinien übernehmen. Die Übernahme des EU-Entsenderechts umfasst die Richtlinie 96/71/EG247, sowie die Richtlinie 2014/67/EU248.

Mit Ausnahmen von der dynamischen Rechtsübernahme wurden Schweizer Beson- derheiten abgesichert: die Voranmeldefrist für ausländische Firmen, die Arbeitneh- merinnen und Arbeitnehmer in die Schweiz entsenden oder als selbstständige Dienst- leistungserbringende in der Schweiz Arbeiten verrichten, die autonome Festlegung der Kontrolldichte, die Kautionspflicht im Wiederholungsfall als Ausnahme in Bezug auf die Richtlinie 2014/67/EU und die Dokumentationspflicht für selbstständige grenzüberschreitende Dienstleistungserbringende als Massnahme zur Bekämpfung der Scheinselbstständigkeit. Sollte sich das EU-Entsenderecht ändern, unterliegen diese Ausnahmen nicht der dynamischen Rechtsübernahme und bleiben somit beste- hen.

Zudem wurden zwei Prinzipien abgesichert: «Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» sowie das duale Vollzugssystem der Schweiz. Das heisst die Schweiz setzt weiterhin das Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» um. Das bedeutet, dass Entsendebetriebe die in der Schweiz geltenden Regeln für die Be- zahlung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern auch für alle entsandten Arbeit- nehmerinnen und Arbeitnehmer einhalten müssen. Das duale Vollzugssystem bei den FlaM umfasst die Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen durch die Sozialpart- ner (paritätische Kommissionen) und die Kantone. Die Sozialpartner können auch ihre

247 Richtlinie 96/71/EG, in der Fassung gemäss Anhang I Abschnitt 2 des Änderungsproto- kolls zum FZA. 248 Richtlinie 2014/67/EU, in der Fassung gemäss Anhang I Abschnitt 2 des Änderungsproto- kolls zum FZA.

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in den Gesamtarbeitsverträgen vorgesehenen Sanktionen weiterhin in verhältnismäs- siger und nichtdiskriminierender Art und Weise anwenden. Die Schweiz und die EU sind übereingekommen, dass diese beiden Prinzipien bei der Integration von EU- Rechtsakten in die Schweizer Rechtsordnung zu berücksichtigen sind.

Mit der Non-Regression-Klausel wurde vereinbart, dass künftige Anpassungen oder neue Entwicklungen des EU-Entsenderechts, die das zwischen der Schweiz und der EU im angepassten FZA zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsprotokolls im Abkommen vereinbarte Schutzniveau betreffend die Arbeits- und Lohnbedingun- gen bedeutend verschlechtern würden, nicht in das FZA übernommen werden müssen. Sie bezieht sich folglich auf die Bestimmungen zur grenzüberschreitenden Dienstleis- tungserbringung des FZA, inkl. der diesbezüglichen Ausnahmen und Prinzipien sowie des im Anhang gelisteten relevanten EU-Rechts. Die Non-Regression-Klausel sichert somit das Schweizer Lohnschutzniveau gegen Rückschritte aufgrund der dynami- schen Rechtsübernahme ab oder stellt anders formuliert eine Ausnahme von der dy- namischen Rechtsübernahme dar.

Die Gemeinsame Erklärung über die Beteiligung der Schweiz an den Tätigkeiten der Europäischen Arbeitsbehörde ermöglicht schliesslich die weitere Teilnahme der Schweiz im Management-Board der Europäischen Arbeitsbehörde (ELA). Zu einem späteren Zeitpunkt steht es der Schweiz offen, eine stärkere Einbindung, das heisst den Abschluss einer Vereinbarung zur weiteren Zusammenarbeit mit der ELA, zu prüfen. Die Schweiz nimmt zudem neu als Drittstaat gemäss der IMI-Verordnung im Bereich Entsendungen am Binnenmarkt-Informationssystem IMI teil (s. Ziff. 2.3.6.2.3.). Die Schweiz verpflichtet sich nach Artikel 1 des Anhangs zum IP-FZA betreffend die An- wendung von Artikel 13 dieses Protokolls zu einem finanziellen Beitrag am IMI. Der Mechanismus, welcher in Artikel 13 des IP-FZA festgelegt wird, ist in Ziffer 2.3.9.1.1 genauer beschrieben. 2.3.5.2.2 Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (Anhang II FZA) Durch die in den Verhandlungen erreichte Unterstellung der weitergehenden Berufli- chen Vorsorge unter die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 können die Auswirkungen der Übernahme der Richtlinie 2014/50/EU abgeschwächt werden. Artikel 5 der Richt- linie sieht vor, dass unverfallbare Rentenanwartschaften im Zusatzrentensystem, in dem sie erworben wurden, erhalten werden müssen, wenn die Arbeitnehmenden aus dem Beschäftigungsverhältnis ausscheiden. Lediglich für Beträge unterhalb eines ge- ringen Schwellenwertes kann die Möglichkeit einer Barauszahlung des Kapitals ein- geräumt werden. Faktisch kommt das einem Barauszahlungsverbot gleich. Das ange- sparte Kapital in der weitergehenden Beruflichen Vorsorge müsste deshalb bei einem Wegzug aus der Schweiz in einen Mitgliedstaat der EU in der Schweiz blockiert wer- den. Durch die Unterstellung der weitergehenden Vorsorge unter die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 gilt anstelle dieses Verbots nur eine Einschränkung der Baraus- zahlung beim Umzug in einen EU-Mitgliedstaat, wie dies bereits für die obligatori- sche Minimalvorsorge vorgesehen ist. So gelten für die gesamte Berufliche Vorsorge die gleichen Regeln, was die Durchführung massgeblich erleichtern wird.

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Die vierjährige Übergangsfrist für das Inkrafttreten dieser Regelung erlaubt es den Versicherten, ihre Vorsorgeplanung entsprechend anzupassen. Gleichzeitig erhalten die Vorsorgeeinrichtungen die erforderliche Zeit, ihre Prozesse in Einklang mit den neuen Regelungen zu bringen. In den Verhandlungen wurde erreicht, dass bestimmte bestehende spezielle Regelun- gen und Vorbehalte der Schweiz von der dynamischen Rechtsübernahme ausge- schlossen werden (s. Ziff. 2.3.6.2.4). Nicht mehr in Kraft stehende Rechtsakte wurden aus Anhang II FZA gestrichen und neu erlassene hinzugefügt. So betreffen weitere technische Anpassungen in verschie- denen Verordnungen, Beschlüssen und Empfehlungen z.B. die Nachführung von na- tionalen Eintragungen einzelner EU-Mitgliedstaaten in die Anhänge der Koordinie- rungsverordnungen, Umsetzungsfragen des elektronischen Datenaustauschs oder die Arbeitsweise verschiedener Gremien auf EU-Ebene im Sozialversicherungsbereich. 2.3.5.2.3 Anerkennung von Berufsqualifikationen (Anhang III FZA) Zentraler Inhalt der Aufdatierung im Anhang III FZA ist die Einführung des Binnen- markt-Informationssystems IMI durch eine Übernahme der IMI-Verordnung durch die Schweiz als Drittstaat. IMI ist ein verschlüsseltes Online-Tool, auf das die zustän- digen Behörden der EU-Mitgliedstaaten mit einem Passwort zugreifen. Das System erleichtert den behördlichen Informationsaustausch im Rahmen der praktischen Um- setzung des EU-Rechts. Mit der Aufdatierung von Anhang III FZA kann die Schweiz neu an der Verwaltungszusammenarbeit über IMI teilnehmen. Zudem kann die Schweiz durch die IMI-Teilnahme künftig für den Nachweis von erforderlichen Berufsqualifikationen vom Europäischen Berufsausweis Gebrauch machen und den Vorwarnmechanismus bei einem Verbot oder bei einer Beschränkung der Ausübung eines reglementierten Berufs nutzen (s. Ziff. 2.3.9.2.1, was die Auswirkungen auf die Kantone betrifft). Gemäss Artikel 1 des Anhangs zum IP-FZA betreffend die Anwen- dung von Artikel 13 dieses Protokolls verpflichtet sich die Schweiz zu einem finanzi- ellen Beitrag für die Teilnahme am IMI (s. Ziff. 2.3.9.1.1).

2.3.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der Protokolle

2.3.6.1 Institutionelles Protokoll

Dynamische Rechtsübernahme Entsprechend dem Grundsatz der dynamischen Rechtsübernahme (s. Ziff. 2.1.5.2) sind die Vertragsparteien im Rahmen des aufdatierten FZA zur Integration derjenigen EU-Rechtsakte in das Abkommen verpflichtet, welche in den durch das Abkommen klar begrenzten Geltungsbereich fallen. Die EU und die Schweiz integrieren die be- troffenen Rechtsakte dabei so rasch als möglich in das Abkommen (Art. 5 Abs. 1 IP- FZA). Hierfür gilt neu die Integrationsmethode, das heisst, sobald die Rechtsakte der EU in das Abkommen integriert wurden, sind sie – gegebenenfalls mit Anpassungen, die bei ihrer Integration beschlossen wurden – allein durch ihre Integration in das Ab- kommen Teil der Schweizer Rechtsordnung geworden (Art. 5 Abs. 2). Bisher war die Schweiz im Rahmen des FZA lediglich verpflichtet, gleichwertige Rechte und Pflich- ten zu schaffen, wie sie in den in das Abkommen aufgeführten EU-Rechtsakten ent- halten sind (Art. 16 FZA). Allerdings kam für die Anhänge II und III bereits in der

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Vergangenheit de facto die Integrationsmethode zur Anwendung. Anhang I wurde bisher noch nie angepasst. (s. Ziff. 2.1.5.2.2). Von der dynamischen Rechtsübernahme ausgenommen sind EU-Rechtsakte, die in den Anwendungsbereich der unter Artikel 5 Absatz 7 des IP-FZA aufgelisteten Aus- nahmen beziehungsweise unter die Non-Regression-Klausel fallen (Art. 5g, 5h, 5i, 5j, 7b, 7e, 7f, 7g, 7h, Anhang II Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, Teil II, Sektorielle Anpassungen, Punkt 1.a – f des Änderungsprotokolls; zu den ein- zelnen Ausnahmen s. Ziff. 2.3.5.2). Teil der Verhandlungen war zudem auch die Aufdatierung des FZA um den seit 1999 aufgelaufenen FZA-relevanten EU-Acquis. Dies betraf insbesondere den Anhang I, der seit 1999 mit Ausnahme der Bestimmungen zur Ausweitung des FZA auf neue EU-Mitgliedstaaten, nie an das neue EU-Recht in diesem Bereich angepasst wurde. Von Relevanz sind hier vor allem die Richtlinie 2004/38/EG- und das Entsenderecht. Im Dienstleistungsbereich verlangte die EU zudem die Aufnahme der Richtlinie 2006/123/EG betreffend Dienstleistungen. Die Schweiz konnte indessen erreichen, dass dieser Rechtsakt der EU, der ihrer Ansicht nach nicht in den Geltungsbereich des FZA fällt, nicht in das Abkommen integriert wird. Die anderen Anhänge des FZA (Anhang II: Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit; Anhang III: Gegen- seitige Anerkennung von Berufsqualifikationen) wurden bereits unter dem geltenden FZA regelmässig aufdatiert, auch wenn diesbezüglich keine Verpflichtung bestand. Bei diesen beiden Anhängen enthält die Liste der zu übernehmenden Rechtsakte somit jene Rechtsakte, die Weiterentwicklungen betreffend den Geltungsbereich dieser An- hänge entsprechen, welche aber noch nicht integriert wurden. In Fällen, in denen Rechtsakte der EU den Geltungsbereich des FZA nur teilweise betreffen oder in denen der Schweiz zu gewissen Bestimmungen eine Ausnahme von der dynamischen Über- nahme gewährt wurde (s. Liste der Ausnahmen unter Art. 5 Abs. 7 des IP-FZA), neh- men die Schweiz und die EU eine Teilübernahme des betreffenden Rechtsakts vor. Nach Artikel 5 Absatz 10 IP-FZA verpflichten sich die Vertragsparteien, das Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» und das duale Vollzugssystem der Schweiz im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme zu berücksichtigen (s. Ziff. 2.3.5.2.1). Sie anerkennen damit ihre spezifische Rechtsverbindlichkeit, die aber nicht gleichwertig ist wie jene der Ausnahmen. Die Schweiz kann diese Elemente jedoch während der Diskussionsphase vor der Integration eines EU-Rechtsakts gel- tend machen und gegebenenfalls Anpassungen dieses Rechtsakts verlangen, damit sie berücksichtigt werden (s. Ziff. 2.1.5.2.2). Diese Berücksichtigungspflicht kann na- mentlich auch im Falle eines Streits über die dynamische Rechtsübernahme relevant sein, etwa im Zusammenhang mit der Beurteilung der Verhältnismässigkeit möglicher Ausgleichsmassnahmen infolge eines Streitfalls. Das Bestehen und die Rechtsver- bindlichkeit des Prinzips «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» und des dualen Vollzugssystems der Schweiz werden zur Folge haben, dass die von der EU beschlossenen Ausgleichsmassnahmen weniger einschneidend sein dürften als Mass- nahmen, die bei deren Nichtbestehen ergriffen würden, und dass die Beurteilung der Verhältnismässigkeit solcher Massnahmen gegebenenfalls strenger ausfallen dürfte, wenn die Schweiz einen Rechtsakt der EU nicht übernimmt, weil er ihres Erachtens gegen das erwähnte Prinzip und das Vollzugssystem verstösst.

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Streitbeilegung Nach den allgemeinen institutionellen Regeln verpflichten sich die Schweiz und die EU, alle Streitigkeiten, die sich aus der Auslegung und Anwendung des FZA und der im Abkommen genannten Rechtsakte ergeben, nach dem vorgesehenen Streitbeile- gungsmechanismus beizulegen (s. Ziff. 2.1.5.4). Insofern als das FZA ein bilaterales Abkommen in einem Bereich betreffend den Bin- nenmarkt ist, an dem die Schweiz teilnimmt (Art. 3 Abs. 2 IP-FZA), können die ver- hältnismässigen Ausgleichsmassnahmen, die eine Vertragspartei ergreifen kann, um ein mögliches Ungleichgewicht zu beheben, im Rahmen des FZA selbst oder aber auch im Rahmen eines anderen Abkommens in den Bereichen betreffend den Binnen- markt, an denen die Schweiz teilnimmt, ergriffen werden (Art. 11 Abs. 1 IP-FZA). Ferner sieht die Bestimmung zur konkretisierten Schutzklausel (s. Erläuterungen zu Art. 14a Schutzklausel in Ziff. 2.3.6.2.2,) spezifische Regelungen betreffend das Streitbeilegungsverfahren vor. Diese werden durch einzelne Bestimmungen in der Anlage zum Schiedsgericht ergänzt. Das IP-FZA enthält in Artikel 10 Absatz 6 zudem eine spezifische Bestimmung zum rechtlichen Gehalt der zwei ausgehandelten Absicherungen, die in den Gemeinsamen Erklärungen über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts und über die Meldung betreffend Stellenantritte (s. Ziff. 2.3.6.2.6) enthalten sind. Die Absicherungen müssen im Rahmen der Beilegung der dem GA unterbreiteten Streitigkeiten nach Treu und Glauben berücksichtigt wer- den. Die Berücksichtigung der Absicherungen gilt für alle Streitigkeiten in Zusam- menhang mit der Auslegung oder der Anwendung des Abkommens oder eines darin integrierten Rechtsakts der EU, da das Streitbeilegungsverfahren immer über einen Meinungsaustausch im GA führt. Die Absicherungen müssen daher sowohl von den Vertragsparteien im Rahmen ihrer Diskussionen im GA als auch vom Schiedsgericht, sofern es angerufen wird, berücksichtigt werden. Die Absicherungen gelten solange und soweit sie mit den EU-Rechtsakten, wie sie ins Abkommen integriert wurden, vereinbar sind. Der letzte Satz von Artikel 10 Absatz 6 IP-[FZA] hält fest, dass die Absicherungen der Integrationspflicht von Artikel 5 Absatz 1 IP-[FZA] nicht entgegenstehen, da sie nicht dieselbe Rechtsverbindlichkeit haben wie die Ausnahmen. Dennoch müssen die Parteien und das Schiedsgericht die Absicherungen im Falle von Streitigkeiten dar- über, ob ein EU-Rechtsakt, der gegen die Absicherungen verstösst, in das Abkommen aufgenommen werden soll, berücksichtigen. Die Berücksichtigung kann zum Beispiel in Form einer Anpassung des EU-Rechtsakts im Rahmen seiner Integration in das Abkommen, einer spezifischen Übergangsregelung oder einer strengeren Bewertung der Verhältnismässigkeit möglicher Ausgleichsmassnahmen im Falle, dass die Schweiz die Übernahme des betreffenden Rechtsakts verweigert, obwohl sie gemäss einem Entscheid des Schiedsgerichts dazu gehalten wäre, erfolgen. Wenn die Schweiz einen Rechtsakt der EU, der gegen eine Absicherung verstösst, nicht integriert, sollten das Bestehen dieser Absicherung und deren Rechtsverbindlichkeit zur Folge haben, dass die von der EU beschlossenen Ausgleichsmassnahmen weniger einschneidend sein dürften als Massnahmen, die bei deren Nichtbestehen ergriffen würden, und die Beurteilung der Verhältnismässigkeit solcher Massnahmen strenger ausfallen dürfte.

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Finanzielle Beiträge Die Verpflichtungen bezüglich des finanziellen Beitrags der Schweiz zu FZA- relevanten Informationssystemen (EURES, MISSOC, ESSI und IMI) sind in Arti- kel 13 des IP-FZA in Verbindung mit Artikel 1 und Artikel 4 des Anhangs betreffend die Anwendung von Artikel 13 des Protokolls geregelt.

2.3.6.2 Änderungsprotokoll

2.3.6.2.1 Allgemeine Ausführungen Das Änderungsprotokoll zum FZA enthält nur diejenigen Bestimmungen, welche ge- ändert werden sollen. Nicht erwähnte Artikel aus dem FZA gelten unverändert weiter.

Die Ziele gemäss Artikel 1 des FZA, nämlich die Einräumung des Rechts auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu Erwerbstätigkeit, Niederlassung als Selbstständige, Aufenthalt als Nichterwerbstätige, das Recht auf Verbleib, die Erleichterung der Erbringung von Dienstleistungen sowie die Einräumung der gleichen Lebens-, Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen wie für Inländerinnen und Inländer bleiben unverändert beste- hen.

Artikel 2 FZA, der den Grundsatz der Nicht-Diskriminierung umfasst, bleibt unver- ändert. Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, welche sich rechtmässig in der Schweiz aufhalten, dürfen bei der Anwendung dieses Abkommens nicht aufgrund ih- rer Staatsangehörigkeit diskriminiert werden. Gemäss der ständigen Rechtsprechung des EuGH, die das Bundesgericht übernommen hat249, gilt Artikel 2 FZA ebenso für direkte Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit250 wie auch für indirekte Diskriminierungen, die «durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zum gleichen Ergebnis führen251» Das Bundesgericht weicht praxisgemäss von der Auslegung abkommensrelevanter unionsrechtlicher Bestimmungen – was mit dem Grundsatz der Nicht-Diskriminierung der Fall ist - durch den EuGH nach dem Unterzeichnungsdatum nicht leichthin, sondern nur beim Vorliegen «triftiger» Gründe ab».

Auch die Artikel 3, 6-9, 11-13, 15, 20, 22-23 und 25 des FZA bleiben unverändert bestehen. Der materielle Gehalt gewisser Bestimmungen von Anhang I wurde mit oder ohne Anpassungen in die Grundbestimmungen des Abkommens übernommen (Art. 5 Abs. 1, 12–13, 15–23, 25). Diese Bestimmungen können ausschliesslich über eine Revision des Abkommens geändert werden. Sie sind daher für die Definition des Gel- tungsbereichs des Abkommens relevant. Sämtliche Anhänge enthalten nunmehr ausschliesslich Verweise auf die relevanten zu übernehmenden Rechtsakte und die damit verbundenen technischen Anpassungen. Vorbehältlich der Ausnahmen und allfälliger Anpassungen, die spezifisch für die

249 S. BGE 133 V 367 250 S. BGE 136 II 141

251 EuGH, Urteil vom 23. Mai 1996, O’Flynn / Adjudication Officer, C-237/94,

EU:C:1996:206; BGE 131 V 209.

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Schweiz gelten, wird jeder neue Rechtsakt, der in den Bereich der Personenfreizügig- keit fällt, in den entsprechenden Anhang aufgenommen. 2.3.6.2.2 Hauptteil Artikel 1 Ziffer 1 des Änderungsprotokolls betreffend die Präambel des FZA

Das Abkommen wird in seiner Präambel durch fünf Erwägungsgründe ergänzt. Diese heben die Freizügigkeit als wichtigen Aspekt des Binnenmarktes hervor, weisen auf den Grundsatz der einheitlichen Auslegung des Abkommens gemäss Artikel 7 IP- FZA und auf durch die EuGH-Rechtsprechung entwickelte Prinzipien hin und beto- nen das Ziel, die umfassende Partnerschaft der Schweiz und der EU zu festigen (s.

Ziff. 2.1.5.1.1).

Artikel 1 Ziffer 2 und Ziffer 3 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 4, 4a und 4b des FZA

Das Recht auf Aufenthalt und Zugang zu einer Erwerbstätigkeit gemäss Artikel 4 bleibt unverändert. In Bezug auf das Recht sich niederzulassen gilt Artikel 4a, wie dies bereits mit dem FZA von 1999 der Fall war, nur für natürliche Personen, nicht aber für juristische Personen. Ein Unternehmen erhält also nicht das Recht, sich ohne Weiteres im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei niederzulassen. Artikel 4a hält zudem fest, dass Beschränkungen der Gründung von Zweigniederlassungen oder -stellen durch Staatsangehörige einer Vertragspartei, die im Hoheitsgebiet einer ande- ren Vertragspartei niedergelassen sind, verboten sind. Das Niederlassungsrecht wird im Änderungsprotokoll zum FZA damit insgesamt klarer geregelt, ohne jedoch über bereits bestehende Verpflichtungen hinauszugehen. Insbesondere werden das Be- schränkungsverbot und das Recht auf Gründung eines Unternehmens explizit er- wähnt, die bisher lediglich gestützt auf die vor 1999 entwickelte Rechtsprechung des EuGH galten.

Betreffend die Gleichbehandlung von Selbstständigen weist Artikel 4b, welcher den Grundsatz der Nichtdiskriminierung gemäss Artikel 2 FZA konkretisiert, darauf hin, dass die Artikel 7–10 der Verordnung (EU) Nr. 492/2011252 auch auf diese Personen- kategorie anwendbar sind. Selbstständige und ihre Familienangehörigen geniessen die gleichen steuerlichen und sozialen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitneh- menden, beispielsweise in Bezug auf den Zugang der Kinder zu Schulbildung und Studium. Diese Gleichbehandlung war im FZA bereits vorgesehen (s. Art. 2 FZA i. V. m. Art. 15 Abs. 2 und Art. 9 Anhang I FZA von 1999).

252 Verordnung (EU) Nr. 492/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April

2011 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union, ABl. L 141 vom

27.5.2011, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1149, ABl. L 186 vom 11.7.2019, S. 21.

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Artikel 1 Ziffer 5 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 5a-5f des FZA (Dienstleistungen)

Artikel 5a übernimmt die im FZA vorgesehenen Beschränkungsverbote hinsichtlich der Erbringung von Dienstleistungen (Art. 17 Anhang I). Die Bestimmung enthält ins- besondere die geltenden Vorgaben für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaats- angehörigen, die zur Erbringung einer Dienstleistung in die Schweiz entsandt werden; darunter namentlich die Vorgabe, dass sie im regulären Arbeitsmarkt des Mitglied- staats, in dem sie ihren Wohnsitz haben, integriert sein müssen, bevor sie in der Schweiz eine Dienstleistung erbringen können. Gemäss aktueller Schweizer Praxis müssen entsandte Dienstleistungserbringende seit mindestens zwölf Monaten über eine Aufenthaltskarte im Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, verfügen, damit diese Voraussetzung erfüllt ist. Für Dienstleistungserbringende gelten weiterhin die Regelungen betreffend Einreise in den Schengen-Raum in Bezug auf Reisedoku- mente, Visa und die zulässige maximale Aufenthaltsdauer (90 Tage innerhalb von

180 Tagen).

Die Artikel 5b–5f übernehmen die bestehenden Bestimmungen aus Anhang I FZA, unbeschadet der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH, die von der Schweiz über- nommen wird (Art. 18–22 Anhang I).

Der Verweis auf das relevante Entsenderecht, welcher bisher in Artikel 22 Anhang 1 des FZA verankert war, wird durch das Änderungsprotokoll in Artikel 5f Absatz 2 des Hauptteils des FZA verschoben. Auch weiterhin können gestützt auf Artikel 5f Absatz 3 Buchstabe i nationale Rege- lungen, die bei Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 im Bereich des Personalverleihs und der Personalvermittlung sowie der Finanzdienstleistungen in Kraft waren, zur Anwendung gebracht werden. Grenzüberschreitender Personalverleih und grenzüber- schreitende Arbeitsvermittlung in die Schweiz werden gestützt auf das Arbeitsver- mittlungsgesetz vom 6. Oktober 1989253 (AVG) auch weiterhin nicht zulässig sein. Die Regelungen zum grenzüberschreitenden Personalverleih des EU-Entsenderechts gelangen deshalb gestützt auf die technischen Anpassungen gemäss Buchstaben b und c zur Richtlinie 96/71/EG254 für die Schweiz nicht zur Anwendung. Artikel 5f Ab- satz 3 Buchstabe i präzisiert zudem, dass die dynamische Rechtsübernahme durch die Schweiz im Bereich der Verordnung (EU) 2016/589 über ein Europäisches Netz der Arbeitsvermittlungen (EURES) nicht dazu führen darf, dass die Schweiz ihre natio- nalen Regelungen zum Personalverleih und zur Arbeitsvermittlung nicht mehr zur Anwendung bringen darf. Die Bestimmungen von Absatz 3 Ziffern i und ii unterliegen nicht dem Grundsatz der dynamischen Übernahme, da sie nicht in den Geltungsbereich des Abkommens fallen.

253 SR 823.11 254 Richtlinie 96/71/EG, in der Fassung gemäss Anhang I Abschnitt 2 des Änderungsproto- kolls zum FZA.

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Artikel 1 Ziffer 5 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 5g, 5h, 5i und 5j des FZA (Ausnahmen von der dynamischen Rechtsübernahme) Die Ausnahmen von der dynamischen Rechtsübernahme werden in Artikel 5 Absatz 7 des IP-FZA aufgelistet. Es handelt sich um die Artikel 5g (Voranmeldefrist und Kon- trollen), 5h (Kautionen und Sanktionen), 5i (Nachweis der Selbstständigkeit) und 5j (Non-Regression), welche durch das Änderungsprotokoll in den Hauptteil des FZA aufgenommen werden.

Die Regelung in Artikel 5g (Voranmeldefrist und Kontrollen) sieht vor, dass die Schweiz eine Voranmeldefrist von maximal vier Arbeitstagen für selbstständige Dienstleistungserbringende sowie für Arbeitgeber aus der EU, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in die Schweiz entsenden, in spezifischen Branchen zur Anwen- dung bringen kann, damit Kontrollen vor Ort durchgeführt werden können. Diese spe- zifischen Branchen werden von der Schweiz auf der Basis einer objektiven Risiko- analyse eigenständig bestimmt. Dies gilt auch für die in allen Branchen durchzuführenden Anzahl Kontrollen und die Kontrolldichte. Dabei ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Dienstleistungserbringung zwischen der Schweiz und der EU auf 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr beschränkt ist und damit ein grosser Teil der Dienstleistungen nur von kurzer Dauer ist. Die Festlegung der von der viertägigen Voranmeldefrist erfassten Branchen ist regelmässig zu überprüfen und, wenn ange- zeigt, zu aktualisieren. Ausserhalb der Risikobranchen kann gestützt auf Artikel 9 Ab- satz 1 Buchstabe a der Richtlinie 2014/67/EU eine Meldepflicht spätestens vor Ar- beitsbeginn zur Anwendung gebracht werden.

Gestützt auf Artikel 5h (Kautionen und Sanktionen) können die paritätischen Kom- missionen (PK) gegenüber Arbeitgebern, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in die Schweiz entsenden, eine Kautionspflicht zur Anwendung bringen. Die Kauti- onspflicht kann vorgesehen werden für Branchen, die von der Schweiz aufgrund einer Risikoanalyse autonom festgelegt werden. Sie ist im Wiederholungsfall zu leisten, d.h., wenn ein Entsendebetrieb bei früheren Einsätzen in der Schweiz seine finanziel- len Verpflichtungen gegenüber den PK nicht erfüllt hat. Bei Nichtleistung der Kaution kann die Schweiz Sanktionen verhängen: Eine Verwaltungsbusse bis hin zu einer Dienstleistungssperre.

Gemäss Artikel 5i (Nachweis der selbstständigen Erwerbstätigkeit) kann die Schweiz gegenüber selbstständigen grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringenden aus den EU-Mitgliedstaaten eine Dokumentationspflicht zur Anwendung bringen, um die Scheinselbstständigkeit zu bekämpfen. Selbstständige Dienstleistungserbringende aus EU-Mitgliedstaaten müssen bei einer Kontrolle vor Ort ihre Selbstständigkeit anhand von drei Dokumenten nachweisen können: Meldebestätigung (sofern vorhanden), Nachweis der Registrierung als selbstständig erwerbende Person bei den Sozialversi- cherungsbehörden im Herkunftsstaat sowie Nachweis eines Vertragsverhältnisses. Die Schweiz verpflichtet sich, relevantes EU-Entsenderecht in das FZA zu integrie- ren. Würden künftige Anpassungen der EU-Entsenderichtlinien oder neues EU- Entsenderecht das bei Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zwischen der Schweiz und der EU vereinbarte Schutzniveau der in die Schweiz entsandten Arbeitnehmerin- nen und Arbeitnehmer, bestehend aus dem gestützt auf das Änderungsprotokoll zu

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übernehmende EU-Entsenderecht sowie den vereinbarten Ausnahmen und Prinzipien, in Bezug auf die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen bedeutend verschlechtern, besteht für die Schweiz gestützt auf Artikel 5j (Non-Regression-Klausel) keine Ver- pflichtung, diese in das Abkommen zu integrieren. Die Klausel ist eine Absicherung des Schweizer Schutzniveaus und stellt eine Ausnahme vom Prinzip der dynamischen Rechtsübernahme nach Artikel 5 des IP-FZA dar. Eine Verschlechterung des Schutz- niveaus in der Schweiz ist nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA dem- nach nicht mehr möglich.

Artikel 1 Ziffer 5 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 5k des FZA (Dienstleistungsempfänger)

Dienstleistungsempfängerinnen und Dienstleistungsempfänger sind Nichterwerbstä- tigen gleichgesetzt, was bedeutet, dass sie nur einen Aufenthalt von mehr als drei Mo- naten begründen können, wenn sie über ausreichende Existenzmittel verfügen, sodass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen müs- sen, und über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz verfügen (Art. 7 Abs. 1, Bst. b der Richtlinie 2004/38/EG). Diese Voraussetzungen entsprechen jenen des FZA für Personen, die keine Erwerbstätigkeit ausüben (Art. 24 Abs. 1 Anhang I). Wer beispielsweise für den Zweck einer medizinischen Behandlung in die Schweiz kommen will, muss die genannten Bedingungen erfüllen und sich für einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten bei den zuständigen kantonalen Behörden registrieren.

Artikel 1 Ziffer 6 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 7a des FZA (Grenzgänger)

Für Grenzgängerinnen und Grenzgänger, die eine Kategorie von selbstständig oder unselbstständig Erwerbstätigen bilden, gelten im FZA von 1999 spezifische Bestim- mungen (s. Art. 7 und 13 Anhang I). Diese Bestimmungen sind im FZA in der Fas- sung gemäss Änderungsprotokoll zum FZA nicht mehr enthalten. Da Grenzgängerin- nen und Grenzgänger keinen Aufenthalt in der Schweiz haben, gilt für sie beispielsweise Artikel 7 und 8 der Richtlinie 2004/38/EG nicht. Aus diesem Grund wurde auf Ersuchen der Schweiz Artikel 7a eingeführt. Der Wortlaut der Definition von Grenzgängerinnen und Grenzgängern entspricht der bestehenden aus dem FZA von 1999, und es wird sich auch weiterhin um eine Kategorie von selbstständig oder unselbstständig Erwerbstätigen handeln. Grenzgängerinnen und Grenzgänger sind ge- mäss diesem Artikel Staatsangehörige einer Vertragspartei, die im Hoheitsgebiet einer Vertragspartei eine selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit ausüben und ihren Wohnsitz in der anderen Vertragspartei haben, an den sie in der Regel täg- lich, mindestens jedoch einmal in der Woche zurückkehren.

Diese Bestimmung ermöglicht es der Schweiz Grenzgängerinnen und Grenzgänger, welche einer Erwerbstätigkeit von mehr als drei Monaten pro Kalenderjahr in der Schweiz nachgehen, zu registrieren und ihnen eine deklaratorische Registrierungsbe- scheinigung auszustellen, die entweder kostenlos sein muss oder gegen Entrichtung eines Betrags erfolgt, der die Ausstellungsgebühr für ähnliche Dokumente an Inlän- derinnen und Inländer nicht übersteigt. Da ein solches Verfahren im Rahmen der

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Richtlinie 2004/38/EG Personen vorbehalten ist, die sich in einem anderen Mitglied- staat aufhalten, war eine spezifische Bestimmung im FZA erforderlich. Bei Erwerbs- tätigkeiten als Grenzgängerin oder Grenzgänger von bis zu drei Monaten kommt das Meldeverfahren zur Anwendung. Die Umsetzung der Registrierungs- und Melde- pflicht für Grenzgängerinnen und Grenzgänger erfolgt in Artikel 13a Absatz 3 VE- AIG und Artikel 6a VE-EntsG (s. Ziff. 2.3.8.1.1 und Ziff. 2.3.8.4.1).

Grenzgängerinnen und Grenzgänger haben keinen Aufenthalt in der Schweiz und können daher beispielweise kein Daueraufenthaltsrecht in der Schweiz geltend ma- chen und haben keinen Anspruch auf Sozialhilfe. In der Gemeinsamen Erklärung stellt die Schweiz in Aussicht, dass sie die Umsetzung der Registrierungs- und Meldepflicht in den entsprechenden bilateralen Foren mit den benachbarten EU-Mitgliedstaaten erörtert. Diese Gespräche sollen nicht zu einer un- terschiedlichen Behandlung von Grenzgängerinnen und Grenzgängern im Rahmen des Abkommens führen und lassen deren Rechte und Pflichten gemäss Abkommen unberührt. Ziel dieser Gemeinsamen Erklärung ist es, dass die Schweiz die benach- barten Staaten über die Modalitäten und Pflichten der Registrierungs- und Melde- pflicht für Grenzgängerinnen und Grenzgänger in der Schweiz informiert.

Artikel 1 Ziffer 6 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 7b des FZA (Studierende) a) Allgemein

Auch Studierende, die sich länger als drei Monate in der Schweiz aufhalten, müssen ihre Anwesenheit bei den zuständigen kantonalen Behörden anzeigen. Es ist vorgese- hen, dass der Aufnahmestaat von Studierenden, die nicht aufgrund einer anderen Be- stimmung des Abkommens über ein Aufenthaltsrecht verfügen, verlangen kann, sich anzumelden (Art. 8 Abs. 1 Richtlinie 2004/38/EG). Die Bestimmung wiederholt zu- dem wie im FZA von 1999 (vgl. Art. 24 Abs. 4 Anhang I FZA), dass für Studierende, die ausschliesslich zu Studienzwecken in die Schweiz einreisen, der allgemeine Nicht- diskriminierungsgrundsatz (Art. 2) weder für den Hochschulzugang noch für die Un- terhaltsbeihilfen (Stipendien) gilt. Somit werden das Zulassungssystem und aktuelle Quoten der Schweizer Hochschulen nicht tangiert (siehe dazu ergänzend «Anteil EU- Studierende», Kap. c).

b) Nichtdiskriminierung bei den Studiengebühren Neu müssen die mehrheitlich öffentlich finanzierten universitären Hochschulen und Fachhochschulen den allgemeinen Nichtdiskriminierungsgrundsatz (Art. 2 FZA) in Bezug auf Studiengebühren einhalten. Schweizer Studierende profitieren umgekehrt an den Hochschulen der EU-Staaten von einer Gleichbehandlung betreffend Studien- gebühren. Dazu gehören alle Arten von Gebühren (Einschreibegebühren, Semester- gebühren, Benutzungsgebühren, usw.). Der Grundsatz gilt auch für öffentliche Unter- stützungsmechanismen für die Studiengebühren (z.B. in Form von Erlassen, Rückzahlungen, Ermässigungen, Stundungen oder Ratenzahlungen). Private Unter- stützungsmechanismen für Studiengebühren ohne öffentlichen Auftrag (z.B. Fonds, Stiftungen) sind davon ausgenommen. Während gemäss Artikel 7b Unterhaltsbeihil-

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fen (Stipendien) weiterhin vollständig vom allgemeinen Nichtdiskriminierungsgrund- satz ausgenommen sind, fallen - wie bereits heute – andere öffentliche Vergünstigun- gen für Studierende, wie z.B. die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel oder der Zu- gang zu kulturellen Einrichtungen ebenfalls darunter (Art. 2 FZA), wobei aber Einschränkungen aus sachlichen Gründen gerechtfertigt werden können. Eine direkte Diskriminierung, d. h. eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit, kann aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sein, während indirekte Diskriminierungen auch aus zwingenden Gründen des Allgemein- interesses gerechtfertigt sein können. In jedem Fall ist eine Diskriminierung nur dann gerechtfertigt, wenn die vorgesehene Massnahme verhältnismässig, d. h. geeignet und erforderlich ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen.

Ausgenommen vom allgemeinen Nichtdiskriminierungsgrundsatz bezüglich Studien- gebühren sind u.a. die Pädagogischen Hochschulen, die Ausbildungsstätten der Be- rufsbildung (z.B. Höhere Fachschulen) und die mehrheitlich privat finanzierten Hoch- schulen wie z.B. die École hôtelière de Lausanne (EHL), auch wenn sie einer mehrheitlich öffentlich finanzierten universitären Hochschule oder Fachhochschule «angeschlossen» sind (Art. 7b Bst. a Punkt i FZA).

c) „Anteil EU-Studierende“ In Buchstabe b) der Regelung wird festgehalten, dass der Gesamtanteil («overall-le- vel») der EU-Studierenden an den universitären Hochschulen, den Fachhochschulen und den beiden ETH ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Abkommens nicht ab- nehmen soll (Stand 2023: 18% EU-Studierende an universitären Hochschulen [Ba- chelor, Master und PhD] und 10% EU-Studierende an Fachhochschulen [Bachelor und Master]). Diese Bestimmung unterliegt jedoch verschiedenen Vorbehalten. So sollen Qualität und Besonderheiten des Bildungssystems gewahrt werden. Es wird explizit darauf hingewiesen, dass keine Verpflichtung entsteht, das Zulassungssystem zu ändern, den «overall level» anzuheben oder eine Mindestzahl von Studienplätzen für EU-Studierende vorzusehen. Die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungs- protokolls zum FZA bestehenden Quoten und Beschränkungen der Hochschulen kön- nen beibehalten werden (z.B. Universität St. Gallen oder EPFL). Neue Massnahmen und Quoten, welche zu einer Senkung der Anteile an EU-Studierenden an einer be- stimmten Hochschule unterhalb des Wertes beim Inkrafttreten des Änderungsproto- kolls zum FZA führen, sind dann unproblematisch, wenn sie keinen Einfluss auf den gesamtschweizerischen «overall level» haben. Unproblematisch sind auch Anteilsre- duktionen, die nicht auf konkrete Massnahmen zurückzuführen sind, wie z. B. die de- mographische Entwicklung der Anzahl Schweizer Studierenden oder der Rückgang der EU-Studierenden, aus wirtschaftlichen Gründen, usw. Problematisch wären wohl neue flächendeckende Quoten für EU-Studierende, die zu einer spürbaren Reduktion des «overall level» auf gesamtschweizerischer Ebene führen würden und sich z.B. nicht mit der Sicherstellung von Qualität begründen liessen. Sollte Uneinigkeit darüber bestehen, ob die Schweiz die Bestimmung einhält, käme das Schiedsgericht zum Zug. Sollte das Schiedsgericht eine Verletzung feststellen und

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die Schweiz sich nicht an sein Urteil halten, könnte die EU verhältnismässige Aus- gleichsmassnahmen ergreifen (vermutlich analoge Reduktion der Anteile der Schwei- zer Studierenden in der EU).

Artikel 1 Ziffer 6 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 7c und 7d des FZA (Ausübung hoheitlicher Befugnisse und Öffentliche Ordnung) Die Artikel 5, 10 und 16 Anhang I FZA wurden mit dem Änderungsprotokoll aus dem Anhang I in den Hauptteil des Abkommens verschoben. Die Möglichkeit, das Recht auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit zu verweigern, wenn sie die Ausübung hoheitli- cher Befugnisse umfasst, wurde bezüglich unselbstständig Erwerbstätige (Art 7c Abs. 1) und Selbstständige (Art. 7c Abs. 2) in eine Bestimmung zusammengeführt. Inhaltlich bleiben die Bestimmungen unverändert.

Artikel 1 Ziffer 6 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 7e des FZA (Daueraufenthalt inkl. Vorruhestandsregelung)

Ein Recht auf Daueraufenthalt, wie es in Artikel 16 der Richtlinie 2004/38/EG vorge- sehen ist, gibt es im FZA nicht. Das FZA sieht lediglich ein Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet einer Vertragspartei nach Beendigung einer Erwerbstätigkeit vor (s. un- ten). Artikel 7e sieht vor, dass in der Schweiz lebende Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten ein Recht auf Daueraufenthalt erwerben können, wenn sie die in die- sem Artikel vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen. Dabei ist anzumerken, dass in Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2004/38/EG die Situationen nichtabschliessend auf- gelistet sind, in denen die Erwerbstätigeneigenschaft aufrechterhalten wird. Beginnt eine Person eine Berufsausbildung und gibt sie ihre Erwerbstätigkeit freiwillig auf, so behält sie ihre Erwerbstätigeneigenschaft, wenn die Ausbildung mit der früheren be- ruflichen Tätigkeit im Zusammenhang steht. Das Recht auf Daueraufenthalt erstreckt sich zudem auf aus Drittstaaten stammende Familienangehörige, die sich ebenfalls während fünf Jahren ununterbrochen mit der oder dem Staatsangehörigen eines EU- Mitgliedstaats rechtmässig in der Schweiz aufgehalten haben.

In Bezug auf das Daueraufenthaltsrecht konnte die Schweiz eine gewichtige Aus- nahme erzielen. Währenddem das Daueraufenthaltsrecht innerhalb der EU (Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG) allen Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten sowie ihren Familienangehörigen ungeachtet ihrer Erwerbssituation nach fünfjähri- gem Aufenthalt zusteht, steht es in den Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU nur Erwerbstätigen sowie ihren Familienangehörigen offen. Zudem werden Peri- oden vollständiger Sozialhilfeabhängigkeit von sechs Monaten oder mehr nicht für die Berechnung der Fünfjahresfrist gezählt.

Nach dem neuen Artikel 7e FZA erfüllt eine als nicht erwerbstätig geltende Person die Voraussetzungen für dieses Recht nicht. Dies betrifft beispielsweise Staatsange- hörige der EU-Mitgliedstaaten, die sich in der Schweiz niederlassen, um zu studieren oder ihren Ruhestand zu verbringen.

Bei einer vollständigen Sozialhilfeabhängigkeit von sechs Monaten oder mehr kann die Anrechnung an den für den Daueraufenthalt erforderlichen Zeitraum ausgesetzt

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werden (s. Art. 41c Abs. 3 VE-AIG; s. Ziff. 2.3.8.1.1). Dies betrifft beispielsweise Personen, die während drei Jahren als Arbeitnehmende gelten und dann während ei- nem Jahr vollständig auf Sozialhilfe angewiesen sind. Um die Voraussetzungen für den Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt zu erfüllen, müssten diese Personen noch zwei weitere Jahre als Arbeitnehmende vorweisen können.

Während sechs Monate oder länger dauernde Zeiträume der vollständigen Sozialhil- feabhängigkeit oder ohne Status als Erwerbstätige die Berechnung der Dauer des rechtmässigen Aufenthalts in der Schweiz von fünf Jahren unterbrechen, ist bei einer definitiven Ausreise oder bei einer vorübergehenden Abwesenheit für einen längeren Auslandaufenthalt im Sinne von Artikel 16 Absatz 3 der Richtlinie 2004/38/EG der Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt ausgeschlossen.

Der Verlust des Rechts auf Daueraufenthalt wird im Übrigen nach anderen Bestim- mungen der Richtlinie 2004/38/EG geregelt. Diese sehen einen Verlust dieses Rechts im Falle einer Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat, die zwei aufeinanderfol- gende Jahre überschreitet (Art. 16 Abs. 4), oder aus Gründen der öffentlichen Ord- nung oder Sicherheit (Art. 27 Abs. 1 i. V. m. Art. 29 Abs. 2 der Richtli- nie 2004/38/EG) vor.

Im FZA von 1999 (Art. 4 Anhang I) konnte unter anderem ein Verbleiberecht geltend gemacht werden, wenn Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten im Zeitpunkt der Aufgabe ihrer Erwerbstätigkeit das von der schweizerischen Gesetzgebung vorgese- hene Alter für die Geltendmachung einer Rente erreicht haben, sich während der vo- rangegangenen drei Jahre ständig in der Schweiz aufgehalten haben, und dort zuletzt während mindestens zwölf Monaten erwerbstätig waren. Unter der Richtlinie 2004/38/EG heisst das Verbleiberecht nun Daueraufenthaltsrecht (Art. 17). Gemäss Artikel 17 Absatz 1 lit. a der Richtlinie 2004/38/EG steht Arbeitnehmenden nicht nur beim Erreichen der für die Geltendmachung einer Altersrente gesetzlich vorgesehenen Alters ein Daueraufenthaltsrecht zu, sondern auch, wenn sie ihre abhängige Erwerbs- tätigkeit im Rahmen einer Vorruhestandsregelung beendet haben. Es ist derzeit davon auszugehen, dass die Vorruhestandsregelung gemäss Richtlinie 2004/38/EG insofern Auswirkungen haben wird, als dass auch der Vorbezug der Altersrente gemäss Arti- kel 40 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946255 über die Alters- und Hinterlas- senenversicherung (AHVG) und damit ab dem 63. Altersjahr als Zeitpunkt für die Geltendmachung eines Daueraufenthaltsrechts herangezogen werden kann.

Artikel 1 Ziffer 6 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 7f des FZA (Immobilienerwerb)

Seit den frühen 1960er Jahren bedürfen «Personen im Ausland»256 für den Erwerb von Grundstücken in der Schweiz grundsätzlich einer Bewilligung, welche strengen Voraussetzungen unterliegt. Um diese nationale Gesetzgebung beizubehalten, die

255 SR 831.10 256 Siehe Definition in Artikel 5 des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 16. Dezember 1983, BewG; SR 211.412.41.

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nicht mit dem EU-Recht und dabei insbesondere dem Grundsatz der Nichtdiskrimi- nierung vereinbar war, hat die Schweiz an den Verhandlungen zum heute geltenden FZA eine Ausnahme für den Immobilienerwerb ausgehandelt. Im Sinne eines Kom- promisses erleichterte die Schweiz damals den Erwerb von Grundstücken durch Staatsangehörige der EU-Mitgliedsstaaten durch Anpassung des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1983257 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Aus- land (BewG, sogenannte «Lex Koller»), indem Staatsangehörige der EU- Mitgliedsstaaten, die ein Aufenthaltsrecht und ihren Hauptwohnsitz in der Schweiz haben, vom Anwendungsbereich des BewG und damit der Bewilligungspflicht aus- genommen wurden. Im Gegenzug blieb der Kern des BewG durch die Ausnahme ge- wahrt. Das bedeutet, dass Staatsangehörige der Vertragsparteien beim Immobiliener- werb nach wie vor nicht generell wie Inländerinnen und Inländer behandelt werden, sofern sie ihren Hauptwohnsitz nicht im Aufnahmestaat haben. So unterliegt der Er- werb von Ferien- und Zweitwohnungen nach Artikel 9 BewG durch alle Ausländerin- nen und Ausländer, so auch durch Staatsangehörige der EU-Mitgliedsstaaten, ohne Wohnsitz in der Schweiz nach wie vor der Bewilligungspflicht des BewG. Eine Aus- nahme gilt nur beim Erwerb einer Zweitwohnung durch Grenzgängerinnen und Grenzgänger für Staatsangehörige von EU/EFTA-Mitgliedsstaaten (Art. 7 Bst. j BewG). Auch der Immobilienerwerb bzw. -handel durch Personen im Ausland zu rei- nen Spekulations- oder kurzfristigen Anlagezwecken ist nach wie vor unzulässig258. Hauptgrund für diese Ausnahme bildeten die damaligen Bedenken der Schweiz be- züglich der Knappheit an eigenem produktivem Land, der sehr hohen ausländischen Nachfrage nach Immobilien und einem − im Vergleich zu verschiedenen EU- Mitgliedsstaaten − viel geringeren Anteil an Wohnbevölkerung mit eigenem Wohn- eigentum. Diese Bedenken bestehen heute nach wie vor und haben sich aufgrund der sich zuspitzenden Wohnungsknappheit noch verschärft. Das Änderungsprotokoll zum FZA übernimmt die bisher geltende Ausnahmeregelung für den Immobilienerwerb daher inhaltlich unverändert in Artikel 1 Ziffer 6 betreffend Artikel 7f des FZA. Dadurch ist die Schweiz im Bereich des Immobilienerwerbs nicht zur dynamischen Rechtsübernahme künftiger Rechtsakte der EU verpflichtet und ist die Schweiz in diesem Bereich ausserdem auch nicht an die Rechtsprechung des EuGH gebunden259. Rein redaktionell bereinigt wird einzig Absatz 3 der Bestimmung, indem entspre- chend der bereits heute geltenden Rechtslage (Art. 7 und 13 Anhang I FZA von 1999) und analog zu den Absätzen 1 und 2 klärend ergänzt wird, dass auch Grenzgängerin- nen und Grenzgänger Staatsangehörige einer Vertragspartei sein müssen. Gemäss dem heute geltenden Artikel 9 Absatz 6 Anhang I FZA geniessen Arbeitneh- mende, welche die Staatsangehörigkeit einer Vertragspartei besitzen und im Hoheits- gebiet der anderen Vertragspartei beschäftigt sind, hinsichtlich einer Wohnung, ein- schliesslich der Erlangung des Eigentums an der von ihnen benötigten Wohnung,

257 SR 211.412.41 258 Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999, BBl 1999 6128, 6367 ff. 259 Vgl. Artikel 5 Absatz 7 des Institutionellen Protokoll zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ih- ren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit.

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dieselben Rechte wie die Inländerinnen und Inländer. Dies unter Vorbehalt der Aus- nahmeregelung über den Immobilienerwerb (Art. 25 Anhang I FZA260). Dasselbe gilt auch für selbstständig Erwerbstätige gemäss Artikel 15 Absatz 2 Anhang I FZA, wo- nach die Bestimmungen von Artikel 9 Anhang I FZA mutatis mutandis auch für Selbstständige gelten. Nun entspricht Artikel 9 Absatz 6 Anhang I FZA inhaltlich Ar- tikel 9 der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 und wird im Änderungsprotokoll zum FZA nicht übernommen. Die Ausnahmeregelung zum Immobilienerwerb gilt zwar ohnehin für alle Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten, die das Recht auf Freizügigkeit in Anspruch nehmen – unabhängig ob und in welcher Stellung (selbstständig/unselbst- ständig) sie in der Schweiz erwerbstätig sind. Gleichwohl wird der bisherige Vorbe- halt zugunsten der Ausnahmeregelung über den Immobilienerwerb künftig in Form einer «technischen Anpassung» zu Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 zum Ausdruck gebracht. Für die Gleichbehandlung der Selbstständigen wird im Änderungsprotokoll zum FZA mutatis mutandis auf die Artikel 7-10 der Ver- ordnung (EU) Nr. 492/2011 verwiesen (Art. 4b Abs. 2 Änderungsprotokoll zum FZA).

Artikel 1 Ziffer 6 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 7g des FZA (Biometrische Identitätskarten)

Heute stellt die Schweiz Identitätskarten aus, welche über keinen Chip verfügen. Dies im Gegensatz zu den Schweizer Pässen und biometrischen Ausländerausweisen, wel- che seit vielen Jahren diese zusätzliche Sicherheit gegen Identitätsmissbrauch bieten. Mit dem Projekt zur Erneuerung der Identitätskarte 2023 wurde vom EJPD deshalb vorgesehen, in den kommenden Jahren zusätzlich und wahlweise ein biometrisches Modell anzubieten.

Die Verordnung (EU) 2019/1157 schreibt vor, dass alle ab 2021 ausgestellten EU- Personalausweise (Identitätskarten) über einen Chip mit einem digitalen Gesichtsbild und zwei gespeicherten Fingerabdrücken verfügen müssen und dass Personalaus- weise, welche diese Sicherheitsanforderung nicht erfüllen, 2031 ungültig werden. Diese Vorgabe soll mit dem Änderungsprotokoll zum FZA auch für Schweizer Iden- titätskarten für die Ausübung der Personenfreizügigkeit Pflicht werden.

Mit Artikel 7g werden die in der Verordnung (EU) 2019/1157 genannten Fristen für die Einführung biometrischer Identitätskarten im Sinne einer Ausnahme derogiert. So erhält die Schweiz nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA ein Jahr Zeit, um biometrische Identitätskarten einzuführen. Zudem bleiben alle bis zu diesem Zeit- punkt ausgestellten Schweizer Identitätskarten ohne Chip in der EU weiterhin bis zu ihrem Ablaufdatum gültig (längstens zehn Jahre).

260 Im geltenden Artikel 9 Absatz 6 Anhang I FZA wird irrtümlich auf Artikel 26 anstatt auf Artikel 25 Anhang I FZA verwiesen. Vgl. Felix Schöbi (2001): Das Abkommen über die Freizügigkeit der Personen und der Erwerb von Grundstücken in der Schweiz. In: Daniel Felder / Christine Kaddous (Hrsg.): Accords bilatéraux Suisse – UE (Commentaires) / Bi- laterale Abkommen Schweiz – EU (Erste Analysen), Collection Dossiers de droit euro- péen, Dossier de droit européen n° 8. Basel - Bruxelles: Helbing & Lichtenhahn - Bruy- lant, S. 418.

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Artikel 1 Ziffer 6 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 7h des FZA (Landesverweisung) a.) Ausgangslage

Artikel 7h («Expulsion») und die Richtlinie 2004/38/EG (Kapitel VI, Art. 27–33) re- geln den Schutz von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten vor Massnahmen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, einschliesslich der strafrechtlichen Landesver- weisung. Artikel 7h legt auch die Ausnahmen von der Anwendung einiger Bestim- mungen dieses Kapitels der Richtlinie 2004/38/EG fest.

Im Rahmen der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG, stellte sich unter anderem die Frage zur Ver- einbarkeit der Artikel 27–33 mit den verfassungsrechtlichen Bestimmungen betref- fend die Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer (Art. 121 Abs. 3– 6 BV, s. Ziff. 2.3.10.1.2). Die vertiefte Prüfung der Frage hat gezeigt, dass gewisse Bestimmungen der Artikel 27–33 der Richtlinie 2004/38/EG in einem Spannungsver- hältnis zu Artikel 121 Absätze 3–6 BV stehen. Es ist jedoch zu unterschieden zwi- schen den Spannungen, welche die Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG auslösen würde, weil sie neue, über das FZA hinausgehende Verpflichtungen einführte (Art. 28 Abs. 2 und 3 sowie Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG), und den Spannungen, an denen auch die Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG nichts ändern würde; dies weil sie Verpflichtungen einführte, die sich bereits aus dem geltenden FZA von 1999 ergeben (Art. 27 und Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG).

Der erste Satz von Artikel 7h bekräftigt, dass die Parteien übereingekommen sind, die Verpflichtungen aus dem FZA von 1999 in Bezug auf Beschränkungen der öffentli- chen Ordnung und Sicherheit aufrechtzuerhalten. Daraus geht hervor, dass das Ände- rungsprotokoll zum FZA für die Parteien keine neuen Verpflichtungen in Bezug auf die strafrechtliche Landesverweisung einführt. Dies wird durch Artikel 5 (Ziffer 1 in Verbindung mit Ziffer 7) des IP-FZA bestätigt, wonach die in Absatz 1 genannte Ver- pflichtung zur Übernahme nicht für Bestimmungen oder Rechtsakte der EU gelten für die – wie im Falle der Landesverweisung (Artikel 7h) – Ausnahmen bestehen. b.) Nicht anwendbare Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG (Art. 7h zwei- ter und dritter Satz)

Gemäss dem zweiten Satz von Artikel 7h soll Artikel 28 Absätze 2 und 3 der Richtli- nie 2004/38/EG für die Schweiz nicht gelten. Diese Ausnahme gilt auch für die damit zusammenhängende Rechtsprechung des EuGH sowie für zukünftige Bestimmungen in diesem Bereich, d. h. es findet keine dynamische Rechtsübernahme statt. Artikel 7h 3. Satz bietet den Vertragsparteien die Möglichkeit, anstelle von Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG das EU-Recht, wie es sich aus dem FZA von 1999 ergibt, anzuwenden. Mit dem Verzicht auf die Umsetzung von Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG macht die Schweiz von dieser Möglichkeit Gebrauch und wird die sich aus dem geltenden FZA 1999 ergebenden Verpflichtungen beibehalten. Denn auch diese Bestimmung der Richtlinie 2004/38/EG verstärkt den Schutz vor Ausweisungen und schafft eine über das geltende FZA hinausgehende Verpflichtung.

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Dies, weil Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG verlangt, dass bei einer Aus- weisungsverfügung, die mehr als zwei Jahre nach ihrem Erlass vollstreckt werden soll, von Amtes wegen zu überprüfen ist, ob von der Ausweisung betroffene Person eine gegenwärtige und tatsächliche Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicher- heit ausgeht. Zudem ist zu beurteilen, ob seit der Anordnung der Landesverweisung eine materielle Änderung der Umstände eingetreten ist. Demgegenüber verpflichtet sich die Schweiz – wie bereits erwähnt – dazu, die sich aus dem geltenden FZA von 1999 ergebenden Verpflichtungen beizubehalten. Darun- ter fällt auch das Recht der betroffenen Person, eine Überprüfung des Ausweisungs- entscheides zu verlangen. Konkret muss die Schweiz – anstelle von Artikel 33 Ab- satz 2 der Richtlinie 2004/38/EG – weiterhin Artikel 3 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. Februar 1964261 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Aus- ländern, auf die Artikel 5 Anhang I FZA verweist, und die einschlägige Rechtspre- chung des EuGH (Art. 16 Abs. 2 des FZA von 1999) berücksichtigen, die bis zum 20. Juni 1999 ergangen ist. Obwohl der EuGH kein Urteil erlassen hat, das sich spe- ziell auf die Überprüfung eines Ausweisungsentscheides vor seiner Vollstreckung be- zieht, so räumt seine Rechtsprechung vor 1999 der betroffenen Person das Recht auf Überprüfung ein, wenn innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach dem Auswei- sungsentscheid eine Änderung der materiellen Umstände geltend gemacht wird 262. c.) Anwendbare Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG

Abgesehen von diesen Ausnahmen sollen die übrigen Bestimmungen des Kapitels VI (Art. 27–33) der Richtlinie 2004/38/EG Anwendung finden; dies gilt aus den folgen- den Gründen auch für die Artikel 27 und 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG:

Artikel 27 der Richtlinie 2004/38/EG regelt unter anderem die Voraussetzungen, un- ter denen die Bewegungs- und Aufenthaltsfreiheit von Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit eingeschränkt werden kann; dies gilt somit auch für Massnahmen zur Ausweisung aus dem Hoheits- gebiet. Diese Voraussetzungen entsprechen den Vorgaben des geltenden Artikel 5 Anhang I FZA und der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH (Art. 16, Abs. 2 des FZA von 1999). Artikel 27 der Richtlinie 2004/38/EG schafft demzufolge keine neuen Verpflichtungen für die Schweiz.

Diese Voraussetzungen stehen jedoch in einem bereits bestehenden Spannungsver- hältnis zum Wortlaut von Artikel 121 Absätze 3–6 BV, der einen Automatismus bei der Anordnung einer strafrechtlichen Landesverweisung und eine Mindestdauer von fünf Jahren (im Wiederholungsfall 20 Jahre) für das im konkreten Fall anzuordnende

261 Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sonder- vorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, Abl. 56 vom 04.04.1964, S. 850. 262 EuGH, Urteil vom 18. Mai 1982, Adoui und Cornuaille / Belgischer Staat, 115/81 und 116/81, EU:C:1982:183 und Urteil vom17. Juni 1997, The Queen / Secretary of State for the Home Department, ex parte Shingara und Radiom, C111/95 und C-111/95, EU:C:1997:300.

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Einreiseverbot vorsieht. Andererseits stehen die Voraussetzungen – zum grossen Teil – auch in einem Spannungsverhältnis zur Umsetzungsgesetzgebung, welche die im FZA von 1999 vorgesehene Bedrohungsanalyse, d. h. das Vorliegen einer tatsächli- chen, gegenwärtigen und erheblichen Gefahr, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, nicht ausreichend berücksichtigt (s. Art. 66a ff StGB und Art. 49a ff. MStG).

Diese Problematik war bei der Umsetzung der Volksinitiative für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative263) allerdings bekannt; es wurde be- wusst in Kauf genommen, und auch transparent kommuniziert, dass die Bestimmun- gen zur strafrechtlichen Landesverweisung nicht in jeder Hinsicht konform mit dem geltenden FZA sein könnten264. Die Spannungen mit dem bestehenden Recht betref- fen jedoch hauptsächlich die normative Ebene; das Bundesgericht hat in seiner Recht- sprechung bislang zwar für den Verzicht auf eine Landesverweisung aufgrund des FZA (entsprechend dem gesetzgeberischen Willen) eine relativ restriktive Praxis ent- wickelt, hat aber die völkervertraglich vereinbarten Bestimmungen des FZA bisher immer beachtet. Artikel 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG räumt der von einer Ausweisung be- troffenen Person das Recht ein, nach einer angemessenen Frist, spätestens jedoch drei Jahre nach Vollstreckung der Landesverweisung, einen Antrag auf Überprüfung und Aufhebung des Einreiseverbots zu stellen. Falls sich die Umstände, die zur Landes- verweisung führten, geändert haben, soll das Einreiseverbot überprüft und gegebe- nenfalls aufgehoben werden. Darüber hinaus wird den Behörden eine Frist von sechs Monaten gesetzt, innert der sie über den Antrag entscheiden müssen. Die Pflicht zur Überprüfung eines Ausweisungsentscheids für den Fall, dass eine materielle Ände- rung der Umstände seit dem ersten Entscheid eingetreten ist, ist jedoch nicht neu. Sie ergibt sich bereits aus der Rechtsprechung des EuGH265 im Sinne von Artikel 16 Ab- satz 2 des FZA von 1999, die für die Schweiz bereits gilt. Der einzige Unterschied zum geltenden FZA von 1999 ist, dass Artikel 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG die Fristen für die gesuchstellende Person und die Behörden nun klar definiert. Was die Kriterien zur Überprüfung der Gültigkeit des Einreiseverbots anbelangt, so dürften sich diese nach Artikel 27 der Richtlinie 2004/38/EG richten (zum bestehenden Span- nungsverhältnis auf normativer Ebene und der Rechtsprechung der Gerichte s. oben). Bislang besteht in den Gesetzesbestimmungen betreffend die strafrechtliche Landes- verweisung keine gesetzliche Grundlage bezüglich einer solchen Überprüfungs- und Aufhebungsmöglichkeit (s. Art. 66a ff. StGB, Art. 49a ff. MStG). Da Artikel 32 Ab- satz 1 der Richtlinie 2004/38/EG – so wie die übrigen Bestimmungen, für die keine Ausnahme besteht – jedoch direkt anwendbar sein wird, soll, wie bereits im Rahmen der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative, darauf verzichtet werden, eine explizite

263 Volksinitiative vom 15. Februar 2008 ‘Für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Aus- schaffungsinitiative)’, AS 2011 1199. 264 S. Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni 2013 zur Änderung des Strafgesetzbuches und Militärstrafgesetzes, Umsetzung von Art. 121 Abs. 3–6 BV über die Ausschaffung krimi- neller Ausländerinnen und Ausländer), BBl 2013 5975 ff., 6056 f. und 6059. 265 EuGH, Urteil vom 18. Mai 1982, Adoui und Cornuaille / Belgischer Staat, 115 und 116/81, EU:C:1982:183 und Urteil vom17. Juni 1997, The Queen / Secretary of State for the Home Department, ex parte Shingara und Radiom, C111/95 und C-111/95, EU:C:1997:300.

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Überprüfungs- und Aufhebungsmöglichkeit im Gesetz zu verankern; diese Möglich- keit soll – wie bis anhin – der Rechtsprechung durch die Gerichte überlassen werden. d.) Konsequenzen der Rechtsprechung des EuGH nach dem 20. Juni 1999 im Zusammenhang mit dem „illegalen Aufenthalt“ von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten Gemäss Artikel 7 Absatz 2 des IP-FZA verpflichtet sich die Schweiz, vorbehaltlich ausdrücklich vorgesehener Ausnahmen, die Rechtsprechung des EuGH vor und nach dem Änderungsprotokoll zum FZA zu beachten. Nach dieser Rechtsprechung kom- men sämtliche Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten in den Genuss von Kapi- tel VI der Richtlinie 2004/38/EG allein aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit selbst dann, wenn sie sich «nicht rechtmässig» im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaa- tes aufhalten266. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts267, geniessen Staats- angehörige der EU-Mitgliedstaaten, die sich nicht auf ein spezifisches, im FZA vor- gesehenes Aufenthaltsrecht berufen können, allerdings derzeit jedoch nicht den Schutz von Artikel 5 Anhang I FZA von 1999. Auf Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten ohne ein solches Aufenthaltsrecht wird Artikel 66a ff. StGB demzu- folge angewendet, als wären sie Drittstaatenangehörige (ausserhalb des FZA). Die Bestimmungen von Kapitel VI der Richtlinie 2004/38/EG, die in das FZA übernom- men wurden, erfordern grundsätzlich eine Änderung dieser Praxis.

Artikel 1 Ziffer 6 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 7i des FZA (Einreise von Drittstaatsangehörigen) Dieser Artikel verschiebt die bisherige Regelung des Artikel 1 Absatz 1 Anhang I FZA, gemäss der von entsandten Arbeitnehmern im Sinne des bisherigen Artikel 17 Anhang I FZA ein Einreisevisum oder ein gleichwertiger Nachweis verlangt werden darf, wenn sie nicht die Staatsangehörigkeit einer Vertragspartei besitzen, in den Hauptteil des Abkommens. Dies gilt nicht für entsandte Arbeitnehmende, die bereits aufgrund von in Anhang I aufgenommenen Rechtsakten oder anderen zwischen den Vertragsparteien geltenden Instrumenten über ein Einreiserecht verfügen.

Artikel 1 Ziffer 7 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 10 des FZA (Änderungen bezüglich Mitgliedschaft in der EU) Dieser Artikel regelt das Verfahren zur Ausdehnung des FZA auf neue EU- Mitgliedstaaten. Es wird festgehalten, dass jeweils ein Übergangsregime ausgehandelt werden soll, welches die schrittweise Öffnung des Arbeitsmarkts ermöglicht, wobei u.a. die Bevölkerungsgrösse und das wirtschaftliche Gefälle berücksichtigt werden sollen. Die Bestimmungen zu den bisherigen Übergangsregimes mit Kontingenten, Inländervorrang, vorgängiger Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie der sogenannten Ventilklausel, welche es der Schweiz erlaubte, bei überdurchschnittlich

266 EuGH, Urteil vom 7. Juni 2007, Kommission / Niederlande, C-50/06, EU:C:2007:325, Rn 14 ff. Es sei darauf hingewiesen, dass dieses Urteil die Richtlinie 64/221/EWG (auf die in Art. 5 Anhang I FZA von 1999 Bezug genommen wird) betraf, deren Bestimmungen in Kapitel VI der Richtlinie 2004/38/EG übernommen worden sind. 267 Vgl. insb. BGE 145 IV 55, 145 IV 364 sowie Urteil des Bundesgerichts vom 28. Novem- ber 2018, 6B_1152/2017.

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hoher Zuwanderung aus dem betroffenen neuen EU-Mitgliedstaat für eine befristete Zeit erneut Kontingente einzuführen, sind mittlerweile ausgelaufen und werden des- halb aufgehoben. Die Eckwerte dieser Übergangsregimes bleiben jedoch eine Refe- renz für künftige Übergangsregimes.

Artikel 1 Ziffer 8 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 14 des FZA (Gemischter Ausschuss) Im Rahmen des Pakets Schweiz-EU erfolgt, soweit als sinnvoll, eine Vereinheitli- chung der GA-Bestimmungen in allen betroffenen Abkommen (s. Ziff. 2.1.5.7). Auf- gabe des Gemischten Ausschusses ist es weiterhin, die ordnungsgemässe Durchfüh- rung sowie den Informationsfluss unter den Vertragsparteien sicherzustellen. Der GA des FZA kann zudem weiterhin Empfehlungen aussprechen sowie in den vom Ab- kommen vorgesehenen Fällen Beschlüsse fassen. Neu sind solche Beschlüsse auch für die Übernahme neuer Rechtsakte in den Anhang I und nicht nur wie bisher in die Anhänge II und III (vgl. Art. 18) sowie im Zusammenhang mit der Schutzklausel (vgl. Art. 14a) vorgesehen. Ebenfalls neu ist die Schutzklausel nicht mehr in Artikel 14 Absatz 2 FZA, sondern in einem ausführlichen eigenständigen Artikel 14a FZA gere- gelt.

Artikel 1 Ziffer 9 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 14a des FZA (Schutzklausel) Die bisher in Artikel 14 Absatz 2 FZA verankerte allgemeine Schutzklausel wurde entsprechend dem Verhandlungsmandat konkretisiert. Neu ist die Schutzklausel in ei- nem neuen eigenständigen Artikel 14a FZA geregelt. Ausgangssituation ist weiterhin das Vorliegen von schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen. Neu wird präzisiert, dass diese Probleme durch die Anwendung des FZA verursacht wer- den müssen. Die Schutzklausel bezieht sich damit auf das gesamte FZA und alle darin geregelten Themenbereiche. Liegen schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme vor, kann der GA des FZA auf Antrag einer Vertragspartei geeignete Mas- snahmen ergreifen. Findet sich keine Einigung im GA, sieht Artikel 14a FZA neu die Möglichkeit der Einleitung eines Verfahrens vor dem Schiedsgericht vor, welches jede Vertragspartei eigenständig initiieren kann. Dabei wird zwischen einem ordentli- chen und einem dringlichen Verfahren unterschieden. Im ordentlichen Verfahren kann eine Vertragspartei nach 60 Tagen ergebnisloser Dis- kussion im GA das Schiedsgerichtsverfahren initiieren, falls «schwerwiegende wirt- schaftliche Probleme» vorliegen. Das Schiedsgericht muss innerhalb von sechs Mo- naten ab seiner Konstituierung und der Bezeichnung der Schiedsrichter entscheiden (neuer Art. 14a Abs. 1 bis 3 FZA; s. Ziff. 2.1). Bei einer «dringlichen Ausnahmesituation mit einem Risiko von sehr schwerem wirt- schaftlichem Schaden» kann das dringliche Verfahren gewählt werden. In diesem Fall kann eine Vertragspartei das Schiedsgericht bereits nach 30 Tagen ergebnisloser Dis- kussion im GA anrufen (neuer Art. 14a Abs. 4 FZA). Zudem kann für die Dauer des Schiedsgerichtsverfahrens die vorläufige Anwendung von Schutzmassnahmen beim Schiedsgericht beantragt werden. Dieses entscheidet nach einer summarischen Prü-

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fung (prima facie) innert 30 Tagen, ob die Bedingungen für solche Massnahmen er- füllt sind. Dabei wird Artikel III.10 des Anhangs zum Schiedsgericht mutatis mutan- dis angewendet (s. Ziff. 2.1). Sind die Bedingungen gemäss Schiedsgericht erfüllt, können vorläufige Schutzmassnahmen angewendet werden (neuer Art. 14a Abs. 5 FZA). Die andere Vertragspartei könnte diesfalls provisorische Ausgleichsmassnah- men innerhalb des FZA ergreifen, um ein mögliches Ungleichgewicht im Abkommen zu beheben. Das Schiedsgericht muss den definitiven Entscheid innerhalb von sechs Monaten ab seiner Konstituierung und der Designation der Schiedsrichter (s. Ziff. 2.1) treffen. Kommt das Schiedsgericht zum Schluss, dass die vorgebrachten Probleme tatsächlich vorliegen und durch die Anwendung des FZA verursacht wurden (positiver Ent- scheid), kann die ersuchende Vertragspartei geeignete Schutzmassnahmen ergreifen. Falls dadurch ein Ungleichgewicht im Abkommen entstehen würde, könnte die andere Vertragspartei zum Ausgleich eines allfälligen Ungleichgewichts ihrerseits Aus- gleichsmassnahmen im Rahmen des FZA ergreifen (neuer Art. 14a Abs. 3 FZA). Die Auslösefaktoren für das Schiedsgerichtsverfahren («schwerwiegende wirtschaft- liche Probleme») unterscheiden sich von der Ausgangssituation für die Diskussion im GA («schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme», neuer Art. 14a Abs. 1 FZA). Die Begriffswahl trägt dem Umstand Rechnung, dass soziale Probleme grund- sätzlich mit wirtschaftlichen Indikatoren verbunden sind und daher unter den Begriff «wirtschaftliche Probleme» subsumiert werden können. Dies ermöglicht auch den konkreten Nachweis von sozialen Problemen im Schiedsgerichtsverfahren. Für die Beurteilung von «schwerwiegenden wirtschaftlichen Problemen» sind sowohl makro- als auch mikroökonomische Indikatoren relevant. Dies gilt ebenfalls für den Umstand des «Risikos von sehr schwerem wirtschaftlichem Schaden», welcher für die vorläu- fige Anwendung von Schutzmassnahmen im dringlichen Verfahren vorliegen muss. Droht zum Beispiel einem für eine Region wirtschaftlich bedeutsamen Unternehmen der Konkurs wegen Lohnunterbietungen von Entsendebetrieben, könnte das Krite- rium erfüllt sein. Der Entscheid des Schiedsgerichts betrifft einzig das Vorliegen der vorgebrachten schwerwiegenden Probleme und den Zusammenhang mit der Anwendung des FZA. Bei einem positiven Entscheid des Schiedsgerichtskann die ersuchende Vertragspartei eigenständig über die Art der Massnahmen entscheiden. Die Schutzmassnahmen und Ausgleichsmassnahmen müssen sich auf das FZA beschränken und verhältnismässig sein (neuer Art. 14a Abs. 3 und 5 FZA). Zudem müssen diejenigen Massnahmen be- vorzugt werden, welche das allgemeine Funktionieren des FZA am wenigsten beein- trächtigen (vgl. neuer Art. 14a Abs. 6 FZA).268 Schutzmassnahmen und/oder Aus- gleichsmassnahmen werden alle drei Monate im GA besprochen (neuer Art. 14a Abs. 7 FZA). Würde die betroffene Vertragspartei die Schutzmassnahmen oder die Ausgleichsmassnahmen als unverhältnismässig beurteilen, müsste sie ein ordentliches Streitbeilegungsverfahren initiieren (s. Ziff. 2.1).

268 Im Gegensatz zu Massnahmen im Streitbeilegungsverfahren, welche in allen Binnenmarkt- abkommen ergriffen werden können (Ausnahme des Agrarteils der Landwirtschaft, s.

Ziff. 3.1).

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Im Rahmen eines Schutzklauselverfahrens kann auch der EuGH beigezogen werden. Der Entscheid, den EuGH zu konsultieren oder nicht, obliegt jedoch in jedem Fall dem Schiedsgericht. Allgemein kann das Schiedsgericht nur dann den EuGH anrufen, wenn sich eine Frage in Zusammenhang mit der Interpretation oder Anwendung von EU-Recht stellt. Der EuGH kann nicht von sich aus in einem Schutzklauselverfahren intervenieren. Gemäss dem gemeinsamen Verständnis der Verandlungsdelegationen sind die Auslösesituationen im Schutzklauselverfahren keine Begriffe des EU-Rechts. In einem dringlichen Schutzklauselverfahren muss das Schiedsgericht zudem in je- dem Fall innert 30 Tagen einen Entscheid betreffend die allfällige vorläufige Anwen- dung von Schutzmassnahmen treffen. Diese Frist schliesst eine Beizug des EuGH de facto aus (Art. III.10 des Anhangs zum Schiedsgericht, s. Ziff. 2.1). Die Bestimmungen in Artikel 14a FZA belassen einen Spielraum für die innerstaatli- che Umsetzung. In der innerstaatlichen Umsetzung im AIG werden die Voraussetzun- gen und Kompetenzen für die Auslösung der Schutzklausel sowie für das Ergreifen allfälliger Schutzmassnahmen weiter konkretisiert und festgelegt (Art. 21b VE-AIG; s. Ziff. 2.3.8.1.1). Trifft das Schiedsgericht einen negativen Entscheid, endet das Schutzklauselverfah- ren nach dem neuen Artikel 14a FZA. Der ersuchenden Vertragspartei steht es offen, trotzdem Schutzmassnahmen zu ergreifen, im Falle der Schweiz entsprechend der er- gänzenden innerstaatlichen Umsetzung im AIG. Im AIG ist auf Stufe Bundesgesetz verankert, dass Schutzmassnahmen auch dann möglich sind, wenn ein Schiedsspruch vorliegt, der festhält, dass die Voraussetzungen für Schutzmassnahmen nicht erfüllt sind (s. Ziff. 2.3.8.1.1). Der Gesetzgeber schafft dort bewusst die Möglichkeit, unter Inkaufnahme der staatsvertraglichen Konsequenzen (allfällige Ausgleichsmassnah- men der EU im Rahmen der Streitbeilegung) vom FZA abzuweichen. Wäre die EU nämlich der Ansicht, dass diese Schutzmassnahmen der Schweiz, die sie entgegen dem Schiedsgerichtsurteil fällt, das FZA verletzen, müsste sie ein ordentliches Streit- beilegungsverfahren wegen einer Vertragsverletzung initiieren (s. Ziff. 2.1).

Artikel 1 Ziffer 10 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 18 des FZA (Revision) Artikel 18 des FZA wurde durch einen neuen Artikel 18 ersetzt. Die Revisionsverfah- ren für alle Binnenmarktabkommen wurden vereinheitlicht.

Artikel 1 Ziffer 11 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 21 des FZA (Beziehung zu Steuerabkommen) Die rein formalen Änderungen der Bestimmung dienen lediglich dazu, diese an den aktuellen internationalen Steuerkontext anzupassen. Diese Änderungen, insbesondere jene im Artikel 21 Absatz 2 des FZA, haben keine Auswirkungen auf den materiellen Geltungsbereich der Bestimmung.

Artikel 1 Ziffer 12 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 23a des FZA (Gültigkeit von Aufenthaltserlaubnissen und anderen Sonderbescheinigungen) Die gestützt auf das FZA von 1999 ausgestellten Aufenthaltsbewilligungen B, Kurz- aufenthaltsbewilligungen L sowie Grenzgängerbewilligungen G behalten auch nach

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Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA ihre Gültigkeiten. Erst nach Ablauf des auf der jeweiligen Bewilligung eingetragenen Gültigkeitsdatums werden die Be- willigungen umbenannt und mit einem neuen Aufenthaltstitel beziehungsweise Son- derbescheinigung für Grenzgängerinnen und Grenzgänger ersetzt, sofern die Bedin- gungen für einen legalen Status beispielsweise als erwerbstätige oder nicht- erwerbstätige Person oder als Grenzgängerin oder Grenzgänger weiterhin erfüllt sind.

Artikel 1 Ziffer 12 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 23b des FZA (Übergangsregelungen) Die Richtlinie 2004/38/EG wird erst nach einer Übergangsfrist von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA zur Anwendung kommen. Damit hat sich die Schweiz dieselbe Umsetzungsfrist ausbedungen, wie dannzumal die EU- Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie 2004/38/EG hatten. Kohärenterweise kommen auch diejenigen Artikel des Abkommens, welche Bestimmungen der Richt- linie 2004/38/EG präzisieren oder Ausnahmen von derselben vorsehen, erst nach Ab- lauf dieser Umsetzungsfrist zur Anwendung. Auch die Richtlinie 2014/54/EU über Massnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmenden im Rahmen der Freizügigkeit zustehen269, kommt erst nach einer Übergangsfrist von zwei Jahren zur Anwendung. Die übrigen Bestimmungen des aufdatierten FZA ent- falten ihre Wirkung ab Inkrafttreten des Änderungsprotokolls, darunter auch die im neuen Anhang I referenzierten EU-Rechtsakte. Sowohl für die Umsetzung der Richtlinien 96/71/EG, in der durch die Richtlinie (EU) 2018/957 geänderten Fassung und die Richtlinie 2014/67/EU, die Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 sowie das Inkrafttreten der Ausnahmen von der dy- namischen Rechtsübernahme nach den Artikeln 5g, 5h, und 5i haben die Schweiz und die EU durch das Änderungsprotokoll zum FZA in Artikel 23b Absatz 2 eine Über- gangsfrist von 36 Monaten nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls vereinbart. Die Übergangsfrist gilt auch für Artikel 5f Absatz 2. Während den Übergangsfristen gelten weiterhin die Bestimmungen Artikel 5 Absatz 4, Artikel 16, sowie Artikel 22 Absatz 2 von Anhang I des Abkommens in seiner Fassung vor Inkrafttreten des Än- derungsprotokolls. Für die Non-Regression Klausel gelangt keine Übergangsfrist zur Anwendung.

Artikel 1 Ziffer 13 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 24 des FZA (Räumlicher Geltungsbereich) Artikel 24 im FZA wurde durch einen neuen Artikel 24 ersetzt, welcher die Bezeich- nung «Europäische Gemeinschaft» durch «Europäische Union» ersetzt. Inhaltlich bleibt die Bestimmung unverändert.

269 Richtlinie 2014/54/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über Massnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmern im Rah- men der Freizügigkeit zustehen, ABl. L 128 vom 30.4.2014, S. 8–14.

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2.3.6.2.3 Anhang I des Änderungsprotokolls betreffend Anhang I des FZA (Zuwanderung und Lohnschutz) Im neuen Anhang I sind der zu übernehmende einschlägige Acquis sowie die techni- schen Anpassungen aufgeführt, die für einen jeweiligen Rechtsakt präzisieren, wie gewisse Bestimmungen auf die Schweiz anzuwenden sind. Aus Gründen der Klarheit haben die Schweiz und die EU für fast alle Ausnahmen und Absicherungen technische Anpassungen vorgenommen. Schliesslich haben die Schweiz und die EU in Anhang I technische Anpassungen für die ausgehandelten Übergangszeiträume vorgenommen. Die Bestimmungen von Abschnitt 1 Anhang I gelten für alle drei Anhänge. Im ersten Absatz wird darauf hingewiesen, dass die Pflicht zur dynamischen Rechtsübernahme gemäss den Bestimmungen des IP-FZA auch für die Anhänge gilt (s. Ziff. 2.1.5.2.2). Sofern in technischen Anpassungen nichts anderes bestimmt ist, gelten gemäss Ab- satz 2 die Rechte und Pflichten der EU-Mitgliedstaaten, die in den in den Anhängen aufgeführten EU-Rechtsakten vorgesehen sind, auch für die Schweiz, unter Einhal- tung des Institutionellen Protokolls (s. Ziff. 2.1.5.7). Damit wird sichergestellt, dass die Schweiz die gleichen Rechte wie die EU-Mitgliedstaaten hat und nicht als «Dritt- staat» schlechter gestellt werden kann. Der dritte Absatz regelt die Auskunfts- und Informationspflichten gegenüber den in den Rechtsakten aufgeführten europäischen Institutionen. Geht es dabei um Informationen zur Überwachung oder Anwendung dieser Rechtsakte, sind diese Verpflichtungen nicht als solche auf die Schweiz an- wendbar. Informationen, die sich nicht auf die Überwachung oder Anwendung bezie- hen, beispielsweise Statistiken oder technische Informationen zum Austausch zwi- schen den zuständigen Behörden, werden von der Schweiz direkt an die Europäische Kommission übermittelt. Die Teilnahme am EURES ergibt sich aus der Übernahme der Verordnung (EU) 2016/589. Die Schweiz verpflichtet sich nach Artikel 1 des Anhangs zum IP-FZA be- treffend die Anwendung von Artikel 13 dieses Protokolls zu einem finanziellen Bei- trag am EURES. Der Mechanismus, welcher in Artikel 13 des IP-FZA festgelegt wird, ist in Ziffer 2.3.9.1.1 genauer beschrieben. Im Entsendebereich werden die Richtlinien 96/71/EG, und 2014/67/EU mit techni- schen Anpassungen und einer Übergangsfrist von drei Jahren übernommen. Die Teilnahme als Drittstaat am IMI im Bereich Entsendungen wird durch das Ände- rungsprotokoll in Anhang I des FZA geregelt, indem für die Schweiz die Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 (IMI-Verordnung) zur Anwendung gelangt. Die Schweiz ver- pflichtet sich nach Artikel 1 des Anhangs zum IP-FZA betreffend die Anwendung von Artikel 13 dieses Protokolls zu einem finanziellen Beitrag am IMI. Der Mechanismus, welcher in Artikel 13 des IP-FZA festgelegt wird, ist in Ziffer 2.3.9.1.1 genauer be- schrieben. Der Geltungsbereich ist aus einer technischen Anpassung zur Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 ersichtlich. Die Teilnahme am IMI im Bereich Entsendungen ermöglicht es, Informationen zu Entsendebetrieben mit den zuständigen Behörden der EU-Mitgliedstaaten auszutauschen und Verwaltungssanktionen grenzüberschreitend zu vollstrecken. Nebst Bund und Kantonen erhalten auch die Paritätischen Kommis- sionen von allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträgen Zugang zum Be- reich Entsendungen des IMI. Sie werden Informationen mit den zuständigen Behör- den der EU-Mitgliedstaaten austauschen können. Da die Möglichkeiten von IMI zur

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grenzüberschreitenden Vollstreckung auf Verwaltungssanktionen beschränkt sind, werden die Paritätischen Kommissionen IMI nicht für die grenzüberschreitende Voll- streckung ihrer zivilrechtlichen Sanktionen nutzen. Zudem ist für die Teilnahme am IMI im Bereich Entsendungen eine Übergangsfrist von drei Jahren ab Inkrafttreten des Pakets (Schweiz–EU) vorgesehen. Diese Übergangsfrist ist ebenfalls über eine technische Anpassung geregelt und abgestimmt auf die Übergangsfrist zur Umsetzung der Richtlinien 96/71/EG und 2014/67/EU. 2.3.6.2.4 Anhang II des Änderungsprotokolls betreffend Anhang II des FZA (Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit)

Anhang II, II. Sektorielle Anpassungen, Ziffer 1: Ausnahmen von der dynamischen Rechtsübernahme Von den bestehenden speziellen Regelungen und Vorbehalten der Schweiz in An- hang II FZA von 1999 konnten die wichtigsten von der dynamischen Rechtsüber- nahme ausgeschlossen werden. Diese Ausnahmen sind somit dauerhaft als solche ab- gesichert. Sie sind auch in Artikel 5 Absatz 7 des IP-FZA explizit erwähnt. Die einzelnen Punkte betreffen abweichende Regelungen der Schweiz, die gemäss den Koordinierungsverordnungen der EU vorgesehen und erlaubt sind, sowie eine ei- genständige Ausnahme für die Hilflosenentschädigungen. Die Schweiz ist somit nicht verpflichtet, künftig neue Regelungen der EU in An- hang II FZA zu übernehmen, wenn sie folgende Bereiche betreffen: a) Ausschluss der kantonalen Rechtsvorschriften betreffend die Unterhaltsvor- schüsse (Alimentenbevorschussung) von der Koordinierung der sozialen Sicherheit: Diese Leistungen müssen nicht mit analogen Leistungen aus anderen Ländern koor- diniert und nicht exportiert werden. b) Ausschluss der Ergänzungsleistungen und vergleichbarer kantonaler Leis- tungen vom Export: Die Schweiz konnte diese Leistungen seit Inkrafttreten des FZA von 1999 als besondere beitragsunabhängige Geldleistungen vom Export ausnehmen. c) Ausschluss der kantonalen beitragsunabhängigen Mischleistungen bei Ar- beitslosigkeit vom Export: Diese Leistungen sind ebenfalls seit Inkrafttreten des FZA als besondere beitragsunabhängige Geldleistungen vom Export ausgenommen. d) Der Beitritt zur freiwilligen AHV für Personen, die ausserhalb der Schweiz und der EU wohnen, ist erst nach einer ununterbrochenen Versicherungszeit in der AHV/IV von fünf Jahren möglich. Ausländische Versicherungszeiten müssen für die Erfüllung dieser Vorversicherungszeit nicht angerechnet werden. e) Die Weiterversicherung in der obligatorischen AHV/IV von Personen, die ausserhalb der Schweiz und der EU für einen Arbeitgeber in der Schweiz arbeiten, ist erst nach einer ununterbrochenen Versicherungszeit in der AHV/IV von fünf Jahren möglich. Ausländische Versicherungszeiten müssen für die Erfüllung dieser Vorver- sicherungszeit nicht angerechnet werden. f) Ausschluss der Hilflosenentschädigung der AHV und der IV vom Export: Bei Inkrafttreten des FZA von 1999 konnte die Schweiz Hilflosenentschädigungen als

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besondere beitragsunabhängige Geldleistungen vom Export ausnehmen. Die Recht- sprechung hat in der Zwischenzeit solche Leistungen auf europäischer Ebene als ex- portierbar qualifiziert. Trotzdem konnte die Schweiz ihre Ausnahme als politische Ausnahme aufrechterhalten.

Anhang II, II. Sektorielle Anpassungen, Abschnitt B Wahrung von Zusatzrentenansprüchen - Rechtsakte, auf die Bezug genommen wird, Ziffer 2 Teil des zu übernehmenden EU-Acquis ist die Richtlinie 2014/50/EU. Diese Richtli- nie gilt für Zusatzrentensysteme mit Ausnahme der unter die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 fallenden Systeme. Ihre Anwendung auf die Schweiz hätte faktisch ein Verbot der Barauszahlung der Austrittsleistung der weitergehenden Beruflichen Vor- sorge (Überobligatorium) nach Ausreise in einen EU-Mitgliedstaat zur Folge (siehe

Ziff. 2.3.5.2.2).

Die Schweiz konnte erreichen, dass die weitergehende berufliche Vorsorge als Teil des gesetzlichen Rentenversicherungssystems den Koordinierungsregeln der Verord- nung (EG) Nr. 883/2004 unterstellt wird und damit die gleichen Regeln gelten wie für die Minimalvorsorge gemäss dem Bundesgesetz vom 25. Juni 1982270 über die beruf- liche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG). So gilt für die weiterge- hende Vorsorge ebenfalls kein Verbot, sondern nur eine Einschränkung der Baraus- zahlung der Austrittsleistung, d.h. die Barauszahlung bei Verlassen der Schweiz ist wie bei der Minimalvorsorge nicht mehr möglich, solange eine Person in einem EU- Mitgliedstaat der obligatorischen Rentenversicherung unterliegt. Für die Umsetzung der Richtlinie 2014/50/EU und die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 auf die weitergehende berufliche Vorsorge ist eine Übergangsfrist von vier Jahren vorgesehen, wie sie bei Inkrafttreten der Richtlinie auch den EU- Mitgliedstaaten für deren Umsetzung zustand. Bezüglich Umsetzung der Richtlinie 2014/50/EU hat die EU akzeptiert, dass die schweizerische Regelung zur weiterge- henden Vorsorge der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 unterstellt und damit vom Gel- tungsbereich der Richtlinie 2014/50/EU ausgenommen wird. Weitere in den Anhang II FZA integrierte Rechtsakte sind von geringer Tragweite. Es handelt sich um Kommissionsverordnungen betreffend technische Änderungen, die vorab Aktualisierungen der Anhänge zu den Koordinierungsverordnungen beinhalten. Die neu aufgenommenen Beschlüsse und Empfehlungen haben auslegenden Charak- ter. Sie bezwecken die Präzisierung der Anwendung der Koordinierungsregeln.

Protokoll I und II zu Anhang II FZA Die bisherige Übergangsbestimmung betreffend die berufliche Vorsorge in Ziffer III von Protokoll I wurde gestrichen. Die fünfjährige Übergangsfrist galt beim Inkrafttre- ten des FZA und hat infolge Zeitablaufs ihre Bedeutung verloren. In der neuen Ziffer III von Protokoll I wird die vierjährige Übergangsfrist für die Un- terstellung der weitergehenden beruflichen Vorsorge unter die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 geregelt.

270 SR 831.40

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Das Protokoll II zu Anhang II FZA wird unverändert übernommen.

Finanzielle Beiträge Die Schweiz beteiligte sich bereits bisher an dem von der EU eingerichteten System zum elektronischen Austausch von Sozialversicherungsdaten (EESSI - Electronic Exchange of Social Security Information). Neu verpflichtet sich die Schweiz nach Artikel 1 des Anhangs zum IP-FZA betreffend die Anwendung von Artikel 13 dieses Protokolls dazu, einen finanziellen Beitrag an dieses System zu leisten. Der Mecha- nismus, welcher in Artikel 13 des IP-FZA festgelegt wird, ist in Ziffer 2.3.9.1.1 ge- nauer beschrieben. Die Schweiz nimmt ebenfalls bereits am gegenseitigen Informationssystem für sozi- ale Sicherheit (MISSOC - Mutual Information System on Social Protection) teil. Der finanzielle Beitrag beruht auf einer separaten Vereinbarung mit dem MISSOC- Sekretariat. Artikel 13 des IP-FZA ist auf diesen Beitrag nicht anwendbar (vgl. Art. 4 des Anhangs zum IP-FZA betreffend die Anwendung von Art. 13 dieses Protokolls). 2.3.6.2.5 Anhang III des Änderungsprotokolls betreffend Anhang III des FZA (Anerkennung von Berufsqualifikationen) Der Anhang III FZA verweist auf eine Reihe von Rechtsakten des EU-Rechts, von denen die meisten zwischen der Schweiz und der EU bereits in Kraft sind. Dies betrifft in erster Linie die Richtlinie 2005/36/EG, welche die Schweiz seit 2011 anwendet. Der Acquis, den das Änderungsprotokoll zum FZA übernimmt, betrifft Rechtsakte, die neu im Anhang III FZA integriert werden. Diese werden im Folgenden aufgeführt.

Die Richtlinie 2013/55/EU271 ändert und modernisiert die Richtlinie 2005/36/EG. Sie führt wesentliche materielle Anpassungen ein, wie die Zusammenarbeit im IMI, den Europäischen Berufsausweis, den Vorwarnmechanismus und die gemeinsamen Aus- bildungsgrundsätze. Sie vereinfacht, verbessert und reduziert die notwendigen Ver- fahrensschritte bei der Anerkennung von Berufsqualifikationen. Die Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 regelt die Teilnahme der Schweiz am IMI als Drittstaat und die Modalitäten der Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe von IMI, insbesondere die Bearbeitung besonders schützenswerter Daten. In diesem Bereich hat die Schweiz mehrere technische Anpassungen vorgenommen. Insbesondere soll das Schweizer Recht an persönlichen Daten angewendet werden. Gemäss Artikel 1 des Anhangs des IP-FZA verpflichtet sich die Schweiz zu einem finanziellen Beitrag. Der Mechanismus, welcher in Artikel 13 des IP-FZA festgelegt wird, wird in Ziffer 2.3.9.1.1 genauer beschrieben.

Der Europäische Berufsausweis «European Professional Card» (EPC) ist eine Be- scheinigung in Form eines elektronischen Zertifikats. Ein EPC-Zertifikat belegt, dass

271 Richtlinie 2013/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2013 zur Änderung der Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifika- tionen und der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems („IMI-Verordnung“), in der Fassung gemäss Anhang III, 2. Abschnitt des Änderungsprotokolls zum FZA.

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für die berufstätige Person im Herkunfts- und Aufnahmestaat keinerlei Einschränkun- gen bestehen. Es gilt als Nachweis, dass Berufsleute sämtliche notwendigen Voraus- setzungen hinsichtlich der Berufsqualifikationen – zum Zwecke einer vorübergehen- den Dienstleistungserbringung oder der Niederlassung in einem Aufnahmestaat – erfüllt haben. Das elektronische EPC-Verfahren ist aktuell für insgesamt 5 Berufe (Pflegefachpersonen für allgemeine Pflege, Bergführerinnen und Bergführer, Immo- bilienmaklerinnen und -makler, Physiotherapeutinnen und -therapeuten sowie Dip- lome als Apothekerinnen und Apotheker) möglich.

Die Berufsangehörigen können wählen, ob sie einen Antrag über das EPC-Verfahren einreichen oder das herkömmliche Anerkennungsverfahren nutzen wollen. Es bietet den Berufsangehörigen eine zusätzliche Möglichkeit und wird folglich auch Schwei- zer Staatsangehörigen erlauben, die Anerkennung ihrer Abschlüsse elektronisch zu beantragen. Die Bestimmungen über die Modalitäten der Berufsausübung und insbe- sondere zu dem Erfordernis von Sprachkenntnissen sind in der geänderten Richtlinie 2005/36/EG präzisiert. Es ist explizit vorgesehen, dass für gewisse berufliche Tätig- keiten Sprachkenntnisse in einer Amtssprache verlangt werden können. Dies gilt für Berufe mit Auswirkungen auf die Patientensicherheit oder, wenn erhebliche und kon- krete Zweifel daran bestehen, dass die betroffene Person für die berufliche Tätigkeit, die sie auszuüben beabsichtigt, über ausreichende Sprachkenntnisse verfügt. Es han- delt sich um eine Anpassung, die bereits weitgehend der bestehenden Praxis der Be- hörden entspricht. Der Grundsatz, Sprachkenntnisse überprüfen zu dürfen, wird bei- behalten, sodass die Patientensicherheit auch in Zukunft gewährleistet ist.

Der Vorwarnmechanismus ermöglicht die elektronische Übermittlung via IMI in Echtzeit, wenn es betreffend die Ausübung eines reglementierten Berufs bei einer Per- son zu einem Verbot oder einer Beschränkung kommt. Konkret werden Informationen über die Identität von Berufsangehörigen, denen von Behörden oder Gerichten im Ge- sundheitswesen oder im Bereich der Erziehung Minderjähriger, einschliesslich Kin- derbetreuung in Einrichtungen und frühkindliche Erziehung, die Ausübung berufli- cher Tätigkeiten ganz oder teilweise – auch vorübergehend – verboten worden ist oder diesbezügliche Beschränkungen auferlegt worden sind, ausgetauscht. Durch die War- nung soll verhindert werden, dass Berufsangehörige, gegen die eine Sanktion (z. B. wegen medizinischer Fehler, pädophiler Handlungen oder anderer sexueller Über- griffe) vorliegt, die Einschränkung oder das Verbot der Berufsausübung im Her- kunftsstaat umgehen, indem sie die Anerkennung in einem anderen Staat beantragen.

Betroffen sind die Berufsgruppen, die in Artikel 56a Absatz 1 der geänderten Richt- linie 2005/36/EG aufgelistet sind: Das sind insbesondere die sektoralen Berufe (Ärz- tinnen und Ärzte, Zahnärztinnen und Zahnärzte, Tierärztinnen und Tierärzte, Apothe- kerinnen und Apotheker, Pflegefachpersonen für allgemeine Pflege und Hebammen) sowie weitere Berufsangehörige, deren Berufsausübung Auswirkungen auf die Pati- entensicherheit hat. Der Vorwarnmechanismus gilt auch für die übrigen vom Gel- tungsbereich des Gesundheitsberufegesetzes vom 30. September 2016272 (GesBG) er- fassten Berufe, die Chiropraktorinnen und Chiropraktoren nach

272 SR 811.21

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Medizinalberufegesetz vom 23. Juni 2006273 (MedBG) sowie die Angehörigen der Psychologieberufe nach dem Psychologieberufegesetz vom 18. März 2011274 (Psy- chologinnen und Psychologen sowie Psychotherapeutinnen und -therapeuten). Dar- über hinaus zählen auch die Berufsangehörigen dazu, die reglementierte Berufe aus- üben, die Auswirkungen auf die Patientensicherheit haben (z. B. Dentalhygienikerinnen und Dentalhygieniker, med. Masseurinnen und Masseure, Fachfrau/Fachmann Gesundheit, Podologinnen und Podologen). Ebenso gilt der Vor- warnmechanismus für die Berufsangehörigen, die Tätigkeiten im Bereich der Erzie- hung Minderjähriger, einschliesslich in der Kinderbetreuung in Einrichtungen und in der frühkindlichen Erziehung, ausüben. Es handelt sich namentlich um die Berufe Fachfrau/Fachmann Betreuung (Kinderbetreuung), Sozialpädagoginnen und -pädago- gen, Sozialarbeiterinnen und -arbeiter, Kinder- und Jugendpsychologinnen und - psychologen sowie Kinder- und Jugendpsychotherapeutinnen und -therapeuten. Im schulischen Bereich betrifft es insbesondere die Lehrpersonen (Kindergarten, Primar- stufe, Sekundarstufe I, Maturitätsschulen), die Schulleiterinnen und -leiter sowie die sonderpädagogischen Fachpersonen (heilpädagogische Früherziehung, schulische Heilpädagogik, Logopädie und Psychomotoriktherapie).

Bei Fälschungen von Berufsqualifikationsnachweisen erfolgt via IMI eine Warnung, indem Informationen über die Identität von Berufsangehörigen ausgetauscht werden. Es handelt sich dabei um Personen, welche die Anerkennung von Berufsqualifikatio- nen beantragt haben und bei denen später gerichtlich (im Rahmen eines Strafverfah- rens) festgestellt wurde, dass sie dabei gefälschte Berufsqualifikationen verwendet haben. Gemäss Artikel 56a Absatz 3 der geänderten Richtlinie 2005/36/EG muss die Warnung im IMI spätestens drei Tage nach Annahme der Gerichtsentscheidung, d. h. nach Zustellung des Strafurteils, erfolgen.

Gemeinsame Ausbildungsgrundsätze sollen bei der Anerkennung von Berufsqualifi- kationen für einen stärkeren Automatismus sorgen. Dafür bestehen zwei Instrumente: der gemeinsame Ausbildungsrahmen und die gemeinsamen Ausbildungsprüfungen. Sie verfolgen den Zweck, das System der automatischen Anerkennung auf weitere Berufe auszudehnen. Dies soll gestützt auf EU-weite harmonisierte Mindestanforde- rungen an die Ausbildungsgänge erfolgen. Derzeit gibt es nur eine gemeinsame Aus- bildungsprüfung für Skilehrerinnen und Skilehrer. Die Schweiz kann frei entscheiden, ob sie an dieser Prüfung teilnehmen oder das derzeitige Anerkennungssystem beibe- halten möchte, das auf einem Vergleich der Ausbildungen und Ausgleichsmassnah- men beruht.

Die Durchführung von Verhältnismässigkeitsprüfungen ist im Abkommen vor der Annahme neuer Berufsreglementierungen oder der Änderung bestehender Berufsreg- lementierungen vorgesehen. Sie soll ungerechtfertigte Beschränkungen des Zugangs zu beruflichen Tätigkeiten oder ihrer Ausübung verbieten und die Transparenz und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes gewährleisten. Die Gründe für die Verhältnismässigkeit müssen im IMI festgehalten und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Der Bund und vor allem die Kantone sind von der Umsetzung dieser

273 SR 811.11 274 SR 935.81

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Richtlinie betroffen, da sie in der Regel für die Reglementierung von Berufen zustän- dig sind. Ausserdem enthält die Richtlinie 2013/55/EU zahlreiche Änderungen, die grössten- teils technischer oder terminologischer Art sind:

– Die Gewährung des partiellen Zugangs: Grundsatz, der gemäss Rechtspre- chung des EuGH bereits gilt und von der Schweiz seit Jahren angewendet wird (z. B. Anerkennung von Lehrpersonen, die nur ein Fach unterrichten, d. h. Monofachlehrkräfte).

– Die Möglichkeit, die Ausbildungsdauer nicht nur wie bisher in Jahren, son- dern neu auch in ECTS-Punkten auszudrücken.

– Die Aufhebung der Möglichkeit, nicht auf ein Gesuch einzugehen, wenn sich der ausländische Abschluss gemäss Zuordnung in Artikel 11 der Richt- linie 2005/36/EG um mehr als ein Ausbildungsniveau unterscheidet (vgl. neuer Art. 13 Abs. 1 der geänderten Richtlinie 2005/36/EG).

– Die Anpassung von Titel II der Richtlinie 2005/36/EG (Dienstleistungsfrei- heit): Die Richtlinie 2013/55 sieht vor, dass der EU anzugeben ist, für wel- che Berufe eine Nachprüfung der Berufsqualifikationen vorgesehen ist (Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie). Der Umfang der Nachweise, die von Berufs- angehörigen verlangt werden können, wurde erweitert, namentlich in Bezug auf die Sprachkenntnisse bei Berufen, welche die Patientensicherheit tan- gieren. Die Dienstleistung soll neu ab Einreichung der Meldung der Dienst- leistungserbringenden und nicht mehr ab einer behördlichen Mitteilung stattfinden. – Das generelle System (Vergleich der Ausbildungen mit Ausgleichsmass- nahmen) wird breiter und systematischer angewendet. Es soll subsidiär zur Anwendung kommen, wenn kein günstigeres Anerkennungssystem (z. B. eine automatische Anerkennung) möglich ist. Das betrifft vor allem medi- zinische Weiterbildungen, die nicht im Anhang V der Richtlinie 2005/36/EG aufgeführt sind. Die Durchführungsverordnung (EU) 2015/983275 regelt das Verfahren zur Ausstel- lung des Europäischen Berufsausweises und die Anwendung des Vorwarnmechanis- mus.

275 Durchführungsverordnung (EU) 2015/983 der Kommission vom 24. Juni 2015 betreffend das Verfahren zur Ausstellung des Europäischen Berufsausweises und die Anwendung des Vorwarnmechanismus gemäss der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, in der Fassung gemäss Anhang III, 2. Abschnitt des Änderungsprotokolls zum FZA.

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Die Richtlinie (EU) 2018/958276 regelt die Modalitäten der Verhältnismässigkeitsprü- fung vor Erlass neuer Berufsreglementierungen für sämtliche Behörden, die eine Tä- tigkeit reglementieren, sei es auf Bundes-, Kantons- oder Gemeindeebene. Diese Richtlinie ist unmittelbar anwendbar und muss bei jeder neuen Reglementierung oder Anpassung existierender Reglementierungen angewendet werden. Die delegierte Verordnung (EU) 2019/907277 legt eine gemeinsame Ausbildungsprü- fung für Skilehrerinnen und Skilehrer gemäss Artikel 49b der Richtlinie 2005/36/EG fest. Die Übernahme dieser Verordnung verpflichtet nicht zur Teilnahme an dieser Prüfung; die Schweiz ist frei, an der Prüfung teilzunehmen oder nicht. Hat sie ein Interesse daran, wird ein Entscheid des GA nötig sein. Der Durchführungsbeschluss (EU) 2023/423278 unterstützt ein Pilotprojekt zur Um- setzung der Bestimmungen über die Verwaltungszusammenarbeit in Bezug auf regle- mentierte Berufe gemäss den Richtlinien 2005/36/EG und 2018/958 mithilfe von IMI und zur Integration der Datenbank reglementierter Berufe in dieses System. Die delegierte Richtlinie (EU) 2024/782279 ändert die Mindestanforderungen an die Ausbildung der Berufe der Pflegefachpersonen für allgemeine Pflege, der Zahnmedi- zin und der Apothekerin und des Apothekers.

In mehreren EU-Rechtsakten wird zudem die Liste der automatisch anerkannten Be- zeichnungen für Ärztinnen und Ärzte, Zahnärztinnen und Zahnärzte, Apothekerinnen und Apotheker, Tierärztinnen und Tierärzte, Pflegefachpersonen, Hebammen und Ar- chitektinnen und Architekten aktualisiert. Die Schweiz bringt auch ihre Anpassungen ein, namentlich bei einer Aufdatierung von Weiterbildungen von Ärztinnen und Ärz- ten, die künftig in der EU automatisch anerkannt werden.

276 Richtlinie (EU) 2018/958 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Juni 2018 über eine Verhältnismässigkeitsprüfung vor Erlass neuer Berufsreglementierungen, in der Fassung gemäss Anhang III, 2. Abschnitt des Änderungsprotokolls zum FZA. 277 Delegierte Verordnung (EU) 2019/907 der Kommission vom 14. März 2019 zur Festle- gung einer gemeinsamen Ausbildungsprüfung für Skilehrer gemäss Artikel 49b der Richt- linie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (Text von Bedeutung für den EWR.) C/2019/1935, in der Fassung gemäss Anhang III, 2. Abschnitt des Änderungsprotokolls zum FZA. 278 Durchführungsbeschluss (EU) 2023/423 der Kommission vom 24. Februar 2023 über ein Pilotprojekt zur Umsetzung der Bestimmungen über die Verwaltungszusammenarbeit in Bezug auf reglementierte Berufe gemäss den Richtlinien 2005/36/EG und (EU) 2018/958 des Europäischen Parlaments und des Rates mithilfe des Binnenmarkt-Informationssys- tems und zur Integration der Datenbank reglementierter Berufe in dieses System, C/2023/1202, in der Fassung gemäss Anhang III, 2. Abschnitt des Änderungsprotokolls zum FZA. 279 Delegierte Richtlinie (EU) 2024/782 der Kommission vom 4. März 2024 zur Änderung der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Min- destanforderungen an die Ausbildung der Berufe der Krankenpflegerin und des Kranken- pflegers für allgemeine Pflege, des Zahnarztes und des Apothekers, in der Fassung gemäss Anhang III, 2. Abschnitt des Änderungsprotokolls zum FZA.

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2.3.6.2.6 Gemeinsame Erklärungen

Gemeinsame Erklärung zur Unionsbürgerschaft Als weitere Absicherung hat die Schweiz mit der EU eine Gemeinsame Erklärung zur Unionsbürgerschaft ausgehandelt, welche derjenigen der EWR-Staaten nachempfun- den ist. Sie besagt, dass das Konzept der Unionsbürgerschaft nicht im FZA enthalten ist und damit zu unterscheiden ist von den Freizügigkeitsregeln, wie sie die Vertrags- parteien vereinbart haben. Insbesondere wird festgehalten, dass das FZA keine Rechtsgrundlage bildet für politische Rechte von Angehörigen der Vertragsparteien.

Gemeinsame Erklärung über die Verhinderung von Rechtsmissbrauch der durch die Richtlinie 2004/38/EG verliehenen Rechte

In dieser Gemeinsamen Erklärung teilen die Schweiz und die EU das gemeinsame Ziel, den Missbrauch der durch die Richtlinie 2004/38/EG gewährten Rechte im Ein- klang mit Artikel 35 der Richtlinie zu verhindern und dagegen vorzugehen, insbeson- dere in Bezug auf den Zugang zur Sozialhilfe. Für die Auslegung des Begriffs des Rechtsmissbrauchs ist die Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen. So müssen auf der Grundlage von Artikel 35 der Richtlinie 2004/38/EG ergriffene Massnahmen auf eine individuelle Prüfung des Einzelfalls gestützt sein und dürfen keinen general- präventiven Zweck verfolgen.

Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts Mit dieser Gemeinsamen Erklärung hat die Schweiz eine weitere wichtige Absiche- rung ausgehandelt. Durch sie soll klar aufgezeigt werden, welche Praktiken aus dem EU-Recht, insbesondere der Richtlinie 2004/38/EG, sowie der Rechtsprechung des EuGH derzeit massgebend sind, wenn es um die Verweigerung der Sozialhilfe oder den Entzug des Aufenthaltsrechts vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt geht. Diese Regeln sollen eine dem EU-Recht entsprechende Auslegung sicherstellen, wo- bei die Schweiz bei der Umsetzung, unter Beachtung der Grundsätze der Nichtdiskri- minierung und der Verhältnismässigkeit, ihren Handlungsspielraum nutzen kann. Bei- spielsweise endet das Aufenthaltsrecht von stellensuchenden Personen, wenn die Schweizer Behörden feststellen, dass diese sich nicht um ihre Eingliederung in den Arbeitsmarkt bemühen und auch nicht mit der öffentlichen Arbeitsvermittlung (öAV) zusammenarbeiten, um eine Stelle zu finden (s. Ziff. 2.3.8.1.1, Art. 61a VE-AIG).

Gemeinsame Erklärung über die Meldung betreffend Stellenantritte und Einseitige Erklärung der Schweiz über die bei Selbstständigen zu ergreifenden Massnahmen im Rahmen des Meldeverfahrens für kurzfristige Erwerbstätigkeit Dank der Aushandlung dieser Absicherung mit der EU kann die Schweiz das Online- Meldeverfahren für kurzfristige Erwerbstätigkeit von Arbeitnehmenden und Selbst- ständigen weiterführen beziehungsweise neu einführen. Mit diesem Meldeverfahren für eine Erwerbstätigkeit von maximal drei Monaten pro Kalenderjahr verfügen die kantonalen Behörden weiterhin über ein administratives Instrument zur Kontrolle der

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Lohn- und Arbeitsbedingungen. Diese Erklärung spricht in diesem Zusammenhang nicht vom Meldeverfahren im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen (s. Ge- meinsame Erklärung über die gemeinsamen Ziele betreffend die Dienstleistungsfrei- heit von bis zu 90 Arbeitstagen und die Gewährleistung der Rechte von entsandten Arbeitnehmenden). Solche Verwaltungsvorschriften sollen das Aufenthaltsrecht der Person nicht beeinträchtigen, auch nicht für die Zwecke des Erwerbs des Rechts auf Daueraufenthalt.280

Die Einseitige Erklärung der Schweiz verfolgt das Ziel des Bundesrates, Lohndum- ping zu bekämpfen. In dieser Erklärung hält die Schweiz daher zusätzlich fest, dass sie in Anbetracht der in Anhang I und in der Gemeinsamen Erklärung des Änderungs- protokolls beschriebenen Lösungen für die Entsendung von Arbeitnehmenden, wenn nötig Massnahmen ergreifen wird, um sicherzustellen, dass Selbstständige diese Mel- devorschriften nicht umgehen. Die einseitige Erklärung stellt eine Grundlage dar, um die Meldepflicht auf im Ausland wohnhafte selbstständig Erwerbstätige ohne Nieder- lassung im Ausland zu erweitern, welche ihre Erwerbstätigkeit nur für bis zu drei Mo- nate pro Kalenderjahr in der Schweiz ausüben möchten (s. Ziff. 2.3.8.4.1). Eine Aus- weitung der Meldepflicht auf diese selbstständigen Erwerbstätigkeiten ist notwendig, weil die Schweiz das bedingungslose Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten ge- mäss Artikel 6 der Richtlinie 2004/38/EG übernimmt. Dieses verschafft Staatsange- hörigen der EU-Mitgliedstaaten ein Aufenthaltsrecht für Aufenthalte bis zu drei Mo- naten, ohne, dass sie in dieser Zeit eine Meldebestätigung oder Bewilligung ihres Aufenthalts benötigen. Das Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten gilt auch für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die in dieser Zeit einer Erwerbstätigkeit nachgehen. Mit der Ausweitung der Meldepflicht auf selbstständig Erwerbstätige wird verhindert, dass die auf 90 Tage beschränkte Dienstleistungsfreiheit umgangen werden kann, indem sich grenzüberschreitende Dienstleistungserbringende als Selbst- ständige ausgeben und damit aufgrund des bedingungslosen Rechts auf Aufenthalt bis zu drei Monaten keiner Meldung unterliegen würden.

Gemeinsame Erklärung zum Übereinkommen über die Anerkennung von Qualifikationen

Mit dieser gemeinsamen Erklärung nehmen die Vertragsparteien zur Kenntnis, dass die Schweiz und alle Mitgliedstaaten Vertragsparteien des Übereinkommens über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region sind, und bestätigen, dass sie bei der Umsetzung des Abkommens die Bestimmungen dieses Übereinkommens in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Änderungs- protokolls geltenden Fassung einhalten.

Gemeinsame Erklärung zu Stellenangeboten Die gemeinsame Erklärung hält die Absicherung der nationalen Gesetzgebung zur Umsetzung von Artikel 121a BV trotz der dynamischen Anpassung an den EURES- Besitzstand fest. Die Umsetzung von Artikel 121a BV beinhaltet die Einführung einer

280 Änderungsprotokoll zum FZA, Gemeinsame Erklärung über die Meldung betreffend Stel- lenantritte.

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Stellenmeldepflicht im Artikel 21a AIG. Dabei müssen offene Stellen in Berufsarten mit einer Arbeitslosenquote von 5 Prozent oder darüber bei den RAV gemeldet wer- den und unterliegen einer Sperrfrist, bevor sie öffentlich ausgeschrieben werden dür- fen.

Gemeinsame Erklärung über die gemeinsamen Ziele betreffend die Dienstleistungsfreiheit von bis zu 90 tatsächlichen Arbeitstagen und die Gewährleistung der Rechte von entsandten Arbeitnehmenden Diese Erklärung hat zum Ziel festzuhalten, dass sowohl die Schweiz und die EU ihren Staatsangehörigen sowie ihren Wirtschaftsakteuren faire Bedingungen für den freien Dienstleistungsverkehr während bis zu 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr (einschliess- lich der Entsendung von Arbeitnehmenden) einräumen und dabei die Rechte der Ar- beitnehmenden in vollem Umfang gewährleisten. Ebenfalls wird darin bekräftigt, dass nichtdiskriminierende und verhältnismässige Kontrollen notwendig sind, um den freien Dienstleistungsverkehr, sowie die korrekte und wirksame Anwendung der Vor- schriften zum Schutz der Arbeitnehmenden zu gewährleisten, indem Missbrauch und Umgehung verhindert werden.

Gemeinsame Erklärung betreffend wirksame Kontrollsysteme einschliesslich des dualen Vollzugssystems der Schweiz Mit dieser gemeinsamen Erklärung bekennen sich die Vertragsparteien zum dualen Vollzugssystem, indem darauf verwiesen wird, dass die nach nationalem Recht zu- ständigen Vollzugsorgane – in der Schweiz können dies die Sozialpartner sein – in ihrem Hoheitsgebiet wirksame Kontrollen durchführen sollen, um die Einhaltung der geltenden Vorschriften und Regelungen zu gewährleisten. Dies stellt sicher, dass die Kontroll- und Sanktionsbefugnisse dieser Einrichtungen gewahrt und respektiert wer- den. Zudem bekräftigen die Parteien, dass die Kontrollen und Kontrollsysteme wirk- sam und nichtdiskriminierend sein sollten.

Gemeinsame Erklärung zum Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» und zu einem angemessenen und ausreichenden Schutzniveau für entsandte Arbeitnehmende In dieser gemeinsamen Erklärung wird das Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» abgesichert. Dies bedeutet, dass am gleichen Ort und für die gleiche Arbeit der gleiche Lohn gezahlt werden soll. Es wird festgehalten, dass die Schweiz dieses Prinzip bereits seit dem Inkrafttreten des FZA anwendet, in den letzten Jahren verstärkt hat und die EU und die Schweiz beide ein angemessenes und ausreichendes Schutzniveau garantieren können.

Gemeinsame Erklärung über die Beteiligung der Schweiz an den Tätigkeiten der Europäischen Arbeitsbehörde Mit der Gemeinsamen Erklärung über die Beteiligung der Schweiz an den Tätigkeiten der europäischen Arbeitsbehörde wird bekräftigt, dass die Schweiz weiterhin als Be- obachterin an den Sitzungen und Beratungen des Verwaltungsrats der Europäischen

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Arbeitsbehörde (ELA) teilnehmen kann. Zudem wird festgehalten, dass die Schweiz Arbeitsvereinbarungen mit der ELA treffen kann.

Gemeinsame Erklärung zum deklaratorischen Registrierungssystem für Grenzgängerinnen und Grenzgänger Mit dieser Gemeinsamen Erklärung wurde vereinbart, dass die Schweiz mit den be- nachbarten Mitgliedstaaten die Registrierungspflicht für Grenzgängerinnen und Grenzgänger in den entsprechenden Foren erörtert, falls sie eine solche Pflicht gemäss Artikel 7a FZA einführen wird. Diese sollen nicht zu einer unterschiedlichen Behand- lung von Grenzgängerinnen und Grenzgängern im Rahmen des Abkommens führen und lassen deren Rechte und Pflichten unberührt.

Gemeinsame Erklärung über die Aufnahme von zwei Rechtsakten der Union in Anhang I zum FZA In der Schlussphase der Verhandlungen wurden EU-seitig zwei neue Rechtsakte ver- abschiedet, die zumindest teilweise in den Geltungsbereich des Abkommens fallen. Es handelt sich einerseits um die Verordnung (EU) 2024/2747 vom 9. Oktober

2024281 über Binnenmarkt-Notfälle und die Resilienz des Binnenmarkts, und ande-

rerseits um die Richtlinie (EU) 2024/2841 vom 23. Oktober 2024282 zur Einführung des Europäischen Behindertenausweises und des Europäischen Parkausweises für Menschen mit Behinderungen. Gestützt auf die Gemeinsame Erklärung soll der GA des FZA die nötigen Massnahmen ergreifen, so dass die beiden Rechtsakte unverzüg- lich nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls ins FZA übernommen werden kön- nen.

2.3.6.3 Protokoll betreffend den Erwerb von Immobilien in Malta

und Protokoll über Zweitwohnungen in Dänemark Die bereits heute geltende Ausnahmeregelung zum Erwerb von Grundbesitz auf den maltesischen Inseln durch Schweizer Staatsangehörige wird beibehalten. Eine solche Ausnahme ist auch im EU-Recht vorgesehen. Obschon diese Ausnahme für Malta nie als Übergangsmassnahme gedacht war, wurde sie in Ziffer 7 des Abschnitts «Über- gangsmassnahmen für den Erwerb von Grundstücken und Zweitwohnungen» im An- schluss an Artikel 34 Anhang I des FZA von 1999 festgelegt. Da alle übrigen Über- gangsmassnahmen dieses Abschnitts infolge Ablaufs der Übergangsfristen mittlerweile obsolet geworden sind, wird die Ausnahmeregelung für den Immobilien- erwerb in Malta neu in einem separaten Protokoll zum FZA – analog zu den bisher im FZA von 1999 geltenden Protokollen über Zweitwohnungen in Dänemark oder über die Ålandinseln – geregelt. Die letztgenannten Ausnahmen, die nach wie vor

281 Verordnung (EU) 2024/2747 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2024 zur Schaffung eines Rahmens von Massnahmen für einen Binnenmarkt-Notfall und die Resilienz des Binnenmarkts und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates (Verordnung über Binnenmarkt-Notfälle und die Resilienz des Binnenmarkts), ABl. L, 2024/2747, 8.11.2024. 282 Richtlinie (EU) 2024/2841 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2024 zur Einführung des Europäischen Behindertenausweises und des Europäischen Park- ausweises für Menschen mit Behinderungen, ABl. L, 2024/2841, 14.11.2024.

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auch im EU-Recht vorgesehen sind, bleiben auch im Rahmen des revidierten FZA weiterhin gültig.

2.3.6.4 Zusatzprotokoll zu Bewilligungen für Langzeitaufenthalte

(Niederlassungsbewilligungen) Das Verhandlungsmandat des Bundesrats sah vor, dass die Schweiz bereit ist, allen Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten unter Gleichbehandlung und nach einer Mindestdauer eines vorgängigen Aufenthalts von fünf Jahren eine Niederlassungsbe- willigung zu erteilen, wobei die Integrationskriterien nach AIG eingehalten werden sollen. Diese Verpflichtung wurde reziprok in einem Protokoll zum FZA festgehalten, das ausdrücklich vorbehält, dass Bewilligungen für Langzeitaufenthalte (Niederlas- sungsbewilligungen) ausserhalb des Geltungsbereichs des FZA liegen (s. Ziff. 2.3.5.2.1 «Zusatzprotokoll zu Bewilligungen für Langzeitaufenthalte (Niederlas- sungsbewilligungen»)). Die EU und die Schweiz verpflichten sich im Protokoll gegenseitig, eine Bewilligung für Langzeitaufenthalt (Niederlassungsbewilligung) nach fünf Jahren zu erteilen. Das Protokoll verweist auf das Recht der Schweiz respektive das Unionsrecht und gilt für die Schweiz sowie alle Mitgliedstaaten der EU mit Ausnahme von Irland und Däne- mark, wobei für diese beiden Staaten gestützt auf langjährige gegenseitige Verwal- tungspraxis (Irland) beziehungsweise eine Niederlassungsvereinbarung (Dänemark) weiterhin ebenfalls nach fünf Jahren eine Niederlassungsbewilligung erteilt wird. Die übrigen nationalen Integrationskriterien (Landessprache, wirtschaftliche Teilhabe, keine Sozialhilfeabhängigkeit) bleiben bestehen und sind zu erfüllen, wobei sie ver- gleichbar bleiben sollen. Bilaterale Niederlassungsverträge mit günstigeren Voraus- setzungen bleiben vorbehalten. Da das Zusatzprotokoll sich ausserhalb des Geltungs- bereichs des FZA befindet, wird der Streitbeilegungsmechanismus nur mutatis mutandis angewendet unter Ausschluss des EuGH. Die Kompetenz, Niederlassungs- verträge abzuschliessen, obliegt dem Bundesrat (Art. 34 AIG).

2.3.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses

Zuwanderung Das in den Anhängen zum FZA aufgelistete EU-Recht kann in der Schweiz grund- sätzlich direkt angewendet werden, sofern die Bestimmungen hinreichend konkret sind. Ist dies nicht der Fall, braucht es zusätzliche Regelungen im Schweizer Recht. Dies ist insbesondere bei Richtlinien der Fall, da diese im Unterschied zu Verordnun- gen in erster Linie Ziele und Mindestnormen definieren. Hier verfügt die Schweiz entsprechend über mehr Spielraum. Die Schweiz verfügt so auch über einen gewissen Handlungsspielraum, um einzelne Bestimmungen aus der Richtlinie 2004/38/EG umzusetzen; darunter die Möglichkeit, von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten zu verlangen, dass sie ihre Anwesen- heit im Hoheitsgebiet innerhalb eines angemessenen Zeitraums melden (Art. 5 Abs. 5) und sich bei Aufenthalten von über drei Monaten in der Schweiz bei den Behörden anmelden (Art. 8 Abs. 1), die Aufrechterhaltung der Erwerbstätigeneigenschaft als Arbeitnehmende oder Selbstständige während mindestens sechs Monaten bei unfrei- williger Arbeitslosigkeit im Laufe der ersten zwölf Monate (Art. 7 Abs. 3) sowie die

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Möglichkeit, bestimmten Personenkategorien den Anspruch auf Sozialhilfe nicht zu gewähren (Art. 24 Abs. 2). Der vorliegende Vorentwurf zur Änderung des AIG (VE-AIG) setzt die unter anderem auf der Grundlage der (teilweise) übernommenen Richtlinie 2004/38/EG erfolgten Anpassungen des Hauptteils und von Anhang I des FZA um. Mit den neuen Bestim- mungen sollen der Handlungsspielraum aus dem angepassten FZA genutzt (Art. 13a VE-AIG) oder die Rechtsstellung der Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten ge- klärt (Art. 61a und 61c VE-AIG) sowie andere Anpassungen im Sinne einer Harmo- nisierung der Bestimmungen (Art. 41c VE-AIG) vorgenommen werden. Das Meldeverfahren für entsandte Arbeitnehmende gemäss Artikel 6 EntsG soll auch für vorübergehende selbstständige Erwerbstätigkeiten ohne Absicht, sich in der Schweiz niederzulassen, gelten und für diese als auch für Stellenantritte bis drei Mo- nate und grenzüberschreitende selbstständige Dienstleistungserbringungen neu im Entsendegesetz geregelt werden (vgl. Art. 6a, 6b und 6e VE-EntsG). Lohnschutz Die vorliegenden Entwürfe zur Anpassung des EntsG, des BöB, des AVEG und des OR beinhalten zum einen Massnahmen im Zusammenhang mit den Arbeits- und Lohnbedingungen, die den in die Schweiz entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeit- nehmern garantiert werden müssen. Mit zusätzlichen gezielten Massnahmen soll zu- dem der Lohnschutz im inländischen Kontext gesichert werden. Das gesamte Mass- nahmenpaket zur Sicherung des Lohnschutzes lässt sich in vier Kategorien einteilen. Die erste Kategorie beinhaltet kompensatorische Massnahmen als Reaktion auf die Zugeständnisse, die die Schweiz gegenüber der EU gewähren musste (s. Ziff. 2.3.4). Sie bezwecken die Effizienzsteigerung des Meldeverfahrens für ausländische Dienst- leistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringer mittels Verstärkung der Kom- petenzen des Bundes und mittels weiterer Optimierungen als Folge der auf vier Tage verkürzten Voranmeldefrist und deren Beschränkung auf Risikobranchen. Des Wei- teren beinhalten sie die Einführung von Verwaltungssanktionen bis hin zu einer Dienstleistungssperre für Entsendebetriebe, wenn die Pflicht zur Hinterlegung einer Kaution bei den paritätischen Organen verletzt wurde. Zudem werden die Mitwir- kungspflichten der Entsendebetriebe bei den Kontrollen im Vollzug des EntsG ver- stärkt, indem Dokumente vor Ort hinterlegt bzw. verfügbar gemacht und eine An- sprechpartnerin oder ein Ansprechpartner in der Schweiz benannt werden muss. Zur Stärkung der Prävention zur Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen werden höhere Anforderungen an die Vergabebedingungen im öffentlichen Vergabeverfahren gestellt, indem der Anbieter den Nachweis seiner Konformität mit den Arbeits- und Lohnbedingungen auf Basis von Kontrollergebnissen von paritätischen Organen er- bringen muss. Zusätzlich werden die Kontrollmöglichkeiten auf öffentlichen Baustel- len durch Verwendung von paritätischen Baustellenausweisen verbessert. Weiter wird für das Bauhaut- und das Baunebengewerbe die Haftung des Erstunternehmers auf die Forderungen der paritätischen Organe gegenüber den Subunternehmern wie Konven- tionalstrafen und Kontrollkosten erweitert. Die zweite Kategorie von Massnahmen wirkt gewissen Bedenken entgegen, dass die Dienstleistungssperre im Vollzug des EntsG seitens der EU unter Druck geraten

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könnte. Diese Kategorie umfasst die grenzüberschreitende Vollstreckung von Ver- waltungssanktionen, zum einen durch die Amtshilfe von ausländischen Behörden, zum anderen durch die Beibehaltung der Dienstleistungssperre im EntsG als Sanktion von nicht vollstreckbaren Verwaltungssanktionen und weiteren Pflichtverletzungen. Die dritte Kategorie betrifft die maximale Nutzung des innenpolitischen Spielraums bei der Umsetzung der EU-Spesenregelung im EntsG, weil in den Verhandlungen mit der EU zwar das Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» verein- bart werden konnte, aber keine Ausnahme in Bezug auf die Übernahme der EU- Spesenregelung bei Arbeitnehmerentsendungen. Schliesslich beinhaltet die vierte Kategorie Massnahmen, die die sozialpartnerschaft- lichen Strukturen beim Lohnschutz sichern. Dies sind einerseits Massnahmen zum Erhalt der bestehenden allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträge (ave GAV). Minimale Arbeits- und Lohnbedingungen in allgemeinverbindlich erklärten GAV erfüllen seit der Einführung der Personenfreizügigkeit eine zunehmend wichtige Funktion, weil sie die Lohn- und Arbeitsbedingungen sowohl für schweizerische Un- ternehmen als auch für grenzüberschreitende Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringer aus dem EU-Raum verbindlich regeln, wobei deren Nicht- einhaltung sanktioniert werden kann. Zudem schaffen sie gleiche Wettbewerbsbedin- gungen in einer Branche. Weitere Massnahmen sorgen zudem für einen besseren Rechtsschutz für inländische Betriebe, die einem ave GAV unterstellt werden sollen. Zudem wird der Kündigungsschutz für gewählte Arbeitnehmervertreterinnen und - vertreter, für Mitglieder eines Organs einer paritätischen Personalvorsorgeeinrichtung sowie für Mitglieder nationaler Branchenvorstände, die im Rahmen eines ave GAV tätig sind, gestärkt. Die Massnahmen zur Sicherung des Lohnschutzes fussen auf unterschiedlichen Grundlagen. Zum einen erfolgen sie in Umsetzung der Anpassungen, die aufgrund der Übernahme der EU-Entsenderichtlinien ins FZA (Anhang I) notwendig sind. Zum anderen gründen sie auf den mit der EU verhandelten Ausnahmen von der dynami- schen Rechtsübernahme, oder sie basieren auf inländischen Gesetzesgrundlagen wie zur Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen oder zum öffentli- chen Beschaffungswesen. Gesamthaft betrachtet stärken diese Massnahmen den Schutz der Lohn- und Arbeitsbedingungen und beugen Missbrauch vor. Die Schweiz nutzt damit ihren Handlungsspielraum, den sie aufgrund des revidierten Abkommens zur Verfügung hat, umfassend aus. Die Massnahmen gegenüber Dienst- leistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringern aus der EU, die Arbeitnehme- rinnen und Arbeitnehmer in die Schweiz entsenden, müssen jedoch dem Verhältnis- mässigkeitsgrundsatz genügen und dürfen nichtdiskriminierend sein. Sozialversicherungskoordinierung/Anhang II FZA Als Folge der Übernahme der Richtlinie 2014/50/EU wird die weitergehende berufli- che Vorsorge als Teil des gesetzlichen Rentenversicherungssystems den Koordinie- rungsregeln der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 unterstellt. Durch diese Unterstellung gelten inskünftig die gleichen Regeln wie für die BVG-Minimalvorsorge. Die Baraus- zahlung der Austrittsleistung bei Verlassen der Schweiz ist wie bei der Minimalvor- sorge nicht mehr möglich, solange eine Person in einem EU-Mitgliedstaat der obliga- torischen Rentenversicherung unterliegt. Deshalb müssen das Freizügigkeitsgesetz

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vom 17. Dezember 1993283 (FZG), das BVG und das Zivilgesetzbuch284 (ZGB) an- gepasst werden. Es ist auch vorgesehen, die Verordnung vom 13. November 1985285 über die steuerliche Abzugsberechtigung für Beiträge an anerkannte Vorsorgeformen (BVV 3) anzupassen, um die Regelung für vorzeitige Ausrichtung der Altersleistun- gen zu präzisieren.

2.3.7.1 Umsetzungsgesetzgebung

2.3.7.1.1 Zuwanderung Das AIG gilt für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten und ihre Familienangehö- rigen sowie für aus der EU in die Schweiz entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeit- nehmer, die in den Geltungsbereich das FZA fallen, soweit das FZA keine abweichen- den Bestimmungen enthält oder dieses Gesetz günstigere Bestimmungen vorsieht. Um den Geltungsbereich dieses Gesetzes zu präzisieren, wird hinzugefügt, dass das AIG auch dann gilt, wenn es dies ausdrücklich vorsieht (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG). Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen aus Drittstaa- ten, die beabsichtigen, sich länger als drei Monate in der Schweiz aufzuhalten, müssen sich unmittelbar nach der Einreise in die Schweiz melden und sich nach den ersten drei Monaten des Aufenthalts anmelden beziehungsweise eine Aufenthaltsbewilli- gung beantragen. Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die während mehr als drei Monaten in der Schweiz eine selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit als Grenzgängerin oder Grenzgänger ausüben, müssen sich ebenfalls registrieren las- sen (Art. 13a VE-AIG). Mit der Umsetzungsbestimmung zur Schutzklausel werden die Kompetenzen des Bundesrates bei der Prüfung von schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen anhand von Indikatoren und Schwellenwerten und bei der Auslösung der Schutzklausel festgelegt. Zudem werden die Schutzmassnahmen und Ausgleichsmas- snahmen aufgeführt, die der Bundesrat selbstständig anordnen kann. Vor einem Ent- scheid sind die parlamentarischen Kommissionen, die Kantone und die Sozialpartner zu konsultieren. Ein Kanton kann die Prüfung der Auslösung der Schutzklausel bean- tragen, wenn im Kanton schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme vor- liegen. Ist ein nationaler Schwellenwert überschritten, muss der Bundesrat das Ver- fahren zur Aktivierung der Schutzklausel prüfen. Ein Kanton kann zudem regionale, respektive kantonale Schutzmassnahmen vorschlagen (Art. 21b VE-AIG). Der Bun- desrat kann trotz einem negativen Entscheid des Schiedsgerichts selbst vorüberge- hende geeignete Schutzmassnahmen ergreifen, wenn er zum Schluss kommt, dass die Probleme derart gross sind, dass Massnahmen erforderlich erscheinen. Sollen diese Massnahmen länger als 12 Monate dauern, muss der Bundesrat innerhalb dieser Frist der Bundesversammlung eine entsprechende Vorlage unterbreiten. Die Massnahmen des Bundesrates gelten jedoch über diese Frist hinaus bis zum Entscheid des Parla- ments über die Vorlage. Wenn der Bundesrat beziehungsweise die Bundesversammlung solche Massnahmen ergreift, könnte die EU ihrerseits ein Streitbeilegungsverfahren anstreben, wenn sie

283 SR 831.42 284 SR 210 285 SR 831.461.3

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der Ansicht ist, dass diese Massnahmen – da ausserhalb der Schutzklausel – das FZA verletzen. Diesfalls könnte es gegebenenfalls zu Ausgleichsmassnahmen in den Bin- nenmarktabkommen (ausgenommen dem Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens) kommen. Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die sich als Nichterwerbstätige oder zur Ausbildung in der Schweiz aufhalten, haben grundsätzlich keinen Anspruch auf So- zialhilfe. Dies gilt auch für kurze Aufenthalte bis zu drei Monate ohne Erwerbstätig- keit und für Aufenthalte zur Stellensuche (Art. 41c VE-AIG). Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten verlieren die Erwerbstätigeneigenschaft und das damit verbundene Aufenthaltsrecht sechs Monate nach der unfreiwilligen Been- digung der Erwerbstätigkeit, wenn die unfreiwillige Arbeitslosigkeit während den ers- ten zwölf Monate der Erwerbstätigkeit eingetreten ist. Dauert diese Erwerbstätigkeit mehr als zwölf Monate, erfolgt der Verlust der Erwerbstätigeneigenschaft und des damit verbundenen Aufenthaltsrechts, wenn sie sich nicht beim zuständigen Arbeits- amt anmelden oder wenn sie die Teilnahme an einer Wiedereingliederungsstrategie verweigern. Dies gilt auch, wenn sie nicht innerhalb von sechs Monaten nach dem Ende der Arbeitslosenentschädigung eine andere Arbeit gefunden haben, es sei denn, sie machen glaubhaft, dass Aussicht darauf besteht, in absehbarer Zeit eine neue Stelle zu finden (Art. 61a VE-AIG). Gestützt auf die Gemeinsame Erklärung wird das Mel- deverfahren für kurzfristige Stellenantritte weiterhin Anwendung finden. Gleichzeitig wird das Meldeverfahren gestützt auf die Einseitige Erklärung auch auf vorüberge- hende selbstständige Erwerbstätigkeiten ohne Absicht sich in der Schweiz niederzu- lassen ausgeweitet. Sowohl diese beiden Meldepflichten als auch die Meldepflicht bei selbstständigen grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringenden wird im EntsG verankert (vgl. Art. 6a, 6b und 6e VE-EntsG). Da die Meldepflicht bei Entsendungen bis anhin bereits im EntsG zu finden ist, sind neu alle Meldepflichten für Erwerbstä- tigkeiten bis drei Monaten im EntsG geregelt. 2.3.7.1.2 Lohnschutz Der Entwurf zur Revision des EntsG beinhaltet im Wesentlichen die Anpassungen, die aufgrund der Übernahme der EU-Entsenderichtlinien ins FZA (Anhang I) erfor- derlich sind. Bislang war der Verweis auf das relevante Entsenderecht in Artikel 22 Absatz 2 Anhang I des FZA von 1999 verankert. Artikel 22 Absatz 2 sieht vor, dass die Schweiz auf die entsandten Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen die in der Schweiz geltenden Vorschriften über die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen anwendet. Diese sind im EntsG enthalten und entsprechen der Richtlinie 96/71/EG gemäss der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des FZA von 1999 geltenden Fassung. Gemäss Änderungsprotokoll wird diese Bestimmung nun in den Hauptteil des FZA verschoben (neuer Art. 5f Abs. 2). Das neue Entsenderecht umfasst nicht nur die bereits beim Abschluss des FZA vom 21. Juni 1999 bestehenden Richtlinie 96/71/EG, sondern auch zwei zusätzliche EU- Richtlinien zur Entsendung, die in den letzten Jahren verabschiedet wurden. Die Richtlinie (EU) 2018/957 revidiert die Entsende-Richtlinie 96/71/EG und etabliert insbesondere das Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort». Die Durchsetzungsrichtlinie von 2014 (Richtlinie 2014/67/EU) sorgt dafür, dass der Voll- zug und die Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG sichergestellt ist. Diese Richtlinie

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bezweckt die Durchsetzung der Ansprüche von entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, wie sie in der durch Richtlinie (EU) 2018/957 revidierten Entsende- richtlinie verankert sind. Dafür sieht sie Massnahmen des Aufnahmestaates vor; diese umfassen insbesondere eine Meldepflicht vor Beginn der Entsendung, zwingende An- gaben über das Arbeitsverhältnis bei der Anmeldung, Bereithaltung von Dokumenten vor Ort, Benennung einer Ansprechpartnerin oder eines Ansprechpartners, die Durch- führung von Kontrollen sowie die Gewährung von Amtshilfe wie Auskunftserteilung, Zustellung von Dokumenten und Vollstreckung von Verwaltungssanktionen. Anpassungen im EntsG aufgrund der Übernahme des EU-Entsenderechts Die Übernahme des EU-Entsenderechts ins FZA sowie die diesbezüglich ausgehan- delten Ausnahmen erfordern im EntsG die Anpassung gewisser Bestimmungen. Neu wird die Voranmeldefrist auf Risikobranchen beschränkt, die von der Schweiz auto- nom definiert werden, und gleichzeitig von acht Kalendertagen auf vier Arbeitstage verkürzt (neuer Art. 5g FZA). Zu den Arbeitstagen zählen die Werktage ohne Sams- tage. Die Anwendung der Kautionspflicht in den ave GAV wird für Entsendebetriebe auf Wiederholungsfälle beschränkt, inklusive die Möglichkeit zur Sanktionierung bis zu einer Dienstleistungssperre bei Nichtleisten der Kaution (neuer Art. 5h FZA). Die im neuen Artikel 5i FZA vereinbarte Ausnahme über die Dokumentationspflicht von selbstständigen Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringern wird in Artikel 6c VE-EntsG geregelt. Es wird darauf hingewiesen, dass der Artikel 1a des EntsG in den Artikel 6c VE-EntsG verschoben wird. Die Richtlinie 2014/67/EU sieht diverse Kontroll- und Durchsetzungsmassnahmen vor. Mit der Gewährung von grenzüberschreitender gegenseitiger Amtshilfe zur Aus- kunftserteilung und zur Vollstreckung von rechtskräftigen Verwaltungssanktionen wird sichergestellt, dass die Verpflichtungen der Arbeitgeber im Aufnahmestaat auch im Herkunftsstaat vollzogen werden können. Zu diesem Zweck werden im EntsG Grundlagen für die Gewährung und die Inanspruchnahme von Amtshilfe zur Aus- kunftserteilung, zur Zustellung von Dokumenten und betreffend Verwaltungssankti- onen sowie zur Vollstreckung dieser Sanktionen eingeführt. Die Zusammenarbeit un- ter den Behörden erfolgt via das EU-Binnenmarktinformationssystem (IMI), an das die Schweiz angeschlossen wird. Die Beteiligung der Schweiz am IMI erfordert, dass die Zuständigkeiten zur Verwaltung und die Berechtigungen zur Nutzung des Systems auf Ebene Bund und Kantone sowie bei den paritätischen Vollzugsorganen festgelegt werden (s. Ziff. 2.3.6.2.3). Zusätzlich wird im EntsG eine Pflicht des Arbeitgebenden eingeführt, eine Ansprech- partnerin oder einen Ansprechpartner in der Schweiz zu benennen, welche oder wel- cher in Vertretung des Arbeitgebenden Dokumente und Mitteilungen der Kontrollor- gane entgegennimmt sowie Dokumente zum Nachweis der Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen verschickt. Der Gesetzes-Entwurf sieht auch eine Pflicht zur Be- reithaltung von Dokumenten vor Ort vor. Spesen Die Pflicht zur dynamischen Rechtsübernahme beinhaltet auch die EU- Spesenregelung gemäss Artikel 3 Absatz 7 Unterabsatz 2 der Richtlinie 96/71/EG, wie durch Richtlinie (EU) 2018/957 geändert. Mit der Änderung der Richtlinie

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96/71/EG sollte in der EU der Grundsatz «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am glei- chen Ort» verwirklicht werden. Die Tragweite der Regelung zur Auslagenentschädi- gung in Artikel 3 Absatz 7 Unterabsatz 2 der revidierten Richtlinie 96/71/EG ist noch nicht abschliessend geklärt. Gemäss dem Wortlaut der Bestimmung ist der Arbeitge- ber verpflichtet, die Kosten im Zusammenhang mit der Entsendung im Einklang mit den auf das Arbeitsverhältnis anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten zu erstatten. Am 30. April 2024 publizierte die Europäische Kom- mission ihren Bericht286 zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2018/957 in den EU- Mitgliedstaaten und hielt darin fest, dass zahlreiche EU-Mitgliedstaaten in ihrer Um- setzungsgesetzgebung nicht festlegen oder nicht eindeutig festlegen, dass sich die Ent- schädigung der Auslagen nach dem auf das Arbeitsverhältnis anwendbaren Recht richtet. Es ist jedoch unklar, ob die Europäische Kommission gegen diese EU- Mitgliedstaaten oder einen Teil von ihnen Vertragsverletzungsverfahren wegen nicht konformer Umsetzung der EU-Spesenregelung eröffnen wird oder nicht. In der Schweiz gilt seit 1. April 2020 Artikel 2 Absatz 3 EntsG, der den Arbeitgeber verpflichtet, den entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern die Auslagen im Zusammenhang mit der Entsendung zu entschädigen. Diese Entschädigungen gelten nicht als Lohnbestandteil. Diese Bestimmung wird nun dahingehend an die revidierte Richtlinie 96/71/EG an- gepasst, dass sich die notwendigen Auslagenentschädigungen grundsätzlich nach den auf das Arbeitsverhältnis anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften oder nationalen Gepflogenheiten richten. Es gilt zudem wie bisher der Grundsatz, dass Entschädigun- gen für Auslagen wie Reise, Unterkunft und Verpflegung nicht als Lohnbestandteil gelten. Deckt die Entschädigung nach Artikel 2a Absatz 1 VE-EntsG hingegen die notwendig entstehenden Auslagen nicht, so ist der Differenzbetrag zu den notwendig entstehen- den Auslagen auszuzahlen (Abs. 2). Der Begriff der notwendig entstehenden Ausla- gen richtet sich nach Artikel 327a OR und somit nach Schweizer Recht. Dies bedeu- tet, dass die Auslagen nach Schweizer Ansätzen zu entschädigen sind, sofern die Entschädigung nach Absatz 1 diese nicht bereits deckt. Vereinbarungen von festen Vergütungen für die Dauer der Entsendung sind möglich, wie namentlich eine ortsübliche Pauschale oder eine ortsübliche pauschale Tages- oder Monatsvergütung (Abs. 3). Aus Sicht des Bundesrates wird dadurch der Grundsatz «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» verwirklicht, den die Schweiz und die EU als gemeinsames Ziel und Prinzip im Bereich des Lohnschutzes definiert haben (vgl. die Gemeinsame Erklärung zum Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» und zu einem angemessenen und ausreichenden Schutzniveau für entsandte Arbeitneh- mende). Bietet das auf das Arbeitsverhältnis der entsandten Arbeitnehmerinnen oder

286 https://op.europa.eu/de > Amt für Veröffentlichungen > BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT DEN RAT UND DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS über die Anwendung und Umsetzung der Richtlinie (EU) 2018/957 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Juni 2018 zur Änderung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rah- men der Erbringung von Dienstleistungen.

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des entsandten Arbeitnehmers anwendbare nationale Recht oder die nationalen Ge- pflogenheiten keine ausreichende Kostenerstattung und gehen die Auslagen für Reise, Unterkunft und Verpflegung ganz oder teilweise zulasten der entsandten Arbeitneh- merin oder des entsandten Arbeitnehmers, wäre das Prinzip «Gleicher Lohn für glei- che Arbeit am gleichen Ort» nicht gewährleistet. Artikel 3 Absatz 10 der revidierten Entsenderichtlinie erlaubt es zudem, unter Einhal- tung des Abkommens, für Unternehmen aus den EU-Mitgliedstaaten in gleicher Weise wie für inländische Unternehmen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen für andere als die in Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der revidierten Entsenderichtlinie aufgeführten Aspekte vorzuschreiben, soweit es sich um Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung handelt. Es ist folglich möglich, zusätzlich zum abschliessenden Katalog der Arbeits- und Be- schäftigungsbedingungen in Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der revidierten EU- Entsenderichtlinie, weitere Vorschriften zum Arbeitnehmerschutz zu definieren. Diese müssen nichtdiskriminierend und verhältnismässig sein sowie zum Bereich der öffentlichen Ordnung gehören. Für inländische Arbeitsverhältnisse ist die Spesenregelung von Artikel 327a OR an- wendbar, die den Arbeitgeber verpflichtet, alle durch die Ausführung der Arbeit not- wendig entstehenden Auslagen zu ersetzen, bei Arbeit an auswärtigen Arbeitsorten auch die für den Unterhalt erforderlichen Aufwendungen (Abs. 1). Durch schriftliche Abrede, Normalarbeitsvertrag oder Gesamtarbeitsvertrag kann als Auslagenersatz eine feste Entschädigung, wie namentlich ein Taggeld oder eine pauschale Wochen- oder Monatsvergütung festgesetzt werden, durch die jedoch alle notwendig entstehen- den Auslagen gedeckt werden müssen (Abs. 2). Artikel 2a VE-EntsG lehnt sich an die Auslagenregelung von Artikel 327a OR an und verpflichtet ausländische Entsen- debetriebe in gleicher Weise wie inländische Arbeitgeber zum Ersatz der notwendigen Auslagen. Damit ist die Gleichbehandlung zwischen in- und ausländischen Betrieben sichergestellt. Es ist dem ausländischen Arbeitgeber unbenommen, eine für Arbeit- nehmerinnen und Arbeitnehmer günstigere Spesenregelung als jene in Artikel 327a OR vorzusehen, dies hat auf inländische Arbeitgeber und auf Artikel 327a OR keine Auswirkungen. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist gewahrt, indem primär das auf das Ar- beitsverhältnis der entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer anwendbare na- tionale Recht oder die nationalen Gepflogenheiten anwendbar sind. Nur wenn die not- wendig entstandenen Auslagen in der Schweiz damit nicht gedeckt sind, kommt die Erstattungspflicht nach Artikel 2 Absatz 3bis VE-EntsG zum Zuge. Anstelle der Er- stattung der notwendig entstandenen Auslagen sind zudem Pauschalen möglich, die am Entsendeort in der Schweiz ortsüblich sind. Vor dem Hintergrund, dass die Schweiz im Vergleich zu den EU-Mitgliedstaaten ein deutlich höheres Preisniveau und damit deutlich höhere Lebenshaltungskosten auf- weist, ist eine Massnahme wie in Artikel 2a VE-EntsG vorgesehen für den Erhalt des sozialen Standards und des sozialen Friedens und für die Garantie von fairen Wettbe- werbsbedingungen zwischen in- und ausländischen Unternehmen unabdingbar. Sie ist somit als Vorschrift zum Erhalt der öffentlichen Ordnung zu qualifizieren. Ohne diese

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Massnahme würden die Gewährung der Arbeits- und Lohnbedingungen von entsand- ten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern in der Schweiz untergraben und ausländi- sche Entsendefirmen würden im Wettbewerb mit dem inländischen Gewerbe deutli- che Preisvorteile erhalten. Für den Erhalt des sozialen Friedens und von fairen Wettbewerbsbedingungen ist die Spesenregelung in Artikel 2a VE-EntsG deshalb ge- rechtfertigt. Umsetzungsgesetzgebung des Ergebnisses der Verhandlungen Die Umsetzung des Verhandlungsresultats bedingt die Aufhebung oder Verkürzung der achttägigen Voranmeldefrist auf vier Arbeitstage in Risikobranchen, die Einfüh- rung einer Meldepflicht vor Arbeitsbeginn in den übrigen Branchen und eine Anpas- sung der Pflicht zur Hinterlegung einer Kaution, die auf den Wiederholungsfall be- schränkt wurde. Neu wird aufgrund des Verhandlungsergebnisses auch eine Sanktion bis hin zu einer Dienstleistungssperre bei Nichtleisten der Kaution im Wiederholungs- fall eingeführt werden. Aktualisierung der Regelungen zum Datenschutz Schliesslich sind im Entwurf des EntsG auch Regelungen zum Datenschutz der am Vollzug des Entsendegesetzes beteiligten Personen vorgesehen. Der bisherige Arti- kel 8 EntsG enthält nur wenige Ausführungen zum materiellen Datenschutz im Voll- zug des Entsendegesetzes. Diese Regelungen genügen jedoch dem Legalitätsprinzip nicht mehr, weshalb in den Artikeln 8o – 8q VE-EntsG die Datenbearbeitung und Da- tenbekanntgabe präzisiert und ausführlich geregelt werden. Diese beinhalten die Da- tenbekanntgabe unter den Vollzugsorganen des EntsG, die Bekanntgabe zwischen den Vollzugsorganen des EntsG und anderen Behörden der Aufsicht des Arbeitsmarktes und im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Tätigkeiten. 2.3.7.1.3 Nichtdiskriminierung bei den Studiengebühren Nach dem Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA sind universitäre Hoch- schulen und Fachhochschulen verpflichtet, für Studierende, die Staatsangehörige ei- nes EU-Mitgliedstaates sind, die gleichen Studiengebühren wie für Schweizer Studie- rende zu erheben, und zwar unabhängig von ihrem Wohnsitz. Der Nichtdiskriminierungsgrundsatz gilt auch für allfällige Unterstützungsmechanismen der Hochschulen bezüglich Studiengebühren (z.B. Massnahmen zum Erlass von Stu- diengebühren). Das ETH-Gesetz vom 4. Oktober 1991287 muss betreffend Studienge- bühren angepasst werden (Art. 34d Abs. 2 und 2bis).

Der ETH-Rat kann für Studierende aus Drittstaaten höhere Studiengebühren vorse- hen. Er wird seine Gebührenverordnung entsprechend anpassen. Mit der vorgeschlagenen Regelung wird die von der Bundesversammlung am 27. Sep- tember 2024288 beschlossene Anpassung des ETH-Gesetzes geändert und mit dem Abkommen in Übereinstimmung gebracht. Der Bundesrat schlägt auch vor, die Kom- petenz zur Festlegung der Studiengebühren für Studierende aus Drittstaaten wieder

287 SR 414.110

288 BBl 2024 2497

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dem ETH-Rat zu übertragen. Er erwartet, dass der ETH-Rat den Beschluss der Bun- desversammlung für eine höhere Nutzerbeteiligung von ausländischen Studierenden (siehe oben) in seinen Analysen weiterhin berücksichtigen wird, auch ohne eine kon- krete Vorgabe im Gesetz.

2.3.7.2 Begleitmassnahmen mit Gesetzesanpassungen

2.3.7.2.1 Zuwanderung Die Rechte aus dem FZA werden verweigert oder erlöschen, wenn sie in missbräuch- licher oder betrügerischer Weise geltend gemacht werden. Es soll beispielhaft festge- halten werden, in welchen Situationen ein solcher Rechtsmissbrauch oder Betrug vor- liegt (Art. 61c VE-AIG). Der Datenaustausch zwischen den Migrationsbehörden, den Arbeitsämtern, den So- zialhilfebehörden und den für die Ergänzungsleistungen zuständigen Organen soll verbessert werden. Insbesondere sollen die Arbeitsämter den Migrationsbehörden die Anmeldung bei der öffentlichen Arbeitsvermittlung (öAV), den Bezug von Arbeits- losenentschädigung sowie die Verweigerung oder Nichteinhaltung der Wiedereinglie- derungsstrategie mitteilen (Art. 97 Abs. 3 Bst. dbis VE-AIG). Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten sollen sanktioniert werden, wenn sie gegen die Pflichten aus Artikel 13a VE-AIG verstossen (Art. 120 Abs. 1 Bst. a VE-AIG). Ausländische Unternehmen oder selbstständige ausländische Dienstleistungserbrin- gerinnen und Dienstleistungserbringer, die in der Schweiz ein Unternehmen ohne eine tatsächliche, effektive und dauerhafte Geschäftstätigkeit einzig zu dem Zweck grün- den, darin Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA zu beschäfti- gen, um die im FZA oder im EFTA-Übereinkommen vorgesehene Beschränkung von 90 tatsächlichen Arbeitstagen pro Kalenderjahr zu umgehen (Briefkastenfirmen), sol- len sanktioniert werden können. Gleiches gilt für ausländische Unternehmen oder selbstständige ausländische Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbrin- ger, die ohne Erlaubnis und während mehr als 90 tatsächlichen Arbeitstagen pro Ka- lenderjahr eine Dienstleistung in der Schweiz erbringen (Art. 122d VE-AIG). 2.3.7.2.2 Lohnschutz Ansprechpartnerin oder Ansprechpartner sowie Dokumentationspflicht vor Ort Die Verkürzung der Voranmeldefrist von acht Kalendertagen auf vier Arbeitstage und die Beschränkung der Voranmeldefrist auf Risikobranchen werden, neben der Opti- mierung und der Weiterentwicklung des zentralen Meldeverfahrens, mit der Pflicht für Entsendebetriebe zur Benennung einer Ansprechpartnerin oder eines Ansprech- partners in der Schweiz und der Einführung einer Dokumentationspflicht vor Ort kompensiert. Letztere Massnahmen sind im Abschnitt über die Umsetzungsgesetzge- bung ausgeführt (s. Ziff. 2.3.7.1.2). Optimierung und Weiterentwicklung des zentralen Meldeverfahrens Um den Anforderungen an die Planung der Kontrollen infolge der Verkürzung der Voranmeldefrist und deren Beschränkung auf Risikobranchen gerecht zu werden, wird das Meldeverfahren so weit wie möglich automatisiert und auf Bundesebene

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zentralisiert. Neu erfolgt die Weiterleitung der Meldungen nicht mehr durch die vom Kanton bezeichnete Behörde, sondern durch eine Bundesbehörde. Die Meldung wird künftig automatisiert und direkt an die zuständigen Kontrollorgane (PK und kantonale TPK und kantonale Behörde) weitergeleitet. Hierfür ist eine Anpassung des EntsG notwendig. In Artikel 6 Absatz 6 VE-EntsG wird der Bundesrat ermächtigt, die Bun- desbehörde zu bestimmen, an welche die Meldung eines Einsatzes in der Schweiz erfolgen muss und welche für die Übermittlung der Meldung an die Kontrollorgane zuständig ist. Parallel zu den Anpassungen des Meldeverfahrens im Rahmen der An- passungen von Artikel 6 Absätze 1, 4 und 6 sind weitere Optimierungen geplant (s.

Ziff. 2.3.7.3.2).

Begleitmassnahmen zur Kautionspflicht Zur Durchsetzung der künftig auf Wiederholungsfälle beschränkten Kautionspflicht soll künftig eine Verwaltungssanktion bis hin zu einer Dienstleistungssperre während der Dauer der Nichtzahlung der Kaution möglich sein (Art. 9 Abs. 2 Bst. b bis) Die übrigen in Artikel 2 Absatz 2bis Absatz und 2quater EntsG erwähnten kollektivrechtli- chen Pflichten können wie bis anhin nicht nach Artikel 9 EntsG sanktioniert werden.

Im Übrigen wird die Dienstleistungssperre im Entsendegesetz (Artikel 9 Absatz 2 Buchstaben b bis e EntsG) beibehalten. Die verwaltungsrechtliche Sanktion der Dienstleistungssperre gilt als unverzichtbares Instrument im Vollzug des Entsendege- setzes und kommt zur Anwendung, wenn ausländische Entsendebetriebe die Auskunft bei einer Kontrolle verweigern, Verwaltungsbussen nicht bezahlen oder schwerwie- gende Verstösse gegen die Arbeits- und Lohnbedingungen begehen.

Zur Kompensation der reduzierten Kautionspflicht wird ausserdem die Haftung des Erstunternehmers im Bauhaupt- und Baunebengewerbe auf die Forderungen der PK wie Konventionalstrafen und Kontrollkosten erweitert. Bei Verstössen gegen die mi- nimalen Arbeits- und Lohnbedingungen durch seine Subunternehmer wird der Erstun- ternehmer für die aufgrund der Verstösse ausgesprochenen Konventionalstrafen und Kontrollkosten haftbar gemacht. Damit werden auch die Schwierigkeiten bei der grenzüberschreitenden Durchsetzung der zivilrechtlichen Konventionalstrafen und Kontrollkosten behoben. Verwaltungssanktionen nach Artikel 9 können zwar künftig via die Amtshilfe, die ein Herkunftsstaat dem Aufnahmestaat gewähren muss (s. Ziff. 2.3.7.1), im Herkunftsstaat eines Entsendebetriebs vollstreckt werden. Die Voll- streckungshilfe bezieht sich jedoch nur auf Verwaltungssanktionen, nicht aber auf die zivilrechtlichen Forderungen der PK. Mit der Erweiterung der Haftung des Erstunter- nehmers wird für die Forderungen der PK in den meisten Fällen ein Gerichtsstand in der Schweiz gegeben sein. Der Erstunternehmer haftet nur, wenn der Subunternehmer zuvor erfolglos belangt wurde oder nicht belangt werden kann. Um Ungleichheiten zwischen inländischen Firmen und Entsendefirmen aus der EU zu vermeiden, wird die erweiterte Haftung wie die bereits bestehende für die Arbeits- und Lohnbedingun- gen auch auf inländische Erst- und Subunternehmer angewendet.

Der Lohnschutz soll mit folgenden weiteren Massnahmen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens, im OR und im Bereich der Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen gesichert werden.

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GAV-Bescheinigungen im öffentlichen Beschaffungswesen Bereits heute sind die Anbieterinnen gehalten, im Rahmen einer öffentlichen Beschaf- fung die Einhaltung der Arbeits- und Lohnbedingungen darzulegen, in der Regel mit- tels Selbstdeklaration. Damit kann die öffentliche Auftraggeberin jedoch nur be- schränkt sicherstellen, dass diese Bedingungen auch tatsächlich eingehalten sind.

Wenn es sich um einen öffentlichen Bauauftrag handelt, sollen künftig die GAV- Bescheinigungen in Branchen mit allgemeinverbindlich erklärten GAV (ave GAV) zum Standard für den Nachweis der Einhaltung gewisser Teilnahmebedingungen wer- den: Anbieterinnen, die einem ave GAV für Bauleistungen unterstehen, müssen ge- mäss vorgeschlagener Anpassung des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaf- fungswesen (BöB) sowie gemäss vorgesehener Empfehlung der KBOB die GAV- Bescheinigungen als Nachweis betreffend die Einhaltung der Arbeits- und Lohnbe- dingungen einreichen. Soweit im Zeitpunkt des Zuschlags bereits Subunternehmerin- nen gemeldet werden müssen und sofern diese einem ave GAV unterstehen, reicht die Anbieterin auch für jene Subunternehmerinnen die GAV-Bescheinigung ein. Die GAV-Bescheinigungen erlauben es den Beschaffungsstellen aller föderalen Ebenen, die verfügbaren und einsehbaren Ergebnisse von real durchgeführten Kontrollen zu konsultieren, bevor sie Bauaufträge vergeben. Dadurch kann verhindert werden, dass Firmen mit offenen Verstössen gegen die Lohn- und Arbeitsbedingungen berücksich- tigt werden. Die Beschaffungsstellen mehrerer Kantone (z.B. Bern, Genf, Neuenburg, Waadt und Wallis) haben damit bereits Erfahrungen gesammelt.

Die Aufwertung von GAV-Bescheinigungen gegenüber der Selbstdeklaration der An- bieterin zielt nur auf das sogenannte Bauhaupt- und das Baunebengewerbe und betrifft sowohl in- als auch ausländische Anbieterinnen sowie deren Subunternehmerinnen. Die Massnahme ist damit nichtdiskriminierend. Während inländische Firmen auf- grund ihres Gepräges einem GAV unterstellt sind, sind ausländische Firmen nur für ihre jeweilige Tätigkeit in der Schweiz einem bestimmten GAV zugeordnet. Die Aus- sage der GAV-Bescheinigung bezieht sich bei ausländischen Firmen deshalb immer auf eine erfolgte Tätigkeit in der Schweiz. Die Massnahme ist zudem verhältnismäs- sig, weil die Betriebe mit den GAV-Bescheinigungen auf bereits bestehende Instru- mente zurückgreifen können, die einfach, rasch und gegen ein geringes Entgelt erhält- lich sind. Mit der vorgesehenen Umsetzung wird sichergestellt, dass Anbieterinnen, die keinem ave GAV unterstehen, die Einhaltung der Arbeits- und Lohnbedingungen weiterhin mittels Selbstdeklaration nachweisen können und deswegen nicht von den Beschaffungsstellen vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden dürfen. Die GAV-Bescheinigungen sind für ausländische Betriebe, die bereits Leistungen in der Schweiz erbracht haben, schon heute zu den gleichen Bedingungen erhältlich wie für Schweizer Betriebe. Um eine diskriminierungsfreie Umsetzung sicherzustellen, wer- den die paritätischen Kommissionen auch für Firmen, die noch nie in der Schweiz tätig waren, eine Bescheinigung ausstellen müssen.

Das BöB gilt nicht für kantonale und kommunale Auftraggeberinnen. Die Kantone verfügen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens über eigene Gesetzge- bungskompetenzen. Um sämtliche Auftraggeberinnen (Kantone, Gemeinden, Ein-

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richtungen des öffentlichen Rechts usw.) im Hinblick auf die verschärfte Nachweis- pflicht zu sensibilisieren, wird die Koordinationskonferenz der Bau- und Liegen- schaftsorgane der öffentlichen Bauherren (KBOB) Empfehlungen verabschieden. In der KBOB sind alle föderalen Ebenen vertreten.

Diese Massnahme wird insbesondere im Bereich Tiefbau greifen, da mehr als 85 % der entsprechenden Bauinvestitionen durch öffentliche Bauherren (Bund/Kan- tone/Gemeinden) getätigt werden; im Hochbau sind es ca. 18 %. Kündigungsschutz im Obligationenrecht für Arbeitnehmerverterinnen und - vertreter Zur Sicherung der sozialpartnerschaftlichen Strukturen beim Lohnschutz soll der Kündigungsschutz für gewählte Arbeitnehmerverterinnen und -vertreter, Mitglieder eines Organs einer paritätischen Personalvorsorgeeinrichtung sowie für Mitglieder nationaler Branchenvorstände, die im Rahmen eines ave GAV tätig sind, neu geregelt werden. Die neue Regelung soll für Arbeitgebende zur Anwendung gelangen, welche 289 gemäss der in Artikel 3 des Mitwirkungsgesetzes vom 17. Dezember 1993 vorgese- henen Grenze mindestens fünfzig Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beschäfti- gen. Beabsichtigt ein Arbeitgeber die Kündigung einer dieser Personen, hat er dies dem betreffenden Arbeitnehmer oder der betreffenden Arbeitnehmerin begründet mit- zuteilen. Die Parteien führen anschliessend auf Verlangen des Arbeitnehmers oder der Arbeitnehmerin eine Aussprache, die maximal zwei Monate dauert. Die Parteien be- mühen sich nach Treu und Glauben, aber ohne Ergebnisverpflichtung, um eine Lö- sung, durch die sich die Kündigung vermeiden lässt. Eine Lösung kann beispielsweise das Angebot einer vergleichbaren Stelle sein. Nach der Aussprache kann der Arbeit- geber die Kündigung aussprechen. Im Fall einer missbräuchlichen Kündigung sind erhöhte Sanktionen bis maximal 10 Monatslöhne vorgesehen. Diese Verbesserung des Kündigungsschutzes im Obligationenrecht ist auch eine Antwort auf verschiedene ILO-Empfehlungen an die Schweiz im Rahmen der Klage des SGB gegen die Schweiz (s. Ziff. 2.3.10.3.5). Erfordernis der Mehrheit der beteiligten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (Arbeitnehmerquorum) Gemäss Gesetz kann bereits seit Inkrafttreten des AVEG vom Arbeitnehmerquorum ausnahmsweise abgewichen werden, wenn besondere Verhältnisse vorliegen (Art. 2

Ziff. 3 AVEG). Heute wird diese Ausnahmenregelung bei einer grossen Mehrheit der

Gesuche um Allgemeinverbindlicherklärung auf Bundes- und kantonaler Ebene von den Arbeitgeber- und den Arbeitnehmerverbänden, die den GAV abgeschlossen ha- ben, gemeinsam angerufen. Die besonderen Umstände, die die Organisierung der Ar- beitnehmer erschweren, insbesondere der hohe Anteil an Temporär- und Teilzeitbe- schäftigten, die hohe Fluktuation oder häufige Wechsel des Arbeitsortes, sind heute in vielen Branchen Realität. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Allgemein- verbindlicherklärung grundsätzlich im Interesse der Arbeitnehmerinnen und Arbeit-

289 SR 822.14

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nehmer liegt, da ihnen der GAV in erster Linie Vorteile bringt und ihnen Minimal- rechte (Lohn, Arbeitszeit, Ferien, usw.) garantiert werden, weshalb von der Mehrheit der beteiligten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer abgewichen werden kann.

Eine neue Regelung, die das Abweichen bei besonderen Umständen nicht mehr nur ausnahmsweise zulässt, wird die gängige und unter den Sozialpartnern breit abge- stützte Praxis der zuständigen Behörden auf Bundes- und Kantonsebene im Gesetz abbilden. Dies soll zu mehr Rechtssicherheit für die gesuchstellenden GAV-Parteien führen. Jedoch führt die neue Regelung nicht zu einer Erleichterung der Allgemein- verbindlicherklärung von neuen GAV. Die drei Quoren gemäss Artikel 2 Ziffer 3 sind nach wie vor einzuhalten und die GAV-Parteien haben auch weiterhin nachzuweisen, dass besondere Umstände vorliegen, welche die Organisierung der Arbeitnehmerin- nen und Arbeitnehmer in der Branche erschweren und die Abweichung vom Arbeit- nehmerquorum rechtfertigen. Besondere Mehrheit als Voraussetzung zur Verlängerung von bereits allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträgen Verschiedene Arbeitgeberverbände, insbesondere in Branchen mit vielen Kleinstbe- trieben mit wenigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern und vielen Betriebsneu- gründungen, bekunden seit einigen Jahren zunehmend Schwierigkeiten, das gefor- derte Arbeitgeberquorum (Mehrheit der an einem GAV beteiligten Arbeitgeber) zu erreichen. Zur Sicherung der heute bereits allgemeinverbindlich erklärten GAV ist deshalb eine Anpassung beim Arbeitgeberquorum notwendig, da gemäss geltendem Recht bei dessen Nichterfüllung die Allgemeinverbindlicherklärung nicht mehr erteilt werden kann. Vertragsparteien, deren GAV bereits allgemeinverbindlich erklärt wurde, sollen daher aufgrund der besonderen Mehrheit die Weiterführung ihrer All- gemeinverbindlicherklärung auch dann beantragen können, wenn das Arbeitgeber- quorum nicht mehr erfüllt ist. Liegt das Arbeitgeberquorum unter 50 Prozent, aber bei mindestens 40 Prozent, wird kompensierend das gemischte Quorum (Anteil der durch die beteiligten Arbeitgeber beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer) ent- sprechend höher liegen bzw. stärker gewichtet. Mit dem gemischten Quorum wird der Anteil der Arbeitsverhältnisse stärker berücksichtigt, auf die der GAV sowieso zur Anwendung gelangt, und die grösseren Arbeitgeber in einer Branche werden stärker gewichtet. GAV, die noch nie allgemeinverbindlich erklärt waren, sollen hingegen nicht von einer solchen im AVEG neu zu schaffenden Regelung profitieren können. Bei der erstmaligen Allgemeinverbindlicherklärung eines GAV müssen nach wie vor alle drei Quoren gemäss Artikel 2 Ziffer 3 erfüllt sein. Verbesserter Rechtsschutz Mit der Schaffung des neuen Artikels im AVEG wird den am GAV nicht beteiligten Arbeitgebern (sogenannten Aussenseitern) ermöglicht, nach Einleitung von Unterstel- lungsabklärungen durch eine paritätische Kommission eines ave GAV mittels Erhe- bung einer negativen Feststellungsklage eine zivilgerichtliche Klärung der Unterstel- lungsfrage einleiten zu können. Diese Bestimmung richtet sich nach Artikel 88 ZPO, der die allgemeinen Voraussetzungen für die Feststellungsklage regelt. Die Änderung ist notwendig, da Unterstellungsabklärungen lange dauern können und bisher eine ge-

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richtliche Klärung der Unterstellung regelmässig erst nach Vorliegen eines Unterstel- lungsentscheids bzw. einer Betreibung herbeigeführt werden kann. Mit der vorge- schlagenen Änderung wird deshalb dem Bedürfnis der nicht beteiligten Arbeitgeber nach einer Verbesserung ihres Rechtsschutzes Rechnung getragen. Ave GAV gehen gemäss Artikel 4 Absatz 2 AVEG nicht ave GAV vor. Dies kann dazu führen, dass mehrere GAV auf einen Betrieb zur Anwendung kommen können, wenn dieser Betrieb verschiedene Tätigkeiten ausübt. Um mehr Rechtssicherheit und frühzeitige Klarheit betreffend eine allfällige Unterstellung unter einen allgemeinver- bindlich zu erklärenden GAV zu schaffen, sollen in klar definierten Konstellationen Verbände, die Vertragspartei eines nicht ave GAV sind, bei der für die Allgemeinver- bindlicherklärung zuständigen Behörde eine Klarstellung im Geltungsbereich einer Allgemeinverbindlicherklärung beantragen können, wonach ihre Mitglieder nicht in den betrieblichen Geltungsbereich eines allgemeinverbindlich zu erklärenden GAV fallen. Diese Regelung kommt nur zum Zug, wenn die entsprechenden Arbeitgeber (Betriebe und Betriebsteile) ihre überwiegenden Tätigkeiten im Geltungsbereich des von ihnen einzuhaltenden nicht ave GAV ausführen. 2.3.7.2.3 Gleichbehandlung bezüglich Studiengebühren Die Schweiz verpflichtet sich, Studierende, die Staatsangehörige eines EU- Mitgliedstaates sind, bei den Studiengebühren von überwiegend öffentlich finanzier- ten universitären Hochschulen und Fachhochschulen gleich zu behandeln wie Schwei- zer Studierende, und zwar unabhängig von ihrem Wohnsitz.

Heute erheben verschiedene kantonale Hochschulen höhere Studiengebühren für aus- ländische Studierende. Die Gleichbehandlung der Angehörigen der EU- Mitgliedstaaten mit den Schweizer Studierenden generiert somit finanzielle Ausfälle. Gemäss einer Studie von Ecoplan290 hätte eine solche Gleichbehandlung im Jahr 2024 bei den kantonalen Universitäten und universitären Institute zu Mindereinnahmen in der Höhe von rund 17,3 Mio. CHF und bei den Fachhochschulen von rund 4,5 Mio. CHF geführt (insgesamt rund 21,8 Mio. CHF; Zahlenbasis Studierendenzahlen 2023/24, Studiengebühren 2024). Es wird vorgeschlagen, dass die nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls anfallenden Ausfälle befristet und je hälftig von Bund und Kantonen getragen werden. Der Bund verteilt seinen Anteil an die kantonalen Uni- versitäten, universitären Institute und Fachhochschulen zum einen gemäss ihren kon- kreten Einbussen, zum andern gemäss ihren Anteilen der Studierenden, die zu Stu- dienzwecken aus der EU in die Schweiz kommen. Damit wird berücksichtigt, dass die Hochschulen die Kosten für die Studierenden aus der EU – im Gegensatz zu denjeni- gen für Studierende aus anderen Kantonen – weitgehend selber tragen. Die prozentu- ale Aufteilung der beiden Kriterien soll sich in den Folgejahren dynamisch entwi- ckeln. Der Bundesrat schlägt vor, den Bundesbeitrag im ersten Jahr zu 80 Prozent gemäss den konkreten Einbussen und zu 20 Prozent gemäss ihrem Anteil von Studie-

290 www.sem.admin.ch > Publikation & Service > Service > Forschung und Evaluation > Stu- die von Ecoplan vom 09.05.2025: «RFA zur Teilübernahme der Unionsbürgerrichtlinie UBRL. Auswirkungen auf die staatlichen Institutionen».

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renden, die Staatsangehörige eines EU-Mitgliedstaats sind, an die beitragsberechtig- ten Hochschulen auszurichten. In den drei Folgejahren sollen sich diese Anteile zu- gunsten des Kriteriums «Studierendenanteil» entwickeln.

Für die Ausrichtung des Bundesanteils ist eine Anpassung des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes (HFKG291) notwendig.

2.3.7.3 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassungen

2.3.7.3.1 Zuwanderung Monitoringkonzept und innerstaatlicher Entscheidprozess zur Schutzklausel Das SEM wird in Zusammenarbeit mit dem SECO und dem BFS ein Monitoringkon- zept für die Schutzklausel auslösenden Indikatoren und Schwellenwerte erarbeiten. Dieses Konzept soll die genaue Definition der Indikatoren, Empfehlungen zur Höhe der Schwellenwerte und zur praktischen Umsetzung des Monitorings (welche Berech- nungen konkret verwendet werden, wie regelmässig eine Kontrolle der Indikatoren und Schwellenwerte stattfinden soll etc.) umfassen. Das Monitoring erlaubt es in Er- gänzung zu bestehenden Instrumenten, die Auswirkungen der Anwendung des FZA auf Zuwanderung, Arbeitsmarkt, soziale Sicherheit sowie weitere Bereiche wie Woh- nungswesen und Verkehr zu beobachten und bildet eine Grundlage für den Entscheid über eine Auslösung der Schutzklausel.

Gleichzeitig wird das SEM in Zusammenarbeit mit dem SECO und dem EDA ein Konzept zum innerstaatlichen Entscheidprozess zur Schutzklausel erarbeiten. Dieses Konzept wird die Kompetenzen zur Beantragung der Aktivierung der Schutzklausel innerhalb der Bundesverwaltung beschreiben und festhalten, welche konkreten Schritte vorgenommen werden müssen, wenn die Aktivierung der Schutzklausel durch den Bundesrat geprüft wird. 2.3.7.3.2 Lohnschutz Optimierung und Weiterentwicklung des zentralen Meldeverfahrens Parallel zu den Anpassungen des Meldeverfahrens im Rahmen von Artikel 6 Ab- sätze 1, 4 und 6 EntsG (s. Ziff. 2.3.7.2.2) sind weitere Verbesserungsmassnahmen ge- plant. Die zentralisierte und automatisierte Triage sowie die Übermittlung der Meldungen erfolgen neu vom Bund direkt an die zuständigen Kontrollorgane (paritätische Kom- missionen, kantonale tripartite Kommissionen und die vom Kanton nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d VE-EntsG bezeichnete Behörde) und bewirken, dass die eingegangenen Mel- dungen basierend auf den im System hinterlegten kantonalen Parametrisierungen au- tomatisiert triagiert und dem zuständigen Kontrollorgan (noch vor der Bearbeitung der Meldung durch den Kanton) übermittelt werden. Die Kantone zeichnen sich für die Hinterlegung der Parametrisierung verantwortlich. Diese Parametrisierung muss die kantonale Vollzugslandschaft abbilden und regelmässig durch die kantonalen Vollzugsorgane aktualisiert werden.

291 SR 414.20

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Gleichzeitig zur Triage wird die Meldung durch die zuständige kantonale Behörde bearbeitet, wobei auch bei diesem Prozessschritt grösstmögliche Automatisierung und eine möglichst frühzeitige Notifikation an die Kontrollorgane angestrebt werden. Auf- grund der Rückmeldung der Kontrollorgane zur Triage (korrekt oder fehlerhaft und in diesem Fall insbesondere zur richtigen Zuordnung und zur effektiv ausgeübten Tä- tigkeit) soll das Triage-Instrument mit der Zeit dazulernen. In einem nächsten Schritt wird gemeinsam mit den involvierten Stellen auf Bundes- ebene, den Vertreterinnen und Vertretern der Kantone und der Sozialpartner zu klären sein, wie und in welchen Systemen die obenstehenden Prozessschritte effizient um- gesetzt werden. Dazu werden verschiedene Ansätze vertieft. Die Weiterentwicklung des Online-Meldeverfahrens infolge Verkürzung der Voran- meldefrist ist eingebettet in ein gemeinsames Vorhaben von SEM, SECO und den FlaM-Vollzugsorganen zur Optimierung des Meldeverfahrens. Phase I dieses Vorha- bens wurde im März 2025 umgesetzt und fokussierte sich auf Massnahmen zur Ver- besserung der Datenqualität und der Datenübermittlung. Mit dieser ersten Phase wurde die Basis für grundlegendere Weiterentwicklungen respektive Digitalisie- rungsschritte (Phase II) geschaffen. Phase II dient der Weiterentwicklung des Melde- verfahrens und greift dafür konzeptionell grundsätzlichere Fragen auf. Paritätische Baustellenausweise auf Baustellen der öffentlichen Hand Auf Baustellen der öffentlichen Hand soll die Verwendung der von den paritätischen Vollzugsorganen ausgestellten oder in Zusammenarbeit mit diesen erstellten Identifi- kationsausweise (Baustellenausweise/«Baucard») für die Arbeitnehmenden der Zu- schlagsempfängerin und ihrer Subunternehmerinnen zur Pflicht werden. Diese Mass- nahme ist auf diejenigen Branchen beschränkt, deren Gesamtarbeitsverträge allgemein verbindlich erklärt sind und die zudem ein – in der Regel von paritätischen Vollzugsorganen gegen ein kleines Entgelt zur Verfügung gestelltes – System zur ver- besserten Durchführung von Kontrollen der massgeblichen Arbeitsbedingungen vor- sehen. Heute ist dies beispielsweise der Fall im Bauhauptgewerbe, zu dem unter an- derem Arbeiten für die tragenden Elemente eines Bauwerks, wie Hoch- und Tiefbau, Strassenbau und Aushub-/Abbrucharbeiten zählen.

Die Verwendung eines Baustellenausweises bei der Erbringung von Bauleistungen (bzw. im Bauhaupt- und Baunebengewerbe gemäss kantonaler Terminologie, siehe Art. 8 Abs. 2 Bst. a Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungs- wesen [IVöB]) wird die Kontrollen auf Baustellen der öffentlichen Hand vereinfachen und verbessert für den Bauherren (bzw. die Auftraggeberin) sowie den Erstunterneh- mer (i.d.R. die Zuschlagsempfängerin) den Überblick, welche Firmen und Arbeitneh- menden effektiv auf der Baustelle arbeiten. Diese Massnahme wird beim Bund auf Stufe der Verordnung vom 12. Februar 2020292 über das öffentliche Beschaffungswe- sen (VöB) eingeführt, indem Artikel 12 Absatz 5 Satz 3 BöB in der VöB konkretisiert wird. Mit Blick auf die Sensibilisierung kantonaler und kommunaler Auftraggeberin- nen ist wie bei der Pflicht zur Einreichung einer GAV-Bescheinigung eine KBOB- Empfehlung geplant (s. Ziff. 2.3.7.2.2). Mit einer entsprechenden Umsetzung wird garantiert, dass diese Baustellenausweise auch für ausländische Anbieterinnen einfach

292 SR 172.056.11

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erhältlich sein werden. Sie dürfen keinen Hinderungsgrund für eine Teilnahme an öf- fentlichen Ausschreibungen darstellen. Die Pflicht zur Verwendung eines solchen Kontrollsystems wird unter Berücksichti- gung des konkreten Auftrags gelten. Sie eignet sich insbesondere bei grösseren Bau- aufträgen, während bei kleineren Bauaufträgen wie etwa kleinere Reparaturarbeiten darauf verzichtet werden kann. Daher wird der Auftraggeberin ein gewisses Ermessen eingeräumt. Betroffen sind in- und ausländische Anbieterinnen und deren allfällige Subunternehmerinnen, die in der Schweiz im Rahmen eines öffentlichen Auftrags Bauleistungen erbringen. Es handelt sich somit um eine nicht diskriminierende Mas- snahme, da sie ausländische Anbieterinnen und Subunternehmerinnen nicht an der Leistungserbringung hindert. Die Massnahme ist zudem verhältnismässig, weil sie auf Bauleistungen beschränkt ist und weil die Anbieterinnen und Subunternehmerinnen mit den Baustellenausweisen auf bestehende Instrumente zurückgreifen können, die rasch ausgestellt werden und mit geringen Kosten verbunden sind.

2.3.7.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die mit den Änderungen im Rahmen der Personenfreizügigkeit mit der EU verbun- denen Kosten stehen in einem vernünftigen Verhältnis mit den formulierten Zielen des Bundesrates, namentlich der Modernisierung der bilateralen Abkommen mit der EU. Das FZA ist aus einer volkswirtschaftlichen Perspektive das wichtigste Abkom- men (s. Ziff. 2.3.9.3).

2.3.7.5 Umsetzungsfragen

2.3.7.5.1 Zuwanderung Staatsangehörige der EFTA-Mitgliedstaaten Bisher gelten für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten und für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA; Mitgliedstaaten sind Norwegen, Island, Liechtenstein und die Schweiz) die gleichen Regeln, da im EFTA-Übereinkommen bis auf wenige Ausnahmen das gleiche Recht wie im FZA von 1999 übernommen wurde (s. Art. 20 und Anhang K Anlage 1 des EFTA- Übereinkommens vom 4. Januar 1960293). Der EFTA-Rat ist nicht befugt, die Bestimmungen im Hauptteil von Anhang K (Art. 53 Abs. 4 des EFTA-Übereinkommens) oder in Anlage 1 zu diesem Anhang über die Freizügigkeit (Art. 14 Abs. 3 Anhang K) zu ändern. Für eine Anpassung des Hauptteils sowie von Anhang K Anlage 1 des EFTA-Übereinkommens müsste ein neues Abkommen mit Norwegen, Island und Liechtenstein ausgehandelt werden. Ohne entsprechendes Mandat mit einer daraus folgenden internationalen Verpflich- tung, Staatsangehörigen der EFTA-Mitgliedstaaten zusätzliche Rechte zu gewähren, sind die Änderungen des AIG nicht auf sie anwendbar. So bleiben die massgebenden Rechtsgrundlagen des AIG und der VFP in Bezug auf die Bewilligungsarten und Aus- länderausweise, die Anmelde- und Bewilligungsverfahren sowie die Beendigung der Anwesenheit und die Fernhalte- und Entfernungsmassnahmen anwendbar.

293 SR 0.632.31

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Aufenthaltsdokumente und Dokumente für Grenzgängerinnen und Grenzgänger Die Richtlinie 2004/38/EG sieht Aufenthaltsdokumente für Aufenthalte von länger als drei Monaten vor, die das Aufenthaltsrecht in der Schweiz bestätigen: eine Anmel- debescheinigung für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten (Art. 8 Abs. 2) und eine Aufenthaltskarte für ihre Familienangehörigen aus Drittstaaten (Art. 9 Abs. 1). Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten erhalten somit keine Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligungen mehr, im Gegensatz zu ihren Familienangehörigen aus Drittstaaten. Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die in der Schweiz eine unselbstständige oder selbstständige Erwerbstätigkeit als Grenzgängerin oder Grenzgänger ausüben, behalten ihren Wohnsitz in einem EU-Mitgliedstaat. Das aufdatierte FZA sieht vor, dass sie registriert werden können, wenn die Dauer der geplanten Erwerbstätigkeit drei Monate übersteigt. Sie erhalten in diesem Fall eine Registrierungsbescheinigung (neuer Art. 7a FZA). Die Modalitäten der Ausstellung dieser Dokumente sollen in der VFP geregelt wer- den. Folgende Dokumente sollen ausgestellt werden:

– für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten: ein als «Anmeldebescheini- gung» geltender Aufenthaltstitel;

– für ihre Familienangehörigen aus Drittstaaten, die nachgezogen werden: ein als «Aufenthaltskarte» geltender Aufenthaltstitel;

– für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die eine Erwerbstätigkeit als Grenzgängerin oder Grenzgänger ausüben: eine Sonderbescheinigung zum Nachweis der Registrierung der ausgeübten Erwerbstätigkeit. Die Gültigkeitsdauer dieser Dokumente soll ebenfalls in der VFP präzisiert werden. Die Richtlinie 2004/38/EG regelt die Gültigkeitsdauer der Anmeldebescheinigung nicht. Sie schliesst die Möglichkeit nicht aus, ein Gültigkeitsdatum in Verbindung mit der Dauer des geplanten Aufenthalts einzutragen. Mit Ablauf der Gültigkeitsdauer eines ausgestellten Ausweises gehen die Rechte aus dem FZA aber nicht verloren, da die Bescheinigung eine rein deklaratorische Wirkung hat. Sie soll lediglich das Beste- hen eines Aufenthaltsrechts zum Zeitpunkt der Ausstellung feststellen. Zudem soll die Einführung einer Gültigkeitsdauer nicht dazu führen, dass systematisch geprüft wird, ob die betroffenen Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten die Voraussetzungen gemäss FZA erfüllen. Eine solche Prüfung wird nur im Einzelfall durchgeführt, wenn begründete Zweifel bestehen (s. Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG). Die Auf- enthaltskarte, die Drittstaatsangehörigen ausgestellt wird, gilt für fünf Jahre ab dem Zeitpunkt der Ausstellung oder für die geplante Dauer des Aufenthalts, wenn diese weniger als fünf Jahre beträgt (Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG). Es ist vorgesehen, Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten und ihren Familienan- gehörigen weiterhin einen Ausweis mit folgender Gültigkeitsdauer auszustellen:

– ein Jahr (L) für geplante Aufenthalte von weniger als einem Jahr;

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– fünf Jahre (B) für geplante Aufenthalte von mehr als einem Jahr. Der neue Artikel 7a FZA regelt die Gültigkeitsdauer der Registrierungsbescheinigung für Grenzgängerinnen und Grenzgänger ebenfalls nicht. Diese Bestimmung schliesst die Möglichkeit nicht aus, eine Gültigkeitsdauer gemäss der geplanten Erwerbstätig- keit vorzusehen. Es ist vorgesehen, Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten, die in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit als Grenzgängerin oder Grenzgänger ausüben, eine Sonderbescheinigung (G) mit folgender Gültigkeitsdauer auszustellen:

– ein Jahr bei einem auf weniger als ein Jahr befristeten Arbeitsvertrag;

– fünf Jahre bei einem auf mehr als ein Jahr befristeten oder einem unbefris- teten Arbeitsvertrag sowie für selbstständig Erwerbstätige. Nachzug von weiteren Familienangehörigen Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG legt fest, welche Familienangehörigen ein Einreise- und Aufenthaltsrecht haben. Gemäss Artikel 3 Absatz 2 dieser Richtlinie muss die Schweiz nach Massgabe ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften die Ein- reise und den Aufenthalt «weiterer» Familienangehöriger unabhängig ihrer Staatsan- gehörigkeit erleichtern. Dabei handelt es sich um Familienangehörige, die in finanzi- eller oder physischer Hinsicht (z. B. schwerwiegende gesundheitliche Gründe) von Staatsangehörigen eines EU-Mitgliedstaats abhängig sind oder die mit ihnen in häus- licher Gemeinschaft gelebt haben, sowie um die Lebenspartnerinnen oder den Leben- spartnern, mit denen eine ordnungsgemäss bescheinigte dauerhafte Beziehung einge- gangen wurde. Die persönlichen Umstände müssen gründlich geprüft werden und eine Verweigerung der Einreise oder des Aufenthalts dieser Personen muss begründet wer- den. Gemäss Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe b AIG kann bereits heute von den Zulassungs- voraussetzungen abgewichen werden, um schwerwiegenden persönlichen Härtefällen Rechnung zu tragen. Die allgemeinen Voraussetzungen und das Verfahren für solche Härtefälle hat der Bundesrat in Artikel 31 VZAE festgelegt. Bei der Beurteilung sind insbesondere folgende Kriterien zu berücksichtigen: die Integration der Gesuchstelle- rin oder des Gesuchstellers anhand der Integrationskriterien nach Artikel 58a Ab- satz 1 AIG; die Familienverhältnisse, insbesondere der Zeitpunkt der Einschulung und die Dauer des Schulbesuchs der Kinder; die finanziellen Verhältnisse; die Dauer der Anwesenheit in der Schweiz; der Gesundheitszustand sowie die Möglichkeiten für eine Wiedereingliederung im Herkunftsstaat. Diese Aufzählung ist nicht abschlies- send. Gemäss heutiger Praxis kann eine Aufenthaltsbewilligung nach Artikel 31 VZAE er- teilt werden namentlich an unterstützungsbedürftige Verwandte, die zwingend auf die Betreuung durch in der Schweiz wohnhafte Personen angewiesen sind (s. Ziff. 5.6.2 der Weisungen SEM I.294), an Konkubinatspartnerinnen und -partner (s. Ziff. 5.6.3 und 5.6.4) sowie an gleichgeschlechtliche Partnerinnen und Partner, die auf eine Hei- rat oder eine Eintragung ihrer Partnerschaft verzichtet haben, beispielsweise wegen

294 Weisungen SEM I. unter: www.sem.admin.ch > Publikationen & Service > Weisungen und Kreisschreiben > I. Ausländerbereich.

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drohender Benachteiligung im Heimatland der Partnerin oder des Partners (s. Ziff. 5.6.6). Die zuständigen Behörden (Art. 88 VZAE) berücksichtigen bei der Ermessensaus- übung die öffentlichen Interessen und die persönlichen Verhältnisse sowie die In- tegration der Ausländerinnen und Ausländer (Art. 96 Abs. 1 AIG). Die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bei einem schwerwiegenden persönlichen Härtefall ist dem SEM zur Zustimmung zu unterbreiten (Art. 85 Abs. 2 VZAE und Art. 5 Bst. d der Verordnung des EJPD vom 13. August 2015295 über das ausländerrechtliche Zustim- mungsverfahren [ZV-EJPD]). Mit dem geltenden Recht werden die in Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG erfassten Situationen bereits berücksichtigt. Eine Anpassung des AIG oder der VZAE ist daher nicht nötig. Biometrische Identitätskarten Die Einführung von biometrischen Identitätskarten erfolgt auf Stufe der Ausweisver- ordnung vom 20. September 2002296 mit einem separaten Rechtsetzungsprojekt. Da- bei werden im Wesentlichen das zusätzliche Modell der biometrischen Identitätskarte zusätzlich aufgenommen und kostendeckende Gebühren für Bund und Kantone fest- gelegt. Es wird eine Vernehmlassung zur Revision der Ausweisverordnung durchge- führt werden. Die Einführung der biometrischen Identitätskarten soll in jedem Fall rechtzeitig vor dem Ablauf der mit Artikel 7g des Änderungsprotokolls zum FZA derogierten Fristen erfolgen. Immobilienerwerb Die weiterhin unverändert geltende Ausnahmeregelung zum Immobilienerwerb (s. Ziff. 2.3.6.2.2, Erläuterungen zum Art. 1 Ziff. 6 des Änderungsprotokolls betreffend Art. 7f des FZA) benötigt keine Umsetzungsgesetzgebung in Form einer Anpassung des BewG. Die zu erwartenden Anpassungen der Ausführungsbestimmungen zum AIG (z.B. die VFP) bezüglich der Bezeichnung für die schweizerischen Aufenthalts- titel und Grenzgängerbescheinigungen der Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten können rein technische Anpassungen der Verordnung vom 1. Oktober 1984297 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland zur Folge haben (voraus- sichtlich insbesondere Art. 2 Abs. 2, Art. 18a Abs. 3 und Anhang II Ziffer 15 BewV). Zulassungsvoraussetzungen für Ärztinnen und Ärzte Damit Ärztinnen und Ärzte als Leistungserbringer gelten und über die Krankenkassen abrechnen können, müssen sie gemäss Artikel 37 KVG mindestens drei Jahre im be- antragten Fachgebiet an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte ge- arbeitet haben. Sie müssen zudem die in ihrer Tätigkeitsregion notwendige Sprach- kompetenz mittels einer in der Schweiz abgelegten Sprachprüfung nachweisen. Diese Nachweispflicht entfällt für Ärztinnen und Ärzte, die über bestimmte Abschlüsse

295 SR 142.201.1 296 SR 143.11 297 SR 211.412.411

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(z. B. schweizerische Maturität) in der Amtssprache der jeweiligen Tätigkeitsregion verfügen.

Im Rahmen des GA des FZA machte die EU geltend, dass Artikel 37 KVG gegen das Nichtdiskriminierungsgebot gemäss Artikel 2 FZA und gegen Artikel 55 der Richtli- nie 2005/36/EG (Anhang III FZA) verstösst und verlangt, dass die Konformität mit dem FZA hergestellt wird. Obwohl der Bundesrat bei parlamentarischen Beratungen auf diesen Konflikt mit dem FZA hinwies (siehe seine Stellungnahme vom 25. Januar

2023298 zur Parlamentarischen Initiative 22.413 «Ausnahmen von der dreijährigen

Tätigkeitspflicht gemäss Artikel 37 Absatz 1 KVG bei nachgewiesener Unterversor- gung), sah das Parlament bisher keinen Handlungsbedarf eine Anpassung von Arti- kel 37 KVG in Bezug auf die Vereinbarkeit mit dem FZA anzugehen. 2.3.7.5.2 Lohnschutz Die bisherige Organisation und Zusammenarbeit im Vollzug des EntsG und der Ar- beitsmarktbeobachtung gemäss Artikel 360b OR erfordert keine gesetzlichen Anpas- sungen. Bezüglich der Vollstreckungshilfe von Verwaltungssanktionen auf Ersuchen eines EU-Mitgliedstaates, ist darauf hinzuweisen, dass im Bereich des EntsG und des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG)299 hauptsächlich die kantonalen Behörden für die konkrete Umsetzung der rechtlichen Bestimmungen zuständig sein werden. Somit setzt die geplante Regelung die aktive Zusammenarbeit der kantonalen Behörden im Bereich des EntsG und des SchKG voraus. Im Übrigen erfordert die vorgeschlagene Änderung keine Anpassung des kantonalen Rechts. Die Ausführungsbestimmungen für die Umsetzung der Änderungen des Entsendege- setzes werden in der Verordnung vom 21. Mai 2003300 über die in die Schweiz ent- sandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (EntsV) geregelt. Weiter stellen sich Umsetzungsfragen betreffend die automatisierte Triage und Über- mittlung der Meldungen eines Einsatzes in der Schweiz (vgl. Art. 6 Abs. 1, 4 und 6 sowie die entsprechenden Erläuterungen). Im Vorfeld wurde mit Vertreterinnen und Vertretern der involvierten Bundesbehörden, der Kantone und der Sozialpartner ge- prüft, wie die Prozessschritte des Meldeverfahrens effizienter ausgestaltet werden können. In Zukunft werden die Triage und Weiterleitung der Meldungen nicht mehr durch die Kantone, sondern zentral durch eine Bundesbehörde erfolgen. Infrage kommt hierbei das SECO oder das SEM. Zur automatisierten Triage der Meldungen wird künftig ein zentrales und lernendes maschinenbasiertes Triage-Instrument ein- gesetzt werden. Zudem wird in Zukunft möglich sein, dass die Weiterleitung der Mel- dung automatisiert über eine elektronische Schnittstelle erfolgt (bspw. über die Platt- form für elektronische Kommunikation nach Art. 8r VE-EntsG). Wie und in welchen Systemen die automatisierte Triage und Weiterleitung der Meldung am effizientesten umgesetzt werden kann, wird im Rahmen einer Expertengruppe mit Vertreterinnen und Vertretern der involvierten Bundesbehörden, der Kantone und der Sozialpartner geklärt werden.

298 BBl 2023 343

299 SR 281.1 300 SR 823.201

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Der grenzüberschreitende Behördenaustausch via IMI wird in der Schweiz vorwie- gend mit den kantonalen Amtsstellen und den PK stattfinden. Die zuständigen kanto- nalen Amtsstellen werden deshalb als IMI-Koordinationsstellen für ihr Kantonsgebiet die Möglichkeit erhalten, weitere kantonale Amtsstellen im System aufzunehmen. Das SECO wird für den Bereich «Entsendung von Arbeitnehmenden» die Rolle der nationalen Koordination wahrnehmen. Die Kantone und die PK wurden konsultiert. Da mit der EU verhandelt wurde, dass die Ausnahmen von der dynamischen Rechts- übernahme, die Übernahme des EU-Entsenderechts und der Anschluss an das IMI erst drei Jahre nach Inkrafttreten des angepassten FZA in Kraft treten, ist genügend Zeit vorhanden, um die organisatorischen Vorkehrungen zu treffen. Die zuständige kanto- nale Amtsstelle wird für den zusätzlichen Koordinationsaufwand entschädigt. Neue Instrumente im Vollzug des EntsG wie die Bereithaltung von Dokumenten vor Ort und die Benennung einer Ansprechpartnerin oder eines Ansprechpartners sowie die Organisation der Beteiligung der Vollzugsorgane am IMI wurden im Vorfeld mit Vertreterinnen und Vertretern der Kantone und der Sozialpartner auf die Vollzug- stauglichkeit hin geprüft. Öffentlichen Beschaffungswesen Die von den Anbieterinnen einzureichenden GAV-Bescheinigungen für sich und ihre allfälligen Subunternehmerinnen unterstützen die öffentliche Auftraggeberin bei der Kontrolle der Einhaltung der Arbeits- und Lohnbedingungen, bevor sie einen Bauauf- trag erteilt. Während der Ausführung des Bauauftrags erleichtern die von den paritä- tischen Vollzugsorganen zur Verfügung gestellten Baustellenausweise die Kontrollen auf öffentlichen Baustellen. Die Einführung dieser beiden Massnahmen wird einen gewissen Schulungs- und Initialaufwand bei den öffentlichen Auftraggeberinnen so- wie voraussichtlich Anpassungen bei manchen Vorlagen (z.B. Musterverträge) erfor- dern. Unter anderem muss den öffentlichen Auftraggeberinnen vermittelt werden, in welchen Fällen bzw. bei welchen Branchen eine GAV-Bescheinigung oder die Ver- wendung von Baustellenausweisen zu verlangen ist.

2.3.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses

2.3.8.1 Zuwanderung

2.3.8.1.1 Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG)

Art. 2 Abs. 2 Das AIG gilt für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten und ihre Familienangehö- rigen sowie für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die von Arbeitgebern mit Sitz oder Wohnsitz in einem EU-Mitgliedstaat in die Schweiz entsandt wurden, soweit das FZA keine abweichenden Bestimmungen enthält oder dieses Gesetz günstigere Best- immungen vorsieht (subsidiäre Anwendung; Art. 2 Abs. 2 zweiter Satz VE-AIG, wel- cher der Formulierung des geltenden Art. 2 Abs. 2 AIG entspricht). Es soll nun präzisiert werden, dass das AIG für diese Personen gilt, soweit das Gesetz dies ausdrücklich vorsieht (direkte Anwendung; Art. 2 Abs. 2 erster Satz VE-AIG).

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Einige Bestimmungen setzen das FZA um: Art. 13a (Besondere Pflichten), 41c (So- zialhilfeausschluss), 61a (Verlust des Status als Erwerbstätige), 61c (Rechtsmiss- brauch) und 120 VE-AIG (Sanktionen). Die anderen Bestimmungen werden geändert oder neu geschaffen, weil die geltenden Bestimmungen des AIG nicht subsidiär auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten angewandt werden können, da das System der «Bewilligungen» durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG wegfällt: Artikel 15 (Abmeldung), 61d (Erlöschen des Aufenthaltsrechts), 61e (Erlöschen, Ver- weigerung und Widerruf des Rechts auf Daueraufenthalt), 64 Absatz 1 Buchstabe d (Wegweisungsverfügung), 64d Absatz 2 Buchstabe g (Ausreisefrist und sofortige Vollstreckung), 97 Absätze 4 und 5 (Amtshilfe und Datenbekanntgabe), 99 Absatz 1 (Zustimmungsverfahren) und 118 Absatz 1VE-AIG (Täuschung der Behörden). Es handelt sich dabei um wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Arti- kel 164 Absatz 1 BV, die eine formelle gesetzliche Grundlage benötigen. Artikel 62 AIG bleibt beispielsweise subsidiär auf Familienangehörige aus Drittstaa- ten anwendbar, die über ein Aufenthaltsrecht gemäss FZA verfügen, da sie eine Auf- enthaltskarte erhalten. Demgegenüber wird diese Bestimmung für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten nicht mehr gelten, da sie sich auf ausländerrechtliche «Bewil- ligungen» bezieht, die durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG wegfallen. Die zuständige Behörde kann die Beendigung des Aufenthaltsrechts feststellen (s. neuer Art. 61d Abs. 2 VE-AIG).

Art. 13a Besondere Pflichten von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten und deren Familienangehörigen Allgemeines Der neue Artikel 13a VE-AIG soll die Pflichten von Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten und ihren Familienangehörigen regeln, die von ihrem Recht auf Ein- reise (Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 2004/38/EG) und Aufenthalt von mehr als drei Mo- naten (Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG) Gebrauch machen. Es soll zudem auch die Pflichten der Grenzgängerinnen und Grenzgänger (Arbeitneh- mende und Selbstständige) regeln, die von ihrem Recht auf Ausübung einer Erwerbs- tätigkeit während mehr als drei Monaten (Art. 7a E-FZA) Gebrauch machen. Mit diesem Artikel soll die Anmeldepflicht der Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten und ihrer Familienangehörigen ausdrücklich geregelt werden, die sich heute aus der subsidiären Anwendung von Artikel 12 AIG in Verbindung mit Arti- kel 2 Absatz 4 Anhang I FZA ergibt. Er enthält zudem neue Begriffe aus der Richtli- nie 2004/38/EG und dem aufdatierten FZA. Für die Regelung der Pflichten von Staatsangehörigen der EFTA-Mitgliedstaaten, die ihre Rechte aus dem EFTA- Übereinkommen nutzen, braucht es keine besonderen Bestimmungen. Für Staatsan- gehörige eines EFTA-Mitgliedstaates sollen für die Anmelde- und Bewilligungsver- fahren weiterhin die Artikel 10–15 AIG sowie Artikel 9, 10, 12, 13, 15 und 16 VZAE sinngemäss gelten. Vor der Einreise in die Schweiz beabsichtigter Aufenthalt von mehr als drei Monaten (Abs. 1) Gemäss Artikel 5 Absatz 5 der Richtlinie 2004/38/EG kann die Schweiz von Staats- angehörigen der EU-Mitgliedstaaten und deren Familienangehörigen verlangen, dass

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sie ihre Anwesenheit im Hoheitsgebiet der Schweiz innerhalb eines angemessenen und nichtdiskriminierenden Zeitraums melden (Meldung in Zusammenhang mit dem Einreiserecht). Die Artikel 8 und 9 der Richtlinie 2004/38/EG regeln die Verwaltungsformalitäten für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten beziehungsweise ihre Familienangehörigen aus Drittstaaten für Aufenthalte von über drei Monaten. Die Schweiz kann vorsehen, dass Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten sich nach einer Frist von mindestens drei Monaten ab dem Zeitpunkt der Einreise bei der zuständigen Behörde anmelden und die Familienangehörigen aus Drittstaaten eine Aufenthaltskarte beantragen (An- meldung und Beantragung einer Aufenthaltskarte in Zusammenhang mit dem Aufent- haltsrecht). In Absatz 1 wird die Meldepflicht verankert für Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten und deren Familienangehörigen, die bei ihrer Einreise beabsichtigen, länger als drei Monate in der Schweiz zu bleiben. Zudem müssen sich Staatsangehö- rige der EU-Mitgliedstaaten anmelden und ihre Familienangehörigen aus Drittstaaten müssen eine Aufenthaltskarte beantragen. Damit nutzt die Schweiz die in der Richtli- nie 2004/38/EG vorgesehene Möglichkeit, von den Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten und ihren Familienangehörigen aus Drittstaaten vorzusehen, dass sie ihre Einreise und ihren Aufenthalt in der Schweiz melden. Es handelt sich dabei nicht um eine Voraussetzung für ein Aufenthaltsrecht, sondern um eine rein administrative Formalität gemäss Richtlinie 2004/38/EG. Der Aufenthaltstitel, der bestätigt, dass die Anmeldung erfolgt ist, und die Aufenthaltskarte haben eine rein deklaratorische Funk- tion. Sie dienen dazu, das Bestehen von Rechten aus dem FZA zum Zeitpunkt der Ausstellung zu bescheinigen, und sie sollen den Aufenthalt im Aufnahmestaat erleich- tern. In der Verordnung (EU) 2019/1157 sind die Spezifikationen für solche Aufent- haltsdokumente festgehalten (Art. 6 und 7). Für Staatsangehörige der EU- oder EFTA-Mitgliedstaaten und ihre Familienangehö- rigen, die beabsichtigen, weniger als drei Monate in der Schweiz zu bleiben (für den Fall einer Absichtsänderung während des Aufenthalts von bis zu drei Monaten s. Abs. 2), sind keine solchen Pflichten vorgesehen. Diese unterschiedliche Behand- lung ist darauf zurückzuführen, dass bei einer kurzfristigen Erwerbstätigkeit eine Mel- depflicht vorgesehen ist (s. Ziff. 2.3.8.4.1, Erläuterungen zum VE-EntsG). Für Perso- nen, die keine Erwerbstätigkeit ausüben (Touristinnen und Touristen, Dienst- leistungsempfängerinnen und -empfänger), ist die Einführung von solchen Pflichten nicht erforderlich. Im Hinblick auf den nichtdiskriminierenden Charakter der Meldefrist ist zu erwähnen, dass auch Schweizer Staatsangehörige an eine Meldefrist gebunden sind (s. Art. 11 des Registerharmonisierungsgesetzes vom 23. Juni 2006301 [RHG], wonach die Kan- tone die notwendigen Vorschriften erlassen). Nach der Einreise in die Schweiz beabsichtigter Aufenthalt von mehr als drei Monaten (Abs. 2)

301 SR 431.02

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Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen, die sich ge- mäss ihrem Recht auf Aufenthalt von bis zu drei Monaten (Art. 6 der Richtli- nie 2004/38/EG) in der Schweiz aufhalten, können im Laufe dieses Aufenthalts ihre Absicht ändern und beschliessen, über diese drei Monate hinaus in der Schweiz zu bleiben. Wenn eine solche Absichtsänderung erfolgt, bevor die Pflicht zur Anmeldung und zur Beantragung einer Aufenthaltskarte anwendbar wird (drei Monate ab Einreise in die Schweiz), begründet sie die Pflicht zur Meldung der Anwesenheit. Falls die vom Bundesrat für die Meldung der Anwesenheit bei der Einreise in die Schweiz fest- gelegte Frist bereits abgelaufen ist (Abs. 1 i. V. m. Abs. 4), muss dies Meldung spä- testens vor Aufnahme der Erwerbstätigkeit erfolgen. Die Festlegung der Pflicht, spätestens vor der Aufnahme der Erwerbstätigkeit seine Anwesenheit zu melden, verfolgt ein legitimes öffentliches Interesse: Damit soll die Umgehung der Bestimmungen des EntsG verhindert werden. Mit dieser Regelung wird garantiert, dass Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten – je nach Dauer der geplanten Erwerbstätigkeit – entweder über die Meldung der Anwesenheit oder über die im EntsG vorgesehene Meldung mit den zuständigen Behörden in Kontakt gewe- sen sein werden. Eine Widerhandlung gegen diese Pflichten kann sanktioniert werden (s. Art. 120 Abs. 1 Bst. a VE-AIG und Art. 9 Abs. 2 Bst. a VE-EntsG). Ausübung einer Erwerbstätigkeit als Grenzgängerin oder Grenzgänger während mehr als drei Monaten (Abs. 3) Gemäss Artikel 7a E-FZA sind Grenzgängerinnen und Grenzgänger Staatsangehörige einer Vertragspartei, die im Hoheitsgebiet einer Vertragspartei eine selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit ausüben und ihren Wohnsitz in der anderen Vertragspartei haben, an den sie in der Regel täglich oder mindestens einmal in der Woche zurückkehren (Abs. 1). Die zuständigen Behörden können Grenzgängerinnen und Grenzgänger, die ihre Erwerbstätigkeit während mehr als drei Monaten ausüben, zu deklaratorischen Zwecken registrieren (Abs. 2). Dabei stellen sie ihnen eine Re- gistrierungsbescheinigung aus (Abs. 3). Absatz 3 verpflichtet Grenzgängerinnen und Grenzgänger, die Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten sind, dazu, sich bei der zuständigen Behörde registrieren zu las- sen. Bei unselbstständig Erwerbstätigen obliegt diese Pflicht dem Arbeitgeber. Die Schweiz macht damit von einer Möglichkeit nach dem FZA Gebrauch. Die genaue Frist für die Registrierung ist im FZA nicht festgelegt. Die Registrierung muss jedoch spätestens vor Aufnahme der Erwerbstätigkeit in der Schweiz erfolgen. Die Festlegung der Pflicht, sich vor der Aufnahme der Erwerbstätigkeit registrieren zu lassen, verfolgt ein legitimes öffentliches Interesse: Damit soll die Umgehung der Bestimmungen des EntsG verhindert werden. Mit dieser Regelung wird garantiert, dass Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten – je nach Dauer der geplanten Erwerbs- tätigkeit – mit den zuständigen Behörden in Kontakt gewesen sein werden (Meldung kurzfristiger Erwerbstätigkeit bis zu drei Monaten oder Registrierung bei längerfristi- ger Erwerbstätigkeit). Eine Widerhandlung gegen diese Pflichten kann sanktioniert werden (s. Art. 120 Abs. 1 Bst. a VE-AIG und Art. 9 Abs. 2 Bst. a VE-EntsG). Die mit einem Aufenthaltsrecht aus dem FZA verbundenen Bestimmungen sind auf Grenzgängerinnen und Grenzgänger, die Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten

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sind nicht anwendbar, da sie sich nicht gemäss der Richtlinie 2004/38/EG in der Schweiz aufhalten. Fristen und Verfahren (Abs. 4) Absatz 4 ermächtigt den Bundesrat, die Fristen, in denen die in den Absätzen 1–3 ent- haltenen Pflichten erfüllt werden müssen, sowie das entsprechende Verfahren festzu- legen. Die Richtlinie 2004/38/EG präzisiert diesbezüglich, dass die Frist für die Mel- dung der Anwesenheit angemessen und nicht diskriminierend sein muss (Art. 5 Abs. 5) und die Frist für die Anmeldung und die Einreichung des Antrags mindestens drei Monate ab dem Zeitpunkt der Einreise betragen muss (Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 2). Die Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen können selber entscheiden, ob sie sich bereits nach ihrer Einreise in der Schweiz anmelden beziehungsweise eine Aufenthaltsbewilligung beantragen wollen. In diesem Fall ent- fällt die Meldung der Anwesenheit.

Art. 15 Abs. 2 In der geltenden Version ist Artikel 15 AIG nicht subsidiär (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG) auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten anwendbar, da er sich an Ausländerin- nen und Ausländer richtet, die eine «Bewilligung» besitzen, welche durch die Teil- übernahme der Richtlinie 2004/38/EG jedoch wegfällt. Auf ihre aus Drittstaaten stam- menden Familienangehörigen ist er hingegen anwendbar, da diese über eine Aufenthaltskarte (Status quo) oder eine Daueraufenthaltskarte verfügen. Weder das FZA noch die Richtlinie 2004/38/EG regeln die Ausreise aus dem Aufnah- mestaat. Unter «Ausreise» ist der Wille zu verstehen, seinen Wohnsitz ins Ausland zu verlegen. Um die Wirksamkeit der Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG sicher- zustellen, namentlich jener in Zusammenhang mit vorübergehenden Abwesenheiten, welche die Kontinuität des Aufenthalts im Hinblick auf den Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt nicht berühren (Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG), und jener in Zusammenhang mit dem Verlust des Rechts auf Daueraufenthalt (Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2004/38/EG), ist es notwendig, dass die Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten, die ein Aufenthaltsrecht oder ein Recht auf Daueraufenthalt besitzen, die zuständigen Behörden informieren, wenn sie die Schweiz verlassen, sowie gege- benenfalls, wenn sie in die Schweiz zurückkehren. Der neue Absatz 2 verpflichtet Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die ein Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate oder ein Recht auf Daueraufenthalt besitzen zum einen, sich bei der am Wohnort zuständigen Behörde abzumelden, wenn sie die Schweiz verlassen. Zum anderen gelten für Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, welche die Schweiz verlassen haben und beabsichtigen, für einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten zurückzukehren, die Pflichten nach Artikel 13a Absatz 1 VE-AIG (Anwe- senheitsmeldung und Anmeldung).

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Art. 21b Schutzmassnahmen und Ausgleichsmassnahmen bei der Anwendung des FZA Abs. 1 und 2 Der Bundesrat ist für das gesamte Verfahren vor dem GA des FZA und dem Schieds- gericht zuständig (Art. 21b Abs. 1 und 2 VE-AIG). Führt die Anwendung des FZA in der ganzen Schweiz, in einer bestimmten Region oder in einer bestimmten Branche zu schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen, so kann der Bundes- rat einen Antrag an den GA nach dem neuen Artikel 14a Absatz 1 FZA stellen zu deren Beseitigung (Art. 21b Abs. 1 VE-AIG). Er kann Beschlüsse des GA nach dem neuen Artikel 14a Absatz 1 FZA über Schutzmassnahmen nach den Absätzen 6 und

7 genehmigen und sie umsetzen, soweit sie nicht direkt anwendbar sind (Art. 21b

Abs. 1 VE-AIG). Trifft der GA des FZA keinen Beschluss, so kann der Bundesrat das Schiedsgericht gemäss neuem Artikel 14a Absätze 2 und 4 FZA anrufen (Art. 21b Abs. 2 VE-AIG). Stellt das Schiedsgericht gemäss neuem Artikel 14a Absätze 3 und 5 FZA fest, dass die Voraussetzungen nach den genannten Bestimmungen erfüllt sind, so kann er Schutzmassnahmen nach den Absätzen 6 und 7 ergreifen (Art. 21b Abs. 2 VE-AIG). Abs. 3 Gemäss Absatz 3 kann der Bundesrat trotz einem negativen Entscheid des Schiedsge- richts selbst vorübergehende geeignete Schutzmassnahmen gemäss Absatz 6 und 7 ergreifen, wenn er zum Schluss kommt, dass die Probleme derart gross sind, dass Massnahmen erforderlich erscheinen. Sollen diese Massnahmen länger als 12 Monate dauern, muss der Bundesrat innerhalb dieser Frist der Bundesversammlung eine ent- sprechende Vorlage unterbreiten. Die Massnahmen des Bundesrates gelten jedoch über diese Frist hinaus bis zum Entscheid des Parlaments über die Vorlage. Wenn der Bundesrat beziehungsweise die Bundesversammlung solche Massnahmen ergreift, könnte die EU ihrerseits ein Streitbeilegungsverfahren anstreben, wenn sie der Ansicht ist, dass diese Massnahmen – da ausserhalb der Schutzklausel – das FZA verletzen. Diesfalls könnte es gegebenenfalls zu Ausgleichsmassnahmen in den Bin- nenmarktabkommen (ausgenommen dem Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens) kommen. Die konkretisierte Schutzklausel sowie das im Institutionellen Protokoll festgelegte Streitbeilegungsverfahren mit der Möglichkeit von Ausgleichsmassnahmen stellen wesentliche Neuerungen im Vergleich zum geltenden FZA dar. Neu sieht das FZA selber einen Mechanismus für den Fall vor, dass eine Vertragspartei vom FZA ab- weicht. Dieser Mechanismus greift auch, falls die Schweiz trotz negativem Entscheid des Schiedsgerichts befristete Schutzmassnahmen in Anwendung von Artikel 21b Ab- satz 3 VE-AIG ergreift. Es ist davon auszugehen, dass das Bundesgericht diesen neuen Mechanismus berücksichtigen wird, wenn es seine Rechtsprechung zum Verhältnis zwischen innerstaatlichem Recht und dem FZA im Falle von Normenkonflikten über- prüft. Abs. 4

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Ergreift die EU Schutzmassnahmen gegen die Schweiz, ist der Bundesrat für das all- fällige Ergreifen von Ausgleichsmassnahmen im Geltungsbereich des FZA gegenüber der EU zuständig. Abs. 5 Der Bundesrat kann das Vorliegen von schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozi- alen Problemen nach Absatz 1 in der ganzen Schweiz, in einer bestimmten Region oder einer bestimmten Branche gestützt auf geeignete Indikatoren, insbesondere in den Bereichen der Zuwanderung, des Arbeitsmarktes, der sozialen Sicherheit, des Wohnungswesens und des Verkehrs, prüfen (Art. 21b Abs. 5 Satz 1 VE-AIG). Er kann also die Auslösung der Schutzklausel prüfen, wenn geeignete Indikatoren auf schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme hinweisen. Er muss aber die Auslösung der Schutzklausel prüfen, wenn die gestützt auf das FZA ausgelöste Net- tozuwanderung, die Zunahme der Beschäftigung von Grenzgängerinnen und Grenz- gängern, der Arbeitslosigkeit oder des Sozialhilfebezugs einen vom Bundesrat festge- legten Schwellenwert für die ganze Schweiz überschreitet (Art. 21b Abs. 5 Satz 2 VE- AIG).

1. Satz (Indikatoren)

Die Auflistung der Indikatoren ist in Artikel 21b Absatz 5 Satz 1 VE-AIG nicht ab- schliessend. Als relevante Bereiche für die zu berücksichtigenden Indikatoren sind beispielhaft die Zuwanderung, der Arbeitsmarkt (z.B. Beschäftigungs-, Arbeitslosig- keit- und Lohnentwicklung, Spesenentschädigungen), die soziale Sicherheit (z.B. um- fassendere Betrachtung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe sowie der Ergänzungsleis- tungen), das Wohnungswesen (z.B. Nachfrage nach Wohnraum, Wohnungsknappheit) und der Verkehr (z.B. Staustunden) aufgeführt.

2. Satz (Schwellenwerte)

Die Prüfung der Aktivierung der Schutzklausel muss erfolgen, wenn ein Schwellen- wert überschritten wird. In Artikel 21b Absatz 5 Satz 2 VE-AIG werden daher die Nettozuwanderung aus der EU, Grenzgängerbeschäftigung, Arbeitslosigkeit und So- zialhilfebezug aufgelistet, für welche Schwellenwerte auf Verordnungsstufe definiert werden sollen. Die Schwellenwerte sollen so festgelegt werden, dass sie eine ausser- ordentliche Situation anzeigen, die schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Prob- leme vermuten lässt. Gleichzeitig soll der Bundesrat die Schwellenwerte so festlegen, dass sie realistischerweise auch erreicht werden können. Im Bereich der Zuwanderung könnte es sich um eine ausserordentlich hohe Nettozu- wanderung aus der EU handeln. Der Schwellenwert bei der Nettozuwanderung könnte beispielsweise berechnet werden, in dem der EU-Wanderungssaldo (Einwanderung minus Auswanderung) eines Jahres ins Verhältnis gesetzt wird mit der gesamten stän- digen Wohnbevölkerung in der Schweiz. Auf nationaler Ebene könnte dieser Schwel- lenwert auf 0,74 Prozent festgelegt werden (d.h. ab einer Nettozuwanderung von ge- rundet 0,8 % und darüber müsste die Auslösung der Schutzklausel geprüft werden). Bei der Grenzgängerbeschäftigung könnte beispielsweise die Veränderung im Grenz- gängerbestand binnen eines Jahres im Verhältnis zur Anzahl der Erwerbstätigen des Vorjahres beigezogen werden. Diese würde somit den Beitrag der EU- Grenzgängerbeschäftigung zum Wachstum der Beschäftigung in einem Jahr messen.

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Es könnte ein Schwellenwert von 0,34 Prozent festgelegt werden, das heisst die Prü- fung der Auslösung der Schutzklausel würde bei einem jährlichen Zuwachs der Grenzgängerbeschäftigung um gerundet 0,4 Prozent und höher erfolgen. Im Bereich des Arbeitsmarkts könnte eine starke Zunahme der Arbeitslosigkeit, wie sie in der Vergangenheit etwa nach Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise im Jahr 2009 oder der Covid-Krise im Jahr 2020 zu beobachten war, als Auslöser festge- legt werden. Konkret könnte die Veränderung der Arbeitslosigkeit auf nationaler Ebene im Vergleich zum Vorjahr herangezogen werden. Gemessen würde hier nicht nur die Veränderung der Arbeitslosigkeit von Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten, sondern der allgemeinen Arbeitslosigkeit in der Schweiz, da diese ein verlässlicher Krisenindikator ist. Bei der Arbeitslosigkeit dürfte es schwieriger sein, einen direkten Zusammenhang zwischen der Anwendung des FZA und der Zu- nahme der Arbeitslosigkeit zu belegen. Dies rechtfertigt einen höheren Schwellen- wert. Der Schwellenwert könnte beispielswies auf 30 Prozent festgesetzt werden. Nimmt die Arbeitslosigkeit in einem Jahr um mehr als 30 Prozent zu, so müsste die Prüfung der Schutzklausel erfolgen. Es besteht ein Kostenrisiko für die Kantone und Gemeinden, wenn die Sozialhilfe- kosten als Folge der Anwendung des FZA zunehmen. Der Bundesrat soll deshalb die Anwendung der Schutzklausel auch dann prüfen, wenn eine starke Zunahme des So- zialhilfebezugs durch Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten beobachtet wird. Hierfür könnte die Zunahme der Anzahl Sozialhilfebeziehenden mit Staatsangehörig- keit der EU-Mitgliedstaaten auf gesamtschweizerischer Ebene herangezogen werden. Der Schwellenwert könnte beispielsweise auf 12 Prozent festgelegt werden. Die Schwellenwerte, welche gemäss den Beispielen oben zu einer Prüfung der Schutzklausel geführt hätten, wären im Zeitraum 2011 bis 2023 insgesamt viermal erreicht worden (2011 und 2022 bei der Grenzgängerbeschäftigung, 2013 bei der Net- tozuwanderung und 2020 bei der Arbeitslosigkeit, siehe nachfolgende Tabelle 2.3.8.1.1[1]). Tabelle 2.3.8.1.1 (1): Berechnung der jährlichen nationalen Schwellenwerte seit 2002

Veränderung des EU- EU- Veränderung der Sozialhilfebezugs Jahr Nettozuwande- Grenzgängerbe- Arbeitslosigkeit von EU-Staats- rung (%) schäftigung (%) (%) angehörigen (%)

2002 0,2 n/a +50 n/a

2003 0,3 n/a +45 n/a

2004 0,3 n/a +5 n/a

2005 0,3 n/a -3 n/a

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2006 0,4 n/a -11 n/a

2007 0,7 n/a -17 -4

2008 0,9 n/a -7 -3

2009 0,6 n/a +44 +7

2010 0,5 n/a +4 +4

2011 0,7 0,4 -19 +6

2012 0,7 0,3 +2 +11

2013 0,8 0,2 +9 +6

2014 0,7 0,2 0 +4

2015 0,6 0,2 +4 +2

2016 0,5 0,2 +5 +2

2017 0,4 0,2 -4 0

2018 0,3 0,1 -17 -4

2019 0,4 0,2 -9 -4

2020 0,5 0,0 +36 -1

2021 0,4 0,3 -6 -6

2022 0,6 0,4 -28 -7

2023 0,7 0,2 -6 0

2024 0,6 0,2 +20

Quelle: Statistik der Bevölkerung und der Haushalte des BFS (STATPOP) und Aus- länderstatistik 2024 des SEM für die Nettozuwanderung, Grenzgängerstatistik des BFS (GGS) und Statistik der Unternehmensstruktur des BFS (STATENT) für die Grenzgängerrate, Arbeitsmarktstatistik des SECO für die Arbeitslosigkeit, Sozialhil- festatistik (ausländische Sozialhilfebeziehende und Sozialhilfequote der wirtschaftli- chen Sozialhilfe) des BFS für den Sozialhilfebezug.

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Erläuterungen zur Berechnung der jährlichen Schwellenwert in der Tabelle 2.3.8.1.1 (1): Bei der EU-Nettozuwanderung wird der jährliche Wanderungssaldo ins Verhält- nis gesetzt zur gesamten ständigen Wohnbevölkerung der Schweiz zu Jahresbeginn. Die Zuwachsrate der EU-Grenzgängerbeschäftigung wird berechnet, indem die Ver- änderung des Grenzgängerbestands ins Verhältnis zur Anzahl der Beschäftigten ge- mäss Statistik der Unternehmensstruktur (STATENT) des Vorjahres gesetzt wird. Für das Jahr 2024 wird die Veränderung des Grenzgängerbestands zur Beschäftigung des vorletzten Jahres (2022) ins Verhältnis gesetzt, da noch kein Wert für 2023 aus der STATENT vorliegt. Bei der Veränderung der Arbeitslosigkeit wird die jährliche Ver- änderung der Anzahl aller gemeldeten arbeitslosen Personen in der Schweiz gemäss SECO betrachtet. Beim Sozialhilfebezug wird die jährliche Veränderung der Anzahl Sozialhilfebeziehender mit Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedstaates berechnet. Bei der Grenzgängerrate und bei der Veränderung des Sozialhilfebezugs sind Zahlen gemäss obiger Definition erst ab 2011, resp. 2007 verfügbar. Im Rahmen der Erarbei- tung des Monitorings zur Schutzklausel wird geprüft, welche Statistiken geeignet sind, um zeitnah und verlässlich die Schwellenwerte aus der Schutzklausel zu über- wachen (s. Ziff. 2.3.7.3.1). Abs. 6 Im Absatz 6 wird festgehalten, welche Schutzmassnahmen beziehungsweise Aus- gleichsmassnahmen der Bundesrat ergreifen kann: Bestimmte Zulassungsvorausset- zungen nach den Artikeln 18–29 AIG und die Abweichungen nach 30 AIG können auch für Personen angewendet werden, für die das FZA zur Anwendung kommt (Fest- legung von Höchstzahlen, Schaffung eines Vorrangs der inländischen Arbeitskräfte, Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie Bedingungen für die Zulassung von Nichterwerbstätigen). Zudem kann als Schutzmassnahme bei unfreiwilliger Ar- beitslosigkeit der Entzug des Aufenthaltsrechts in Abweichung von Artikel 61a VE- AIG vorgesehen werden. Weiter soll es möglich sein, die Dauer der Stellensuche ein- zuschränken und die Einhaltung der Aufenthaltsvoraussetzungen für einen vorgese- henen Aufenthalt von mehr als drei Monaten bereits zum Zeitpunkt der Einreise zu prüfen. Bei den vorgeschlagenen Schutzmassnahmen handelt es sich um Massnahmen, die grösstenteils im AIG bereits für Drittstaatsangehörige vorgesehen sind. Damit kann die Schutzklausel bei ihrer Anrufung in kurzer Zeit ihre Wirkung entfalten, ohne den Gesetzgebungsprozess durchlaufen zu müssen. Die Massnahmen «Beschränkung der Dauer der Stellensuche und frühere Prüfung der Aufenthaltsvoraussetzungen» sind nicht im AIG vorgesehen, sind aber genügend bestimmt, damit der Bundesrat diese Massnahmen in einer gesetzesvertretenden Verordnung erlassen kann. Die aufgeführten Schutzmassnahmen sind alle geeignet, ernsthafte wirtschaftliche oder soziale Schwierigkeiten der Schweiz abzufedern und einzugrenzen. Zum Bei- spiel kann mit der Festlegung von Höchstzahlen und der Schaffung eines Inländervor- rangs die Zuwanderung gebremst und damit Schwierigkeiten in verschiedenen Berei- chen (z.B. Wohnungswesen) entgegengewirkt werden. Mit der Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie mit dem Erlöschen des Aufenthaltsrechts bei unfrei- williger Arbeitslosigkeit werden hingegen vor allem wirtschaftliche Schwierigkeiten wie die Belastung der Sozialhilfe und Sozialversicherungen entgegengewirkt. Diese

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letzteren Massnahmen zielen auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die sich bereits in der Schweiz aufhalten. Abs. 7 Die Massnahmen nach Absatz 6 müssen Rechte nach dem FZA betreffen, geeignet sein und zeitlich und in ihrem Umfang begrenzt sein. Die geplanten Schutzmassnah- men müssen ausserdem angemessen sein und in direktem Zusammenhang mit der Be- seitigung der Probleme im Sinne von Absatz 1 stehen. FZA-kompatible Massnahmen zur Behebung eines Problems sind vorgängig zu prüfen und gegebenenfalls als mil- dere Massnahme zu bevorzugen. Der Bundesrat kann nationale, oder auch regionale (ein oder mehrere Kantone) und branchenspezifische Schutzmassnahmen treffen, wenn die Prüfung aufzeigt, dass die Anwendung des FZA nicht auf nationaler Ebene zu schwerwiegenden Problemen führt, sondern der Zusammenhang nur in einer Re- gion oder einer Wirtschaftsbranche besteht. Dadurch dürfte die entsprechende Schutz- massnahme auch als verhältnismässig gelten. Abs. 8 Sollten die Massnahmen nach Absatz 6 nicht genügen oder werden andere Massnah- men in Abweichung des FZA, die eine Gesetzesänderung erfordern, z.B. in den Be- reichen des Arbeitsmarktes, der sozialen Sicherheit oder des Wohnungswesens oder des Verkehrs als notwendig erachtet, so unterbreitet der Bundesrat der Bundesver- sammlung zusätzliche oder andere Massnahmen, falls notwendig im dringlichen Ver- fahren (Art. 165 BV). Abs. 9 Der Bundesrat hört die zuständigen parlamentarischen Kommissionen, die Kantone und die Sozialpartner vor dem Stellen eines Antrags gemäss Absatz 1, vor dem Er- greifen von Schutzmassnahmen oder Ausgleichsmassnahmen nach den Absätzen 1-4 oder wenn er beabsichtigt, auf das Stellen eines Antrags gemäss Absatz 1 trotz Über- schreitung eines nach Absatz 5 zweiter Satz festgelegten Schwellenwertes zu verzich- ten an. Abs. 10 Ausserdem soll jedem Kanton die Möglichkeit gegeben werden, dem Bundesrat zu beantragen, die Aktivierung der Schutzklausel zu prüfen, wenn im Kanton schwer- wiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme vorliegen. Die Auswirkungen des FZA sind regional sehr unterschiedlich. Dies zeigt sich in der Nettozuwanderung und insbesondere auch in der Grenzgängerbeschäftigung. Gewisse Grenzkantone weisen dabei überproportional hohe Grenzgängerzahlen im Vergleich zum Rest der Schweiz auf. Dementsprechend können auch Schwierigkeiten bei der Anwendung des FZA regional begrenzt sein. Um dieser besonderen Situation der Grenzkantone Rechnung zu tragen, wird als Schwellenwert unter anderem auch die Zunahme der Grenzgän- gerbeschäftigung vorgesehen (siehe Abs. 5). Ein solches Antragsrecht für die Kantone umfasst die Möglichkeit bei Bedarf und mit entsprechender Begründung dem Bundesrat zu beantragen, das Verfahren zur Akti- vierung der Schutzklausel auszulösen, deren Schutzmassnahmen auf einen oder meh- rere Kantone beschränkt sind. Ist einer der nationalen Schwellenwerte erreicht, führt der Antrag zu einer obligatorischen Prüfung der Aktivierung der Schutzklausel. Zwar

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hat der Bundesrat gemäss Artikel 21b Absatz 5 VE-AIG ohnehin die Pflicht, in diesen Fällen die Aktivierung der Schutzklausel zu prüfen. Der Mehrwert des Antragsrechts der Kantone besteht jedoch darin, dass sie vorschlagen können, auch kantonal oder regional beschränkte Schutzmassnahmen einzuführen, indem sie nachweisen, dass auf ihrem Gebiet besondere, ernsthafte wirtschaftliche oder soziale Schwierigkeiten vor- liegen, die auf die Anwendung des FZA zurückzuführen sind. Der Bundesrat bleibt aber auch bei einem entsprechenden kantonalen Antrag frei, schweizweite Schutz- massnahmen zu ergreifen. Ist kein nationaler Schwellenwert überschritten, kann der Bundesrat gestützt auf einen kantonalen Antrag ebenfalls eine Prüfung der Aktivie- rung der Schutzklausel vornehmen. Bestehen starke Hinweise auf eine besondere kan- tonale Problematik, beispielsweise gestützt auf weitere Indikatoren, kann sich eine solche Prüfung aufdrängen, der Bundesrat behält indes einen Ermessenspielraum.

Art. 41c Sozialhilfe von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA Allgemeines Der Ausschluss von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA und deren Familienangehörigen von der Sozialhilfe ist heute in Artikel 29a AIG ge- regelt, soweit diese sich lediglich zum Zweck der Stellensuche in der Schweiz aufhal- ten, und in Artikel 61a AIG im Falle einer unfreiwilligen Beendigung des Arbeitsver- hältnisses vor Ablauf der ersten zwölf Monate des Aufenthalts. Artikel 41c VE-AIG übernimmt den Inhalt der Artikel 29a und 61a AIG für Staats- angehörige der Mitgliedstaaten der EU und der EFTA (Abs. 1 Bst. a und d). Zusätz- lich sieht er zwei neue Situationen vor, die zu einem Sozialhilfeausschluss führen und ausschliesslich Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten betreffen (Abs. 1 Bst. b und c). Diese Bestimmung stützt sich auf Artikel 121 Absatz 1 BV (s. Ziff. 2.3.10.2.3). Aus Gründen der Systematik ist es sinnvoll, diese Bestimmung im 6. Kapitel des AIG («Regelung des Aufenthalts») zu integrieren, da sie nicht die «Zulassungsvorausset- zungen» im Sinne des 5. Kapitels betrifft. Vielmehr regelt sie die Rechte und Pflichten von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der EU und der EFTA während ihres Auf- enthalts, in erster Linie den Sozialhilfeausschluss. Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA, die von ihrem Anspruch auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit in der Schweiz Gebrauch machen, ohne ihren Wohnsitz im Ausland aufzugeben (Grenzgängerinnen und Grenzgänger), erhalten ausschliesslich in ihrem Wohnsitzstaat Sozialhilfeleistungen (s. Art. 20 des Bundes- gesetzes vom 24. Juni 1977302 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürfti- ger und Art. 70 Abs. 4 der Verordnung [EG] Nr. 883/2004303). Es ist daher nicht not- wendig, sie in dieser Bestimmung ausdrücklich auszuschliessen. Abs. 1

302 SR 851.1 303 SR 0.831.109.268.1

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Der Klarheit halber wurde die in den Artikeln 29a und 61a AIG verwendete Formu- lierung im Sinne eines «Nichtbestehens eines Sozialhilfeanspruchs» durch den «So- zialhilfeausschluss» ersetzt. Dadurch kommt der von der Schweiz im Bereich der So- zialhilfe für bestimmte Personenkategorien verfolgte restriktive Ansatz deutlicher zum Ausdruck. Bst. a Gemäss Artikel 24 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG ist die Schweiz nicht ver- pflichtet, Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten, die weder Arbeitnehmende noch Selbstständige sind beziehungsweise denen dieser Status nicht erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der Stellensuche nach den ersten drei Monaten des Aufenthalts (Art. 6) einen Anspruch auf Sozialhilfe zu gewähren, sofern sie nach- weisen können, dass sie weiterhin Arbeit suchen und dass sie eine begründete Aus- sicht haben, eingestellt zu werden (Art. 14 Abs. 4 Bst. b). Obwohl dies aus Artikel 24 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG nicht klar hervorgeht, präzisiert die Europäische Kommission, dass die Richtlinie zulässt, dass sowohl Ar- beitsuchende, die noch nicht im Aufnahmemitgliedstaat gearbeitet haben, als auch jene, die zuvor beschäftigt waren, aber das Recht auf Daueraufenthalt noch nicht er- worben haben und denen der Status als Erwerbstätige im Aufnahmestaat nicht erhal- ten bleibt, von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden können (s. Punkt iii).304 Buchstabe a betrifft Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die anfänglich zum Zweck der Stellensuche in die Schweiz einreisen oder die nach dem Verlust des Status als Erwerbstätige eine Stelle suchen, sowie ihre Familienangehörigen. Im Gegensatz zu Artikel 29a AIG sind nicht allgemein Ausländerinnen und Ausländer betroffen, da die Zulassung von Staatsangehörigen von Drittstaaten einzig zum Zweck der Stellen- suche in der Schweiz im AIG nicht geregelt ist. Die Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufent- haltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts präzisiert, dass die persönliche Si- tuation der Staatsangehörigen von EU-Mitgliedstaaten und ihrer Familienangehörigen in einem solchen Fall nicht einzeln geprüft werden muss.305 Bst. b Nach Artikel 6 der Richtlinie 2004/38/EG haben Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten das Recht auf Aufenthalt in der Schweiz während eines Zeitraums von bis zu drei Monaten, wobei sie lediglich im Besitz eines gültigen Personalauswei- ses oder Reisepasses sein müssen und ansonsten keine weiteren Bedingungen zu er- füllen oder Formalitäten zu erledigen brauchen. Ihre Familienangehörigen aus Dritt- staaten, die sie begleiten oder ihnen nachziehen, müssen lediglich im Besitz eines gültigen Reisepasses sein.

304 Ziff. 11.1.3 der Bekanntmachung der Kommission C/2023/8500 – Leitfaden zum Freizü- gigkeitsrecht der Unionsbürger und ihrer Familien, ABl. C, C/2023/1392, 22.12.2023 un- ter: https://eur-lex.europa.eu/homepage.html > Suche > 52023XC01392. 305 Siehe Änderungsprotokoll vom xx.xx.2025 zum Abkommen zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mit- gliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, Gemeinsame Erklärung über die Verwei- gerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts.

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Während dieser drei Monate können Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die nicht als Arbeitnehmende oder Selbstständige gelten oder diesen Status beibehalten, und ihre Familienangehörigen von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden (Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG). Buchstabe b hält ausdrücklich fest, dass Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die sich ohne Status als Erwerbstätige in der Schweiz aufhalten, sowie ihre Familienan- gehörigen während der ersten drei Monate ihres Aufenthalts keinen Anspruch auf So- zialhilfe haben. Damit macht der Gesetzgeber von einer in Artikel 24 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch. Diesen bedingungslo- sen Anspruch auf einen Aufenthalt in der Schweiz während bis zu drei Monaten gibt es im EFTA-Übereinkommen nicht, weshalb der Sozialhilfeausschluss auch nicht auf die Staatsangehörigen der EFTA-Mitgliedstaaten erweitert werden muss (Status quo). Buchstabe b soll die Attraktivität der Schweiz als Zuwanderungsland senken und stellt somit ein mit der Migrationspolitik vereinbares Instrument zur Steuerung der Zuwan- derung dar. Er betrifft nur Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten bei ihrer Ankunft in der Schweiz und gilt für einen begrenzten Zeitraum von drei Monaten. Oft werden die betroffenen Personenkategorien bereits auf kantonsrechtlicher Ebene von der So- zialhilfe ausgeschlossen (z. B. Touristinnen und Touristen, Studierende), da sie für die kurze Aufenthaltszeit in der Regel keinen Wohnsitz in der Schweiz haben. Der Ausschluss von der Sozialhilfe hat also begrenzte materielle und zeitliche Auswirkun- gen und lässt den Kernbereich der kantonalen Sozialhilfekompetenz unberührt (Art. 115 BV i. V. m. Art. 121 Abs. 1 BV; s. auch Ziff. 2.3.10.2.3). Die Gemeinsame Erklärung über die Verweigerung der Sozialhilfe und die Aufent- haltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts präzisiert, dass die persönliche Si- tuation in einem solchen Fall nicht einzeln geprüft werden muss (s. Punkt i).306 Bst. c Nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 2004/38/EG haben nichterwerbs- tätige Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten (z. B. Pensionierte, Studierende, Ren- tenbeziehende) das Recht auf Aufenthalt in der Schweiz, wenn sie für sich und ihre Familienangehörigen über ausreichende Mittel verfügen, sodass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen der Schweiz in Anspruch nehmen müssen. Im Gegensatz zur Richtlinie 2004/38/EG sieht das EFTA-Übereinkommen den automa- tischen Verlust des Aufenthaltsrechts vor, wenn die finanziellen Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind (Art. 23 Abs. 8 Anhang K Anlage 1), weshalb dieser Aus- schluss auch nicht auf Staatsangehörige der EFTA-Mitgliedstaaten erweitert werden muss (Status quo). Buchstabe c regelt den Sozialhilfeausschluss für Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten, die sich ohne Status als Erwerbstätige in der Schweiz aufhalten, da ihr Aufenthaltsrecht davon abhängt, dass sie über ausreichende finanzielle Mittel ver-

306 Siehe Änderungsprotokoll vom xx.xx.2025 zum Abkommen zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mit- gliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, Gemeinsame Erklärung über die Verwei- gerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts.

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fügen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b und 14 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG zur Aufrechter- haltung des Aufenthaltsrechts). Dieser Sozialhilfeausschluss ist also eine Folge der Voraussetzung, über genügend finanzielle Mittel zu verfügen. Wenn eine nichter- werbstätige Person in der Schweiz um Sozialhilfeleistungen ersucht, nimmt die für die Ausrichtung dieser Leistungen zuständige Behörde eine individuelle Prüfung vor (s. Punkt ii, a contrario). In Übereinstimmung mit dem FZA präzisiert Buchstabe c im zweiten Teil, dass die Kantone die Ausnahmen festlegen und zum Beispiel punktuelle oder kurzfristige fi- nanzielle Unterstützungen zur Bewältigung spezifischer Situationen gewähren kön- nen. Darüber hinaus ist zu erwähnen, dass betroffene Personen trotz dem Sozialhil- feausschluss ein Anrecht auf Nothilfe haben, denn dieses Grundrecht auf Existenzsicherung erstreckt sich auf alle Personen, unabhängig davon, welchen auf- enthaltsrechtlichen Status sie haben (Art. 12 BV)307. Buchstabe c soll die Attraktivität der Schweiz als Zuwanderungsland senken und stellt somit ein mit der Migrationspolitik vereinbares Instrument zur Steuerung der Zuwan- derung dar. Er betrifft nur Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die sich ohne Status als Erwerbstätige in der Schweiz aufhalten und für sich und ihre Familienan- gehörigen nicht oder nicht mehr über ausreichende finanzielle Mittel verfügen.308 Die Regelung hat also begrenzte materielle und zeitliche Auswirkungen und lässt den Kernbereich der kantonalen Sozialhilfekompetenz unberührt (Art. 115 BV i. V. m. Art. 121 Abs. 1 BV; s. auch Ziff. 2.3.10.2.3). Diese Personen haben in der Regel be- reits auf kantonsrechtlicher Ebene keinen Anspruch auf Sozialhilfe. Bst. d Nach Artikel 2 Absatz 1 Anhang K Anlage 1 des EFTA-Übereinkommens können Staatsangehörige der EFTA-Mitgliedstaaten, die zum Zweck der Stellensuche in die Schweiz einreisen oder nach Beendigung eines Arbeitsverhältnisses mit einer Dauer von weniger als einem Jahr in der Schweiz bleiben, während der Dauer des Aufent- haltes zu diesem Zweck von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden. Buchstabe d schliesst diese Personen entsprechend der im EFTA-Übereinkommen vorgesehenen Möglichkeit explizit von der Sozialhilfe aus. Im Übrigen wird auf die Ausführungen zu den Artikeln 29a und 61a AIG in der Bot- schaft vom 4. März 2016309 zur Änderung des Ausländergesetzes (Steuerung der Zu- wanderung und Vollzugsverbesserungen bei den Freizügigkeitsabkommen) verwie- sen. Abs. 2 Bst. a Artikel 41c VE-AIG bezieht sich auf Personen, die von ihrem Aufenthaltsrecht ledig- lich zur Stellensuche (EU/EFTA) oder von ihrem Aufenthaltsrecht als Nichterwerbs- tätige während bis zu drei Monaten (EU) oder während mehr als drei Monaten (EU) Gebrauch machen.

307 BGE 121 I 367 E. 2d.

308 EuGH, Urteil vom 11. November 2014, Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358.

309 BBl 2016 3007, 3053.

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Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen, die das Recht auf Daueraufenthalt erworben haben (neuer Art. 7e des FZA sowie Art. 16 und 17 der Richtlinie 2004/38/EG), sind von diesem Artikel nicht betroffen, da dieses Recht, sobald es erworben ist, nicht unter die in Kapitel III der Richtlinie 2004/38/EG aufgeführten Voraussetzungen für das Aufenthaltsrecht (Art. 6–15) fällt. Der Klarheit halber präzisiert Absatz 2 Buchstabe a deshalb, dass Absatz 1 für sie nicht gilt. Bst. b Buchstabe b regelt die besondere Situation der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA, die eine Niederlassungsbewilligung besitzen. Die Erteilung und der Widerruf der Niederlassungsbewilligung richten sich ausschliesslich nach dem AIG. Die Niederlassungsbewilligung wird unbefristet und ohne Bedingungen er- teilt (Art. 34 AIG) und kann widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Aus- länder oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist (Art. 63 Abs. 1 Bst. c AIG). Der Widerruf muss verhältnismässig sein (Art. 96 AIG). Da Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der EU und der EFTA mit einer Niederlassungsbewilligung in einem gewissen Masse Sozi- alhilfeleistungen beziehen können, ist Absatz 1 auf sie nicht anwendbar. Abs. 3 Nach Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG haben Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten nach einem rechtmässigen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren das Recht auf Daueraufenthalt in der Schweiz. Für die Berechnung dieser Zeitdauer hält der neue Artikel 7e FZA fest, dass die Schweiz beschliessen kann, Zeiträume von sechs Monaten oder mehr, in denen die Person vollständig auf Sozialhilfe angewiesen ist, nicht zu berücksichtigen. Absatz 3 schliesst gemäss der im aufdatierten FZA vorgesehenen Möglichkeit Zeit- räume von sechs Monaten oder mehr, in denen Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten vollständig auf Sozialhilfe angewiesen sind, von dieser Berechnung aus. Zum Begriff der Sozialhilfe wird auf die Normen der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS)310 und das Rundschreiben des SEM «Erläuterungen mit allge- meinen Ausführungen zur Sozialhilfe»311 verwiesen: So ist vollumfänglich von der Sozialhilfe abhängig, wer nicht in der Lage ist, die materielle Grundsicherung aus eigenen Mitteln zu decken und daher eine finanzielle Unterstützung bezieht. Ziel der grundversorgenden Sozialhilfe ist die reine Existenzsicherung einer Person ohne wei- tergehende fachliche Zielsetzungen wie Integration, Aus- und Weiterbildung oder Fa- milienförderung usw.

310 www.skos.ch > SKOS-Richtlinien.

311 Rundschreiben des SEM vom 2. Februar 2021 «Erläuterungen mit allgemeinen Ausfüh- rungen zur Sozialhilfe und zur Zustimmungspflicht beim Bezug von Sozialhilfe nach der Verordnung des EJPD über das ausländerrechtliche Zustimmungsverfahren (ZV-EJPD)» unter www.sem.admin.ch > Publikationen & Service > Weisungen und Kreisschreiben > I. Ausländerbereich > 3 Aufenthaltsregelung > Anhang zu Ziffer 3.4.5 und Ziffer 8.11.

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Art. 61a Verlust des Status als Erwerbstätige und des Aufenthaltsrechts von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten Das Ziel von Artikel 61a AIG, die Rechtsstellung der Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten bei Beendigung der selbstständigen oder unselbstständigen Erwerbs- tätigkeit zu regeln, ist nach wie vor gegeben. Der Artikel muss jedoch totalrevidiert werden, um den Änderungen aus der (Teil-)Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG Rechnung zu tragen. Die Verweise im geltenden Absatz 1 auf die Kurzaufenthaltsbe- willigung und das Aufenthaltsrecht sind nicht mehr relevant, die Absätze 2, 3 und 4 stehen im Widerspruch zur Richtlinie 2004/38/EG bezüglich der Aufrechterhaltung des Status als Erwerbstätige, und Situationen nach Absatz 5 sind in der Richtli- nie 2004/38/EG bereits klar geregelt (vorübergehende Arbeitsunfähigkeit durch Art. 7 Abs. 3 Bst. a und das aktuell geltende Verbleiberecht durch Art. 17 der Richtli- nie 2004/38/EG). Betroffen sind hier Erwerbstätigkeiten, die im Aufnahmestaat ausgeübt werden, un- abhängig von deren Art (selbstständig oder unselbstständig) und von der Art des ge- schlossenen Arbeitsvertrags312, solange es sich um tatsächliche und echte Tätigkeiten handelt, wobei solche Tätigkeiten ausser Betracht bleiben, die einen so geringen Um- fang haben, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellen313. Personen, die das Recht auf Daueraufenthalt erworben haben oder eine Niederlas- sungsbewilligung besitzen, verlieren ihren Status als Erwerbstätige, nicht aber ihr Recht auf Daueraufenthalt oder ihre Niederlassungsbewilligung. Denn das Recht auf Daueraufenthalt unterliegt nicht den Voraussetzungen nach Kapitel III der Richtli- nie 2004/38/EG (Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG), und die Niederlassungs- bewilligung wird unbefristet und ohne Bedingungen erteilt (Art. 34 Abs. 1 AIG). Abs. 1 Nach Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe c der Richtlinie 2004/38/EG bleibt bei Staatsan- gehörigen der EU-Mitgliedstaaten die Erwerbstätigeneigenschaft während mindes- tens sechs Monaten erhalten, wenn sie sich bei ordnungsgemäss bestätigter unfreiwil- liger Arbeitslosigkeit nach Ablauf ihres auf weniger als ein Jahr befristeten Arbeitsvertrags oder bei im Laufe der ersten zwölf Monate eintretender unfreiwilliger Arbeitslosigkeit dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung stellen. Das Aufenthalts- recht steht ihnen zu, solange sie diese Voraussetzungen erfüllen (Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG). Der Absatz 1 regelt den Verlust des Status als Erwerbstätige und des damit verbunde- nen Aufenthaltsrechts von mehr als drei Monaten gemäss dem FZA de lege, wenn die selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit während höchstens zwölf Mo- naten ausgeübt wurde (s. EuGH-Urteil Gusa314). Wenn die Person sich nicht als Stellensuchende beim zuständigen Arbeitsamt anmel- det, erlischt ihr Aufenthaltsrecht als selbstständig oder unselbstständig erwerbstätige Person mit Beendigung der Erwerbstätigkeit. Wenn sie sich anmeldet, erlischt es

312 EuGH, Urteil vom 11. April 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, Rn 48.

313 EuGH, Urteil vom 23. März 1982, Levin, C-53/81, EU:C:1982:105, Rn 17.

314 EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017, Gusa, C-422/16, EU:C:2017:1004, Rn 36.

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sechs Monate nach der Beendigung der Erwerbstätigkeit. Damit macht der Gesetzge- ber vom Handlungsspielraum der Richtlinie 2004/38/EG («mindestens sechs Mo- nate») Gebrauch. Die persönliche Situation muss jeweils nicht im Einzelfall beurteilt werden. Abs. 2 Nach Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe b der Richtlinie 2004/38/EG bleibt Staatsangehö- rigen der EU-Mitgliedstaaten die Erwerbstätigeneigenschaft erhalten, wenn sie sich bei ordnungsgemäss bestätigter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach mehr als einjäh- riger Beschäftigung dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung stellen. Absatz 2 regelt den Verlust des Status als Erwerbstätige und des damit verbundenen Aufenthaltsrechts von mehr als drei Monaten gemäss dem FZA de lege, wenn die selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit im Zeitpunkt der unfreiwilligen Arbeitslosigkeit während mehr als zwölf Monaten ausgeübt wurde.

– Buchstabe a regelt den Fall, in dem Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten sich nicht innerhalb der vom Bundesrat festgelegten Frist als Stellensuchende beim zuständigen Arbeitsamt melden.

– Buchstabe b bezieht sich auf den Fall, in dem Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten nicht vorhaben, ernsthaft und in gutem Glauben mit dem zuständigen Arbeitsamt zusammenzuarbeiten, um innerhalb eines angemes- senen Zeitraums eine Stelle zu finden.

– Buchstabe c betrifft den Fall, in dem für Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten nach einem längeren Zeitraum ohne Erwerbstätigkeit (ein bis zwei Jahre Arbeitslosenentschädigung + sechs Monate) objektiv be- trachtet keine realistische Aussicht mehr darauf besteht, eine neue Stelle zu finden. In diesem Fall verfehlt die Zusammenarbeit das Ziel, innerhalb eines angemessenen Zeitraums eine Stelle zu finden.315 Bevor der Verlust des Status als Erwerbstätige und des Aufenthaltsrechts festgestellt wird (Fest- stellungsverfügung über das Nichtbestehen von Rechten, Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG), hört die Behörde die Person an (Art. 30 Abs. 1 VwVG). Diese muss glaubhaft machen, dass Aussicht darauf besteht, in absehbarer Zeit eine neue Stelle zu finden, auch wenn die Situation dies nicht vermuten lässt, sodass die Behörde die individuelle Situation der Person berücksich- tigen kann.

Art. 61b Erlöschen des Aufenthaltsrechts von Staatsangehörigen der EFTA- Mitgliedstaaten Die Bestimmungen des bisherigen Artikels 61a AIG sind für EFTA-Staatsangehörige weiterhin gültig. Ihr Inhalt wird daher im neuen Artikel 61b VE-AIG übernommen

315 Siehe Änderungsprotokoll vom xx.xx.2025 zum Abkommen zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mit- gliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, Gemeinsame Erklärung über die Verwei- gerung der Sozialhilfe und die Aufenthaltsbeendigung vor Erwerb des Daueraufenthalts.

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und entsprechend angepasst (kein Verweis mehr auf die Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten). Einzig der Sozialhilfeausschluss nach unfreiwilliger Beendigung des Arbeitsverhältnisses in den ersten zwölf Monaten des Aufenthalts ist künftig in Artikel 41c VE-AIG geregelt, der die Sozialhilfe betreffend Staatsangehörige der Mit- gliedstaaten der EU oder der EFTA zum Gegenstand hat. Im Übrigen wird auf die Ausführungen zum bisherigen Artikel 61a AIG der Botschaft vom 4. März 2016316 zur Änderung des Ausländergesetzes (Steuerung der Zuwande- rung und Vollzugsverbesserungen bei den Freizügigkeitsabkommen) verwiesen.

Art.61c Nichtbestehen oder Erlöschen des Aufenthaltsrechts von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten bei Rechtsmissbrauch Nach Artikel 35 der Richtlinie 2004/38/EG kann die Schweiz die Massnahmen erlas- sen, die notwendig sind, um die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte (d. h. auch das Recht auf Daueraufenthalt) im Falle von Rechtsmissbrauch oder Betrug – bei- spielsweise durch Eingehung von Scheinehen – zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen. Ein Rechtsmissbrauch liegt vor, wenn eine Person sich rechtliche Vorteile verschafft, indem sie dem Anschein nach die Regeln einhält, ohne jedoch tatsächlich deren Zweck zu verfolgen (s. EuGH-Urteil Emsland-Stärke317). Der neue Artikel 61c VE-AIG beinhaltet eine nicht abschliessende Liste von rechts- missbräuchlichen Situationen, die zur Feststellung des Nichtbestehens oder des Erlö- schens des (Dauer-)Aufenthaltsrechts führen, wenn es in missbräuchlicher Weise gel- tend gemacht wird. Diese Bestimmung gilt nicht für Staatsangehörige der EFTA- Mitgliedstaaten. Die zuständige Behörde entscheidet jeweils unter Berücksichtigung aller Umstände im Einzelfall (Verhältnismässigkeitsprüfung; Art. 96 AIG). Bst. b Hier geht es um das missbräuchliche Erlangen von Vorteilen, die im Zusammenhang mit dem Aufenthaltsrecht nach Artikel 7 der Richtlinie 2004/38/EG stehen (insb. So- zialhilfeleistungen, Recht auf Daueraufenthalt), während der Wohnsitz im Herkunfts- staat der EU beibehalten wird. Der Wohnsitz einer Person befindet sich in dem Land, in dem sie die Absicht dauernden Verbleibens hat (s. Art. 23 des Zivilgesetzbu- ches318). Im Urteil 2C_5/2021 vom 2. Dezember 2021 legte das Bundesgericht die Vorausset- zungen für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA oder einer Grenz- gängerbewilligung EU/EFTA näher dar. Es wurde festgehalten, dass eine erwerbstä- tige Person für die Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilli- gung EU/EFTA gewillt sein muss, sich in der Schweiz niederzulassen. Ist die be-

316 BBl 2016 3007 3054 ff.

317 EuGH, Urteil vom 14. Dezember 2000, Emsland-Stärke, C-110/99, EU:C:2000:695, Rn 52 und 53. 318 SR 210

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troffene Person hingegen als Grenzgängerin oder Grenzgänger im Sinne des FZA tä- tig, besteht der notwendige Wille zur Niederlassung in der Schweiz nicht und eine allenfalls bestehende Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA muss widerrufen und durch eine Grenzgängerbewilligung EU/EFTA ersetzt werden (Art. 23 VFP). Durch diese nachträgliche Präzisierung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde im Be- reich des FZA Klarheit geschaffen (s. Ziff. 3.1.2 des erläuternden Berichts zur Ände- rung des AIG «Erleichterung der selbstständigen Erwerbstätigkeit, Berücksichtigung des Lebensmittelpunkts und Zugriffe auf Informationssysteme»319). Mit der (teilweisen) Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG ändert sich nichts am Ziel des FZA. Die vorgängig genannte Rechtsprechung des Bundesgerichts behält also ihre Relevanz und wird weiterhin mutatis mutandis angewendet. Es wird weiterhin zwi- schen Personen, die sich in der Schweiz aufhalten, und Personen, die in der Schweiz als Grenzgängerin oder Grenzgänger erwerbstätig sind, unterschieden (Art. 13a VE- AIG). Durch diese Unterscheidung erhalten Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten, die ihren Wohnsitz im Aufnahmestaat haben, dort auch gewisse Rechte. Ohne Wohnsitz im Aufnahmestaat können sie sich nicht auf diese Rechte (z. B. Verbleiberecht) berufen. Die beiden Personenkategorien lassen sich also durch den Willen, sich in der Schweiz niederzulassen, unterscheiden. Bst. c Hier geht es um Aufenthalte von mehr als drei Monaten in der Schweiz, obwohl die Voraussetzungen dafür nicht erfüllt sind (Status als Erwerbstätige oder ausreichende finanzielle Mittel; s. Art. 7 der Richtlinie 2004/38/EG). Nach Artikel 6 der Richtlinie 2004/38/EG haben Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen das Recht auf Aufenthalt im Hoheits- gebiet der Schweiz für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten, wobei sie lediglich im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses sein müssen und ansons- ten keine weiteren Bedingungen zu erfüllen oder Formalitäten zu erledigen brauchen. Dem EuGH zufolge müssen Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die ein neuer- liches Aufenthaltsrecht nach Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG in An- spruch nehmen möchten, das Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats nicht nur physisch verlassen, sondern auch ihren Aufenthalt im betreffenden Hoheitsgebiet tatsächlich und wirksam beendet haben, sodass bei ihrer Rückkehr in dieses Hoheitsgebiet nicht davon ausgegangen werden kann, dass ihr vorangegangener Aufenthalt in Wirklich- keit ununterbrochen fortbesteht. Sie können nicht dazu verpflichtet werden, sich wäh- rend eines Mindestzeitraums, beispielsweise von drei Monaten, ausserhalb des Auf- nahmestaats aufzuhalten, um sich auf ein neuerliches Aufenthaltsrecht nach dem genannten Artikel berufen zu können (EuGH-Urteil Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid320).

319 Erläuternder Bericht, abrufbar unter: https://www.sem.admin.ch/sem/de/home.html > Das SEM > Laufende Rechtsetzungsprojekte > Änderung des Ausländer- und Integrationsge- setzes (Erleichterung der selbstständigen Erwerbstätigkeit, Berücksichtigung des Lebens- mittelpunkts und Zugriffe auf Informationssysteme). 320 EuGH, Urteil vom 22. Juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-719/19, EU:C:2021:506, Rn 81 und 89.

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Wie im französischen Recht (s. Art. L251-1 Abs. 3 des Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile321) soll diese Bestimmung daher verhindern, dass Aufenthalte von weniger als drei Monaten aneinandergereiht werden mit dem Ziel, im betreffenden Hoheitsgebiet zu verbleiben, obwohl die Voraussetzungen für einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten nicht erfüllt sind. Bst. d Hier geht es um Fälle, in denen der Anschein erweckt wird, eine (selbstständige oder unselbstständige) Erwerbstätigkeit auszuüben, mit dem einzigen Ziel, die Lebens- grundlagen mithilfe von Sozialleistungen zu finanzieren. Das Bundesgericht hält fest, dass die Einreise in die Schweiz für eine fiktive bezie- hungsweise zeitlich sehr kurze Erwerbstätigkeit mit dem Ziel, von vorteilhafteren So- zialleistungen als im Heimat- oder einem anderen Mitgliedstaat der EU oder der EFTA zu profitieren, als missbräuchlich bezeichnet werden kann.322 Dies deckt sich mit der Rechtsprechung des EuGH. In seinem Urteil Ninni-Orasche323 befand das Ge- richt, dass eine Situation, in der ein Staatsangehöriger eines EU-Mitgliedstaats eine kurzfristige unselbstständige Erwerbstätigkeit mit dem einzigen Ziel ausgeübt hat, im Aufnahmestaat in den Genuss von gewissen Unterstützungsleistungen zu kommen, als rechtsmissbräuchlich betrachtet werden kann.

Art. 61d Erlöschen des Aufenthaltsrechts von Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten Abs. 1 In der geltenden Version ist Artikel 61 Absatz 1 AIG nicht subsidiär (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG) auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten anwendbar, die ein Aufent- haltsrecht von mehr als drei Monaten gemäss dem FZA besitzen, da er sich auf das Erlöschen von «Bewilligungen» bezieht, welche durch die Teilübernahme der Richt- linie 2004/38/EG jedoch wegfallen. Auf ihre aus Drittstaaten stammenden Familien- angehörigen ist er hingegen anwendbar, da diese über eine Aufenthaltskarte verfügen (Status quo). Dieser Absatz regelt das Erlöschen des Aufenthaltsrechts de lege. Bezüglich der Lan- desverweisung sei auf den neuen Artikel 7h FZA verwiesen. Abs. 2 In der geltenden Version ist Artikel 62 Absatz 1 AIG nicht subsidiär (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG) auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten anwendbar, die ein Aufent- haltsrecht von mehr als drei Monaten gemäss dem FZA besitzen, da er sich auf den

321 https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006070158/2024-04-23 > Partie législative (Articles L110-1 à L837-4) > Livre II: Dispositions applicables aux ci- toyens de l'union européenne et aux membres de leur famille (Articles l200-1 à l286-2) > Titre V: décisions d'éloignement (Articles L251-1 à L253-1) > Chapitre I: Obligation de quitter le territoire français (Articles L251-1 à L251-8) > Section 1: Décision portant obli- gation de quitter le territoire français (Articles L251-1 à L251-2).

322 S. BGE 131 II 339 E. 3.4 und 141 II 1 E. 2.2.1.

323 EuGH, Urteil vom 6. November 2003, Ninni-Orasche, C-413/01, ECLI:EU:C:2003:600, Rn 41 und 46.

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Widerruf von «Bewilligungen» bezieht, welche durch die Teilübernahme der Richtli- nie 2004/38/EG jedoch wegfallen. Auf ihre aus Drittstaaten stammenden Familienan- gehörigen ist er hingegen anwendbar, da diese über eine Aufenthaltskarte verfügen (Status quo). Absatz 2 regelt die Fälle, in denen die zuständige Behörde das Erlöschen des Aufent- haltsrechts von mehr als drei Monaten feststellen kann. Sie muss dabei den allgemei- nen Grundsätzen und den Verfahrensgarantien gemäss den Artikeln 27–33 der Richt- linie 2004/38/EG Rechnung tragen (vorbehältlich Art. 28 Abs. 2 und 3; s. neuer Art. 7h des FZA, der diese Ausnahme vorsieht). Abs. 3 Mit dieser Ausschlussklausel soll ein Dualismus vermieden werden, indem es der zu- ständigen Migrationsbehörde untersagt ist, eine Aufenthaltsbewilligung allein ge- stützt auf ein Delikt, für das ein Strafgericht bereits eine Strafe verhängt, jedoch keine Landesverweisung ausgesprochen hat, zu widerrufen (s. Botschaft vom 26. Juni 2013324 zur Änderung des Strafgesetzbuchs und des Militärstrafgesetzes [Umsetzung von Art. 121 Abs. 3–6 BV über die Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer]).

Art. 61e Erlöschen, Verweigerung und Widerruf des Rechts auf Daueraufenthalt Abs. 1 In der geltenden Version ist Artikel 61 Absatz 1 AIG nicht subsidiär (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG) auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten anwendbar, die ein Recht auf Daueraufenthalt gemäss dem FZA besitzen, da er sich auf das Erlöschen von «Bewil- ligungen» bezieht, welche durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG je- doch wegfallen. Dieser Absatz regelt das Erlöschen des Rechts auf Daueraufenthalt von Staatsange- hörigen der EU-Mitgliedstaaten und aus Gründen der Kohärenz auch von ihren Fami- lienangehörigen de lege. Das ist deshalb gerechtfertigt, weil dieses durch die Richtli- nie 2004/38/EG eingeführte Recht eine Neuerung darstellt, für die es im Schweizer Recht keine entsprechende Regelung gibt. Bezüglich der Landesverweisung sei auf den neuen Artikel 7h des FZA verwiesen. Was die Abwesenheiten während mehr als zwei aufeinanderfolgenden Jahren anbe- langt, sollen einfache Kurzbesuche in der Schweiz nicht genügen, um die Frist zu unterbrechen. Abs. 2 In der geltenden Version ist Artikel 62 Absatz 1 AIG nicht subsidiär (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG) auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten anwendbar, die ein Recht auf Daueraufenthalt gemäss dem FZA besitzen, da er sich auf den Widerruf von «Bewil- ligungen» bezieht, welche durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG je- doch wegfallen.

324 BBl 2013 5975, 6046.

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Absatz 2 regelt die Fälle, in denen die zuständige Behörde das Recht auf Daueraufent- halt von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten und aus den oben genannten Ko- härenzgründen auch von ihren Familienangehörigen verweigern oder widerrufen kann. Sie muss dabei den allgemeinen Grundsätzen und den Verfahrensgarantien ge- mäss den Artikeln 27–33 der Richtlinie 2004/38/EG Rechnung tragen (vorbehältlich Art. 28 Abs. 2 und 3; s. neuer Art. 7h des FZA, der diese Ausnahme vorsieht). Abs. 3 Mit dieser Ausschlussklausel soll ein Dualismus vermieden werden, indem es der zu- ständigen Migrationsbehörde untersagt ist, eine Aufenthaltsbewilligung allein ge- stützt auf ein Delikt, für das ein Strafgericht bereits eine Strafe verhängt, jedoch keine Landesverweisung ausgesprochen hat, zu widerrufen (s. Botschaft vom 26. Juni 2013325 zur Änderung des Strafgesetzbuchs und des Militärstrafgesetzes [Umsetzung von Art. 121 Abs. 3–6 BV über die Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer]).

Art. 64 Abs. 1 Bst. d In der geltenden Version ist Artikel 64 Absatz 1 AIG nicht subsidiär (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG) auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten anwendbar, die ein Aufent- haltsrecht gemäss dem FZA besitzen, da er sich auf die ordentliche Wegweisungsver- fügung gegenüber Ausländerinnen oder Ausländern bezieht, die nicht oder nicht mehr in Besitz einer «Bewilligung» sind, welche durch die Teilübernahme der Richtli- nie 2004/38/EG jedoch wegfällt. Auf ihre Familienangehörigen aus Drittstaaten ist er hingegen anwendbar, da diese über eine Aufenthaltskarte (Status quo) oder eine Dau- eraufenthaltskarte verfügen. Buchstabe d regelt die Fälle, in denen die zuständige Behörde eine ordentliche Weg- weisungsverfügung erlässt, wenn Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten ein Auf- enthaltsrecht gemäss dem FZA (Art. 61a, 61c und 61d VE-AIG) oder ein Recht auf Daueraufenthalt gemäss dem FZA (Art. 61e Abs.1 Bst. b–c und Abs. 2 Bst. c VE- AIG) nicht oder nicht mehr geltend machen können.

Art. 64d Abs. 2 Bst. g In der geltenden Version ist Artikel 64d Absatz 2 Buchstabe c AIG nicht subsidiär (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG) auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten anwendbar, die ein Aufenthaltsrecht gemäss dem FZA besitzen, da er sich auf die Ablehnung offen- sichtlich unbegründeter oder missbräuchlicher Gesuche um Erteilung einer «Bewilli- gung» bezieht, welche durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG jedoch wegfällt. Auf ihre Familienangehörigen aus Drittstaaten ist er hingegen anwendbar, da diese über eine Aufenthaltskarte verfügen (Status quo). Artikel 30 Absatz 3 der Richtlinie 2004/38/EG legt fest, dass die Frist zum Verlassen des Hoheitsgebiets des Mitgliedstaats, ausser in ordnungsgemäss begründeten drin- genden Fällen, mindestens einen Monat betragen muss.

325 BBl 2013 5975, 6046.

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Buchstabe g regelt die Möglichkeit, eine Wegweisung sofort zu vollstrecken oder eine Ausreisefrist von weniger als sieben Tagen anzusetzen, wenn die zuständige Behörde das Nichtbestehen des Aufenthaltsrechts gemäss dem FZA feststellt, da das geltend gemachte Recht offensichtlich unbegründet oder missbräuchlich ist. Absatz 2 Buchstaben a und b sind subsidiär auf Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten anwendbar, die ein Aufenthaltsrecht gemäss dem FZA besitzen.

Art. 97 Abs. 3 Bst. dbis, 4 und 5 Abs. 3 Bst. dbis Der ergänzte Buchstabe dbis verpflichtet die öffentliche Arbeitsvermittlung (öAV) dazu, den Migrationsbehörden die öAV-Anmeldung sowie die Nichteinhaltung der Bedingungen nach Artikel 24a AVG zu melden. Anhand der gemeldeten Daten kön- nen die Migrationsbehörden den Status als (selbstständig oder unselbstständig) Er- werbstätige der betreffenden Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA beurteilen. Der Bundesrat legt auf Verordnungsstufe die Modalitäten und den Umfang der zu meldenden Daten fest. Abs. 4 Absatz 4 wird dahingehend ergänzt, dass die Behörden nach Absatz 1 dem für die Festsetzung und die Auszahlung der Ergänzungsleistung zuständigen Organ von Am- tes wegen auch Entscheide melden, wonach Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten nicht oder nicht mehr über ein Recht gemäss dem FZA verfügen, damit dieses eben- falls die Ergänzungsleistung überprüfen kann, die es diesen Personen ausrichtet. Abs. 5 Analog zum geltenden Absatz 4 legt Absatz 5 für die Behörden nach Absatz 1 eine Meldepflicht gegenüber den Behörden, welche die Sozialleistungen ausrichten, fest. Mit dieser Bestimmung können diese Behörden die Leistungsausrichtung überprüfen. Entscheide, wonach Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten nicht oder nicht mehr über ein Aufenthaltsrecht gemäss dem FZA verfügen, müssen ebenfalls von Amtes wegen gemeldet werden.

Art. 99 Abs. 1 In der geltenden Version ist Artikel 99 Absatz 1 AIG nicht subsidiär (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG) anwendbar, da Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die ein Aufent- haltsrecht gemäss dem FZA besitzen, keine «Kurzaufenthalts-» oder «Aufenthaltsbe- willigungen» mehr erhalten, welche durch die Teilübernahme der Richtli- nie 2004/38/EG wegfallen. Auf ihre aus Drittstaaten stammenden Familienangehöri- gen ist er hingegen anwendbar, da diese über eine Aufenthaltskarte verfügen (Status quo). Artikel 99 Absatz 1 wird dahingehend angepasst, dass Entscheide über das Bestehen eines Aufenthaltsrechts oder eines Rechts auf Daueraufenthalt gemäss dem FZA dem SEM zur Zustimmung unterbreitet werden können. Dabei handelt es sich zurzeit um

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die Fälle nach Artikel 3 Absatz 6 (Zulassung von Kindern zum allgemeinen Unter- richt sowie zur Lehrlings- und Berufsausbildung) und Artikel 4 (Verbleiberecht) von Anhang I FZA (Art. 4 Bst. e und f der Verordnung des EJPD über das ausländerrecht- liche Zustimmungsverfahren326). In der Richtlinie 2004/38/EG entspricht dies den Ar- tikeln 12 und 13 (Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts der Familienangehörigen in gewissen Fällen wie bei Tod oder Scheidung) sowie 17 (Recht auf Daueraufenthalt für Personen, die im Aufnahmemitgliedstaat aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind, und ihre Familienangehörigen).

Art. 118 Abs.1 In der geltenden Version ist Artikel 118 Absatz 1 AIG nicht subsidiär (Art. 2 Abs. 2 VE-AIG) auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten anwendbar, die ein Aufent- haltsrecht gemäss dem FZA besitzen, da er sich darauf bezieht, dass die Erteilung einer «Bewilligung» erschlichen oder bewirkt wird, dass der Entzug einer «Bewilli- gung» unterbleibt, welche durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG jedoch wegfällt. Auf ihre Familienangehörigen aus Drittstaaten ist er hingegen anwendbar, da diese über eine Aufenthaltskarte verfügen (Status quo). Artikel 118 Absatz 1 wird angepasst, damit missbräuchliches Verhalten in Zusam- menhang mit dem Aufenthaltsrecht und dem Recht auf Daueraufenthalt gemäss dem FZA strafrechtlich sanktioniert werden kann. Im Übrigen ist zu präzisieren, dass die Artikel 115 Absatz 1 Buchstabe b (illegaler Aufenthalt) und 118 Absatz 2 AIG (Scheinehe) subsidiär auf Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten anwendbar bleiben.

Art. 120 Abs. 1 Bst. a Wenn Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten ihre Anwesenheit nicht melden, kann die Nichterfüllung dieser Meldepflicht nach Artikel 5 Absatz 5 der Richtli- nie 2004/38/EG mit verhältnismässigen und nichtdiskriminierenden Sanktionen ge- ahndet werden. Nach Artikel 8 Absatz 2 und Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie 2004/38/EG kann die Nichterfüllung der Verwaltungsformalitäten (Registrierung der Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten und Beantragung einer Aufenthaltskarte für aus Drittstaaten stammende Familienangehörige) mit verhältnismässigen und nichtdiskriminierenden Sanktionen geahndet werden. Diese Pflichten werden im neuen Artikel 13a VE-AIG für Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten geregelt. Der bisherige Buchstabe a nennt zwei Verpflichtungen (An- und Abmeldepflicht) un- ter Verweis auf die Artikel 10–16 AIG. Zusätzlich zu den genannten Pflichten betref- fen diese Artikel ausserdem die Bewilligungspflicht bei Aufenthalt (Art. 10 und 11) und die Meldepflicht bei gewerbsmässiger Beherbergung (Art. 16). Vor diesem Hintergrund wird der Buchstabe a neu formuliert.

326 SR 142.201.1

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Gemäss Artikel 21 Absatz 1 RHG sind die Kantone für den Erlass der notwendigen Ausführungsbestimmungen für den Vollzug zuständig. Auf kantonaler Ebene sind gleichwertige Sanktionen vorgesehen.327

Art. 122d Nichteinhaltung der Höchstdauer bei der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung Einige Kantone sind mit Situationen konfrontiert, in denen die im FZA (Art. 5 FZA und neuer 5e FZA) oder EFTA-Übereinkommen (Art. 5 Anhang K) geregelte Dauer von 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr im Zusammenhang mit der Entsendung oder der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung umgangen wird. Die neue Bestimmung soll diese Situationen bekämpfen, indem neue pekuniäre Ver- waltungssanktionen eingeführt werden, die eine präventive und repressive Wirkung auf die Sanktionsadressaten haben. Gemäss dem Legalitätsprinzip im Strafrecht set- zen solche Sanktionen eine formelle gesetzliche Verankerung voraus.328 Die Bestimmung betrifft sowohl Unternehmen als auch selbstständige Dienstleis- tungserbringerinnen und Dienstleistungserbringer, die ihren Sitz oder ihren Wohnsitz in einem Mitgliedstaat der EU oder der EFTA haben. Abs. 1 Absatz 1 richtet sich an Schweizer Unternehmen, die Staatsangehörige der Mitglied- staaten der EU oder der EFTA einzig zu dem Zweck beschäftigen, ausländischen Un- ternehmen oder selbstständigen ausländischen Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringern die Umgehung der im FZA vorgesehenen zeitlichen Be- schränkung der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung (höchstens 90 Ar- beitstage pro Kalenderjahr) zu ermöglichen. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn das Schweizer Unternehmen keine tatsächliche, effektive und dauerhafte Geschäfts- tätigkeit ausübt und als Zweigstelle eines ausländischen Unternehmens betrachtet werden muss (gleiches Tätigkeitsgebiet, gleiche beteiligte Personen, keine spezifische Infrastruktur im Schweizer Hoheitsgebiet). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung kennt bereits zahlreiche solcher Fälle, insbesondere im Tessin.329 «Der Gesetzgeber muss daher bei der Festlegung der Sanktionshöhe darauf achten, dass die Sanktion hoch genug ist, um wirksam zu sein. Zu berücksichtigen sind dabei die Besonderheiten des jeweiligen Sachbereichs, die Wertigkeit des geschützten

327 Als Beispiel:

Art. 24 Abs. 1 (contraventions) des loi du canton de Vaud sur le contrôle des habitants (LOI 142.01), wonach «celui qui omet de faire les déclarations qui lui sont imposées, fait une déclaration inexacte ou incomplète, ou contrevient de toute autre manière aux pres- criptions de la présente loi, est passible d'une amende de vingt à deux mille francs», abrufbar unter: https://prestations.vd.ch/pub/blv-publication/accueil > Recherche § 31 (Strafbestimmung) des Gesetzes des Kantons Zürich über das Meldewesen und die Einwohnerregister (142.1), wonach mit Busse bestraft wird, wer: «a. Melde- und Auskun- ftspflichten nach §§ 3–10 verletzt», abrufbar unter: https://www.zh.ch/de/politik-staat/ge- setze-beschluesse/gesetzessammlung.html#zhlex_ls > Suche > Ordnungsnummer > 142.1. 328 BBl 2022 776 (Pekuniäre Verwaltungssanktionen. Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 18.4100 SPK-N vom 1. November 2018), Ziff. 4.4.4 und 4.6.

329 Urteil 2C_497/2023 vom 8. Januar 2024 E. 4 und 5.

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Rechtsguts sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip.»330 Im vorliegenden Fall gilt für Unternehmen, welche die Höchstdauer von 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr und da- mit ausländerrechtliche Bestimmungen, einschliesslich des FZA, umgehen, eine ma- ximale Sanktionshöhe von 30 000 Franken. Damit kann weniger schwerwiegenden, schwerwiegenden und Wiederholungsfällen unter Beachtung des Verhältnismässig- keitsprinzips Rechnung getragen werden. Dieser Höchstbetrag entspricht jenem, der in Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe b EntsG bei Verstössen gegen die minimalen Arbeits- und Lohnbedingungen vorgesehen ist. Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA, die auf betrügerische Weise ein Aufenthaltsrecht gemäss dem FZA erschleichen, sind ihrerseits nach Arti- kel 118 Absatz 1 VE-AIG (Täuschung der Behörden) sanktionierbar. Abs. 2 Im Rahmen des FZA darf ein ausländisches Unternehmen nur für höchstens 90 tat- sächliche Arbeitstage pro Kalenderjahr Arbeitnehmende in die Schweiz entsenden, damit sie dort eine Dienstleistung erbringen. Diese Beschränkung gilt ebenfalls für selbstständige ausländische Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbrin- ger. Bei Dienstleistungen bis zu 90 Tagen Dauer müssen die entsandten Arbeitneh- menden gemäss EntsG angemeldet werden und die selbstständigen ausländischen Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringer müssen sich anmelden (Art. 6 und 6a VE-EntsG). Ab einem längeren Zeitraum müssen sie eine Kurzaufent- halts- oder Aufenthaltsbewilligung nach dem AIG beantragen (neuer Art. 5d des FZA). Die maximale Sanktionshöhe von 30 000 Franken entspricht jener in Absatz 1. Auch in diesem Fall wird die Nichteinhaltung der Höchstdauer von 90 Arbeitstagen pro Ka- lenderjahr und damit die Umgehung ausländerrechtlicher Bestimmungen, einschliess- lich des FZA, sanktioniert. Mit dem Betrag kann weniger schwerwiegenden, schwer- wiegenden und Wiederholungsfällen unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprin- zips Rechnung getragen werden. Das AIG enthält bereits Sanktionsmöglichkeiten für entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (Art. 115 AIG) und Leistungsbeziehende (Art. 117 AIG), aller- dings noch nicht für Entsendeunternehmen oder selbstständige ausländische Dienst- leistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringer. Dies soll mit dem neuen Absatz behoben werden. Abs. 3 Bei Nichtbezahlung einer rechtskräftigen pekuniären Sanktion nach Absatz 2 können die betreffenden Entsendeunternehmen oder selbstständigen Dienstleistungserbringe- rinnen und Dienstleistungserbringer mit einem Verbot zur Erbringung von Dienstleis- tungen belegt werden, wobei das Verbot mit der Zahlung des Betrags oder, bei Nicht- bezahlung, nach zehn Jahren endet (Bst. a). In diesem Fall hat die Sanktion keinen Strafcharakter.

330 BBl 2022 776 (Pekuniäre Verwaltungssanktionen. Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 18.4100 SPK-N vom 1. November 2018), Ziff. 4.4.2.

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Diese Möglichkeit besteht auch für Wiederholungsfälle (Bst. b), zusätzlich zur peku- niären Sanktion nach Absatz 2. In diesem Fall hat die Sanktion einen Strafzweck. Ein solches Verbot besteht auch im EntsG (Art. 9 Abs. 2 Bst. b Ziff. 2). Bei dessen Anordnung muss der Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet werden. Abs. 4 Der Vollzug dieser Bestimmung obliegt den Kantonen. Deshalb ist hier das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht anwendbar. Die Behörden werden künftig die Möglichkeit haben, natürliche und juristische Per- sonen sowohl nach dem AIG als nach dem EntsG mit einem Verbot zur Erbringung von Dienstleistungen zu belegen. Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass verschiedene Behörden kurz nacheinander wegen unterschiedlicher Sachverhalte gegen ein- und dieselbe Person ein Verbot aussprechen (z. B. Überschreitung der Höchstdauer von

90 Arbeitstagen und Verstoss gegen die minimalen Lohnbedingungen). Aus diesem

Grund wird eine Bestimmung vorgesehen, wonach sich die Behörden (sofern es meh- rere sind) untereinander koordinieren. Sie soll sicherstellen, dass das Gebot der Rechtsgleichheit und das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt werden, wenn meh- rere Verbote ausgesprochen werden. Abs. 5 Die Daten zu den Verwaltungssanktionen sind besonders schützenswerte Daten im Sinne von Artikel 5 Buchstabe c Ziffer 5 des Datenschutzgesetzes331 (DSG). Für ihre Bearbeitung bedarf es einer formellen gesetzlichen Grundlage (Art. 34 Abs. 2 Bst. a DSG). Die Vollzugsbehörden des EntsG (SECO und Kontrollorgane nach Art. 7 Abs. 1 EntsG) und die für die Umsetzung des AIG zuständigen Behörden müssen die Daten zu den nach Artikel 122d VE-AIG sanktionierten Unternehmen bearbeiten können, um die Einhaltung der ausländerrechtlichen Bestimmungen, einschliesslich jener des FZA in Bezug auf Aufenthalt und Dienstleistungserbringung (Art. 5 FZA und neuer Art. 5a ff. FZA), sowie die Koordination zwischen den Behörden gewährleisten zu können – Letzteres, um sicherzustellen, dass sie nicht kurz nacheinander zwei Verbote zur Erbringung von Dienstleistungen, eines gestützt auf das AIG und das andere ge- stützt auf das EntsG, gegenüber demselben Unternehmen oder der- oder demselben selbstständigen Dienstleistungserbringenden aussprechen. 2.3.8.1.2 Arbeitsvermittlungsgesetz (AVG) Die Wiedereingliederungsstrategie (WES) stellt ein Instrument der öffentlichen Ar- beitsvermittlung (öAV) dar, welches die Vorgehensziele zur raschen und dauerhaften Wiedereingliederung des Stellensuchenden in den Arbeitsmarkt festlegt. Die WES ist derzeit auf Weisungsstufe geregelt332. Aufgrund ihrer zentralen Stellung in der öAV

331 SR 235.1 332 SECO, Weisung AVG öAV (AVG-Praxis öAV), Stand am 1. Januar 2024, Rz. C6; abruf- bar unter arbeit.swiss. > Publikationen / AVIG-Praxis.

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ist es angezeigt, dafür eine formalgesetzliche Grundlage zu schaffen. Die Konkreti- sierung obliegt dem Bundesrat, welcher nach Anhörung der Kantone und der betei- ligten Organisationen die Ausführungsbestimmungen erlässt (Art. 41 Abs. 1 AVG).

Art. 24a

Die WES wird zwischen dem Arbeitsamt (i.d.R. dem Personalberatenden im RAV) und dem Stellensuchenden vereinbart, kann aber andere Akteure einbeziehen (wie z.B. die Invalidenversicherung oder die Sozialhilfe im Rahmen der interinstitutionel- len Zusammenarbeit). Die WES muss schriftlich verfasst werden (Abs. 1). Die Aus- arbeitung und die Unterzeichnung der Strategie findet im Rahmen eines RAV- Beratungsgesprächs statt. Nach der Unterzeichnung wird diese im Informationssys- tem der öAV abgelegt. Die Kantone sind in der Formulierung der WES frei, müssen sich aber an den vom SECO gegebenen Rahmen halten333.

Die WES legt die Massnahmen fest, welche zugunsten der Wiedereingliederung des Stellensuchenden in den Arbeitsmarkt ergriffen werden sollen (Abs. 2). Sie wird unter Berücksichtigung des Profils und der Bedürfnisse des Stellensuchenden individuell ausgestaltet, um die Chancen der raschen und dauerhaften Wiedereingliederung zu erhöhen.

Der Einsatz der WES dient ebenfalls der Umsetzung von Artikel 7 Absatz 3 Buch- stabe b-d der Richtlinie 2004/38/EG: In der Schweiz genügt es nicht, dass eine stel- lensuchende Person sich dem Arbeitsamt nur zur Verfügung stellt, sondern sie muss aktiv mit diesem kooperieren. Die Europäischen Kommission kennt eine ähnliche Pra- xis.334 Die WES wird für die Wiedereingliederung aller Stellensuchenden eingesetzt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit. Es besteht damit keine Diskriminierung zwischen Schweizer Staatsangehörigen und EU-Bürgern.

Das Arbeitsamt (bzw. der Personalberatende) muss den Stellensuchenden über die möglichen Konsequenzen der Nichteinhaltung der WES informieren. Diese Informa- tion erfolgt direkt in dem der WES verbriefenden Dokument. Ist der Stellensuchende ein EU-Bürger, wird er darüber informiert, dass die Nichteinhaltung der WES Konse- quenzen auf seinen migrationsrechtlichen Status haben kann (Art. 61a Abs. 2 Bst. b VE-AIG). Das Arbeitsamt selbst nimmt keine migrationsrechtlichen Abklärungen vor. Die möglichen Merkmale einer Nichteinhaltung der WES werden auf Verord- nungsstufe spezifiziert. Die Beurteilung dieser Merkmale durch das Arbeitsamt und das anschliessende Vorgehen werden mittels Weisung genauer geregelt.

333 SECO, Strategie öffentliche Arbeitsvermittlung 2030, aufrubar auf arbeit.swiss > Instituti- onen / Medien > Aktuelle Projekte und Massnahmen > Strategie öffentliche Arbeitsver- mittlung 2030. 334 Bekanntmachung der Kommission, Leitfaden zum Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger und ihrer Familien, ABl C/2023/1392 vom 22. Dezember 2023, Ziff. 5.1.2.

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Art. 34a Abs. 2 Bst. e Ähnlich zu Artikel 33 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000335 über den Allge- meinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) sieht Artikel 34a AVG vor, dass die Durchführungsstellen der öAV der Schweigepflicht unterstehen. Diese Pflicht gilt gegenüber Dritten, auch anderen Ämtern in derselben Verwaltung (kantonale oder Bundesverwaltung). Nur mit einer ausdrücklichen Bestimmung in einem Gesetz im formellen Sinne darf von diesem Grundsatz abgewichen werden. Artikel 34a Absatz 1 Buchstabe e VE-AVG ermöglicht damit die Übermittlung von Daten zwischen der öAV und den zuständigen Migrationsbehörden, wenn Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten die WES nicht einhalten. Dabei handelt es sich um eine äquivalente Bestimmung zu Artikel 97a Absatz 1 Buchstabe bter des Arbeitslosenversicherungs- gesetzes vom 25. Juni 1982336 (AVIG), welche auch die Datenübermittlung zwischen den Durchführungsstellen der Arbeitslosenversicherung und den Migrationsbehörden vorsieht. 2.3.8.1.3 ETH-Gesetz Nach dem Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA sind universitäre Hoch- schulen und Fachhochschulen verpflichtet, für Studierende, die Staatsangehörige ei- nes EU-Mitgliedstaates sind, und zwar unabhängig von ihrem Wohnsitz, die gleichen Studiengebühren wie für Schweizer Studierende zu erheben. Der Nichtdiskriminie- rungsgrundsatz gilt auch für allfällige Unterstützungsmechanismen der Hochschulen bezüglich Studiengebühren (z.B. Massnahmen zum Erlass von Studiengebühren). Das ETH-Gesetz muss betreffend Studiengebühren angepasst werden.

Art. 34d Abs. 2 und 2bis

Für Studierende, die Staatsangehörige eines EU-Mitgliedstaates sind, und zwar unab- hängig von ihrem Wohnsitz, sind neu die gleichen Studiengebühren wie für Schweizer Studierende zu erheben. Der ETH-Rat kann für Studierende aus Drittstaaten höhere Studiengebühren vorsehen. Er wird seine Gebührenverordnung entsprechend anpas- sen.

Mit der vorgeschlagenen Regelung wird die von der Bundesversammlung am 27. Sep- tember 2024337 beschlossene Anpassung des ETH-Gesetzes geändert und mit dem Abkommen in Übereinstimmung gebracht. Der Bundesrat sieht auch vor, die Kompe- tenz zur Festlegung der Studiengebühren für Studierende aus Drittstaaten wieder dem ETH-Rat zu übertragen. Er erwartet, dass der ETH-Rat den Beschluss der Bundesver- sammlung für eine höhere Nutzerbeteiligung von ausländischen Studierenden (siehe oben) in seinen Analysen weiterhin berücksichtigen wird, auch ohne eine konkrete Vorgabe im Gesetz.

335 SR 830.1 336 SR 837.0

337 BBl 2024 2497.

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2.3.8.1.4 Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz (HFKG)

Art. 47 Abs. 1bis

Für die bundesseitigen Kompensationszahlungen wird eine neue Beitragsart geschaf- fen.

Art. 48 Abs. 2 Bst. c

Für die Bundesbeiträge nach Artikel 47 Absatz 1bis wird ein Zahlungsrahmen be- schlossen.

5a. Abschnitt: Beiträge zur Umsetzung des Gleichbehandlungsgebots nach ...

Art. 61a

Mit den Zahlungsrahmen nach Artikel 48 Absatz 2 Buchstabe c HFKG werden die kantonalen Hochschulen (die kantonalen Universitäten, universitären Institute und Fachhochschulen) bei der Umsetzung des Nichtdiskriminierungsgrundsatzes betref- fend Studiengebühren unterstützt. Der Gesamtbetrag entspricht den Einbussen, die sich aus der Gleichbehandlung ergeben. Massgebend für die Berechnung sind die Stu- diengebühren zum Zeitpunkt der Eröffnung der Vernehmlassung zum Änderungspro- tokoll sowie die beim BFS verfügbaren Zahlen der Studierenden aus den EU- Mitgliedstaaten. Der Bund übernimmt 50 Prozent dieses Betrages, die Kantone eben- falls 50 Prozent. Im ersten Jahr sollen 80 Prozent des Bundesanteils gemäss den konkreten Einbussen auf die betroffenen Hochschulen verteilt werden. Die restlichen 20 Prozent sollen den Hochschulen nach ihrem jeweiligen Anteil an Studierenden aus EU-Mitgliedstaaten ausbezahlt werden, wobei die vom BFS verfügbaren Zahlen des Vorjahres berück- sichtigt werden. In den drei Folgejahren wird die prozentuale Aufteilung dynamisch angepasst. Die Ausrichtung der Beiträge ist auf vier Jahre befristet. Der Bundesrat wird in der V-HFKG das Verfahren zur Berechnung und zur Auszahlung der Beiträge regeln.

2.3.8.2 Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit

2.3.8.2.1 Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge Art. 49 Abs. 2 Ziff. 27

In dieser Bestimmung ist zu präzisieren, dass der Teil internationale Koordination des Gesetzes in Bezug auf die EU-Staaten auch für die weitergehende berufliche Vorsorge gilt. Dies geschieht mittels Verweis auf die entsprechenden Gesetzesartikel.

Schlussbestimmung

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Mit der EU konnte eine vierjährige Übergangsfrist für die Unterstellung der weiter- gehenden Vorsorge unter die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 und die Umsetzung der Richtlinie 2014/50/EU vereinbart werden. Artikel 49 Absatz 2 Ziffer 27 BVG wird daher am ersten Tag des 49. Monates nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA in Kraft treten. 2.3.8.2.2 Freizügigkeitsgesetz Art. 25f Sachüberschrift, Abs. 1 Bst. a, Abs. 1bis sowie 2 und 3 Sachüberschrift. Der vorliegende Entwurf bietet Gelegenheit, die Bezeichnung Euro- päische Gemeinschaft durch Europäische Union, wie sie mittlerweile heisst, zu erset- zen.

Abs. 1 Bst. a und Abs. 1bis (neu). Weil künftig für die Barauszahlung der weitergehen- den Vorsorge bei Wohnsitz in EU-Mitgliedstaaten andere Regelungen gelten (einge- schränkte Barauszahlung) als in den EFTA-Staaten, werden die entsprechenden Best- immungen neu getrennt aufgeführt. Absatz 1 Buchstabe a wird gestrichen. Die Regelung für die EU-Staaten findet sich neu in Absatz 1bis. Abs. 2 und 3. Diese beiden Absätze können gestrichen werden, da sie infolge Zeitab- laufs keine Bedeutung mehr haben.

Schlussbestimmung

Mit der EU konnte eine vierjährige Übergangsfrist für die Unterstellung der weiter- gehenden Vorsorge unter die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 und die Umsetzung der Richtlinie 2014/50/EU vereinbart werden. Artikel 25f Sachüberschrift, Absatz 1 Buchstabe a, Absätze 1bis sowie 2 und 3 FZG wird daher am ersten Tag des 49. Mo- nates nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA in Kraft treten. 2.3.8.2.3 Zivilgesetzbuch Art. 89a Abs. 6 Ziff. 24 Auch für Personalfürsorgestiftungen, die auf dem Gebiet der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge tätig sind und die dem Freizügigkeitsgesetz unterstellt sind, gelten die BVG-Regelungen zur internationalen Koordination in Bezug auf die EU- Mitgliedstaaten. Ziffer 24 wird daher durch einen entsprechenden Verweis angepasst.

Schlussbestimmung

Mit der EU konnte eine vierjährige Übergangsfrist für die Unterstellung der weiter- gehenden Vorsorge unter die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 und die Umsetzung der Richtlinie 2014/50/EU vereinbart werden. Artikel 89a Absatz 6 Ziffer 24 ZGB wird daher am ersten Tag des 49. Monates nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA in Kraft treten.

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2.3.8.3 Anerkennung von Berufsqualifikationen

Seit dem Inkrafttreten 2002 ist der Anhang III FZA direkt anwendbar, da die Rege- lungen ausreichend ausführlich sind und somit keine Umsetzungsgesetzgebung erfor- dern. Die Änderungen durch die vorliegende Revision von Anhang III FZA sind ins- besondere in der Richtlinie 2013/55/EU, aber auch in den in Kapitel 2.3.6.2.5 genannten EU-Rechtsakten klar geregelt. Die Verfahren und Änderungen der Aner- kennungsregeln sind grundsätzlich alle ausreichend präzise, um sie direkt anzuwen- den. Die Richtlinie 2005/36/EG, geändert durch die Richtlinie 2013/55/EU, behält infolgedessen unverändert ihre unmittelbare Anwendbarkeit.

Die Schweiz kennt jedoch zwei Umsetzungserlasse. Erstens gilt das Bundesgesetz vom 23. Juni 2000338 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (BGFA). Zweitens gilt das Bundesgesetz vom 14. Dezember 2012339 über die Meldepflicht und die Nachprüfung der Berufsqualifikationen von Dienstleistungserbringerinnen und - erbringern in reglementierten Berufen (BGMD) als einziger Umsetzungserlass im Be- reich der Richtlinie 2005/36/EG. Die Formulierung in Artikel 7 Absatz 1 der Richtli- nie 2005/36/EG machte die Umsetzung der Meldepflicht erforderlich, weil die Schweiz ansonsten seit 2013 die ausländischen Berufsqualifikationen von Dienstleis- tungserbringerinnen und -erbringern in reglementierten Berufen nicht mehr hätte nachprüfen dürfen. Deshalb wurden das BGMD und die entsprechende Verordnung 340 erlassen, um den Titel II der Richtlinie 2005/36/EG (Dienstleistungsfreiheit) umzu- setzen. Aufgrund des neuen Abkommen muss das BGMD leicht angepasst werden (s.

Ziff. 2.3.8.3.1).

Die Verwaltungszusammenarbeit mittels IMI, namentlich die Übermittlung von War- nungen, unterliegt hingegen einer anderen Logik und gilt nicht als direkt anwendbares Recht. Der Austausch von Personendaten, einschliesslich besonders schützenswerter Personendaten, mit ausländischen Behörden auf elektronischem Weg erfordert eine neue formell-gesetzliche Rechtsgrundlage (s. Ziff. 2.3.8.3.2). Der Umsetzungserlass stützt sich auf das revidierte Datenschutzgesetz vom 25. September 2020341 (DSG). Neben dem Austausch besonders schützenswerter Personendaten gilt es auch, die Mo- dalitäten für eine Teilnahme am IMI festzulegen und zu definieren, welche Behörde die Aufgabenerfüllung sicherstellt. Die materiellen Bestimmungen hingegen bedürfen keiner Umsetzungsregelung, denn sie sind direkt anwendbar. Auch die bisherigen Verantwortlichkeiten der Behörden bleiben bestehen. 2.3.8.3.1 Bundesgesetz über die Meldepflicht und die Nachprüfung der Berufsqualifikationen von Dienstleistungserbringerinnen und -erbringern in reglementierten Berufen (BGMD) Die Richtlinie 2013/55/EU bringt eine leichte Änderung der Regelungen zum Melde- verfahren für Dienstleistungserbringerinnen und -erbringer mit sich. Zur Erinnerung:

338 SR 935.61 339 SR 935.01 340 SR 935.011 341 SR 235.1

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Seit 2013 steht Staatsangehörigen der EU, die in der Schweiz einen reglementierten Beruf als Dienstleistungserbringerinnen und -erbringer ausüben möchten – also ohne Niederlassungsabsicht in der Schweiz und unter Beibehaltung ihrer beruflichen Tä- tigkeit im Herkunftsland – ein beschleunigtes Verfahren zur Verfügung. Dieses Ver- fahren wurde in der Schweiz durch das Bundesgesetz über die Meldepflicht und die Nachprüfung der Berufsqualifikationen von Dienstleistungserbringerinnen und -er- bringern in reglementierten Berufen (BGMD) umgesetzt. Dieses Gesetz schreibt eine vorgängige Meldung vor. Ohne diese Meldung wäre die Erbringung von Dienstleis- tungen auch in reglementierten Berufen – etwa im Gesundheitsbereich – ohne jegliche Überprüfung der Berufsqualifikationen möglich. Um den im Abkommen vorgesehe- nen Anpassungen Rechnung zu tragen, muss das BGMD in folgenden Punkten geän- dert werden:

Art. 4 Verfahren bei reglementierten Berufen ohne Auswirkung auf die öffentliche Gesundheit oder Sicherheit Artikel 4 sieht eine Vereinfachung für Verfahren ohne Auswirkungen auf die öffent- liche Gesundheit oder Sicherheit vor. Da eine Nachprüfung der Berufsqualifikation nicht möglich ist, kann die Meldung direkt an die für die Berufsausübung zuständige Behörde übermittelt werden, welche die formale Überprüfung übernimmt. In einem zweiten Schritt muss auch die Verordnung zum BGMD entsprechend angepasst wer- den.

Art. 5 Beginn der Berufsausübung Artikel 5 muss angepasst werden, um den unmittelbaren Beginn der Tätigkeit ab dem Zeitpunkt der erfolgten Meldung zu ermöglichen (Abs. 1). Zudem ist dem Bundesrat die Kompetenz zu übertragen, das Verfahren im Falle einer Sistierung zu regeln – sei es wegen fehlender Unterlagen oder weil eine Eignungsprüfung erforderlich ist, wenn die Ausübung des Berufs Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit oder Sicher- heit hat (Abs. 2). 2.3.8.3.2 Bundesgesetz über die Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Anerkennung von Berufsqualifikationen

1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Gegenstand

Artikel 1 begrenzt den Gegenstand des Gesetzes auf die Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Anerkennung von Berufsqualifikationen und die Verwendung des IMI durch die Schweiz. Die Verwaltungszusammenarbeit ist in Titel V der Richtlinie 2005/36/EG verankert. Absatz 1 Buchstaben a - c listet die drei Bereiche auf, in denen IMI genutzt wird. In Buchstabe b wird die englische Abkürzung EPC für den Europä- ischen Berufsausweis in allen Amtssprachen eingeführt, um Verwechslungen mit dem Eidgenössischen Berufsattest EBA zu vermeiden. In der deutschen Fassung der EU- Rechtstexte wird der Europäische Berufsausweis offiziell mit EBA abgekürzt. Das kann in der Praxis zu Problemen führen.

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Art. 2 Geltungsbereich Artikel 2 regelt den Geltungsbereich des Gesetzes. Absatz 1 unterscheidet zwischen dem Geltungsbereich von Anhang III FZA und von Anhang K Anlage 3 des EFTA- Übereinkommens. Da die Anpassungen des EFTA-Übereinkommens in einem späte- ren Zeitpunkt durch Bundesratsbeschluss erfolgen werden, trägt diese Differenzierung dem gestaffelten Inkrafttreten des Gesetzes Rechnung. Bis zum Inkrafttreten einer allfälligen Anpassung von Anhang K Anlage 3 des EFTA- Übereinkommens zwischen der Schweiz und der EFTA an den revidierten Anhang III des FZA und dem entsprechenden Beschluss über das Inkrafttreten der relevanten Bestimmungen dieses Gesetzes gilt es nur für EU-Mitgliedstaaten. Erst sobald diese Anpassungen am EFTA-Übereinkommen vorgenommen worden sind und die ent- sprechenden Bestimmungen des Gesetzes in Kraft treten, gelten die Ausführungen zu Artikel 2 Buchstabe e, Artikel 4, Artikel 5, Artikel 8, Artikel 9, Artikel 13 und Artikel

15 sowie im Anhang des Umsetzungserlasses zu Artikel 50 Absatz 1 Buchstabe dbis

und Absatz 3 MedBG, zu Art. 10 Absatz 5 GesBG sowie Artikel 37 Absatz 4 PsyG bezüglich EFTA-Staatsangehörigen.

Absatz 2 zeigt auf, welche Stellen vom Gesetz betroffen sind:

Buchstabe a: Anerkennungsstellen, die je nach Beruf für das Verfahren und die An- erkennung ausländischer Berufsqualifikationen bereits heute zuständig sind. Dabei handelt es sich um eidgenössische, kantonale und interkantonale Stellen (wie z. B. MEBEKO für die universitären Medizinalberufe, das ESTI für den Elektroinstallati- onsbereich, die EDK für die Lehrpersonen) sowie Dritte, denen Aufgaben im Aner- kennungsverfahren übertragen wurden (z. B. SRK gemäss GesBG).

Buchstabe b: Bezieht sich auf die für die Berufsausübung zuständigen Stellen auf Bundes- und Kantonsebene, die einerseits über die Zulassung von Berufsangehörigen zur Ausübung eines reglementierten Berufes entscheiden. Das geschieht unter ande- rem in Form einer Berufsausübungsbewilligung, eines Berufszulassungsentscheids, eines Eintrags in ein Berufsregister. Als zuständige Stellen gelten unter anderem die kantonalen Gesundheitsdirektionen im Gesundheitswesen, die kantonalen Veterinär- dienste für die reglementierten Berufe im Bereich der Tierschutz oder die kantonalen Ämter der Wirtschaft bzw. des Tourismus z. B. für die Bergführer und Bergführerin- nen. Andererseits fallen auch diejenigen Stellen unter diese Bestimmung, die die Aus- übung der beruflichen Tätigkeiten beaufsichtigen und darüber entscheiden, sie ganz oder teilweise – auch vorübergehend – zu verbieten oder zu beschränken. In der Praxis wäre dies z. B. der Fall, wenn ein kantonales Jugendamt einer Sozialpädagogin die Betriebsbewilligung für ihre Kita entzieht. Als Beispiel im Gesundheitswesen sind bei den Medizinal- und Gesundheitsberufen die Tätigkeiten der Aufsichtsbehörden ge- mäss Artikel 41 MedBG bzw. Artikel 17 GesBG zu nennen. Buchstabe c: Gemeint sind diejenigen Stellen, welche für die Reglementierung einer Ausbildung zuständig sind. Sie sind für den behördlichen Informationsaustausch und den Berufsausweis von Bedeutung. Derzeit betrifft dies hauptsächlich das SBFI. Wenn die Ausbildung auf kantonaler Ebene reglementiert ist, ist im Normalfall die kantonale Stelle für die Auskunft zuständig.

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Buchstaben d und e: Mit dieser Bestimmung wird die Koordinationszuständigkeit von Bund und Kantonen im Vollzug von Anhang III FZA oder Anhang K Anlage 3 des EFTA-Übereinkommens explizit erwähnt. Diese Aufteilung ist erforderlich, um ein gestaffeltes Inkrafttreten des Gesetzes zu ermöglichen (vgl. Abs.1). Diese Buchstaben betreffen insbesondere die Tätigkeiten, auf die im 2. Abschnitt eingegangen wird.

Buchstabe f: Bezieht sich auf die Gerichte, die darüber entscheiden, ob die Berufsaus- übung zu beschränken oder zu verbieten ist. In der Praxis wäre dies der Fall, wenn jemandem die berufliche Tätigkeit gestützt auf Artikel 67 StGB verboten wird. Ebenso werden mit diesem Buchstaben jene Gerichte angesprochen, die aufgrund ei- ner Fälschung von Berufsqualifikationen eine Verurteilung nach Artikel 251 bis 255 StGB aussprechen.

Art. 3 Reglementierte Berufe

Artikel 3 verankert den Begriff der reglementierten Berufe (Abs. 1).

Da die Verhältnismässigkeitsprüfung gemäss Richtlinie 2018/968/EU bei Erlass neuer Reglementierungen stattfinden muss, werden im 2. Absatz die entsprechenden Abläufe verankert. Die Stellen gemäss Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b sind für die Prüfung der Verhältnismässigkeit gemäss den materiellen Vorgaben der Richtlinie 2018/968/UE verantwortlich. Das SBFI trägt die Resultate der Prüfung und der Reg- lementierung im IMI ein, sodass vermieden wird, dass eine grosse Anzahl von Stellen Zugang zum IMI haben muss. Die Übermittlung der Resultate hat spätestens bis zur Eröffnung der Vernehmlassung zu erfolgen, um einen Austausch zwischen den Be- hörden vor der formellen Eingabe ins IMI zu ermöglichen.

Absatz 3 verpflichtet jede kantonale koordinierende Stelle, das SBFI mindestens ein- mal pro Jahr über neue oder geänderte Reglementierungen von Berufen auf Kantons- und Gemeindeebene zu informieren. Dies dient der Transparenz und ist vor allem aus technischen Gründen erforderlich. Denn die reglementierten Berufe der Schweiz sind im IMI in einer Datenbank aufgelistet und erfordern eine Behördenzuteilung im Sys- tem.

2. Abschnitt Koordination und Zusammenarbeit

Der 2. Abschnitt (Art. 4 und 5) klärt die Aufgaben, die das SBFI in der Funktion als sektorieller IMI-Koordinator für den Vollzug von Anhang III FZA übernimmt. Das SBFI wirkt als IMI-Koordinationsstelle unterstützend und koordiniert die Tätigkeiten in Bezug auf die Verwendung von IMI. Bei Bedarf werden Arbeitsgruppen geschaf- fen, Schulungen und auch Treffen auf nationaler oder regionaler Ebene organisiert.

Art. 4 IMI-Koordination

Artikel 4 überträgt die Funktion der IMI-Koordination im Bereich der Anerkennung von Berufsqualifikationen dem SBFI, das seit 2002 die Federführung für den An- hang III FZA innehat. Das SBFI übernimmt die Aufgabe, die zuständigen Stellen und deren Berechtigungen im IMI zu erfassen. Alle Funktionen, die keiner spezifischen Stelle zugewiesen sind, übernimmt ebenfalls das SBFI. Absatz 3 beauftragt das SBFI

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ausserdem, neue sektorale Ausbildungsgänge zu notifizieren. Dies wird künftig elekt- ronisch mittels IMI erfolgen. Weil die Schweiz auch an IMI im Bereich der Entsen- dung (Anhang I FZA) teilnehmen wird, ist eine Stelle als nationaler Koordinator zu bestimmen (Art. 6 der Richtlinie 1024/2012/EU). Die Bestimmung dieser Stelle wird an den Bundesrat delegiert; in einem ersten Schritt ist vorgesehen, dass das SBFI diese Funktion wahrnehmen wird. Drei Jahren nach Inkrafttreten wird die Schweiz ihre Teilnahme im Bereich Entsendung ausdehnen, künftig allenfalls auch auf weitere Be- reiche, sollte die dynamische Übernahme des EU-Rechts dies vorsehen. In solchen Fällen kann die Funktion als nationaler IMI-Koordinator per Bundesratsverordnung neu zugeteilt werden.

Art. 5 Verwaltungszusammenarbeit

Artikel 5 regelt explizit die Verpflichtung zur Zusammenarbeit zwischen dem SBFI und den Kantonen. Die Koordination erfolgt bereits seit dem Inkrafttreten des FZA im Jahre 2002. Aufgrund der Komplexität der Rechtsentwicklungen ist künftig eine verstärkte Verwaltungszusammenarbeit unerlässlich. Die Vielfalt der kantonalen Reglementierungen von Berufen sowie die erforderliche Kommunikation und Trans- parenz gegenüber der EU machen diese gesetzliche Bestimmung notwendig. Ziel ist es, dass die Verwaltungszusammenarbeit künftig regelmässiger, detaillierter und strukturierter erfolgt. Darüber hinaus benötigt das SBFI für die Umsetzung der Neue- rungen ein etabliertes und koordiniertes Netzwerk von Ansprechpersonen (koordinie- rende Stellen) auf kantonaler Ebene. Diese tragen dazu bei, die in der geänderten Richtlinie 2005/36/EG vorgesehenen Verpflichtungen einzuhalten. Mit der Einfüh- rung von IMI in der Schweiz sollen die Zusammenarbeit der in- und ausländischen Behörden sowie die Kontrollmöglichkeiten koordiniert genutzt werden, was innerhalb der EU/EFTA-Staaten mittels IMI bereits seit Jahren erfolgt. Absatz 1 verankert die Verwaltungszusammenarbeit mittels IMI im Bereich der An- erkennung von Berufsqualifikationen. Die aktive und regelmässige Nutzung von IMI sowie die Einhaltung der vorgesehenen Fristen sind zentral.

Absatz 2 legt fest, dass jeder Kanton eine koordinierende Stelle ernennt. In allen 26 Kantonen werden mehrere Behörden für verschiedenste Berufe das IMI nutzen. Be- reits aus diesem Grund ist eine verlässliche Stelle, die innerhalb des Kantons die Ver- wendung von IMI koordiniert, unabdingbar. Je nach Grösse des Kantons kann es sich um eine einzelne Ansprechperson handeln oder aber auch um eine Organisationsein- heit, die sich bereits mit transversalen Themen im Vollzug von EU-Recht beschäftigt. Grundsätzlich ist es auch möglich, dass sich Kantone zusammenschliessen. Wichtig ist, dass die Stelle auf kantonaler Ebene departements- bzw. amtsübergreifend tätig ist (z. B. in der Staatskanzlei oder EU-Koordinationsstelle). In jedem Kanton werden die Gesundheits-, Sozial-, Jugend- und Bildungsdirektionen, aber auch die Arbeits- marktbehörden von IMI tangiert sein und aktive Rollen übernehmen müssen. Jeder Kanton wird dafür zusätzliche Personalressourcen benötigen und falls nötig eine neue Stelle schaffen müssen. Je nach Bedarf und Notwendigkeit wird eine enge Zu- sammenarbeit und ein regelmässiger Austausch mit dem SBFI in der Funktion als IMI-Koordinator stattfinden.

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3. Abschnitt: Behördlicher Informationsaustausch

Art. 6

Artikel 6 regelt den Zugang zum behördlichen Informationsaustausch im IMI und das Vorgehen, wenn eine Behörde ohne Zugang zum IMI verbleibt. Gemäss Empfehlung mehrerer EU-Mitgliedstaaten ist es effizienter, wenn nur diejenigen zuständigen Stel- len einen Zugang zum IMI erhalten, die ihn regelmässig benötigen. Also jene, die voraussichtlich mehrmals monatlich Anträge bearbeiten müssen. Diese Bestimmung ermöglicht eine schrittweise Einführung des IMI im Verlauf der Zeit. So kann ver- mieden werden, dass Behörden ausgebildet werden und die Accounts verwalten müs- sen, wenn IMI nur ein- bis zweimal pro Jahr zur Nutzung käme. Es geht keineswegs darum, einer Behörde den Zugang zu verhindern, sondern den administrativen Auf- wand so gering wie möglich zu halten und sicherzustellen, dass ein effizienter Ablauf gewährleistet ist. Diese Einschränkungen gelten nicht für die Bereiche Europäischer Berufsausweis (Art. 7 ff.) und Vorwarnmechanismus (Art. 12 ff.), denn bei diesen sind die zuständigen Stellen verpflichtet, IMI zu verwenden.

Hat die zuständige Stelle keinen Zugang zu IMI, kommt Absatz 2 zur Anwendung. In diesem Fall erfolgt der behördliche Informationsaustausch über das SBFI. IMI sieht zwingend vor, dass für jeden reglementierten Beruf eine Stelle eingetragen werden muss. Erfolgt eine Anfrage im IMI, so nimmt das SBFI Kontakt zur zuständigen Stelle auf.

4. Abschnitt Europäischer Berufsausweis (EPC)

Der 4. Abschnitt (Art. 7–11) regelt das Verfahren und die Aufgaben der Bundesbe- hörden oder Dritter, die für die Bearbeitung der Europäischen Berufsausweise «Euro- pean Professional Card» (EPC) zuständig sind. Angesichts der Komplexität des Ver- fahrens und zur Klarheit wird auf die Rechtsakte in Anhang III FZA verwiesen, die das Verfahren detailliert umschreiben. Es handelt sich dabei um Artikel 4a ff. der ge- änderten Richtlinie 2005/36/EG und insbesondere die Durchführungsverordnung (EU) 2015/983. Diese Bestimmungen sind direkt anwendbar (self-executing).

Art. 7 Zugang zum IMI-Bereich für EPC

Artikel 7 regelt den Zugang zum IMI. Das EPC-Verfahren ist derzeit für fünf Berufe vorgesehen. Betroffen sind das SBFI, die MEBEKO und das SRK, dem diese Aufgabe als zuständige Anerkennungsstelle übertragen wird.

Art. 8 Bearbeitung der EPC-Anträge in Bezug auf schweizerische Abschlüsse

Artikel 8 regelt die Bearbeitung der EPC-Anträge von Personen, die einen schweize- rischen Abschluss in einem EU -Staat anerkennen lassen möchten. Das SBFI wird die Anträge von Pflegefachfrauen/Pflegefachmännern, Physiotherapeutinnen/Physiothe- rapeuten, Immobilienmaklerinnen/Immobilienmaklern und die Bergführerin- nen/Bergführer behandeln. Die MEBEKO wird die EPC-Anträge für Diplome als Apothekerinnen/Apotheker im IMI bearbeiten. Der MEBEKO werden die Aufgabe

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im Zusammenhang mit dem EPC durch eine gesetzliche Anpassung des MedBG über- tragen.

Art. 9 Bearbeitung der EPC-Anträge in Bezug auf ausländische Abschlüsse

Artikel 9 regelt die Bearbeitung der EPC-Anträge für Inhaber und Inhaberinnen von EU -Abschlüssen, die in der Schweiz tätig sein möchten. Die bestehenden Zuständig- keiten für die Anerkennung bleiben im EPC-Verfahren erhalten (MEBEKO für Apo- theker/innen, SRK für Physiotherapeutinnen/-therapeuten sowie Pflegefachpersonen, SBFI für Bergführerinnen/Bergführer und Immobilienmaklerinnen/Immobilienmak- ler). Je nach Beruf kann es in der Praxis sinnvoll sein, dass der EPC-Antrag direkt an die für die Berufsausübung zuständige Stelle gemäss Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b gelangt. Betrifft der EPC-Antrag die Erbringung von Dienstleistungen in einem reg- lementierten Beruf, der keine Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit oder Si- cherheit hat (Immobilienmaklerinnen/Immobilienmakler), oder in einem sektoralen Beruf (Apothekerin/Apotheker und Pflegefachperson), ist keine Nachprüfung der Berufsqualifikationen möglich. Das EPC-Zertifikat wird im Herkunftsstaat ausge- stellt.

Die MEBEKO bzw. das SRK als zuständige Anerkennungsstellen gemäss Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a erhalten die Dokumente mittels IMI. Dadurch wird sicherge- stellt, dass die Daten im entsprechenden Register, namentlich dem Medizinalberufe- register (MedReg) und Gesundheitsberuferegister (GesReg) eingetragen werden.

Wenn die Dienstleistungen die öffentliche Gesundheit oder Sicherheit tangieren und es sich nicht um sektorale Berufe handelt (Physiotherapeutin/Physiotherapeut, Berg- führerin/Bergführer) oder auch bei Niederlassung, wird der EPC-Antrag von der zu- ständigen Anerkennungsstelle (Art. 2 Abs. 2 Bst. a) bearbeitet. Das EPC-Zertifikat wird dann im Aufnahmestaat, d. h. in der Schweiz, ausgestellt.

Art. 10 EPC-Zertifikate

Artikel 10 umschreibt die Wirkung eines EPC-Zertifikats, das im IMI generiert wird. Von dieser Bestimmung sind auch die kantonalen Behörden betroffen, die über die Zulassung zur Berufsausübung entscheiden (Art. 2 Abs. 2 Bst. b).

Absatz 1 besagt, dass das EPC-Zertifikat zwecks Niederlassung dieselbe Wirkung wie eine formale Anerkennung von Berufsqualifikationen (Verfügung) hat, da es von der- selben Behörde nach denselben Modalitäten bearbeitet wurde. Die Inhaberin oder der Inhaber kann das EPC-Zertifikat folglich gegenüber Arbeitgebern oder Behörden ver- wenden. Das EPC-Zertifikat ist im IMI einsehbar, sofern die Nummer der Identitäts- karte oder des Passes der Inhaberin oder des Inhabers bekannt ist.

Absatz 2 befreit Dienstleistungserbringerinnen und -erbringer, die ein EPC-Zertifikat zwecks Dienstleistungserbringung vorweisen und maximal 90 Arbeitstage pro Kalen- derjahr in der Schweiz tätig werden möchten, von der Meldepflicht beim SBFI gemäss BGMD. Zum EPC-Verfahren gehört nämlich bereits eine Überprüfung der Berufs- qualifikationen. Eine Meldepflicht gemäss BGMD würde bedeuten, dass ein materiell identisches Verfahren von den Dienstleistungserbringerinnen und -erbringern doppelt

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verlangt wird, was nicht sinnvoll ist. Bei Dienstleistungen ohne Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit und Sicherheit schliesst Artikel 4a Absatz 4 der geänderten Richtlinie 2005/36/EG explizit eine Meldung aus. Die Meldepflicht gemäss BGMD gilt daher nicht.

Art. 11 Zulassung zur Berufsausübung beim Vorweisen eines EPC-Zertifikats

Artikel 11 sieht explizit vor, dass ein Entscheid für die Zulassung zur Berufsausübung erforderlich ist, wenn Berufsangehörige ein EPC-Zertifikat zwecks Niederlassung oder zwecks Dienstleistungserbringung vorweisen. Eine Berufsausübungsbewilli- gung wird nicht über IMI erteilt, sondern muss in einem separaten Schritt erfolgen. Im Rahmen dieser Zuständigkeit dürfen die zuständigen Stellen gemäss Artikel 2 Ab- satz. 2 Buchstabe b prüfen, ob spezifische Voraussetzungen für die Zulassung erfüllt sind, beispielweise einen Sprachnachweis verlangen. Die im EPC-Verfahren einge- forderten Unterlagen342 sind im Übrigen dieselben, die bereits heute beizufügen sind (Art. 7 der Richtlinie 2005/36/EG für die Erbringung von Dienstleistungen und An- hang VII für die Niederlassung). Auf diese Weise wird das Verfahren vereinfacht und der Aufwand der zuständigen Stellen verringert, ohne die inhaltlichen Prüf- und Kon- trollmöglichkeiten einzuschränken. Wenn für den Registereintrag zudem Sprach- kenntnisse vorausgesetzt sind, erfolgt der Eintrag erst nach Vorweisen des erforderli- chen Sprachnachweises.

5. Abschnitt Vorwarnmechanismus

Der 5. Abschnitt (Art. 12-14) bildet die gesetzliche Grundlage für die Umsetzung des Vorwarnmechanismus.

Art. 12 Zugang zum IMI-Bereich für den Vorwarnmechanismus

Artikel 12 regelt den Zugang zum IMI. Beim Vorwarnmechanismus ist die Verwen- dung des IMI zwingend. Zugang erhalten die Stellen gemäss Artikel 2 Absatz 2 Buch- staben a und b im Bereich des Gesundheitswesens und im Bereich der Erziehung Min- derjähriger. Je nach Zuständigkeit gemäss geltendem Recht werden die entsprechenden Stellen im IMI erfasst. Die eingehenden Warnungen bei gefälschten Berufsqualifikationsnachweisen im IMI erhalten die zuständigen Stellen gemäss Ar- tikel 2 Absatz 2 Buchstabe a.

Art. 13 Warnung bei Verbot oder Beschränkung der Ausübung eines reglementier- ten Berufs

Artikel 13 bezweckt, dass die zuständigen Stellen des Bundes, der Kantone, der inter- kantonalen Organe oder Dritter die zuständigen Behörden der EU -Staaten über jedes Verbot oder jede Beschränkung der Ausübung der beruflichen Tätigkeit im Sinne von Artikel 56a der geänderten Richtlinie 2005/36/EG mittels IMI benachrichtigen. Dies gilt auch dann, wenn das Verbot nur teilweise oder vorübergehend erfolgt. Was bei-

342 Vgl. Art. 10 ff. und Anhang II der Durchführungsverordnung (EU) 2015/983 (ABl. L 159 vom 25.6.2015, S. 27-42).

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spielsweise die Berufe nach MedBG und GesBG anbelangt, sind vom Vorwarnme- chanismus die Disziplinarmassnahmen (provisorische Massnahmen während der Dauer des Disziplinarverfahrens sowie befristete oder definitive Berufsausübungsver- bote) erfasst.

Die Mitteilung der Warnung hat gestützt auf die Frist gemäss Artikel 56a Absatz 2 der geänderten Richtlinie 2005/36/EG spätestens drei Tage nach der Entscheidung über die vollständige oder teilweise Beschränkung oder das Verbot der Ausübung der beruflichen Tätigkeit zu erfolgen. Die zuständige Stelle hat die EU -Behörden mittels IMI auch unverzüglich zu unterrichten, wenn die Geltungsdauer eines Verbots oder einer Beschränkung abgelaufen ist oder das Enddatum der Befristung sich ändert. Die Durchführungsverordnung (EU) 2015/983 ist direkt anwendbar und regelt das Ver- fahren für die Bearbeitung von Warnungen.

Grundsätzlich erfassen die Stellen (Art. 2 Abs. 2 Bst. b), die für Zulassung zur Be- rufsausübung zuständig sind, deren Beschränkung oder Verbot die Warnungen im IMI.

Absatz 2 bezieht sich auf die eingehenden Warnungen mittels IMI. Die zuständigen Stellen gemäss Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b beurteilen, wie die Informationen zu werten sind. Es liegt in ihrem Ermessen, zu entscheiden, ob die eingehende Warnung für die Berufstätigkeit in der Schweiz relevant ist. Allenfalls sind jeweils auch Ver- bote, Beschränkungen, Massnahmen oder Auflagen in der Schweiz erforderlich. Mit- tels IMI kann nachgefragt werden, ob die/der Berufsangehörige Rechtsmittel gegen die Entscheidung eingelegt hat.

Absatz 3 verpflichtet die Gerichte, die zuständigen Stellen nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b und das SBFI – in seiner Funktion als sektorieller IMI-Koordinator – über die Gerichtsurteile hinsichtlich der Beschränkung oder des Verbotes der Berufs- ausübung zu informieren.

Absatz 4 stellt sicher, dass auch interkantonale Organe und beauftragte Dritte, die mit der Erfassung der Warnungen im IMI nach Absatz 1 beauftragt sind, die Entscheide nach Absatz 3 von den Gerichten erhalten. Diese Bestimmung eröffnet zudem die Möglichkeit, dass auch interkantonale Organe sowie beauftragte Dritte Meldungen erfassen können, obwohl sie keine Stellen im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe b sind (vgl. Abs. 1), sofern ihnen ein entsprechender Auftrag erteilt wird. Der EDK könnte derzeit eine entsprechende Funktion zugewiesen werden: Im schulischen Be- reich führt die EDK bereits eine Liste über Lehrpersonen, denen im Rahmen eines kantonalen Entscheides die Unterrichtsberechtigung oder die Berufsausübungsbewil- ligung entzogen wurde. Die Kantone sind gestützt auf die interkantonale Diploman- erkennungsvereinbarung verpflichtet, dem Generalsekretariat der EDK die Personen- daten nach Rechtskraft des entsprechenden Entscheides mitzuteilen. Da die EDK die

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oben erwähnte Liste gestützt auf die interkantonale Diplomanerkennungsvereinba- rung343 führt, ist es naheliegend, dass die Kantone auch Aufgaben im Vorwarnmecha- nismus an die EDK delegieren werden. Delegieren die Kantone diese Aufgabe an die EDK, wird diese nach Absatz 4 Warnungen im Schulbereich zentral erfassen können. Solche interkantonalen Lösungen sind auch im Gesundheitswesen durch die GDK und im sozialen Bereich durch die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und So- zialdirektoren (SODK) denkbar.

Art. 14 Warnung bei gefälschten Berufsqualifikationsnachweisen

Artikel 14 regelt die Warnungen beim Vorliegen gefälschter Berufsqualifikations- nachweise (Abschlüsse, Diplome etc.). Die Schweiz ist verpflichtet, die zuständigen Behörden der EU-Staaten mittels IMI zu informieren, wenn bei einem/r Berufsange- hörigen, der/die die Anerkennung in der Schweiz beantragt hat, gerichtlich festgestellt wurde, dass er/sie gefälschte Berufsqualifikationen verwendet hat. Die Information hat binnen drei Tagen nach Vorliegen der gerichtlichen Entscheidung zu erfolgen. Das SBFI wird in diesen Fällen zentralisiert die Einträge im IMI erfassen. Es wäre nicht zweckmässig, im IMI alle Justizbehörden zu erfassen, die eine Massnahme oder Sank- tionen verhängen. Da Fälschungen im Endeffekt nur sehr selten vorkommen, wären es zu viele Justizbehörden. Die Justizbehörden informieren die Stellen gemäss Arti- kel 2 Absatz 2 Buchstabe a und das SBFI über die Urteile, damit die Warnung frist- gerecht im IMI erfolgen kann.

6. Abschnitt Datenaustausch

Der 6. Abschnitt regelt den Datenaustausch und legt fest, welche Stellen, welche Per- sonendaten zu welchem Zweck austauschen. Die zuständigen Stellen rufen Daten ab und bearbeiten sie mittels IMI zur Erfüllung ihrer Aufgabe. Dabei werden Daten an- deren Mitgliedstaaten zum Zwecke der Verwaltungszusammenarbeit über IMI be- kanntgegeben. Der angepasste Anhang III FZA und die darin übernommenen Rechts- akte der EU, die direkt anwendbar sind (self-executing), regeln die datenschutzrechtlichen Aspekte materiell. In den einzelnen Rechtsakten sind Perso- nendaten, einschliesslich besonders schützenswerter Personendaten, genannt, die mit- tels IMI ausgetauscht werden. Somit deckt das vorliegende Gesetz den gesamten Da- tenaustausch auch auf kantonaler Ebene ab. Den Kantonen steht es jedoch frei, wenn sie es als nützlich erachten, ihre Gesetzgebung auf kantonaler bzw. interkantonaler344 Ebene anzupassen.

Art. 15 Austausch von Personendaten

343 Interkantonale Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 18. Februar 1993, www.edk.ch > Dokumentation > Rechtstexte und Beschlüsse > Rechts- sammlung > 4. Diplomanerkennung > 4.1 Grundlagen > 4.1.1 Interkantonale Vereinba- rung vom 18. Februar 1993 über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen. 344 Z.B. die interkantonale Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 18. Februar 1993, www.edk.ch > Dokumentation > Rechtstexte und Beschlüsse > Rechtssammlung > 4. Diplomanerkennung > 4.1 Grundlagen > 4.1.1 Interkantonale Ver- einbarung vom 18. Februar 1993 über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen.

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Nach Artikel 15 Absatz 1 tauschen die zuständigen Stellen Personendaten, ein- schliesslich besonders schützenswerter Personendaten, mittels IMI aus. Der Aus- tausch erfolgt mittels IMI in den Bereichen des behördlichen Informationsaustau- sches, des EPC-Verfahrens und des Vorwarnmechanismus. In Absatz 2 wird die Verarbeitung besonderer Datenkategorien geregelt. Dieser Absatz widerspiegelt in- haltlich Artikel 16 Absatz 2 der IMI-Verordnung.

Absatz 3 verweist direkt auf die anwendbaren Rechtsakte, die ausreichend bestimmt sind und Teil der schweizerischen Rechtsordnung werden. Es betrifft die Rechtsakte, die gestützt auf Anhang III FZA gelten. Nach Artikel 7 und Anhang VII der Richtlinie 2005/36/EG, Artikeln 4e und 56a der geänderten Richtlinie 2005/36/EG und Arti- kel 4, 10 und 24 der Durchführungsverordnung 2015/983 werden insbesondere fol- gende Daten bearbeitet:

– Informationen zur Berufsqualifikation (Gültigkeit und Echtheit des Ab- schlusses, berufliche Tätigkeiten, die die Person mit dem entsprechenden Abschluss ausüben darf, Dauer und Inhalt der absolvierten Ausbildung);

– Adresse, Geburtsort, Staatsangehörigkeit, Nummer des Identitätsausweises;

– Informationen über die Art und die Dauer der Berufserfahrung, beispiels- weise in Form eines Lebenslaufs;

– Informationen über die rechtmässige Niederlassung (Berechtigung bzw. Bewilligung zur Berufsausübung, einschliesslich einer Begründung im Fall einer Einschränkung derselben);

– Informationen zur körperlichen und geistigen Gesundheit, finanziellen Leistungsfähigkeit, Versicherungsdeckung oder Konkursfreiheit, sofern dies Voraussetzungen für die Berufsausübung sind;

– Informationen über allfällige disziplinarische oder gerichtliche Massnah- men, wie das Verbot oder die Beschränkung der Berufsausübung, ein- schliesslich Begründung, Dauer und Modalitäten der Massnahmen, sowie Strafurteile betreffend gefälschter Berufsqualifikationsnachweisen.

Art. 16 Zugriff auf Personendaten im IMI

In Artikel 16 wird der elektronische Zugriff zum IMI auf diejenigen Personendaten, einschliesslich besonders schützenswerter Personendaten, beschränkt, welche die zu- ständigen Stellen zur Erfüllung ihrer Aufgaben im behördlichen Informationsaus- tausch, EPC-Verfahren und Vorwarnmechanismus benötigen.

Art. 17 Information über eine Warnung Artikel 17 betrifft den Vorwarnmechanismus und verpflichtet die zuständigen Stellen, die betroffene Person zu informieren, wenn eine ausgehende Warnung im IMI erfasst worden ist. Diese Verpflichtung ist in Artikel 56a Absatz 6 der geänderten Richtlinie 2005/36/EG verankert.

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Art. 18 Auskunfts- und Berichtigungsrecht Das Auskunftsrecht, das Recht auf Berichtigung und das Recht auf Löschung ist ein wesentlicher Bestandteil im Zusammenhang mit dem Datenschutz. Artikel 18 bezieht sich auf die schweizerische Datenschutzgesetzgebung und widerspiegelt Artikel 19 der IMI-Verordnung. Die Möglichkeit, Personendaten einzusehen oder unrichtige Da- ten zu berichtigen, ist explizit gegeben. Es braucht ein schriftliches Gesuch beim SBFI. Allfällige Beschwerden sind gestützt auf Absatz 2 beim SBFI einzureichen. Beschwerden richten sich nach Artikel 41 des Datenschutzgesetzes.

7. Abschnitt Aufsicht über die Bearbeitung von Daten

Der 7. Abschnitt regelt die Aufsicht über die Bearbeitung von Daten. Die rechtliche Grundlage des IMI wurde durch die IMI-Verordnung geschaffen. Wie Artikel 21 Ab- satz 3 der IMI-Verordnung entnommen werden kann, gewährleisten die nationalen Datenschutzbehörden (Kontrollstellen) und der oder die Europäische Datenschutzbe- auftragte (EDSB) im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse eine koordinierte Überwa- chung des IMI und seiner Nutzung durch die IMI-Akteure und Akteurinnen. Um dies gewährleisten zu können, treffen sich die Datenschutzbehörden betreffend das IMI im Rahmen des CSC (Coordinated Supervision Committee) des Europäischen Daten- schutzausschusses (EDSA). Es gelten sowohl der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) als auch die kantonalen Datenschutzbehörden in diesem Zusammenhang als nationale Kontrollstellen. Der EDÖB und die kantonalen Datenschutzbehörden arbeiten im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten zusam- men und koordinieren die Aufsicht über die Bearbeitung von Personendaten in der Schweiz. Dabei handelt es sich um eine koordinierte Zusammenarbeit und Überwa- chung (wie dies auch auf europäischer Ebene gemäss Art. 21 Abs. 3 IMI-Verordnung vorgesehen ist). Der EDÖB ist die nationale Ansprechstelle für den Europäischen Da- tenschutzbeauftragten.

8. Abschnitt: Schlussbestimmungen

Art. 20 Internationale Abkommen Artikel 20 enthält eine Delegationsnorm an den Bundesrat zum Abschluss internatio- naler Abkommen. Sie soll die künftige Übernahme des EU-Acquis in einem sehr tech- nischen Bereich erleichtern und eine Ausweitung der von diesem Gesetz erfassten Bereiche für die Beteiligung am IMI ermöglichen. Zu denken ist hier insbesondere an EPCs für neue Berufe. 2.3.8.3.3 Änderung anderer Erlasse Die Änderungen anderer Erlasse werden im Anhang des Umsetzungserlasses aufge- führt. Auf Bundesebene gibt es einen Änderungsbedarf für folgende Bundesgesetze: MedBG, PsyG, GesBG und BGMD. Im BGMD wird ein neuer Artikel 2 Absatz 1bis eingefügt. Dienstleistungserbringerin- nen und -erbringer, die ein EPC-Zertifikat zwecks Dienstleistungserbringung vorwei- sen können, werden von der Meldepflicht befreit. So wird eine unnötige Doppelspu- rigkeit vermieden. Die Bestimmungen für ein EPC-Zertifikat sehen die gleichen

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Unterlagen vor wie beim Meldeverfahren gemäss BGMD. Dabei sind auch dieselben Behörden involviert. Das MedBG, PsyG und GesBG werden für die Verwendung des IMI für die Verwal- tungszusammenarbeit mit einer entsprechenden Bestimmung ergänzt. Zudem wird die Möglichkeit des EPC-Verfahrens für die Diplome als Apothekerinnen und Apotheker im MedBG (Art. 15 Abs. 1bis) verankert und für die Physiotherapeutinnen und Physi- otherapeuten sowie für die Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner im GesBG (Art. 10 Abs. 1bis). Ziel der Anpassung ist, dass ein EPC-Zertifikat direkt von den Be- hörden akzeptiert wird, ohne dass weitere schriftliche Unterlagen verlangt werden. Ausserdem wird in allen drei Gesetzen eine neue Bestimmung über die Verwaltungs- zusammenarbeit verankert (Art. 50 Abs. 1, Bst. dbis und Abs. 3 MedBG, Art. 10 Abs. 5 GesBG, Art. 37 Abs. 4 PsyG). Diese wird die Behörden dazu verpflichten, die Verwaltungszusammenarbeit einschliesslich der Verarbeitung der besonders schüt- zenswerter Personendaten mit EU/EFTA-Staaten mittels IMI durchzuführen (s. zum Geltungsbereich Ausführungen zu Art. 2 Bundesgesetz über die Verwaltungszusam- menarbeit im Bereich der Anerkennung von Berufsqualifikationen Ziff. 2.3.8.3.2). Artikel 35 Absatz 1bis MedBG und Artikel 15 Absatz 1bis GesBG regeln das Verfah- ren für Dienstleistungserbringerinnen und -Dienstleistungserbringer, die ein EPC- Zertifikat zwecks Dienstleistungserbringung vorweisen.

Das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2010 über das Bergführerwesen und Anbieten weiterer Risikoaktivitäten wird nicht geändert. Die rechtliche Umsetzung des EPC- Verfahrens für Bergführer und Bergführerinnen erfordert lediglich eine Anpassung auf Verordnungsstufe.

2.3.8.4 Lohnschutz

2.3.8.4.1 Entsendegesetz (EntsG)

1. Abschnitt: Gegenstand und Begriff

Art. 1 Abs. 2bis

Neu werden in Absatz 2bis in Ergänzung des Gesetzesgegenstandes die Meldepflichten der Arbeitgeber bei Entsendungen und kurzfristigen Stellenantritten in der Schweiz sowie die Meldepflicht von selbstständig erwerbstätigen Dienstleistungserbringerin- nen und Dienstleistungserbringern mit Niederlassung im Ausland aufgeführt. Unter die Meldepflicht fallen zudem neu auch im Ausland wohnhafte Personen, die bis zu drei Monaten innerhalb eines Kalenderjahres in der Schweiz eine selbstständige Er- werbstätigkeit ausüben, die im Ausland jedoch keine Niederlassung haben (siehe be- treffend Aufenthaltsberechtigung gestützt auf die Richtlinie 2004/38/EG Ziffer 2.3.5.2.1 und die Erläuterungen zur Gemeinsamen Erklärung über die Meldung be- treffend Stellenantritte und Einseitige Erklärung der Schweiz über die bei Selbststän- digen zu ergreifenden Massnahmen im Rahmen des Meldeverfahrens für kurzfristige Erwerbstätigkeit ).

2. Abschnitt: Arbeitgeberpflichten

Art. 2 Abs. 2ter

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Gemäss dem neuen Artikel 5h des FZA können die PK von allgemeinverbindlich er- klärten GAV von einem Arbeitgeber, welcher Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer entsendet, in von der Schweiz aufgrund einer Risikoanalyse autonom definierter Bran- chen vor Arbeitsbeginn die Hinterlegung einer verhältnismässigen Kaution verlangen, wo ein ave GAV die Hinterlegung einer Kaution vorsieht und wenn dieser Arbeitge- ber offene finanzielle Verpflichtungen gegenüber den paritätischen Kommissionen hat, weil namentlich eine Konventionalstrafe nicht beglichen wurde. Der Wortlaut des bisherigen Artikel 2 Absatz 2ter EntsG muss entsprechend angepasst werden. Neu gilt eine Kautionspflicht, wo ein ave GAV die Hinterlegung eine Kaution vorsieht, somit nur noch im Wiederholungsfall. Im Wiederholungsfall bedeutet, dass nach einem Verstoss und einer daraus resultierenden Konventionalstrafe, die nicht beglichen wird, der Arbeitgeber bei einer erneuten (wiederholten) Entsendung eine Kaution hinterle- gen muss. Die Kaution gelangt bereits heute nur in Risikobranchen wie namentlich dem Baunebengewerbe oder der privaten Sicherheitsdienstleistungsbranche zur An- wendung. In die Bestimmung der Risikobranchen sollen die Erkenntnisse aus der Vollzugs- und Kontrollpraxis einbezogen werden. Diese Prüfung kann im Rahmen der Verfahren um Allgemeinverbindlicherklärung von GAV erfolgen. Im Falle der Nichtzahlung der Kaution können die kantonalen Behörden verhältnismässige Sank- tionen bis hin zu einer Dienstleistungssperre verhängen. Gestützt auf den neuen Arti- kel 9 Absatz 2 Buchstabe bbis EntsG kann die kantonale Behörde bei Verstössen gegen Artikel 2 Absatz 2ter EntsG eine Verwaltungssanktion bis 30 000 CHF aussprechen (Ziffer 1), oder den betreffenden Unternehmen verbieten, bis zur Hinterlegung der Kaution nach Artikel 2 Absatz 2ter EntsG in der Schweiz ihre Dienste anzubieten (Zif- fer 2). Zu beachten ist, dass eine neu ausgerichtete Kaution nicht für die Begleichung offener finanzieller Verpflichtungen aus früheren Einsätzen des Arbeitgebers verwen- det werden kann. Art. 2 Abs. 3 und 5 zweiter Satz Die Auslagenentschädigung, welche bisher in Artikel 2 Absatz 3 geregelt war, wird neu in einem eigenen Artikel 2a aufgenommen und Artikel 2 Absatz 3 aufgehoben. Der in Artikel 2 Absatz 5 zweiter Satz enthaltene Verweis auf die Auslangeentschä- digung wird entsprechend angepasst. Art. 2a Die Pflicht zur dynamischen Rechtsübernahme beinhaltet auch die EU- Spesenregelung gemäss Artikel 3 Absatz 7 Unterabsatz 2 der Richtlinie 96/71/EG, wie durch Richtlinie (EU) 2018/957 geändert. Gemäss dem Wortlaut dieser Bestim- mung ist der Arbeitgeber verpflichtet, die Kosten im Zusammenhang mit der Entsen- dung im Einklang mit den auf das Arbeitsverhältnis anwendbaren nationalen Rechts- vorschriften und/oder Gepflogenheiten zu erstatten. Die in der Schweiz seit 1. April

2020 geltende Spesenregelung (Artikel 2 Absatz 3 EntsG) wird nun mit Artikel 2a

dahingehend an die revidierte Richtlinie 96/71/EG angepasst und in Absatz 1 wird entsprechend geregelt, dass sich die notwendig entstehenden Auslagen nach den auf das Arbeitsverhältnis anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften oder nationalen Gepflogenheiten richten. Es gilt wie bisher der Grundsatz, dass Entschädigungen für Auslagen wie Reise, Unterkunft und Verpflegung nicht als Lohnbestandteil gelten.

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Absatz 2 statuiert eine Pflicht zur Auszahlung des Differenzbetrags, wenn durch die Entschädigung nach Absatz 1 die notwendig entstehenden Auslagen nicht gedeckt sind. Als notwendig entstehende Auslagen können die tatsächlich im Zusammenhang mit der Entsendung entstandenen Kosten betrachtet werden. Der Begriff der notwen- dig entstehenden Auslagen richtet sich nach Artikel 327a OR und somit nach Schwei- zer Recht. Aus Sicht des Bundesrates wird dadurch der Grundsatz «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» verwirklicht, den die Schweiz und die EU als ge- meinsames Ziel und Prinzip im Bereich des Lohnschutzes definiert haben (vgl. die Gemeinsame Erklärung zum Prinzip «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» und zu einem angemessenen und ausreichenden Schutzniveau für entsandte Ar- beitnehmende). Bietet das auf das Arbeitsverhältnis der entsandten Arbeitnehmerin- nen oder des entsandten Arbeitnehmers anwendbare nationale Recht oder die natio- nalen Gepflogenheiten keine ausreichende Kostenerstattung und gehen die Auslagen für Reise, Unterkunft und Verpflegung ganz oder teilweise zulasten der entsandten Arbeitnehmerin oder des entsandten Arbeitnehmers, wäre das Prinzip «Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort» nicht gewährleistet. Artikel 3 Absatz 10 der revi- dierten Entsenderichtlinie erlaubt es, unter Einhaltung des Abkommens auf Unterneh- men aus den EU-Mitgliedstaaten in gleicher Weise wie für inländische Unternehmen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen für andere als die in Artikel 3 Absatz 1 Un- terabsatz 1 der revidierten Entsenderichtlinie aufgeführten Aspekte vorzuschreiben, soweit es sich um Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung handelt. Es ist folglich möglich, zusätzlich zum abschliessenden Katalog der Arbeits- und Beschäf- tigungsbedingungen in Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der revidierten EU- Entsenderichtlinie, weitere Vorschriften zum Arbeitnehmerschutz zu definieren. Da- von macht Absatz 2 Gebrauch. Diese weiteren Vorschriften müssen nichtdiskriminie- rend und verhältnismässig sein sowie zum Bereich der öffentlichen Ordnung gehören. Für inländische Arbeitsverhältnisse ist die Spesenregelung von Artikel 327a OR an- wendbar, die den Arbeitgeber verpflichtet, alle durch die Ausführung der Arbeit not- wendig entstehenden Auslagen zu ersetzen, bei Arbeit an auswärtigen Arbeitsorten auch die für den Unterhalt erforderlichen Aufwendungen. Damit ist die Gleichbehand- lung zwischen in- und ausländischen Betrieben sichergestellt. Der Grundsatz der Ver- hältnismässigkeit ist gewahrt, indem primär das auf das Arbeitsverhältnis der entsand- ten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer anwendbare nationale Recht oder die nationalen Gepflogenheiten anwendbar sind und nur wenn die notwendig entstehen- den Auslagen nicht gedeckt sind, die Erstattungspflicht nach Absatz 2 zur Anwendung gelangt. Vor dem Hintergrund, dass die Schweiz im Vergleich zu den EU- Mitgliedstaaten ein deutlich höheres Preisniveau und damit deutlich höhere Lebens- haltungskosten aufweist, ist eine Massnahme wie in Artikel 2a Absatz 2 VE-EntsG vorgesehen für den Erhalt des sozialen Standards und des sozialen Friedens und für die Garantie von fairen Wettbewerbsbedingungen zwischen in- und ausländischen Unternehmen unabdingbar. Sie ist somit als Vorschrift zum Erhalt der öffentlichen Ordnung zu qualifizieren.

Zu Absatz 3: Zur Entschädigung der Auslagen können zwischen Arbeitgeber und Ar- beitnehmerinnen und Arbeitnehmern ortsübliche Pauschalen oder ortsübliche Tages- oder Monatsvergütungen vereinbart werden. Die Höhe der in ave GAV vereinbarten Entschädigungen dürfte als ortsüblich gelten. Wo solche fehlen, werden in der Ver- waltungsweisung zum Lohnvergleich Beträge festgelegt. Im Vollzug des EntsG wird

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die Kostenentschädigung in die Kontrolle der Einhaltung der Mindestlöhne miteinbe- zogen, und vom Arbeitgeber wird der Nachweis der Vergütung der Kosten verlangt. An diesem Vorgehen wird sich auch künftig nichts ändern.

Art 5 Abs. 1bis, 2 zweiter Satz und 3 erster Satz

In Absatz 1bis wird der Gegenstand der Haftung des Erstunternehmers auf die von den PK eines ave GAV gegenüber den Subunternehmern ausgesprochenen Konventional- strafen und Kontrollkosten erweitert. Diese erstreckt sich wie die bereits bestehende Haftung für Arbeitnehmerforderungen auf alle dem Erstunternehmer nachfolgenden Subunternehmer. Die Durchsetzung der Haftung richtet sich wie die bestehende nach Zivilrecht und beschränkt sich auf das Bauhaupt- und Baunebengewerbe. Sie kommt nicht zur Anwendung, wenn die Subunternehmer eine Kaution hinterlegt haben.

In Absatz 2 wird die Haftungserweiterung an die Bedingung geknüpft, dass der Sub- unternehmer zuvor erfolglos belangt wurde oder nicht belangt werden kann. Dieser Subsidiaritätsgrundsatz gilt auch heute im Zusammenhang mit den Forderungen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Er bedeutet, dass die Haftung erst dann zum Zuge kommt, wenn die Forderungen beim Subunternehmer nicht erhältlich sind. Im internationalen Kontext kann grundsätzlich von einer Uneinbringlichkeit der Forde- rungen beim Subunternehmer ausgegangen werden, wenn die Zahlung nach Zah- lungsaufforderung und Mahnung ausbleibt und die zivilrechtliche Verfolgung auf dem Gerichtsweg im Einzelfall nicht möglich oder nicht erfolgreich ist. Der Entscheid der Zivilgerichte zu diesem Punkt auf der Grundlage der besonderen Umstände eines konkreten Falls bleibt vorbehalten.

Zu Absatz 3: Die Exkulpationsmöglichkeit des Erstunternehmers aufgrund der Erfül- lung seiner Sorgfaltspflicht wird auch im Falle einer Haftung für die Forderungen der PK anwendbar sein und Absatz 3 entsprechend ergänzt. Inhaltlich ist keine Anpassung der Anforderungen an die Sorgfaltspflicht des Erstunternehmers notwendig. Es gelten dieselben Anforderungen wie bei der Haftung des Erstunternehmers für die Arbeit- nehmerforderungen gegenüber den Subunternehmern. Der Bundesrat hat in der EntsV (Art. 8a bis 8c) in nicht abschliessender Weise definiert, mit welchen Dokumenten und Belegen die Einhaltung der minimalen Arbeits- und Lohnbedingungen glaubhaft dargelegt und die Sorgfaltspflicht erfüllt werden kann. Eine von den Sozialpartnern, den Kantonen und dem SECO ausgearbeitete Empfehlung zur Erfüllung der Sorg- faltspflicht sieht vor, dass der Erstunternehmer in Branchen mit ave GAV vom Sub- unternehmer eine durch die PK ausgestellte Bescheinigung verlangt, die Auskunft darüber gibt, ob der Subunternehmer kontrolliert wurde und ob er die Arbeits- und Lohnbedingungen einhält (Art 8b Abs. 1 Bst. c EntsV). Es obliegt jedoch den Gerich- ten, diese Frage aufgrund der Umstände des Einzelfalles zu beurteilen.

Vor dieser Ausgangslage sind in der EntsV keine Anpassungen notwendig. Art. 5a

Zu Absatz 1: Bei einer Entsendung in die Schweiz soll der Arbeitgebende neu eine Ansprechpartnerin oder einen Ansprechpartner benennen, welche oder welcher als dessen Vertreterin oder Vertreter in der Schweiz von den Behörden und Organen nach

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Artikel 8o Absatz 1 VE-EntsG kontaktiert werden kann. Analog zu Artikel 9 Ab- satz 1 Buchstabe e Richtlinie 2014/67/EU soll die Ansprechpartnerin oder der An- sprechpartner in Vertretung des Arbeitgebenden in der Schweiz rechtsgültig für die- sen Dokumente und Mitteilungen betreffend die minimalen Lohn- und Arbeitsbedingungen entgegennehmen und weiterleiten.

Absatz 2: Der Bundesrat wird in Artikel 5a Absatz 2 VE-EntsG ermächtigt, die Ein- zelheiten zur Ansprechpartnerin bzw. zum Ansprechpartner, insbesondere die Anfor- derungen an die Ansprechpartnerin oder den Ansprechpartner, den Zeitraum, während dem sie oder er verfügbar sein muss und die Ausnahmen von der Pflicht zur Benen- nung einer solchen Person zu regeln. Dabei dürfen keine unverhältnismässigen oder diskriminierenden Anforderungen an die Ansprechpartnerin oder den Ansprechpart- ner gestellt werden. Es kann aber bestimmt werden, dass diese Person während des gesamten Ansprechzeitraumes in der Schweiz anwesend ist. Zudem kann bestimmt werden, dass die Ansprechpartnerin oder der Ansprechpartner sowohl eine natürliche wie auch eine juristische Person sein kann. Weiter kann der Ansprechzeitraum korre- lierend zur Dauer des Kontrollverfahrens definiert werden, aufgrund des Verhältnis- mässigkeitsprinzips jedoch nicht länger als zwei Jahre nach Abschluss der Entsen- dung. Ausnahmen von der Pflicht zur Benennung einer Ansprechpartnerin oder eines Ansprechpartners können insbesondere für Tätigkeiten von kurzer Dauer und aus- serhalb von Branchen nach Artikel 6 Absatz 2 EntsV vorgesehen werden. Weiter kön- nen Ausnahmen auch bei Notfällen bestimmt werden. Als Notfälle sind insbesondere unvorhersehbare Ereignisse denkbar, die eines unverzüglichen Arbeitseinsatzes be- dürfen.

Art. 6 Sachüberschrift, Abs. 1 Einleitungssatz und Bst. d-f sowie Abs. 1bis, 3, 4, 5 Bst. b und 6 Zu Absatz 1 Einleitungssatz und Bst. d-f: Nach geltendem Wortlaut muss der Arbeit- gebende der vom Kanton bezeichneten Behörde die für die Durchführung der Kon- trollen erforderlichen Angaben melden. In der Regel erfolgt die Meldung online via Webapplikation. Die Meldung wird an das Zentrale Migrationsinformationssystem des Staatssekretariats für Migration übermittelt und dort von der zuständigen kanto- nalen Behörde bearbeitet. Anschliessend werden die Meldedaten an die kantonalen Systeme übermittelt und von dort triagiert. Die kantonale Behörde übermittelt darauf eine Kopie der Meldung an das zuständige Kontrollorgan. Um die Übermittlung der Meldung möglichst effizient zu gestalten und der Kontrollplanung infolge der Ver- kürzung der Voranmeldefrist gerecht zu werden, wird die Weiterleitung der Meldung neu auf Ebene Bund direkt an die zuständigen Kontrollorgane erfolgen. Im Meldeverfahren sollen neu auch Angaben zur Ansprechpartnerin bzw. zum An- sprechpartner und den im Inland vorzuweisenden Dokumente gemacht werden (siehe dazu die neuen Art. 5a und Art. 7 Abs. 2bis und 2ter VE-EntsG). Die zu machenden Angaben zum Datum des Tätigkeitsbeginns und die voraussichtliche Dauer der Tä- tigkeit werden neu auf Gesetzesstufe geregelt.

Zu Absatz 1bis: Nach geltendem Recht können sich meldepflichtige Personen auf zwei Arten bei der zuständigen kantonalen Behörde melden. Es kann eine Online-Meldung (Normalverfahren) oder eine Meldung auf dem Postweg oder per Fax (schriftliches

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Verfahren) vorgenommen werden. Neu wird eine Meldung nur noch über das Nor- malverfahren erfolgen können. Die Richtlinie 2014/67/EU steht einer Beschränkung der Meldung über das Internet nicht entgegen.

Zu Absatz 3: Nach geltendem Recht darf die Arbeit grundsätzlich frühestens acht Ka- lendertage, nachdem der Einsatz gemeldet worden ist, aufgenommen werden. Neu soll diese Frist auf vier Arbeitstage verkürzt werden und nur noch für Tätigkeiten in be- stimmten Branchen gelten. Zu den Arbeitstagen zählen die Werktage ohne Samstage. Die Voranmeldefrist nach Absatz 3 und deren Anwendung auf spezifische Branchen stützt sich auf den neuen Artikel 5g des FZA und hat zum Ziel, Kontrollen vor Ort zu ermöglichen. Für die übrigen Branchen soll die Voranmeldefrist wegfallen. Für sie gilt, dass die Meldung vor Beginn des Einsatzes erfolgen muss.

Analog zur Regelung der Branchen, in welchen die acht meldefreien Tage nicht gelten (Art. 6 Abs. 2 EntsV), soll auch die Bestimmung bestimmter Branchen, in welchen die viertägigen Voranmeldefrist gelten soll, auf Verordnungsstufe erfolgen. Artikel 6 Absatz 3 VE-EntsG ermächtigt den Bundesrat deshalb, diese Branchen festzulegen. Die Bestimmung dieser Branchen soll dabei basierend auf einer Risikoanalyse erfol- gen und die Erkenntnisse aus der Vollzugs- und Kontrollpraxis einbeziehen. Infrage kommen namentlich die Branchen nach Artikel 6 Absatz 2 EntsV, insbesondere das Baunebengewerbe. Zu Absatz 4: Diese Änderung betrifft die zuständige Behörde, welche gemäss Absatz

1 neu eine Bundesbehörde sein wird. Zudem wird die vom Kanton nach Artikel 7

Absatz 1 Buchstabe d VE-EntsG bezeichnete Behörde in Absatz 4 aufgenommen, weil gemäss Absatz 1 nicht mehr die kantonale Behörde Adressatin der Meldung ist, sondern die zuständige Behörde des Bundes. Zu Absatz 5 Buchstabe b: Aufgrund der Verkürzung der Voranmeldefrist auf vier Ar- beitstage muss der Wortlaut angepasst werden. Zu Absatz 6: Der Bundesrat wird ermächtigt, die Bundesbehörde zu bestimmen, an die die Meldung eines Einsatzes in der Schweiz erfolgen muss und die für die Über- mittlung der Meldung nach Absatz 4 zuständig ist. Aus Effizienzgründen soll in Zu- kunft auch möglich sein, dass die Weiterleitung der Meldung basierend auf den in einem Triage-Instrument hinterlegten kantonalen Parametrisierungen automatisiert über eine elektronische Schnittstelle (bspw. über die Plattform für elektronische Kom- munikation nach Art. 8r VE-EntsG) erfolgt. Aus diesem Grund wird der Bundesrat auch befugt, eine automatisierte Übermittlung über eine elektronische Schnittstelle vorzusehen.

Art. 6a

Artikel 6a regelt die Meldepflicht von Schweizer Arbeitgebern für die Anstellung im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses von im Ausland wohnhaften Personen bis zu drei Monaten innerhalb eines Kalenderjahres. Da die Anmelde- bzw. Registrierungspflicht im Rahmen des FZA erst bei einem Aufenthalt bzw. einer Erwerbstätigkeit von über drei Monaten besteht, behalten Personen mit einem Stellenantritt von bis zu drei Mo- naten ihren Wohnsitz im Ausland. Der Gesetzestext spricht nicht von Arbeitnehme- rinnen und Arbeitnehmern, sondern Personen, damit nicht der Eindruck entsteht, es

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handle sich um bereits im Herkunftsland tätige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Dies muss nicht der Fall sein.

Die Meldung muss spätestens am Tag vor dem Beginn der Erwerbstätigkeit gemacht werden (Abs. 2) und enthält folgende Angaben: Die für die Meldung verantwortliche Person; die Identität der gemeldeten Person; das Datum des Tätigkeitsbeginns und die voraussichtliche Dauer; die in der Schweiz ausgeübte Tätigkeit und den Ort, an dem die Arbeit ausgeführt wird (Abs. 1 Bst. a bis e). Der Bundesrat wird die Angaben präzisieren, welche die Meldung enthalten muss (Abs. 3). Die Angaben müssen online und in der Amtssprache des Einsatzortes übermittelt werden und werden den zustän- digen Kontrollorganen weitergeleitet (Abs. 4). Die Kontrolle dieser sogenannten kurz- fristigen Stellenantritte erfolgt wie bei allen Schweizer Arbeitgebern durch die für den Vollzug von ave GAV zuständigen paritätischen Organe oder im Rahmen der Arbeits- marktbeobachtung durch die tripartiten Kommissionen nach Artikel 360b OR. Aus diesem Grund sind keine spezifischen Regelungen zur Kontrolle oder zur Auskunfts- und Mitwirkungspflicht erforderlich.

3. Abschnitt: Selbstständige Erwerbstätigkeit

Art. 6b

Artikel 6b regelt die neue Meldepflicht von selbstständigen Dienstleistungserbringe- rinnen und Dienstleistungserbringern mit Niederlassung im Ausland. Aus Gründen der Gleichbehandlung wird die Meldepflicht auf alle Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringern unabhängig ihrer Nationalität als Staatsangehörige der EU- und EFTA-Mitgliedstaaten oder als Schweizer Staatsangehörige anwendbar sein, weshalb der Begriff «ausländische» gestrichen wird. Analog der Entsendung von Ar- beitnehmerinnen und Arbeitnehmern gilt für selbstständige Dienstleistungserbringe- rinnen und Dienstleistungserbringern in bestimmten Branchen eine viertägige Voran- meldefrist. Die Festlegung dieser Branchen wird an den Bundesrat delegiert (vgl. Art. 6 Abs. 3 VE-EntsG). Es wird sich um dieselben Branchen wie bei der Entsendung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern handeln. Die Meldung muss folgende Angaben enthalten: Die für die Meldung verantwortliche Person; die Identität der ge- meldeten Person; das Datum des Tätigkeitsbeginns und die voraussichtliche Dauer; die in der Schweiz ausgeübte Tätigkeit und den Ort, an dem die Arbeit ausgeführt wird (Abs. 1 Bst. a bis e). Der Bundesrat wird die Angaben präzisieren, welche die Meldung enthalten muss (Abs. 3). Die Angaben müssen online und in der Amtsspra- che des Einsatzortes übermittelt werden und werden den zuständigen Kontrollorganen weitergeleitet (Abs. 4). Zudem gelten die Absätze 1bis, 4, 5 und 6 von Artikel 6 sinn- gemäss, weshalb auf die entsprechenden Ausführungen zu Artikel 6 oben verwiesen wird.

Die Voranmeldefrist nach Absatz 2 und deren Anwendung auf spezifische Branchen stützt sich auf den neuen Artikel 5g des FZA und hat zum Ziel, Kontrollen vor Ort zu ermöglichen. Die Schweiz legt die Branchen, in denen die Voranmeldefrist zur An- wendung gelangt, eigenständig fest.

Art. 6c

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Die bisherige Dokumentationspflicht nach Artikel 1a wird in Artikel 6c Absätze 1 bis

5 verschoben. Abgesehen von redaktionellen Anpassungen erfährt die Bestimmung

keine inhaltlichen Anpassungen. Die Dokumentationspflicht für selbstständige Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringer, die sich auf selbststän- dige Erwerbstätigkeit berufen, stützt sich auf den neuen Artikel 5i des FZA und hat die Bekämpfung von Scheinselbstständigkeit und die damit verbundenen Umgehung der schweizerischen Lohn- und Arbeitsbedingungen zum Ziel.

Art. 6d

Die bisherigen Massnahmen bei Verletzung der Dokumentationspflicht werden von Artikel 1b in den neuen Artikel 6d verschoben. Abgesehen von redaktionellen Anpas- sungen erfährt die Bestimmung keine inhaltlichen Anpassungen.

Art. 6e

Artikel 6e Absatz 1 enthält neu die Meldepflicht für Personen ohne Niederlassung im Ausland, die in der Schweiz eine selbstständige Erwerbstätigkeit bis zu drei Monate im Kalenderjahr ausüben. Die Meldepflicht gilt unabhängig von der Nationalität als Staatsangehörige der EU--Mitgliedstaaten oder der Schweiz und soll die Kontrolle der Einhaltung der drei Monate und des Vorliegens einer selbstständigen Erwerbstätigkeit ermöglichen. Was oben zu Artikel 6b ausgeführt wurde zu den Angaben, die die Mel- dung enthalten und dass die Meldung online und in der Amtssprache des Einsatzortes übermittelt werden muss, gilt auch hier. Es gilt ausserdem, dass der Bundesrat die Angaben präzisieren wird, welche die Meldung enthalten muss. Diese Angaben müs- sen sich auf die Kontrollzwecke fokussieren. Die Kontrollen bezwecken die Aufde- ckung und Verhinderung von Scheinselbstständigkeit. Die Meldung muss spätestens am Tag vor dem Beginn der Erwerbstätigkeit erfolgen (Abs. 2). Wie bei Personen mit einem kurzfristigen Stellenantritt in der Schweiz haben auch Personen, die im Aus- land wohnhaft sind und in die Schweiz einreisen, um eine kurzfristige selbstständige Erwerbstätigkeit auszuüben, keine geschäftliche Niederlassung im Ausland. Dem- nach liegt auch keine grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung vor. Es ist da- her gerechtfertigt, die Selbstständigen ohne Niederlassung im Ausland bezüglich der Meldefristen gleich zu behandeln wie Personen, die in der Schweiz eine Stelle von bis zu drei Monaten antreten. Hinzu kommt, dass es sich um eine Personengruppe han- delt, bei welcher die Kontrollen mangels Geschäftssitzes schwieriger durchzuführen sind und daher die Meldung am Tag vor der Erwerbstätigkeit auch aus diesem Grund gerechtfertigt ist. Selbstständig Erwerbstätige ohne Niederlassung im Ausland müs- sen ihre selbstständige Erwerbstätigkeit in der Schweiz nachweisen können (Abs. 3). Dazu müssen sie den Kontrollorganen die erforderlichen Dokumente und Unterlagen zur Verfügung stellen, die für die Überprüfung ihres Status erforderlich sind. Wie bei den selbstständigen Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringern mit Niederlassung im Ausland richtet sich der Begriff der selbstständigen Erwerbstätig- keit nach schweizerischem Recht (Abs. 1 durch Verweis auf Artikel 6c Abs. 1). Auch bei selbstständig Erwerbstätigen ohne Niederlassung im Ausland wird die Verletzung der Nachweispflicht sanktioniert (Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6e Abs. 3 VE-EntsG).

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Anders als bei den selbstständigen Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleis- tungserbringern mit Niederlassung im Ausland wird auf Massnahmen wie eine Doku- mentationspflicht vor Ort und ein Arbeitsunterbruch für Personen mit selbstständiger Erwerbstätigkeit in der Schweiz ohne Niederlassung im Ausland verzichtet. Zum ei- nen fallen sie anzahlmässig deutlich weniger ins Gewicht als die selbstständigen Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringer und zum anderen sind sie nicht in denselben Branchen wie diese tätig. Personen ohne Niederlassung im Ausland betätigen sich beispielsweise im Erotikgewerbe, im Coiffeurgewerbe, als Fahrende oder als Handelsreisende in der Schweiz. Kontrollen zur Verhinderung von Schein- selbstständigkeit sind trotzdem möglich.

3a. Abschnitt: Informationsplattform

Art. 6f

Mit Artikel 6f wird eine explizite gesetzliche Grundlage für die bereits bestehende Entsendeplattform des SECO345 und den nationalen Lohnrechner346 geschaffen, die im Entwurf als Informationsplattform bezeichnet wird. Gleichzeitig werden die EU- Vorgaben nach Artikel 5 der Richtlinie 2014/67/EU für einen besseren Zugang zu In- formationen und zur Schaffung einer einzigen offiziellen nationalen Informations- plattform umgesetzt. Webzugangsstandards, die den Zugang für Personen mit Behin- derungen sicherstellen, werden gestützt auf die gesetzliche Bestimmung errichtet.

Auf der Informationsplattform wird in detaillierter und nutzerfreundlicher Art und Weise sowie in einem zugänglichen Format klare Angaben über die Arbeits- und Be- schäftigungsbedingungen und über die rechtlichen Bestimmungen, die auf entsandte Arbeitnehmer anwendbar sind, gemacht. Weiter werden Links zu Webseiten und Kontaktstellen der Kontrollorgane des Entsendegesetzes und Informationen zu den anwendbaren Verfahren zur Ahndung von Verstössen und zur Durchsetzung von Ar- beits- und Beschäftigungsbedingungen leicht und kostenlos zugänglich gemacht.

Die Informationsplattform wird einen Lohnrechner und weitere Hilfsinstrumente ent- halten. Bei den Hilfsinstrumenten handelt es sich um Werkzeuge und Anwendungen auf der Informationsplattform, mit welchen die Besucher der Website den massgebli- chen Mindestlohn berechnen können. Durch Eingabe der geforderten Angaben kann auf der Informationsplattform mit dem Hilfsinstrument «Mindestlohnrechner» mit Suchbegriffen oder durch die Direktwahl des GAV der massgebliche Mindestlohn eruiert werden.

4. Abschnitt: Kontrolle

Art. 7 Abs. 2, 2bis, 2te und 2quater

Zu Absatz 2: In Artikel 7 Absatz 2 bis 2ter soll die Pflicht zur Bereithaltung und/oder Verfügbarmachung von Dokumenten in Papier- oder elektronischer Form vorgesehen

345 www.entsendung.admin.ch.

346 www.entsendung.admin.ch > Lohn und Arbeit > Löhne in der Schweiz > Übliche Lohn- spanne berechnen.

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werden. Diese neuen Regelungen setzen die Dokumentationspflicht vor Ort gemäss Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie 2014/67 um. Unter geltendem Recht muss der Arbeitgebende den Kontrollorganen erst auf Verlangen alle Dokumente zu- stellen, welche die Einhaltung der Arbeits- und Lohnbedingungen der Arbeitnehme- rinnen und Arbeitnehmer belegen (Art. 7 Abs. 2 EntsG). Die neu geregelt Pflicht zur Bereithaltung und/oder Verfügbarmachung von Dokumenten unterscheidet sich je nach Dokument hinsichtlich des Ortes sowie des Zeitpunktes und der Zeitdauer der Bereithaltung und/oder Verfügbarmachung der Dokumente.

Artikel 7 Absatz 2 VE-EntsG sieht vor, dass die entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer am Einsatzort in der Schweiz ihre Identitätspapiere vorweisen müssen. Diese Pflicht besteht ab Beginn bis zum Abschluss des Einsatzes in der Schweiz.

Zu Absatz 2bis: Artikel 7 Absatz 2bis VE-EntsG listet diejenigen Dokumente auf, wel- che der Arbeitgebende ab Beginn des Einsatzes in der Schweiz in Papierform oder in elektronischer Form vorweisen können muss. Diese müssen in jedem Falle und nicht erst auf Verlangen verfügbar sein. Der Ort der Bereithaltung oder Zugänglichma- chung der Dokumente muss im Meldeverfahren angegeben werden (Art. 6 Abs. 1 Bst. e VE-EntsG). Die Dokumentationspflicht umfasst gemäss Artikel 7 Absatz 2bis Buchstabe a VE-EntsG insbesondere den Arbeitsvertrag oder ein gleichwertiges Do- kument. Ein gleichwertiges Dokument kann die schriftliche Information des Arbeit- gebenden nach Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie (EU) 2019/1152347 über transparente und vorhersehbare Arbeitsbedingungen in der Europäischen Union oder das Formu- lar A1 sein. Diese Dokumente müssen in einer Amtssprache der Schweiz vorgewiesen werden.

Zu Absatz 22ter: Artikel 7 Absatz 2ter VE-EntsG sieht vor, dass Arbeitgebende den Kontrollorganen auf Verlangen weitere Dokumente zur Überprüfung der Einhaltung der Arbeits- und Lohnbedingungen vorweisen muss. Anders als die Dokumente ge- mäss Artikel 7 Absatz 2bis VE-EntsG müssen die Dokumente nach Artikel 7 Ab- satz 2ter VE-EntsG nicht bereits ab Beginn des Einsatzes in der Schweiz bereitgehalten oder verfügbar gemacht werden, sondern erst auf Verlangen im Rahmen eines Kon- troll- oder Sanktionsverfahrens. Unter Absatz 2ter fallen auch die Dokumente nach Absatz 2bis, wenn diese nicht wie vorgeschrieben ab Beginn des Einsatzes bereitge- halten werden oder zu Beginn noch nicht vorliegen.

Zu Absatz 2quater (Rechtsetzungsdelegation): Artikel 7 Absatz 2quater VE-EntsG er- mächtigt den Bundesrat, die Einzelheiten der Dokumentationspflicht, insbesondere Ausnahmen und Dauer der Pflicht zur Vorweisung der Dokumente, zu regeln. Aus- nahmen können insbesondere für Tätigkeiten von kurzer Dauer und ausserhalb von Branchen nach Artikel 6 Absatz 2 EntsV vorgesehen werden. Weiter können Ausnah- men auch bei Notfällen bestimmt werden. Als Notfälle sind insbesondere unvorher- sehbare Ereignisse denkbar, die eines unverzüglichen Arbeitseinsatzes bedürfen. Un- ter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips soll die

347 Richtlinie (EU) 2019/1152 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 über transparente und vorhersehbare Arbeitsbedingungen in der Europäischen Union, Fas- sung gemäss ABl. L 186 vom 11.7.2019, S. 105.

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Dokumentationspflicht nur so lange wie notwendig betragen, aber nicht länger als zwei Jahre nach Abschluss der Entsendung.

5. Abschnitt: Grenzüberschreitende Verwaltungszusammenarbeit: Grundsatz

Art. 8

In Artikel 8 wird die Verpflichtung und die Berechtigung der Vollzugsorgane des EntsG zur Zusammenarbeit mit den ausländischen Behörden verankert, um die Durch- führung des Entsenderechts gemäss Artikel 6 der Richtlinie 2014/67 (EU) einerseits und des Vollzugs des EntsG andererseits sicherzustellen. Die Amtshilfe soll nur sub- sidiär in Anspruch genommen werden, etwa wenn der betroffene Arbeitgeber nicht reagiert und die anderen Möglichkeiten wie die Ansprechpartnerin oder der Ansprech- partner in Artikel 5a Absatz 1 VE-EntsG nicht greifen. Auch Vollstreckungsersuchen von Verwaltungssanktionen sollen nur gestellt werden, wenn diese beim Arbeitgeber oder bei der selbstständig erwerbstätigen Person nicht vollstreckt werden können.

6. Abschnitt: Grenzüberschreitende Verwaltungszusammenarbeit: Ersuchen auslän-

discher Behörden

Art. 8a

In Absatz 1 sind die Inhalte der Amtshilfe der ersuchenden ausländischen Behörden geregelt: die Auskünfte über Arbeitgeber, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer so- wie selbstständige Erwerbstätige aus der Schweiz (Bst. a), die Durchführung von Kontrollen (Bst. b), die Vollstreckung von rechtskräftigen Verwaltungssanktionen des ersuchenden Staates (Bst. c) und die Zustellung von Entscheiden und Dokumen- ten im Zusammenhang mit einer Entsendung (Bst. d).

Absatz 2: Eine Delegation an den Bundesrat ist vorgesehen, um die Modalitäten der Ersuchen ausländischer Behörden an die kantonale Behörde nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d zu regeln.

Das Ersuchen muss insbesondere folgende Angaben enthalten: (1) die relevanten In- formationen zur Identifizierung des Empfängers des Ersuchens (zum Beispiel: Name und Adresse), (2) eine Zusammenfassung des Sachverhalts und der Umstände des Verstosses, der Art der Zuwiderhandlung und der einschlägigen geltenden Vorschrif- ten, (3) das Instrument zur Vollstreckung in der Schweiz und alle sonstigen relevanten Informationen oder Dokumente auch gerichtlicher Art bezüglich der zugrunde liegen- den Forderung, der Verwaltungssanktion und/oder Geldbusse und (4) Name, Adresse und sonstige Kontaktdaten der zuständigen Stelle, die für die Beurteilung der Sanktion und/oder Geldbusse verantwortlich ist, und, falls nicht identisch, der zuständigen Stelle, bei der weitere Informationen über die Sanktion und/oder Geldbusse oder die Möglichkeit zur Anfechtung der Zahlungsverpflichtung oder der einschlägigen Ent- scheidung eingeholt werden können.

Insbesondere müssen bei einem Vollstreckungsersuchen von Verwaltungssanktionen die folgenden Informationen enthalten sein: das Datum, an dem das Urteil oder die Entscheidung vollsteckbar oder rechtskräftig wurde, eine Beschreibung der Art und

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der Höhe der Sanktion und/oder Geldbusse, alle für den Vollstreckungsprozess sach- dienlichen Daten, einschliesslich ob und gegebenenfalls wie die Entscheidung oder das Urteil dem/den Beklagten zugestellt wurde und/oder ob es sich um eine Versäum- nisentscheidung/ein Versäumnisurteil handelt, sowie eine Bestätigung der ersuchen- den Behörde, dass gegen die Sanktion und/oder Geldbusse keine weiteren Rechtsmit- tel eingelegt werden können sowie die dem Ersuchen zugrunde liegende Forderung und deren verschiedene Bestandteile. Darüber hinaus muss das Ersuchen um Mittei- lung einer Verwaltungsstrafe oder um Auskunft auch den Gegenstand der Mitteilung und die Frist, innerhalb derer diese zu erfolgen hat, enthalten. In der EntsV wird auch die Frist für die Bearbeitung geregelt, diese soll gemäss Arti- kel 6 Absatz 6 der Richtlinie 2014/67/EU in der Regel längstens 25 Arbeitstage nach Erhalt des Ersuchens betragen. In dringenden Fällen, die nur eine Einsichtnahme in ein Register erfordern, soll die Frist spätestens zwei Tage nach Erhalt des Ersuchens dauern. Die Mitteilung der Behörden und paritätischen Organe nach Artikel 7 zu den aufgrund des Ersuchens getroffenen Massnahmen sowie die zu verwendende Währung sind in der EntsV angegeben. Schliesslich stützen sich Gegenstand und Modalität des Ersuchens auf Artikel 16 der Richtlinie 2014/67/EU.

Art. 8b Abs. 2 Bst. a–d und Abs. 3

Diese Bestimmung regelt die Voraussetzungen für die Ablehnung eines Ersuchens. Diese sind abschliessend. Darüber hinaus sieht die Richtlinie 2014/67/EU kein Aner- kennungsverfahren des ausländischen Entscheids vor. Falls also die ausländische Be- hörde von der zuständigen kantonalen Behörde einen Entscheid zur Ablehnung des Ersuchens verlangt, ist das kantonale Verwaltungsverfahren anwendbar.

Absatz 2 Buchstabe c sieht einen Mindestbetrag von 350 Euro vor, damit die ersu- chende ausländische Behörde die kantonale Behörde nach Artikel 7 Absatz 1 Buch- stabe d um die Vollstreckung ersuchen kann. Für den Wechselkurs wird auf die von der ESTV veröffentlichten Kurse verwiesen.348

Absatz 3: Eine Delegation an den Bundesrat für die Sistierung des Verfahrens ist vor- gesehen. Eine Sistierung des Verfahrens in der Schweiz wird möglich sein, falls die Verwaltungssanktion und/oder Geldbusse vom betreffenden Dienstleistungserbringer oder einer betroffenen Partei im ersuchenden Mitgliedstaat der Europäischen Union angefochten wird. In der Schweiz hingegen werden keine Rechtsmittel bestehen, um die Sistierung des Verfahrens zu verlangen.

Schliesslich stützen sich die Ablehnungsgründe auf Artikel 17 der Richtlinie 2014/67/EU und die Aussetzung des Verfahrens auf Artikel 18 der Richtlinie 2014/67/EU.

348 www.estv.admin.ch > Mehrwertsteuer > Mehrwertsteuer abrechnen > Fremdwährungs- kurse > Monatsmittelkurse.

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Art. 8c Abs. 2 und 3 Absatz 2: Vor Einleitung eines Betreibungsverfahrens muss die kantonale Behörde nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d VE-EntsG dem Schuldner oder der Schuldnerin eine letzte Gelegenheit geben, die rechtskräftige Verwaltungssanktion zu begleichen. Daher muss sie dem Schuldner eine Frist einräumen, nach deren Ablauf das Betrei- bungsverfahren eingeleitet wird, falls sie nicht genutzt wird. Die von der kantonalen Behörde nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d VE-EntsG festgelegte Frist muss ange- messen sein. Die Angemessenheit der Frist wird anhand der jeweiligen Umstände des Falles beurteilt, wobei insbesondere der Komplexität des Falles, der Bedeutung des Streitfalls für den Empfänger oder die Empfängerin, seinem oder ihrem Verhalten so- wie dem Verhalten der zuständigen Behörden Rechnung zu tragen ist.

Absatz 3: Ein Schuldner, der mit dem Vollzug des Entscheids in der Schweiz nicht einverstanden ist, kann seine Einwendungen im Rahmen des Betreibungsverfahrens nach Artikel 81 Absatz 3 SchKG geltend machen. Folglich kann bei der zuständigen kantonalen Behörde kein Rechtsmittel eingelegt werden.

Art. 8d Abs. 1 und 2

Absatz 1: Diese Bestimmung sieht vor, dass die kantonale Behörde nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d das Betreibungsbegehren direkt an das zuständige Betreibungs- amt zu richten hat. Das Verfahren, um die Vollstreckung des Begehrens zu erlangen, richtet sich nach Artikel 67 ff. SchKG. Im Übrigen ist für die Bestimmung des Betrei- bungsortes Artikel 46 SchKG anwendbar.

Absatz 2: Die kantonale Behörde nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d VE-EntsG hat die gleichen Rechte und Pflichten wie ein Gläubiger. So muss sie, wenn nötig, das Betreibungsverfahrens selbst vorantreiben. Falls der Schuldner beispielsweise Rechtsvorschlag erhebt (Art. 74 und 75 SchKG), muss die kantonale Behörde nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d die Aufhebung des Rechtsvorschlags erlangen (mit- tels eines Ersuchens um definitive Rechtsöffnung gemäss Art. 80 SchKG), indem sie sich vor Ablauf der Gültigkeit des Zahlungsbefehls an die für Betreibungen zustän- dige kantonale Behörde wendet.

Art. 8e Abs. 2

Der Bund vergütet den kantonalen Behörden die Betreibungskosten nach Abzug der Einnahmen aus dem Betreibungsverfahren.

Art. 8f

Da sie die Stellung des Gläubigers einnimmt, erhält die kantonale Behörde nach Ar- tikel 7 Absatz 1 Buchstabe d den Erlös aus dem Betreibungsverfahren, bei einer Pfän- dung im Einklang mit Artikel 144 SchKG und bei einem Konkurs im Einklang mit den Artikeln 261 ff. SchKG.

Art. 8g

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Artikel 8g VE-EntsG regelt das Verfahren zur Bearbeitung von Auskunftsersuchen von ausländischen Behörden. Primär müssen die erforderlichen Auskünfte und Doku- mente beim Arbeitgeber oder bei der selbstständig erwerbstätigen Person eingeholt werden, nur subsidiär sind die Behörden gemäss Artikel 8o Absatz 1 und gemäss Ar- tikel 8p Absatz 2 VE-EntsG anzufragen (Abs. 2), wobei diese nur Auskünfte erteilen können, soweit sie über die entsprechenden Informationen verfügen.

Nötigenfalls erfordert die Beantwortung eines Amtshilfeersuchens auch Kontrollen (Abs. 4). Diese sollen durch die kantonalen Behörden nach Artikel 7 Absatz 1 Buch- stabe d EntsG durchgeführt werden. Der Gegenstand solcher Kontrollen beschränkt sich auf Fragen im Zusammenhang mit dem Vollzug der Entsendevorschriften des ersuchenden Staates (vgl. Art. 8a Abs. 1 Bst. b VE-EntsG). Die kantonalen Behörden können bei Bedarf die Organe und weitere Behörden nach Artikel 7 beiziehen, bei- spielsweise die zuständige PK, wenn ein Arbeitgeber einem ave GAV unterstellt ist. Absatz 4 Satz 3 verweist für die Auskunfts- und Mitwirkungspflicht des Arbeitgebers und der selbstständig Erwerbstätigen auf Artikel 7 Absatz 4 EntsG. Die Sprache der zu liefernden Dokumente richtet sich nach den Vorgaben des ersuchenden Staates (Abs. 5). Verstösse gegen die Auskunfts- und Mitwirkungspflicht des Arbeitgebers oder der selbstständig erwerbstätigen Person werden mit Verwaltungssanktionen von maximal 5000 Franken geahndet werden (siehe Art. 9 Abs. 2 Bst. g VE-EntsG).

Art. 8h Die Amtshilfe an ausländische Behörden muss kostenlos gewährt werden, Absatz 2 sieht jedoch vor, dass die kantonalen Behörden und die paritätischen Organe von ave GAV für ihren Aufwand bei der Gewährung von Amtshilfe durch den Bund entschä- digt werden. Die PK von kantonalen ave GAV werden wie üblich im Vollzug des EntsG durch den Kanton entschädigt. Die neuen Pflichten im Zusammenhang mit der Amtshilfe werden in den Inspektionsaufgaben gemäss Artikel 16c EntsV aufgenom- men.

7. Abschnitt: Grenzüberschreitende Verwaltungszusammenarbeit: Ersuchen inländi-

scher Behörden

Art. 8i

Artikel 8i bildet das Gegenstück zu Artikel 8a und regelt die Ersuchen von kantonalen Behörden und PK an ausländische Behörden um Auskünfte, Durchführung von Kon- trollen, Zustellung und Vollstreckung von Verwaltungssanktionen nach Artikel 9 so- wie wie um die Zustellung von Dokumenten. Art. 8j, Abs. 2

Eine Delegation an den Bundesrat zur Regelung der Modalitäten der durch die kanto- nalen Behörden und die PK nach Artikel 7 Absatz 1 EntsG an die ausländische Be- hörde übermittelten Ersuchen ist vorgesehen. Diese Ersuchen enthalten dieselben An- gaben, die in Artikel 8a Absatz 2 VE-EntsG aufgeführt sind.

Art. 8k

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Die kantonalen Behörden können die ausländischen Behörden auch von sich aus und ohne Ersuchen informieren, wenn Anhaltspunkte auf einen Verstoss gegen das EntsG vorliegen, der auf eine Unregelmässigkeit im Herkunftsstaat hindeutet.

8. Abschnitt: Grenzüberschreitende Verwaltungszusammenarbeit: Binnenmarktinfor-

mationssystem

Art. 8l

Dieser Artikel legt in Absatz 1 fest, dass die Verwaltungszusammenarbeit mit EU- Mitgliedsaaten im Entsendebereich mittels IMI zu erfolgen hat.

Absatz 2 hält fest, dass die Kantone eine zentrale Behörde, resp. koordinierende Stelle ernennen und dem SECO melden müssen. In der Regel wird dies die kantonale Ar- beitsmarktbehörde sein. Die kantonalen IMI-Koordinationsstellen sind befugt - im Einverständnis mit dem SECO als nationaler IMI-Koordinator im Bereich Entsendung – weitere, zuständige kantonale Behörden im IMI-System aufzunehmen. Dies könn- ten z. B. die kantonale Migrationsbehörde oder das kantonale Arbeitsinspektorat sein.

Falls Behörden oder Organe, die am Vollzug des Entsendegesetzes beteiligt sind, kei- nen Zugriff auf IMI haben, so ist gemäss Absatz 3 die kantonale Koordinationsstelle zuständig im IMI die grenzüberschreitende Verwaltungszusammenarbeit gemäss Ar- tikel 8 EntsG sicherzustellen.

Art. 8m

Absatz 1 sieht vor, dass das SECO die Rolle des IMI-Koordinators im Bereich Ent- sendung von Arbeitnehmenden wahrnimmt. Gemäss Absatz 2 kann das SECO IMI-Koordinatoren und zuständige Behörden im System registrieren. Diesen können abgestufte Berechtigungen im IMI-System zuge- sprochen werden.

Absatz 3 delegiert die Benennung eines nationalen IMI-Koordinators an den Bundes- rat.

Art. 8n

Die jährlichen Kosten für den Anschluss und den Betrieb von IMI werden vom Bund übernommen.

9. Abschnitt: Datenschutz

Art. 8o

Zu Absatz 1: In Artikel 8o Absatz 1 VE-EntsG werden die nach Artikel 7 Absatz 1 EntsG mit der Durchführung der Kontrolle oder dem Vollzug des Entsendegesetzes beauftragten Organe, die tripartiten Kommissionen und das SECO ermächtigt, Daten zu bearbeiten, welche sie für die Erfüllung entsendegesetzlicher Aufgaben und der Beobachtungsaufgaben nach Art. 360b OR benötigen. Die Datenbearbeitung umfasst

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sowohl Personendaten wie auch Daten juristischer Personen, einschliesslich Daten über verwaltungs- und strafrechtliche Verfolgungen oder Sanktionen nach Artikel 9 und 12 EntsG.

Zu Absatz 2 (Rechtsetzungsdelegation): Der Bundesrat wird in Artikel 8o Absatz 2 VE-EntsG ermächtigt, die Aufbewahrungsdauer der Daten zu regeln. Vorbehalten bleiben kantonale Bestimmungen.

Art. 8p

Zu Absatz 1: Damit der Vollzug des Entsendegesetzes koordiniert erfolgen kann, ist die gegenseitige Bekanntgabe von Daten zwischen den Behörden und Organen nach Artikel 8o Absatz 1 VE-EntsG unerlässlich. Diese Datenbekanntgabe soll deshalb in Artikel 8p Absatz 1 VE-EntsG als Verpflichtung aufgenommen werden, sofern die Datenbekanntgabe für die Erfüllung der Aufgaben nach Artikel 8o Absatz 1 VE- EntsG erforderlich ist.

Zu Absatz 2: Den Behörden und Organen nach Artikel 8o Absatz 1 VE-EntsG wird in Artikel 8p Absatz 2 VE-EntsG die Möglichkeit eingeräumt, anlässlich der gesetzli- chen Aufgabenerfüllung erhaltene Hinweise auf Verstösse gemäss Buchstabe a - e den zuständigen Behörden und Organe von sich aus oder auf Anfrage mitzuteilen. Die Anhaltspunkte auf diese Verstösse müssen sich dabei im Rahmen der Erfüllung be- stehenden gesetzlichen Aufgaben ergeben. Artikel 8p Absatz 2 VE-EntsG soll nicht zu einer Erweiterung bestehender Aufgaben und Kompetenzen führen.

Zu Absatz 3: Artikel 8p Absatz 3 VE-EntsG entspricht inhaltlich dem geltenden Arti- kel 8 Absatz 2 Satz 2 EntsG. Zu Absatz 4: Analog zu Artikel 8p Absatz 2 VE-EntsG sollen auch die Behörden und Organe nach Artikel 8p Absatz 2 Buchstabe a bis e VE-EntsG die Möglichkeit haben, Daten nach Buchstabe a- c den Behörden und Organen nach Artikel 8o Absatz 1 VE- EntsG bekannt zu geben.

Zu Absatz 5: Artikel 8p Absatz 5 VE-EntsG entspricht dem geltenden Artikel 8 Ab- satz 4 EntsG. Es wurden lediglich redaktionelle Änderungen vorgenommen.

Art. 8q

Der Vollzug des Entsendegesetzes wird es künftig zu einem verstärkten Austausch mit ausländischen Behörden kommen, weshalb in Artikel 8q VE-EntsG die Behörden und Organe nach Artikel 8o Absatz 1 VE-EntsG zur Bekanntgabe von Daten ins Aus- land im Entsendebereich verpflichtet werden.

10. Abschnitt: Plattform für elektronische Kommunikation

Art. 8r Abs. 1

Diese Anpassung betrifft lediglich den Verweis auf Artikel 8p VE-EntsG, welcher aufgrund der Neunummerierung angepasst werden muss.

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11. Abschnitt: Sanktionen und Strafen

Art. 9 Abs. 2 Einleitungssatz sowie Bst. a, b, bbis, h und g

Vorausschickend sei angemerkt, dass Sanktionen wirksam, verhältnismässig und ab- schreckend sein müssen. Aus der ständigen Rechtsprechung des EuGH geht hervor, dass solche Sanktionen zulässig sein können, wenn sie zwingenden Gründen des All- gemeininteresses entsprechen, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.349 Das bedeutet, dass die Härte der verhängten Sanktion der Schwere des mit ihr geahndeten Verstosses entsprechen muss. Diese Bedingungen sind erfüllt, da Artikel 9 Absatz 2 EntsG zwei Kategorien von Verwaltungssanktionen vorsieht: Bussen bis 5000 Franken (Bst. a, d, g und h) beziehungsweise bis 30 000 Franken (Bst. b, bbis und f) sowie ein Verbot für die be- treffenden Unternehmen, während ein bis fünf Jahren in der Schweiz ihre Dienste anzubieten. Die kantonale Behörde nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d EntsG kann je nach Sachverhalt (geringer oder schwerwiegender Verstoss) eine der beiden Sank- tionen verhängen (Bst. b, bbis und d). Das Verbot, ihre Dienste in der Schweiz anzu- bieten, ist nicht nur geeignet, die betroffenen Unternehmen von erneuten Verstössen gegen das EntsG abzuhalten, sondern auch erforderlich, da eine Verwaltungssanktion in Form einer Busse in gewissen Fällen nicht ausreicht, um den Verstössen ein Ende zu setzen. Somit wird auch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt. Schliess- lich kommt nur bei besonders schwerwiegenden Verstössen (Bst. c) und bei Verstös- sen im Sinne von Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a oder b EntsG oder bei Nichtbezah- lung des Betrags der rechtskräftigen Verwaltungssanktion nach Buchstabe a, b oder d (Bst. e) ausschliesslich das Dienstleistungsverbot in Frage: In solchen Fällen ent- spricht diese Lösung auch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, da die verhängte Sanktion für den jeweiligen Sachverhalt angemessen sein muss und es sich hier um die einzig mögliche wirksame und abschreckende Sanktion handelt.

Die Sanktion in Buchstabe a wird ergänzt um Verstösse gegen die Pflicht zur Bereit- haltung von Dokumenten gemäss Artikel 7 Absatz 2 oder 2 bis. Verstösse gegen die Herausgabepflicht von Dokumenten gemäss Artikel 7 Absatz 2ter, die nur auf Verlan- gen vorgelegt oder zugänglich gemacht werden müssen, sollen wie heute mit einer Busse gemäss Artikel 12 EntsG bestraft werden.

Buchstabe a wird ferner ergänzt um Verstösse gegen die Meldepflicht von:

– Schweizer Arbeitgebern, die im Ausland wohnhafte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bis zu drei Monaten innerhalb eines Kalenderjahres an- stellen (Art. 6a).

– im Ausland niedergelassenen Dienstleistungserbringerinnen und Dienst- leistungserbringer, die bis zu 90 Arbeitstagen innerhalb eines Kalenderjah- res in der Schweiz eine selbstständige Erwerbstätigkeit ausüben (Art. 6b)

349 EuGH, Urteil vom 12. September 2019, C-64/18, Maksimovic, EU:C:2019:723, Rz. 35 so- wie die ebd. in Rz. 39 erwähnte Rechtsprechung.

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– im Ausland wohnhaften Personen, die dort keine Niederlassung haben, und die bis zu drei Monaten innerhalb eines Kalenderjahres in der Schweiz selbstständig erwerbstätig sind (Art. 6e)

Auch bei selbstständig Erwerbstätigen ohne Niederlassung im Ausland wird die Ver- letzung der Nachweispflicht sanktioniert (Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6e Abs. 3 VE- EntsG).

Buchstabe bbis sieht bei Verstössen gegen Artikel 2 Absatz 2ter EntsG eine Verwal- tungssanktion bis 30 000 CHF vor (Ziffer 1) oder eine Dienstleistungssperre bis zur Hinterlegung der Kaution nach Artikel 2 Absatz 2ter vor (Ziffer 2). Eine Dienstleis- tungssperre wegen Nichtleisten der Kaution ist folglich aufzuheben, wenn die Zah- lung der Kaution erfolgt ist.

Buchstabe g sieht eine Verwaltungssanktion bis zu einem Betrag von 5000 CHF vor, wenn ein Arbeitgeber im Rahmen eines Amtshilfeersuchens seine Auskunfts- und Mitwirkungspflicht gemäss Artikel 8g Absatz 4 und 5 VE-EntsG verweigert.

Buchstabe h sieht ebenfalls eine Verwaltungssanktion bis 5000 CHF gegen den Ar- beitgebenden vor, wenn die Ansprechpartnerin oder der Ansprechpartner die Voraus- setzungen nach Artikel 5a VE--EntsG trotz vorgängiger Mahnung nicht erfüllt.

12. Abschnitt: Klagerecht

Art. 13a Der bisherige Artikel 11 wird unverändert in Artikel 13a verschoben.

13. Abschnitt: Aufsicht über den Vollzug

Art. 14

In Artikel 14 VE-EntsG wird lediglich eine redaktionelle Änderung vorgenommen.

14. Abschnitt: Schlussbestimmungen

Römische Ziffer III

In Ziffer III wird die Bestimmung über das Inkrafttreten des revidierten EntsG an den Bundesrat delegiert. Die Umsetzung der Richtlinien 2014/67/EU und (EU) 2018/957 sowie der neuen Artikel 5g, h und i des FZA muss innerhalb von 36 Monaten nach Inkrafttreten des Änderungsprotokoll zum FZA erfolgen. Das EntsG ist auf Arbeitge- ber, entsandte Arbeitnehmer und auf selbstständige erwerbstätige unabhängig von ih- rer Herkunft anwendbar. Gewisse Bestimmungen wie die zum Meldeverfahren nach Artikel 6, 6a, 6b und 6e VE-EntsG gelten nicht nur für Staatsangehörige aus der EU, sondern auch der EFTA. Bis zum Inkrafttreten eines allfälligen angepassten EFTA- Übereinkommen gelten die Bestimmungen über die Amtshilfe via IMI nur für Ange- hörige aus den EU-Staaten. Die anderen Anpassungen im EntsG sind auch auf Ange- hörige aus den EFTA-Staaten anwendbar, da keine Unvereinbarkeiten mit dem heuti- gen EFTA-Übereinkommen bestehen.

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2.3.8.4.2 Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB)

Art. 26 Abs. 2bis und 3

Bisher steht es allein im Ermessen der öffentlichen Auftraggeberin festzulegen, wel- che Nachweise sie wann verlangt, um die Einhaltung der Teilnahmebedingungen durch die Anbieterinnen und ihre Subunternehmerinnen sicherzustellen; das Gesetz nennt beispielhaft eine Selbstdeklaration oder die Aufnahme in ein Verzeichnis (Art. 26 Abs. 2 und 3 BöB). Artikel 26 Absatz 2bis BöB verpflichtet die Auftraggeberin, bei der Vergabe von Bauleistungen immer dann einen zusätzlichen Nachweis in Form einer GAV-Bescheinigung zu verlangen, wenn eine Anbieterin einem ave GAV für Bauleistungen unterstellt ist. Soweit im Zeitpunkt des Zuschlags bereits Subunterneh- merinnen gemeldet werden müssen und sofern diese einem ave GAV unterstehen, reicht die Anbieterin auch für sie die GAV-Bescheinigung ein. Damit kann geprüft werden, ob die betreffende Anbieterin oder Subunternehmerin bereits einer Kontrolle durch die zuständigen paritätischen Organe unterzogen worden ist und ob allfällige Verstösse gegen die massgeblichen Arbeitsschutzbestimmungen und Arbeitsbedin- gungen innert Frist geheilt oder noch offen sind. Bei offenen Verstössen ist die An- bieterin aus dem Verfahren auszuschliessen, sofern sich dies mit dem Verhältnismäs- sigkeitsprinzip verträgt. In Branchen ohne GAV-Bescheinigung, ist weiterhin primär auf die Selbstdeklaration abzustellen. Schon heute sind die GAV-Bescheinigungen für ausländische Betriebe, die bereits Leistungen in der Schweiz erbracht haben, zu den gleichen Bedingungen erhältlich wie für Schweizer Betriebe. Um eine diskrimi- nierungsfreie Umsetzung sicherzustellen, werden die paritätischen Kommissionen auch für Firmen, die noch nie in der Schweiz tätig waren, eine Bescheinigung ausstel- len müssen.

Es bleibt weiterhin Sache der Auftraggeberin, den Zeitpunkt der Einreichung der GAV-Bescheinigung zu bestimmen (vgl. Abs. 3). Die redaktionelle Änderung von Absatz 3 wirkt sich nicht materiell aus. 2.3.8.4.3 Obligationenrecht (OR)

Art. 335l Diese Bestimmung definiert den Geltungsbereich der neuen Regeln. Mit diesen Re- geln soll ein spezifisches Verfahren geschaffen werden, das zur Anwendung kommt, wenn Arbeitnehmervertreterinnen und -vertretern, Mitglieder eines Organs einer pa- ritätischen Personalvorsorgeeinrichtung sowie Mitglieder nationaler Branchenvor- stände, gekündigt wird. Die in Artikel 3 des Mitwirkungsgesetzes vorgesehene Grenze von mindestens fünfzig Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern soll hier auch gelten. Die Begrenzung auf Arbeitgebende mit mindestens fünfzig Arbeitnehmerin- nen und Arbeitnehmern steht in Einklang mit der Grenze, welche in Artikel 3 des Mitwirkungsgesetzes vorgesehen ist. Darüber hinaus kann sie Fragen hinsichtlich des nach Artikel 8 der Bundesverfassung (BV) garantierten Gleichbehandlungsgrundsat- zes aufwerfen. Es gilt jedoch auch, die finanzielle Belastbarkeit der Unternehmen zu berücksichtigen, besonders von Kleinunternehmen mit weniger als 10 Angestellten, welche 90 Prozent der Unternehmen der Schweiz im Jahr 2022 ausmachten. Diese

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Belastungen sind gegen einen anderen Schutz (in diesem Fall die bereits in Art. 336 OR vorgesehenen) für einen Teil der Arbeitnehmervertreterinnen und Arbeitnehmer- vertreter und dessen Auswirkungen auf ihre Tätigkeit abzuwägen. Die neuen Regeln gelten bei der Kündigung des Arbeitsvertrags durch den Arbeitge- ber, wobei sie sich auf die ordentliche Kündigung beschränken. Die fristlose Kündi- gung gemäss den Artikeln 337 ff. OR bleibt vorbehalten (Abs. 2). Absatz 1 legt die Kategorien von Personen fest, für die das Verfahren zur Anwendung kommt: Das Verfahren gilt in erster Linie für Arbeitnehmervertreterinnen und -ver- treter, die gemäss dem Mitwirkungsgesetz gewählt wurden (Abs. 1 Bst. a Ziff. 1). Zu dieser ersten Kategorie von Personen, die auch die Mitglieder von Personalkommis- sionen umfasst, kommen Vertreterinnen und Vertreter hinzu, die ad hoc, das heisst für eine bestimmte Angelegenheit, gewählt wurden (Abs. 1 Bst. a Ziff. 2). Dies betrifft beispielsweise Situationen, in denen die Arbeitnehmenden eine Vertretung wählen, die im Falle einer Massenentlassung mit dem Arbeitgeber verhandelt, insbesondere wenn der Betrieb keine Personalkommission hat. Die Bestimmungen des Mitwir- kungsgesetzes über die Modalitäten der Wahl gelten sinngemäss für die Ad-hoc- Wahl, soweit sie für diese Art von Wahl relevant sind. Es handelt sich hierbei um die Artikel 5, 6, 7 Absätze 1 und 8. Absatz 1 Buchstabe a Ziffer 3 erfasst die in paritäti- schen Verwaltungsorganen von Vorsorgeeinrichtungen tätigen Arbeitnehmervertrete- rinnen und -vertreter gemäss Artikel 51 BVG. Auch andere Gesetzesbestimmungen sehen solche paritätischen Organe vor, beispielsweise Artikel 9 des PUBLICA- 350 Gesetzes vom 20. Dezember 2006 . Für die Arbeitnehmervertreterinnen und -vertre- ter in diesen Organen gilt das Verfahren somit ebenfalls, soweit die Bestimmungen des OR auf ihr Arbeitsverhältnis Anwendung finden. Absatz 1 Buchstabe b schliess- lich sieht vor, dass auch die Mitglieder nationaler Branchenvorstände eingeschlossen sind. Diese Branchenvorstände, die durch die Arbeitnehmerorganisationen eingesetzt werden, bestehen aus Vertreterinnen und Vertretern verschiedener Arbeitgeber aus derselben Branche. Der Anwendungsbereich beschränkt sich jedoch auf die Vor- stände von Branchen mit einem ave GAV, wodurch sich die Anzahl der betroffenen Personen deutlich reduziert. Die betroffenen Personen werden die neuen Regeln ausschliesslich während der Dauer ihres Mandats geltend machen können. Vorbehalten bleiben Fälle, in denen eine Kündigung vor Beginn oder nach Beendigung des betreffenden Mandats ausge- sprochen wurde, um die neuen Regeln zu umgehen.

Art. 335m Das neue Verfahren beginnt mit einer Ankündigung der Kündigung. Diese Ankündi- gung ist der Arbeitnehmerin bzw. dem Arbeitnehmer zuzustellen, bevor die Kündi- gung ausgesprochen wird. Die betroffene Person kann auf diese Ankündigung reagie- ren und eine Aussprache verlangen. So ist es möglich, Gespräche zu führen und nach Lösungen zu suchen. Das vorgeschlagene Verfahren stützt sich auf Abläufe, die in bestimmten GAV bereits vorgesehen sind, etwa in Artikel 38.5 des GAV der Maschi- nen-, Elektro- und Metall-Industrie (MEM-Industrie).

350 SR 172.222.1

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Artikel 335m regelt die Ankündigung der Kündigung und die darauffolgende Aus- sprache. Was den Zeitpunkt der Ankündigung betrifft, wird die Formulierung von Artikel 335f OR übernommen, gemäss dem die Ankündigung bei einer Massenentlassung zu dem Zeitpunkt zu erfolgen hat, zu dem der Arbeitgeber diese «beabsichtigt». Damit handelt es sich klar um einen Zeitpunkt, der eintritt, bevor die Kündigung ausgesprochen wird. In Absatz 3 geht es um eine Drittperson, die die Arbeitnehmerin bzw. den Arbeitneh- mer oder den Arbeitgeber allenfalls begleitet und die als «Vertrauensperson» bezeich- net wird. Diese Person hat keine Vertretungsbefugnis, da die Parteien persönlich an- wesend sein müssen. Gemäss Absatz 4 ist für die Aussprache und die Bemühung um eine Lösung der Grundsatz von Treu und Glauben anzuwenden. Das Angebot einer vergleichbaren Ar- beitsstelle wird als Beispiel genannt, aber es wird weder in diesem Punkt noch gene- rell eine Ergebnisverpflichtung definiert.

Art. 335n Dieser Artikel regelt das weitere Vorgehen. Nach der Aussprache ist zu prüfen, ob weitere Treffen oder andere Schritte erforderlich sind, um das Ziel, nämlich die Ver- meidung der Kündigung, zu erreichen. Absatz 2 sieht für das Verfahren eine maxi- male Dauer von zwei Monaten vor. Die Parteien können das Verfahren im gegensei- tigen Einvernehmen verkürzen oder verlängern. Eine Verkürzung des Verfahrens durch den Arbeitgeber ist beispielsweise dann denkbar, wenn sich die Parteien bereits nach wenigen Tagen bzw. vor Ablauf von zwei Monaten auf den Abschluss des Ver- fahrens einigen oder gemeinsam übereinkommen, dass das Verfahren nicht weiterge- führt werden soll. Der Grundsatz von Treu und Glauben gilt auch für das weitere Vor- gehen.

Art. 335o Diese Bestimmung hält fest, dass eine Kündigung nicht vor Abschluss des in den vor- hergehenden Artikeln beschriebenen Verfahrens ausgesprochen werden darf. Es liegt auf der Hand, dass eine Kündigung nicht erfolgen darf, während das Verfahren zur Vermeidung ebendieser Kündigung noch läuft. Damit regelt diese Bestimmung a contrario den Zeitpunkt, ab dem die Kündigung ausgesprochen werden darf.

Art. 335p Artikel 335p sieht die Nichtigkeit der Kündigung vor, wenn das Verfahren, das der Kündigung vorausgehen muss, nicht eingehalten wurde. Der Arbeitgeber und die Arbeitnehmerin bzw. der Arbeitnehmer haben sich während des gesamten Verfahrens nach dem Grundsatz von Treu und Glauben zu verhalten (Art. 335m). Spricht ein Arbeitgeber die Kündigung aus, ohne das vorgeschriebene Verfahren eingehalten zu haben, so muss er das Verfahren mit Ankündigung der Kün- digung wiederholen. Sobald das Verfahren eingehalten wurde, kann die Kündigung durch den Arbeitgeber erfolgen. Die Arbeitnehmerin bzw. der Arbeitnehmer muss

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sich ebenfalls nach Treu und Glauben verhalten und darf etwa das Verfahren nicht unbegründet hinauszögern oder einer geplanten Aussprache fernbleiben.

Art. 335q Ein zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden abgeschlossener GAV kann von den Artikeln 335l–o abweichen, sofern er eine gleichwertige Lösung vorsieht. Mit dieser Bestimmung wird den Sozialpartnern die notwendige Flexibilität gegeben, um andere Vorgehensweisen festzulegen, wobei die Gleichwertigkeit der vereinbar- ten Regelungen mit der gesetzlich vorgesehenen gewährleistet sein muss. Die Gleichwertigkeit betrifft die Gesamtlösung. Es geht nicht darum, für jede einzelne Gesetzesbestimmung eine gleichwertige Regel zu finden, sondern insgesamt eine Re- gelung zu vereinbaren, die einen gleichwertigen Rechtsschutz bietet. Als Grundlage zur Beurteilung der Gleichwertigkeit dienen die mit den rechtlichen Bestimmungen verfolgten Zwecke. Das in den Artikeln 335m ff. vorgesehene Verfah- ren soll impulsive und unüberlegte Kündigungen verhindern. Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmer, die eine Vertretungsfunktion wahrnehmen, dürfen nicht aufgrund die- ser Funktion entlassen werden. Die entsprechenden Funktionen sind zudem bei der Entscheidung, die zur Kündigung führt, zu berücksichtigen. Ebenso darf die Kündi- gung nicht dazu eingesetzt werden können, einen laufenden Verhandlungsprozess zu beeinflussen. Gleichzeitig muss eine begründete Kündigung trotzdem möglich sein. Die gesetzliche Lösung sieht zu diesem Zweck eine Frist vor, innert der ein Dialog zu führen ist. Eine in einem GAV vereinbarte Regelung ist somit dann gleichwertig, wenn sie ebenfalls eine Frist vorsieht, um Gespräche führen und eine Lösung aushan- deln zu können. Die Gleichwertigkeit kann aber auch dann gegeben sein, wenn für die Arbeitnehmerin bzw. den Arbeitnehmer nachteilige Abweichungen durch andere Massnahmen kom- pensiert werden. Möchten beide Parteien weder ein vorgängiges Verfahren noch eine Ankündigung vereinbaren, können sie beispielsweise eine längere Kündigungsfrist, etwa von sechs Monaten, vorsehen. Denkbar ist auch, dass eine Kündigung, die vor Abschluss des Verfahrens erfolgt oder bei der das Verfahren nicht eingehalten wurde, zwar nicht nichtig ist, aber zu einer finanziellen Entschädigung führt, die ausreichend hoch ausfällt, damit sie als gleichwertig betrachtet werden kann. In dieser Hinsicht können bereits bestehende Regelungen als gleichwertig betrachtet werden. Gewisse GAV-Lösungen, die eine vorgängige Ankündigung vorsehen – wenn auch mit einer teilweise kürzeren Frist als in der vorgeschlagenen Gesetzesbe- stimmung –, können dennoch als gleichwertig angesehen werden, da die sich daraus ergebenden Nachteile durch einen stärkeren Schutz der Arbeitnehmervertreterinnen und -vertreter in anderen Situationen, etwa bei einer Umstrukturierung, ausgeglichen werden (Art. 38.5 GAV der MEM-Industrie).

Art. 336a Wird einer Arbeitnehmervertreterin bzw. einem Arbeitnehmervertreter oder einem Mitglied eines Organs einer Personalvorsorgeeinrichtung oder eines Branchenvor-

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stands gemäss Artikel 335l missbräuchlich gekündigt, so muss die Sanktion eine ab- schreckende Wirkung haben. Diese ist vom Gericht unter Würdigung aller Umstände und im Einklang mit Artikel 336a Absatz 2 OR festzusetzen. Die von der Rechtspre- chung herausgearbeiteten Kriterien müssen in diesem Fall vollumfänglich zur Anwen- dung kommen und der jeweiligen spezifischen Situation ist gebührend Rechnung zu tragen. So muss das Gericht insbesondere folgende Aspekte berücksichtigen: die fi- nanziellen Möglichkeiten des Betriebs, das Alter und die bisherige Beschäftigungs- dauer der Arbeitnehmervertreterin bzw. des -vertreters oder des Mitglieds eines Or- gans einer Personalvorsorgeeinrichtung oder eines Branchenvorstands gemäss Artikel 335l sowie die Bemühungen und die Möglichkeiten des Arbeitgebers, der Per- son eine andere vergleichbare Arbeitsstelle anzubieten. Das Höchstmass der Sanktion liegt bei zehn Monatslöhnen. Grundsätzlich – und sofern keine besonderen Gründe vorliegen – muss die Entschädigung höher sein als bei anderen Fällen missbräuchli- cher Kündigung. Denn sie muss aufgrund des besonderen Status der Arbeitnehmer- vertreterin bzw. des Arbeitnehmervertreters gemäss Artikel 335l Absatz 1 eine aus- reichende abschreckende Wirkung entfalten. 2.3.8.4.4 Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG)

Art. 2 Ziff. 3

Es gilt weiterhin der Grundsatz, dass am Gesamtarbeitsvertrag mehr als die Hälfte aller Arbeitnehmer, auf die der Geltungsbereich des Gesamtarbeitsvertrages ausge- dehnt werden soll, beteiligt sein müssen (Arbeitnehmerquorum). Wie bisher kann nur beim Vorliegen von besonderen Verhältnissen vom Erfordernis dieser Mehrheit ab- gewichen werden, die neue Regelung führt nicht zu einer Erleichterung der Allge- meinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen. Gestrichen wird der Begriff «ausnahmsweise». Die GAV-Parteien müssen weiterhin in ihrem gemeinsamen An- trag auf Allgemeinverbindlicherklärung das Vorliegen der besonderen Umstände nachweisen, welche die Organisierung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Branche erschweren und die Abweichung vom Arbeitnehmerquorum rechtferti- gen. Dadurch soll die heute gängige und unter den Sozialpartnern breit abgestützte Praxis der zuständigen Behörden auf Bundes- und Kantonsebene im Gesetz abgebil- det und die Rechtssicherheit für die gesuchstellenden GAV-Parteien verbessert wer- den. Gemäss der heutigen Praxis der zuständigen Behörden können dies namentlich sein: ein hoher Anteil jüngerer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Branche, viele Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit zeitlich befristeten Arbeitsverträgen, eine hohe Fluktuation und Austritte aus der Branche, ein erschwerter Zugang der Ge- werkschaften zu den Arbeitsplätzen, weil diese aus Sicherheitsgründen nicht öffent- lich zugänglich sind, zahlreiche Kleinbetriebe in ländlichen Gebieten, in denen ein persönliches Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmerinnen und Arbeit- nehmern herrscht oder eine grosse Anzahl von Saisonbetrieben.

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Art. 2a Die am GAV beteiligten Arbeitgeber müssen mindestens 40 Prozent aller Arbeitgeber auf die der Geltungsbereich des Gesamtarbeitsvertrages ausgedehnt werden soll, aus- machen (Bst. b), während der erforderliche Anteil der bei den beteiligten Arbeitgebern beschäftigten Arbeitnehmer (gemischtes Quorum) mindestens so viel Prozent über 50 Prozent liegt, wie der Anteil der beteiligten Arbeitgeber (Arbeitgeberquorum) unter

50 Prozent liegt. (Bst. c). Zusammen müssen die beiden Beteiligungen immer min-

destens 100 Prozent betragen. Beispiel: Beträgt das Arbeitgeberquorum 45 Prozent, muss das gemischte Quorum mindestens 55 Prozent betragen. Die Parteien eines GAV müssen neu bei den Anträgen auf Allgemeinverbindlicherklärung darauf hin- weisen, dass sie sich auf die Regelung zur besonderen Mehrheit beziehen. Alle wei- teren Voraussetzungen für die Allgemeinverbindlicherklärung (Art. 2 und 3 AVEG) gelten weiterhin. Die Regelung der besonderen Mehrheit kommt nur zur Anwendung bei der Weiterführung von bereits ave GAV. Darunter fallen auch diejenigen GAV, die für eine gewisse Zeit nicht allgemeinverbindlich erklärt waren, weil sich die Par- teien beispielsweise nicht auf einen neuen GAV einigen und deshalb die Allgemein- verbindlicherklärung nicht weitergeführt werden konnte. Die Zeitspanne ohne Allge- meinverbindlicherklärung darf höchstens 18 Monate betragen und wird gezählt ab dem Moment, ab dem der Gültigkeit der Allgemeinverbindlicherklärung ausläuft und dauert bis zur Beantragung einer erneuten Allgemeinverbindlicherklärung des GAV bei der zuständigen Behörde (Bst. a).

Art. 4a

Die vorgeschlagene Bestimmung bezieht sich auf die Organe, die für die gemeinsame Durchführung nach Artikel 357b Absatz 1 des Obligationenrechts verantwortlich sind. In der Praxis handelt es sich bei diesen Vollzugsorganen in den allermeisten Fällen um die paritätischen Kommissionen. Die Klage richtet sich gegen diejenige paritätische Kommission, welche die Unterstellungsabklärungen eingeleitet hat, wenn die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind bzw. gegen die beteiligten Vertragsparteien. Auf das Verfahren kommt die Zivilprozessordnung zur Anwen- dung.

Die negative Feststellungsklage gemäss Artikel 88 der schweizerischen Zivilprozess- 351 ordnung kann grundsätzlich jederzeit nach Einleitung von Unterstellungabklärun- gen erhoben werden, sofern ein schutzwürdiges Interesse vorliegt. Von einem rechts- genüglichen Feststellungsinteresse ist insbesondere dann auszugehen, wenn die zuständige paritätische Kommission Unterstellungsabklärungen eingeleitet hat und ihre Abklärungen nicht innert einer angemessenen Frist seit der ersten Kontaktauf- nahme mit dem betreffenden Betrieb (bspw. 3 - 4 Monate) abgeschlossen. Gleichzei- tig soll es den paritätischen Kommissionen möglich sein, die notwendigen Abklärun- gen für die Prüfung der Unterstellung eines Betriebes vorzunehmen. Die paritätischen Kommissionen überprüfen beispielsweise die Handelsregistereinträge, Webseiten von Firmen, Telefonbücher oder Gewerberegister. Insbesondere bei Mischbetrieben

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können unter Umständen weitere Auskünfte oder Unterlagen für die Klärung der Un- terstellungsfrage notwendig sein. Die geforderte Mitwirkung muss jedoch stets ver- hältnismässig und dem Stand der Unterstellungsabklärungen angemessen sein.

Die rasche Klärung der Unterstellungsfrage ist auch für die Frage der Rückwirkung relevant. Ein ave GAV gilt für einen nicht beteiligten Arbeitgeber ab dem Zeitpunkt, in dem er Tätigkeiten im Geltungsbereich des ave GAV aufnimmt. Die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge (bspw. Vollzugs- und Weiterbildungskostenbeiträge, FAR-Beiträge) sind ebenfalls ab diesem Zeitpunkt geschuldet. Bei länger dauernden Unterstellungsabklärungen kann es deshalb zu rückwirkenden Forderungen von Ar- beitgeber- und Arbeitnehmerbeiträgen kommen. In diesem Zusammenhang ist zu be- achten, dass eine rückwirkende Unterstellung sowohl für die Arbeitgeber wie auch für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer finanziell tragfähig sein soll.

Art. 11 Abs. 2

Bereits heute kann die zuständige Behörde ein Gutachten einholen zu den Auswirkun- gen einer Allgemeinverbindlicherklärung, sofern sich dieses nicht von vornherein als überflüssig erweist. Auch kann bereits heute gegen einen Antrag auf Allgemeinver- bindlicherklärung während der Publikationsfrist beim Glaubhaftmachen eines Interes- ses Einsprache eingereicht werden (Art. 10 AVEG). Diese Einsprachemöglichkeit kommt auch gegen Gesuche, die sich auf die besondere Mehrheit gemäss Artikel 2a VE-AVEG stützen, zur Anwendung und steht grundsätzlich auch Dachverbänden of- fen. Bei der Veröffentlichung des Antrags auf Allgemeinverbindlicherklärung im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) soll ein Hinweis auf die beantragte Aus- nahme vom Arbeitgeberquorum (besondere Mehrheit) aufgenommen werden. Um je- doch die Befürchtung auszuräumen, dass bei Gesuchen mit der besonderen Mehrheit unerwünscht Auswirkungen der Allgemeinverbindlicherklärung entstehen können, muss die zuständige Behörde bei jedem Antrag die Notwendigkeit eines Gutachtens eines unabhängigen Experten zu den Voraussetzungen von Artikel 2 Ziffern 1 und 2 des Gesetzes prüfen. Gleich wie in Artikel 11 Absatz 1 ist dies nur notwendig, sofern es sich nicht von vornherein als überflüssig erweist.

Art. 12 Abs. 5 und 6

Zu Absatz 5: Eine Vertragspartei eines nicht ave GAV kann bei der zuständigen Be- hörde beantragen, dass im Geltungsbereich der Allgemeinverbindlicherklärung eine Klarstellung für die am nicht ave GAV beteiligten Arbeitgeber aufgenommen wird. Bedingung ist, dass der nicht ave GAV bereits seit vor Inkrafttreten des AVEG (1956) abgeschlossen wurde und seither im Wesentlichen ohne Unterbruch Bestand und na- tionale Geltung hat sowie mindestens Bestimmungen über Mindestlöhne, Arbeitszei- ten und Vollzug enthält. Die Klarstellung im Geltungsbereich der Allgemeinverbind- licherklärung soll jedoch nur für Betriebe und Betriebsteile gewährt werden, die ihre überwiegende Tätigkeit im Tätigkeitsfeld des nicht ave GAV haben. Die Klarstellung gemäss Absatz 5 hat deklaratorische Wirkung und soll die geltende Rechtspraxis und Rechtsprechung zur Unterstellung wiedergeben. Sie stellt daher eine Klarstellung, aber keine Änderung der Unterstellungspraxis dar. Im Einzelfall ist nach wie vor ein

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Zivilgericht zuständig für die Klärung, ob ein spezifischer Betrieb unter einen ave GAV fällt.

Es ist Aufgabe der Behörde, den Geltungsbereich einer Allgemeinverbindlichkeit festzusetzen (Art. 12 Abs. 2 AVEG) und sicherzustellen, dass die Allgemeinverbind- lichkeit nur für den Wirtschaftszweig oder Beruf angeordnet wird, für den der GAV abgeschlossen wurde und die GAV-Parteien tarifzuständig sind. Wer ein Interesse glaubhaft macht (bspw. Arbeitgeber, Verbände oder GAV-Parteien), kann sich im Rahmen einer Einsprache (Art. 10 AVEG) auch zum Geltungsbereich äussern und Anpassungen beantragen, falls sich dieser als nicht genügend klar erweist. Die neuen Bestimmungen haben darauf keinen Einfluss.

Für Vertragsparteien von Firmen-GAV kommt Absatz 5 nicht zur Anwendung. Weiter kann sich eine Klarstellung nur auf den betrieblichen, nicht aber auf den persönlichen Geltungsbereich beziehen. Bei identischen betrieblichen Geltungsbereichen ist eine Klarstellung im Geltungsbereich der Allgemeinverbindlicherklärung nicht möglich (siehe auch Art. 4 Abs. 2 AVEG).

Zu Absatz 6: Eine Klarstellung im Geltungsbereich der Allgemeinverbindlicherklä- rung soll auch möglich sein für Betriebe, die einem Wirtschaftsverband angehören, der mit dem Arbeitgeberverband des nicht ave GAV gemäss Absatz 5 strukturell und bezüglich der Branchenausrichtung eng verbunden ist. Die Klarstellung soll jedoch nur für Betriebe und Betriebsteile gewährt werden, die ihre überwiegende Tätigkeit im Tätigkeitsfeld des nicht ave GAV haben. Im Übrigen gelten für die Anwendung und Wirkung des Absatzes 6 die gleichen Grundsätze wie vorstehend zu Absatz 5 ausgeführt. Absatz 6 kommt nur in Verbindung mit Absatz 5 zur Anwendung. 2.3.8.4.5 Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG) Art. 80 Abs. 2 Ziff. 6 Der Entscheid über die Vollstreckung einer Verwaltungssanktion muss rechtskräftig sein. Es darf kein Rechtsmittel mehr dagegen eingelegt werden können. Für die Eintreibung der Forderung muss der Gläubiger, d. h. die kantonale Behörde nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d VE-EntsG zunächst eine Betreibung bei der zu- ständigen Betreibungsbehörde einleiten (Art. 46 SchKG). Falls der Schuldner Rechts- vorschlag erhebt, muss sie auf der Grundlage von Artikel 80 Absatz 2 Ziffer 6 VE- SchKG beim Rechtsöffnungsrichter des Kantons, in dem die Betreibung stattfindet, die definitive Rechtsöffnung gemäss Artikel 80 Absatz 1 SchKG beantragen. Der Schuldner kann die Einwendungen nach Artikel 81 Absatz 3 SchKG geltend machen.

2.3.9 Auswirkungen des Paketelements

Das FZA wurde im Rahmen der Bilateralen I zwischen der Schweiz und der EU sowie ihren Mitgliedstaaten ausgehandelt. Es ist somit Bestandteil der Verhandlungen zum Paket Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU. Im Rah- men dieser Verhandlungen haben sich die Schweiz und die EU unter anderem auf die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG und auf die Übernahme des dazugehörigen EU-Acquis geeinigt.

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Die Stabilisierung mit der Aufdatierung des FZA sichert die Personenfreizügigkeit für die Staatsangehörigen der Vertragsparteien und garantiert den Zugang zu Arbeitskräf- ten aus der EU für hiesige Unternehmen, was die Attraktivität des Schweizer Wirt- schaftsstandorts sichert. Ohne Aufdatierung des FZA bestünde die Gefahr, dass die bilateralen Abkommen mit der EU zunehmend erodieren, was negative Folgen für die Schweizer Wirtschaft zur Folge hätte (s. Ziff. 3.3). Verwaltungsexterne RFA-Studie von Ecoplan Um die Auswirkungen der Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG genauer ab- schätzen zu können, hat das SEM eine externe Studie zur Regulierungsfolgenabschät- zung (RFA)352 an das Büro Ecoplan in Bern in Auftrag gegeben353. Die Analyse der Prüfpunkte zur RFA zeigte auf, dass die Auswirkungen der Teilübernahme der Richt- linie 2004/38/EG hauptsächlich den Bund, die Kantone und Gemeinden betreffen werden. Im Mittelpunkt der Studie standen dabei die Auswirkungen auf den Sozial- staat (Sozialhilfe, Arbeitslosenversicherung, Ergänzungsleistungen), auf die Voll- zugsbehörden in den Kantonen und Gemeinden sowie auf das Hochschulwesen (Gleichstellung der Studierenden aus der EU mit solchen aus der Schweiz betreffend Studiengebühren). Der Studienauftrag beinhaltet einzig die Schätzung der potentiel- len zusätzlichen Kosten durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG und weist deshalb den Unterschied zwischen dem FZA von 1999 und dem Änderungspro- tokoll zum FZA aus. Der Schwerpunkt wurde auf die Prüfpunkte I (Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns) und II (Auswirkungen auf die einzelnen ge- sellschaftlichen Gruppen) gelegt. Nicht ausführlich behandelt wird hingegen der Prüf- punkt V (Zweckmässigkeit im Vollzug). Die Studie verwendet sowohl quantitative als auch qualitative Daten. Insbesondere für die qualitativen Teile der Studie wurden Gespräche mit dem SEM, dem SECO, dem BSV, der SODK, der SKOS, der VKM und dem VSAA geführt.

Die konkreten Resultate der Studie werden nachfolgend in den entsprechenden Kapi- teln dargestellt.

Nicht Teil der RFA-Studie zur Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG sind die volkswirtschaftlichen und finanziellen Auswirkungen auf die Schweiz beim Wegfall der bilateralen Abkommen (u.a. der Personenfreizügigkeit). Diese werden in einer se- paraten Studie geschätzt und unter Ziffer 3.3 vorgestellt.

Für die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (Anhang II FZA) und die Anerkennung von beruflichen Qualifikationen (Anhang III FZA) sowie auch für den Lohnschutz wurden keine verwaltungsexternen RFA-Studien in Auftrag gegeben.

352 Siehe Richtlinien des Bundesrates für die Regulierungsfolgenschätzung bei Rechtsset- zungsvorhaben des Bundes (RFA-Richtlinien, BBl 2024 664). 353 www.sem.admin.ch> Publikation & Service > Service > Forschung und Evaluation > Stu- die von Ecoplan vom 09.05.2025: «RFA zur Teilübernahme der Unionsbürgerrichtlinie UBRL. Auswirkungen auf die staatlichen Institutionen».

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2.3.9.1 Auswirkungen auf den Bund

2.3.9.1.1 Finanzielle Auswirkungen Nebst den voraussichtlichen Einführungsaufwänden (Schulung der Vollzugsbehör- den, Anpassungen der Weisungen, Anpassungen am Zentralen Migrationsinformati- onssystem ZEMIS und dem Online-Meldeverfahren für kurzfristige Erwerbstätigkeit, etc.) führt das Änderungsprotokoll zum FZA zu keinen finanziellen Auswirkungen im SEM und im BSV. Dagegen führt die Pflicht zur Gleichbehandlung von EU- Studierenden bei den Studiengebühren an universitären Hochschulen und Fachhoch- schulen zu finanziellen Auswirkungen für den Bund (siehe unten).

Zudem fallen jährliche Beiträge an die Informationssysteme der EU an (s. Tabelle 2.3.9.1.1 (1) unten). Der Mechanismus für diese Beiträge wird in Artikel 13 des IP- FZA geregelt. Der jährliche finanzielle Beitrag der Schweiz für die Nutzung der In- formationssysteme setzt sich aus einem operativen Beitrag und einer Teilnahmege- bühr zusammen. Der operative Beitrag basiert auf einem Verteilschlüssel, der als das Verhältnis des Bruttoinlandprodukts (BIP) der Schweiz zu Marktpreisen zum BIP der EU zu Marktpreisen definiert ist. Dieser Verteilschlüssel wird auf das EU- Jahresbudget für das jeweilige Informationssystem angewandt. Zu diesem operativen Beitrag wird eine Teilnahmegebühr addiert, welche vier Prozent des erwähnten ope- rativen Beitrags entspricht. Die Höhe des Beitrags kann sich also je nach Entwicklung des BIP oder des EU-Jahresbudgets ändern. Dadurch wird die Schweiz die Kosten – auch für Entwicklungs- und Investitionskosten – mittragen müssen, was zu jährlich höheren Beiträgen führen könnte. Die EU ist aber für jeden Beitrag an ein Informati- onssystem verpflichtet, der Schweiz die entsprechenden Informationen vorgängig zu liefern, sodass die Schweiz diese prüfen kann. Allfällige Kostensteigerungen müssen erklärbar sein und werden auch von den EU-Mitgliedstaaten mitgetragen.

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Tabelle 2.3.9.1.1 (1): Beiträge, die die Schweiz an Informationssysteme der EU zu bezahlen hätte

Informa- Schweizer Bei- EU-Budget in Euro Kommentar tions-systeme trag in Euro EURES354 20 029 978 999 897 s. Ziff.2.3.5.2.1 Dieser Beitrag wird von den einzelnen Sozialversiche- EESSI355 7 084 122 353 639 rungszweigen mittels Gebüh- ren gedeckt werden (Art. 75c ATSG). Beitrag deckt alle IMI- Module ab (Entsendungen, berufliche Qualifikationen, IMI356 2 140 000 (2025) 106 829 (2025) Europäischer Berufsausweis, Datenbank über reglemen- tierte Berufe, Single Digital Gateway) Quelle: Interne Abklärungen der Bundesverwaltung mit der Europäischen Kommis- sion (Stand Mai 2025)

Bezüglich der Übernahme der Kosten für das IMI handelt es sich rechtlich um eine Subvention. Es muss ein neuer Subventionskredit eingerichtet werden. Es ist darauf hinzuweisen, dass zum Zeitpunkt der Zahlung genauere Informationen über die Bei- tragshöhe erforderlich sein werden und dass es wünschenswert wäre, die finanziellen Prognosen frühzeitig zu erhalten, damit sie in die Budgetierungsprozesse integriert werden können (Ende 2026 für eine Zahlung im Jahr 2028). Auf Basis der bisherigen Entwicklung kann davon ausgegangen werden, dass die Beitragshöhe im Durchschnitt jährlich um etwa 9 Prozent steigen wird.

354 Die EU-Budgets für EURES unterlagen in den letzten Jahren Schwankungen. Der Betrag für das Jahr 2024 entspricht einer konservativen Annahme für die künftige Entwicklung des EU-Budgets für EURES basierend auf dem durchschnittlichen Wert der letzten fünf Jahre. 355 Die EU-Budgets für EESSI unterlagen in den letzten Jahren Schwankungen. Um dies zu berücksichtigen, wird für EESSI ein Durchschnittswert angegeben, der auf den Budgets von 2022-2026 beruht. 356 Betrag für das Jahr 2025, da es bei IMI ein durchschnittliches Wachstum von ca. 9 % pro Jahr in den letzten fünf Jahren gab.

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Auswirkungen auf die öffentliche Arbeitsvermittlung Die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG bringt keinen Systemwechsel und keine neuen Kompetenzen für die öAV. Die RAV beraten Stellensuchende weiterhin nach denselben Grundsätzen. Es werden hingegen höhere Fallzahlen erwartet.

Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die länger als ein Jahr in der Schweiz er- werbstätig sind und danach unfreiwillig arbeitslos werden, behalten durch die neuen Bestimmungen aus dem Änderungsprotokoll zum FZA den Erwerbstätigenstatus, so- lange sie mit der öAV kooperieren. Die Anmeldung der Stellensuchenden bei der öAV und die daraus entstehende Kooperation sind gemäss der Richtlinie 2004/38/EG Vo- raussetzungen, um weiterhin das Aufenthaltsrecht als Erwerbstätige oder Erwerbstä- tiger aufrechterhalten zu können. Neu werden die öAV verpflichtet, den zuständigen Migrationsbehörden zu melden, wenn Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten die Wiedereingliederungsstrategie (s. Art. 24a und Art. 34a Abs. 2 Bst. e VE-AVG) nicht einhalten. Durch diese Neuerungen werden sich einerseits mehr Personen bei der öAV anmelden und dies unabhängig davon, ob sie Leistungen aus der Arbeitslosenversi- cherung beziehen. Andererseits müssen die öAV im Rahmen der bestehenden Pro- zesse zusätzliche Daten weitergeben. Dazu ist es zielführend, IT- und Prozessanpas- sungen vorzunehmen und die Digitalisierung konsequent weiterzuführen, um die Vollzugsstellen administrativ zu entlasten.

Gestützt auf die Daten von 2018 und 2019 schätzt die Ecoplan-Studie, dass die Teil- übernahme der Richtlinie 2004/38/EG im Jahresdurchschnitt zu einer Zunahme von zwischen rund 3 700 und 8 300 Personen bei der öAV führen wird. Gemäss der Schät- zung von Ecoplan führt dies zu zusätzlichen Vollzugskosten von zwischen 9 Mio. (plus 1,9 %) und 22 Mio. Franken (plus 4,4 %). Gemäss dem im AVIG verankerten Mechanismus wird dieser Betrag den Kantonen anteilsmässig automatisch ausgegli- chen (siehe AVIG-Vollzugskostenentschädigungsverordnung vom 29. Juni 2001357). Auswirkungen auf die Erneuerung des Zentralen Migrationsinformationssystems Zurzeit läuft die Erneuerung des Zentralen Migrationsinformationssystems (ZEMIS358), wofür das Parlament am 7. März 2022359 einen Verpflichtungskredit von 50,66 Mio. Franken genehmigt hat. Das ZEMIS ist das umfassende Arbeitsinstrument im Bereich des FZA und AIG und enthält über 10 Millionen Personendatensätze. Um die Einführung und Umsetzung der neuen Bestimmungen im FZA für die Vollzugs- behörden möglichst ressourcenschonend zu gewährleisten, sollen im Rahmen der Er- neuerung des ZEMIS (Programm ERZ) die nötigen Anpassungen antizipiert werden.

Sollte das Änderungsprotokoll zum FZA am 1. Januar 2028 in Kraft treten, müssten die ersten Anpassungen im ZEMIS bis zu diesem Datum bereits umgesetzt sein. Die konkreten Änderungen im Vergleich zur aktuellen Programmplanung umfassen fol- gende Punkte:

357 SR 837.023.3

358 BBl 2021 1056.

359 BBl 2022 778.

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– Grenzgängerbescheinigung EU: Die Beantragung dieser Bescheinigung soll künftig ausschliesslich durch den Arbeitgeber erfolgen. Die Umsetzung ist für den 1. Januar 2028 geplant und wird über das Portal EasyGov 360 abge- wickelt. Diese Anpassung hat eine hohe Dringlichkeit und wird daher un- verzüglich in die Planung aufgenommen sowie im Programm ERZ priori- siert.

– Verfahren zum Einholen der Aufenthaltstitel für Staatsangehörige der EU- Mitgliedstaaten: Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten erhalten neu eine Frist von drei Monaten für die Anmeldung bei der Wohngemeinde und be- kommen einen Aufenthaltstitel. Für diese Änderung gilt eine Übergangsfrist von zwei Jahren, sodass die neuen Prozesse spätestens ab dem 1. Januar

2030 umgesetzt werden sollen. Zudem ist sicherzustellen, dass diese An-

passung vollständig in das neue Kundenportal von ERZ integriert wird. Das neue Daueraufenthaltsrecht wird erstmals im Jahr 2035 gewährt. Diese Ein- führung wird nicht mehr Teil des Programms ERZ sein, welches zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen sein wird.

Nach Abschluss der Verhandlungen konnten die ersten Planungsarbeiten für die ZEMIS-Anpassungen aufgenommen werden. Erste Einschätzungen deuten darauf hin, dass die erforderlichen Änderungen im Rahmen des Programms zur Erneuerung des ZEMIS ohne zusätzliche Mittel umgesetzt werden können. Weitere Analysen sind erforderlich, um diese Einschätzung zu bestätigen. Auswirkungen auf die AHV/IV (1. Säule) Das Änderungsprotokoll zum FZA führt hinsichtlich des Koordinierungsrechts im So- zialversicherungsbereich zu keinen Änderungen. Die Ergebnisse der im November

2023 publizierten BSV-Studie «Migration und Sozialversicherungen. Eine Betrach-

tung der ersten Säule und der Familienzulagen»361 zeigen jedoch auf, dass die Zuwan- derung die Sozialwerke der 1. Säule nicht zusätzlich belastet. Im Gegenteil: Bis 2070 wirkt sich die Zuwanderung weiterhin positiv auf die Sozialversicherungen aus. Grund dafür ist, dass die Zuwanderung die Bevölkerungsstruktur verjüngt und über Beitragszahlungen den ansteigenden Leistungsbezug kompensiert. Diese Wirkung der Zuwanderung wird sich zwar bis 2070 abschwächen, aber immer noch positiv bleiben. Die Beiträge von Staatsangehörigen der EU/EFTA-Mitgliedstaaten übersteigen deren Leistungsbezug deutlich, weil sie im Vergleich zu anderen Zuwanderungsgruppen hö- here Einkommen erzielen und ihre Erwerbsbeteiligung grösser ist. Im Jahr 2020 leis- teten Staatsangehörige der EU/EFTA-Mitgliedstaaten über 25 Prozent der Beiträge der ersten Säule, sie erhielten aber weniger als 15 Prozent der Leistungen. Im Jahr 2070 werden knapp 35 Prozent der Beiträge und nur etwas über 25 Prozent der Leis- tungen auf Zugewanderte aus EU- und EFTA-Staaten entfallen.

360 www.easygov.swiss.

361 www.aramis.admin.ch > Projektsuche > Eingabe G20_01.

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Auswirkungen im Bereich des Entsendegesetzes (EntsG) Im Rahmen der Anpassung des EntsG ist gemäss dem Änderungsprotokoll zum FZA vorgesehen, dass die heute für alle Einsatzbranchen geltende Meldefrist von acht Ka- lendertagen für die Dienstleistungserbringer aus der EU auf vier Arbeitstage reduziert wird und nur noch für Risikobranchen gilt. Auf der Grundlage des Änderungsproto- kolls sieht das EntsG zudem die Erhebung der Kaution vor Beginn der Tätigkeit nur noch für den Fall vor, dass ein Unternehmen einem Anspruch, den eine paritätische Kommission (PK) bei einem früheren Einsatz geltend gemacht hatte, nicht Folge ge- leistet hat. Diese Änderungen wirken sich potenziell auf die Kontrolltätigkeit der Vollzugsorgane bzw. die Organisation der Kontrollverfahren aus und könnten fall- weise einen zusätzlichen Personalbedarf verursachen. Allerdings ist eine Gesamtbe- urteilung schwierig, namentlich aufgrund der kantonalen Unterschiede (Arbeitsmarkt- grösse, Organisationsstrukturen, Wirtschaftsgefüge, Grenznähe usw.) und der künftigen Reaktionen der Dienstleistungserbringer auf die neuen Bestimmungen zur Meldefrist. Gemäss dem aktuellen Finanzierungsmodell wird der Bund einen Teil der zusätzlichen Kosten der kantonalen und paritätischen Organe zu tragen haben. Gleich- zeitig werden diese finanziellen Auswirkungen durch die Massnahme zur Optimie- rung und Weiterentwicklung des Meldeverfahrens abgeschwächt.

Die Revision des EntsG beinhaltet auch die Integration der Schweiz in das IMI- System, für die eine finanzielle Beteiligung (s. Tabelle 2.3.9.1.1 (1)) vorzusehen ist. In diesem Rahmen wird ein nationaler IMI-Koordinator eingesetzt (s. Ziff. 2.3.9.1.2). Im Bereich der Entsendung tritt die Teilnahme am IMI erst nach einer Übergangsfrist von drei Jahren in Kraft. Der zusätzliche Personalbedarf beim Bund (s. Ziff. 2.3.9.1.2) wird jedoch aufgrund der Vorbereitungsarbeiten, zur Anpassung der Instrumente für den Gesetzesvollzug und für die Schulung der zukünftigen IMI-Nutzerinnen und -Nutzer bereits während dieser Übergangsfrist anfallen. Dabei wird das SBFI in den ersten drei Jahren der IMI-Nutzung die gesamten Kosten für die Teilnahme am IMI tragen (s. Ziff. 2.3.9.1.1). Ausserdem ist mit der Schaffung einer Koordinations- stelle pro kantonalem Vollzugsorgan zu rechnen, also insgesamt 22, was zu Kosten für den Bund führen wird. Zudem könnten die neuen Bestimmungen zur Verwaltungs- zusammenarbeit mit den EU-Mitgliedstaaten einen administrativen Mehraufwand für die Kantone verursachen, der ebenfalls zu berücksichtigen ist. Die neuen Koordinati- onsstellen sowie der genannte Mehraufwand könnten zu zusätzlichen Ausgaben für den Bund führen, die auf 1,08 Millionen Franken pro Jahr geschätzt werden, während die Kantone gemäss der aktuellen Gesetzgebung zur Entschädigung der kantonalen Vollzugsorgane den gleichen Betrag finanzieren werden. Angesichts der relativ ge- ringen Zahl von Schweizer Betrieben, die Personal in die EU entsenden, ist heute al- lerdings davon auszugehen, dass die kantonalen Behörden eher mehr Ersuchen um Zusammenarbeit versenden als erhalten werden. Kompensationsmassnahmen im Bereich des EntsG Dank der in Ziffer 2.3.7.3.2 beschriebenen Optimierung und Weiterentwicklung des Meldeverfahrens werden die Vollzugsorgane die Kontrollen auch nach der Verkür- zung der Voranmeldefrist weiterhin angemessen planen können. Die dazu notwendi-

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gen Weiterentwicklungen erfolgen grundsätzlich im Rahmen des gemeinsamen Pro- jekts des SEM, des SECO und der für den Vollzug der Begleitmassnahmen zuständi- gen Behörden. Dennoch bleibt zwischen den betroffenen Bundesstellen sowie den Vertreterinnen und Vertretern der Kantone und der Sozialpartner zu klären, wie und in welchen Systemen die verschiedenen Etappen des Verfahrens möglichst effizient umgesetzt werden können. Dafür sollen verschiedene Ansätze vertieft geprüft werden. Die finanziellen Auswirkungen für den Bund werden von den Ergebnissen dieser Analysen abhängen. Eine Schätzung wird deshalb erst im Rahmen der Verordnungs- anpassungen möglich sein. Dies gilt auch für die Anpassungen beim Meldeverfahren, die nötig sein werden, damit im Wiederholungsfall eine Kaution geleistet werden kann.

Zur Kompensation der nur noch bei Wiederholungsfällen zu hinterlegenden Kaution und ergänzend zu Artikel 5 EntsG besteht die Möglichkeit, im Baugewerbe eine er- weiterte Haftung des Erstunternehmers einzuführen, damit dieser zivilrechtlich für die durch eine PK gegen seine Subunternehmer verhängten Konventionalstrafen und Kontrollkosten haftet. Eine erweiterte Haftung des Erstunternehmers kann in das be- stehende Haftungssystem integriert werden. Der Erstunternehmer ist zwar der Ver- tragspartner der Bauherrschaft, führt die Arbeit jedoch nicht oder nur teilweise selbst aus, sondern beauftragt einen oder mehrere Subunternehmer. Er könnte deshalb für die Einhaltung der GAV-Bestimmungen durch die Subunternehmer haftbar gemacht werden. Eine solche Mithaftung besteht bereits hinsichtlich der Forderungen der Ar- beitnehmenden im Rahmen der Haftung der Subunternehmer gemäss Artikel 5 EntsG. Die Mithaftung wird lediglich auf die Konventionalstrafen und die Kontrollkosten ausgedehnt. Diese Massnahme hat keine besonderen Auswirkungen auf den Bund. Auswirkungen im Bereich der Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen Die Anpassungen des Bundesgesetzes über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG) sollen die Beibehaltung der heute allgemeinverbind- lich erklärten GAV sicherstellen. Diese Massnahme hat sehr wahrscheinlich keine Auswirkungen auf den Bund. Denn die Verfahren für die Allgemeinverbindlicherklä- rung auf Bundesebene dürften nicht komplexer werden und es ist auch nicht mit einem Anstieg der Verfahren zu rechnen.

Weitere Folgen oder Kompensationsmassnahmen im Bereich des EntsG oder der All- gemeinverbindlicherklärung von GAV könnten zusätzliche finanzielle Auswirkungen für den Bund nach sich ziehen, die jedoch zurzeit noch nicht bezifferbar sind. Auswirkungen im öffentlichen Beschaffungswesen Für den Bund wird die Aufwertung der GAV-Bescheinigungen im Rahmen des öf- fentlichen Beschaffungswesens bei der Vergabe von Bauaufträgen in gewissem Masse zu Vereinfachungen führen. Das obligatorische Mitführen von Baustellenaus- weisen wird zudem die Kontrollen erleichtern. Bei der Umsetzung dieser Massnah- men ist mit geringen indirekten Folgen für den Bund zu rechnen, da die Kontrollen

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der Vollzugsorgane vereinfacht werden. Allerdings erfordert die Einführung der Mas- snahmen einen gewissen Schulungs- und Initialaufwand vonseiten der Vergabestel- len. Beteiligung der Schweiz an EU-Instanzen: Europäische Arbeitsbehörde (ELA) Der Bund wird keinen finanziellen Beitrag zur ELA zu leisten haben, solange die ak- tuelle Situation (d. h. eine Beteiligung als Beobachterin ohne weiteren Einbezug in die Tätigkeiten der Organisation) bestehen bleibt. Beteiligung der Schweiz an EU-Instanzen: European Employment Services (EURES) Für die Teilnahme am EURES wird die Schweiz Informationssysteme der EU nutzen. Die Kosten für diese Nutzung (siehe Ziffer 2.3.9.1.1) werden über den Ausgleichs- fonds der Arbeitslosenversicherung finanziert. Zusammenfassung der Auswirkungen im Bereich des EntsG auf den Bund Insgesamt sind zunächst zusätzliche Ausgaben infolge der verkürzten Meldefrist zu erwarten, die der Bund zwischen den Kantonen und den Paritätischen Kommissionen aufteilen muss. Zusätzlich hat der Bund die Projektkosten zur Optimierung des Mel- deverfahrens zu tragen, die zurzeit noch unbekannt sind. Schliesslich wird die Integra- tion der Schweiz in das IMI-System im Bereich der Entsendung von Arbeitnehmen- den zusätzliche Kosten verursachen, vor allem aufgrund der Schaffung verschiedener Stellen für sektorale Koordinatorinnen und -Koordinatoren, der zusätzlichen Arbeit für die Kantone und des jährlichen Beitrags an die EU. Es ist darauf hinzuweisen, dass gemäss Artikel 16d EntsV einerseits und Artikel 9 EntsV andererseits die Kosten im Zusammenhang mit dem kantonalen Vollzug gleichmässig zwischen dem Bund und den Kantonen aufgeteilt werden. Hingegen wird der Bund alle zusätzlichen Kosten in Verbindung mit dem Vollzug des EntsG durch die Paritätischen Kommissionen über- nehmen. Die definitive Finanzplanung für die Jahre 2027‒2029 sieht bisher noch keine zusätzlichen Ressourcen vor. 1,08 Millionen Franken pro Jahr werden nötig sein, um die zusätzlichen Kosten zu decken, die von den IMI-Koordinationsaufgaben und den durch die Kantone geleisteten Vollzugsaufgaben verursacht werden. Eine entsprechende Erhöhung des Kredits A231.0191 für das Entsendegesetz ist somit ins Auge zu fassen. Auswirkungen im Hochschulbereich (ETH-Gesetz und HFKG) Die Verpflichtung zur Gleichbehandlung der Studierenden aus der EU bei den Stu- diengebühren an den universitären Hochschulen (kantonale Universitäten, universi- täre Institute und ETH) und den Fachhochschulen hat finanzielle Auswirkungen für den Bund: Einerseits hat er die daraus resultierenden Mindereinnahmen der beiden ETH mitzutragen. Bezogen auf die Studierendenzahlen 2023 und die Studiengebüh- ren gemäss ETH-Ratsbeschluss vom Dezember 2024 würden sich diese gemäss den Berechnungen von Ecoplan auf rund 23,3 Mio. CHF/Jahr belaufen. Andererseits wird sich der Bund auch an den finanziellen Mindereinnahmen der kantonalen universitä- ren Hochschulen, der universitären Institute und der Fachhochschulen beteiligen müs-

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sen, die sich aus dem Gleichbehandlungsgebot ergeben. Im Jahr 2024 hätte dies ge- mäss der Ecoplan-Studie zu Mindereinnahmen der öffentlichen Hochschulen in der Höhe von 21,8 Mio. CHF geführt. Auf Basis dieser Zahlenwerte müsste sich der Bund mit Begleitmassnahmen über einen Zeitraum von vier Jahren mit 34,2 Mio. CHF pro Jahr an den Mindereinnahmen beteiligen. 2.3.9.1.2 Personelle Auswirkungen Personalbedarf im Bereich der Anerkennung von Berufsqualifikationen Damit das SBFI die neuen Aufgaben im Zusammenhang mit den neuen EU- Rechtsakten, die im Anhang III FZA übernommen werden, erfüllen kann, sind zusätz- liche personelle Ressourcen erforderlich. Es ist mit zusätzlich maximal 270 Stellen- prozenten zur Wahrnehmung der neu entstehenden gesetzlichen Verpflichtungen zu rechnen, wovon 100 Stellenprozente auf zwei Jahre befristet sind (Einführungsauf- wand). Diese Aufgaben sind neu und ersetzen keine anderen Tätigkeiten. Zudem ste- hen die politischen Erwartungen hinsichtlich der Integration von Personen mit Schutz- status S, das Bestreben des Bundesrates, die Anerkennung ihrer Berufsqualifikationen zu beschleunigen, sowie die bestehenden Herausforderungen im Zusammenhang mit dem Fachkräftemangel einem Verzicht auf andere Aufgaben entgegen. Schliesslich sind Synergien mit bestehenden Aufgaben nicht möglich, da bereits ein starker An- stieg der Gesuche ohne zusätzliche personelle Ressourcen bewältigt werden muss (2022: 5020; 2023: 5841; 2024: 6530).

Es ist vorgesehen, dass die zusätzlichen Stellen seitens WBF (SBFI) kompensiert wer- den. Da infolge der Aufdatierung des Anhangs III FZA keine Aufgaben wegfallen, ist eine Verzichtsplanung erforderlich. Ergänzend ist bei der Ressourcensteuerung zu prüfen, in welchen Bereichen über den Entwicklungsrahmen zusätzliche Finanzmittel zuzuteilen sind. Tabelle 2.3.9.1.2 (1): Aufgaben im Zusammenhang mit der Anpassung von An- hang III FZA

% unbefris- Bereich Aufgaben % befristet tet

A. Verwaltungszu- Verwendung des IMI für das sammenarbeit Meldeverfahren für Dienst- - 15 % leistungserbringer/innen

B. Sektorielle Ko- Aufgabe als IMI-Koordinator ordination des IMI im Bereich der ABQ im Bereich der An- 40 % wäh- erkennung von Benutzerverwaltung und Ver- rend 2 Jahren 40 % Berufsqualifikatio- waltung der Systemnutzung nen (ABQ)

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Basisschulung der IMI- Benutzer/innen

C. European Pro- Ausstellung ausgehender fessional Card EPC-Zertifikate für den Beruf 15 % (EPC) Immobilienmakler/in (vo- rübergehende Mobilität) Aufstockung alle zwei Überprüfung der Gültigkeit - Jahre (Zu- und der Echtheit von hochge- nahme der ladenen Abschlüssen für die Anzahl An- Berufe Bergführer/in und Im- träge) mobilienmakler/in

D. Vorwarnmecha- Bearbeitung der ein- und aus- nismus gehenden Warnungen zu ge- fälschten Abschlüssen

Verwaltung aller Änderungen und Löschungen, Information - 10 % der Berufstätigen

Koordination mit den zustän- digen Behörden, insbesondere bei Auskunftsersuchen

E. Erhöhung der Abklärungen, vertiefte Analy- 60 % für zwei 40 % unbe- Transparenz sen der Praxis und Berichte: Jahre zur fristet für die Erarbeitung und/oder Koordi- Durchführung Aktualisie- nation einer ersten rung Analyse der geltenden Reglementie- rungen

F. Beratungszent- Ausbau der Kontaktstelle und rum Umwandlung in ein Bera- tungszentrum - 50 % Verwaltung der Online-Infor- mationsplattform

Partnermanagement

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Total: 100 % 170 % auf 2 Jahre unbefristet befristet

Dazu kommen neue Aufgaben im Bereich der gesamten nationalen IMI-Koordination (übergreifende Koordination, d.h. zurzeit für die Anerkennung von Berufsqualifikati- onen und Entsendung). Diese Aufgabe ist neu und wurde in den 270 Stellenprozenten nicht berücksichtigt. Sie wird vom SBFI übernommen, allerdings ist der Aufwand für diese Tätigkeit zurzeit schwer abschätzbar. Die Zuweisung dieser Aufgabe wird dem Bundesrat übertragen (siehe Art. 4 Abs. 4 VE-BGVB und Art. 8m Abs. 3 VE-EntsG). Der Bundesrat wird den ausgewiesenen Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprü- fen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Personalaufwand innerhalb des Eigenbereichs des Bundes kompensiert wird. Personalbedarf im Bereich des EntsG Drei zusätzliche Stellen, von denen zwei befristet für die Jahre 2025–2026 schon be- setzt wurden, sind im Bereich des EntsG erforderlich, noch bevor das Abkommen in Kraft tritt. Die entsprechenden Personen sind zuständig für die Vorbereitungsarbeiten im Bereich der Gesetzgebung sowie die Anpassung der verschiedenen Instrumente für den Vollzug, insbesondere die Weisungen und Empfehlungen, die Leistungsver- einbarungen und die Vollzugshilfen sowie für die Schulung der zukünftigen IMI- Nutzerinnen und -Nutzer. Das SECO muss in der Lage sein, seinem gesetzlichen Auf- trag zur Überwachung des EntsG-Vollzugs weiterhin nachzukommen. Somit werden die bestehenden Stellen mit den bisher in diesem Bereich anfallenden Aufgaben be- traut sein, während die neuen Personen für die IMI-Sektorkoordination im Bereich der Entsendung, für Aufgaben der Verwaltungszusammenarbeit und neue Vollzugs- aufgaben sowie für die dynamische Übernahme von europäischem Recht verantwort- lich sein werden. Die auf nationaler Ebene vorgesehenen neuen Kompensationsmass- nahmen und ganz generell die Annahme des Pakets Schweiz-EU führen zu neuen Aufgaben, die in die Vollzugsüberwachung des SECO zu integrieren sind. Sollte es beim Vollzug zu Vereinfachungen kommen, werden diese in erster Linie den direkten EntsG-Vollzug und somit die Kantone und paritätischen Kommissionen betreffen. Der Bundesrat wird den ausgewiesenen Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprü- fen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Personalaufwand innerhalb des Eigenbereichs des Bundes kompensiert wird.

Tabelle 2.3.9.1.2 (2): Aufgaben im Zusammenhang mit der Anpassung im Be- reich der Entsendungen

% unbefris- Bereich Aufgaben % befristet tet

A. IMI- Koordinationsaufgaben im Koordinator/-in im Bereich Entsendung von Ar- 100 % beitnehmenden

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Bereich Entsen- dung von Arbeit- Schulung der (künftigen) IMI- nehmenden Nutzer/-innen

Vorbereitungsarbeiten für den Vollzug des EntsG (während der Übergangsphase)

B. Wissenschaftli- Vorbereitungsarbeiten für den che/-r Mitarbei- Vollzug des geänderten ter/-in im Bereich EntsG: Entsendung von Arbeitnehmenden - Erarbeitung bzw. Anpassung neuer bzw. bestehender Wei- sungen

- Empfehlungen zuhanden der Vollzugsorgane und Schulun- gen für die Vollzugsorgane

- Neuverhandlung der Leis- tungsvereinbarungen zur Fi- nanzierung der Kontrolltätig- 100 % keit

- Anpassung / Überarbeitung der Audits zu den FlaM

- komplexe Arbeiten zur Wei- terentwicklung und Zentrali- sierung des Meldeverfahrens im Zusammenhang mit der verkürzten Voranmeldefrist und den neuen Anforderungen für die Hinterlegung der Kau- tion (Informatikprojekt)

C. Wissenschaftli- Aufgaben im Zusammenhang che/-r Mitarbei- mit der dynamischen Über- ter/-in im Bereich nahme von EU-Recht: Entsendung von Arbeitnehmenden - Analyse der Entwicklungen 100 % im EU-Recht

- juristische Recherchearbei- ten

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- Empfehlungen zuhanden der Vollzugsorgane und Schulun- gen für die Vollzugsorgane

- komplexe Arbeiten zur Wei- terentwicklung und Zentrali- sierung des Meldeverfahrens im Zusammenhang mit der verkürzten Voranmeldefrist und den neuen Anforderungen für die Hinterlegung der Kau- tion (Informatikprojekt)

Total: 300 % unbe- fristet

Personalbedarf beim SEM Beim SEM sind mit der Genehmigung und dem Inkrafttreten des aufdatierten FZA neue Aufgaben zu erfüllen (wie bspw. Aufbau Monitoring für Schutzklausel, Schu- lung der Kantone, Teilnahme am Decision Shaping), welche zu einem Mehrbedarf führen. Es ist von rund 2-4 Vollzeitstellen auszugehen. Der Bundesrat wird den aus- gewiesenen Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprüfen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Personalaufwand innerhalb des Eigenbereichs des Bun- des kompensiert wird Personalbedarf bei den weitern Bundesbehörden Bei den weiteren Bundesbehörden sind keine personellen Auswirkungen durch das Änderungsprotokoll zum FZA zu erwarten. Die Aufgaben können mit den bestehen- den personellen Mitteln ausgeführt werden.

2.3.9.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 2.3.9.2.1 Auswirkungen auf Kantone im Zuwanderungsbereich Die Aufgaben der zuständigen kantonalen Vollzugsbehörden im Bereich der Zuwan- derung bleiben durch das Änderungsprotokoll zum FZA im Wesentlichen unverän- dert. Für das Daueraufenthaltsrecht für Erwerbstätige nach einem Aufenthalt von fünf Jahren wird kein separater Aufenthaltstitel ausgestellt, das Daueraufenthaltsrecht wird einzig auf dem bereits bestehenden Titel vermerkt. Prüfen müssen die kantonalen Vollzugstellen einerseits die Aufenthaltsdauer von fünf Jahren sowie ob die Person während dieser Periode als erwerbstätige Person gemäss der Richtlinie 2004/38/EG galt und nicht sechs Monate oder länger vollständig von der Sozialhilfe abhängig war. Es dürfte in Einzelfällen Bedarf an weitergehenden Abklärungen bestehen.

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Das Daueraufenthaltsrecht wird auf Gesuch hin geprüft und allenfalls gewährt. 2021 hielten sich gemäss der RFA-Studie von Ecoplan rund 690 000 Personen in der Schweiz auf, die die Voraussetzungen für das Daueraufenthaltsrecht in den Jahren 2017 bis 2021 erfüllten und demnach theoretisch ein Gesuch stellen könnten (in der Annahme, dass das Daueraufenthaltsrecht 2012 eingeführt worden wäre). Diesen Be- rechnungen zufolge könnten jährlich rund 50 000 bis 70 000 Personen dazukommen, die die Voraussetzungen zusätzlich erfüllen. Angenommen, von diesen Personen stel- len nur jene ein Gesuch, die sich in einer unsicheren Arbeitssituation befinden und deshalb von einem Daueraufenthaltsrecht profitieren würden (mind. zwei Monate kein Einkommen aufweisen), so wäre mit jährlich zwischen 4000 und 20 000 Anträ- gen zu rechnen. Der dadurch entstehende Mehraufwand kann langfristig durch eine Vereinfachung der Bewilligungsverfahren (weniger Wechsel zwischen der Aufent- haltsbewilligung und der Niederlassungsbewilligung) kompensiert werden. Kurzfris- tig besteht die Möglichkeit das Daueraufenthaltsrecht zumindest bei offensichtlicher Erfüllung der Voraussetzungen gemeinsam mit der Erteilung einer Niederlassungsbe- willigung zu prüfen, womit beide Verfahren zusammengelegt würden. Es gilt festzu- halten, dass das Daueraufenthaltsrecht für Personen, die sich bereits langjährig und insbesondere mit einer Niederlassungsbewilligung in der Schweiz aufhalten, keinen unmittelbaren Mehrwert bietet. Wie viele Gesuche daher tatsächlich gestellt werden, wird erst die Praxis zeigen.

Auch die Abklärungen zur Überprüfung des Aufenthaltsrechts von unfreiwillig ar- beitslosen Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten dürften für die kantonalen Mig- rationsbehörden aufwändiger und komplexer werden. Dort dürfte insbesondere der erhöhte Koordinationsaufwand zwischen den Migrationsbehörden und der öAV ins Gewicht fallen. Denn für die Aufrechterhaltung der Erwerbstätigeneigenschaft bei un- freiwilliger Arbeitslosigkeit sind die Anmeldung bei und die Kooperation mit der öAV Voraussetzungen. Den Aufwand mindern dürfte hingegen die Bestimmung aus Artikel 61a Absatz 2 Buchstabe c VE-AIG. Gemäss dieser Bestimmung verlieren die betroffenen Personen ihre Erwerbstätigeneigenschaft und das damit verbundene Auf- enthaltsrecht gemäss FZA bei unfreiwilliger Beendigung der Erwerbstätigkeit mit ei- ner Dauer von mehr als zwölf Monaten, wenn sie nicht innerhalb von sechs Monaten nach dem Ende der Arbeitslosenentschädigung eine andere Arbeit gefunden haben. Über diese sechs Monate hinaus besteht die Erwerbstätigeneigenschaft nur weiter, so- fern sie gegenüber der Migrationsbehörde glaubhaft machen, dass Aussicht darauf besteht, in absehbarer Zeit eine neue Stelle zu finden. Ebenso entstehen durch die engere Koordination der Behörden Chancen für eine ganzheitliche Betreuung und Un- terstützung bei der nachhaltigen Erwerbsintegration, die sich ebenfalls kostendämp- fend auswirken kann. Bei Grenzgängerinnen und Grenzgängern wird neu der Arbeitgeber die Bescheini- gung systematisch über das Portal EasyGov beantragen. Bereits heute stellen in den meisten Fällen die Arbeitgeber das Gesuch für die Grenzgängerbescheinigung, wes- halb hier nicht mit zusätzlichem Aufwand bei den kantonalen Behörden gerechnet wird. Im Gegenteil: die Erteilung der Grenzgängerbescheinigung dürfte zu leichten Einsparungen bei den Vollzugskosten führen, da bei unterjährigen Arbeitsverträgen jeweils eine einjährige Bescheinigung ausgestellt wird. Unter dem FZA von 1999 ent-

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spricht hingegen die Dauer der Grenzgängerbescheinigung der Dauer der unterjähri- gen Arbeitsverträge, was dazu führt, dass mehrmals jährlich Bescheinigungen ausge- stellt werden müssen. Anwendung der Schutzklausel Bei den Kantonen und Gemeinden können personelle Zusatzaufwände entstehen, um allfällige Schutz- oder Ausgleichsmassnahmen umzusetzen. Der Aufwand variiert stark je nach Art der Massnahmen. Die kantonalen Vollzugsstellen im Migrationsbe- reich haben bereits Erfahrungen bei der Anwendung der Zulassungsvoraussetzungen aus dem AIG (z.B. Prüfung des Inländervorrangs), falls in diesem Bereich Schutz- oder Ausgleichsmassnahmen ergriffen würden. Gleichzeitig wird je nach ergriffenen Massnahmen eine finanzielle Entlastung erwartet, insbesondere bei den Sozialversi- cherungen oder der Sozialhilfe. Auswirkungen auf die Sozialhilfe Durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG erhalten im Vergleich zum FZA von 1999 potentiell mehr Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten und ihre Familien- angehörigen Zugang zur Sozialhilfe. Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, denen das Daueraufenthaltsrecht nach einem Aufenthalt mit Erwerbstätigkeit von fünf Jah- ren gewährt wird, können Sozialhilfe beziehen, ohne dass das Aufenthaltsrecht entzo- gen werden kann. Ebenso erhalten Selbstständigerwerbende denselben Anspruch auf Gleichbehandlung wie Arbeitnehmende, was auch den Zugang zur Sozialhilfe um- fasst. Ausserdem behalten Personen, die länger als ein Jahr in der Schweiz erwerbs- tätig sind und danach unfreiwillig arbeitslos werden, den Erwerbstätigenstatus, so- lange sie mit der öAV kooperieren. Während dieser Zeit dürfen diese Personen Sozialhilfe beziehen, ohne dass dies zum Verlust des Aufenthaltsrechts führt. Perso- nen mit weniger als einem Jahr Aufenthalt haben ebenfalls neu Anspruch auf Sozial- hilfe während sechs Monaten, wenn sie während dieser Zeit mit der öAV kooperieren.

Gemäss den Schätzungen von Ecoplan dürften durch das Änderungsprotokoll zum FZA jährlich zwischen 3000 und 4000 Personen zusätzlich Sozialhilfe beziehen. Ge- stützt auf die Zahlen von 2015 bis 2019 könnten dadurch jährliche Mehrkosten von schätzungsweise 56 bis 74 Mio. CHF verursacht werden, was rund 2,0 - 2,7 Prozent der totalen Sozialhilfekosten ausmacht. Diese Zahlen bedeuten jedoch nicht, dass diese Personen tatsächlich auch Sozialhilfe beziehen werden. Die Studie quantifiziert einzig die Anzahl Personen, die mit der Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit ihren potenziellen Anspruch auf Sozialhilfe gel- tend macht. Für die Betreuung dieser zusätzlichen Personen in der Sozialhilfe schätzt Ecoplan einen personellen Bedarf zwischen 13,5 und 18 zusätzlichen Vollzeitstellen schweizweit. Diese Kosten gilt es in den Gesamtkontext der volkswirtschaftlichen Auswirkungen des FZA und der bilateralen Abkommen zu stellen. Der Wegfall der Bilateralen I hätte bis im Jahr 2045 einen Rückgang des BIP von 4.9 Prozent zur Folge, wobei das FZA aus volkwirtschaftlicher Perspektive das wichtigste bilaterale Abkommen mit der EU ist (s. Ziff. 2.3.9.3). Zudem soll mit den Umsetzungs- und Begleitmassnahmen im Zuwanderungsbereich (s. Ziff. 2.3.7.1.1 und 2.3.7.2.1) das Kostenrisiko bei der Sozialhilfe weiter gesenkt werden.

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Die Sozialdienste werden öfter im Austausch mit Migrationsbehörden und der öAV stehen müssen. Dies kann Doppelbetreuungen auslösen, aber auch Synergien schaf- fen, sofern eine gut koordinierte Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) etabliert wird.

Ecoplan hat in Bezug auf langfristige Entwicklungen eine Literaturrecherche durch- geführt. Diese zeigt, dass tendenziell innerhalb der EU die Aufnahmeländer von der Zuwanderung profitieren, während in den Emigrationsländern die Kosten aufgrund der Abwanderung überwiegen. Weiter zeigen wissenschaftliche Befunde überwie- gend, dass ein Sogeffekt vernachlässigbar ist. Es ist deshalb nicht davon auszugehen, dass es im Zuge der Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG aufgrund der zusätzli- chen Sozialhilfeansprüche zu einer erhöhten Zuwanderung kommt. Auswirkungen auf die Ergänzungsleistungen (EL) Durch die Richtlinie 2004/38/EG können Arbeitnehmende der EU-Mitgliedstaaten auch beim Vorbezug der Altersrente gemäss Artikel 40 AHVG und damit ab dem 63. Altersjahr ein Daueraufenthaltsrecht geltend machen (s. Ziff. 2.3.6.2.2, Erläute- rungen zu Art. 7e FZA). Diese zusätzlichen Kosten schätzt Ecoplan auf jährlich rund

7 Mio. Franken, was 2022 rund 0,22 Prozent der Gesamtausgaben der EL ausmachte.

Die Studie kommt zum Schluss, dass sich kein systemischer Wandel oder erhebliche Mehrbelastungen für Bund und Kantone abzeichnen. Weiter wird der Bund beobach- ten, ob und wie viele Personen, die nach Erhalt des Daueraufenthaltsrechts Sozialhilfe beziehen, später nach Erreichen des Rentenalters auch auf EL angewiesen sind. Personelle Auswirkungen bei der öffentlichen Arbeitsvermittlung Um die zusätzlich beim RAV eingeschriebenen Personen zu betreuen, schätzt die RFA-Studie von Ecoplan einen zusätzlichen personellen Mehrbedarf von schweizweit zwischen 31 und 70 RAV-Beraterinnen und -Beratern. Dieser Personalaufwand ist aber über die Vollzugskostenentschädigung des Bundes gemäss Artikel 1 und 2 der AVIG-Vollzugskostenentschädigungsverordnung gedeckt (s. Ziff. 2.3.9.1.1). Auswirkungen auf die Kantone durch die Einführung biometrischer Identitätskarten Heute haben einige Kantone gestützt auf Artikel 4a des Ausweisgesetzes vom 22. Juni 2001362 ihre Wohnsitzgemeinden ermächtigt, Anträge von Identitätskarten ohne Chip entgegen zu nehmen. Die Bearbeitung der Anträge für biometrische Identitätskarten muss jedoch mit der kantonalen Erfassungsinfrastruktur erfolgen, da wie für Pässe ein direkter Zugang auf die Informationssysteme des Bundes und die Erfassung von zwei Fingerabrücken notwendig sind. Betroffene Kantone müssen deshalb ihre Erfassungs- infrastruktur für biometrische Identitätskarten erweitern und ihre kantonalen Rechts- akte anpassen. Nichtbiometrische Identitätskarten können weiterhin auf den Gemein- den beantragt werden, sofern der Kanton dies vorsieht. Mit der zur Einführung der biometrischen Identitätskarte geplanten Revision der Ausweisverordnung sollen kos- tendeckende Gebühren festgelegt werden.

362 SR 143.1

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Auswirkungen auf die Kantone im Bereich der Anerkennung von beruflichen Qualifikationen (Anhang III FZA) Anhang III FZA kommt bei der Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen nur zur Anwendung, wenn die Ausübung eines Berufs in der Schweiz reglementiert ist. Ist ein Beruf nicht reglementiert, brauchen ausländische Berufstätige ihre Berufs- qualifikationen nicht anerkennen zu lassen, um in der Schweiz zu arbeiten. Die Reglementierung eines Berufs fällt grundsätzlich in die Zuständigkeit der Kan- tone. Aus diesem Grund spielen sie eine wichtige Rolle bei der Zulassung zur Aus- übung eines reglementierten Berufes von Berufstätigen aus der EU. Selbst wenn der Bund die Berufsausübung aufgrund des Artikels 95 BV reglemen- tiert, bleiben die Kantone in den meisten Fällen für die Erteilung der Berufsaus- übungsbewilligung zuständig. Sie sorgen dabei für die Einhaltung des Bundesrechts und prüfen bei der Erteilung der Bewilligung unter anderem, ob die betreffenden Per- sonen im Besitz der nach Bundesrecht erforderlichen Berufsqualifikationen (Diplome und Ausweise) sind. Die Kantone sind dadurch vom FZA direkt betroffen.

Die Anpassung von Anhang III FZA hat mehrere Auswirkungen auf den Ressourcen- bedarf der Kantone. Die Kantone müssen neu bei der Erhöhung der Transparenz (Art. 59 der Richtlinie 2005/36/EG in der durch die Richtlinie 2013/55/EU geänderten Fassung) mitwirken und eine koordinierende Stelle für den Vollzug von Anhang III FZA schaffen. Sie sind verpflichtet, Informationen über die Reglementierungen der Berufe auf kantonaler Ebene aufzubereiten. Dabei ist es erforderlich, dass sie eine aktive Rolle übernehmen und das SBFI regelmässig darüber informieren. Im Hinblick auf die Erhöhung der Transparenz müssen sie die entsprechenden personellen Res- sourcen bereitstellen. Gegenwärtig sind auf Bundesebene Beschränkungen oder Verbote der Berufsaus- übung z. B. bei den Medizinal- und Gesundheitsberufen im Regelungsbereich des MedBG und GesBG verankert. Auf kantonaler und interkantonaler Ebene sind Erlasse im Gesundheits-, Schul- und im Sozialbereich sowie im Bereich der Kinderbetreuung (Erziehung Minderjähriger) betroffen. Daher werden die kantonalen Stellen, die für den Bereich der Gesundheit und der Erziehung Minderjähriger, einschliesslich Kin- derbetreuungseinrichtungen und frühkindliche Erziehung zuständig sind, den Vor- warnmechanismus umsetzen müssen. Es müssen dafür die benötigten Ressourcen ge- sprochen und gegebenenfalls die rechtlichen Grundlagen erlassen werden. Die vom Vorwarnmechanismus betroffene Stellen sind:

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Tabelle 2.3.9.2.1 (1): vom Vorwarnmechanismus betroffene Stellen

Betroffene Berufe Zuständigkeit

Berufe im Gesundheitswesen Kantonale Gesundheitsdirektionen

Berufe im Bereich der Erziehung Minderjähriger (einschliesslich Kantonale Jugend- und Sozialämter Kinderbetreuung in Einrichtungen und frühkindliche Erziehung)

Kantonale Bildungsämter bzw. Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektorinnen und -direktoren (EDK) gemäss interkantonaler Vereinba- Berufe im Unterrichtsbereich rung über die Anerkennung von Ausbil- dungsabschlüssen vom 18. Februar

1993363 («interkantonale Diplomanerken-

nungsvereinbarung»)

Auswirkungen auf die Kantone im Hochschulbereich Die Verpflichtung zur Gleichbehandlung der Studierenden aus der EU bei den Stu- diengebühren an den kantonalen universitären Hochschulen, den universitären Insti- tuten und Fachhochschulen hat finanzielle Auswirkungen für die Kantone und Hoch- schulen: Diese müssen die Ausfälle tragen, die sich aus der Gleichbehandlung ergeben. Im Jahr 2024 hätte diese gemäss der Ecoplan-Studie zu Mindereinnahmen der öffentlichen Hochschulen in der Höhe von 21,8 Mio. CHF geführt. Der Bund soll sich im Rahmen von Begleitmassnahmen befristet an diesen Ausfällen beteiligen. Da das Gleichbehandlungsgebot auch allfällige öffentliche Unterstützungsmechanismen für Studiengebühren umfasst, können den Kantonen und Hochschulen auch in diesem Bereich Mehrkosten entstehen. Die Gleichbehandlung bei den Studiengebühren kann die Attraktivität des Studiums für Studierende aus der EU an jenen Hochschulen zu- sätzlich erhöhen, welche die Studiengebühren auf das Niveau der Gebühren für Schweizer Studierende senken. Anpassungen kantonaler Gesetzgebung Durch die Erweiterung der Datenbekanntgabe zwischen den Vollzugsbehörden (Mig- rationsämtern, öAV, Sozialhilfebehörden) bei unfreiwillig arbeitslosen Staatsangehö- rigen der EU-Mitgliedstaaten, die nicht mehr mit öAV kooperieren (Art. 34a Abs. 2 Bst. e VE-AVG), dürften die kantonalen Ausführungsbestimmungen mit materiellem

363 www.edk.ch > Dokumentation > Rechtstexte und Beschlüsse > Rechtssammlung > 4. Dip- lomanerkennung > 4.1 Grundlagen > 4.1.1 Interkantonale Vereinbarung vom 18. Februar

1993 über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen.

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datenschutzrechtlichem Inhalt (z.B. im Bereich der Sozialhilfe) per Inkrafttretens des Änderungsprotokolls zum FZA notwendig sein. Die Neuerungen im Bereich der öAV dürften weiter zu einer Prüfung und allenfalls Anpassung der kantonalen Ausfüh- rungsgesetzgebung (inkl. Organisationserlasse) führen. Vom Bundesrecht vorge- schriebenen Anpassungen kantonaler Erlasse sind jedoch a priori keine zu erwarten.

Da die Ansprüche auf Sozialhilfe durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG ausgeweitet werden, werden die Kantone ihre Sozialhilfegesetze überprüfen und al- lenfalls anpassen müssen.

Durch die Einführung der biometrischen Identitätskarte besteht bei einigen Kantonen Änderungsbedarf in ihren Verordnungen für die Ausstellung von solchen Identitäts- karten.

Im Bereich der Anerkennung von Berufsqualifikationen werden namentlich für den Vorwarnmechanismus im Bereich der Gesundheit und der Erziehung Minderjähriger, einschliesslich Kinderbetreuungseinrichtungen und frühkindliche Erziehung, rechtli- che Grundlagen für die Übermittlung von persönlichen Daten ins Ausland erlassen werden müssen.

Im Hochschulbereich wird die Verpflichtung zur Gleichbehandlung der Studierenden aus der EU betreffend Studiengebühren an den kantonalen universitären Hochschulen und Fachhochschulen in verschiedenen Kantonen zu Anpassungen der entsprechen- den Ausführungserlasse führen.

Das Änderungsprotokoll zum FZA hat keine spezifischen Auswirkungen auf Gemein- den, urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete. 2.3.9.2.2 Auswirkungen auf Kantone im Bereich des Lohnschutzes Auswirkungen im Bereich des EntsG Die Verkürzung der Voranmeldefrist zwingt die kantonalen Vollzugsorgane wahr- scheinlich dazu, ihre Strategie zu überdenken und möglicherweise auch zusätzliches Personal anzustellen. Die Auswirkungen und der Personalbedarf hängen angesichts der jeweiligen kantonalen Besonderheiten von verschiedenen Faktoren ab (z. B. geo- grafische Lage, Wirtschaftsgefüge), was eine Kostenabschätzung schwierig macht. Gemäss den geltenden Leistungsvereinbarungen zwischen dem Bund und den Kanto- nen werden die Kantone 50 Prozent dieser zusätzlichen Kosten zu tragen haben. Die Optimierung des Online-Meldeverfahrens sollte den zusätzlichen Personalbedarf al- lerdings beschränken.

Wie oben erwähnt erfordert die Integration in das IMI-System die Schaffung einer Koordinationsstelle bei jedem kantonalen Vollzugsorgan. Im Fall von Kooperations- ersuchen von ausländischen Behörden müssen die Kantone auch mit einem höheren administrativen Aufwand rechnen. Dieser Mehraufwand sollte allerdings vor allem in der ersten Zeit nach der Integration der Schweiz ins IMI-System spürbar sein und dürfte angesichts der geringen Zahl von Schweizer Entsendungen in die EU gering bleiben. Gemäss der aktuellen Praxis zur finanziellen Entschädigung durch den Bund werden diese Kosten zu 50 Prozent von den Kantonen getragen werden müssen, was

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ein Gesamtbetrag von zusätzlichen 1,08 Millionen Franken ausmachen würde. Zu be- achten ist auch, dass die auf diesem Weg durch die Kantone verhängten Geldbussen durch das betroffene andere Land eingezogen werden können, was zu einem Rück- gang der Einnahmen für die Kantone führt. Kompensationsmassnahmen im Bereich des EntsG Das Projekt zur Optimierung und Weiterentwicklung des Meldeverfahrens sollte den Kantonen die Möglichkeit geben, die Kontrollen weiterhin so zu planen, dass sie den neuen, durch die verkürzte Anmeldefrist entstandenen zeitlichen Vorgaben entspre- chen. Dank der Weiterentwicklungen, die das Verfahren optimieren und die Effizienz steigern sollen, dürfte sich der zusätzliche Ressourcenbedarf bei den Kantonen je nach der definitiven Ausgestaltung in Grenzen halten; allenfalls kann in einzelnen Kanto- nen sogar eine Umteilung von aktuell für die Verwaltung der Meldungen im Entsen- debereich zuständigen Ressourcen hin zu anderen Bereichen möglich werden.

Die neue Bestimmung im EntsG, die eine erweiterte Haftung des Erstunternehmers für Forderungen der PK einführt, dürfte für die Kantone keinen zusätzlichen Aufwand verursachen. So können die Kantone schon heute veranlasst sein, die Einhaltung der Sorgfaltspflicht durch den Erstunternehmer zu überprüfen. Es ist allerdings möglich, dass die Kantone diese Überprüfung in Zukunft häufiger vornehmen und gegebenen- falls die Nichteinhaltung der Sorgfaltspflicht sanktionieren müssen. Auswirkungen im öffentlichen Beschaffungswesen Die Aufwertung der GAV-Bescheinigungen bei kantonalen und kommunalen Bau- aufträgen wird das Vergabeverfahren und die Kontrolle der Einhaltung der Arbeits- und Lohnbedingung vor dem Zuschlag vereinfachen, wenn ein Unternehmen im Be- reich des Bauhaupt- und Baunebengewerbe tätig ist. Darüber hinaus wird das obliga- torische Mitführen von Baustellenausweisen die Kontrollen auf kantonalen und kom- munalen öffentlichen Baustellen und damit während der Ausführung des Auftrags erleichtern. Bei Umsetzung dieser Massnahmen ist abgesehen von einem gewissen Schulungs- und Initialaufwand mit geringen indirekten Folgen für die Kantone und Gemeinden zu rechnen, da die Kontrollen der Vollzugsorgane vereinfacht werden.

Die Massnahmen sollen insbesondere verhindern, dass die am inländischen Ort der Leistung massgeblichen Arbeits- und Lohnbedingungen unterschritten werden. Sie haben ansonsten keine besonderen Auswirkungen auf die Situation in urbanen Zen- tren und Agglomerationen sowie der Berggebiete.

2.3.9.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Für Unternehmen in der Schweiz bringt die Aufdatierung des FZA und die Umsetzung im nationalen Recht gegenüber der heutigen Regelung keine bedeutenden Verände- rungen. Die Schweizer Wirtschaft kann weiterhin bei Bedarf Arbeitskräfte aus der EU rekrutieren, was für den Wirtschaftsstandort und die Planungssicherheit der Unterneh- men von grosser Bedeutung ist. Damit wird gewährleistet, dass die Zuwanderung auch in Zukunft arbeitsmarktorientiert bleibt. Unternehmen in der Schweiz werden zwar

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neu gesetzlich verpflichtet, die Grenzgängerbescheinigung für ihre Arbeitnehmenden aus der EU zu beantragen (s. Ziff. 2.3.8.1.1, Erläuterungen zu Art. 13a VE-AIG), dies entspricht jedoch bereits heute der bestehenden Praxis. 2024 wurden rund 77 500 Grenzgängerbewilligungen erteilt364.

Die gegenseitige Anerkennung von Qualifikationen bleibt gewährleistet und in den reglementierten Berufen werden die Qualifikationen der Arbeitskräfte aus der EU ge- mäss den bestehenden Bestimmungen überprüft. Damit bleibt die Schweizer Wirt- schaft wettbewerbsfähig und innovativ. Auch bleiben beispielsweise Rentenanwart- schaften, die auf Beitragszahlungen in einem anderen Land beruhen, gemäss den geltenden Bestimmungen gesichert. Neu wird die Schweiz rechtliche Weiterentwick- lungen der EU-Koordinationsregeln dynamisch übernehmen.

Was den Beitrag des FZA zum Wachstum der Schweizer Wirtschaft betrifft, wird auf die Ecoplan-Studie365 (2025) «Volkswirtschaftliche Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen I» verwiesen. Der Wegfall der Bilateralen I hätte gemäss dieser Studie bis im Jahr 2045 einen Rückgang des BIP von -4,9 Prozent zur Folge und würde eine Schwächung der Schweizer Wirtschaft und vermehrt Standortverlagerungen verursa- chen. Das FZA ist aus einer volkswirtschaftlichen Perspektive das wichtigste bilate- rale Abkommen mit der EU. In einer isolierten Betrachtung entspricht der Wegfall des FZA rund drei Vierteln der Summe der Effekte der einzelnen Abkommen der Bi- lateralen I.366 Insgesamt rechnet die Studie mit Einkommenseinbussen beim Arbeits- und Kapitaleinkommen im Jahr 2045 von - 22,64 Mrd. CHF, wenn das FZA wegfal- len würde. Auch aus Sicht der Schweizer Wirtschaftsverbände ist das FZA im Kontext der demografischen Entwicklung in der Schweiz und der sich verstärkenden Nach- frage nach Arbeitskräften von eminenter Bedeutung für die Wirtschaft. Schutzklausel Die konkretisierte Schutzklausel bietet der Schweiz die Möglichkeit, geeignete Schutzmassnahmen zu ergreifen, wenn die Anwendung des FZA zu schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Schwierigkeiten führt. Die Schweiz kann das Verfah- ren zur Aktivierung der Schutzklausel eigenständig einleiten. Sofern es im GA des FZA keine Einigung über das Vorliegen schwerwiegender Probleme gibt, kann die Schweiz das Schiedsgericht neu ohne Zustimmung der EU anrufen. In bestimmten Situationen, namentlich wenn die Nettozuwanderung gestützt auf das FZA bezie- hungsweise die Zunahme der Beschäftigung von Grenzgängerinnen und Grenzgän- gern, der Arbeitslosigkeit oder des Sozialhilfebezugs einen bestimmten Schwellen- wert überschreitet, muss der Bundesrat die Anrufung der Schutzklausel immer prüfen. Da die Anrufung der Schutzklausel für die Schweiz je nach Konstellation Vor- und Nachteile hat und je nachdem auch mit Ausgleichsmassnahmen der EU zu rechnen

364 www.sem.admin.ch > Publikation & Service > Statistiken > Ausländerstatistik > Statistik Zuwanderung > 2024 > Jahresstatistik Zuwanderung 2024. 365 www.seco.admin.ch > Wirtschaftslage & Wirtschaftspolitik > Grundlagen für die Wirt- schaftspolitik. 366 Siehe S.69 Ecoplan (2025) Volkswirtschaftliche Auswirkungen eines Wegfalls der Bilate- ralen I. Abrufbar unter: www.seco.admin.ch > Wirtschaftslage & Wirtschaftspolitik > Grundlagen für die Wirtschaftspolitik.

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ist, muss die Schweiz fallweise abwägen, ob eine Abweichung von Bestimmungen des FZA notwendig und geeignet ist, um vorliegende Probleme zu entschärfen. Im Schutzklauselverfahren sind die Vorgaben für allfällige Ausgleichsmassnahmen bei- der Vertragsparteien definiert. Damit werden für die Schweiz die volkswirtschaftli- chen Konsequenzen von allfälligen Massnahmen der EU kalkulierbarer. Auswirkungen im Bereich des EntsG auf die Schweizer Unternehmen Gestützt auf das Änderungsprotokoll zum FZA haben die Verkürzung der Voranmel- defrist und die Anpassung des Kautionssystems keine Auswirkungen auf die Schwei- zer Unternehmen. So betreffen die Änderungen nicht direkt die hiesigen Unterneh- men, sondern die europäischen Dienstleistungserbringer. Sollten diese Änderungen zu einer signifikanten Zunahme von Betrieben mit Meldepflicht auf dem Schweizer Markt führen, könnten Schweizer Betriebe in den betreffenden Branchen mit einem zunehmenden Wettbewerb konfrontiert sein. Hinsichtlich der neuen Bestimmungen zur Verwaltungszusammenarbeit mit den aus- ländischen Behörden im Rahmen des Vollzugs der Begleitmassnahmen, sind die Schweizer Unternehmen ebenfalls nicht direkt von diesen Massnahmen betroffen, so- lange sie auf nationalem Gebiet tätig sind oder bei der Entsendung von Arbeitneh- menden die in den EU-Ländern geltenden Arbeits- und Lohnbedingungen einhalten. Hingegen wird die Verwaltungszusammenarbeit bei einer Dienstleistungserbringung in der EU durch Schweizer Unternehmen direkte Auswirkungen auf fehlbare Unter- nehmen haben. Aufgrund der geringen Zahl von Schweizer Unternehmen, die Perso- nal in die EU entsenden, sowie des hohen Lohnniveaus in der Schweiz werden die neuen Bestimmungen zur Verwaltungszusammenarbeit jedoch nur geringfügige Fol- gen für die Schweizer Unternehmen nach sich ziehen. Die Massnahmen zur Optimierung und Weiterentwicklung des Meldeverfahrens ha- ben keine Auswirkungen auf die Schweizer Unternehmen. Für die Unternehmen hat die Einführung einer erweiterten Haftung des Erstunterneh- mers bei Forderungen der PK vor allem zur Folge, dass die präventive Natur der be- stehenden Solidarhaftung verstärkt wird. Denn diese Lösung umfasst keine neuen Massnahmen, mit denen sich die Unternehmen von ihrer Haftung befreien könnten. Falls die Erstunternehmer allerdings ihre Vergabeverfahren anpassen sollten, indem sie etwa lieber Subunternehmer auswählen, die eine Kaution hinterlegt haben, könnte diese neue Bestimmung einen gewissen Mehraufwand verursachen. Dieser wäre al- lerdings geringfügig und dürfte mit der Zeit verschwinden. Auswirkungen im Bereich des EntsG auf die anderen Wirtschaftsakteure Die PK der betroffenen Wirtschaftszweige müssen die erforderlichen Anpassungen am Kautionsverfahren vornehmen, um sich an die neuen Bestimmungen zu halten.

Falls das aktuelle Kontrollvolumen sowie die geltenden Bedingungen auch nach der Verkürzung der Voranmeldefrist beibehalten werden sollen, ist es möglich, dass den PK der ave GAV auf Bundesebene zusätzliche Ressourcen gewährt werden müssen. Die zusätzlichen Kosten würden gemäss dem aktuellen Entschädigungsmodus durch den Bund getragen.

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Die PK können künftig die ausländischen Behörden um Auskünfte ersuchen, wenn ein Arbeitgeber, der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer entsendet oder ein selbst- ständiger Dienstleistungserbringer seine Auskunftspflicht nicht erfüllt. Dazu wird den PK dank dem aufdatierten FZA ein Zugriff auf IMI gewährt. Der Initialaufwand für die Einrichtung von IMI bei den regionalen oder zentralen PK dürfte kompensiert werden durch die verbesserten Vollzugsmöglichkeiten gegenüber Dienstleistungser- bringern, die wegen Verweigerung von Auskünften eine Kontrolle verunmöglichen. Die Massnahmen zur Optimierung des Meldeverfahrens werden vor allem durch eine schnellere und effizientere Übermittlung der Meldungen zur Verbesserung der Voll- zugstätigkeit der PK beitragen. Auswirkungen im Bereich des EntsG auf die Gesamtwirtschaft Die Ergebnisse der Verhandlungen im Rahmen des Änderungsprotokolls zum FZA betreffend die Anpassung des Kautionssystems und die Verkürzung der Voranmelde- frist haben keine wesentlichen Auswirkungen auf die Schweizer Wirtschaft insge- samt. So ist die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung weiterhin ein relativ beschränktes Phänomen. Das durch diese Dienstleistungserbringer geleistete Arbeits- volumen – gemessen an der Anzahl Leistungstage – hat in den letzten zwanzig Jahren nie mehr als knapp 1 Prozent der Beschäftigung in Vollzeitäquivalenten ausgemacht. Die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung konzentriert sich zudem auf be- stimmte Wirtschaftszweige und wirkt sich daher nicht auf alle Schweizer Branchen aus. Gestützt auf das Änderungsprotokoll zum FZA ist keine starke Zunahme der Dienstleistungserbringung und damit des Wettbewerbs zu erwarten. Der Entscheid, Dienstleistungen in der Schweiz zu erbringen, ist von zahlreichen Faktoren abhängig – wie etwa der Konjunktur in der Schweiz oder im Herkunftsland – und nicht nur von der Meldefrist oder der Kautionspflicht.

So werden sich die Anpassungen zur Kautionspflicht für Unternehmen, die in Bran- chen tätig sind, welche dieses Instrument vorsehen, mit Sicherheit nur geringfügig auf die Gesamtwirtschaft auswirken. Einzig ein Teil der im Baunebengewerbe tätigen Branchen kennen heute eine Kautionspflicht. Ausserdem deuten die mit der Melde- frist von 8 Kalendertagen gemachten Erfahrungen darauf hin, dass die Verkürzung der Voranmeldefrist auf 4 Arbeitstage nicht zu einer starken Zunahme von Unterneh- men führen wird, die Dienstleistungen in der Schweiz erbringen. Schon heute meldet eine wesentliche Zahl der Dienstleistungserbringer ihre Einsätze deutlich mehr als 8 Kalendertage vor Beginn, was nahelegt, dass die aktuelle Frist für die Unternehmen kein Hindernis für die Dienstleistungserbringung in der Schweiz darstellt. Zudem bie- ten die aktuellen Bestimmungen den Entsendeunternehmen bereits jetzt die Möglich- keit, ihre Tätigkeit im Notfall auch ohne Voranmeldung auszuüben. Die neuen Bestimmungen zur Verwaltungszusammenarbeit mit den ausländischen Behörden im Rahmen des Vollzugs des Entsendegesetzes haben keine Auswirkungen auf die Schweizer Unternehmen und die Gesamtwirtschaft. Die für Entsendeunternehmen neu eingeführte Pflicht, in der Schweiz eine Vertretung des Arbeitgebers zu bezeichnen, die als Ansprechpartnerin oder Ansprechpartner der Vollzugsbehörden dient, verursacht zusätzlichen Aufwand für die Entsendeunterneh-

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men. Zudem wird die Pflicht, dass die entsandten Arbeitnehmenden vor Ort über Do- kumente verfügen müssen, die die Einhaltung der geltenden Arbeitsbedingungen nachweisen, die Kontrolle der Einhaltung der Schweizer Arbeits- und Lohnbedingun- gen vereinfachen und indirekt zu einem fairen Wettbewerb beitragen. Die zusätzlichen Verbesserungen des Meldeverfahrens werden die Abschwächung der präventiven Wirkungen durch die Anpassungen bei der Kautionspflicht und die Verkürzung der Voranmeldefrist teilweise kompensieren. Die Optimierung des Mel- deverfahrens hat jedoch keine Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft. Auswirkungen im Bereich des AVEG auf die Gesamtwirtschaft Die Gesamtarbeitsverträge (GAV) als Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern tragen zur Stabilisierung der potenziell konfliktbehafteten Beziehungen zwischen Ar- beitgebern und Arbeitnehmenden bei. Die GAV haben damit eine regulierende Funk- tion und entlasten indirekt den Staat. Der breite Handlungsspielraum der Sozialpartner in Bezug auf die zwingenden Bestimmungen eines GAV erlaubt zudem eine weniger starke Arbeitsmarktregulierung durch den Staat.

Da die Allgemeinverbindicherklärung von GAV durch den Staat den Abschluss von GAV begünstigt, besteht ihr Zweck vor allem darin, den sozialen Frieden sowie ge- wisse Mindeststandards bei den Arbeits- und Lohnbedingungen zu fördern. Die All- gemeinverbindlicherklärung eines GAV verfolgt zwei Ziele: einerseits die bestehen- den Verträge gegen Niedriglohnkonkurrenz zu schützen, andererseits auch eine wirtschaftliche Benachteiligung der Aussenseiter zu vermeiden. Denn während die wirtschaftlichen Auswirkungen bei der Allgemeinverbindlicherklärung eines GAV für die Mitgliedsbetriebe der Unterzeichnerverbände des Vertrags auf den ersten Blick erträglich sein sollten, kann die Situation für die Aussenseiterbetrieben schwieriger sein. Die Allgemeinverbindlicherklärung eines GAV und der entsprechenden Min- destlöhne bedeutet für diese Aussenseiterbetriebe gewissermassen, dass der Grund- satz der freien Lohnverhandlung aufgegeben wird. Da es nicht das Ziel der Allge- meinverbindlicherklärung ist, unliebsame Konkurrenten zu eliminieren oder Hindernisse für den Marktzugang zu errichten, hat der Gesetzgeber die Voraussetzun- gen, unter denen ein GAV allgemeinverbindlich erklärt werden kann, im Gesetz (AVEG) klar festgelegt. Die neue Massnahme zur Stabilisierung der Anzahl ave GAV wird die Sozialpartner- schaft stärken. Sie hat keinerlei Auswirkungen auf Unternehmen und Wirtschafts- zweige, die keinem ave GAV unterstehen. Aussenseiterbetriebe werden zwar von der Massnahme betroffen sein, müssen aber bei einem ave GAV auch heute schon dessen zwingenden Bestimmungen einhalten. Die neue Massnahme führt nicht zu mehr Un- ternehmen, die einem ave GAV unterstellt sind, wird aber helfen zu vermeiden, dass gewisse Wirtschaftszweige über gar keine zwingenden Bestimmungen für die Ar- beits- und Lohnbedingungen verfügen, obwohl sie bisher solchen unterstanden. Ab- gesehen davon bleiben die sonstigen Voraussetzungen für die Allgemeinverbindli- cherklärung eines GAV unverändert. Eine Allgemeinverbindlicherklärung darf dem Gesamtinteresse nicht zuwiderlaufen und die berechtigten Interessen anderer Wirt- schaftsgruppen und Bevölkerungskreise nicht beeinträchtigen. Mit dieser Massnahme

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zur Stabilisierung der aktuellen Situation sind insgesamt nur geringe Auswirkungen zu erwarten. Auswirkungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens Die Massnahmen zur Aufwertung der GAV-Bescheinigungen für Anbieterinnen im Bauhaupt- und Baunebengewerbe sowie für ihre allfälligen Subunternehmerinnen und die Pflicht zum Mitführen von Baustellenausweisen auf öffentlichen Baustellen dürf- ten nur geringe Auswirkungen auf die Unternehmen haben. Den Anbieterinnen in den genannten Branchen steht das Instrument der GAV- Bescheinigung bereits heute zur Verfügung, um beim Einsatz einer Subunternehmerin im Rahmen der Solidarhaftung nachzuweisen, dass die geltenden Arbeits- und Lohn- bedingungen eingehalten werden. Ebenso besteht für Anbieterinnen in den genannten Branchen schon jetzt die Möglichkeit, Baustellenausweise zu bestellen. Sie werden somit auf bereits bestehende Instrumente zurückgreifen können, während Anbieterin- nen, die in Branchen tätig sind, in denen dieses Instrument nicht verfügbar ist, sich weiterhin auf die Selbstdeklaration stützen können. Durch die Verwendung der GAV- Bescheinigung kann jedoch sichergestellt werden, dass beim Vergabeverfahren nur Firmen ohne offene Verstösse berücksichtigt werden. Die Sozialpartner haben ein ausweisbasiertes Kontrollsystem eingerichtet. Sie sorgen selbst dafür, dass die Ausweise aktuell sind, und stellen dabei sicher, dass die Bedin- gungen stets eingehalten werden. Das obligatorische Mitführen von Baustellenaus- weisen in den Branchen des Bauhaupt- und Baunebengewerbes vereinfacht die Kon- trollen für die paritätischen Kommissionen vor Ort und verringert damit den administrativen Aufwand für die kontrollierten Unternehmen. Die Baustellenaus- weise müssen zudem auch für ausländische Unternehmen einfach erhältlich sein und dürfen keinen Hinderungsgrund für eine Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen sein. Auswirkungen einer Verbesserung des Kündigungsschutzes Die Auswirkungen auf die Volkswirtschaft lassen sich nicht im Detail beziffern, dürf- ten sich aber in einem sehr geringen Mass bewegen. Ein verbesserter Kündigungs- schutz für gewählte Arbeitnehmervertreterinnen und -vertreter, Mitglieder eines Or- gans einer Personalvorsorgeeinrichtung und Mitglieder nationaler Branchen- vorstände, die im Rahmen eines allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertra- ges tätig sind, wird nur Unternehmen mit mehr als 50 Beschäftigten betreffen (ent- spricht rund 2% der Unternehmen in 2022) und sofern überhaupt eine Arbeitnehmer- vertretung im Betrieb besteht. Die Massnahme dürfte den flexiblen Arbeitsmarkt in der Schweiz kaum einschränken.

2.3.9.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Es ist nicht davon auszugehen, dass das Änderungsprotokoll zum FZA die Zuwande- rung von der EU in die Schweiz im Vergleich zu heute verstärkt und die soziale Si- cherheit in grösserem Ausmass zusätzlich belastet. Die Zuwanderung im Rahmen des FZA bleibt arbeitsmarktorientiert. Ausschlaggebend für die Höhe der Zuwanderung

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ist demnach insbesondere der Bedarf der Wirtschaft an Arbeitskräften, welcher auf- grund des in der Schweiz herrschenden Arbeitskräftemangels sowie des demografi- schen Wandels (Alterung der Gesellschaft) nicht im Inland gedeckt werden kann.

Im Rahmen des jährlichen Observatoriumsberichts zum Freizügigkeitsabkommen Schweiz–EU367 kann bis anhin keine Verdrängung von Schweizer Arbeitskräften durch Arbeitnehmende aus der EU festgestellt werden. Durch die Personenfreizügig- keit wandern Personen im erwerbsfähigen Alter aus der EU in die Schweiz ein, was positive Effekte auf die Finanzierung der Altersvorsorge hat. Gemäss dem am 24. Juni

2024 publizierten 20. Observatoriumsbericht zum Freizügigkeitsabkommen

Schweiz–EU finanzierten 2021 Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten beispiels- weise die 1. Säule (AHV und IV) mit 26,3 Prozent der Beiträge, sie beziehen jedoch nur 13,4 Prozent der individuellen Leistungen der 1. Säule.

Das Änderungsprotokoll zum FZA führt nicht nur zu weitergehenden Rechten von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten in der Schweiz, es führt auch zu einer Ver- besserung der Rechtstellung der fast 466 000 Schweizerinnen und Schweizer368, die in der EU ihren Ruhestand verbringen, dort erwerbstätig sind oder studieren. Auch sie profitieren von weitergehenden Ansprüchen und Rechten aus dem Änderungsproto- koll zum FZA, wenn sie beispielsweise arbeitslos werden oder das Daueraufenthalts- recht erlangen. Dadurch werden die Karriere- und Lebensgestaltungsmöglichkeiten von Schweizer Staatsangehörigen und ihren Familienangehörigen erweitert und ver- einfacht.

2.3.9.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Vorlage hat namentlich in Bezug auf die Umwelt keine weiteren Auswirkungen.

2.3.10 Rechtliche Aspekte der Protokolle

Dieser Abschnitt behandelt das Änderungsprotokoll zum FZA. Ausführungen zum IP - FZA finden sich unter Ziffer 2.1.9, es sei denn es wird nachstehend ausdrücklich auf das IP-FZA Bezug genommen.

2.3.10.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle

2.3.10.1.1 Zuständigkeit Das Änderungsprotokoll zum FZA stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifi- zieren. Nach Artikel 166 Absatz 2 BV ist die Bundesversammlung für die Genehmi- gung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24

367 www.seco.admin.ch > Publikationen & Dienstleistungen > Publikation > Arbeit > Perso- nenfreizügigkeit und Arbeitsbeziehungen > Observatoriumsberichte. 368 Siehe Ausländerschweizerstatistik des BFS, www.bfs.admin.ch > Statistiken > Bevölke- rung > Migration und Integration > Auslandschweizer/-innen.

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Abs. 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002369 [ParlG]; Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997370 [RVOG]).

Beim Änderungsprotokoll zum FZA handelt es sich nicht um einen Vertrag, für des- sen selbstständigen Abschluss der Bundesrat aufgrund eines Gesetzes oder eines von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrags ermächtigt ist. Ins- besondere geht das Änderungsprotokoll über die in Artikel 100 AIG vorgesehenen Geltungsbereiche hinaus, in denen der Bundesrat Abkommen im Migrationsbereich abschliessen kann. Es handelt sich des Weiteren auch nicht um einen völkerrechtli- chen Vertrag von beschränkter Tragweite nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG. Zudem erfordert die Umsetzung des Änderungsprotokoll zum FZA die Anpassung von Bun- desgesetzen. Das Änderungsprotokolls zum FZA ist folglich der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten.

Die Verfassungsmässigkeit des Institutionellen Protokolls zum FZA wird in Ziffer

2.1.9.1 erläutert.

2.3.10.1.2 Verfassungsbestimmungen zur strafrechtlichen Landesverweisung (Art. 121 BV) Das Änderungsprotokoll zum FZA schliesst die Anwendung neuer Verpflichtungen der Schweiz im Bereich der strafrechtlichen Landesverweisung aus (s. neuer Art. 7h e contrario FZA und Art. 5 Abs. 7 des IP-FZA). So haben sich die EU und die Schweiz darauf geeinigt, dass die Schweiz den verstärkten Ausweisungsschutz aus der Richtlinie 2004/38/EG (Art. 28 Abs. 2 und 3) sowie die einschlägige Rechtspre- chung des EuGH nicht übernimmt. Weiter muss die Schweiz die in Artikel 33 Ab- satz 2 der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehenen Verfahren zur Überprüfung einer Ausweisungsverfügung von Amtes wegen nicht anwenden, da es sich in Bezug auf das geltende FZA (von 1999) um neue Verpflichtungen handelt. Das Änderungspro- tokoll verlangt, dass anstelle von Artikel 33 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG die im geltenden FZA vorgesehenen Garantien, namentlich Artikel 3 der Richtli- nie 64/221/EWG371 und die einschlägige Rechtsprechung des EuGH im Sinne von Artikel 16 des FZA von 1999, Anwendung finden. Durch diese zwei vertraglich zu- gesicherten Ausnahmen (zu den Art. 28 Abs. 2 und 3 und Art. 33 Abs. 2 der Richtli- nie 2004/38/EG) behält die Schweiz in diesem Bereich die Verpflichtungen aus dem geltenden FZA bei, geht aber nicht darüber hinaus. Damit ist das Änderungsprotokoll auch verfassungskonform.

Die Verpflichtungen aus dem FZA von 1999 wurden mit der Richtlinie 2004/38/EG, insbesondere in deren Artikeln 27 und 32, kodifiziert und präzisiert. Es ist bekannt, dass diese bereits vor dem Änderungsprotokoll vorhandenen Verpflichtungen in ei- nem Spannungsverhältnis zur Vorgabe von Artikel 121 Absätze 3 und 5 BV stehen.

369 SR 171.10 370 SR 172.010 371 Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sonder- vorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, ABl. 56 vom 4.4.1964, S. 850.

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So verlangt Artikel 27 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG zu prüfen, ob eine Aus- weisung aufgrund einer tatsächlichen, gegenwärtigen und erheblichen Gefahr, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, erforderlich ist, so wie dies in Artikel 5 An- hang I des FZA von 1999 in Verbindung mit der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH vorausgesetzt wird (s. Art. 16 FZA von 1999). Nach derselben Bestimmung begründen strafrechtliche Verurteilungen nicht automatisch eine Ausweisung; der Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss gewahrt werden, auch bei der Bestimmung der Dauer des Einreiseverbots. Diese Bedingungen stehen im Widerspruch zum Wort- laut von Artikel 121 Absätze 3 und 5 BV, insbesondere in Bezug auf die automatische Ausweisung und das Einreiseverbot von mindestens fünf Jahren bei bestimmten straf- rechtlichen Verurteilungen (s. auch Erläuterungen unter Ziff. 2.3.6.2.2). Ein Wider- spruch, der sich übrigens in den innerstaatlichen Umsetzungsbestimmungen zu einem grossen Teil wiederfindet (s. Art. 66a ff. StGB und Art. 49a ff. MStG). Dabei handelt es sich jedoch um Spannungen, die bereits vor dem vorliegenden Änderungsprotokoll zum FZA bestanden.

Die Frage, ob die strafrechtliche Landesverweisung mit dem geltenden FZA vereinbar sei, wurde bereits im Zusammenhang mit der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative aufgeworfen.372 Es wurde bewusst in Kauf genommen (und auch transparent kommu- niziert), dass die Bestimmungen zur strafrechtlichen Landesverweisung möglicher- weise nicht FZA-konform seien und hieraus Vertragsverletzungen resultieren könn- ten.373 Die Spannungen gegenüber dem bestehenden Recht befinden sich jedoch hauptsächlich auf normativer Ebene. Bisher hat das Bundesgericht keine Unverein- barkeit zwischen dem geltenden FZA und den Massnahmen festgestellt, die auf der Grundlage der Bundesverfassung und des Strafgesetzbuches ergriffen wurden. Dies ist insbesondere auf die Anwendung der Härtefallklausel (Art. 66a Abs. 2 StGB) zu- rückzuführen.

Die vertraglich verankerten Ausnahmen betreffen ausserdem nicht das Recht der be- troffenen Person, nach einem angemessenen Zeitraum, spätestens aber drei Jahre nach Vollzug der Landesverweisung, ein Gesuch auf Überprüfung und Aufhebung des Ein- reiseverbots zu stellen (Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG). Das Recht auf Überprüfung innerhalb eines angemessenen Zeitraums ergibt sich aus der einschlägi- gen Rechtsprechung des EuGH, die für die Schweiz nach Artikel 16 des FZA von 1999 verbindlich ist. Artikel 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG begründet dem- nach keine neuen Verpflichtungen für die Schweiz, sondern kodifiziert lediglich eine bestehende Überprüfungspflicht mit vorgegebenen Fristen.

Dieses Recht steht möglicherweise in einem Spannungsverhältnis zur Vorgabe von Artikel 121 Absatz 5 BV, wonach Ausländerinnen und Ausländer, die ihr Aufent- haltsrecht nach Artikel 121 Absatz 3 BV verlieren, mit einem Einreiseverbot von min- destens fünf Jahren zu belegen sind. Artikel 121 Absatz 5 BV regelt jedoch nur den

372 Bundesratsbeschluss über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 28. November 2010 («Ausschaffungsinitiative» und Gegenentwurf der Bundesversammlung; «Steuergerechtig- keits-Initiative»), BBl 2011 2771. 373 S. Botschaft zur Änderung des Strafgesetzbuchs und des Militärstrafgesetzes (Umsetzung von Art. 121 Abs. 3–6 BV über die Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Auslän- der), BBl 2013 5975, 6056 f. und 6059.

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(anfänglichen) Entscheid über die Ausweisung und das Einreiseverbot. Eine spätere Überprüfung oder die Aufhebung eines solchen Entscheids können als separate Rechtsfragen betrachtet werden, die nicht durch Artikel 121 Absatz 5 BV geregelt sind. Letzterer schliesst also die Möglichkeit der Überprüfung eines Einreiseverbots nicht aus. Die bestehenden Spannungen gegenüber Artikel 121 Absätze 3 und 5 BV bleiben hingegen in Bezug auf die in Artikel 32 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehenen Überprüfungskriterien vorhanden. Diese Überprüfung setzt nämlich eine Analyse der Gültigkeit des Ausweisungsentscheids anhand der Kriterien des FZA voraus (s. insb. Art. 27 der Richtlinie 2004/38/EG), wobei diese in einem Spannungs- verhältnis zu Artikel 121 Absätze 3 und 5 BV stehen.

Da die Bestimmungen des Änderungsprotokolls zum FZA die Verpflichtungen aus dem FZA von 1999 nur kodifizieren und keine materielle Änderung des Abkommens im Bereich der strafrechtlichen Landesverweisung vorsehen, kann die Schweiz die Verpflichtungen der Richtlinie 2004/38/EG (insb. die Art. 27 und 32 Abs. 1) ohne Verfassungsänderung übernehmen.

Diese Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG sind direkt anwendbar und es obliegt wie bis anhin den Gerichten, die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen zu prüfen. 2.3.10.1.3 Verfassungsbestimmungen zur Steuerung der Zuwanderung (Art. 121a BV) Gemäss Artikel 121a Absatz 4 BV «dürfen keine völkerrechtlichen Verträge abge- schlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen». Diese Bestimmung betrifft nur neue Verträge beziehungsweise alle völkerrechtlichen Verträge zwischen der Schweiz und anderen Staaten oder internationalen Organisationen, die neue völker- rechtliche Verpflichtungen oder Änderungen von bestehenden Verträgen enthalten. Verträge verstossen gegen Artikel 121a BV, wenn sie mit den in Absatz 1, 2 oder 3 verankerten Anforderungen nicht vereinbar sind. Es dürfen also keine Verträge abge- schlossen werden, welche die Schweiz daran hindern würden, die Zuwanderung über die Anwendung von Höchstzahlen und Kontingenten eigenständig zu steuern, oder welche die Anwendung der in Absatz 3 verankerten Kriterien verbieten würden. Ob internationale Verpflichtungen im Widerspruch zu Artikel 121a BV stehen, hängt folglich von der Auslegung dieses Verfassungsartikels ab.

Absatz 1 beschränkt den persönlichen Anwendungsbereich der Bestimmung auf Aus- länderinnen und Ausländer, die in die Schweiz zuwandern, das heisst diejenigen, die ihr Land verlassen, um sich dauerhaft in der Schweiz aufzuhalten, nicht aber auf jene, die bereits in die Schweiz eingewandert sind. Artikel 121a Absatz 4 BV verbietet folglich nicht den Abschluss von Verträgen zu anderen Aufenthaltsarten, welche nicht unter den Begriff der «Zuwanderung» fallen. So ist es mit Artikel 121a BV insbeson- dere auch vereinbar, völkerrechtliche Verträge abzuschliessen, wenn diese bezwe- cken, die Rechtsstellung von ausländischen Personen zu verbessern, welche sich be- reits in der Schweiz befinden.

Die in Artikel 121a Absatz 1 BV geforderte Eigenständigkeit bei der Steuerung der Zuwanderung bedeutet, dass die Schweiz selbst über die Art und den Umfang der

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Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern entscheidet, ohne andere Staaten, internationale Organisationen oder supranationale Gemeinschaften miteinzubeziehen. Mit eigenständiger Steuerung der Zuwanderung ist gemeint, dass die Schweiz in quantitativer und qualitativer Hinsicht alleine entscheidet und nicht durch völkerrecht- liche Verpflichtungen dazu gebracht werden kann, die Kontrolle über die Zuwande- rung zu verlieren oder zu übertragen. Artikel 121a BV bezweckt die eigenständige Steuerung der Zuwanderung, sieht aber keine fixe Obergrenze der Zuwanderung vor. Es ist insbesondere auch zulässig, bestehende Kompensationsmöglichkeiten innerhalb des dualen Zulassungssystems der Schweiz zu nutzen (s. dazu die nachfolgenden Aus- führungen zur Teilübernahme der Richtlinie 2004/38 EG in diesem Kapitel).

Verträge, in denen es hauptsächlich oder teilweise um die Regelung der Zuwanderung geht, sind also nicht grundsätzlich verboten. Selbst im Zuwanderungsbereich verbietet diese Verfassungsbestimmung nicht jeden neuen Vertrag, der Ausländerinnen und Ausländern von der Anwendung von Höchstzahlen oder Kontingenten ausnimmt oder ihnen Freizügigkeitsrechte verleiht. Abkommen, die einem eng begrenzten Personen- kreis Freizügigkeitsrechte einräumen, stellen die Eigenständigkeit der Schweiz nicht in Frage. Solche Abkommen können mit der in Artikel 121a Absatz 2 BV geforderten Begrenzung der Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente vereinbar sein, wenn die Zuwanderung gering ist und eine allfällige Zunahme derselben im Rahmen der Kontingentierung für Drittstaatsangehörige berücksichtigt werden kann. Es ist so- mit zulässig, völkerrechtliche Abkommen abzuschliessen, solange die Schweiz die Kontrolle über die Zuwanderung nicht verliert und solange diese Verträge die Mög- lichkeit der Schweiz, die Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente zu steu- ern, weitgehend unberührt lassen374.

Artikel 121a Absatz 3 BV legt gewisse Kriterien für eine qualitative Steuerung der Zuwanderung von erwerbstätigen Personen fest. Die Kontingente sind auf die gesamt- wirtschaftlichen Interessen der Schweiz unter Berücksichtigung eines Vorranges für Inländerinnen und Inländer auszurichten. Der betreffende Absatz 3 enthält überdies eine nicht abschliessende Liste von massgebenden Kriterien für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit (Gesuch eines Arbeit- gebers, Integrationsfähigkeit und eine ausreichende, eigenständige Existenzgrund- lage; s. Ziff. 2.3.6.2.2, Erläuterungen zu Art. 5f FZA). Diese Kriterien sind auch im Lichte von Absatz 1 auszulegen, der mit der eigenständigen Steuerung der Zuwande- rung das Hauptziel der Bestimmung festhält. Wenn die neuen internationalen Ver- pflichtungen nur eine geringe Anzahl von Personen betreffen, haben sie nur eine ge- ringfügige Auswirkung auf die globale Zuwanderung und dementsprechend auf die Zuwanderung von erwerbstätigen Personen.

Im vorliegenden Fall geht es also darum zu prüfen, ob durch das Inkrafttreten des Änderungsprotokolls neue Ansprüche auf Zuwanderung geschaffen werden und ob diese neuen Ansprüche im Vergleich zum FZA von 1999 mit einer eigenständigen

374 Dies war beispielsweise der Fall bei den Freihandelsabkommen mit Japan

(SR 0.946.294.632) und China (SR 0.946.292.492). Zudem wurde davon ausgegangen, dass auch Migrationspartnerschaften und Stagiaires-Abkommen die Eigenständigkeit nicht beeinträchtigen.

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Steuerung der Zuwanderung, die sich auf quantitative und qualitative Massnahmen stützt, in Einklang gebracht werden können.

Im Rahmen des vorliegenden Abkommenspakets mit der EU schafft, in Bezug auf das FZA von 1999, einzig die Übernahme der Richtlinie 2004/38/EG neue Aufenthalts- rechte für Ausländerinnen und Ausländer, die im Sinne von Artikel 121a BV in die Schweiz einwandern. Die Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union betrifft zwar auch den Zugang zur Erwerbstätigkeit in der Schweiz, sie bringt jedoch keine neuen Verpflichtungen für die Schweiz mit sich, da sie nur die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68375 kodifiziert, die inhaltlich im Anhang I des geltenden FZA übernom- men wurden. Das Protokoll zu Bewilligungen für Langzeitaufenthalte (Niederlas- sungsbewilligungen) wird in das FZA aufgenommen, Bewilligungen für Langzeitau- fenthalte (Niederlassungsbewilligungen) liegen gemäss diesem Protokoll aber ausserhalb des Geltungsbereichs des FZA. Auch dieses Protokoll verstösst nicht ge- gen Artikel 121a BV, da nicht die Zuwanderung in die Schweiz betrifft, sondern die Voraussetzungen für die Erlangung einer Niederlassungsbewilligung nach einem Aufenthalt von fünf Jahren für Personen, die bereits in die Schweiz eingewandert sind. Die übrigen in das FZA aufgenommenen Erlasse der EU betreffen andere Aspekte der Personenfreizügigkeit wie das Ausweisformat, den gerichtlichen Schutz der Freizü- gigkeitsrechte, die soziale Sicherheit oder die Entsendung von Arbeitnehmenden.

Durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG geht die Schweiz neue Ver- pflichtungen ein, die sich im Sinne von Artikel 121a BV auf die Zuwanderung in die Schweiz auswirken können, nämlich Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 2004/38/EG. Die anderen Bestimmungen der Richtlinie beziehen sich hin- gegen auf Rechte, die entweder nicht die Zuwanderung im Sinne von Artikel 121a BV betreffen oder materiell den Rechten des geltenden FZA entsprechen. Folglich muss nur die Vereinbarkeit dieser beiden Bestimmungen aus der Richtlinie 2004/38/EG mit Artikel 121a BV geprüft werden.

Im Vergleich zum FZA von 1999 erweitert oder erleichtert die Richtlinie 2004/38/EG den Familiennachzug und die damit verbundenen Rechte in verschiedenen Punkten. Der Kreis der Personen, die Anspruch auf Familiennachzug haben, wurde erweitert auf eingetragene Partner (Art. 2 Nr. 2 Bst. b der Richtlinie 2004/38/EG), unterhalts- berechtigte Verwandte in aufsteigender Linie von Personen in eingetragener Partner- schaft (Art. 2 Nr. 2 Bst. d der Richtlinie 2004/38/EG) sowie auf Nachkommen von Personen in eingetragener Partnerschaft, die unter 21 Jahre alt sind oder denen Unter- halt gewährt wird (Art. 2 Nr. 2 Bst. c der Richtlinie 2004/38/EG). Weiter wird der Personenkreis, der einen erleichterten Familiennachzug geltend machen kann, erwei- tert (Art. 3 Abs. 2 UAbs. 1 Bst. a und b der Richtlinie 2004/38/EG) und die Pflichten des Aufnahmestaates bei der Prüfung der persönlichen Umstände und Begründung von Ablehnungen ausgeweitet. Ausserdem erwähnt die Richtlinie 2004/38/EG die Be- dingung einer angemessenen Wohnung beim Familiennachzug nicht mehr.

375 Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, ABl. L 257 vom 19.10.1968, S. 2–12.

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Die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG enthält daher Bestimmungen, die sich im Vergleich zum FZA von 1999 auf die Zuwanderung in die Schweiz im Sinne von Artikel 121a BV auswirken können. Im Vergleich zur Anzahl der Personen, die ge- stützt auf das FZA von 1999 Anspruch auf Einreise und Aufenthalt haben, ist davon auszugehen, dass es sich um eine vernachlässigbare Anzahl von zusätzlichen Perso- nen handelt, die aufgrund der neuen Rechte aus der Richtlinie 2004/38/EG in die Schweiz einwandern würden. Auf jeden Fall wird diese Zahl nicht so gross sein, dass sie eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung im Sinne von Artikel 121a Ab- satz 1 BV unmöglich machen würde. Im dualen Zulassungssystem der Schweiz kann zudem einer allfälligen, daraus entstehenden Zunahme der Zuwanderung durch Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten durch eine Anpassung der jährlichen Höchstzahlen oder der Kontingente für Drittstaatsangehörige Rechnung getragen wer- den.

Die neuen Rechte, die sich aus der Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG ergeben, stehen deshalb nicht im Widerspruch zu den Verfassungsbestimmung über die Steue- rung der Zuwanderung.

Das geänderte FZA verpflichtet die Schweiz und die EU auch zur dynamischen In- tegration künftiger Rechtsakte der EU in die Anhänge des Abkommens, wenn diese in den Geltungsbereich des Abkommens fallen und keine zwischen den Vertragsstaa- ten vereinbarten Ausnahmen betreffen. Dieser vom GA getroffene Integrationsent- scheid hat zur Folge, dass der betreffende Rechtsakt in die schweizerische Rechtsord- nung übernommen wird. Dabei wird es sich jeweils um einen internationalen Rechtsakt zur Änderung des vorliegenden Abkommens handeln. Die Übernahme ge- schieht allerdings nicht automatisch, da jeder im Anhang des Abkommens hinzuge- fügte Rechtsakt der EU nur nach einvernehmlichem Beschluss durch die Vertretungen der beiden Vertragsparteien im GA übernommen werden kann. Die Schweiz kann also beschliessen, auf die Übernahme eines Rechtsakts zu verzichten. In diesem Fall könnte es allerdings zu Streitigkeiten zwischen den beiden Vertragsparteien kommen, die dann im GA behandelt werden müssten. Gelingt es dem GA nicht, die Streitigkei- ten innerhalb von drei Monaten beizulegen, könnte die EU von einem Schiedsgericht feststellen lassen, dass die Schweiz gegen ihre Verpflichtungen verstossen hat, worauf die EU Ausgleichsmassnahmen gegen die Schweiz ergreifen könnte, die nicht nur das FZA, sondern auch alle anderen Binnenmarktabkommen zwischen der Schweiz und der EU betreffen können. Mit dieser neuen völkerrechtlichen Verpflichtung wird die Schweiz also nicht automatisch alle neuen Rechtsakte der EU übernehmen müssen, wenn diese mit Artikel 121a BV nicht vereinbar sind. Daraus ergibt sich, dass die Schweiz durch die Genehmigung des Änderungsprotokolls zum FZA neue internati- onale Verpflichtungen nicht eingeht, wenn diese zu einem Verlust oder einer Über- tragung der Kontrolle über die Zuwanderung führen würden. Sie bleibt dadurch in der Lage, die Zuwanderung in quantitativer und qualitativer Hinsicht zu steuern. Diese Änderung des FZA ist somit auch mit Artikel 121a Absatz 4 BV vereinbar.

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2.3.10.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung und

Begleitmassnahmen 2.3.10.2.1 Zuständigkeit Die Erlassentwürfe zur Umsetzung des Änderungsprotokolls zum FZA stützen sich im Wesentlichen auf Artikel 121 BV, welcher dem Bund die Kompetenz im Auslän- derbereich erteilt. Im Bereich des Anhangs II FZA (berufliche Vorsorge) stützen sie sich auf Artikel 113 BV sowie auf Artikel 122 BV (Personalfürsorgestiftungen), und im Bereich der Anerkennung der Berufsqualifikationen auf Artikel 95 Absatz 1 sowie Artikel 117a Absatz 2 Buchstabe a BV.

Die Entwürfe zum EntsG stützen sich auf Artikel 110 Absatz 1 Buchstaben a und b BV, jene zum Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtar- beitsverträgen hingegen auf Artikel 110 Absatz 1 Buchstaben d BV. 2.3.10.2.2 Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) Durch die Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG wird die Meldepflicht für kurz- fristige Erwerbstätigkeit auch für Schweizer Staatsangehörige gelten (s. Ziff. 2.3.8.4.1). Neu unter die Meldepflicht fallen Schweizerinnen und Schweizer, die entweder in einem EU-Mitgliedstaat wohnen und in der Schweiz für höchstens 90 Ar- beitstage im Kalenderjahr eine grenzüberschreitende Dienstleistung erbringen, oder die für höchstens drei Monate in der Schweiz einer Erwerbstätigkeit nachgehen. Zweck der Meldung ist es, den Status von Selbstständigen oder bei Arbeitnehmenden die Lohn- und Arbeitsbedingungen zu überprüfen und Scheinselbstständigkeit zu be- kämpfen. Damit erhalten Schweizer Staatsangehörige denselben Schutz wie Staatsan- gehörige der EU-Mitgliedstaaten. Es handelt sich dabei um ein deklaratorisches Verfahren, was bedeutet, dass das Feh- len einer Meldung nicht dazu führt, dass die Ausübung der Erwerbstätigkeit einge- schränkt oder verboten würde. Diese Meldepflicht behindert weder den freien Wett- bewerb noch schützt sie gewisse Wirtschaftsbranchen. Somit verstösst die Ausweitung der Meldepflicht auf Schweizer Staatsangehörige auch nicht gegen Arti- kel 94 Absatz 4 BV. Damit werden die freie Berufswahl sowie der freie Zugang zu einer Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung nicht tangiert und die Wirtschaftsfreiheit bleibt gewährleis- tet. 2.3.10.2.3 Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Sozialhilfe Die Sozialhilfe liegt grundsätzlich im Kompetenzbereich der Kantone (Art. 115 BV). Der Bund kann jedoch sozialhilferechtliche Bestimmungen erlassen, sofern die be- treffende Massnahme zur Durchsetzung eines wichtigen ausländerpolitischen Ziels notwendig erscheint, nicht im Konflikt steht mit anderen ausländerpolitischen Zielen, in ihrer inhaltlichen und zeitlichen Wirkung begrenzt ist und den Kernbereich der kantonalen Sozialhilfekompetenz unberührt lässt (Art. 121 Abs. 1 BV). Als wichtige ausländerpolitische Ziele anerkannt sind insbesondere die Senkung der Attraktivität der Schweiz als Zuwanderungsland (für bestimmte Personengruppen) oder auch die

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rasche Integration von Personengruppen mit Aussicht auf einen längerfristigen Ver- bleib in der Schweiz. Es muss sich also um ein besonders gewichtiges Ziel handeln, das eine breite Unterstützung geniesst.376

Die Senkung der Attraktivität der Schweiz für bestimmte Personenkategorien, die eine finanzielle Belastung darstellen, kann als Ziel der Ausländerpolitik betrachtet werden und steht nicht im Konflikt mit anderen ausländerpolitischen Zielen.

Folglich kann der Bund gestützt auf Artikel 121 Absatz 1 BV Einschränkungen des Anspruches auf Sozialhilfe für zusätzliche Personenkategorien gesetzlich regeln, wenn damit das oben erwähnte Ziel verfolgt wird. Artikel 41c VE-AIG regelt, welche Personenkategorien auch mit der Teilübernahme der Richtlinie 2004/38/EG von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden können und bewegt sich innerhalb der Zuständig- keit des Bundes im Bereich der Sozialhilfe (s. Ziff. 2.3.8.1.1, Erläuterungen zu Art. 41c VE-AIG). Der Sozialhilfeausschluss von bestimmten Kategorien von Staats- angehörigen der EU-Mitgliedstaaten während den ersten Monaten ihres Aufenthalts ist in seiner inhaltlichen und zeitlichen Wirkung begrenzt und lässt den Kernbereich der kantonalen Kompetenz unberührt. Artikel 41c VE-AIG verankert den Sozialhil- feausschluss ebenfalls für Personen, die sich mehr als drei Monate in der Schweiz aufhalten (und dabei weder den Status als Erwerbstätige haben noch Familienangehö- rige sind oder das Recht auf Daueraufenthalt erworben haben). Indem das Bundesge- setz vorsieht, dass die Kantone Ausnahmen in ihrer Gesetzgebung festlegen, wird die kantonale Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Sozialhilfe angemessen berück- sichtigt.

2.3.10.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

der Schweiz 2.3.10.3.1 Bilaterale Abkommen mit EU-Mitgliedstaaten in anderen Bereichen als der sozialen Sicherheit und der Steuerabkommen Das Änderungsprotokoll zum FZA hat keine Auswirkungen auf das Verhältnis zu an- deren bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und EU-Mitgliedstaaten. Diese bleiben weiterhin in Kraft und unverändert bestehen.

Die Schweiz und die EU haben sich auf eine Harmonisierung bezüglich der Erteilung der Niederlassungsbewilligung geeinigt. Alle Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten erhalten diese neu nach einem rechtmässigen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren (s. Ziff. 2.3.6.4). Von der Harmonisierung betroffen ist

376 Siehe Bericht des Bundesrates von Juni 2019 «Kompetenzen des Bundes im Bereich der Sozialhilfe für Ausländerinnen und Ausländer aus Drittstaaten», Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates der Staatspolitischen Kommission des Ständerates 17.3260 vom 30. März 2017, S. 12, https://www.parlament.ch/de > Suche > 17.3260 > Bericht in Erfüllung des parlamentarischen Vorstosses.

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jedoch einzig der vorgängige Aufenthalt von fünf Jahren. Hingegen bleiben die beste- henden Niederlassungsvereinbarungen, die die Schweiz mit verschiedenen EU- Mitgliedstaaten377 abgeschlossen hat, weiterhin in Kraft.

In Bereichen, in denen ein spezielles Dienstleistungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU bereits besteht (z.B. das Abkommen über das öffentliche Be- schaffungswesen) oder künftig abgeschlossen wird, darf die gestützt auf diese Ab- kommen erfolgende Dienstleistungserbringung nicht durch Bestimmungen über den freien Personenverkehr behindert werden. In Bezug auf die bilateralen Sozialversicherungs- und Steuerabkommen gilt die aktu- elle Regelung des FZA (Art. 20 und 21) unverändert weiter. Mit den rein formellen Änderungen von Artikel 21 wird lediglich bezweckt, die Bestimmung an den aktuel- len internationalen Steuerkontext anzupassen. Diese Änderungen, insbesondere jene im Artikel 21 Absatz 2 des Änderungsprotokolls zum FZA, haben keine Auswirkun- gen auf den materiellen Geltungsbereich der Bestimmung. 2.3.10.3.2 EFTA-Übereinkommen Das Änderungsprotokoll zum FZA ist vereinbar mit dem revidierten EFTA- Übereinkommen vom 21. Juni 2001. Das Protokoll findet nur im Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU und ihren Mitgliedstaaten, nicht aber im Verhältnis zu den EFTA-Staaten Anwendung. Zwischen der Schweiz und den EFTA-Staaten gelten im Bereich der Personenfreizügigkeit daher weiterhin die im Anhang K des EFTA- Übereinkommens enthaltenen Bestimmungen, die mit dem geltenden FZA weitge- hend übereinstimmen.

Um weiterhin möglichst einheitliche Regeln zwischen den EU- und EFTA- Mitgliedstaaten zu gewährleisten, wird eine Anpassung des Anhangs K des EFTA- Übereinkommens an die im Rahmen des Pakets Schweiz-EU vorgenommen Ände- rungen des FZA zu prüfen sein. 2.3.10.3.3 GATS/WTO Das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) der Welt- handelsorganisation (WTO) schreibt die Anwendung der Meistbegünstigungsklausel (Art. II) vor, unter welcher jedem anderen Mitgliedstaat der WTO eine gleich vorteil- hafte Behandlung zu gewähren ist, vorbehaltlich eines Abkommens zwischen den Vertragsparteien, das den Handel mit Dienstleistungen im Sinne von Artikel V GATS horizontal abdeckt, oder einer Ausnahme im Sinne von Artikel II Absatz 2 GATS. Sowohl die Schweiz als auch die EU haben in Bezug auf die Massnahmen ihrer bila- teralen Abkommen zur grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung durch na- türliche Personen eine solche Ausnahme geltend gemacht. Das Änderungsprotokoll zum FZA kann somit als mit den Verpflichtungen der Schweiz aus dem GATS ver- einbar betrachtet werden.

377 Siehe Ziffer 0.2.1.3.1 der Weisungen und Erläuterungen des Staatssekretariats für Migra- tion SEM zum I. Ausländerbereich (Weisungen AIG), Stand am 1. Januar 2025, abrufbar unter www.sem.admin.ch > Publikationen & Service > Weisungen und Kreisschreiben > I. Ausländerbereich.

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2.3.10.3.4 EMRK und UNO-Pakt II Die Verpflichtungen der Schweiz aus der Konvention vom 4. November 1950378 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) sowie auch aus dem In- ternationalen Pakt vom 16. Dezember 1966379 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II) bleiben durch das neue Abkommen mit der EU unberührt. 2.3.10.3.5 Übereinkommen Nr. 98 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) Die Schweiz hat 1999 das Übereinkommen Nr. 98 der Internationalen Arbeitsorgani- sation (IAO) über die Anwendung der Grundsätze des Vereinigungsrechtes und des Rechtes zu Kollektivverhandlungen von 1949380 ratifiziert. 2003 hat der Schweizeri- sche Gewerkschaftsbund (SGB) bei einem der IAO-Kontrollorgane, dem Ausschuss für Vereinigungsfreiheit, gegen die Schweiz eine Klage wegen Verletzung der Ge- werkschaftsrechte eingereicht. Gestützt auf das IAO-Übereinkommen Nr. 98 bean- standet der SGB den unzureichenden Schutz der Delegierten sowie der Vertreterinnen und Vertreter von Gewerkschaften in der Schweiz.

Schon 2004 anerkannte die IAO die Vorwürfe des SGB als begründet und forderte die Schweiz auf, ihr privates Arbeitsrecht anzupassen. 2006 wurde dieser Fall an der In- ternationalen Arbeitskonferenz im Rahmen des Normenausschusses behandelt.

Im Jahr 2010 schickte der Bundesrat einen Vorentwurf zur Teilrevision des Obligati- onenrechts in die Vernehmlassung, der die Erhöhung der Sanktion von sechs auf zwölf Monatslöhne vorsah. Dieser Vorentwurf wurde äusserst kontrovers beurteilt und führte zu diametral entgegengesetzten Stellungnahmen.

Nachdem im Jahr 2015 mehrere Studien in Auftrag gegeben sowie 2017 verschiedene Seminare organisiert worden waren und ein Versuch, eine Einigung zwischen den Sozialpartnern zu erzielen, erfolglos verlaufen war, wurde 2020 eine unabhängige ex- terne Mediation eingeleitet. Ende 2023 wurde diese Mediation ausgesetzt, obwohl ein konkretes Ergebnis auf dem Tisch lag.

Gemäss den letzten Äusserungen der IAO zu dieser Angelegenheit hofft der Aus- schuss, dass die laufende Mediation zu einer Einigung führen werde, und fordert die Regierung auf, die notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die Gesetzgebung und die Rechtspraxis zum Schutz vor gewerkschaftsfeindlichen Kündigungen vollumfänglich mit dem Übereinkommen Nr. 98 im Einklang stehen. Sofern kein Konsens gefunden werden kann, sei es an der Regierung, die notwendigen Entscheidungen zu treffen, damit die von ihr ratifizierten internationalen Überein- kommen eingehalten werden.

378 SR 0.101 379 SR 0.103.2 380 SR 0.822.719.9

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Gestützt auf die Ergebnisse der Mediation und die letzten Äusserungen der IAO schlägt der Bundesrat eine Änderung des Obligationenrechts vor, um den Kündi- gungsschutz für Arbeitnehmervertreterinnen und -vertreter zu verbessern. (s. Ziff. 2.3.7.2.2).

2.3.10.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Ver- träge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Ar- tikel 22 Absatz 4 ParlG sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu ver- stehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auf- erlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten.

Das Änderungsprotokoll sowie das Institutionelle Protokoll enthalten wichtige recht- setzende Bestimmungen. Zudem erfordert die Umsetzung des Änderungsprotokolls die Änderung von Gesetzen. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Vertra- ges untersteht deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buch- stabe d Ziffer 3 BV (s. Varianten in Ziff. 4.2). Zur Frage der Bündelung der Umset- zungsgesetzgebung, siehe Ziffer 4.3.

2.3.10.5 Vorläufige Anwendung

Das Änderungsprotokoll zum FZA sieht keine vorläufige Anwendung vor.

2.3.10.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

2.3.10.6.1 Unterstellung unter die Ausgabenbremse Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen noch neue Verpflich- tungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Aus- gabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt. 2.3.10.6.2 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Die Vorlage führt zu keiner Verschiebung der Aufgabenzuweisungen zwischen dem Bund und den Kantonen und das Subsidiaritätsprinzip wird gewahrt. Der Vollzug im Ausländerrecht bleibt Sache der Kantone, der Bundesrat beaufsichtigt den Vollzug des AIG (Art. 124 AIG). 2.3.10.6.3 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen im AIG Der Gesetzesentwurf sieht vor, dem Bundesrat im AIG die Kompetenz zur Festlegung der Fristen und des Verfahrens einzuräumen, welche sich im Zusammenhang mit den Pflichten bei der Einreise und dem Aufenthalt von Staatsangehörigen der EU- Mitgliedstaaten und ihren Familienangehörigen ergeben (Art. 13a VE-AIG). Die

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Festlegung der Fristen und der Verfahren wird der Bundesrat auf Verordnungsstufe ausführen.

Gemäss Artikel 21b VE-AIG ist der Bundesrat für das gesamte Verfahren vor dem GA des FZA und dem Schiedsgericht, einschliesslich für die Genehmigung eines Be- schlusses des GA über Schutzmassnahmen und die Festlegung der Schutzmassnah- men bei einem positiven Entscheid des Schiedsgerichts zuständig (Art. 21b Abs. 1 und 2 VE-AIG). Er hat demnach die Kompetenz, Beschlüsse des GA über Schutzmas- snahmen zu genehmigen und sie umzusetzen, soweit sie nicht direkt anwendbar sind (Art. 21b Abs. 1 VE-AIG), sowie Schutzmassnahmen nach den Absätzen 6 und 7 zu ergreifen, wenn das Schiedsgericht feststellt, dass die im neuen Artikel 14a Absätze 3 und 5 FZA genannten Voraussetzungen vorliegen (Art. 21b Abs. 2 VE-AIG). Der Bundesrat hat ausserdem die Kompetenz, Ausgleichsmassnahmen vorzusehen, wenn die EU Schutzmassnahmen ergreift, die zu einem Ungleichgewicht zwischen den Rechten und Pflichten der Vertragsparteien aus dem FZA führen (Art. 21b Abs. 4 VE- AIG). Artikel 21b Absatz 5 VE-AIG sieht weiter vor, dem Bundesrat die Kompetenz zur Festlegung der Höhe der Schwellenwerte einzuräumen, welche zu einer obligato- rischen Prüfung des Vorliegens schwerwiegender wirtschaftlicher oder sozialer Prob- leme im Sinne des neuen Artikels 14a Absatz 1 FZA führen. Gemäss Artikel 21b Absatz 3 VE-AIG kann der Bundesrat trotz einem negativen Ent- scheid des Schiedsgerichts selbst vorübergehende geeignete Schutzmassnahmen ge- mäss Absatz 6 und 7 ergreifen, wenn er zum Schluss kommt, dass die Probleme derart gross sind, dass Massnahmen erforderlich erscheinen. Sollen diese Massnahmen län- ger als 12 Monate dauern, muss der Bundesrat innerhalb dieser Frist der Bundesver- sammlung eine entsprechende Vorlage unterbreiten. Die Massnahmen des Bundesra- tes gelten jedoch über diese Frist hinaus bis zum Entscheid des Parlaments über die Vorlage. Weiter wird die bestehende Kompetenz des Bundesrates zur Bestimmung der Daten- bekanntgabe zwischen den Behörden erweitert (Art. 97 Abs. 3 Bst. dbis AIG). Dadurch wird sichergestellt, dass die mit dem Vollzug des AIG betrauten Behörden (z.B. Migrationsbehörden) und die für die öffentliche Arbeitsvermittlung zuständigen Behörden, sich bei der Erfüllung der Aufgaben gegenseitig unterstützen. Anerkennung von Berufsqualifikationen Im Geltungsbereich von Anhang III FZA ermöglicht der Entwurf des Bundesgesetzes über die Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Anerkennung von Berufsquali- fikationen dem Bundesrat, die Behörden zu benennen, die die verschiedenen Koordi- nationsfunktionen im Rahmen des IMI wahrnehmen sollen. Dabei handelt es sich so- wohl um die Funktion des nationalen Koordinators als auch um jene des sektoriellen Koordinators für die Anerkennung von Berufsqualifikationen. Der Bund ist zuständig für die Koordination der verschiedenen IMI-Nutzer, da diese Aufgabe mit den aus- wärtigen Angelegenheiten verknüpft ist (Art. 54 Abs. 1 BV). Zudem obliegt es gemäss Artikel 8 Absatz 1 RVOG dem Bundesrat, eine zweckmässige Organisation der Bun- desverwaltung sicherzustellen. Indem ihm die Kompetenz übertragen wird, festzule- gen, welches Amt welche Koordinationsrolle im IMI übernimmt, bleibt er in der Lage, diese Zuständigkeiten bei Bedarf flexibel den sich ändernden Umständen anzupassen.

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Die Bestimmungen zum Datenschutz entsprechen dem DSG. Die erforderlichen Re- gelungen wurden auf Gesetzesstufe vorgesehen. Die vorgängige Risikoprüfung hat kein hohes Risiko für die Grundrechte der betroffenen Personen ergeben.

Die geringfügigen Anpassungen des BGMD beinhalten keine Delegation von Gesetz- gebungskompetenzen und stehen in keinem Zusammenhang mit dem Datenschutz. Im Übrigen enthalten die Umsetzungsakte im Bereich der Anerkennung von Berufs- qualifikationen keine Bestimmungen über die Gewährung von finanzhilfen oder Ab- geltungen. Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen im Bereich des EntsG Im Zusammenhang mit der Meldepflicht wird der Bundesrat ermächtigt, die spezifi- schen Branchen zu bestimmen, in welchen eine viertägige Voranmeldefrist gelten soll. Es handelt sich um diese Meldepflichtigen:

– Artikel 6b Absatz 2: selbstständige im Ausland niedergelassene Dienstleis- tungserbringerinnen und Dienstleistungserbringer, die bis zu 90 Arbeitsta- gen innerhalb eines Kalenderjahres in der Schweiz eine selbstständige Er- werbstätigkeit ausüben;

– Artikel 6 Absatz 3: Arbeitgebende mit Wohnsitz oder Sitz im Ausland, die ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in die Schweiz entsenden. Schweizer Arbeitgeber, die im Ausland wohnhafte Personen während höchstens drei Monaten pro Kalenderjahr einstellen, Personen, die eine selbstständige Erwerbstätig- keit ausüben, ohne im Ausland niedergelassen zu sein, und im Ausland niedergelas- sene Dienstleistungserbringer, die eine selbstständige Erwerbstätigkeit ausüben, müs- sen spätestens am Tag vor Beginn der Erwerbstätigkeit (Artikel 6a Absatz 1 und 2 VE-EntsG und Artikel 6e Absatz 1 und 2 VE-EntsG) bzw. vor dem Beginn der Tätig- keit (Artikel 6b Absatz 1 und 2 VE-EntsG) der zuständigen Bundesbehörde die für die Durchführung der Kontrollen notwendigen Angaben melden. In diesem Zusam- menhang präzisiert der Bundesrat, welche Angaben die Meldung enthalten muss (Ar- tikel 6a Abs. 3 VE-EntsG, Artikel 6b Absatz 3 VE-EntsG und Artikel 6e Absatz 4 VE-EntsG). Weiter wird der Bundesrat in Artikel 6 Absatz 6 VE-EntsG ermächtigt, die zuständige Behörde des Bundes zu bestimmen, welcher die Meldung eines Ein- satzes in der Schweiz zu melden ist. Zudem wird er befugt, die automatisierte Über- mittlung der Meldung über eine elektronische Schnittstelle vorzusehen. Der Bundesrat wird zudem ermächtigt, Ausnahmen von der Pflicht zur Bereithaltung und Zugänglichmachung von Dokumenten zu regeln. Ausnahmen können insbeson- dere für Tätigkeiten von kurzer Dauer und ausserhalb von Branchen nach Artikel 6 Absatz 2 EntsV vorgesehen werden. Weiter können Ausnahmen auch bei Notfällen bestimmt werden. Als Notfälle sind insbesondere unvorhersehbare Ereignisse denk- bar, die eines unverzüglichen Arbeitseinsatzes bedürfen. Unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips soll die Dokumentationspflicht eine Dauer von zwei Jahren nach Abschluss der Entsendung nicht übersteigen. Analog zur Regelung der Branchen, in welchen die acht meldefreien Tage nicht gelten (Art. 6 Abs. 2 EntsV),

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soll auch die Bestimmung der spezifischen Branchen, in welchen die viertägige Vo- ranmeldefrist gelten soll, auf Verordnungsstufe erfolgen. Artikel 6 Absatz 3 VE- EntsG ermächtigt den Bundesrat deshalb, die Einzelheiten zur Bestimmung dieser Branchen zu regeln. Die Bestimmung der spezifischen Branchen soll dabei basierend auf einer Risikoanalyse erfolgen und die Erkenntnisse aus der Vollzugs- und Kon- trollpraxis einbeziehen. Artikel 8m Absatz 3 delegiert die Benennung des nationalen IMI-Koordinators an den Bundesrat. In der römischen Ziffer III wird die Bestimmung über das Inkrafttreten des revidierten EntsG an den Bundesrat delegiert. Die Umsetzung der Richtlinien 2014/67/EU und (EU) 2018/957 muss innerhalb von 36 Monaten nach Inkrafttreten des Änderungspro- tokolls zum FZA erfolgen. Das EntsG ist auf Arbeitgeber und entsandte Arbeitnehmer unabhängig von ihrer Herkunft anwendbar. Gewisse Bestimmungen wie die zum Mel- deverfahren nach Artikel 6, 6a, 6b und 6e EntsG gelten nicht nur für Staatsangehörige aus der EU, sondern auch der EFTA. Bis zum Inkrafttreten eines allfälligen angepass- ten EFTA-Übereinkommens gelten die Bestimmungen über die Amtshilfe via IMI nach Artikel 8ff. nur für Staatsangehörige aus den EU-Staaten. Die anderen Anpas- sungen im EntsG sind auch auf Staatsangehörige aus den EFTA-Staaten anwendbar, da keine Unvereinbarkeiten mit dem heutigen EFTA-Übereinkommen bestehen.

2.3.10.7 Datenschutz

Für Datenschutzfragen bezüglich der institutionellen Elemente gelten die allgemeinen Erwägungen (s. Ziff. 2.1.8.6., Datenschutz). Anforderungen an den Datenschutz im Bereich des EntsG Bei den Artikeln 8o bis 8q VE-EntsG handelt es sich um eine Präzisierung des bishe- rigen Artikels 8 EntsG, der den heutigen Anforderungen an die Grundlagen für die Datenbearbeitung und -bekanntgabe im Vollzug des Entsendegesetzes nicht mehr ge- nügt. Bei den neuen Datenschutzbestimmungen handelt es sich insbesondere um eine Kodifizierung der Gerichts- und Vollzugspraxis. Aus diesem Grund muss auch keine Datenschutz-Folgenabschätzung nach Artikel 22 DSG durchgeführt werden. Die Bestimmung in Artikel 6f VE-EntsG zur elektronischen Informationsplattform ist mit dem DSG konform. Die Informationsplattform erhebt oder bearbeitet keine Per- sonendaten. Bei den abrufbaren Daten handelt es sich nicht um vertrauliche Informa- tionen, da sie auf anderen Webseiten resp. Dokumenten öffentlich abrufbar sind. Da- ten zu Besucherzahlen oder Aufrufe von bestimmten Inhalten werden nur zu statistischen Zwecken erhoben. Anforderungen an den Datenschutz im Bereich des AVG Mit Artikel 34a Absatz 2 Buchstabe e VE-AVG soll die heute vorgesehene Datenbe- kanntgabe auf Ausländerbehörden erweitert werden. Die Bearbeitung dieser Daten durch die öAV stützt sich auf Artikel 33a AVG. Der datenschutzrechtliche Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 6 Abs. 2 DSG) ist gewährt, indem ausschliesslich die Nichteinhaltung der Wiedereingliederungsstrategie mitgeteilt wird. Die Bekanntgabe wird in einer formell-gesetzlichen Grundlage vorgesehen und erfüllt damit die Anfor-

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derung von Artikel 36 Absatz 1 DSG. Vor diesem Hintergrund erübrigt sich eine Da- tenschutz-Folgenabschätzung nach Artikel 22 DSG. Die vorgeschlagene Anpassung steht im Einklang mit dem DSG.

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2.4 Technische Handelshemmnisse (MRA)

2.4.1 Zusammenfassung

Mit dem Abkommen vom 21. Juni 1999381 über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen (MRA), das im Rahmen der Bilateralen I abgeschlossen wurde, sollen technische Hemmnisse beim Handel mit Industrieprodukten mit der EU beseitigt werden. Das MRA soll in den 20 vom Abkommen abgedeckten Produktbe- reichen (z. B. Maschinen, Medizin- oder Bauprodukte) einen erweiterten Zugang zum EU-Binnenmarkt gewährleisten. Dank des Abkommens lassen sich kostspielige, dop- pelt durchgeführte Konformitätsbewertungen (Prüfungen, Inspektionen, Zertifizie- rungen, Anmeldungen und Zulassungen) vermeiden, was wesentliche Erleichterun- gen mit sich bringt und den Unternehmen in für die Schweiz wichtigen Produktbereichen des Industriesektors administrativen Mehraufwand erspart. So müs- sen beispielsweise keine Bevollmächtigten auf dem Hoheitsgebiet der anderen Ver- tragspartei benannt und die Produkte nicht mit den Koordinaten eines Wirtschaftsak- teurs mit Niederlassung im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei neu gekennzeichnet werden. Das MRA deckt etwa zwei Drittel des Werts der zwischen der Schweiz und der EU gehandelten Industrieprodukte ab, was einem Exportvolumen von 96,6 Milliarden Franken entspricht (Stand 2023).382

Ziel der Verhandlungen war es, institutionelle Elemente (s. Ziff. 2.1) in das MRA auf- zunehmen, um dessen vollständige Anwendung und regelmässige Aktualisierung si- cherzustellen. Die neuen institutionellen Bestimmungen sehen unter anderem die Pflicht zur dynamischen Integration relevanter Rechtsakte der EU in das Abkommen vor. Somit ist die EU neu verpflichtet, die Kapitel zu den einzelnen Produktbereichen zu aktualisieren. Dadurch lässt sich künftig vermeiden, dass die erforderlichen Aktu- alisierungen des Abkommens vom guten Willen der EU abhängen. Eine Situation wie die fehlende Aktualisierung des MRA im Bereich der Medizinprodukte seit 2021 wäre somit nicht mehr möglich. Zudem gewährleisten die ins MRA aufgenommenen insti- tutionellen Bestimmungen für die im Abkommen geregelten Bereiche den Einbezug der Schweiz beim Decision Shaping der EU sowie bei der Umsetzung des EU-Rechts (Zusammenarbeit bei der Marktüberwachung sowie Teilnahme an Ausschüssen und Arbeitsgruppen, die für eine einheitliche Rechtsumsetzung sorgen).

Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des Änderungsprotokolls und des Institutionellen Protokolls zum MRA.

2.4.2 Ausgangslage

Da sich das MRA auf die Gleichwertigkeit der Gesetzgebungen der Vertragsparteien stützt, passt die Schweiz heute im Falle grundlegender Überarbeitungen der EU- Gesetzgebung in den im Abkommen geregelten Bereichen ihre Gesetzgebung jeweils

381 SR 0.946.526.81 382 Abrufbar unter: www.seco.admin.ch > Aussenwirtschaft & Wirtschaftliche Zusammenar- beit > Wirtschaftsbeziehungen > Technische Handelshemmnisse > Staatsvertragliche Ver- einbarungen (Mutual Recognition Agreements – MRA) > MRA Schweiz–EU > Handels- statistik.

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an diejenige der EU an, um eine Aktualisierung des Abkommens zu ermöglichen und weiterhin von den damit verbundenen Vorteilen zu profitieren. Doch selbst wenn die Gesetzgebungen gleichwertig sind, besteht für die Vertragsparteien heute keinerlei rechtliche Pflicht zur Aktualisierung des MRA. Nach dem Beschluss des Bundesrates, den Entwurf für ein institutionelles Rahmenabkommen nicht zu unterzeichnen, hat die EU 2021 denn auch entschieden, das MRA im Bereich der Medizinprodukte trotz der Gleichwertigkeit des Schweizer Rechts nicht zu aktualisieren. Ausserdem besteht der einzige Streitbeilegungsmechanismus zurzeit darin, den für die Durchführung des MRA zuständigen Gemischten Ausschuss mit einer Streitigkeit zu befassen, der im gegenseitigen Einvernehmen handelt. De facto kann die Schweiz ihre Rechte somit nicht geltend machen.

Die Teilnahme der Sachverständigen der Schweiz an den Ausschüssen und Arbeits- gruppen der EU, die für die Umsetzung der EU-Gesetzgebung in den unter das Ab- kommen fallenden Bereichen zuständig sind, ist derzeit nicht vertraglich geregelt. Was Erleichterungen bezüglich der Pflichten der Wirtschaftsakteure anbelangt (etwa, dass keine Bevollmächtigten in der EU benannt oder die Produkte für das Inverkehr- bringen nicht mit den Koordinaten eines Wirtschaftsakteurs in der EU gekennzeichnet werden müssen, wenn es in der Schweiz bereits einen solchen Wirtschaftsakteur gibt), so müssen diese für jeden Produktbereich im MRA einzeln ausgehandelt werden. Das gilt auch für die Teilnahme der Schweiz am Marktüberwachungssystem der EU, wodurch für die Konsumentinnen und Konsumenten in der Schweiz die Produktsi- cherheit gewährleistet wird.

Da das MRA einen Bestandteil der Bilateralen I bildet, war es Teil der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU, die im März 2024 aufgenommen wurden.

2.4.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

Das Schweizer Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 sah die Aufnahme von insti- tutionellen Elementen ins MRA vor, mit denen künftig dessen vollständige Anwen- dung und regelmässige Aktualisierung gewährleistet ist. (s. Ziff. 2.1.3). Dieses Ziel wurde im Rahmen der Verhandlungen erreicht. Ebenfalls vereinbart wurde die Bei- behaltung der Äquivalenzmethode (s. Ziff. 2.1.5.2.2), um eine dynamische Rechts- übernahme zu garantieren (s. Ziff. 2.4.6.1 zu Art. 5). Zudem wurden Bestimmungen aufgenommen, die in den vom Abkommen geregelten Bereichen den Einbezug der Schweiz bei der Umsetzung von EU-Recht sicherstellen, sowie Erleichterungen für die Wirtschaftsakteure eingeführt (s. Ziff. 2.4.6.2).

Die institutionellen Elemente werden in Form eines Institutionellen Protokolls (nach- stehend das «Institutionelle Protokoll») ins MRA übernommen; das Institutionelle Protokoll ist Bestandteil des Abkommens (s. Ziff. 2.4.6.1). Im Einklang mit den aus- gehandelten institutionellen Bestimmungen werden ferner durch ein Änderungspro- tokoll zum MRA (nachstehend das «Änderungsprotokoll») gewisse Artikel des MRA angepasst und neue Bestimmungen in das Abkommen aufgenommen (s. Ziff. 2.4.6.2).

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2.4.4 Vorverfahren

In Bezug auf das Vorverfahren gibt es für das MRA nichts Spezielles zu erwähnen. Die Aussenpolitischen Kommissionen (APK), die anderen interessierten parlamenta- rischen Kommissionen und die Kantone (Konferenz der Kantonsregierungen KdK) sowie Sozial- und Wirtschaftspartner haben bei der Erarbeitung des Verhandlungs- mandats für das Paket Stellung genommen; das Paket umfasst auch die zwei Proto- kolle zum MRA (s. Ziff. 2.1.4).

2.4.5 Grundzüge der Protokolle

Die institutionellen Elemente werden in Form eines Institutionellen Protokolls ins MRA übernommen, welches künftig Bestandteil des MRA sein wird. Das Institutio- nelle Protokoll fürs MRA ist gemäss der horizontal ausgehandelten Vorlage struktu- riert (s. Ziff. 2.1.5). Es umfasst 20 Artikel, einen Anhang zu den Umsetzungsmodali- täten für den finanziellen Beitrag an die Agenturen und die Informationssysteme der EU, an denen die Schweiz teilnimmt, sowie eine Anlage über das Schiedsgericht.

Im Einklang mit den ausgehandelten institutionellen Bestimmungen werden ferner durch das Änderungsprotokoll zum MRA gewisse Artikel des MRA angepasst und neue Bestimmungen in das Abkommen aufgenommen (s. Ziff. 2.4.6.2).

2.4.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der Protokolle

2.4.6.1 Institutionelles Protokoll

Die institutionellen Bestimmungen zum MRA weichen von den in Ziffer 2.1.6 erläu- terten Bestimmungen nur unwesentlich ab. Die nachfolgenden Erläuterungen betref- fen die Artikel des Institutionellen Protokolls, die MRA-spezifische Bestimmungen oder Erklärungen enthalten.

Artikel 2 – Beziehung zum Abkommen

Artikel 2 regelt die Beziehung zwischen den im MRA bereits bestehenden und den im Institutionellen Protokoll neu vereinbarten institutionellen Bestimmungen (s. Ziff. 2.1.6.1.3). Artikel 2 listet die Artikel des MRA auf, die aufgehoben werden, da sie aufgrund des Inkrafttretens des Institutionellen Protokolls obsolet sind. Es han- delt sich um die folgenden Artikel:

– Artikel 1 Absatz 3: siehe Erläuterungen unter Ziff. 2.4.6 zu Art. 1;

– Artikel 14: Dieser Artikel betrifft die Streitbeilegung und wird durch die Bestim- mungen von Artikel 10 des Institutionellen Protokolls (Verfahren bei Auslegungs- oder Anwendungsschwierigkeiten) und die Anlage über das Schiedsgericht ersetzt (s. Ziff. 2.1.6.4.2); – Artikel 19: Dieser Artikel sieht für eine Vertragspartei die Möglichkeit vor, bei Nichteinhaltung der Bestimmungen des Abkommens nach Konsultation im Gemisch- ten Ausschuss die Anwendung von Anhang 1 des MRA ganz oder teilweise auszuset-

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zen. Diese Bestimmung wird durch die Bestimmungen von Artikel 10 des Institutio- nellen Protokolls (Verfahren bei Auslegungs- oder Anwendungsschwierigkeiten) und die Anlage über das Schiedsgericht ersetzt (s. Ziff. 2.1.6.4.2).

Artikel 3 – Bilaterale Abkommen in den Bereichen betreffend den Binnenmarkt, an denen die Schweiz teilnimmt

Artikel 3 Absatz 2 präzisiert, dass das MRA ein bilaterales Abkommen in einem Be- reich betreffend den Binnenmarkt ist, an dem die Schweiz teilnimmt (s.

Ziff. 2.1.6.1.4).

Artikel 4 – Mitwirkung bei der Erarbeitung von Rechtsakten der Union (Mitsprache- recht)

Artikel 4 gewährleistet für die Sachverständigen der Schweiz, dass sie am Verfahren zur Erarbeitung der Rechtsakte der EU durch die Europäische Kommission (Mitspra- cherecht, sog. Decision Shaping), die unter dieses Abkommen fallen, möglichst breit mitwirken können (s. Ziff. 2.1.6.2.1).

Was das MRA anbelangt, so stellt Artikel 4 Absatz 4 sicher, dass die Sachverständigen der Schweiz, wenn dies zur Gewährleistung des ordnungsgemässen Funktionierens des Abkommens erforderlich ist, ebenfalls in die Arbeiten von «Ausschüssen» im weiteren Sinne einbezogen werden, also von Ausschüssen, die nicht in Artikel 4 Ab- sätze 1–3 geregelt sind. Hierbei geht es um die Ausschüsse und Arbeitsgruppen, die in den unter das MRA fallenden Produktbereichen für die Umsetzung des EU-Rechts zuständig sind. Dabei handelt es sich beispielsweise um Arbeitsgruppen im Bereich der Marktüberwachung, in denen die Marktüberwachungsbehörden der Mitgliedstaa- ten Erfahrungen und Informationen über nichtkonforme oder gefährliche Produkte austauschen. Oder es geht um Arbeitsgruppen wie die Koordinierungsgruppe Medi- zinprodukte (Medical Device Coordination Group MDCG), die durch die Verordnun- gen über Medizinprodukte383 geschaffen wurde und die insbesondere Anleitungen für eine wirksame Rechtsanwendung erarbeitet, Empfehlungen unterbreitet und bei der Evaluation von Stellen mitarbeitet, die als Konformitätsbewertungsstellen anerkannt werden möchten. Durch die Teilnahme der Sachverständigen der Schweiz in solchen Ausschüssen und Arbeitsgruppen kann die Schweiz einerseits bei den dort geführten Diskussionen ihren Standpunkt einbringen, andererseits aber auch eine einheitliche Umsetzung der Gesetzgebung in der Schweiz und der EU sicherstellen und die Kon- formität der Produkte auf dem Gebiet beider Vertragsparteien gewährleisten. Die Liste dieser Ausschüsse und Arbeitsgruppen wird vom Gemischten Ausschuss erstellt und aktualisiert (s. auch Ziff. 2.1.6 zu Art. 4 Abs. 4).

Artikel 5 – Integration von Rechtsakten der Union ins Abkommen

383 Verordnung (EU) 2017/745 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Ap- ril 2017 über Medizinprodukte (ABl. L 117, 5.5.2017, S. 1) und Verordnung (EU) 2017/746 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2017 über In-vitro-Di- agnostika (ABl. L 117, 5.5.2017, S. 176).

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Die allgemeinen Pflichten der Vertragsparteien und das Verfahren zur Integration der EU-Rechtsakte in das Abkommen sind in Ziffer 2.1.6.2 erläutert. Gemäss der Äqui- valenzmethode, die für das MRA beibehalten wird, muss die Schweiz in ihrer Rechts- ordnung Bestimmungen erlassen oder beibehalten, um ein gleichwertiges Ergebnis zu erreichen wie die in das Abkommen integrierten Rechtsakte der EU. Die Schweiz muss somit gleichwertiges – nicht identisches – Recht verabschieden, was ihr einen grösseren Handlungsspielraum lässt. Wenn die EU also in einem unter das MRA fal- lenden Bereich einen neuen Rechtsakt verabschiedet, müssen die Vertragsparteien diesen so rasch wie möglich in Anhang 1 des Abkommens integrieren. Für die Schweiz bedeutet das konkret, dass sie im Einklang mit ihren üblichen innerstaatli- chen Verfahren gleichwertiges Recht erlassen muss. Die Integration der Rechtsakte in Anhang 1 des MRA erfolgt auf Beschluss des Gemischten Ausschusses. Da die Schweiz ihr Recht bereits heute an dasjenige der EU anpasst, um weiterhin von den Vorteilen des MRA zu profitieren, zieht die dynamische Rechtsübernahme gemäss Artikel 5 keine wesentlichen Praxisänderungen nach sich. Hingegen wird diese im Abkommen festgehaltene Pflicht zur Integration der Rechtsakte in Anhang 1 des MRA die beiden Vertragsparteien zur Aktualisierung der sektoriellen Kapitel zwin- gen, wodurch sich Verzögerungen oder Blockaden seitens der EU, wie dies seit 2021 im Bereich der Medizinprodukte der Fall ist, vermeiden lassen.

Artikel 5 Absatz 4 räumt dem für die Durchführung des Abkommens zuständigen Ge- mischten Ausschuss die Kompetenz zur Aktualisierung von Anhang 1 des MRA ein, der die sektoriellen Kapitel enthält. Der Gemischte Ausschuss entscheidet nicht nur über die Integration neuer relevanter Rechtsakte in Anhang 1, sondern auch über alle erforderlichen Anpassungen, die sich aus der Integration dieser neuen Gesetzgebung in Anhang 1 ergeben.

Artikel 5 Absatz 7 (s. Ziff. 2.1.6.2.2 Ausnahmen) legt fest, dass sich die Pflicht zur Integration neuer EU-Rechtsakte in das Abkommen und somit die dynamische Rechtsübernahme nicht auf den unter Artikel 1 Absatz 1 des MRA fallenden Produkt- bereich, sprich den Sektor Fertigpackungen (Kapitel 11 von Anhang 1), bezieht, für den das Schweizer Recht nicht mit demjenigen der EU harmonisiert ist.

Artikel 11 – Ausgleichsmassnahmen

Artikel 11 Absatz 1 sieht vor, dass eine Vertragspartei zur Behebung eines allfälligen Ungleichgewichts verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen ergreifen kann, wenn die andere Vertragspartei einen Entscheid des Schiedsgerichts nicht umsetzt oder sie der Auffassung ist, dass die von der anderen Vertragspartei ergriffenen Massnahmen nicht dem Entscheid des Schiedsgerichts entsprechen (s. Ziff. 2.1.6.4.3). Da es sich beim MRA um ein bilaterales Abkommen in einem Bereich betreffend den Binnen- markt handelt, an dem die Schweiz teilnimmt, können diese Ausgleichsmassnahmen im Rahmen des MRA ergriffen werden oder im Rahmen jedes anderen Abkommens in einem Bereich des Binnenmarkts, an dem die Schweiz teilnimmt.

Artikel 13 – Finanzieller Beitrag

Artikel 13 zum finanziellen Beitrag sowie der Anhang zum Institutionellen Protokoll mit den Umsetzungsmodalitäten für Artikel 13 enthalten detaillierte Bestimmungen

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zu den Modalitäten der Beteiligung der Schweiz an der Finanzierung der Agenturen und der Informationssysteme der EU, die für das MRA relevant sind (s. Ziff. 2.1.6.5.1). Der Anhang zur Anwendung von Artikel 13 regelt die Modalitäten der finanziellen Beteiligung an der EU-Datenbank EudraGMDP. In dieser Datenbank sind die Zertifikate der guten Herstellungspraxis und der guten Vertriebspraxis für Arzneimittel hinterlegt (im MRA durch Anhang 1 Kapitel 15 abgedeckt). In diesem Zusammenhang sollte zudem erwähnt werden, dass die Schweiz momentan an gewis- sen Aktivitäten und Informationssystemen der Europäischen Agentur für chemische Stoffe (ECHA) beteiligt ist. Die Finanzierungsmodalitäten für diese Beteiligung sind im MRA in Anhang 1 Kapitel 18 (Biozidprodukte) bereits enthalten, sodass es nicht nötig war, die entsprechenden Modalitäten im Institutionellen Protokoll zu regeln; die bestehende Regelung kann beibehalten werden.

Anlage über das Schiedsgericht

Die Anlage über das Schiedsgericht beruht auf den Schiedsregeln, die für die Binnen- marktabkommen ausgehandelt wurden (s. Ziff. 2.1.6.4.2).

2.4.6.2 Änderungsprotokoll

Artikel 1 des Änderungsprotokolls mit den Änderungen des MRA

In Übereinstimmung mit den ausgehandelten institutionellen Bestimmungen werden durch das Änderungsprotokoll die nachfolgenden Artikel des MRA angepasst und neue Bestimmungen in das MRA aufgenommen:

Artikel 1 Absatz 1 des Änderungsprotokolls zu Artikel 1 des MRA (Ziel)

Beim Abschluss des MRA im Jahr 1999 konnte die gegenseitige Anerkennung auf zwei Ebenen erfolgen, abhängig davon, ob die technischen Rechtsvorschriften der Vertragspartien unterschiedlich (Art. 1 Abs. 1) oder harmonisiert (Art. 1 Abs. 2) wa- ren. Basiert die gegenseitige Anerkennung auf unterschiedlichen Rechtsvorschriften, braucht es zwei Bescheinigungen auf der Grundlage der zwei Gesetzgebungen. Diese können allerdings durch eine einzige Stelle ausgestellt werden. Bei der gegenseitigen Anerkennung gestützt auf harmonisiertes Recht ist hingegen nur eine einzige Beschei- nigung auf der Grundlage einer der zwei Gesetzgebungen erforderlich. Die Anerken- nung basierend auf nicht harmonisiertem Recht ist inzwischen obsolet, da sich die Ziele des MRA damit nur teilweise erreichen lassen. Für die meisten sektoriellen Ka- pitel des MRA wird bereits harmonisiertes Recht angewendet. Lediglich zwei Halb- kapitel von Anhang 1 des MRA (Heizkessel in Kapitel 5 und Fertigpackungen in Ka- pitel 11) stützen sich noch auf das nicht harmonisierte System. Der nicht harmonisierte Teil von Kapitel 5 sowie ein Grossteil von Kapitel 11 konnten in den harmonisierten Teil des MRA übertragen werden. Einzig für einen Teil des Bereichs Fertigpackungen gilt nach wie vor das nicht harmonisierte System, da die Schweiz ihre Gesetzgebung in diesem Bereich nicht an diejenige der EU angleichen will. Ar- tikel 1 des Abkommens wird angepasst, sodass der Geltungsbereich des auf nicht har- monisiertem Recht beruhenden Teils des MRA auf diesen einen Bereich beschränkt wird. Für diesen Bereich gilt somit die durch das Institutionelle Protokoll eingeführte dynamische Rechtsübernahme nicht (s. Ziff. 2.4.6.1 zu Art. 5 Abs. 7).

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Artikel 1 Absatz 3 des MRA wird aufgehoben. Gemäss diesem Absatz kann der für die Durchführung des Abkommens zuständige Gemischte Ausschuss für jeden neu in das Abkommen aufgenommenen Produktbereich festlegen, ob die gegenseitige Aner- kennung auf der Grundlage von harmonisiertem oder nicht harmonisiertem Recht er- folgen soll. In Zukunft gilt für jeden neu ins MRA aufgenommenen Produktbereich harmonisiertes Recht. Aus Sicht der Schweiz zieht dies keine wesentlichen Änderun- gen nach sich, da die EU die Aufnahme eines neuen Produktbereichs schon immer ablehnen konnte, wenn dieser auf nicht harmonisiertem Recht beruhte.

Artikel 1 Absatz 2 des Änderungsprotokolls zu Artikel 3 des MRA (Geltungsbereich)

Die dynamische Rechtsübernahme kann gemäss der Integrations- oder der Äquiva- lenzmethode erfolgen. Für das MRA konnte die Äquivalenzmethode beibehalten wer- den. (s. Ziff. 2.1.6.2.2). Sie ist in Artikel 5 des Institutionellen Protokolls festgehalten (s. Ziff. 2.4.6.1 zu Art. 5). Um zu vermeiden, dass wie bisher eine Prüfung und eine Erklärung der Gleichwertigkeit erforderlich sind, hat die EU den Wunsch geäussert, dass sich die Auflistung der Rechtsvorschriften im Abschnitt I der sektoriellen Kapitel in Anhang 1 des MRA künftig auf die Rechtsakte der EU beschränkt. Die Schweiz kann in Zukunft auf diesen Schritt verzichten. Sie wird die schweizerischen Rechts- vorschriften selbst verfassen, sodass sie gleichwertig sind mit denjenigen des EU- Rechts. Ficht die EU nachträglich die Gleichwertigkeit der schweizerischen Vor- schriften an, muss sie den Gemischten Ausschuss damit befassen und den Streitbeile- gungsmechanismus nutzen, falls keine Lösung gefunden werden kann. Der Wortlaut von Artikel 3 des MRA musste angepasst werden, damit das Schweizer Recht weiter- hin in den Geltungsbereich des MRA fällt, auch wenn es nicht mehr in Anhang 1 auf- geführt ist. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die Schweizer Konformitätsbe- wertungsstellen die Produkte weiterhin gestützt auf die gleichwertigen Schweizer Rechtsvorschriften prüfen können und dass ihre auf der Grundlage dieser Rechtsvor- schriften ausgestellten Konformitätsbewertungen von der EU auch künftig anerkannt werden. Entsprechende Änderungen wurden auch in Artikel 9 Absatz 1 sowie in Ar- tikel 11 Absatz 1 des MRA vorgenommen.

Artikel 1 Absatz 3 des Änderungsprotokolls zu Artikel 9 des MRA (Durchführung des Abkommens)

Artikel 9 Absatz 1, der auf die Rechts- und Verwaltungsvorschriften nach Anhang 1 verweist, muss analog zu Artikel 3 des MRA angepasst werden, damit das Schweizer Recht durch diesen Artikel weiterhin abgedeckt ist, auch wenn es nicht mehr in An- hang 1 aufgeführt ist (s. dazu Erläuterungen zu den Anpassungen von Art. 3 des MRA oben).

Artikel 1 Absatz 4 des Änderungsprotokolls zu Artikel 10 des MRA (Gemischter Aus- schuss)

Der aktuelle Artikel 10, der die Funktionsweise und Kompetenzen des für die Durch- führung des MRA zuständigen Gemischten Ausschusses regelt, wird für alle Binnen- marktabkommen vereinheitlicht. Ein neuer Artikel 10 wird den bestehenden Artikel ersetzen. Die Kompetenz zur Aktualisierung von Anhang 1 des MRA, der die sekto- riellen Kapitel enthält, ist neu in Artikel 5 des Institutionellen Protokolls festgehalten

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(s. Ziff. 2.4.6.1 zu Art. 5). Der Gemischte Ausschuss fasst seine Beschlüsse weiterhin einvernehmlich.

Artikel 1 Absatz 5 des Änderungsprotokolls zu Artikel 11 des MRA (Anerkennung, Rücknahme der Anerkennung, Änderung des Tätigkeitsbereichs und Aussetzung der Anerkennung von Konformitätsbewertungsstellen)

Artikel 11 Absatz 1, der auf die Gesetzgebung nach Anhang 1 verweist, muss analog zu den Artikeln 3 und 9 des MRA angepasst werden, damit das Schweizer Recht durch diesen Artikel weiterhin abgedeckt ist, auch wenn es nicht mehr in Anhang 1 aufge- führt ist (s. dazu Erläuterungen zu den Anpassungen von Art. 3 und 9 des MRA oben).

Artikel 1 Absatz 6 des Änderungsprotokolls zu Artikel 12 des MRA (Informationsaus- tausch)

Artikel 12 wird aufgehoben. Absatz 1 dieses Artikels, der einen Austausch von Infor- mationen zwischen den Vertragsparteien über die Umsetzung und Anwendung der im Abkommen aufgeführten Vorschriften vorsieht, wird durch die Bestimmungen von Artikel 8 des Institutionellen Protokolls (Grundsatz der wirksamen und harmonischen Anwendung) ersetzt (s. Ziff. 2.1.6.3.2). In Artikel 12 Absatz 2 ist geregelt, dass sich die Vertragsparteien neue Vorschriften gegenseitig schriftlich notifizieren. Dieser Ab- satz wird ersetzt durch das Verfahren zur Integration von Rechtsakten in das Abkom- men, das in Artikel 5 des Institutionellen Protokolls (Integration von Rechtsakten der Union) geregelt ist (s. Ziff. 2.1.6.2.2). Artikel 12 Absatz 2a, der von den Vertragspar- teien verlangt, sich Änderungen bei ihren jeweiligen benennenden Behörden gegen- seitig schriftlich zu notifizieren, wird durch Artikel 1 der allgemeinen Bestimmungen in Anhang 1 ersetzt. Gemäss diesem neuen Artikel gelten für die Schweiz die gleichen Rechte und Pflichten wie für die EU-Mitgliedstaaten (s. Artikel 2 Absatz 1 des Ände- rungsprotokolls zu Artikel 1 der allgemeinen Bestimmungen in Anhang 1 des MRA unten). Die in den sektoriellen Kapiteln von Anhang 1 aufgeführten Rechtsakte sehen vor, dass sich die Mitgliedstaaten gegenseitig hinsichtlich ihrer benennenden Behör- den informieren. Gemäss dem bisherigen Absatz 3 können sich die Behörden einer Vertragspartei direkt an die im Gebiet der anderen Vertragspartei ansässigen Wirt- schaftsakteure wenden, um Informationen einzuholen. Dieser Absatz wird ersetzt durch Artikel 4 der allgemeinen Bestimmungen in Anhang 1 (s. Artikel 2 Absatz 1 des Änderungsprotokolls zu Artikel 4 der allgemeinen Bestimmungen in Anhang 1 des MRA unten). Gemäss dem bisherigen Absatz 4 müssen sich die Vertragsparteien ge- genseitig über in ihrem jeweiligen Gebiet getroffene Schutzmassnahmen unterrichten. Dieser Absatz wird durch Artikel 1 der allgemeinen Bestimmungen in Anhang 1 er- setzt, der regelt, dass für die Schweiz die gleichen Rechte und Pflichten gelten wie für die EU-Mitgliedstaaten (s. Artikel 2 Absatz 1 des Änderungsprotokolls zu Artikel 1 der allgemeinen Bestimmungen in Anhang 1 des MRA unten). Die in den sektoriellen Kapiteln von Anhang 1 aufgeführten EU-Rechtsakte sehen vor, dass sich die Mit- gliedstaaten gegenseitig über in ihrem jeweiligen Gebiet getroffene Schutzmassnah- men informieren.

Artikel 1 Absatz 7 des Änderungsprotokolls zu Artikel 13 des MRA (Vertraulichkeit)

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Der bisherige Titel von Artikel 13 lautet «Vertraulichkeit». Er wird in «Berufsge- heimnis» geändert. Zudem wird ein zweiter Absatz zu diesem Thema hinzugefügt.

Artikel 1 Absatz 8 des Änderungsprotokolls zu Artikel 13bis des MRA (Verschlusssa- chen und sensible Informationen)

Ein neuer Artikel 13bis wird eingefügt, gemäss dem als Verschlusssache eingestufte Informationen oder als Verschlusssache eingestuftes Material, die von den Vertrags- parteien im Rahmen des MRA bereitgestellt oder zwischen ihnen ausgetauscht wer- den, unter Einhaltung des Abkommens vom 28. April 2008384 zwischen der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über die Sicherheitsverfahren für den Austausch von Verschlusssachen und dessen Sicher- heitsvorkehrungen behandelt und geschützt werden. Gemäss Artikel 13bis legt der Ge- mischte Ausschuss in einem spezifisch für diesen Aspekt gefällten Beschluss die Mo- dalitäten fest, um einen angemessenen Schutz von sensiblen Informationen zu gewährleisten.

Artikel 1 Absatz 9 des Änderungsprotokolls zu Artikel 17 des MRA (Räumlicher Gel- tungsbereich)

Der Artikel zum räumlichen Geltungsbereich wird in allen Abkommen des Pakets Schweiz–EU gleich ausgestaltet. Entsprechend wird auch Artikel 17 des MRA ange- passt (s. Ziff. 2.1.6.7).

Artikel 2 des Änderungsprotokolls mit den Änderungen in Anhang 1 des MRA

In Anhang 1 des MRA werden im Anschluss an die Auflistung der Kapitel unter dem Titel «Allgemeine Bestimmungen» vier Artikel zur Teilnahme der Schweiz an der Umsetzung des EU-Rechts im Geltungsbereich des Abkommens eingefügt. Diese Bestimmungen gewährleisten die Zusammenarbeit zwischen den Behörden der EU und der Schweiz, womit die Wirtschaftsakteure beidseits der Grenzen von gewissen Pflichten entbunden werden. Es handelt sich um die vier folgenden neuen Artikel:

Artikel 2 Absatz 1 des Änderungsprotokolls zu Artikel 1 der allgemeinen Bestimmun- gen in Anhang 1 des MRA

Artikel 1 legt den Grundsatz fest, wonach die Rechte und Pflichten der EU- Mitgliedstaaten, die in den in Anhang 1 integrierten EU-Rechtsakten vorgesehen sind, in den in den Geltungsbereich des Abkommens fallenden Bereichen auch für die Schweiz gelten, sofern in technischen Anpassungen nichts anderes vereinbart wird (s. Ziff. 2.1.6.7). Dank dieser Bestimmung werden die Schweizer Behörden in den unter das MRA fallenden Bereichen gleich behandelt wie die Behörden der EU- Mitgliedstaaten. Somit können sie im Bereich der Marktüberwachung gleichermassen an den EU-Verfahren für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit teil- nehmen wie die Behörden der EU-Mitgliedstaaten. Dies gewährleistet eine einheitli- che Rechtsdurchsetzung und für die Konsumenten die Konformität der Produkte auf dem Gebiet beider Vertragsparteien.

384 SR 0.514.126.81

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Die Regelung in Artikel 1 ist unter vollständiger Einhaltung des Institutionellen Pro- tokolls zum MRA anzuwenden. In diesem Zusammenhang ist v.a. zu beachten, dass im MRA gemäss Artikel 5 Absatz 2 des Institutionellen Protokolls das Äquivalenz- prinzip gilt. D.h. die Schweiz muss die in Anhang 1 MRA aufgeführten Rechtsakte der EU nicht als solche anwenden, sondern mit ihrem nationalen Recht die gleichen Ergebnisse erzielen.

Darüber hinaus ist im Kontext von Artikel 1 auch der Zwei-Pfeiler-Ansatz gemäss Artikel 8 Absatz 2 und 4 des Institutionellen Protokolls wichtig: Gemäss diesem Grundsatz sind die Schweizer Behörden für die Überwachung der korrekten Anwen- dung der Abkommen in der Schweiz zuständig (Art. 8 Abs. 2 Institutionelles Proto- koll). EU-Institutionen verfügen nur dann über Überwachungskompetenzen in Bezug auf die Schweiz, wenn ein Abkommen dies explizit vorsieht (Art. 8 Abs. 4 Institutio- nelles Protokoll). Im MRA sind keine Überwachungskompetenzen von EU- Institutionen in Bezug auf die Schweiz explizit vorgesehen. Das bedeutet, wenn ein in den Anhang 1 integrierter EU-Rechtsakt eine Überwachung der EU- Mitgliedstaaten durch eine EU-Institution, wie insb. die EU-Kommission, vorsieht (beispielswiese gestützt auf an die EU verpflichtend einzureichende Berichte), gilt diese nicht auch für die Schweiz. Entsprechend sind bezüglich der ins Abkommen zu übernehmenden EU-Rechtsakte keine technischen Anpassungen erforderlich, um dies klarzustellen.

Artikel 2 Absatz 1 des Änderungsprotokolls zu Artikel 2 der allgemeinen Bestimmun- gen in Anhang 1 des MRA

Artikel 2 regelt den Informationsaustausch zwischen den Vertragsparteien. Sieht das EU-Recht einen Austausch von Informationen zwischen den zuständigen Behörden der EU-Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission vor, so wird diese Infor- mation direkt den zuständigen Schweizer Behörden übermittelt. Findet der Informa- tionsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten selbst statt (und nicht zwischen ihren Behörden), so erfolgt dieser Austausch in Fällen, in denen die Schweiz betroffen ist, durch den Gemischten Ausschuss, der als für die Durchführung des MRA zwischen den Vertragsparteien zuständige Stelle fungiert.

Artikel 2 Absatz 1 des Änderungsprotokolls zu Artikel 3 der allgemeinen Bestimmun- gen in Anhang 1 des MRA

Sehen sektorielle Rechtsvorschriften die Bereitstellung von Informationen oder die Übermittlung von Daten mithilfe digitaler Werkzeuge vor, können die Schweizer Be- hörden und die Wirtschaftsakteure in der Schweiz diese Informationen oder Daten entweder direkt in den digitalen Werkzeugen oder über die entsprechende Schweizer Schnittstelle bereitstellen. Die Modalitäten dafür sind im jeweiligen sektoriellen Ka- pitel von Anhang 1 festgelegt.

Artikel 2 Absatz 1 des Änderungsprotokolls zu Artikel 4 der allgemeinen Bestimmun- gen in Anhang 1 des MRA

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Gemäss Artikel 4 dürfen Aufgaben, die laut Gesetz von Wirtschaftsakteuren (Herstel- lern, Importeuren, Beauftragten, Dienstleistenden) oder anderen Personen oder Ein- richtungen mit Niederlassung in der EU – bzw. in der Schweiz – erfüllt werden müs- sen, von Wirtschaftsakteuren, Personen oder Einrichtungen wahrgenommen werden, die entweder in der EU oder in der Schweiz niedergelassen sind. Diese Bestimmung stellt beispielsweise sicher, dass in den Produktbereichen, in denen dies erforderlich ist, ein Schweizer Hersteller auf einen Bevollmächtigten in der EU verzichten kann und die Produkte nicht mit den Koordinaten dieses Bevollmächtigten in der EU neu kennzeichnen muss. Das Gleiche gilt umgekehrt auch für Hersteller aus der EU.

Die in Anhang 1 des MRA unter dem Titel «Allgemeine Bestimmungen» in den Ar- tikeln 2–4 verankerten Grundsätze waren in gewissen sektoriellen Kapiteln des MRA bereits teilweise enthalten. Neu handelt es sich dabei um horizontale Bestimmungen, die somit auch in Zukunft gewährleistet sind. Angesichts dieser neuen allgemeinen Bestimmungen werden die sektoriellen Kapitel entsprechend angepasst (s. Ziff. 2.4.6.2).

Artikel 2, Absatz 2 bis 6 des Änderungsprotokolls zu Änderungen in Anhang 1 des MRA

Mit den Absätzen 2 bis 6 werden einige kleinere Änderungen des Anhangs 1 des MRA, die von geringer praktischer Bedeutung sind, vorgenommen.

Artikel 3 des Änderungsprotokolls zum Inkrafttreten

Diese Bestimmung regelt das Verfahren zur Ratifizierung und das Inkrafttreten des Änderungsprotokolls. Das Inkrafttreten des Änderungsprotokolls ist an das Inkrafttre- ten des Teils «Stabilisierung» des Pakets Schweiz–EU geknüpft.

2.4.6.3 Technische Anpassungen der sektoriellen Kapitel in

Anhang 1 Die 20 sektoriellen Kapitel in Anhang 1 des MRA werden auf der Grundlage der neuen institutionellen Bestimmungen angepasst. Im Rahmen der technischen Arbei- ten wird einerseits die Liste der Schweizer Rechtsakte in Abschnitt I (Rechts- und Verwaltungsvorschriften) der sektoriellen Kapitel gestrichen (s. Erläuterungen in Ziff. 2.4.6.2 zu Art. 3) und andererseits werden die Abschnitte II (Konformitätsbe- wertungsstellen), III (Benennende Behörde), IV (Besondere Grundsätze für die Be- nennung der Konformitätsbewertungsstellen) und V (Zusätzliche Bestimmungen) an die neuen institutionellen Bestimmungen angepasst, die im Institutionellen Protokoll und in den allgemeinen Bestimmungen von Anhang 1 enthalten sind (s. Erläuterungen in Ziff. 2.4.6.2 Artikel 2, Absatz 1 des Änderungsprotokolls zu den allgemeinen Best- immungen in Anhang 1 des MRA). Diese Anpassungen technischer Natur werden durch den für die Durchführung des Abkommens zuständigen Gemischten Ausschuss vorgenommen und gelten ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Institutionellen Pro- tokolls und des Änderungsprotokolls zum MRA.

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2.4.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses

Für die Umsetzung des Institutionellen Protokolls und des Änderungsprotokolls zum MRA bedarf es keiner Anpassung Schweizer Rechts.

2.4.8 Auswirkungen des Paketelements

2.4.8.1 Auswirkungen auf den Bund

2.4.8.1.1 Finanzielle Auswirkungen Um die dynamische Rechtsübernahme mittels Äquivalenzmethode fristgerecht si- cherzustellen, wird das SECO ein elektronisches System einrichten, mit dem sich die Entwicklungen des EU-Rechts und somit entsprechend auch des Schweizer Rechts bereits ab ihrer Erarbeitung mitverfolgen lassen (s. Ziff. 2.4.8.1.2 oben). Für die Ein- richtung dieses elektronischen Monitoringsystems ist ein Budget von 250 000 Fran- ken erforderlich.

Zudem regelt der Anhang zum Institutionellen Protokoll betreffend die Anwendung von Artikel 13 des Protokolls (finanzielle Beteiligung) die Modalitäten der finanziel- len Beteiligung der Schweiz an der EudraGMDP-Datenbank der EU (s. Ziff. 2.4.6.1 zu Art. 13), was einem Betrag 5000 Franken pro Jahr entspricht. 2.4.8.1.2 Personelle Auswirkungen Durch das Institutionelle Protokoll und das Änderungsprotokoll fallen im Zusammen- hang mit der Durchführung des MRA keine bereits bestehenden Aufgaben weg. Die dynamische Rechtsübernahme (s. Ziff. 2.1.6.2) bedeutet im Gegenteil, dass die Schweiz die Entwicklungen der EU-Gesetzgebung in den vom Abkommen abgedeck- ten Bereichen aktiver verfolgen muss. Die Sachverständigen der Schweiz werden in den unter das Abkommen fallenden Bereichen weiterhin an den Ausschüssen und Ar- beitsgruppen teilnehmen, wie sie dies bereits heute teilweise informell tun. Die aus- gehandelte Mitwirkung beim Decision Shaping (s. Ziff. 2.1.6.2.1) erfordert aber ein systematisches und koordiniertes Vorgehen. Dazu ist eine vertiefte Analyse der Texte in einer frühen Phase nötig, d. h. ab ihrer Erarbeitung durch die Europäische Kom- mission und während des gesamten Verfahrens bis zu ihrer Verabschiedung. Nur so können die neuen Möglichkeiten, die sich aus den für das MRA ausgehandelten insti- tutionellen Bestimmungen ergeben, im Interesse der Schweizer Wirtschaft optimal genutzt werden. Es geht also nicht nur darum, sich bei einer neuen Gesetzgebung auf die Angleichung des Schweizer Rechts vorzubereiten, sondern auch darum, im Sinne der Schweizer Interessen und der hiesigen Wirtschaft so weit wie möglich auf den Rechtsetzungsprozess der EU-Einfluss zu nehmen. So will die Schweiz beispiels- weise aktiv eingreifen, um eine Überregulierung oder Regulierungen, die für Schwei- zer Unternehmen oder Behörden schwer umzusetzen sind, zu verhindern. Dazu wird es oft innert kürzester Zeit notwendig sein, Stellung zu nehmen bzw. auf Rechtset- zungsvorhaben der EU zu reagieren.

Das MRA deckt 20 Produktbereiche ab und betrifft 13 Bundesgesetze sowie 51 Ver- ordnungen, die in die Zuständigkeit von 12 verschiedenen Ämtern und Verwaltungs- einheiten des Bundes fallen. Diese bleiben in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich

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dafür verantwortlich, in Ausschüssen und Arbeitsgruppen der EU mitzuwirken und die Anpassung der Schweizer Rechtsvorschriften innert nützlicher Frist sicherzustel- len. Parallel dazu wird das SECO als das für die Durchführung und das ordnungsge- mässe Funktionieren des MRA verantwortliche Amt in ständiger Verbindung mit der Schweizer Mission in Brüssel die systematische Überwachung der Rechtsvorschriften und die Koordination zwischen allen vom MRA abgedeckten Bereichen gewährleis- ten müssen. Dabei geht es darum, die dynamische Rechtsübernahme sicherzustellen. Bei der Äquivalenzmethode ist dazu eine parallele Anpassung der Schweizer Rechts- vorschriften erforderlich, da die Rechtsvorschriften der EU allein durch die Aufnahme ins MRA in der Schweiz noch nicht zur Anwendung kommen. Das SECO muss die betreffenden Ämter und Verwaltungseinheiten bei der Überarbeitung der Schweizer Rechtsvorschriften unterstützen und sicherstellen, dass die sektoriellen Kapitel in An- hang 1 des Abkommens rechtzeitig angepasst werden. Dafür wird im SECO eine zu- sätzliche Vollzeitstelle benötigt.

Da die Sachverständigen der Schweiz im Rahmen des Decision Shaping keinen Zu- gang zu den Arbeiten haben, die in den Zuständigkeitsbereich des EU-Rates und des EU-Parlaments fallen, wird der Schweizer Mission bei der Europäischen Union in Brüssel eine Schlüsselrolle zukommen, wenn es darum geht, die Entwicklungen vor Ort mitzuverfolgen und insbesondere bei Vertreterinnen und Vertretern der EU- Mitgliedstaaten und des EU-Parlaments Informationen zu erhalten, auf die die Schweiz im Rahmen des Decision Shaping keinen Zugriff hat. Die Schweizer Mission muss stets den Überblick haben und die Entwicklungen des EU-Rechts in allen Be- reichen des MRA systematisch mitverfolgen, um dem SECO regelmässig Bericht er- statten zu können. Dazu wird bei der Schweizer Mission in Brüssel eine zusätzliche Vollzeitstelle benötigt, die vom SECO finanziert wird.

Der Bundesrat wird den ausgewiesenen Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprü- fen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Personalaufwand innerhalb des Eigenbereichs des Bundes kompensiert wird.

2.4.8.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die technischen Rechtsvorschriften im Geltungsbereich des MRA fallen grossmehr- heitlich in den Zuständigkeitsbereich des Bundes. Weder das Institutionelle Protokoll noch das Änderungsprotokoll hat Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden so- wie auf städtische Zentren, Agglomerationen und Berggebiete.

2.4.8.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Dank der institutionellen Elemente, die im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU in das MRA aufgenommen werden, kann das MRA weiterhin rechts- wirksam funktionieren. Die ausgehandelten Bestimmungen gewährleisten zudem ei- nen stabilen Rechtsrahmen zwischen der Schweiz und der EU, der den Wirtschafts- standort Schweiz für Investitionen attraktiver macht.

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Als Binnenmarktabkommen hat das MRA sowohl Auswirkungen auf den Aussenhan- del der Schweiz (Aus- und Einfuhren) als auch auf ihre Wirtschaft und ihre verschie- denen Akteure. Es garantiert der Schweizer Exportindustrie in den vom Abkommen abgedeckten Bereichen einen erweiterten Zugang zum EU-Binnenmarkt. Doppelt durchgeführte Konformitätsbewertungen sowie die Herstellung unterschiedlicher Produktserien für die beiden Märkte werden dadurch vermieden. Dadurch können Schweizer Hersteller nicht nur Geld sparen, sondern sich auch auf die Grossserienfer- tigung konzentrieren und so die Kosten optimal verteilen.

Das MRA verringert für die Unternehmen auch den Verwaltungsaufwand, da es be- stimmte Pflichten für die Wirtschaftsakteure aufhebt. So sind im EU-Recht und im Schweizer Recht die Pflichten für die verschiedenen Wirtschaftsakteure für die ge- samte Produktions- und Vertriebskette geregelt, um die vollständige Rückverfolgbar- keit der Produkte von der Herstellung bis zum Inverkehrbringen zu gewährleisten. Bei Produkten aus Drittländern verlangt die EU unter anderem, dass der in der EU ansäs- sige Importeur (und zusätzlich in manchen Fällen ein Bevollmächtigter) die Verant- wortung für die Konformität der Produkte übernimmt. Hinzu kommt die Pflicht, die Koordinaten dieser Akteure auf den Produkten oder deren Verpackung anzugeben (Kennzeichnung). Dank dem MRA ist es für einen in der Schweiz ansässigen Wirt- schaftsakteur beispielsweise nicht notwendig, für den Export seiner Produkte in die EU einen Wirtschaftsakteur in der EU zu benennen und seine Produkte mit dessen Koordinaten neu zu kennzeichnen. Das MRA gewährleistet durchgehende Produkti- ons- und Vertriebsketten zwischen der Schweiz und der EU.

Diese Erleichterungen sorgen dafür, dass Schweizer Exporte auf dem EU-Markt at- traktiver werden. Die erhöhte Nachfrage nach Schweizer Produkten kurbelt im Ge- genzug die Herstellung dieser Produkte an und stärkt entsprechend den Handel zwi- schen der Schweiz und der EU (sog. Handelsschaffung).

Mehrere Studien385 haben gezeigt, dass seit dem Inkrafttreten des MRA im Jahr 2002 sowohl das Export- als auch das Importvolumen der unter das Abkommen fallenden Produkte stetig gestiegen ist und dass dieser Anstieg höher ausfiel als beim Handel mit anderen Produkten. Diese positive Entwicklung des Handels ist einerseits auf die Ausweitung des sektoriellen Geltungsbereichs des Abkommens im Laufe der Jahre

385 Die Effekte des MRA wurden im Auftrag des SECO in den Studien von BAK Economics und Ecoplan zum Effekt des Wegfalls der Bilateralen I untersucht. Die Studien sowie ein Synthesebericht sind abrufbar unter: www.seco.admin.ch > Aussenwirtschaft & Wirt- schaftliche Zusammenarbeit > Wirtschaftsbeziehungen Europäische Union (EU) > Wirt- schaftliche Bedeutung der Bilateralen I > Volkswirtschaftliche Auswirkungen eines Weg- falls der Bilateralen I. Den Effekt empirisch untersucht hatte die Konjunkturforschungsstelle KOF 2015 (Hälg, Florian [2015], «Das bilaterale Abkommen über den Abbau technischer Handelshemmnisse und der schweizerische Aussenhandel» in «Der bilaterale Weg – eine ökonomische Bestandesaufnahme», KOF Studie 58. Abrufbar unter: www.research-collection.ethz.ch/bitstream/handle/20.500.11850/112229/eth-49559- 01.pdf). Im Auftrag des SECO hat Ecoplan 2025 seine Studie von 2015 aktualisiert. Die Studie ist abrufbar unter: www.seco.admin.ch > Aussenwirtschaft & Wirtschaftliche Zusammenar- beit > Wirtschaftsbeziehungen Europäische Union (EU) > Wirtschaftliche Bedeutung der Bilateralen I

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zurückzuführen (von 15 Sektoren bei Abschluss des Abkommens auf heute 20), an- dererseits aber auch auf den Abbau technischer Handelshemmnisse, administrative Entlastungen und Kosteneinsparungen, die das Abkommen mit sich bringt. Die ge- samtwirtschaftlichen Auswirkungen des MRA wurden in der Studie von Ecoplan (2025)386 anhand einer Simulation des Wegfalls der Abkommen der Bilateralen I ge- schätzt. Der Wegfall der Bilateralen I hätte gemäss dieser Studie bis im Jahr 2045 einen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts (BIP) von –4,9 Prozent zur Folge. Das MRA ist nach dem Freizügigkeitsabkommen (FZA) aus einer volkswirtschaftlichen Perspektive das wichtigste Abkommen.

Aufgrund des erleichterten Zugangs zum EU-Markt, den das MRA den in der Schweiz ansässigen Unternehmen ermöglicht, erhöht es die Attraktivität der Schweiz als Pro- duktionsstandort. Wenn grosse ausländische Unternehmen ihren europäischen Haupt- sitz in der Schweiz ansiedeln, tun sie dies unter anderem im Wissen, dass sie die Er- leichterungen des Abkommens in Anspruch nehmen und ihre Produktion gleichzeitig auf beiden Märkten absetzen können. Somit verleiht das MRA ausländischen Investi- tionen in der Schweiz neue Impulse.

Darüber hinaus trägt das MRA auch zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen in der Schweiz bei. Einerseits könnten sich einige Schweizer Unternehmen ohne die Erleichterungen des MRA dazu veranlasst sehen, sich in der EU niederzulassen oder einen Teil ihrer Tätigkeiten dorthin zu verlagern, um weiterhin am Binnenmarkt teil- nehmen zu können und gegenüber ihrer Konkurrenz aus der EU wettbewerbsfähig zu bleiben. Andererseits werden neue Arbeitsplätze in der Schweiz geschaffen, wenn grosse Unternehmen entscheiden, sich in der Schweiz niederzulassen, um von hier aus beide Märkte zu bedienen.

Schliesslich trägt das MRA durch erleichterte Importe aus der EU auch zu einem brei- teren Produktangebot für die Konsumentinnen und Konsumenten bei. Denn ange- sichts der geringen Grösse des Schweizer Marktes ist es für ausländische Hersteller aus der EU oder aus Drittländern aufgrund der unverhältnismässig hohen Kosten we- niger interessant, Produkte extra für den Schweizer Markt herzustellen und zertifizie- ren zu lassen. Dank der vertraglich vorgesehenen Zusammenarbeit zwischen den Marktüberwachungsbehörden der Schweiz und der EU (z. B. im Bereich Medizinpro- dukte) trägt das MRA zudem zu einer anhaltend hohen Produktsicherheit für die Schweizer Konsumentinnen und Konsumenten bei. Mit unilateralen Massnahmen wäre dies nicht möglich.

Ohne das MRA könnte die Schweizer Export- und Importindustrie nicht mehr von den oben erwähnten Erleichterungen profitieren. Die Produktauswahl für die Schwei- zer Konsumentinnen und Konsumenten wäre eingeschränkt, was Preissteigerungen und das Phänomen der Hochpreisinsel Schweiz begünstigen würde.

386 Abrufbar unter: www.seco.admin.ch > Aussenwirtschaft & Wirtschaftliche Zusammenar- beit > Wirtschaftsbeziehungen Europäische Union (EU) > Wirtschaftliche Bedeutung der Bilateralen I > Volkswirtschaftliche Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen I

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Eine von Infras im Jahr 2025 durchgeführte Studie387 zeigt, dass die Nicht-Aktuali- sierung des MRA im Bereich der Medizinprodukte seit 2021 für die Schweizer Her- steller Zusatzkosten verursacht hat, insbesondere da sie einen Bevollmächtigten in der EU benennen und die Produkte mit den Koordinaten dieses Bevollmächtigten neu kennzeichnen müssen. Hersteller, die die Konformität ihrer Produkte bisher in der Schweiz bewerten liessen, müssen diese Bewertung momentan zusätzlich auch in der EU durchführen lassen. Die entsprechenden Kosten variieren stark, und zwar abhän- gig von verschiedenen Faktoren wie etwa der Grösse des Unternehmens und seiner Fähigkeit, diese Kosten auf das gesamte Produktionsvolumen zu verteilen. So fallen die wiederkehrenden Zusatzkosten für grosse Unternehmen, die bereits Tochtergesell- schaften in der EU haben und diese als Bevollmächtigte benennen können, geringer aus als für kleine und mittlere Unternehmen, die für die Benennung eines Bevollmäch- tigten auf externe Dienstleister angewiesen sind. Solche Kosten sind bei Standortent- scheidungen ein wichtiger Faktor. Ein Drittel der befragten Hersteller gab an, auf- grund der Nicht-Aktualisierung des MRA eine Verlagerung ihrer Produktion in Erwägung gezogen zu haben; einige Unternehmen haben diesen Schritt tatsächlich vollzogen. Die Studie zeigt ausserdem, dass trotz unilateraler Massnahmen zur Er- leichterung des Handels die Einfuhren inzwischen in ähnlichem Ausmass von Han- delshemmnissen betroffen sind wie die Ausfuhren. Bei der Verwaltungseffizienz wa- ren ebenfalls Einbussen zu verzeichnen; so musste Swissmedic eine eigene schweizerische Datenbank für Medizinprodukte entwickeln und die Marktüberwa- chung ohne Zusammenarbeit mit der EU organisieren. Dies führte zu einem signifi- kanten Anstieg der Personalkosten bei Swissmedic.

2.4.8.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Das Institutionelle Protokoll und das Änderungsprotokoll zum MRA haben abgesehen von den in Ziffer 2.4.8.3 oben erwähnten Auswirkungen auf die Konsumentinnen und Konsumenten nur begrenzt Auswirkungen auf die Gesellschaft. Durch die Aktualisie- rung des MRA lassen sich neue Handelshemmnisse verhindern, wie sie bei einer Nicht-Aktualisierung einzelner Kapitel des MRA entstehen würden. Dies wiederum trägt zur Versorgungssicherheit in der Schweiz bei. Die fehlende Aktualisierung im Bereich Medizinprodukte beispielsweise hat aufgrund der höheren Einfuhrkosten zu einer gewissen Marktkonsolidierung und zu einer Portfoliobereinigung geführt. Be- stimmte Medizinprodukte waren zeitweise nicht verfügbar, weshalb die Patientinnen und Patienten auf Ersatzprodukte zurückgreifen mussten.

2.4.8.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Das Institutionelle Protokoll und das Änderungsprotokoll haben keine Auswirkungen auf die Umwelt.

387 Infras (2025) Vertiefungsstudie MRA – Fallbeispiel Medizinprodukte. Studie im Auftrag des SECO. Die Studie ist abrufbar unter: www.seco.admin.ch > Aussenwirtschaft & Wirt- schaftliche Zusammenarbeit > Wirtschaftsbeziehungen > Technische Handelshemm- nisse>Staatsvertragliche Vereinbarungen (Mutual Recognition Agreements – MRA) > MRA Schweiz-EU.

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2.4.9 Rechtliche Aspekte des Paketelements

Dieser Abschnitt behandelt das Änderungsprotokoll zum MRA. Ausführungen zum Institutionellen Protokoll zum MRA finden sich in Ziffer 2.1.9, es sei denn, es wird nachstehend ausdrücklich auf das Institutionelle Protokoll Bezug genommen.

2.4.9.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle

Das Änderungsprotokoll zum MRA stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundes- verfassung 388(BV), wonach die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes sind. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu un- terzeichnen und zu ratifizieren. Laut Artikel 166 Absatz 2 BV genehmigt die Bundes- versammlung die völkerrechtlichen Verträge, sofern für deren Abschluss nicht auf- grund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 Parlamentsgesetz vom 13.12.2002389 [ParlG] und Art. 7a Abs. 1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21.3.1997390 [RVOG]). Das Änderungs- protokoll fällt gestützt auf Artikel 14 des Bundesgesetzes über die technischen Han- delshemmnisse391 (THG) grundsätzlich in die Zuständigkeit des Bundesrates. Da es allerdings mit den anderen Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz– EU zusammenhängt (diese Abkommen können nur alle zusammen in Kraft treten, s. Ziff. 2.1.6.6), unterliegt es dennoch der Genehmigung durch die Bundesversamm- lung.

2.4.9.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung

Die Umsetzung des Institutionellen Protokolls und des Änderungsprotokolls zum MRA erfordert keine Änderungen der Bundes- oder der kantonalen Gesetzgebung und auch keine Begleitmassnahmen.

2.4.9.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Das Änderungsprotokoll ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz ver- einbar.

Auch mit dem revidierten EFTA-Übereinkommen vom 21. Juni 2001392 ist das Än- derungsprotokoll vereinbar. Das Änderungsprotokoll findet nur im Verhältnis zwi- schen der Schweiz und der EU und ihren Mitgliedstaaten, nicht aber im Verhältnis zu den EFTA/EWR-Staaten (Norwegen, Island und Liechtenstein) Anwendung. Zwi- schen der Schweiz und den EFTA/EWR-Staaten gelten im Bereich des MRA daher weiterhin die im Anhang I des EFTA-Übereinkommens enthaltenen Bestimmungen, die mit dem geltenden MRA übereinstimmen.

388 SR 101 389 SR 171.10 390 SR 172.010 391 SR 946.51 392 SR 0.632.31

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2.4.9.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Ver- träge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Ar- tikel 22 Absatz 4 ParlG sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu ver- stehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auf- erlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten. Sowohl das Institutionelle Protokoll als auch das Änderungsprotokoll zum MRA enthalten wichtige rechtsetzende Bestim- mungen. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung dieser Protokolle unterliegt ge- stützt auf Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV folglich dem fakultativen Re- ferendum (s. auch Varianten in Ziff. 4.1).

2.4.9.5 Vorläufige Anwendung

Für das Änderungsprotokoll ist keine vorläufige Anwendung vorgesehen.

2.4.9.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

Das Änderungsprotokoll bedarf weder einer Umsetzungsgesetzgebung noch Begleit- massnahmen.

2.4.9.7 Datenschutz

Das Institutionelle Protokoll und das Änderungsprotokoll werfen keine besonderen Fragen im Zusammenhang mit dem Datenschutz auf. Die Daten, die die Schweizer Behörden im Rahmen der für die verschiedenen Produktebereiche des MRA geplan- ten Zusammenarbeit unter Umständen bekanntgeben müssen, werden unter Einhal- tung des für den Datenschutz geltenden Schweizer Rechtsrahmens bearbeitet. Weitere Erklärungen hierzu finden sich in Ziffer 2.1.9.7.

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2.5 Landverkehr

2.5.1 Zusammenfassung

Als Verkehrsknotenpunkt auf der Nord-Süd-Achse in Europa hat die Schweiz stark in eine gut funktionierende Verkehrsinfrastruktur investiert und verfolgt eine strategi- sche Politik der Verlagerung von der Strasse auf die Schiene. Der Zugang zum EU- Markt für den Strassen- und Schienenverkehr ist von Bedeutung für die Schweizer Wirtschaft und die Versorgung des Landes. Entsprechend wichtig ist es, dass die Schweizer Besonderheiten sowie der Zugang der Schweiz zum EU-Markt langfristig abgesichert werden.

Ziel des Abkommens vom 21. Juni 1999393 zwischen der Schweizerischen Eidgenos- senschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen; LandVA) ist es, einerseits den Zu- gang der Vertragsparteien zum Markt für Güter- und Personenverkehrs auf Strasse und Schiene zu liberalisieren und andererseits die Bedingungen für eine abgestimmte Verkehrspolitik zwischen der Schweiz und der EU festzulegen. Somit ist es ein we- sentlicher Bestandteil für die Umsetzung der Schweizer Verkehrspolitik. Das LandVA trägt dem Wunsch Rechnung, bestimmte Errungenschaften der Schweizer Verkehrspolitik abzusichern.

Im Zuge der Verhandlungen mit der EU wurde das LandVA in mehreren Punkten angepasst und ergänzt, um das Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU im Ver- kehrsbereich zu stärken, weiterzuentwickeln und zukunftstauglich zu machen. Zum einen zielten die Verhandlungen darauf ab, die neuen institutionellen Elemente in das LandVA als eines der Binnenmarktabkommen aufzunehmen und Regeln über staatli- che Beihilfen einzuführen. Zum anderen wurde das LandVA punktuell aktualisiert, insbesondere um Massnahmen zum Schutz des nationalen öffentlichen Verkehrs im Kontext der Öffnung des Markts für den internationalen Schienenpersonenverkehr festzulegen. Dazu wurden neue Ausnahmen für die Schweiz im LandVA verankert und Präzisierungen vorgenommen. Die Einführung verschiedener wichtiger Ausnah- men sichert die Errungenschaften des Systems des öffentlichen Verkehrs in der Schweiz (Service public). Es handelt sich insbesondere um den Vorrang des Schwei- zer Taktfahrplans, der Verpflichtung zur Tarifintegration für EU-Bahnunternehmen und der langfristigen Absicherung der Trassenreservierungen, einschliesslich des Gü- terverkehrs. Letzterer Punkt war nicht im Mandat aufgeführt.

Der Geltungsbereich und die Ziele des LandVA wurden nicht geändert, sondern nur präzisiert, und die bestehenden Ausnahmen (wie das Sonntags- und Nachtfahrverbot, das Verbot der Kabotage oder die Gewichtsgrenze von 40 Tonnen für den Schwerver- kehr) wurden beibehalten. Zudem konnte die Schweiz weitere Ausnahmen aushan- deln, insbesondere die rechtliche Absicherung der Schweizer Instrumente zur Tras- senplanung und -sicherung.

Schliesslich schlug die Schweiz im Rahmen der Verhandlungen vor, einige Bestim- mungen des LandVA anzupassen, über die die Gespräche mit der EU in den letzten

393 SR 0.740.72

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Jahren blockiert gewesen waren. So wurden die Bestimmungen zur leistungsabhängi- gen Schwerverkehrsabgabe (LSVA) geändert, um langfristig mehr Flexibilität zu er- möglichen, und eine Rechtsgrundlage für eine zukünftige Beteiligung der Schweiz an der Eisenbahnagentur der Europäischen Union (ERA) wurde in das LandVA aufge- nommen. Diese Punkte gehen über das Mandat hinaus.

Für die Umsetzung des Verhandlungsergebnisses sind geringfügige Anpassungen des Eisenbahn- und des Personenbeförderungsgesetzes notwendig.

Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt und in Teilen übertroffen (s. Ziff. 5.3). Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des Änderungs- und des Institutionellen Protokolls sowie des Beihilfeprotokolls zum Landverkehrsabkommen und der dazugehörenden Umsetzungsgesetzgebung.

2.5.2 Ausgangslage

Das 1999 unterzeichnete und am 1. Juni 2002 in Kraft getretene LandVA ermöglicht die Entwicklung einer zwischen der Schweiz und der EU abgestimmten Verkehrspo- litik und zielt darauf ab, den Zugang der Vertragsparteien zu den Märkten für Güter- und Personenverkehr auf Strasse und Schiene zu liberalisieren (Art. 1 Abs. 1 LandVA). Diese Öffnung ist in Etappen erfolgt: Das LandVA hat schrittweise – und seit dem 1. Januar 2005 vollständig – das Abkommen vom 2. Mai 1992394 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemein- schaft über den Güterverkehr auf Strasse und Schiene ersetzt.

Das LandVA ist ein wichtiges Instrument für die Umsetzung der Verkehrspolitik und der Verkehrsverlagerung von der Strasse auf die Schiene auf nationaler Ebene. Es ermöglicht der Schweiz nicht nur, die Zusammenarbeit mit der EU im Verkehrssektor langfristig zu sichern, sondern auch ihre Verlagerungspolitik im europäischen Kon- text zu verankern. Mit dem Abschluss dieses Abkommens hat die EU nämlich die Ziele und Instrumente der schweizerischen Verkehrspolitik anerkannt.

Das LandVA ermöglicht es den Vertragsparteien, sich in Bezug auf technische Stan- dards, Zulassungsvorschriften für Fahrzeuge, Sozialvorschriften und Transportvor- schriften für gefährliche Güter abzustimmen. Zudem sieht es wichtige Ausnahmen für die Schweiz vor. Seit 1999 hat die Schweiz ihr innerstaatliches Recht stark angepasst, damit es dem in das LandVA integrierten EU-Recht gleichwertig ist.

Im Bereich grenzüberschreitender Strassenverkehr haben die schweizerischen Ver- kehrsunternehmen Zugang zum EU-Markt sowie das Recht erhalten, Kabotagefahrten zwischen EU-Mitgliedstaaten durchzuführen (z. B. um Güter von Deutschland nach Frankreich zu transportieren) (grosse Kabotage). Die Beförderung zwischen zwei Punkten auf dem Gebiet eines EU-Mitgliedstaats mit einem in der Schweiz zugelas- senen Fahrzeug ist weiterhin verboten (kleine Kabotage). Dasselbe gilt für einen Transport zwischen zwei Punkten in der Schweiz, der von einem Transportunterneh- men aus der EU durchgeführt wird (z. B. sind Beförderungen von Zürich nach

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Lausanne durch ein deutsches Verkehrsunternehmen untersagt). Auch auf internatio- nalen Buslinien dürfen keine Passagiere auf Teilstrecken innerhalb der Schweiz be- fördert werden (Kabotageverbot).

Im Bereich grenzüberschreitender Eisenbahnverkehr wurde mit dem Inkrafttreten des LandVA der Güterverkehrsmarkt liberalisiert. Diese Öffnung hat sich positiv auf die Wettbewerbsfähigkeit des Schienengüterverkehrs ausgewirkt. Die EU-Vorschriften zur Öffnung des Markts für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr hat die Schweiz bislang nicht übernommen. Grenzüberschreitende Personenverkehrsleis- tungen im Bahnverkehr sind ausschliesslich in Kooperation zwischen einem schwei- zerischen und einem ausländischen Eisenbahnverkehrsunternehmen möglich. Anders als beim Strassenverkehr sieht das LandVA für den Bahnverkehr kein ausdrückliches Kabotageverbot vor.

Der grenzüberschreitende Schienenpersonenverkehr wurde in der EU im Jahr 2010 im Rahmen des dritten Eisenbahnpakets liberalisiert. Die vollständige Marktöffnung (auf internationaler und nationaler Ebene) wurde schliesslich 2016 mit dem vierten Eisenbahnpaket erreicht. Eine Öffnung des nationalen Schienenpersonenverkehrs stand aufgrund des Geltungsbereichs des LandVA nie zur Diskussion. Dies bedeutet, dass auch die im Rahmen der nationalen Marktöffnung des 4. EU-Eisenbahnpakets beschlossenen strengeren Governance-Vorschriften für die schweizerischen Eisen- bahnunternehmen nicht gelten.

In der Schweiz stand die Möglichkeit einer Öffnung des Markts für den grenzüber- schreitenden Schienenpersonenverkehr im LandVA zur Debatte.395 Angesichts der politischen Dimension dieser Frage wurde der Bundesrat mit der Motion 18.4105 «Kooperationsmodell anstelle der Öffnung des internationalen Schienenpersonenver- kehrs», die von der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates eingereicht wurde, beauftragt, eine allfällige Öffnung des Markts für den grenzüber- schreitenden Schienenpersonenverkehr nicht in eigener Kompetenz zu beschliessen, sondern dem Parlament in geeigneter Form zum Entscheid vorzulegen. Die Motion wurde am 4. Juni 2019 angenommen. Da der Entscheid über die Öffnung des Markts für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr dem Parlament mit der vor- liegenden Botschaft unterbreitet wird, beantragt der Bundesrat die Abschreibung der Motion (s. Ziff. 1.5).

Im Rahmen der exploratorischen Gespräche, die den Verhandlungen vorausgingen, kamen die Schweiz und die EU überein, die Frage der gegenseitigen Öffnung des Markts für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr unter besonderer Be- rücksichtigung des LandVA (Art. 1 Abs. 1) und der Richtlinie 2012/34/EU396 zu be- handeln. Die Schweiz bestand allerdings darauf, dass eine solche Marktöffnung kon- trolliert erfolgen soll. Daher vereinbarten die Schweiz und die EU Ausnahmen zur

395 Vgl. Bericht zum internationalen Personenverkehr (Bahn/Bus). Bericht des Bundesrates vom 18. Okt. 2017 in Erfüllung der Postulate 14.3673 und 15.3707. 396 Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Novem- ber 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (Neufassung), Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. i des ÄP-LandVA.

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Absicherung bestimmter schweizerischen Besonderheiten im Landverkehr. Diese um- fassen die Möglichkeit, Eisenbahnverkehrsunternehmen, die grenzüberschreitende Personenverkehrsdienste erbringen, zu verpflichten, sich an der Tarifintegration im öffentlichen Verkehr zu beteiligen, die Möglichkeit, dem Personenverkehr gemäss dem Taktfahrplan Vorrang einzuräumen, sowie die Einhaltung der schweizerischen Lohn- und Arbeitsbedingungen. Diese neuen Ausnahmen, die von der EU akzeptiert wurden, unterliegen nicht der dynamischen Rechtsübernahme. Somit müssen künftige Entwicklungen im EU-Recht, die diese Ausnahmen betreffen, von der Schweiz nicht berücksichtigt werden.

Das Common Understanding sieht auch vor, dass die folgenden wesentlichen Aus- nahmen für die Schweiz beibehalten und von der dynamischen Rechtsübernahme aus- geschlossen werden: die 40-Tonnen-Limite für Lastwagen, das Verbot von Strassen- transporten mit Start und Ziel in der Schweiz durch im Ausland registrierte Fahrzeuge (Verbot der kleinen Kabotage), das Nacht- und Sonntagsfahrverbot für Lastwagen, der Ausschluss von Erhöhungen der Strassenkapazität durch die Alpen sowie die LSVA.

Die Schweiz und die Europäische Kommission haben sich ausserdem darauf geeinigt, dass der Geltungsbereich des LandVA nicht geändert wird: Das LandVA ist weiterhin nur auf den grenzüberschreitenden Verkehr anwendbar, der rein nationale Verkehr bleibt davon unberührt.

2.5.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

Das Hauptziel der Verhandlungen über das LandVA bestand darin, den gegenseitigen Marktzugang für die Vertragsparteien langfristig zu erhalten und zu gewährleisten, die Interoperabilität auf Strasse und Schiene zu verbessern, die bestehenden Ausnah- men für die Schweiz abzusichern sowie neue Ausnahmen auszuhandeln, um die Aus- wirkungen der Marktöffnung für den internationalen Schienenpersonenverkehr abzu- federn.

Das Common Understanding zwischen der Schweiz und der EU sowie das Verhand- lungsmandat vom 8. März 2024 legten den Rahmen für die Verhandlungen fest.

Da es sich beim LandVA um ein Binnenmarktabkommen handelt, konzentrierten sich die Verhandlungen auf die Aufnahme der neuen institutionellen Elemente in das LandVA, insbesondere die Pflicht zur dynamischen Übernahme von EU-Rechtsakten, die in den Geltungsbereich des LandVA fallen. Diese Pflicht beinhaltet insbesondere, dass die Schweiz die EU-Rechtsakte zur Öffnung des Markts für den grenzüberschrei- tenden Schienenpersonenverkehr berücksichtigen muss. Das bedeutet, dass Eisen- bahnverkehrsunternehmen aus EU-Mitgliedstaaten eigenständig grenzüberschrei- tende Eisenbahnverbindungen in die Schweiz und umgekehrt Schweizer Eisenbahnverkehrsunternehmen eigenständig grenzüberschreitende Eisenbahnver- bindungen in die EU anbieten können. Gemäss aktuell geltendem LandVA sind solche Verkehrsdienste nur in Kooperation zwischen einem Schweizer und einem EU- Eisenbahnverkehrsunternehmen möglich.

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Im Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 wird die Notwendigkeit unterstrichen, vor diesem Hintergrund die schweizerischen Besonderheiten im Schienenverkehr (Tarifintegration und Taktfahrplan) sowie die Anforderungen im Zusammenhang mit der in Artikel 84 der Bundesverfassung397 vorgesehenen Verkehrsverlagerung von der Strasse auf die Schiene abzusichern. Zudem sieht das Verhandlungsmandat vor, dass beim grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr parallel zur Öffnung des Markts das Kooperationsmodell und die Zuständigkeit der Schweiz für die Zuweisung der Zugtrassen in ihrem eigenen Gebiet beibehalten werden. Die Vorschriften für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr dürfen die Qualität des öffentlichen Verkehrs in der Schweiz nicht verschlechtern. Schliesslich hat der Bundesrat auch klargestellt, dass der reine Binnenverkehr (inländischer Fern-, Regional- und Nahver- kehr) sowie das Recht, in den Genehmigungen und Konzessionen für Transportunter- nehmen nichtdiskriminierende Bestimmungen über Sozialstandards einzuschliessen, unberührt bleiben müssen.

Gleichzeitig hat die Schweiz zugestimmt, ein Kontrollsystem für die staatlichen Bei- hilfen in das LandVA aufzunehmen. Die im Protokoll über staatliche Beihilfen vor- gesehenen Pflichten gelten nur für Beihilfen, die Unternehmen für Tätigkeiten ge- währt werden, die unter den in Artikel 2 LandVA festgelegten Geltungsbereich des Abkommens fallen (s. Ziff. 2.2.5.3 und 2.5.6.4). Auf den rein inländischen Schienen- verkehr finden diese Pflichten daher keine Anwendung.

Die Verhandlungen über das LandVA starteten am 20. März 2024 und wurden am 5. Dezember 2024 nach 14 Verhandlungsrunden materiell abgeschlossen. Neben dem Institutionellen Protokoll und dem Protokoll über staatliche Beihilfen (über die sepa- rat verhandelt wurde) gingen aus den Verhandlungen zum Landverkehr zusätzlich ein Änderungsprotokoll und eine Gemeinsame Erklärung der Vertragsparteien hervor. Die Ziele, die sich die Schweiz im Verhandlungsmandat gesetzt hatte, wurden voll- umfänglich erreicht, insbesondere mit dem Erhalt der bestehenden Ausnahmen und der Schaffung der neuen Ausnahmen zur Absicherung der schweizerischen Besonder- heiten im Rahmen des grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehrs. Insbeson- dere konnte die Schweiz die Anerkennung ihrer Instrumente für die Planung der Ka- pazität der Eisenbahninfrastruktur, die über das Common Understanding und das Verhandlungsmandat hinausgeht, sowie eine Ausnahme bei der Ausschreibungs- pflicht für den grenzüberschreitenden Regionalverkehr auf der Schiene und weitere Anpassungen bei der LSVA und der Zusammenarbeit mit der ERA erreichen.

Die Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs (KöV) war Teil der Schweizer Verhandlungsdelegation und somit bei allen Fragen eng eingebunden.

2.5.4 Vorverfahren

Bereits parallel zu den exploratorischen Gesprächen mit der EU, die zum Common Understanding geführt haben, haben diverse Kontakte mit verschiedenen Akteuren stattgefunden, um deren Anliegen berücksichtigen zu können.

397 SR 101

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Nach Veröffentlichung des Entwurfs des Verhandlungsmandats fanden Gespräche mit Vertreterinnen und Vertretern der ÖV-Branche und den Sozialpartnern statt. Unter Leitung des Vorstehers des UVEK wurde zwei Mal ein Runder Tisch mit diesen Akt- euren durchgeführt.

Gegenstand der Gespräche war im Hinblick auf das definitive Verhandlungsmandat die Frage, welche Massnahmen auf Schweizer Seite bei einer Marktöffnung des in- ternationalen Schienenpersonenverkehrs auf organisatorischer und rechtlicher Ebene zu treffen sind, um allfällige negative Folgen im öffentlichen Verkehr und auf den Lohnschutz abzufedern. Zudem wurde diskutiert, welche Auswirkungen und welchen Anpassungsbedarf die Einführung von Regeln über staatliche Beihilfen im Bereich Landverkehr hätte. Insgesamt sollte analysiert werden, welche Abfederungsmassnah- men in der Schweiz ergriffen und welche Interessen in die Verhandlungen mit der EU eingebracht werden sollen. Ausgangspunkt waren das Common Understanding und das vom Bundesamt für Verkehr (BAV) präsentierte Umsetzungskonzept.

Während den Verhandlungen hat das BAV mehrere Austausche mit einzelnen Akteu- ren wie den Kantonen, den Gewerkschaften und Personalverbänden des öffentlichen Verkehrs, dem Verband öffentlicher Verkehr (VöV), den Schweizerischen Bundes- bahnen (SBB), der Schweizerischen Südostbahn (SOB) und der Bern-Lötschberg- Simplon-Bahn (BLS), der RailCom, der Trassenvergabestelle und der Alliance Swiss Pass (ASP) zu spezifischen Fragen geführt.

2.5.5 Grundzüge der Protokolle

Das LandVA wurde durch zwei Zusatzprotokolle und ein Änderungsprotokoll er- gänzt. Mit dem Institutionellen Protokoll (IP-LandVA; s. Ziff. 2.1) werden die neuen insti- tutionellen Elemente in den Funktionsmechanismus des LandVA integriert. Eine grosse Bedeutung kommt im LandVA der Auflistung der bestehenden und der neu verhandelten Ausnahmen zu. Diese unterliegen explizit nicht der dynamischen Rechtsübernahme.

Das Änderungsprotokoll (ÄP-LandVA) enthält die Anpassungen, die am Inhalt des LandVA sowie an seinen Anhängen vorgenommen werden. Diese Änderungen be- treffen hauptsächlich die Öffnung des Markts für den grenzüberschreitenden Schie- nenpersonenverkehr (einschliesslich der neuen diesbezüglichen Ausnahmen) und die neuen institutionellen Elemente sowie den grenzüberschreitenden Güterverkehr mit einer geringfügigen Anpassung des gesetzlichen Rahmens der LSVA.

Zum ÄP-LandVA gehört auch eine Gemeinsame Erklärung der Vertragsparteien. Sie enthält Willensbekundungen beider Seiten und Präzisierungen zu verschiedenen Punkten: der Zusammenarbeit mit der ERA, der Möglichkeit für Eisenbahnverkehrs- unternehmen, grenzüberschreitende Verkehrsdienste im Rahmen einer Kooperation anzubieten, der Notwendigkeit, dass operative Entscheidungen, zum Beispiel bei Ver- spätungen, bei den Infrastrukturbetreiberinnen verbleiben, sowie der Rolle der Tras- senvergabestellen.

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Ziel des Protokolls über staatliche Beihilfen (Beihilfeprotokoll-LandVA; s. Ziff. 2.2) ist es, das LandVA mit Regeln über staatliche Beihilfen zu ergänzen. Die in diesem Protokoll vorgesehenen Pflichten gelten nur für Beihilfen, die Unternehmen für Tä- tigkeiten gewährt werden, die unter den Geltungsbereich des LandVA fallen. Auf den rein inländischen Verkehr (Service public) finden diese Pflichten daher keine Anwen- dung.

2.5.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der Protokolle

2.5.6.1 Institutionelles Protokoll

Mit dem IP-LandVA (s. Ziff. 2.1) werden neue institutionelle Mechanismen in das LandVA aufgenommen.

Das IP-LandVA führt zu einigen Anpassungen an den Aktualisierungsmechanismen des LandVA, insbesondere in Titel 5 (Allgemeine und Schlussbestimmungen), sowie zur Aufhebung gewisser Bestimmungen des LandVA. Nach Artikel 2 Absatz 2 des IP-LandVA werden die Artikel 49 Absätze 1 und 2, 50, 52 Absätze 1–4 und 6, 54 und

55 Absatz 2 sowie Anhang 1 Einleitungssatz LandVA aufgehoben. Die Aufhebung

des Einleitungssatzes des Anhangs 1 ist terminologisch begründet und ist aufgrund der klaren Formulierung des Äquivalenzprinzips in Artikel 5 Absatz 2 des IP-LandVA redundant geworden.

Gemäss Artikel 5 Absatz 2 des IP-LandVA erlässt die Schweiz in ihrer Gesetzgebung Bestimmungen oder behält sie bei, die das Erreichen der Ziele ermöglichen, die mit den in das LandVA integrierten Rechtsakten der EU verfolgt werden. Die Schweiz und die EU müssen nicht zwingend über identische Regeln verfügen. Es genügt, wenn die Regeln einander in ihren Wirkungen und ihrer Tragweite entsprechen (Äquiva- lenzprinzip). Das Landverkehrsabkommen funktionierte bereits bisher nach der Äqui- valenzmethode. Aufgrund der neu eingeführten dynamischen Rechtsübernahme ist die Äquivalenz präziser formuliert und das Vorgehen zur Integration von EU- Rechtsakten ins LandVA wird in der Praxis vereinfacht ablaufen (s. Ziff.2.1).

Wurde bisher ein neuer Rechtsakt von der EU verabschiedet, so erliess die Schweiz eine entsprechende Gesetzgebung auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe, die dann von den beiden Vertragsparteien im Gemischten Ausschuss auf Äquivalenz geprüft wurde. Ein EU-Rechtsakt konnte also erst dann in das LandVA integriert werden, wenn die Äquivalenz des Schweizer Rechts mit dem jeweiligen Rechtsakt durch den Gemischten Ausschuss festgestellt wurde. Damit wurde hinsichtlich aller in Anhang

1 enthaltenen EU-Rechtsakte die Äquivalenz des Schweizer Rechts bestätigt.

Diese Phase der Prüfung durch den Gemischten Ausschuss wird künftig nicht mehr notwendig sein. Sobald ein EU-Rechtsakt verabschiedet wird, der in den Geltungsbe- reich des LandVA fällt, muss die Schweiz ihre Gesetzgebung anpassen. Damit ändert sich das Verfahren zur Integration der EU-Rechtsakte ins LandVA, nicht aber das Äquivalenzprinzip. Die Schweiz hat eine Verpflichtung zur Schaffung äquivalenten Rechts im Geltungsbereich des Abkommens (ausser im Bereich der vereinbarten Aus- nahmen, vgl. unten), der Gemischte Ausschuss wird aber nicht mehr vorgängig beur- teilen, ob die Schweiz die Bestimmungen äquivalent umgesetzt hat, damit dieser

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Rechtsakt in den Anhang 1 des LandVA aufgenommen werden kann. Nota bene kann so in Zukunft auf die Prüfung und Bestätigung des Schweizer Rechts auf seine Äqui- valenz verzichtet werden. Das bedeutet auch, dass die Integration eines Rechtsaktes aufgrund der Äquivalenzprüfung nicht mehr blockiert werden kann, wie dies in der Vergangenheit seitens EU teilweise der Fall war.

Die Pflicht der Vertragsparteien, EU-Rechtsakte in das LandVA aufzunehmen, gilt nicht, wenn der Rechtsakt nicht in den Geltungsbereich des LandVA fällt oder wenn er einer Ausnahme nach Artikel 5 Absatz 7 des IP-LandVA unterliegt. Dabei handelt es sich zum einen um die Ausnahmen, die bereits im LandVA aufgeführt waren, um die besonderen Errungenschaften der Schweiz im Bereich des Strassen- und Schie- nenverkehrs abzusichern, und zum anderen um die neuen Ausnahmen im Zusammen- hang mit der Öffnung des Markts für den grenzüberschreitenden Schienenpersonen- verkehr, die eingeführt wurden, um das schweizerische Verkehrssystem aufrechtzuerhalten.

– Artikel 7 Absatz 3 LandVA: höchstzulässiges Gewicht für Sattelkraftfahr- zeuge und für Lastzüge, das dem in der EU zum Zeitpunkt der Unterzeich- nung des LandVA geltenden Höchstgewicht entspricht (40 Tonnen seit dem 1.1.2005);

– Artikel 14 und 20 LandVA: Verbot von Strassentransporten zwischen zwei im selben Hoheitsgebiet liegenden Orten (Verbot der kleinen Kabotage);

– Artikel 15 LandVA: Nacht- und Sonntagsfahrverbot für Lastwagen;

– Artikel 24a LandVA: Ausnahmen von der dynamischen Rechtsübernahme im Zusammenhang mit den Besonderheiten des öffentlichen Verkehrs in der Schweiz (neu in das LandVA aufgenommene Bestimmung, s. unten);

– Artikel 32a LandVA: Ausschluss von Erhöhungen der Strassenkapazität (neu in das LandVA aufgenommene Bestimmung, s. unten);

– Artikel 40 und 42 LandVA: LSVA.

2.5.6.2 Änderungsprotokoll

Das ÄP-LandVA enthält die Anpassungen, die am LandVA selbst sowie an dessen Anhängen vorgenommen werden. Präambel

In der Präambel bekräftigen die Vertragsparteien insbesondere die Bedeutung des LandVA und der Förderung des Güter- und Personenverkehrs auf Strasse und Schiene. Zudem erkennen sie ihre jeweilige Verlagerungspolitik an. In Bezug auf den Eisenbahnverkehr wollen die Vertragsparteien ein Verkehrssystem von hoher Qualität aufrechterhalten, das leistungsfähig, attraktiv und zuverlässig ist, und tragen der Wichtigkeit neuer grenzüberschreitender Schienenpersonenverkehrsdienste Rech- nung. In der Präambel wird ausserdem die Möglichkeit erwähnt, die internationalen

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Kooperationen fortzusetzen, welche auch mit der Marktöffnung weiterhin möglich bleiben.

Artikel 1 Absatz 1 des ÄP-LandVA zu Artikel 2 Absatz 2 LandVA (Geltungsbereich)

Das LandVA gilt für den grenzüberschreitenden Strassen- und Schienenverkehr (Art. 2 LandVA). Dieser Geltungsbereich wird nicht angepasst. Die Vertragsparteien kamen jedoch überein, in Artikel 2 Absatz 2 LandVA ergänzende Präzisierungen in Bezug auf den Schienenpersonenverkehr vorzunehmen.

Artikel 2 Absatz 2 erster Satz LandVA wurde nicht geändert. Das LandVA gilt für den grenzüberschreitenden Schienengüter- und -personenverkehr sowie den grenz- überschreitenden kombinierten Verkehr.

Innerhalb der Kategorie Schienenpersonenverkehr fallen sowohl der regionale grenz- überschreitende Verkehr als auch der internationale Fernverkehr grundsätzlich unter den Geltungsbereich des LandVA. Wo keine explizite Ausnahme formuliert ist, sind diese Verkehre mit «internationalem Schienenpersonenverkehr» mitgemeint.

Es wurde ein zweiter Satz eingefügt, der klarstellt, dass das LandVA nicht für den rein inländischen Schienenpersonenverkehr im Schweizer Fern-, Regional- und Nah- verkehr gilt. Der rein nationale Schienengüterverkehr fällt ebenfalls nicht in den Gel- tungsbereich des Abkommens, auch wenn dies nicht ausdrücklich erwähnt wird. Diese Abgrenzung ist bereits in Artikel 2 Absatz 2 erster Satz LandVA enthalten.

Artikel 2 Absatz 2 dritter Satz LandVA soll die vorherige Formulierung präzisieren. Es ist vorgesehen, dass das LandVA nicht für Eisenbahnunternehmen gilt, die nur Verkehrsdienste auf eigenständigen örtlichen und regionalen Netzen für Verkehrs- dienste auf Eisenbahninfrastrukturen oder auf Netzen betreiben, die ausschliesslich für die Durchführung von Schienenverkehrsdiensten im Stadt- oder Vorortverkehr be- stimmt sind, auch wenn diese grenzüberschreitend sind. Für solche lokalen Systeme ist keine Interoperabilität erforderlich, weshalb eine Unterstellung unter das LandVA nicht zweckmässig wäre. Diese Formulierung stellt keine Änderung gegenüber der aktuellen Situation dar. Sie soll für Klarheit sorgen, da die bisherige Formulierung nicht präzise genug war. Unternehmen, welche auf abgeschlossenen Tramnetzwerken oder nichtinteroperablen Schmalspurnetzen verkehren, fallen somit explizit nicht un- ter das LandVA, auch nicht, wenn sie grenzüberschreitend tätig sind. Artikel 1 Absatz 2 des ÄP-LandVA zu Artikel 3 Absatz 2 LandVA (Begriffsbestimmun- gen)

Artikel 3 Absatz 2 LandVA enthält verschiedene Begriffsbestimmungen in Bezug auf den Schienenverkehr. Artikel 1 Absatz 2 des ÄP-LandVA führt den Begriff «grenz- überschreitender Schienenpersonenverkehr» neu ein.

Gemäss dieser Definition, die teilweise auf der Definition des grenzüberschreitenden Personenverkehrsdiensts in Artikel 3 Absatz 5 der Richtlinie 2012/34/EU beruht, ist der grenzüberschreitende Schienenpersonenverkehr als ein Personenverkehrsdienst zu verstehen, bei dem der Zug die Grenze zwischen den Vertragsparteien überquert.

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Dies schliesst das Recht ein, Fahrgäste an jedem Bahnhof auf der grenzüberschreiten- den Strecke aufzunehmen und an einem anderen abzusetzen, auch wenn diese Bahn- höfe im Gebiet der anderen Vertragspartei liegen, sofern der Hauptzweck des Ver- kehrsdienstes die grenzüberschreitende Beförderung ist. Auch wenn in der EU der Hauptzweck des internationalen Verkehrs als Kriterium aufgrund der nationalen Marktöffnung in der Zwischenzeit aus der Definition ausgeklammert wurde, bleibt dieses Kriterium im Verhältnis mit der Schweiz für beide Vertragsparteien relevant, da die Schweiz aufgrund des LandVA – im Gegensatz zu den EU-Mitgliedstaaten – nicht verpflichtet ist, den nationalen Schienenverkehrsmarkt zu öffnen. Artikel 1 Absätze 3–5 des ÄP-LandVA zu den Artikeln 7 (Abs. 1 und 2; Technische Normen), 9 (Abs. 1 und 4; Güterverkehr zwischen den Gebieten der Vertragsparteien) und 17 (Abs. 3; Für die Verkehrsunternehmer geltende Bedingungen) LandVA

Diese Artikel wurden angepasst und umformuliert, um dem in Artikel 5 Absatz 2 des IP-LandVA vorgesehenen Mechanismus zur Übernahme von EU-Rechtsakten Rech- nung zu tragen, wonach das gleiche Ergebnis erzielt werden muss. Artikel 1 Absatz 6 des ÄP-LandVA zu Artikel 24 LandVA (Zugangsrechte zum Eisen- bahnfahrweg und Transitrechte)

Artikel 1 Absatz 6 des ÄP-LandVA enthält Anpassungen von Artikel 24 LandVA hinsichtlich der Transitrechte und der Zugangsrechte zum Fahrweg.

Nach Artikel 24 Absatz 1 LandVA haben die Eisenbahnverkehrsunternehmen einer Vertragspartei einerseits für das Erbringen von grenzüberschreitenden Verkehrsdiens- ten das Transitrecht und das Zugangsrecht zum Fahrweg der anderen Vertragspartei unter den Bedingungen des EU-Rechts, auf das in Anhang 1 Abschnitt 4 LandVA verwiesen wird. Andererseits sieht ein neuer Absatz 1a für Eisenbahnverkehrsunternehmen einer Ver- tragspartei das Recht vor, Fahrgäste an jedem Bahnhof auf der grenzüberschreitenden Strecke aufzunehmen und an einem anderen abzusetzen, sofern der Hauptzweck in der Beförderung von Fahrgästen vom Gebiet einer Vertragspartei in das Gebiet der anderen Vertragspartei besteht (Möglichkeit zur Kabotage im Nebenzweck). Es wird präzisiert, dass die zuständigen Behörden der Vertragsparteien, wie zum Beispiel ein Schweizer Kanton, oder die betroffenen Eisenbahnunternehmen das BAV im Rahmen des Prozesses zur Konzessionserteilung ersuchen können, zu bestimmen, ob der Hauptzweck des Verkehrsdienstes in der Beförderung von Fahrgästen vom Gebiet ei- ner Vertragspartei in das Gebiet der anderen Vertragspartei besteht. Dieser Haupt- zweck ist so zu verstehen, dass der grössere Teil der Einnahmen aus der grenzüber- schreitenden Beförderung der Passagiere resultiert und nicht aus den Beförderungen innerhalb der anderen Vertragspartei (Kabotage). Eine Verbindung, die primär darauf abzielt, Passagiere innerhalb der Schweiz zu befördern, jedoch auch über die Grenze ins benachbarte Ausland führt, würde dieses Kriterium daher nicht erfüllen und könnte nicht eigenständig durch ein EU-Eisenbahnverkehrsunternehmen angeboten werden. Dasselbe gilt umgekehrt sinngemäss für Schweizer Eisenbahnverkehrsunter- nehmen, die Verbindungen in EU-Mitgliedstaaten anbieten wollen (zur Prüfung des Hauptzweckes durch die RailCom s. Ziff. 2.5.7.1.1).

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Damit soll sichergestellt werden, dass solche grenzüberschreitenden Angebote mit Zwischenhalten nicht primär dazu genutzt werden, den nationalen Markt zu bedienen. Indem im LandVA festgehalten wird, unter welchen Bedingungen der Marktzugang im internationalen Schienenpersonenverkehr erfolgt, wird verhindert, dass die künf- tige Weiterentwicklung des EU-Rechts die Schweiz in diesem Bereich verpflichtet. Sollte sich ein Widerspruch zu Artikel 24 ergeben, wäre in einer Einzelfallanalyse zu prüfen, ob die Übernahme mit dem Geltungsbereich und dem Ziel des LandVA ver- einbar wäre. Ein Beispiel dafür ist das Kriterium des Hauptzwecks, welches zwischen EU-Mitgliedstaaten seit der nationalen Marktöffnung in der EU nicht mehr gilt, im Verhältnis zwischen der EU und der Schweiz aber angewendet werden wird.

Zusätzlich zum Hauptzweck gibt es gemäss Richtlinie 2012/34/UE, welche die Rah- menbedingungen des internationalen Marktzugangs definiert, die Möglichkeit zu prü- fen, ob durch ein neues Angebot das bestehende bestellte Angebot wirtschaftlich ge- fährdet sein könnte (Art. 11 Richtlinie 2012/34/EU). Dies wäre gemäss EU-Recht ein Grund, das neue Angebot nicht zu ermöglichen. Das Schweizer Recht sieht dies be- reits heute in Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe b Personenbeförderungsgesetz vom 20. März 2009398 (PBG) vor (2. Punkt). Artikel 1 Absatz 7 des ÄP-LandVA zu Artikel 24a LandVA (Ausnahmen von der dyna- mischen Rechtsübernahme betreffend den Eisenbahnverkehr)

Zur Absicherung der Qualität und der Besonderheiten des schweizerischen Eisen- bahnverkehrssystems und zur Gewährleistung, dass die Errungenschaften der Schweiz im öffentlichen Verkehr im Rahmen der Öffnung des Markts für den grenz- überschreitenden Schienenpersonenverkehr nicht gefährdet werden, haben die Ver- tragsparteien einige Ausnahmen von der dynamischen Übernahme der EU-Rechtsakte durch die Schweiz im Bereich des grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehrs vereinbart (vgl. Art. 5 Abs. 7 des IP-LandVA).

Folgende Ausnahmen von der dynamischen Rechtsübernahme für die Schweiz sind in Artikel 24a LandVA festgehalten:

– Absatz 1: Die Schweiz hat die Möglichkeit, Eisenbahnverkehrsunterneh- men, die grenzüberschreitende Personenverkehrsdienste erbringen, zu ver- pflichten, sich an der Tarifintegration im öffentlichen Verkehr zu beteili- gen. Das bedeutet, dass Fahrgäste, die die Netze verschiedener öffentlicher Verkehrsunternehmen benutzen müssen, nur einen einzigen Fahrausweis benötigen. Wenn im Rahmen der Öffnung des Markts für den grenzüber- schreitenden Schienenpersonenverkehr ein Eisenbahnverkehrsunternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat einen Dienst in der Schweiz (mit der Möglich- keit, Fahrgäste an Bahnhöfen auf Schweizer Gebiet aufzunehmen und ab- zusetzen) als Nebenleistung anbietet, ist es notwendig, dieses Verkehrsun- ternehmen zur Teilnahme am Tarifintegrationssystem verpflichten zu können, damit das Funktionieren des öffentlichen Verkehrssystems der Schweiz weiterhin gewährleistet wird. In der Praxis bedeutet dies, dass das Eisenbahnverkehrsunternehmen, das einen grenzüberschreitenden Dienst in

398 SR 745.1

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der Schweiz betreibt, sich der ASP anschliesst und die Tarife der ASP an- erkennt, beispielsweise die Abonnemente wie das Generalabonnement oder das Halbtax (gemäss Art. 16 ff. PBG). Für Fahrgäste in der Schweiz heisst das, dass sie ihr Schweizer Abonnement oder ihren Fahrausweis verwenden können, auch dann, wenn sie einen von einem Eisenbahnverkehrsunterneh- men eines EU-Mitgliedstaats auf Schweizer Gebiet betriebenen Dienst mit Ein- und Aussteigen in der Schweiz (Kabotage) nutzen. Damit wird verhin- dert, dass Unternehmen für Verbindungen, die eine Reise innerhalb der Schweiz ermöglichen, eigene Tickets einführen, die bei anderen Unterneh- men nicht anerkannt werden. Das System lässt Spartickets oder andere zug- gebundene Tickets zu. In diesen Fällen kann das Unternehmen die Preise bis zu einem gewissen Grad selber festlegen, unter den von der Branche festgelegten Bedingungen, so, wie dies Schweizer Eisenbahnverkehrsunter- nehmen mit Spartickets bereits heute tun. Als Teil der ASP haben ausländi- sche Eisenbahnverkehrsunternehmen gleiche Rechte und Pflichten wie Schweizer Eisenbahnverkehrsunternehmen.

– Absatz 2: Auch für die Schweizer Instrumente für die Kapazitätssicherung (Netznutzungskonzept (NNK) / Netznutzungspläne (NNP)) wurde eine Aus- nahme definiert. Diese Ausnahme ist für die Schweiz wichtig. Damit ist klar, dass die Priorität des vertakteten Personenverkehrs im Sinne der in NNK und NNP gesicherten Kapazitäten des Personenverkehrs gilt. Der Schienengüterverkehr hat ebenfalls weiterhin im gleichen Masse die Kapa- zitäten zur Verfügung, die in den oben erwähnten Schweizer Kapazitätssi- cherungsinstrumenten festgelegt sind. Die Marktöffnung des internationa- len Schienenpersonenverkehrs schränkt diese Grundsätze nicht ein. Unternehmen aus der EU, die grenzüberschreitende Schienenpersonenver- kehrsdienste in der Schweiz planen und betreiben, werden in den bestehen- den schweizerischen Konsultationsverfahren im Rahmen der schweizeri- schen Instrumente zur Kapazitätsbewirtschaftung als interessierte Kreise behandelt. Das heisst, sie werden gleich behandelt wie schweizerische Un- ternehmen und können ihre Interessen in Bezug auf die Planung grenzüber- schreitender Kapazitäten gleichzeitig einbringen.

– Absatz 3: Die Schweiz hat die Möglichkeit, dem Personenverkehr gemäss dem Taktfahrplan, der für den Schienenverkehr im ganzen Gebiet der Schweiz anwendbar ist, Vorrang einzuräumen. Dieses Kriterium gilt diskri- minierungsfrei für die Vergabe von Bahntrassen an Eisenbahnverkehrsun- ternehmen der Vertragsparteien, die bezüglich Zugfrequenz vergleichbare Anträge einreichen. Schweizer Eisenbahnverkehrsunternehmen, die im Taktverkehr fahren, können weiterhin vertaktete Trassen nutzen, um ge- meinsam mit Kooperationspartnern eine Verbindung anzubieten, die im Ausland fortgesetzt wird.

– Die Gewährleistung eines ausreichenden Angebots an öffentlichem Ver- kehr ist in der Schweiz gemäss Artikel 81a BV Aufgabe des Bundes und der Kantone. Der Taktfahrplan ist ein zentrales Element, mit dem die öf- fentliche Hand diesem Auftrag nachkommt: Damit wird in der ganzen

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Schweiz auf eine kundenfreundliche und zuverlässige Art und Weise die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr und eine optimale Nutzung der Infrastruktur garantiert. Die Takte einzelner Linien sind aufeinander abge- stimmt, wodurch gute Umsteigebeziehungen zwischen den Linien resultie- ren und attraktive Reiseketten entstehen. Bund und Kantone haben denn auch in den letzten Jahrzehnten viele Investitionen getätigt, um den Takt- fahrplan zu ermöglichen – und sie investieren in Zukunft so viel wie noch nie, um dieses Angebot weiter ausbauen zu können. Aufgrund der aktuellen infrastrukturell bedingten Engpässe und des prognostizierten Mobilitäts- wachstums sind zum einen diese Investitionen erforderlich, zum anderen müssen die damit geschaffenen Kapazitäten auch möglichst effizient ge- nutzt werden, um die prognostizierte Mobilitätsnachfrage bewältigen zu können. Entsprechend werden die Ausbauten im Schweizer Eisenbahnnetz langfristig geplant: Die künftig erforderlichen Kapazitäten werden ermittelt und die dazu erforderlichen minimalen Kapazitäten je Verkehrsart (Perso- nenfernverkehr, regionaler Personenverkehr und Güterverkehr) werden mit dem NNK und den NNP wie bisher gesichert.

– Mithilfe der Bestellungen des Regionalen Personenverkehrs sowie der Fernverkehrskonzession, die nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht enthält, Angebote regelmässig zu fahren, können Bund und Kantone sicher- stellen, dass die erforderlichen Verkehre auf diesen geplanten Kapazitäten denn auch gefahren werden.

– Die Ausnahme im LandVA, dem vertakteten Verkehr bei der Trassen- vergabe innerhalb der Kapazitäten für den Personenverkehr Vorrang ein- räumen zu können, ist ein wichtiges Instrument, um das Ziel, ein ausrei- chendes Angebot an öffentlichem Verkehr in der Schweiz zu gewährleisten, erreichen zu können. Damit kann ausgeschlossen werden, dass ausschliess- lich gewinnorientierte Anbieter einzelne Trassen aus dem Taktfahrplan be- setzen und so Lücken in den Takt reissen könnten, falls ein Angebot wirt- schaftlich nicht erfolgreich ist und deshalb eingestellt wird oder regelmässig mit Verspätung an der Grenze der Schweiz ankommt. Die potentiell nega- tiven Auswirkungen auf den Schweizer öffentlichen Verkehr können so ver- mieden werden. Das Kriterium der Frequenz entscheidet, welches Unter- nehmen berücksichtigt wird, wenn auf der gleichen Strecke mehrere Unternehmen ein Angebot im Takt anbieten möchten. Möchte ein Unter- nehmen das Angebot von morgens früh bis abends spät anbieten, ein weite- res zwar auch ein regelmässiges Angebot, aber nicht in der gleich hohen Frequenz, so wird demjenigen Unternehmen Vorrang eingeräumt, welches mehr vertaktete Verkehre auf dieser Strecke über den ganzen Tag anbietet. Das Unternehmen, welches die tiefere Frequenz anbieten möchte, hat kei- nen Anspruch, einen Teil des gleichen vertakteten Verkehres zu fahren. Bei einem ausländischen Unternehmen käme zusätzlich die Bedingung des Hauptzwecks dazu: Es kann in der Schweiz ausschliesslich Verkehre eigen- ständig anbieten, welche die grenzüberschreitendende Beförderung als Hauptzweck haben (vgl. Artikel 24 Absatz 1a).

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– Grenzüberschreitende Angebote von Eisenbahnverkehrsunternehmen aus EU-Mitgliedstaaten können somit ausserhalb der in den Kapazitätssiche- rungsinstrumenten gesicherten Kapazitäten für den vertakteten Verkehr ent- stehen. Das heisst, es wird sich um zusätzliche Angebote zum Taktfahrplan handeln. Um diese zu ermöglichen, erhalten Anträge für den internationalen Schienenpersonenverkehr (sowohl von ausländischen als auch von Schwei- zer Eisenbahnverkehrsunternehmen) für Trassen im jährlichen Fahrplan- und Trassenbestellverfahren bei den Restkapazitäten in der Schweiz Priori- tät. Die Zuteilung der Restkapazitäten, bestehend aus freien und freigeblie- benen Kapazitäten, erfolgt, nachdem alle Verkehre (des Personen- wie des Güterverkehrs), für die im NNP Kapazitäten gesichert sind, zugeteilt wur- den. Die Zuteilung in Restkapazitäten erfolgt jeweils für ein Jahr.

– Absatz 4: Die Schweiz hat das Recht, in den Genehmigungen und Konzes- sionen, die Verkehrsunternehmen erteilt werden, nichtdiskriminierende Bestimmungen über Sozialstandards (wie orts- und branchenspezifische Lohn- und Arbeitsbedingungen) einzuschliessen. Um ein allfälliges Sozial- dumping zu vermeiden, müssen Eisenbahnverkehrsunternehmen aus EU- Mitgliedstaaten ebenfalls die schweizerischen Lohn- und Arbeitsbedingun- gen einhalten, wenn sie auf schweizerischem Gebiet tätig sind. Vor diesem Hintergrund erarbeitet das BAV unter Einbezug der Sozialpartner eine Wei- sung zu den Sozialstandards (s. Ziff. 2.5.7.2).

– Absatz 5: Die Ausnahme in Bezug auf die Vorschriften für die Vergabe von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für grenzüberschreitende Schie- nenpersonenverkehrsdienste im Regional-, Stadt- und Vorortverkehr sieht vor, dass die Schweiz einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag für denje- nigen Teil eines grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehrsdienstes im Regional-, Stadt- und Vorortverkehr, der auf Schweizer Gebiet durchge- führt wird, weiterhin direkt (d. h. ohne Ausschreibung) vergeben kann. Im Gegensatz zu den EU-Mitgliedstaaten wären in der Schweiz Ausschreibun- gen nicht obligatorisch. Der öffentliche Dienstleistungsauftrag kann direkt entweder an den Betreiber vergeben werden, der den öffentlichen Dienst- leistungsauftrag im Gebiet der EU erhalten hat, oder an den Betreiber, der mit dem Eisenbahnverkehrsunternehmen kooperiert, das den öffentlichen Dienstleistungsauftrag für den Betrieb der Linie im Gebiet der EU erhalten hat. Die in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007399 vorgesehene Ausschrei- bungspflicht gilt in dieser Situation nicht. Die übrigen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 finden mit Ausnahme von Artikel 5a An- wendung. Das Vergabeverfahren ist von den zuständigen Behörden im Vo- raus zu vereinbaren. Diese Ausnahme ist für die Schweiz wichtig, denn in der EU müssen in Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 auch regionale grenzüberschreitende Schienenpersonenverkehre seit 2024 im

399 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Ok- tober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Strasse, Fassung ge- mäss Art. 1 Abs. 18 Bst. c ÄP-LandVA.

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Regelfall ausgeschrieben werden. Dieser Absatz des neuen Artikels 24a be- trifft nicht den Strassenverkehr. Das heisst, für die Vergabe von öffentlichen Dienstleistungsaufträgen für grenzüberschreitende Personenverkehrs- dienste mit Bussen gelten die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007. Die Ausnahme von der Ausschreibungspflicht wird auch im Beihilfeprotokoll-LandVA gespiegelt (s. Ziff. 2.5.6.4). Artikel 1 Absatz 8 des ÄP-LandVA zu Artikel 29a LandVA (Beteiligung an der Eisen- bahnagentur der Europäischen Union)

Auf der Grundlage von Artikel 1 Absatz 8 des ÄP-LandVA wird auf Vorschlag der Schweiz ein neuer Artikel 29a in das LandVA eingefügt. Mit dieser neuen Bestim- mung erhält die Schweiz das Recht, sich nach Massgabe von Artikel 75 der Verord- nung (EU) 2016/796400 an der Arbeit der ERA zu beteiligen, einschliesslich ange- messenem Zugang zu Datenbanken und Registern. Will die Schweiz künftig von diesem Recht Gebrauch machen, muss in einer Vereinbarung mit der Agentur insbe- sondere Art und Umfang der Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der Agentur im Einzelnen geregelt werden. Diese Vereinbarung würde insbesondere auch Bestim- mungen zu Finanzbeiträgen und Personalfragen enthalten. Sie kann zudem eine Ver- tretung der Schweiz ohne Stimmrecht im Verwaltungsrat vorsehen.

Es wird klargestellt, dass die ERA in der Schweiz keine Durchführungsbefugnis hat und dass die Bestimmungen der Verordnung (EU) 2016/796, die solche Befugnisse vorsehen, nicht in Anhang 1 LandVA integriert werden. Sollten die Parteien in Zu- kunft entscheiden, dass der ERA solche Kompetenzen gegeben werden (wie z.B. die Ausstellung von Fahrzeugzulassungen oder Sicherheitsbescheinigungen für Eisen- bahnverkehrsunternehmen auch für die Schweiz), müsste der Artikel 29a LandVA entsprechend angepasst werden.

Am 20. Mai 2015 hatte der Bundesrat ein Verhandlungsmandat verabschiedet, um die notwendigen Änderungen am LandVA für eine Teilnahme der Schweiz an der ERA vorzunehmen. Aufgrund der ungeklärten institutionellen Fragen wurden die Gesprä- che nicht abgeschlossen und es wurden Übergangsmassnahmen auf der Grundlage des Beschlusses Nr. 2/2019401 vom 13. Dezember 2019 des Landverkehrsausschusses Gemeinschaft/Schweiz zu den Übergangsmassnahmen zur Aufrechterhaltung eines reibungslosen Eisenbahnverkehrs zwischen der Schweiz und der Europäischen Union angewendet. Seitdem wurde dieser Beschluss immer wieder um ein weiteres Jahr ver- längert. Die EU entschied jedes Jahr aufs Neue, ob sie den Beschluss verlängern sollte, was die Planungssicherheit für die Unternehmen und die Eisenbahnindustrie der Schweiz beeinträchtigte. In der Gemeinsamen Erklärung haben die Vertragsparteien vereinbart, den Beschluss im Intervall von drei Jahren zu verlängern (s. Ziff. 2.5.6.3: Gemeinsame Erklärung). Artikel 1 Absatz 9 des ÄP-LandVA zu Artikel 32a LandVA (Ausschluss von Erhöhun- gen der Strassenkapazität)

400 Verordnung (EU) 2016/796 des Europäischen Parlaments und des Rates vom

11. Mai 2016 über die Eisenbahnagentur der Europäischen Union, Fassung gemäss Art. 1 Abs. 8 ÄP-LandVA. 401 SR 0.740.726

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Mit Artikel 1 Absatz 9 des ÄP-LandVA wird ein neuer Artikel 32a ins LandVA ein- gefügt. Diese Bestimmung betrifft den Ausschluss von Erhöhungen der Strassenka- pazität, der eine Ausnahme von der dynamischen Rechtsübernahme darstellt (vgl. Art. 5 Abs. 7 des IP-LandVA).

Mit dieser Ausnahme soll sichergestellt werden, dass neue Infrastrukturen zum Zweck der Strassensicherheit wie der Bau einer zweiten Strassenröhre durch den Gotthard nicht als Erhöhung der Strassenkapazität erachtet werden. In der Bestimmung wird festgehalten, dass die Begrenzung der Strassenkapazität nicht als einseitige mengen- mässige Beschränkung gilt. Diese Präzisierung steht im Zusammenhang mit Arti- kel 32 LandVA, der die Grundsätze festlegt, die in der Verkehrspolitik zu beachten sind. Einer dieser Grundsätze ist die Nichteinführung einseitiger mengenmässiger Be- schränkungen.

Diese Ausnahme steht im Einklang mit Artikel 84 Absatz 3 der Bundesverfassung (Eidgenössische Volksinitiative zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitver- kehr) und der Beschränkung, die im Bundesgesetz vom 17. Juni 1994402 über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (Sanierung des Gotthard-Strassentunnels) vor- gesehen ist. Die Vereinbarkeit dieser Massnahme mit dem LandVA war von der EU bestätigt worden (Briefwechsel zwischen dem damaligen Verkehrskommissar bzw. der damaligen Verkehrskommissarin der EU und der damaligen Bundesrätin Doris Leuthard vom 11.3.2014 und 16.12.2015).

Artikel 1 Absätze 10 und 11 des ÄP-LandVA zu den Artikeln 40 (Massnahmen seitens der Schweiz) und 42 (Überprüfung der Gebühren) LandVA

Diese Bestimmungen sehen eine Änderung der Artikel 40 und 42 LandVA in Bezug auf die Gebührenregelung für Kraftfahrzeuge vor. Sie wurden auf Initiative der Schweiz angepasst. In den Jahren zuvor hatte sich die EU geweigert, diese Bestim- mungen anzupassen. Eine Anpassung war notwendig, da immer weniger Möglichkei- ten offenstehen, die Abgabetarife nach Fahrzeugtyp zu differenzieren (Zuwachs der Anzahl der Fahrzeuge, die nicht in der Formulierung in Art. 40 Abs. 2 enthalten sind).

Die LSVA ist eines der wichtigsten Instrumente der Schweizer Verlagerungspolitik. Der Schwerverkehr auf der Strasse begleicht im Sinne des Verursacherprinzips die von ihm verursachten externen Kosten. Es entsteht der notwendige Anreiz, so viele Güter wie möglich von der Strasse auf die Schiene zu verlagern.

Die bisherigen Artikel 40 und 42 des LandVA enthalten Formulierungen, welche eine Berücksichtigung von technologischen Entwicklungen bei Schwerverkehrsfahrzeu- gen auf der Strasse für die langfristige Weiterentwicklung der LSVA verhindern. Dies betrifft insbesondere den expliziten Verweis auf die EURO-Emissionsnormen als für die Einteilung in Abgabekategorien massgebende Kriterien gemäss Artikel 40 Absatz

2 LandVA. Eine Berücksichtigung des CO2-Ausstosses von Fahrzeugen ist beispiels-

402 SR 725.14

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weise heute nicht möglich, während die EU ihrerseits eine solche Differenzierung be- reits 2022 mit der revidierten Eurovignetten-Richtlinie403 eingeführt hat. Genauso we- nig wäre heute eine Ausgestaltung der LSVA mit mehr oder weniger als drei Abga- bekategorien möglich, da Artikel 40 Absatz 2 LandVA die Anzahl Abgabekategorien bereits verbindlich festlegt. Ohne Anpassung würden die Verlagerungswirkung der LSVA über die Zeit nachlassen und die Einnahmen sinken. Um die Ziele der Schwei- zer Verlagerungspolitik auch langfristig weiterverfolgen zu können, bedarf es mehr Flexibilität.

Die revidierten Artikel 40 und 42 LandVA sind bewusst technologieoffen formuliert. Sie ermöglichen es der Schweiz in Zukunft, die Kriterien, nach denen die Fahrzeuge in die Abgabekategorien der LSVA eingeteilt werden, an die technologischen Ent- wicklungen in der Fahrzeugindustrie anzupassen. Mit der neuen Formulierung von Artikel 40 Absatz 2 können emissionsbasierte Kriterien (bspw. CO2-Emissionen des Fahrzeugs) eingeführt werden. Verbrauchsbasierte Kriterien (bspw. Energieeffizienz) können künftig mit einem Beschluss des Gemischten Ausschusses des Landverkehrs- abkommens für die Differenzierung der Abgabekategorien eingeführt werden.

Sollte die Möglichkeit der Weiterentwicklung der LSVA zu Anpassungen der Schweizer Gesetzgebung (primär der Verordnung vom 27. März 2024404 über die Schwerverkehrsabgabe (Schwerverkehrsabgabeverordnung; SVAV) sowie allenfalls des Bundesgesetz vom 19. Dezember 1997405 über eine leistungsabhängige Schwer- verkehrsabgabe (Schwerverkehrsabgabegesetz; SVAG)) führen, so unterstünden diese Anpassungen weiterhin den nationalen Gesetzgebungsprozessen der Schweiz. Der Bundesrat hat am 28. Mai 2025 die Botschaft zur Weiterentwicklung der LSVA zuhanden des Parlaments verabschiedet, die unabhängig von der Anpassung der Arti- kel 40 und 42 LandVA ist. Weiter wurden in Artikel 40, 42 und in Anhang 10 diverse überholte Übergangsbe- stimmungen entfernt, welche heute und in Zukunft nicht mehr relevant sind. Gleich- zeitig bleiben mehrere Regelungen in diesen beiden Artikeln unverändert. Artikel 1 Absatz 12 des ÄP-LandVA zu Artikel 46 Absatz 1 LandVA (Einseitige Schutzmassnahmen)

Aufgrund der Änderung von Artikel 40 LandVA müssen auch die Verweise auf diese Bestimmung in Artikel 46 Absatz 1 LandVA angepasst werden. Artikel 1 Absatz 13 des ÄP-LandVA zu Artikel 51 LandVA (Gemischter Ausschuss)

Artikel 51 LandVA, mit dem der Gemischte Ausschuss des LandVA eingesetzt wird, wird aufgrund der neuen Mechanismen, die durch das IP-LandVA eingeführt wurden,

403 Richtlinie 1999/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 1999 über die Erhebung von Gebühren für die Benützung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge, ABl. L 187 vom 20. Juli 1999, S. 42; zuletzt geändert durch Richtlinie (EU) 2022/362, ABl. L 69 vom 4.3.2022, S. 1. 404 SR 641.811 405 SR 641.81

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angepasst. Die im IP-LandVA (s. Ziff. 2.1.6.7) vorgesehenen Anpassungen zielen da- rauf ab, die Bestimmungen über die Zuständigkeiten des Gemischten Ausschusses, die in den bilateralen Abkommen dieses Pakets enthalten sind, so weit wie möglich zu harmonisieren. Am Inhalt der Bestimmung ändert sich jedoch nichts. Damit entfällt die bisherige Bezeichnung des Gemischten Ausschusses als «Gemischter Landver- kehrsausschuss Gemeinschaft/Schweiz». Artikel 1 Absatz 14 des ÄP-LandVA zu Artikel 53 LandVA (Berufsgeheimnis)

Die Überschrift von Artikel 53 LandVA wird angepasst. Der Begriff «Vertraulich- keit» wird durch den Begriff «Berufsgeheimnis» ersetzt, der dem Inhalt dieser Be- stimmung besser entspricht. Artikel 1 Absatz 15 des ÄP-LandVA zu Artikel 53a LandVA (Verschlusssachen und vertrauliche, nicht als Verschlusssache eingestufte Informationen)

Nach Artikel 53 wird ein neuer Artikel 53a in das LandVA eingefügt, der den Um- gang mit vertraulichen Informationen betrifft. Der neue Artikel 53a sieht vor, dass die Vertragsparteien etwaige Verschlusssachen gemäss dem Abkommen vom 28. Ap- ril 2008 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über die Sicherheitsverfahren für den Austausch von Verschlusssachen austau- schen. Ausserdem wird mit diesem Artikel der Gemischte Ausschuss beauftragt, in einem zu diesem Zweck gefassten Beschluss Handlungsanweisungen zum Schutz der sensiblen Informationen festzulegen. Artikel 1 Absatz 16 des ÄP-LandVA zu Artikel 55 LandVA (Revision)

Artikel 1 Absatz 16 des ÄP-LandVA sieht eine Anpassung von Artikel 55 LandVA in Bezug auf die Revision des LandVA vor. Diese Anpassungen des Wortlauts hängen mit den Änderungen durch das IP-LandVA und den Änderungen in Artikel 51 LandVA zusammen. Artikel 1 Absatz 17 des ÄP-LandVA zu Artikel 57 LandVA (Räumlicher Geltungsbe- reich)

Mit Artikel 1 Absatz 17 des ÄP-LandVA wird der Wortlaut von Artikel 57 LandVA zum räumlichen Geltungsbereich angepasst. Der Verweis auf den Vertrag zur Grün- dung der Europäischen Gemeinschaft wird durch den Verweis auf den Vertrag über die Europäische Union und den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ersetzt. Artikel 1 Absatz 18 des ÄP-LandVA zu Anhang 1 LandVA (Anwendbare Bestimmun- gen)

Gemäss Artikel 1 Absatz 18 des ÄP-LandVA werden zwei einleitende Absätze in An- hang 1 LandVA eingefügt, die den bestehenden Einleitungssatz ersetzen (s. dazu auch die Erläuterungen in Ziff. 2.3.1.1).

Nach Absatz 1 muss die Schweiz zu den im Anhang 1 LandVA aufgeführten EU- Rechtsakten äquivalentes schweizerisches Recht schaffen (s. den Verweis auf Art. 5 des IP-LandVA), soweit diese Rechtsakte in den Geltungsbereich des Abkommens fallen. So muss die Schweiz beispielsweise kein äquivalentes Recht für rein nationale

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Verkehre schaffen, auch wenn Bestimmungen der in Anhang 1 aufgeführten EU- Rechtsakte in den EU-Mitgliedstaaten auf rein nationale Verkehre zur Anwendung gelangen. Gleich verhält es sich bei den Ausnahmen: Bestimmungen der in Anhang 1 aufgeführten EU-Rechtsakte, die in den Anwendungsbereich einer Ausnahme nach Artikel 5 Absatz 7 des IP-LandVA fallen, unterliegen nicht der dynamischen Rechts- übernahme. Folglich muss die Schweiz für solche Bestimmungen kein äquivalentes Recht schaffen (s. letzter Teilsatz von Absatz 1). Aufgrund der Regelung in Absatz 1 ist es nicht erforderlich, technische Anpassungen betreffend den Geltungsbereich des LandVA und die Ausnahmen von der dynamischen Rechtsübernahme bei den im An- hang 1 LandVA aufgeführten EU-Rechtsakten vorzunehmen.

Sofern in technischen Anpassungen nichts anderes bestimmt ist, gelten gemäss Ab- satz 2 die Rechte und Pflichten der EU-Mitgliedstaaten, die in den in Anhang 1 LandVA aufgeführten EU-Rechtsakten vorgesehen sind, auch für die Schweiz, unter Einhaltung des IP-LandVA (s. Ziff. 2.1.6.7). Damit wird sichergestellt, dass die Schweiz die gleichen Rechte wie die EU-Mitgliedstaaten hat und nicht als «Drittstaat» schlechter gestellt werden kann. Diese Regelung kommt naturgemäss ausserhalb des Geltungsbereichs des Abkommens nicht zur Anwendung. So gelten beispielsweise Rechte und Verpflichtungen für rein nationale Verkehre in den im Anhang 1 aufge- führten EU-Rechtsakten für die Schweiz nicht.

Die Regelung in Absatz 2 ist unter vollständiger Einhaltung des IP-LandVA anzu- wenden. Nach dem in Artikel 5 Absatz 2 des IP-LandVA festgelegten Äquivalenz- prinzip (gleiches Ergebnis – auch wenn die Schweiz unter Umständen einen unter- schiedlichen Ansatz für das Erreichen eines Ziels wählt) muss die Schweiz die in Anhang 1 LandVA aufgeführten Rechtsakte nicht als solche anwenden, sondern die gleichen Ergebnisse erzielen. Die Schweiz hat in der Vergangenheit teilweise andere Massnahmen getroffen, um das von den EU-Rechtsakten vorgegebene Ziel zu errei- chen. Die Europäische Kommission hat diese Massnahmen vor der Integration der EU-Rechtsakte in den Anhang 1 LandVA geprüft und die Umsetzung der Schweiz als äquivalent bestätigt. Auch wenn diese Prüfung in Zukunft entfällt, gilt weiterhin der Grundsatz, dass die Schweiz im Hinblick auf die Erreichung der in den EU- Rechtsakten vorgegebenen Ziele über einen gewissen Spielraum verfügt. Daher sind bei den in Anhang 1 aufgeführten EU-Rechtsakten keine technischen Anpassungen erforderlich, wenn die Schweiz Massnahmen trifft, die von den Massnahmen im EU- Recht abweichen, aber dessen Ziele erreichen.

Darüber hinaus ist im Kontext der technischen Anpassungen und dem hier erläuterten Absatz 2 auch der Zwei-Pfeiler-Ansatz gemäss Artikel 8 Absatz 2 und 4 des IP- LandVA relevant für die Anwendung der in den Anhang 1 LandVA integrierten EU- Rechtsakte wichtig: Grundsätzlich ist jede Vertragspartei auf ihrem Territorium für die Anwendung der Abkommen zuständig (Art. 8 Abs. 2 IP-LandVA). Zudem haben EU-Institutionen nur dann Überwachungskompetenzen in Bezug auf die Schweiz, wenn das Abkommen dies explizit vorsieht (Art. 8 Abs. 4 IP-LandVA). Im Landver- kehrsabkommen sind keine Überwachungskompetenzen von EU-Institutionen in Be- zug auf die Schweiz explizit vorgesehen. Das bedeutet, wenn ein in den Anhang inte- grierter EU-Rechtsakt eine Überwachung der EU-Mitgliedstaaten durch die EU-

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Institutionen vorsieht (beispielswiese gestützt auf an die EU verpflichtend einzu- reichende Berichte), gilt dies nicht für die Schweiz. Entsprechend sind keine techni- schen Anpassungen erforderlich, um diese Unterschiede bei der Umsetzung im Detail darzustellen. Dennoch können entsprechende Informationen im Gemischten Aus- schuss des LandVA ausgetauscht werden (Art. 8 Abs. 1 IP-LandVA). Das ist heute schon Praxis.

Aufgrund dieser Rechtslage haben die Vertragsparteien weitgehend darauf verzichtet, technische Anpassungen aufzunehmen. Bereits gefasste Beschlüsse des Gemischten Ausschusses, die Hinweise zur Anwendung bestimmter EU-Rechtsakte enthalten, wurden aus Gründen der Transparenz als technische Anpassungen aufgenommen.

So werden gemäss Artikel 1 Absatz 18 Buchstabe b Ziffern iii bis viii des ÄP-LandVA bei den folgenden Rechtsakten Verweise auf bestehende Beschlüsse des Gemischten Ausschusses des LandVA respektive deren Inhalt eingefügt: Richtlinien 2007/59/EG406, (EU) 2016/797407, (EU) 2016/798408 und Durchführungsverordnun- gen (EU) 2018/545409, (EU) 2018/763410, (EU) 2019/250411. Gemäss Artikel 1 Ab- satz 18 Buchstabe b Ziffer ii des ÄP-LandVA werden bestimmte EU-Rechtsakte, die in Anhang 1 LandVA aufgeführt sind, aus diesem Anhang gestrichen, da sie in der EU aufgehoben wurden.

Gemäss Artikel 1 Absatz 18 Buchstabe b Ziffer i des ÄP-LandVA werden die folgen- den Rechtsakte in Anhang 1 Abschnitt 4 LandVA eingefügt:

406 Richtlinie 2007/59/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Zertifizierung von Triebfahrzeugführern, die Lokomotiven und Züge im Eisen- bahnsystem in der Gemeinschaft führen, Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. iii ÄP- LandVA. 407 Richtlinie (EU) 2016/797 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Europäischen Union (Neufassung), Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. iv des Änderungsprotokolls zum LandVA. 408 Richtlinie (EU) 2016/798 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über Eisenbahnsicherheit (Neufassung), Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. v ÄP- LandVA. 409 Durchführungsverordnung (EU) 2018/545 der Kommission vom 4. April 2018 über die praktischen Modalitäten für die Genehmigung für das Inverkehrbringen von Schienenfahr- zeugen und die Genehmigung von Schienenfahrzeugtypen gemäss der Richtlinie (EU) 2016/797 des Europäischen Parlaments und des Rates, Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. vi ÄP-LandVA. 410 Durchführungsverordnung (EU) 2018/763 der Kommission vom 9. April 2018 über die praktischen Festlegungen für die Erteilung von einheitlichen Sicherheitsbescheinigungen an Eisenbahnunternehmen gemäss der Richtlinie (EU) 2016/798 des Europäischen Parla- ments und des Rates und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 653/2007 der Kommis- sion, Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. vii ÄP-LandVA. 411 Durchführungsverordnung (EU) 2019/250 der Kommission vom 12. Februar 2019 über die Muster der EG-Erklärungen und -Bescheinigungen für Eisenbahn-Interoperabilitätskom- ponenten und -Teilsysteme, das Muster der Typenkonformitätserklärung für Schienenfahr- zeuge und über die EG-Prüfverfahren für Teilsysteme gemäss der Richtlinie (EU) 2016/797 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der Ver- ordnung (EU) Nr. 201/2011 der Kommission, Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. viii ÄP-LandVA.

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Richtlinie 2012/34/EU zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahn- raums: Diese Richtlinie ist eine Neufassung der ersten Eisenbahnpakete (hauptsäch- lich 1. und 3. Paket). Sie enthält unter anderem das Element der Marktöffnung aus dem dritten Eisenbahnpaket. Die Aufnahme dieser Richtlinie in das LandVA bedeu- tet, dass im Rahmen der in den Absätzen 1–4 des neuen Artikels 24a LandVA vorge- sehenen Ausnahmen Verkehrsunternehmen aus der EU eigenständig einen grenzüber- schreitenden Dienst in der Schweiz anbieten können, sofern der Hauptzweck weiterhin die grenzüberschreitende Personenbeförderung ist, und umgekehrt Schwei- zer Eisenbahnverkehrsunternehmen Zugang zum Markt der EU-Mitgliedstaaten ha- ben. Kooperationen bleiben jedoch gemäss der Gemeinsamen Erklärung der Vertrags- parteien weiterhin möglich.

Delegierter Beschluss (EU) 2017/2075412: Dieser Delegierte Beschluss steht in direk- tem Zusammenhang mit der Richtlinie 2012/34/EU und wurde von der Schweiz äqui- valent umgesetzt.

Durchführungsverordnung (EU) 2016/545413 über Verfahren und Kriterien in Bezug auf Rahmenverträge für die Zuweisung von Fahrwegkapazität: Diese Durchführungs- verordnung steht in direktem Zusammenhang mit der Richtlinie 2012/34/EU und wurde von der Schweiz äquivalent umgesetzt.

Verordnung (EU) Nr. 913/2010414 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr: Die Schweiz hat diese Verordnung vor Jahren umgesetzt, deren Äquivalenz wurde jedoch nie festgestellt, weshalb sie bis an- hin nicht in den Anhang 1 integriert werden konnte.

Gemäss Artikel 1 Absatz 18 Buchstabe c des ÄP-LandVA wird folgender Rechtsakt in Anhang 1 Abschnitt 5 LandVA eingefügt: Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Strasse (PSO-Verordnung) steht in engem Zusammenhang mit der in der Richtlinie 2012/34/EU vorgesehenen Öffnung des Markts für den grenzüberschrei- tenden Schienenpersonenverkehr. In der Verordnung wird festgelegt, unter welchen Bedingungen die zuständigen Behörden den Betreibern eines öffentlichen Dienstes eine Ausgleichsleistung für die ihnen durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verursachten Kosten und/oder ausschliessliche Rechte im Gegenzug für die Erfüllung solcher Verpflichtungen gewähren, wenn sie ihnen gemeinwirt- schaftliche Verpflichtungen auferlegen oder entsprechende Aufträge vergeben. Für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr wird die Verordnung (EG)

412 Delegierter Beschluss (EU) 2017/2075 der Kommission vom 4. September 2017 zur Erset- zung des Anhangs VII der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Ra- tes zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums, Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. i ÄP-LandVA. 413 Durchführungsverordnung (EU) 2016/545 der Kommission vom 7. April 2016 über Verfah- ren und Kriterien in Bezug auf Rahmenverträge für die Zuweisung von Fahrwegkapazität, Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. i ÄP-LandVA. 414 Verordnung (EU) Nr. 913/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Sep- tember 2010 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähi- gen Güterverkehr, Fassung gemäss Art. 1 Abs. 18 Bst. b Ziff. i ÄP-LandVA.

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Nr. 1370/2007 unter den im neuen Artikel 24a Absatz 5 LandVA festgelegten Bedin- gungen, mit Ausnahme der Artikel 5 und 5a, die die Vergabe öffentlicher Dienstleis- tungsaufträge beziehungsweise das Eisenbahn-Rollmaterial betreffen, übernommen. Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gilt auch für den grenzüberschreitenden Perso- nenverkehr mit Bussen. Mit dieser Übernahme in das LandVA wird die Verordnung jedoch für nationale Bestellverfahren keine Anwendung finden, da ausschliesslich na- tionale Verkehre nicht unter das LandVA fallen.

Artikel 1 Absatz 19 des ÄP-LandVA zu Anhang 10 LandVA (Anwendungsmodalitä- ten für die Gebühren gemäss Artikel 40)

Aufgrund der Änderung von Artikel 40 LandVA ist eine Anpassung von Anhang 10 erforderlich.

Artikel 2 des ÄP-LandVA

In dieser Bestimmung wird das Verfahren für die Ratifikation und das Inkrafttreten des ÄP-LandVA festgelegt. Das Inkrafttreten des ÄP-LandVA ist an das Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets geknüpft.

2.5.6.3 Gemeinsame Erklärung

In einer Gemeinsamen Erklärung drücken die Vertragsparteien ihr gemeinsames Ver- ständnis in unterschiedlichen Bereichen aus. Im ersten Absatz bekräftigen sie, dass die EU unabhängige nationale Trassenverga- bestellen anerkennt, wie dies auch im LandVA vorgesehen ist (Art. 27 Abs. 1 LandVA). Die EU bestätigt damit, dass sie keine Absicht hat, die Trassenvergabe in Zukunft zu zentralisieren. Ausserdem besagt Artikel 27 Absatz 1 LandVA bereits heute explizit, dass jede Vertragspartei ihre Trassenvergabestelle benennt. Sollte die EU das ändern wollen, bräuchte es eine Anpassung des LandVA, womit beide Par- teien einverstanden sein müssten. Ebenfalls wird in dieser Gemeinsamen Erklärung festgestellt, dass die operativen Ab- läufe bei den Infrastrukturbetreiberinnen sind und auch in Zukunft bleiben. Im Fall von verspäteten Zügen, die Richtung Schweiz fahren, ist es an der Infrastrukturbetrei- berin zu entscheiden, ob kurzfristig eine alternative Trasse zur Verfügung gestellt werden kann, oder ob der Zug an der Grenze gewendet werden muss. Mit dieser Zu- ständigkeit kann die hohe Qualität auf dem Schweizer Netz gewährleistet werden und Verspätungen werden nicht importiert. Der nationale Taktfahrplan wird somit nicht eingeschränkt. Die bisherige Praxis bei Zugverspätungen kann demnach beibehalten werden. In einem zweiten Absatz bestätigen beide Seiten, dass Kooperationen zwischen Schweizer und EU-Eisenbahnverkehrsunternehmen erlaubt sind und dass deren An- gebote auch im Taktfahrplan verkehren dürfen. Die EU bekräftigt damit, dass sie nicht beabsichtigt, an dieser Situation in Zukunft etwas zu ändern. Auch hier kann die bis- herige Praxis demnach beibehalten werden. Gemäss dem dritten Absatz streben beide Seiten an, die Übergangsmassnahmen des Beschlusses Nr. 2/2019 zur Zusammenarbeit mit der ERA und zur Aufrechterhaltung eines reibungslosen Eisenbahnverkehrs zwischen der Schweiz und der EU künftig im

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Intervall von drei Jahren (statt wie anhin jährlich) zu verlängern. Dies wirkt sich po- sitiv auf die Rechtssicherheit der verschiedenen Akteure in der Schweiz sowie in der EU aus.

2.5.6.4 Protokoll über staatliche Beihilfen

Das Beihilfeprotokoll-LandVA wird in Ziffer 2.2 dieser Vernehmlassungsvorlage nä- her erläutert. Die völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen regeln einerseits das direkt anwendbare materielle Beihilfeverbot mit diversen ebenfalls direkt anwendbaren Ausnahmen, andererseits die Grundpfeiler des Überwachungsverfahrens. Im Folgen- den werden nur die spezifischen Aspekte des Beihilfeprotokolls mit Bezug zum LandVA erläutert.

Die im Beihilfeprotokoll-LandVA vorgesehenen Pflichten gelten nur für Beihilfen, die Unternehmen für Tätigkeiten gewährt werden, die unter den in Artikel 2 LandVA festgelegten Geltungsbereich des Abkommens fallen (s. Ziff. 2.2.5.3). Auf den rein inländischen Landverkehr finden diese Pflichten daher keine Anwendung.

Das Beihilfeprotokoll-LandVAsieht Ausnahmen vom grundsätzlichen Verbot der Ge- währung von Beihilfen durch die Schweiz vor. Dies sind zum einen die Ausnahmen nach Artikel 3 Absätze 2 und 3 des Protokolls. Für den Landverkehr ist vor allem Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe c des Protokolls von Bedeutung, der vorsieht, dass Bei- hilfen, die den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs oder der Abgeltung bestimmter, mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes zusammenhängender Leistun- gen entsprechen, zulässig sind. Letztere Bestimmung entspricht Artikel 93 des Ver- trags über die Arbeitsweise der EU (AEUV). Zum anderen sieht Anhang I des Proto- kolls über staatliche Beihilfen ein Ausnahmesystem vor. So wurde gemäss Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe d des Protokolls in Anhang I ein Abschnitt A eingefügt, aus dem die Beihilfen ersichtlich sind, die die Vertragsparteien als mit dem Binnenmarkt ver- einbar ansehen. Zudem wurde gemäss Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe e des Protokolls ein Abschnitt B in Anhang I aufgenommen, der die Beihilfen nennt, die von den Ver- tragsparteien als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können. Gegen- wärtig enthalten diese beiden Abschnitte keine Beihilfen. Der Gemischte Ausschuss des LandVA kann sie in Zukunft aber ergänzen. Des Weiteren sieht Artikel 3 Absatz 4 des Protokolls über staatliche Beihilfen vor, dass Beihilfen, die nach Anhang I Ab- schnitt C gewährt werden, als mit dem Binnenmarkt vereinbar gelten und von der No- tifizierungspflicht befreit werden. Abschnitt C (Gruppenfreistellungen) enthält einen Verweis auf die Kapitel I und III der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt sowie auf Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, die mit dem Änderungsprotokoll in Anhang 1 LandVA aufgenommen wird. Demnach gilt eine gemäss dieser Verordnung gewährte Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen beim Betrieb öffentlicher Personenverkehrsdienste als mit dem Binnenmarkt vereinbar. Diese Aus- gleichsleistungen sind zudem von der Pflicht zur vorherigen Anmeldung freigestellt. Der erwähnte Artikel 9 findet jedoch nur gemäss neuem Artikel 24a Absatz 5 LandVA Anwendung (s. Ziff. 2.5.6.2). Das bedeutet, eine Abgeltung, die die übrigen Voraus- setzungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erfüllt, ist auch dann mit dem Binnen-

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markt vereinbar und von der vorgängigen Anmeldung freigestellt, wenn keine Aus- schreibung durchgeführt wird. Auch im Landverkehr gilt gemäss Artikel 3 Absatz 6 des Beihilfeprotokolls die in Abschnitt D festgehaltene De-minimis-Schwelle für Bei- hilfen.

Anhang II des Beihilfeprotokolls-LandVAlistet in Abschnitt A Punkt 1 die in der EU im Rahmen des Protokolls anwendbaren Rechtsakte auf. In Abschnitt A Punkt 2 wird anschliessend festgehalten, dass die Schweiz ein Überwachungssystem errichtet und beibehält, das dem in der EU gemäss den unter Buchstabe a genannten Rechtsakten angewendeten System gleichwertig ist. Für den Landverkehr relevant ist auch hier die erwähnte Verordnung (EG) Nr. 1370/2007.

Aktuell sind keine Beihilfen zu Gunsten des Personen- und Güterverkehrs bekannt, die in den Geltungsbereich des LandVA fallen. Die Förderung des Service public (d. h. des inländischen bzw. regionalen Personenverkehrs) und des Schienengüterver- kehrs (national sowie alpenquerend) kann auch unter Einhaltung der Pflichten im Pro- tokoll über staatliche Beihilfen weitergeführt werden. Die Finanzierung der Eisen- bahninfrastruktur (Betrieb, Substanzerhalt und Ausbau) ist von den Beihilferegeln nicht erfasst. Und schliesslich sind im Strassengüterverkehr keine konkreten staatli- chen Unterstützungsmassnahmen bekannt. Eine abschliessende Beurteilung der bestehenden Beihilferegelungen im Landverkehr und deren Vereinbarkeit mit dem Beihilfeprotokoll wird durch die Schweizer Über- wachungsbehörde und bei allfälligen Beschwerden gegen zukünftige Umsetzungsbei- hilfen durch die Schweizer Gerichte erfolgen (s. Erläuterungen zum 6. Kapitel VE- BHÜG in Ziff. 2.2.7).

2.5.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses

Die Änderungen, welche am LandVA vorgenommen werden, verlangen gesetzliche Anpassungen des EBG sowie des PBG. Die Anpassungen dienen einerseits der Um- setzung von sich unmittelbar aus dem LandVA ergebenden Verpflichtungen der Schweiz (namentlich Art. 1 Abs. 6 und 7 des ÄP-LandVA) sowie andererseits der Umsetzung von in Anhang 1 des LandVA aufgenommenen Rechtsakten der EU (Art.

1 Abs. 18 des ÄP-LandVA).

Die Umsetzung des Protokolls über staatliche Beihilfen durch das neue Beihilfeüber- wachungsgesetz (BHÜG) wird in Ziffer 2.2 erläutert (s. insb. Ziff. 2.2.6 und 2.2.7). In Bezug auf die Sozialstandards sind Begleitmassnahmen vorgesehen.

2.5.7.1 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses 2.5.7.1.1 Eisenbahngesetz (EBG)

Art. 9b Abs. 4 letzter Satz Gemäss Artikel 24a Absatz 3 LandVA (Art. 1 Abs. 7 ÄP-LandVA, s. Ziff. 2.5.6.2) geniessen in der Schweiz Anträge für grenzüberschreitenden Schienenpersonenver- kehr sowohl von EU- als auch von Schweizer Eisenbahnverkehrsunternehmen für

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Trassen im jährlichen Fahrplan- und Trassenbestellverfahren bei den Restkapazitäten (bestehend aus freien und freigebliebenen Kapazitäten des Personen- wie des Güter- verkehrs) Priorität. Artikel 9b Absatz 4 EBG hält heute für die freie Kapazität, d.h. nicht im NNP gesicherte Kapazität, den Grundsatz fest, wonach der vertaktete Perso- nenverkehr bei der Trassenzuteilung Vorrang hat. Der Bundesrat kann schon heute Ausnahmen von dieser Priorität unter Berücksichtigung volkswirtschaftlicher und raumplanerischer Anliegen vorsehen. Die vorgeschlagene Ergänzung («sowie völker- rechtlicher Verpflichtungen») schafft die ausdrückliche Grundlage und bildet die Ver- bindung zwischen der neu im LandVA verankerten Prioritätenordnung und der Kom- petenz des Bundesrates, von diesem Grundsatz ausnahmsweise abzusehen. Für die freigebliebene Kapazität, d.h. im NNP gesicherte, aber nicht bestellte Kapazität, kennt das EBG hingegen bereits heute keine Prioritätenordnung. Es liegt deshalb in der Kompetenz des Bundesrates als Verordnungsgeber, eine allfällige Prioritätenordnung auf Verordnungsstufe vorzusehen, um der Verpflichtung aus dem LandVA nachzu- kommen.

Art. 40ater Abs. 2bis Der neue Artikel 24 Absatz 1a LandVA (Art. 1 Abs. 6 ÄP-LandVA) gewährt EU- Eisenbahnverkehrsunternehmen das Recht, im Rahmen von grenzüberschreitenden Angeboten auch innerhalb der Schweiz mehrere Haltestellen zu bedienen (s. Ziff. 2.5.6.2). Dies unter der Voraussetzung, dass der Hauptzweck dieses Angebots in der Beförderung von Personen zwischen dem Gebiet eines EU-Mitgliedstaates und der Schweiz liegt. Zuständigen Schweizer Behörden sowie betroffenen Eisenbahnver- kehrsunternehmen soll das Recht zukommen, den Hauptzweck eines solchen Ange- bots auf ihren Antrag hin überprüfen zu lassen. Die Überprüfung hat durch die zustän- dige Schweizer Regulierungsbehörde zu erfolgen. Kommt diese zum Schluss, dass das Erfordernis des Hauptzwecks nicht erfüllt ist, so kann einem Eisenbahnverkehrs- unternehmen mit Sitz in einem EU-Mitgliedstaates der Netzzugang in der Schweiz verweigert werden. Mit dem neuen Absatz 2bis erhält die RailCom als zuständige Regulierungsbehörde der Schweiz die dafür notwendigen Kompetenzen. Die RailCom wird dabei aus- schliesslich auf Antrag des BAV, eines betroffenen Kantons als Besteller oder eines betroffenen Eisenbahnverkehrsunternehmens tätig. Ein Eisenbahnverkehrsunterneh- men ist typischerweise dann betroffen, wenn es ein bestehendes, konzessioniertes (und allenfalls bestelltes) Angebot des nationalen Verkehrs betreibt, mit welchem das grenzüberschreitende Angebot eines EU-Eisenbahnverkehrsunternehmens in Kon- kurrenz tritt. Der Antrag zur Beurteilung kann bspw. im Rahmen der Konzessionser- teilung für das neue grenzüberschreitende Angebot gestellt werden. Erfolgt der Antrag in der Anhörung des Konzessionsverfahrens, so hat das BAV den Antrag an die zu- ständige RailCom weiterzuleiten. Der Antrag kann jedoch auch während einer bereits laufenden Konzession gestellt werden, sollte sich namentlich die Sachlage so geändert haben, dass der notwendige Hauptzweck angezweifelt werden kann. Die Beurtei- lungskriterien für die Erfüllung des Hauptzweckes sind vom Bundesrat auf Verord-

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nungsstufe (voraussichtlich in der Eisenbahn-Netzzugangsverordnung vom 25. No- vember 1998415) zu definieren. Die EU hatte die Bewertungskriterien in der Durch- führungsverordnung (EU) Nr. 869/2014416 festgelegt (Art. 8). Diese Durchführungs- verordnung wurde in der Zwischenzeit aufgehoben, weil die Prüfung des Hauptzwecks aufgrund der Marktöffnung für den inländischen Schienenpersonenver- kehr obsolet wurde. Nichtsdestotrotz kann die Verordnung der Schweiz als Orientie- rungshilfe dienen. So sah sie namentlich die Distanz und die gewählten Haltepunkte des Angebots, die Vermarktung des Angebots, das verwendete Rollmaterial sowie den Anteil der grenzüberschreitenden Beförderung am Umsatz oder den Passagierzahlen des Angebots im Vergleich zum Anteil der Binnenbeförderung als relevante Kriterien vor.

Art. 40aquater

Stellt die RailCom fest, dass der Hauptzweck eines grenzüberschreitenden Angebots nicht erfüllt ist, so kann dem EU-Eisenbahnverkehrsunternehmen nach Artikel 24 Ab- satz 1a LandVA (Art 1 Abs. 6 ÄP-LandVA) der Netzzugang verweigert werden. Als weitere Folge davon wird dem EU-Eisenbahnverkehrsunternehmen für sein Angebot die dafür erforderliche Konzession nicht erteilt bzw. eine allfällig bereits erteilte Kon- zession entzogen (vgl. Erläuterungen zu Art. 9 Abs. 2ter und 3bis PBG). Damit das BAV als Konzessionsbehörde die notwendigen Schritte vornehmen kann, hat die Rail- Com das BAV über den Eingang eines Antrages sowie über ihren Entscheid zu infor- mieren. 2.5.7.1.2 Personenbeförderungsgesetz (PBG)

Art. 9a Besondere Voraussetzungen für konzessionierte, grenzüberschreitende Angebote Aufgrund von Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe b geniessen bestehende, konzessionierte oder bewilligte Angebote sowohl des Fernverkehrs (s. Ziff. 1) als auch des bestellen Regionalverkehrs (s. Ziff. 2) einen erheblichen Schutz vor Konkurrenz durch neue Angebote. Für bestehende Angebote dürfen keine volkswirtschaftlich nachteiligen Wettbewerbsverhältnisse entstehen. So dürfen namentlich Angebote des Fernverkehrs nicht existenziell gefährdet und bestellte Angebote des Regionalverkehrs lediglich er- gänzt werden. Mit der Aufnahme des neuen Artikels 24 Absatz 1a des LandVA wird die Marktöffnung im Bereich des grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehrs vollzogen. Angebote des grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehrs im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 LandVA sowohl von Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Sitz in einem EU-Mitgliedstaat als auch von Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Sitz in der Schweiz unterstehen dadurch nicht diesem grundsätzlich mit der Konzession oder Bewilligung verbundenen Konkurrenzschutz. Sie dürfen sich insbesondere gegensei- tig konkurrenzieren. Dies ist Kern der angestrebten Marktöffnung und Gegenstand

415 SR 742.122 416 Durchführungsverordnung (EU) Nr. 869/2014 der Kommission vom 11. August 2014 über neue Schienenpersonenverkehrsdienste, ABl. L 239 vom 12.8.2014, S. 1.

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des neuen Artikel 9a Absatz 1. Der nationale öffentliche Verkehr ist davon nicht be- troffen, er geniesst weiterhin den oben erwähnten Konkurrenzschutz. Geschützt bleibt somit auch der vertaktete Fernverkehr auf der nationalen Teilstrecke, der in Koopera- tion mit einem ausländischen Eisenbahnverkehrsunernehmen ins Ausland weiterge- führt wird. Wird einem Eisenbahnverkehrsunernehmen der Netzzugang aufgrund des Entscheids der RailCom nach Artikel 40ater Absatz 2bis EBG verweigert, so wird das BAV als Konzessionsbehörde dem Unternehmen die Konzession nach Absatz 2 nicht erteilen. Gleiches hat dann zu gelten, wenn ein Angebot eines Eisenbahnverkehrsunterneh- mens eines EU-Mitgliedstaates den Hauptzweck nicht mehr erfüllt. In diesem Fall entzieht das BAV nach dem entsprechenden Entscheid der RailCom die bestehende Konzession. Vorbehalten bleibt eine allfällige Beschwerde gegen den Entscheid der RailCom ans Bundesverwaltungsgericht, wobei einer Beschwerde gegen einen Ent- scheid der RailCom gemäss Artikel 40aocties Absatz 2 nicht automatisch aufschiebende Wirkung zukommt.

Art. 31c Abs. 1 und 1bis Die Besteller von öffentlichem Verkehr (Bund und Kantone) erstellen bereits heute eine Ausschreibungsplanung für Angebote des regionalen Personenverkehrs auf der Schiene und Strasse. Die Ausschreibungsplanung umfasst die gemeinsam ausge- schriebenen Angebote, die mit oder ohne Bundesbeteiligung bestellt werden. Auf- grund der Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (insb. Art. 7 Abs. 2) sollen bestimmte Angaben betreffend geplante Ausschreibungen ein Jahr im Voraus trans- parent veröffentlicht werden. Es wird deshalb vorgeschlagen, dafür das bestehende Instrument der Ausschreibungsplanung zu nutzen und künftig auf sämtliche grenz- überschreitende Angebote auszuweiten. Neu sollen deshalb Angebote mit Abschnit- ten in Nachbarstaaten, welche weder gemeinsam zwischen Bund und Kantonen aus- geschrieben noch gemeinsam bestellt werden, ebenfalls in die Ausschreibungsplanung aufgenommen werden. Darunter fällt namentlich der Orts- verkehr. Absatz 1 hält aufgrund dieser Änderung neu nur noch den Grundsatz fest, wonach die Besteller eine Ausschreibungsplanung zu erstellen haben. Im neuen Absatz 1bis wird sodann konkretisiert, welche Ausschreibungen von Ange- boten in die Ausschreibungsplanung aufzunehmen sind. Nebst den bisherigen Ange- boten (Bst. a und b) sind dies sämtliche grenzüberschreitenden Angebote, welche von den Kantonen und/oder Gemeinden bestellt werden. Die Federführung für die Ausschreibungsplanung bleibt dabei weiterhin bei den Kan- tonen.

Art. 31d Veröffentlichung bestellter Angebote mit Linienabschnitten in Nachbarstaaten Diese neue Bestimmung ist ebenfalls direkt auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (Art. 7 Abs. 3) zurückzuführen. Ziel dieser jährlichen Übersicht ist die Erhöhung der Transparenz über die finanziell abgegoltenen, grenzüberschreitenden Leistungen. Das BAV publiziert bereits heute eine jährliche Übersicht der Abgeltungen im regionalen

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Personenverkehr, abrufbar auf der BAV-Website unter: Regionaler Personenverkehr - Bestellverfahren). Darunter fallen auch grenzüberschreitende Angebote. Neu sollen aber auch sämtliche Abgeltungen von grenzüberschreitenden Leistungen, welche ohne Bundesbeteiligung bestellt werden, in diese Übersicht mitaufgenommen werden. Damit das BAV eine vollständige Übersicht publizieren kann, werden die Kantone verpflichtet, diesem die notwendigen Angaben zu liefern. Der Bundesrat wird die zu liefernden Angaben voraussichtlich auf Verordnungsstufe (Verordnung vom 16. Ok- tober 2024417 über die Abgeltung und die Rechnungslegung im regionalen Personen- verkehr) festlegen, wobei die Bezeichnung der bestellten Linien und der Transportun- ternehmen sowie die Höhe der Abgabe und die Laufzeit der Bestellung von Relevanz sein werden.

Art. 32a Abs. 1bis Der neue Artikel 24a Absatz 5 des Landverkehrsabkommens schliesst die Möglich- keit einer gemeinsamen Ausschreibung öffentlicher Personenverkehrsdienste zwi- schen der Schweiz und einer Behörde eines EU-Mitgliedstaats nicht aus (s. Ziff. 2.5.6.2). Eine solche Ausschreibung unterliegt in diesem Fall den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, die neu in Anhang 1 des Abkommens aufgenommen wird und die Anforderungen an die Vergabe von grenzüberschreitenden Personenver- kehrsdiensten festlegt. Es wird darauf verzichtet, die zu beachtenden Vorgaben im Schweizer Recht in eigenständigen Bestimmungen abzubilden. Mit dem neuen Absatz 1bis wird jedoch klargestellt, dass bei solchen gemeinsamen Ausschreibungen die Vorgaben des Völkerrechts zu beachten sind. Diese Formulierung gewährleistet, dass auch bei gemeinsamen Ausschreibungen mit dem EFTA-Staat Liechtenstein das mas- sgebliche Völkerrecht zu berücksichtigen ist. Der Unterschied zu Absatz 1 liegt darin, dass die Besteller im Anwendungsfall von Absatz 1 die Ausschreibung eines Ange- bots mit Linienabschnitten in einem Nachbarstaat jeweils nur bis zur Grenze vorneh- men und deshalb das Verfahren für den Schweizer Abschnitt mit demjenigen für den Abschnitt im Nachbarstaat koordinieren sollen. Absatz 1 stellt dabei, im Gegensatz zu Absatz 1bis, keinen eigentlichen Fall dar, in welchem das Völkerrecht (Landver- kehrsabkommen) Anwendung findet.

Art. 35 Abs. 1 Es handelt sich hierbei lediglich um eine formale Anpassung: Der neue Artikel 9a Absatz 2 PBG führt neu das Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957418 (EBG) erst- malig im PBG ein, weshalb im vorliegenden Artikel künftig die Abkürzung (EBG) verwendet werden kann.

2.5.7.2 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassungen

Gemäss dem Common Understanding und dem Verhandlungsmandat müssen die So- zialstandards bei einer Öffnung des Markts für den grenzüberschreitenden Schienen- personenverkehr gewährleistet sein. Dieser Grundsatz konnte im neuen Artikel 24a Absatz 4 LandVA (s. oben) festgeschrieben werden.

417 SR 745.16 418 SR 742.101

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Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) hat im Auftrag des Bundesrats in der Konsultationsphase unter Einbezug der Sozialpartner zwei technische Gespräche unter der Leitung des BAV und abschlies- send einen Runden Tisch unter dem Vorsitz des Departementsvorstehers durchge- führt. Dabei wurde das Umsetzungskonzept für die Schweiz diskutiert. Als wichtiger Teil des Umsetzungskonzepts hat das UVEK vorgeschlagen, dass das BAV unter Ein- bezug der Sozialpartner eine Weisung erarbeiten soll. Diese soll als Grundlage für die Prüfung im Rahmen von Konzessionsverfahren dienen, ob Unternehmen, welche grenzüberschreitenden Schienenpersonenfernverkehr erbringen, die branchenübli- chen Arbeitsbedingungen einhalten. Am 19. Juni 2024 hat der Bundesrat das UVEK (BAV) formell beauftragt, eine Richt- linie bzw. Weisung zu den Sozialstandards im internationalen Schienenpersonenver- kehr zu erarbeiten und die Sozialpartner bei der Erarbeitung in geeigneter Weise mit- einzubeziehen. Diese Weisung soll dem BAV bei der Prüfung von Konzessions- und Bewilligungs- gesuchen als Massstab der Branchenüblichkeit der Sozialstandards dienen. Ein Un- ternehmen, das in der Schweiz regelmässigen und gewerbsmässigen Personentrans- port anbietet, benötigt nach Artikel 9 PBG eine Konzession oder eine Bewilligung. Voraussetzung zur Erlangung einer Konzession oder einer Bewilligung nach Artikel

9 PBG für ein Angebot in der Schweiz ist gemäss Absatz 2 unter anderem, dass das

Unternehmen nachweist, dass es die arbeitsrechtlichen Vorschriften einhält und die Arbeitsbedingungen der Branche gewährleistet (Bst. e). Zu den arbeitsrechtlichen Vorschriften und den Arbeitsbedingungen gehören unter anderem die Einhaltung des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971419 über die Arbeit in Unternehmen des öffent- lichen Verkehrs (Arbeitszeitgesetzes; AZG) sowie das Gewähren branchenüblicher Löhne. Diese Voraussetzungen muss das Unternehmen für den Streckenabschnitt in der Schweiz erfüllen. Aktuell erbringen in der Schweiz nur die SBB grenzüberschrei- tenden Personenfernverkehr auf der Schiene. Daher wird der Gesamtarbeitsvertrag (GAV) der SBB als Ausgangspunkt der Festlegung der Branchenüblichkeit herange- zogen werden, aber nicht abschliessend massgeblich sein. Das BAV benötigt eine objektive Beurteilungsgrundlage mit Kriterien und Schwel- lenwerten zur Prüfung der Frage, ob Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe e PBG zum Zeit- punkt des Einreichens eines Gesuches für eine Konzession oder eine Bewilligung für das Angebot auf dem Schweizer Territorium eingehalten wird (und auch während des Betriebs eingehalten wird). Die Weisung des BAV hat damit explizit nicht zum Zweck, einen möglichen GAV zu ersetzen. Ob die Sozialpartner gemeinsam einen GAV abschliessen oder nicht und ob dieser von der Weisung des BAV abweicht, liegt in der Verantwortung der Sozial- partner. Die Weisung soll ausschliesslich die Kriterien und Schwellenwerte für die Branche des nicht bestellten internationalen Schienenpersonenverkehrs festhalten. Sie deckt damit explizit nicht den grenzüberschreitenden bestellten sowie den rein nationalen Schienenpersonenverkehr in der Schweiz ab.

419 SR 822.21

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Ausserdem sieht die Weisung unter Einbezug der Sozialpartner ein Monitoring der Arbeitsbedingungen nach der Marktöffnung vor. Bei Bedarf kann der Bundesrat Mas- snahmen ergreifen. Die interessierten Gewerkschaften und Personalverbände wurden eng in die Erarbei- tung dieser Weisung einbezogen. Die Weisung wird zusammen mit der vorliegenden Vorlage in Kraft treten.

2.5.7.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die proaktive Begleitung im Meinungsbildungs- und Rechtsetzungsprozess der EU der für das LandVA relevanten Rechtsakte, deren zeitnahe Umsetzung im Schweizer Recht sowie deren Anwendung wird insbesondere für die Verwaltung mit einem er- höhten Ressourcenaufwand verbunden sein. Gleichzeitig senkt diese aufwändige Vor- arbeit den späteren Aufwand bei der Umsetzung ins Schweizer Recht. Insgesamt dürfte für die Verwaltung (BAV, Bundesamt für Strassen (ASTRA)) ein Mehrauf- wand aufgrund der stärkeren Mitspracherechte (Decision Shaping) resultieren. Demgegenüber besteht eine Gewähr, dass das für die Umsetzung der schweizerischen Verkehrspolitik sowie für den Marktzugang der Schweizer Transportwirtschaft wich- tige Abkommen weiterentwickelt werden kann und die Schweiz Anliegen bei der EU- Rechtsentwicklung frühzeitig einbringen kann. Vor diesem Hintergrund kann von ei- nem günstigen Kosten-Nutzen-Verhältnis ausgegangen werden.

2.5.7.4 Umsetzungsfragen

Auf Ebene des Bundes ist die Schaffung äquivalenten Schweizer Rechts zu den mit- tels ÄP-LandVA ins LandVA integrierten Rechtsakten anzugehen. Diese haben keine Anpassungen auf Gesetzesebene zur Folge. Es werden aber diverse Anpassungen auf Verordnungsebene erforderlich sein. Gemäss Abklärungen mit den Kantonen sind keine Anpassungen auf kantonaler Ge- setzes- oder Verordnungsstufe erforderlich.

2.5.8 Auswirkungen des Paketelements

Mit den in den Verhandlungen vereinbarten Änderungen des LandVA kann der Zu- gang der Vertragsparteien zu ihren jeweiligen Märkten erhalten, die Harmonisierung der einschlägigen Vorschriften und Verfahren im Landverkehr fortgesetzt und eine zwischen der Schweiz und der EU abgestimmte Verkehrspolitik gewährleistet wer- den. Damit wird das Risiko einer Erosion des LandVA beseitigt, die Rechtssicherheit und damit die Investitionssicherheit der Schweizer Eisenbahnverkehrsunternehmen, die im europäischen Transportmarkt tätig sind, steigt.

2.5.8.1 Auswirkungen auf den Bund

Die Schweiz wird bei der Ausarbeitung neuer Rechtsakte der EU frühzeitig einbezo- gen. Durch einen systematischen und direkten Einbezug kann die Schweiz ihre An- liegen besser einbringen. Insbesondere im Bereich der technischen Sicherheit und In- teroperabilität bei der Eisenbahn und in den europäischen Schienengüterverkehrskorridoren sowie im Strassenverkehr hat die Schweiz damit die

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Möglichkeit, auf Lösungen hinzuwirken, die in ihrem Interesse liegen. Die Umset- zung der Schweizer Verkehrspolitik wird so unterstützt. Damit verbunden ist eine en- gere Begleitung der EU-Rechtsentwicklung als bisher und eine zeitnahe Umsetzung der EU-Regelwerke.

Die Möglichkeit, bestellten Personenverkehr auf der Schiene in der Schweiz weiterhin direkt zu vergeben und nicht nach EU-Recht auszuschreiben, schützt die Besteller des öffentlichen Verkehrs vor allfälligen negativen Auswirkungen der dynamischen Rechtsübernahme im Bereich Landverkehr.

Die Ausstellung neuer Konzessionen und Genehmigungen sowie die Prüfung von Ge- suchen im Rahmen der Öffnung des Markts für den grenzüberschreitenden Schienen- personenverkehr könnte zu einer leichten Zunahme des Arbeitsaufwands für das BAV führen. Mit der Prüfung des Hauptzwecks erhält die RailCom neue Zuständigkeiten, die mit bestehenden Ressourcen wahrgenommen werden können (Art. 40ater Abs. 2bis EBG; s. Ziff. 2.5.7.1.1).

Die vorgenommenen Anpassungen bei der LSVA führen zu keinen direkten finanzi- ellen Auswirkungen für Bund, Kantone oder die Branche. Durch den grösseren Spiel- raum in der Ausgestaltung der LSVA eröffnen sie jedoch die Möglichkeit für eine künftig besser differenzierte Abgabe, welche positive Auswirkungen auf die Verlage- rung und die Deckung der externen Kosten hat.

Eine Anpassung des LandVA für eine künftige Weiterentwicklung der LSVA ist in absehbarer Zeit nicht mehr erforderlich. Gleiches gilt für eine engere Zusammenarbeit mit der ERA. Damit können in beiden Fällen Aufwände betreffend erneute Verhand- lungen und Arbeiten an separaten Botschaften ans Parlament vermieden werden.

Die Auswirkungen der neu geregelten Überwachung der staatlichen Beihilfen werden in Ziffer 2.2.9.1 beschrieben. Die voraussichtlichen sektorspezifischen Tätigkeiten können mit bestehenden Ressourcen bewältigt werden.

2.5.8.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die Kantone waren bei den Verhandlungen direkt involviert. Wichtige Entscheide wurden mit ihnen abgestimmt. Im Eisenbahnbereich sind die Auswirkungen auf die Kantone gering. Abgeschlossene Netze wie Schmalspurnetze oder Tramnetze und die ausschliesslich darauf verkehrenden Unternehmen sind vom LandVA nach wie vor nicht erfasst. Auf den übrigen Netzen sind im grenzüberschreitenden regionalen Schienenpersonenverkehr Direktvergaben auf Schweizer Boden weiterhin möglich und dürften auch die Regel bleiben. Bei diesen Direktvergaben gelten unverändert die Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes. Insbesondere städtische Gebiete und Tourismusregionen in Berggebieten könnten von ergänzenden Angeboten im interna- tionalen Schienenpersonenverkehr profitieren. Die Vergabe und Bestellung von grenzüberschreitenden regionalen oder lokalen Bus- linien des öffentlichen Verkehrs orientieren sich am EU-Recht, wobei die für die Schweiz relevanten Regelungen im Schweizer Recht, insbesondere im Personenbe- förderungsgesetz, weitgehend abgebildet sind.

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Die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 wird für die Kantone auch eine zusätzliche geringfügige administrative Begleitung erfordern (Art. 31c Abs. 1 und 1bis sowie Art. 31d PBG; s. Ziff. 2.5.7.1.2).

2.5.8.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Insgesamt ist eine Stabilisierung der Beziehungen im Landverkehr und eine Weiter- entwicklung des LandVA im Interesse der Schweizer Volkswirtschaft. Insbesondere der Transportsektor kann bei einer laufenden Weiterentwicklung des LandVA weiter- hin vom Zugang zum Europäischen Markt profitieren. Dieser Zugang und die damit verbundenen Transportdienstleitungen sind für die Versorgung der Schweiz wichtig.

Obwohl Prognosen zur Entwicklung des Personenverkehrs schwierig sind, insbeson- dere da das konkret entstehende Verkehrsangebot derzeit nicht bekannt ist, kann die Wettbewerbsfähigkeit im Bereich des grenzüberschreitenden Schienenpersonenver- kehrs insofern gestärkt werden, als mit einer Marktöffnung neue Anbieter die beste- henden Angebote ergänzen könnten. Dies führt durch den Wettbewerbsdruck wiede- rum zu einer allgemeinen Verbesserung der Angebote. Die Schweiz und die EU haben vereinbart, gerechte Wettbewerbsbedingungen (level playing field) zwischen Schweizer Eisenbahnverkehrsunternehmen und Eisenbahn- verkehrsunternehmen der EU durch die Einführung von Regeln über staatliche Bei- hilfen in den vom LandVA abgedeckten Bereichen des Landverkehrs zu gewährleis- ten. Es ist fraglich, ob die SBB als einzige Transportunternehmung, die in der Schweiz einen gesetzlich verankerten Zugang zur Bundestresorerie hat, möglicherweise von einer Begünstigung im Sinne der Beihilfedefinition profitiert. Allerdings sind die Zin- sen für die Tresoreriedarlehen marktkonform. In der Praxis wird ebenfalls von Bedeu- tung sein, ob beziehungsweise wie genau die SBB grenzüberschreitend und somit im Geltungsbereich des LandVA tätig wird. Auch auf dem privaten Kreditmarkt profitiert die SBB von der Bonität der Eidgenossenschaft. Dies gilt jedoch auch für ausländi- sche Staatsbahnen. Das Nebeneinander von subventionierten und eigenwirtschaftlich zu betreibenden Geschäftsfeldern ist generell herausfordernd. Aus diesem Grund wurden entspre- chende Verrechnungsgrundsätze festgelegt, um das Risiko von Quersubventionierung innerhalb der Eisenbahnunternehmen zu reduzieren (z.B. Spartentrennung gemäss Art. 50 EBG, Rechnungslegung gemäss Art. 35 ff. PBG und Artikel 60 der Verord- nung über die Abgeltung und die Rechnungslegung im regionalen Personenver- kehr420, Spartenrechnung gemäss neuem Art. 13 Abs. 6 Gütertransportgesetz421). Eine organisatorische Trennung der verschiedenen Geschäftsfelder nach Tätigkeiten inner- halb und ausserhalb des Geltungsbereichs des LandVA unter dem Dach eines Eisen- bahnunternehmens könnte die erforderliche Transparenz schaffen und allfällige Ab- grenzungsprobleme im Zusammenhang mit der Beihilfeüberwachung entschärfen. Für Markttätigkeiten innerhalb des EU-Binnenmarkts könnte sich ein Schweizer Ei- senbahnverkehrsunternehmen allenfalls gezwungen sehen, die organisatorischen und

420 SR 745.16

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buchhalterischen Voraussetzungen zu schaffen, um die beihilferechtlichen Risiken zu minimieren. Dies wäre mit zusätzlichem Aufwand für diese Unternehmen verbunden. Das nationale und internationale Geschäft beispielsweise der SBB im Schienengüter- verkehr ist organisatorisch und buchhalterisch in SBB Cargo und SBB Cargo Interna- tional aufgeteilt, was den Rahmen von allfälligen bestehenden Beihilfenregelungen im Geltungsbereich des Beihilfeprotokolls einschränkt. Die nationale Tätigkeit von SBB Cargo ist von den Vorschriften zu den staatlichen Beihilfen nicht betroffen, da dieses Unternehmen nicht im Geltungsbereich des LandVA tätig ist. Das LandVA legt die Grundlage für eine künftige engere Zusammenarbeit des BAV mit der ERA. Dies kann bei Zulassungsprozessen für grenzüberschreitende Angebote oder für international eingesetztes Rollmaterial zu geringeren administrativen Auf- wänden führen und so die nationalen Akteure entlasten.

2.5.8.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Öffnung des Markts für den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr kann für die Nutzenden die Vorteile zusätzlicher Bahnangebote, günstigerer Preise sowie eines Innovations- und Qualitätswettbewerbs zugunsten der Fahrgäste mit sich bringen. Der nationale öffentliche Verkehr kann mit den vorgesehenen Massnahmen vor negativen Auswirkungen wirksam geschützt werden.

Dank der Lohnschutzmassnahmen (z.B. Weisung zu den Sozialstandards) sind keine grossen Auswirkungen auf die Arbeitnehmenden zu erwarten. Dies umso weniger, als das Eisenbahnverkehrsunternehmen bei der Einreichung eines Konzessionsgesuchs schon heute nachweisen muss, dass es «die arbeitsrechtlichen Vorschriften einhält und die Arbeitsbedingungen der Branche gewährleistet» (Art. 9 Abs. 2 Bst. e PBG). Diese Regelung wird durch eine Bestimmung im ÄP-LandVA zum LandVA abgesichert (vgl. Art. 24a Abs. 5 LandVA).

2.5.8.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die zwischen der Schweiz und der EU abgestimmte Verkehrspolitik, wie sie durch das LandVA garantiert wird, ist Teil einer nachhaltigen und umweltfreundlichen Mo- bilität. Eine Weiterführung der mit der EU koordinierten Verkehrspolitik im Bereich des Güterverkehrs unterstützt den verfassungsmässigen Verlagerungsauftrag, der in erster Linie mit dem Ziel entstanden ist, die Bevölkerung und die Umwelt vor den negativen Folgen des Transitverkehrs, unter anderem auf die Luftqualität und die Lärmbelastung, zu schützen. Das Verhandlungsresultat schafft unter anderem eine Grundlage, um die LSVA als wichtiges Instrument zur Verlagerung künftig weiter- entwickeln zu können, ohne eine Anpassung des LandVA vorzunehmen.

Das dank einer Öffnung des Markts für den grenzüberschreitenden Schienenperso- nenverkehr vergrösserte Bahnangebot kann auch dazu führen, dass weniger Menschen mit dem Flugzeug oder dem Auto reisen.

2.5.8.6 Andere Auswirkungen

Es sind keine anderen Auswirkungen zu erwarten.

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2.5.9 Rechtliche Aspekte des Paketelements

Dieser Abschnitt behandelt das ÄP-LandVA. Ausführungen zum IP-LandVA bzw. zum Beihilfeprotokoll-LandVA finden sich in den Ziffern 2.1.9 bzw. Ziffern 2.2.11, es sei denn, es wird nachstehend ausdrücklich auf diese Protokolle Bezug genommen.

2.5.9.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle

Das ÄP-LandVA stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bun- desversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrecht- licher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 ParlG; Art. 7a Abs. 1 RVOG). Beim ÄP-LandVA handelt es sich nicht um einen Vertrag, für dessen selbstständigen Abschluss der Bundesrat aufgrund eines Gesetzes oder eines von der Bundesver- sammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrags ermächtigt ist. Insbesondere geht das ÄP-LandVA über die in Artikel 9a Abs. 6 des Eisenbahngesetzes vorgesehenen Anwendungsbereiche hinaus, in denen der Bundesrat Abkommen zur Gewährung des Netzzugangs abschliessen kann. Es handelt sich auch nicht um einen völkerrechtli- chen Vertrag von beschränkter Tragweite nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG. Zudem erfordert die Umsetzung des ÄP-LandVA die Anpassung von Bundesgesetzen. Das ÄP-LandVA ist folglich der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten. Die Verfassungsmässigkeit des IP-LandVA wird in Ziffer 2.1.8.1 erläutert. Die Verfassungsmässigkeit des Beihilfeprotokolls-LandVA wird in Ziffer 2.2.11.1 er- läutert.

2.5.9.2 Verfassungsmässigkeit Umsetzungsgesetzgebung und

Begleitmassnahmen Gemäss Artikel 87 BV ist die Gesetzgebung über den Eisenbahnverkehr Sache des Bundes. Die regel- und gewerbsmässige Personenbeförderung (Personenbeförde- rungsregal des Bundes) wird als Teil des Post- und Fernmeldewesens gemäss Artikel 92 Absatz 1 BV verstanden. Die diesbezügliche Gesetzgebung ist ebenfalls Sache des Bundes. Die vorgeschlagenen Anpassungen bewegen sich alle innerhalb der dargelegten Ge- setzgebungskompetenz des Bundes. Die Überwachung staatlicher Beihilfen im Landverkehr wird im neu zu schaffenden Beihilfeüberwachungsgesetz (BHÜG) geregelt. Die Kompetenzgrundlagen für das Beihilfeüberwachungsgesetz sind in Kapitel 2.2.10 erläutert.

2.5.9.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die drei Protokolle sind mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz verein- bar.

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Auch mit dem revidierten Übereinkommen zur Errichtung der Europäischen Freihan- delsassoziation422 (EFTA-Übereinkommen) sind die drei Protokolle vereinbar. Die Protokolle finden nur im Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU und ihren Mit- gliedstaaten, nicht aber im Verhältnis zu den EFTA-Staaten Anwendung. Zwischen der Schweiz und den EFTA-Staaten gelten im Bereich des Landverkehrs daher wei- terhin die im Anhang P des EFTA-Übereinkommens enthaltenen Bestimmungen, die mit dem geltenden LandVA weitgehend übereinstimmen.

Um weiterhin möglichst einheitliche Regeln zwischen den EU- und EFTA- Mitgliedstaaten zu gewährleisten, wird eine Anpassung des Anhangs P des EFTA- Übereinkommens an die im Rahmen des Pakets Schweiz-EU vorgenommen Ände- rungen des Landverkehrsabkommens zu prüfen sein.

Die drei Protokolle sind ebenfalls mit den bilateralen Strassenverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und zahlreichen Staaten sowie mit dem Übereinkommen über den internationalen Eisenbahnverkehr in der Fassung des Änderungsprotokolls vom 3. Juni 1999 (COTIF)423 vereinbar.

2.5.9.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Ver- träge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Ar- tikel 22 Absatz 4 ParlG sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Best- immungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten.

Die drei Protokolle enthalten wichtige rechtsetzende Bestimmungen. Das Änderungs- protokoll und das Beihilfeprotokoll erfordern zudem für die Umsetzung die Anpas- sung von Bundesgesetzen bzw. den Erlass eines Bundesgesetzes. Der Bundesbe- schluss über die Genehmigung der drei Protokolle ist deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen (s. aber die Varianten in Ziff. 4.1).

2.5.9.5 Vorläufige Anwendung

Es ist keine vorläufige Anwendung vorgesehen.

2.5.9.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

Es sind keine besonderen rechtlichen Aspekte des Umsetzungserlasses hervorzuhe- ben.

422 SR 0.632.31 423 SR 0.742.403.12

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2.5.9.7 Datenschutz

Der Datenschutz ist von der Vorlage nicht betroffen. Die Erläuterungen betreffend das Schiedsgericht unter Ziffer 2.1.8.6 gelten auch für das Schiedsgericht gemäss An- lage des IP-LandVA.

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2.6 Luftverkehr

2.6.1 Zusammenfassung

Die Schweiz ist ein global stark vernetztes Land mitten in Europa und braucht ein stabiles und konkurrenzfähiges Luftfahrtsystem, um u.a. die Anbindung mit Europa und der ganzen Welt zu gewährleisten. Dieses System ist auf gute Rahmenbedingun- gen angewiesen.

Das Abkommen vom 21. Juni 1999424 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen- schaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (Luftverkehrsab- kommen / «LuftVA»), welches am 1. Juni 2002 in Kraft trat, schafft hierfür optimale Bedingungen.

Das Luftverkehrsabkommen sorgt für ein hohes Sicherheitsniveau und regelt die Schweizer Teilnahme an der europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA), die in der Ausarbeitung der europäischen Flugsicherheitsbestimmungen (Safety) federfüh- rend ist. Die Schweiz trat der EASA 2006 bei. Auch sichert das Luftverkehrsabkom- men die Teilnahme der Schweiz am einheitlichen europäischen Luftraum (Single Eu- ropean Sky), der die Modernisierung des europäischen Flugsicherungssystems bezweckt, sowie die Teilnahme an den einheitlichen Luftsicherheitsregeln (Security).

Dank des Luftverkehrsabkommens ist zudem der gegenseitige Zugang der Schweizer und EU-Luftfahrtunternehmen zum liberalisieren Luftverkehrsmarkt zwischen der Schweiz und der EU gewährleitstet. Dieser Marktzugang ist für die schweizerische Luftfahrtbranche sowie Konsumentinnen und Konsumenten von hervorgehobener Bedeutung. Im Jahr 2024 flogen gut 34 Millionen aller knapp 58 Millionen Passagie- rinnen und Passagiere an Schweizer Flughäfen in die EU oder kamen von dort (rund

60 %). Im Rahmen der Verhandlungen einigten sich die Schweiz und die EU auf eine

Aktualisierung des Luftverkehrsabkommens mittels dreier Protokolle.

Das Änderungsprotokoll zum LuftVA (ÄP-LuftVA) sieht insbesondere den Aus- tausch von Verkehrsrechten für Inlandsflüge auf dem Gebiet der jeweils anderen Ver- tragspartei vor (sog. Kabotagerechte), womit der bisherige Marktzugang ergänzt und den Luftfahrtunternehmen neue Möglichkeiten bei ihrer Routenplanung eröffnet wird.

Mit dem Institutionellen Protokoll zum Luftverkehrsabkommen (IP-LuftVA) werden die institutionellen Elemente in das Luftverkehrsabkommen integriert (siehe Ziffer 2.1). Durch die im IP-LuftVA vorgesehene Absicherung der schweizerischen Mit- spracherechte ist sichergestellt, dass die Schweiz systematisch ihre Interessen gegen- über der EU bestmöglich vertreten kann.

Das Protokoll über staatliche Beihilfen zum LuftVA (Beihilfeprotokoll-LuftVA) führt zu einer verbindlichen Überwachung von staatlichen Beihilfen. Es ermöglicht, Wett- bewerbsverzerrungen zu verringern und sorgt für gleiche Bedingungen für Unterneh- men aus der Schweiz und der EU (siehe Ziffer 2.6.6.3).

424 SR 0.748.127.192.68

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Des Weiteren wird das unter Ziffer 2.8 erläuterte EU-Programmabkommen die Schweizer Industrie zu einer vollwertigen und freiwilligen Teilnahme am Programm für die Forschung zum Flugverkehrsmanagementsystem für den einheitlichen europä- ischen Luftraum (SESAR 3, Single European Sky Air Traffic Management Research) berechtigen. Diese Teilnahme ermöglicht es der Schweizer Luftfahrtindustrie über die hierfür vorgesehenen Fördertöpfe von Horizon Europe in die Entwicklung von inno- vativen Technologien und Verfahren im Bereich der Zivilluftfahrt zu investieren.

Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des Änderungsprotokolls-LuftVA, des IP-LuftVA sowie des Beihilfeprotokolls-LuftVA.

2.6.2 Ausgangslage

Das Luftverkehrsabkommen regelt seit 2002 den gegenseitigen Zugang der Schweizer und EU-Luftfahrtunternehmen zum liberalisierten Luftverkehrsmarkt zwischen der Schweiz und der EU. Die Relevanz dieses Marktzugangs ist durch Zahlen belegbar. Im Jahr 2024 flogen gut 34 Millionen aller knapp 58 Millionen Passagiere an Schwei- zer Flughäfen in die EU bzw. kamen von dort (rund 60 %). Dank des Luftverkehrsab- kommens sind Schweizer Luftfahrtunternehmen den Wettbewerbern aus der EU gleichgestellt.

Das Luftverkehrsabkommen besteht aus einem Hauptteil und einem Anhang.

Der Anhang wird seit Inkrafttreten des LuftVA regelmässig aktualisiert, um für die Parteien, die Wirtschaftsteilnehmenden und Privatpersonen einheitliche Wettbe- werbsbedingungen zu garantieren. So wird insbesondere auch ein gleichwertiges Si- cherheitsniveau im Bereich der Zivilluftfahrt gewährleistet. Die Aktualisierung des Anhangs des Luftverkehrsabkommens funktioniert in konstruktiver Zusammenarbeit mit der EU. Das Luftverkehrsabkommen umfasst einen Grossteil der für die Zivilluft- fahrt relevanten europäischen Vorschriften. Diese europäischen Vorschriften sind mehrheitlich Umsetzungsvorgaben zu global geltenden Standards der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO).

Aufgrund der regelmässigen Aktualisierung des Luftverkehrsabkommens ist der An- passungsbedarf im Bereich Luftfahrt im Rahmen des Paketes Schweiz-EU vergleichs- weise gering.

Im Bereich der Verkehrsrechte sind Schweizer sowie EU-Luftfahrtunternehmen bis- her auf Grund fehlender Kabotagerechte in ihrer Routenplanung leicht eingeschränkt. Konkret verfügen Schweizer Luftfahrtunternehmen zurzeit nicht über Verkehrsrechte für Flüge innerhalb von EU-Staaten, während EU-Luftfahrtunternehmen nicht über Rechte für Inlandflüge in der Schweiz verfügen. Um die Flexibilität der Luftfahrtun- ternehmen beider Vertragsparteien zu erhöhen, ist der Austausch der Kabotagerechte notwendig. Beide Parteien verhandelten bereits bis 2012 über einen Austausch der Kabotagerechte. Jedoch knüpfte die EU den Austausch der Kabotagerechte an eine Einigung über die institutionellen Elemente (siehe Ziffer 2.1). Deshalb war die EU bisher nicht mit einer Implementierung der Kabotagerechte einverstanden.

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Die Schweiz hat dank ihres ausgewiesenen Fachwissens im Bereich Luftfahrt seit In- krafttreten des Luftverkehrsabkommens regelmässig ihre Interessen in den relevanten EU-Gremien eingebracht. Infolge der Schweizer Mitarbeit im EU- Rechtssetzungsprozess ist es z.B. gelungen, einen in der Schweiz entwickelten Bewil- ligungsprozess zum Betrieb komplexer Drohnen als europaweiten Standard festzule- gen. Eine aktive Mitgestaltungsmöglichkeit erlaubt es der Schweiz, die Kohärenz zwi- schen globalen, europäischen und nationalen Luftfahrtregeln zu erhöhen. Allerdings ist der Miteinbezug der Schweiz im Bereich Luftverkehr bisher nicht vollumfänglich abgesichert gewesen.

Bis Ende 2024 konnte die Schweizer Luftfahrtindustrie nur als Drittpartei (sog. Associated Partner) an den Forschungsprojekten von SESAR 3 teilnehmen. Sie konnte weder Projekte koordinieren noch konnte sie sich an der Leitung und strategi- schen Steuerung von SESAR 3 beteiligen. Die Teilnahme der Schweizer Associated Partners wurde durch die Schweiz selber finanziert.

2.6.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

In den Verhandlungen im Bereich Luftverkehr war es das Ziel der Schweiz, ihre Teil- nahme am liberalisierten Luftverkehrsmarkt der EU unter Beibehaltung des hohen Si- cherheitsniveaus weiterhin zu gewährleisten und die Mitsprache bei zukunftsträchti- gen Themen im Bereich der Luftfahrt abzusichern.

Konkret hatte sich die Schweiz im Verhandlungsmandat den Austausch der Kabota- gerechte, die Möglichkeit einer vollwertigen freiwilligen Teilnahme der Schweizer Industrie an SESAR 3 sowie eine möglichst weitgehende Kohärenz der Regeln im Bereich Luftverkehr angestrebt. Letzteres Ziel bezog sich insbesondere auf die Absi- cherung der Schweizer Mitspracherechte in den relevanten Gremien der EU. Dies er- möglicht es der Schweiz, sich systematisch insbesondere auch bei neuen Themen für eine Kohärenz der Regeln im Bereich Luftverkehr auf globalem, europäischem und nationalem Niveau einzusetzen.

Für die EU war es von Bedeutung, die in Ziffern 2.1 und 2.2 erläuterten institutionel- len Elementen und Beihilfeüberwachung in das Luftverkehrsabkommen zu integrie- ren.

Insgesamt fanden fünf Verhandlungsrunden im Bereich Luftverkehr statt. Die Schweiz hat alle ihre Verhandlungsziele im Bereich Luftverkehr erreicht.

2.6.4 Vorverfahren

Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) hat die Schweizer Landesflughäfen sowie die grössten Schweizer Luftfahrtunternehmen im Rahmen der bewährten Informati- onskanäle informiert. Der Luftverkehr wurde nicht in den Sondierungsgesprächen zwischen der Schweiz und der EU angesprochen.

Zudem hat das BAZL geprüft, ob im Bereich Luftverkehr eine Regulierungsfolgeab- schätzung durchzuführen ist. Das BAZL kam zum Ergebnis, dass die Auswirkungen des ÄP-LuftVA, des IP-LuftVA sowie des Beihilfeprotokolls-LuftVA keiner Regu- lierungsfolgeabschätzung bedürfen. Dies ist insbesondere darauf zurückzuführen,

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dass die Schweiz bereits heute weitgehend am EU-Luftverkehrsbinnenmarkt teil- nimmt und das Luftverkehrsabkommen regelmässig aktualisiert wird. Insbesondere regelt das LuftVA (Art. 13 und 14) bereits heute die staatlichen Beihilfen im Luftver- kehr, auch wenn hier neue Verfahren anwendbar werden (siehe Ziffer 2.2).

2.6.5 Grundzüge der Protokolle

Das Luftverkehrsabkommen wird durch ein ÄP-LuftVA aktualisiert und durch das IP- LuftVA sowie das Beihilfeprotokoll-LuftVA ergänzt. Die Vorschriften des Luftver- kehrsabkommens, welche den gleichen Sachverhalt wie das ÄP-LuftVA regeln, wer- den aufgehoben oder ersetzt. Die Vorschriften des Luftverkehrsabkommens, welche den gleichen Sachverhalt wie das IP-LuftVA und das Beihilfeprotokoll-LuftVA re- geln, werden aufgehoben.

Ein Teil der Vorschriften im ÄP-LuftVA sowie ein Grossteil der Vorschriften des IP- LuftVA sowie des Beihilfeprotokoll-LuftVA werden in mehreren Abkommen des Pa- ketes Schweiz-EU integriert. Dementsprechend werden diese Vorschriften unter den horizontalen Ziffern 2.1 und 2.2 erläutert. Im Folgenden sind nur diejenigen Vor- schriften der erwähnten Protokolle erläutert, welche erwähnenswerte luftverkehrsspe- zifische Aspekte beinhalten.

Die vollwertige Teilnahme der Schweizer Industrie an SESAR 3 wird durch das EU- Programmabkommen, auf welches unter Ziffer 2.8 eingegangen wird, gewährleistet. Die Auswirkungen der Möglichkeit einer Teilnahme an SESAR 3 durch Schweizer Unternehmen sind unter Ziffer 2.6.9.3.1 erläutert.

2.6.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der Protokolle

2.6.6.1 Institutionelles Protokoll

Bezüglich des IP-LuftVA sind im Bereich Luftverkehr insbesondere die Mitsprache- rechte der Schweiz von Bedeutung. Zwar ist die Schweiz bereits heute im Bereich Luftverkehr oft in den EU-Rechtssetzungsprozess involviert. Die Schweiz nimmt im Bereich Luftverkehr schon heute an Sitzungen von Ausschüssen und Expertengrup- pen auf Stufe Europäische Kommission teil und kann so an der Erarbeitung von EU- Rechtsakten mitwirken. Jedoch ist die Teilnahme an allen relevanten Gremien nicht vollumfänglich abgesichert.

Diese Mitwirkung der Schweiz in den Ausschüssen und den Expertengruppen wurde in Artikel 4 Absatz 2 und 3 des IP-LuftVA abgesichert (siehe Ziffer 2.1.6.1.2).

Neu erweitert das IP-LuftVA in Artikel 4 Absatz 4 die Teilnahme der Schweizer Ex- pertinnen und Experten in verschiedenen Gremien der Europäischen Kommission – sofern dies nötig ist, um das ordnungsgemässe Funktionieren des Luftverkehrsabkom- mens zu gewährleisten. Dadurch wird sichergestellt, dass die Schweiz ihre Interessen bestmöglich vertreten kann.

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Das Luftverkehrsabkommen ist ein Integrationsabkommen, das heisst, die ins Ab- kommen integrierten EU-Rechtsakte sind Bestandteil der schweizerischen Rechtsord- nung, unter Berücksichtigung allfälliger Anpassungen, die der Gemischte Ausschuss beschliesst (Art. 5 Abs. 2 und 4 IP-LuftVA).

Beim Luftverkehrsabkommen handelt es sich um ein bilaterales Abkommen in einem Bereich betreffend den Binnenmarkt, an dem die Schweiz teilnimmt (Art. 3 Abs. 2 IP-LuftVA). Entsprechend können die Vertragsparteien zur Behebung eines mögli- chen Ungleichgewichts verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen ergreifen (s.

Ziff. 2.1.6.4.3), entweder im Rahmen des Luftverkehrsabkommens selbst oder im

Rahmen eines anderen Abkommens in den Bereichen betreffend den Binnenmarkt, an denen die Schweiz teilnimmt (Art. 11 Abs. 1 IP-LuftVA).

2.6.6.2 Änderungsprotokoll

Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 2 des Luft- verkehrsabkommens (Anwendungsbereich)

Die Bestimmung hebt den Teilsatz «wie im Anhang aufgeführt» in Artikel 2 des Luft- verkehrsabkommens auf. Im Verlaufe der Verhandlungen zeigte sich, dass der bisher in Artikel 2 enthaltene Teilsatz «wie im Anhang aufgeführt» missverständlich sein könnte. Der Anhang ist Gegenstand regelmässiger Aktualisierungen. Artikel 2 Luft- verkehrsabkommen gewährleistet weiterhin, dass diejenigen Bestimmungen, die in der EU sektorübergreifend gelten, für die Schweiz nur Anwendung finden, soweit der Luftverkehr oder unmittelbar damit zusammenhängende Angelegenheiten im Bereich der Zivilluftfahrt betroffen sind. Diese Einschränkung ist insofern erforderlich, als einzelne Bestimmungen, insbesondere gewisse im Anhang des Luftverkehrsabkom- mens integrierte EU-Rechtsakte, in der EU horizontal und nicht nur im Bereich der Zivilluftfahrt gelten. Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 15 Ab- satz 3 des Luftverkehrsabkommens (Verkehrsrechte) Der Austausch von Kabotagerechten wird ab der ersten Flugperiode nach Inkrafttreten des ÄP-LuftVA erfolgen. Durch diesen Austausch können von nun an schweizerische Luftfahrtunternehmen gewerbsmässige Inlandflüge (inkl. Passagiere, Fracht und/oder Post) in einzelnen EU-Staaten und EU-Luftfahrtunternehmen gewerbsmässige In- landflüge (inkl. Passagiere, Fracht und/oder Post) in der Schweiz durchführen. Damit ist der Liberalisierungsprozess der Verkehrsrechte abgeschlossen und Schweizer- so- wie EU-Luftfahrtunternehmen verfügen über die gleichen Verkehrsrechte im EU- Luftverkehrsmarkt. Der Austausch der Kabotagerechte hat positive Auswirkungen auf Schweizer Unternehmen, die damit neue Möglichkeiten für Flugdienstleistungen er- halten. Diese sind unter Ziffer 2.6.9.3 dargelegt. Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 21 des Luftverkehrsabkommens (Gemischter Ausschuss) Das ÄP-LuftVA sieht eine geringfügige Aktualisierung der bereits heute im Luftver- kehrsabkommen vorhandenen Bestimmung über den Gemischten Ausschuss des Luft- verkehrsabkommens (GA des LuftVA) vor. Im Rahmen des Pakets Schweiz-EU er- folgt, so weit als sinnvoll, eine Vereinheitlichung der GA-Bestimmungen in allen

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betroffenen Abkommen (siehe Ziffer 2.1.6.7). Aufgabe des GA des LuftVA ist es weiterhin, das ordnungsgemässe Funktionieren sowie die wirksame Verwaltung und Umsetzung des Luftverkehrsabkommens sicherzustellen. Das Luftverkehrsabkom- men wird regelmässig mittels Beschlusses des GA des LuftVA aktualisiert. Zudem hat der GA des LuftVA die Möglichkeit, Empfehlungen an die Vertragsparteien in Angelegenheiten, welche das Luftverkehrsabkommens betreffen, abzugeben. Wie bislang, wird sich der GA des LuftVA auch künftig in der Regel mindestens einmal pro Jahr treffen und beiden Parteien als effiziente Kommunikationsplattform dienen, welche das gute Funktionieren des Luftverkehrsabkommens seit über 20 Jahren ge- währleistet. Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe e des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 28a des Luftverkehrsabkommens (Verschlusssachen) Der neu geschaffene Artikel 28a des Luftverkehrsabkommens verweist auf beste- hende Vorschriften zur Geheimhaltung von Verschlusssachen. Dieser Informations- austausch ist insbesondere im Bereich der Luftsicherheit (Security) relevant. Artikel 1 Absatz 2 des Änderungsprotokolls Das Änderungsprotokoll-LuftVA sieht, soweit sinnvoll, die Angleichung gewisser heute schon bestehender Bestimmungen im LuftVA-Anhang an Bestimmungen vor, die neu in den Anhängen anderen Abkommen des Pakets Schweiz-EU aufgenommen werden sollen. So wird in Anhang A LuftVA über Vorrechte und Immunitäten der neu verhandelte Standarttext betreffend Privilegien und Immunitäten aufgenommen, der auch in den anderen Abkommen des Pakets Schweiz-EU integriert wird, die eine Agenturbeteiligung der Schweiz vorsehen. Ebenso wird die aktuelle Bestimmung im zweiten Spiegelstrich des LuftVA-Anhangs an die entsprechende Bestimmung zu den Rechten und Pflichten angeglichen, die neu in den Anhängen aller Binnenmarktab- kommen und des Gesundheitsabkommens enthalten sein wird. Diese Regelung ist für das LuftVA von zentraler Bedeutung: Sie stellt sicher, dass die Schweiz bzw. ihre Wirtschaftsteilnehmenden die gleichen Rechte wie die EU-Mitgliedstaaten bzw. de- ren Wirtschaftsteilnehmende hat und nicht als «Drittstaat» schlechter gestellt werden kann (s. zu den abkommensübergreifend vereinheitlichten Bestimmungen Ziff. 2.1.5.7). Artikel 2 des Änderungsprotokolls Das Änderungsprotokoll-LuftVA gehört zum Stabilisierungsteil des Pakets Schweiz– EU. Es tritt am ersten Tag des zweiten Monats nach der Notifizierung des Abschlusses der internen Verfahren zur Genehmigung aller völkerrechtlichen Instrumente des Sta- bilisierungsteils in Kraft.

2.6.6.3 Protokoll über die staatlichen Beihilfen

Das Luftverkehrsabkommen sieht bereits heute einen Beihilfeüberwachungsmecha- nismus vor. Allfällige staatliche Unterstützungsmassnahmen im Bereich Luftfahrt werden bei der Wettbewerbskommission (WEKO) auf ihre Vereinbarkeit mit den bei- hilferechtlichen Bestimmungen des Luftverkehrsabkommens überprüft. Die beihilfe- gewährende Behörde hat das Resultat der Stellungnahme der WEKO zu berücksich- tigen. Die Stellungnahme der WEKO ist jedoch nicht verbindlich. Es besteht bislang

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keine Beschwerdemöglichkeit der WEKO bei der Feststellung der Unzulässigkeit ei- ner geplanten oder gewährten Beihilfe.

In Bezug auf die staatlichen Beihilfen wird die Schweiz neu einen verbindlichen Über- wachungsmechanismus schaffen, der in die zwei bestehenden Binnenmarktabkom- men, namentlich das LuftVA und das LandVA, sowie in das Stromabkommen aufge- nommen wird. Die entsprechenden Regeln sind im Beihilfeprotokoll-LuftVA festgehalten und werden in Ziffer 2.2 im Detail erläutert.

Die bisherigen Beihilfebestimmungen in den Artikeln 13 und 14 des LuftVA werden durch das Beihilfeprotokoll-LuftVA aufgehoben. Zudem wird im Beihilfeprotokoll- LuftVA festgehalten, dass Artikel 12 Absatz 2 des LuftVA für die Zwecke des Bei- hilfeprotokolls-LuftVA keine Anwendung findet, weil im Artikel 3 Absatz 5 des Bei- hilfeprotokolls-LuftVA eine entsprechende Ausnahme für Beihilfen an Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, eigens vorgesehen ist (siehe Zif- fer 2.2.5.2).

Wie unter Ziffer 2.2.5.3 beschrieben, gilt grundsätzlich ein Beihilfeverbot mit ver- schiedenen Legal- und Ermessensausnahmen, welche auch im Luftverkehr zur An- wendung kommen. Für den Luftverkehr ist dabei insbesondere Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe b des Protokolls wichtig, der Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben (wie z. B. der Covid-19 Pandemie) erlaubt. Anhang I des Protokolls über staatliche Beihilfen sieht ein System von Ausnahmen und Präzisie- rungen vor, wonach die Vertragsparteien weitere Beihilfen oder Beihilfekategorien bestimmen können, die unter die Legal- oder Ermessensausnahmen fallen. So wurde gemäss Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe d des Protokolls in Anhang I ein Abschnitt A eingefügt, aus dem die Beihilfen ersichtlich sind, die die Vertragsparteien als mit dem Binnenmarkt vereinbar ansehen. Zudem wurde gemäss Artikel 3 Absatz 3 Buch- stabe e des Protokolls ein Abschnitt B in Anhang I aufgenommen, der die Beihilfen nennt, die von den Vertragsparteien als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können. Gegenwärtig enthalten diese beiden Abschnitte keine Beihilfen. Der Gemischte Ausschuss des Luftverkehrsabkommens kann sie in Zukunft aber ergän- zen.

Des Weiteren sieht Artikel 3 Absatz 4 des Protokolls über staatliche Beihilfen vor, dass Beihilfen, die nach Anhang I Abschnitt C gewährt werden, als mit dem Binnen- markt vereinbar gelten und von der Notifizierungspflicht befreit werden. Abschnitt C (Gruppenfreistellungen) enthält einen Verweis auf die Kapitel I und III der Verord- nung (EU) Nr. 651/2014 zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt. Für den Luftverkehr bedeutet dies insbesondere, dass unter gewissen Umständen Beihilfen für Regionalflughäfen möglich sind.

2.6.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses

Wie in Ziffer 2.6.6.2 beschrieben, wird mit Artikel 1 Absatz 2 des Änderungsproto- kolls zum Luftverkehrsabkommen dessen Artikel 15 Absatz 3 so angepasst, dass

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schweizerische und europäische Luftfahrtunternehmen Kabotageflüge, das heisst ge- werbliche Inlandsflüge, durchführen dürfen. Diese Änderung ist mit Artikel 32 des Luftfahrtgesetzes425 (LFG) vereinbar.

2.6.7.1 Umsetzungsgesetzgebung

Für die Umsetzung in der Schweiz muss die Zollverordnung426 (ZV) dahingehend angepasst werden, dass darin die gemäss dem bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU zugelassenen Kabotageflüge ebenfalls berücksichtigt werden. Auf diese Weise kann die zollfreie vorübergehende Verwendung von ausländischen Luftfahrzeugen für Binnentransporte, die nach dem Luftfahrtrecht zu sogenannten «gewerblichen» Zwecken durchgeführt werden, vorbehaltlich der Einhaltung der Zollformalitäten und unter der Voraussetzung, dass der Staat des Luftfahrtunterneh- mens Gegenrecht gewährt, bewilligt werden. Die Umsetzung des Protokolls über staatliche Beihilfen durch das neue Beihilfeüber- wachungsgesetz (BHÜG) wird in Ziffer 2.2 erläutert (s. insb. Ziff. 2.2.6 und 2.2.7). Der bestehende Überwachungsmechanismus im Luftverkehr wird durch die im BHÜG für die Bereiche Luftverkehr, Landverkehr und Strom einheitlich geregelte Beihilfeüberwachung abgelöst. Entsprechend wird Artikel 103 LFG angepasst um neu auf Artikel 3 des Beihilfeprotokolls-LuftVA für die verhandelte Übergangsphase (fünf Jahre) zu verweisen. Danach wird Artikel 103 LFG aufgehoben, da die Bestim- mungen nach VE-BHÜG in Kraft treten (Siehe Ziffern 2.2.8.4 und 2.2.9).

2.6.7.2 Begleitmassnahmen mit Gesetzesanpassungen

Die Vorlage bedarf keiner Begleitmassnahmen mit Gesetzesanpassungen im Bereich Luftverkehr.

2.6.7.3 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassungen

Die Vorlage bedarf keiner Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassungen im Be- reich Luftverkehr.

2.6.7.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die vorgeschlagene Änderung basiert auf Reziprozität und ist somit ausgewogen.

2.6.7.5 Umsetzungsfragen

Das BAZG und die ESTV wurden konsultiert. Die Umsetzungsarbeiten werden eng aufeinander abgestimmt.

425 SR 748.0 426 SR 631.01

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2.6.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses Wie in Ziffer 2.6.7.1 erwähnt, schafft die vorgeschlagene Änderung eine Ausnahme vom allgemeinen Verbot der zollfreien vorübergehenden Verwendung von ausländi- schen Beförderungsmitteln für Binnentransporte zu gewerblichen Zwecken, wie in Artikel 34 Absatz 1 ZV vorgesehen.

Ein neuer Absatz soll Artikel 34 ZV ergänzen. Dieser Absatz betrifft Luftfahrtunter- nehmen, welche Binnentransporte, die im Rahmen der vorübergehenden Verwendung durchgeführt werden können, betreiben. Diese neuen Vorteile kommen Luftfahrtun- ternehmen mit Verkehrsrechten zum Betrieb einer Luftverkehrslinie, das heisst eines Fluges, bei dem im Sinne von Artikel 100 der Luftfahrtverordnung427 (LFV) gegen Entgelt Fluggäste, Fracht und/oder Post befördert werden, zugute.

2.6.9 Auswirkungen des Paketelements

2.6.9.1 Auswirkungen auf den Bund

Das ÄP-LuftVA hat keine Auswirkungen auf den Ressourcenbedarf des Bundes. Das IP-LuftVA sieht unter anderem die vollumfängliche Absicherung der Schweizer Mit- spracherechte bei der Erarbeitung von EU-Rechtsakten im Anwendungsbereich des Luftverkehrsabkommens in allen relevanten Gremien vor. Der dadurch entstehende Aufwand kann mit den bestehenden Ressourcen bewältigt werden.

Es ist nicht zu erwarten, dass Entlastungen für den Ressourcenbedarf des Bundes durch das ÄP-LuftVA und das IP-LuftVA entstehen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass der zusätzliche sektorspezifische Anpassungsbedarf im Bereich Luftverkehr im Rahmen des Pakets Schweiz-EU vergleichsweise gering ist. Die bestehenden Pro- zesse betr. GA des LuftVA und zur Aktualisierung des Anhangs zum LuftVA funkti- onieren und benötigen keine zusätzlichen Ressourcen.

Die Auswirkungen der neu geregelten Überwachung der staatlichen Beihilfen auf den Ressourcenbedarf des Bundes werden unter Ziffern 2.2.10.1 beschrieben. Die voraus- sichtlichen sektorspezifischen Tätigkeiten im Bereich Luftverkehr können mit beste- henden Ressourcen bewältigt werden.

Die durch das EU-Programmabkommen ermöglichte Teilnahme von Schweizer Un- ternehmen am Forschungsprogramm SESAR 3 hat ebenfalls keinen Ressourcenbedarf des Bundes zur Folge.

2.6.9.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Theoretisch könnten Kantone von der Beihilfeüberwachung in Bezug auf Regional- flughäfen betroffen sein. Im EU-Beihilferecht sind gemäss Leitlinien für staatliche

427 SR 748.01

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Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften428 mögliche Betriebsbeihil- fen für Regionalflughäfen mindestens bis April 2027 erlaubt. Dieses Datum wurde bereits mehrmals verschoben und ist Gegenstand einer laufenden Überprüfung der Europäischen Kommission. Auch die sogenannte Gruppenfreistellungsverordnung (siehe 2.6.6.3) sieht die Möglichkeit von Betriebsbeihilfen vor (für Flugplätze bis 200'000 Passagiere pro Jahr). Allfällige bestehende Beihilferegelungen, die Betriebs- beihilfen für Regionalflughäfen vorsehen, werden nach Ablauf der Übergangsfrist durch die Schweizer Überwachungsbehörde überprüft.

2.6.9.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Aktualisierung des Luftverkehrsabkommens bringt Rechtssicherheit und wirkt dem Risiko entgegen, dass bei einer fehlenden Aktualisierung langfristig ein Wegfall des Luftverkehrsabkommens drohen würde. 2.6.9.3.1 Auswirkungen auf die Unternehmen Das Luftverkehrsabkommen regelt den gegenseitigen Zugang der Schweizer und EU- Luftfahrtunternehmen zum liberalisierten Luftverkehrsmarkt. Dank ihm sind Schwei- zer Luftfahrtunternehmen ihren EU-Mitbewerbern gleichgestellt. Davon profitieren auch die Schweizer Landesflughäfen. Daneben können auch Herstellerbetriebe, Kom- ponentenhersteller und Unterhaltsbetriebe ihre Aufgaben dank dem gegenseitigen Zu- gang zum liberalisierten Luftverkehrsmarkt unter gleichen Wettbewerbsbedingungen wie EU-Unternehmen erfüllen.

Das Luftverkehrsabkommen ermöglicht es schweizerischen Luftfahrtunternehmen, Flughäfen in der EU grundsätzlich uneingeschränkt anzufliegen. Ebenso können EU- Luftfahrtunternehmen Flughäfen in der Schweiz grundsätzlich uneingeschränkt an- fliegen.

Mit dem Austausch der Kabotagerechte eröffnet sich für Schweizer Luftfahrtunter- nehmen ein Markt für gewerbsmässige Inlandsflüge in den Mitgliedsstaaten, während EU-Unternehmen fortan in der Schweiz gewerbsmässige Inlandflüge durchführen können (zum Beispiel auf der Strecke Genf–Lugano). Die Unternehmen gewinnen damit an Flexibilität bei der Erstellung ihrer Flugpläne sowie der Erschliessung neuer Routen. Dabei ist zu bemerken, dass die Umsetzung solcher Flüge einzig in Folge ausreichender Nachfrage und dem entsprechenden Angebot der Unternehmen zu Stande kommt. Aus der Gewährung der Kabotagerechte entstehen keine neuen Pflich- ten für Unternehmen oder zusätzliche Regulierungskosten.

Die Absicherung der Schweizer Mitspracherechte stärkt den Wirtschaftsstandort Schweiz für die innovative Luftfahrtindustrie und unterstützt eine vielseitige sowie stabile Anbindung der Schweiz sowohl für Tourismus und Geschäftsreisen als auch für den Export sowie Import von Luftfracht und -post.

428 Mitteilung der Kommission vom 4.4.2014; Leitlinien für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften (2014/C 99/03).

462 / 931

Mit Blick auf das Schweizer Flugsicherungssystem ist festzuhalten, dass mit der voll- wertigen Teilnahme der Schweizer Industrie an SESAR 3 einem wichtigen Anliegen der Schweiz entsprochen wurde. Das Forschungsprogramm SESAR 3 hat die Moder- nisierung der europäischen Flugsicherung sowie die Förderung und Marktintegration von neuen, richtungsweisenden Technologien (u.a. Digitalisierung, Künstliche Intel- ligenz, Integration von Drohnen in den Luftraum) zum Ziel. Die Teilnahme an SESAR 3 ermöglicht Schweizer Unternehmen die Innovationen im Bereich des Flug- verkehrsmanagements mitzugestalten und von den relevanten Fördermitteln der EU zu profitieren. Diese Mittel werden von der EU durch Teile des Budgets von Horizon Europe gespiesen. Konkret beläuft sich der Haushaltsrahmen von SESAR 3 für die Jahre 2021-2027 auf insgesamt 1.8 Milliarden Euro. Die Schweiz wird im Rahmen des EU-Programmabkommens einen horizontalen Beitrag für Horizon Europe zahlen, jedoch keinen separaten Beitrag für SESAR 3 leisten. 2.6.9.3.2 Auswirkungen auf weitere Akteure Es ist davon auszugehen, dass eine fehlende Aktualisierung langfristig zu weniger Direktverbindungen in die Schweiz führen würde429. Neben diesem reduzierten An- gebot für Schweizer Konsumentinnen und Konsumenten könnten ohne Luftverkehrs- abkommen aufgrund der fehlenden Konkurrenz auf gewissen Strecken auch die Flug- preise steigen. 2.6.9.3.3 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft Ecoplan (2025, S. 96) rechnet für den Fall eines Wegfalls des Luftverkehrsabkom- mens mit einem Rückgang des BIP um 0.21 % im Jahr 2045. Für den Luftfahrtsektor der Schweiz wird im gleichen Szenario mit einer realen Umsatzeinbusse von 8.5 % gerechnet. Diese Effekte resultieren aus höheren Zeitkosten für Warte- und Umstei- gevorgänge aufgrund einer Reduktion der direkten Flugverbindungen. Die Reduktion der direkten Verbindungen wäre laut Ecoplan insbesondere darauf zu- rückzuführen, dass bei Wegfall des Luftverkehrsabkommens mit der EU die einzelnen Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und den EU-Mitgliedsstaaten massge- bend wären. Diese wurden zuletzt vor Inkrafttreten des Luftverkehrsabkommens mit der EU aktualisiert und müssten neu verhandelt werden, da sie restriktivere Verkehrs- rechte vorsehen. Laut Ecoplan ist es schwierig einzuschätzen, inwieweit die Schweiz bei einem Wegfall des Luftverkehrsabkommens mit der EU vorteilhafte Konditionen in den einzelnen Abkommen mit den Mitgliedsstaaten der EU aushandeln könnte.

Die durch das Luftverkehrsabkommen ermöglichten Direktverbindungen haben auch für die Luftfracht eine grosse Bedeutung, da ein Grossteil der Güter am Luftfracht- standort Schweiz auf Passagierflügen transportiert wird. Der Luftfracht kommt für die Wertschöpfungsketten gewisser Branchen ein hoher Stellenwert zu (z.B. Pharma-In- dustrie, Chemie, Maschinenbau) zu. Die zusätzlichen Frachtkosten bei einem Wegfall von Direktverbindungen sind aus heutiger Perspektive nicht quantifizierbar, weshalb sie in den erwähnten Berechnungen nicht berücksichtigt wurden.

429 Ecoplan (2025): «Volkswirtschaftliche Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen I». Grundlagen für die Wirtschaftspolitik Nr. 56. Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern, Schweiz, S.53.

463 / 931

Grundsätzlich bewirkt eine verbindliche Beihilfeüberwachung in der Schweiz eine wettbewerbsfreundlichere Ausgestaltung der geplanten Beihilfen. Auch in der Luft- fahrt ist damit zu rechnen, dass stark wettbewerbsverzerrende Beihilfen angepasst oder zurückgezogen werden.

Die Überwachung der staatlichen Beihilfen in der EU im Bereich Luftverkehr ist im Interesse der Schweiz, da in der EU angesiedelte Unternehmen dadurch keinen Wett- bewerbsvorteil durch unzulässige staatliche Beihilfen erlangen.

2.6.9.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Es werden keine nennenswerten Auswirkungen auf die Gesellschaft erwartet.

2.6.9.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Das seit Jahren gut funktionierende Luftverkehrsabkommen trägt dazu bei, dass es mehr Flugverbindungen aus der und in die Schweiz gibt. Diese Flugverbindungen führen zu Lärm- und Schadstoffemissionen mit entsprechenden Auswirkungen auf die Umwelt und die direkt betroffene Bevölkerung. Ein Anstieg der Flugbewegungen in der Schweiz als direkte Konsequenz des ÄP-LuftVA, des IP-LuftVA, sowie des Bei- hilfeprotokolls-LuftVA ist nicht zu erwarten. Der Austausch der Kabotagerechte dürfte nicht zu einer relevanten Erhöhung der Anzahl Flugbewegungen in der Schweiz führen. Deshalb werden von den Anpassungen des Luftverkehrsabkommens keine nennenswerten zusätzlichen negativen Auswirkungen auf die Umwelt erwartet.

Gleichzeitig ist die Aktualisierung des Anhangs des Luftverkehrsabkommens bedeu- tend für einen zielgerichteten Umweltschutz im Bereich Luftverkehr. Durch die re- gelmässige Aktualisierung des Anhangs können gleiche Wettbewerbsbedingungen in der Schweiz und der EU auch für umweltrelevante Märkte (z.B. nachhaltiger Flug- treibstoff) geschaffen werden.

Im Rahmen von SESAR 3 sollen unter anderem auch umweltwirksame Ineffizienzen im Flugverkehrsmanagement adressiert werden. Das Forschungs- und Innovations- programm strebt eine digitale Transformation im Flugverkehrsmanagement an und entwickelt technologische und operationelle Lösungen, welche die durch den Luftver- kehr verursachte Klimawirkung insgesamt verringert.

2.6.9.6 Andere Auswirkungen

Es werden keine anderen Auswirkungen erwartet.

2.6.10 Rechtliche Aspekte des Paketelements

Dieser Abschnitt behandelt das ÄP-LuftVA. Ausführungen zum IP-LuftVA bezie- hungsweise zum Beihilfeprotokoll-LuftVA befinden sich unter den Ziffern 2.1.9 be- ziehungsweise 2.2.10, es sei denn es wird nachstehend ausdrücklich auf diese Proto- kolle Bezug genommen.

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2.6.10.1 Verfassungsmässigkeit der Protokolle

Das Änderungsprotokoll-LuftVA stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesver- fassung (BV), wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu un- terzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Ab- satz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 ParlG; Art. 7a Abs. 1 RVOG).

Es ist nicht abschliessend geklärt, ob der Austausch von Kabotagerechten (Art. 1, Abs.

2 des Änderungsprotokolls LuftVA) in den Anwendungsbereich von Art. 3a Abs. 1

Bst. a LFG fällt. Unabhängig von der Antwort auf diese Frage wird das Änderungs- protokoll aufgrund des Zusammenhangs mit den anderen Abkommen des Stabilisie- rungspakets (gegenseitig bedingtes Inkrafttreten, Ziff. 2.1.6.6) der Bundesversamm- lung zur Genehmigung unterbreitet.

Die Verfassungsmässigkeit des IP-LuftVA wird unter Ziffer 2.1.8.1 erläutert.

Die Verfassungsmässigkeit des Beihilfeprotokolls-LuftVA wird unter Ziffer 2.2.11.1 erläutert.

2.6.10.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung und

Begleitmassnahmen Durch das Beihilfeprotokoll-LuftVA werden die Artikel 13 und 14 des Luftverkehrs- abkommens aufgehoben. Bis zum Inkrafttreten des Beihilfeüberwachungsgesetzes bedarf es deshalb einer Änderung von Artikel 103 des Luftfahrtgesetzes (siehe Ziffer 2.6.7). Die Änderung von Artikel 103 LFG stützt sich auf Artikel 87 BV.

Die Kompetenzgrundlagen für das Beihilfeüberwachungsgesetz sind unter der Ziffer

2.2 erläutert.

Durch das ÄP-LuftVA ergeben sich einzig Anpassungen betreffend innerschweizeri- sche Flüge in der Zollverordnung. Diese Änderungen lassen sich auf Artikel 133 BV und das Zollgesetz vom 18. März 2005430 stützen und sind unter der Ziffer 2.6.7 er- läutert.

2.6.10.3 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der

Schweiz Im Bereich der Luftfahrt ist die Schweiz durch zahlreiche internationale Verpflich- tungen gebunden. Das Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt431, ab- geschlossen in Chicago am 7. Dezember 1944 (Übereinkommen von Chicago), ist die regulatorische Grundlage der internationalen Zivilluftfahrt und besteht aus einem Haupttext sowie 19, meist technischen, Anhängen. Die bilateralen Luftverkehrsab- kommen zwischen der Schweiz und einem Grossteil aller Staaten regeln insbesondere

430 SR 631.0 431 SR 0.748.0

465 / 931

die Verkehrsrechte zwischen der Schweiz und diesen Staaten. Vor Inkrafttreten des Luftverkehrsabkommens im Jahr 2002 hatte die Schweiz bilaterale Luftverkehrsab- kommen mit einigen EU-Staaten abgeschlossen. Anhang Q des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation432 (EFTA), der sich am Luftver- kehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EU orientiert und am gleichen Tag in Kraft getreten ist, regelt die Beziehungen im Bereich Luftverkehr zwischen den EFTA-Mitgliedstaaten.

Das ÄP-LuftVA, das IP-LuftVA sowie das Beihilfeprotokoll-LuftVA sind mit dem Haupttext des Übereinkommens von Chicago vereinbar. Bzgl. der technischen An- hänge des Übereinkommens von Chicago darf die Schweiz, falls nötig, völkerrecht- lich erlaubte Abweichungen anmelden.

Die Protokolle sind ebenfalls mit den bilateralen Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und einem Grossteil aller Staaten vereinbar. Im Falle der einzelnen bila- teralen Abkommen zwischen der Schweiz und einigen EU-Staaten sieht Artikel 16 des Luftverkehrsabkommens bereits heute vor, dass die Bestimmungen des relevanten Kapitels des Luftverkehrsabkommens denjenigen der einzelnen bilateralen Abkom- men mit den EU-Staaten vorgehen. Dies bedeutet insbesondere, dass der Austausch der Kabotagerechte gewährleistet ist, obwohl dieser in der Regel nicht in den Bestim- mungen der einzelnen bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und einigen EU- Staaten vorgesehen ist.

Auch mit dem revidierten EFTA-Übereinkommen vom 21. Juni 2001 sind die Proto- kolle vereinbar. Die Protokolle finden nur im Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU und ihren Mitgliedstaaten, nicht aber im Verhältnis zu den EFTA-Staaten An- wendung. Zwischen der Schweiz und den EFTA-Staaten gelten im Bereich der Zivil- luftfahrt daher weiterhin die im Anhang Q des EFTA-Übereinkommens enthaltenen Bestimmungen, die mit dem geltenden LuftVA weitgehend übereinstimmen.

Um weiterhin möglichst einheitliche Regeln zwischen den EU- und EFTA- Mitgliedstaaten zu gewährleisten, wird eine Anpassung des Anhangs Q des EFTA- Übereinkommens an im Rahmen des Pakets Schweiz-EU vorgenommen Änderungen des Luftverkehrsabkommens zu prüfen sein.

2.6.10.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmun- gen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes433 (ParlG) sind unter rechtsetzenden Nor- men jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell- abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festle- gen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Ab- satz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten.

432 SR 0.632.31 433 SR 171.10

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Das ÄP-LuftVA, das IP-LuftVA sowie das Beihilfeprotokoll-LuftVA enthalten wich- tige rechtsetzende Bestimmungen. Das Beihilfeprotokoll-LuftVA erfordert zudem für seine Umsetzung den Erlass und die Anpassung von Bundesgesetzen. Der Bundesbe- schluss über die Genehmigung des Vertrages ist deshalb dem fakultativen Referen- dum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen (siehe aber die Varianten in Ziff. 4.1).

2.6.10.5 Vorläufige Anwendung

Im Rahmen der Assoziierung der Schweiz an Horizon Europe sind Schweizer Unter- nehmen bereits ab 2025 berechtigt, als sogenannte beneficiaries an Projekten von SESAR 3 teilzunehmen. Die Möglichkeit der vorläufigen Teilnahme an SESAR 3 ergibt sich aus dem EU-Programmabkommen, welches unter Ziffer 2.8 genauer er- läutert ist.

2.6.10.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

Es gibt keine besonderen rechtlichen Aspekte zum Umsetzungserlass.

2.6.10.7 Datenschutz

Der Datenschutz ist von der Vorlage nicht betroffen.

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2.7 Landwirtschaft

2.7.1 Zusammenfassung

Die EU ist bei den Agrarerzeugnissen die wichtigste Handelspartnerin der Schweiz: Im Jahr 2023 gingen die Hälfte der Exporte in die EU, drei Viertel (74 %) der Importe stammten aus der EU. Der jährliche Handel umfasst Agrarprodukte und Lebensmittel im Wert von über 16 Milliarden Franken.

Der Handel mit diesen Produkten ist Gegenstand des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen vom 21. Juni 1999434 (nachstehend Landwirtschaftsabkommen). Das Landwirtschaftsabkommen war als eines der Ab- kommen, welches die Beteiligung am EU-Binnenmarkt ermöglicht, ebenfalls Gegen- stand der Verhandlungen zum Paket (Schweiz–EU), die im März 2024 mit der EU aufgenommen wurden. Gemäss Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 bestand das Ziel darin, die Integration der institutionellen Elemente in das Landwirtschaftsabkom- men (s. Ziff. 2.1) und die Erweiterung des Landwirtschaftsabkommens im Bereich der Lebensmittelsicherheit zur Errichtung eines gemeinsamen Lebensmittelsicherheits- raums, der alle pflanzengesundheitsrelevanten, veterinär- und lebensmittelrechtlichen Aspekte entlang der Lebensmittelkette umfasst und den Marktzugang durch einen um- fassenden Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse weiter erleichtert (s. Ziff. 2.12 Le- bensmittelsicherheit).

Das Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 hielt gleichzeitig fest, dass die Souverä- nität der Schweizer Agrarpolitik unberührt und eine Harmonisierung der Agrarpolitik ausgeschlossen bleiben müsse. Zudem galt es gemäss Verhandlungsmandat, die Zölle, einschliesslich der Zollkontingente und deren Verwaltungsmethode, beizubehalten. Diese Ziele wurden vollumfänglich erreicht.

Im Verlauf der Verhandlungen sind die Parteien übereingekommen, das Landwirt- schaftsabkommen in zwei Teile zu gliedern: Einen sogenannten Agrarteil und einen Lebensmittelsicherheitsteil, der durch ein Protokoll zum Landwirtschaftsabkommen zur Errichtung eines gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums (nachstehend Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit) geregelt wird (s. Ziff. 2.12).

In den Verhandlungen wurde erreicht, dass die institutionellen Elemente, insbeson- dere die dynamische Rechtsübernahme, auf den Agrarteil nicht anwendbar sind. Es soll aber auch für den Agrarteil künftig ein Streitschlichtungsmechanismus mit einem Schiedsgericht zur Verfügung stehen. Dabei ist jedoch keine Rolle für den Gerichts- hof der Europäischen Union (EuGH) vorgesehen. Zudem sind im Agrarteil des Land- wirtschaftsabkommens keine Ausgleichsmassnahmen im Falle einer Verletzung eines anderen Abkommens möglich, welches die Beteilung am EU-Binnenmarkt regelt. An den bestehenden Anhängen des Agrarteils des Landwirtschaftsabkommens wur- den keine Änderungen vorgenommen. Sie werden auch in Zukunft weiterfunktionie-

434 SR 0.916.026.81

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ren und aktualisiert werden wie bisher. Dies beinhaltet die gegenseitigen Zollzuge- ständnisse sowie den Käsefreihandel, den Handel mit Weinbauerzeugnissen und Spi- rituosen inkl. die gegenseitige Anerkennung der Wein- und Spirituosenbezeichnun- gen, die landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel aus biologischem/ökologischem Landbau, die Anerkennung der Kontrolle der Konformi- tät mit den Vermarktungsnormen für frisches Obst und Gemüse sowie den Schutz von Ursprungsbezeichnungen und geografischen Angaben für Agrarerzeugnisse und Le- bensmittel.

Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt und in Teilen übertroffen (s. Ziff. 5.3). Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des Änderungsprotokolls zum Landwirtschaftsab- kommen, welches die Anpassungen an dessen Agrarteil enthält.

2.7.2 Ausgangslage

Zwischen der Schweiz und der EU werden jedes Jahr Agrarprodukte und Lebensmittel im Wert von über 16 Milliarden Franken gehandelt. Die EU ist auch bei den Agrarer- zeugnissen die wichtigste Handelspartnerin der Schweiz: Im Jahr 2023 gingen die Hälfte der Exporte in die EU, drei Viertel (74 %) der Importe stammten aus der EU435. Der Handel mit diesen Produkten ist Gegenstand des Landwirtschaftsabkommens, das Teil der Bilateralen I ist. Das Landwirtschaftsabkommen sieht gegenseitige Zollkon- zessionen für ausgewählte Produkte (Anhänge 1 und 2) sowie die vollständige Libe- ralisierung des Käsehandels (Anhang 3) vor. Es vereinfacht den Handel mit Agrarer- zeugnissen zudem durch den Abbau oder die Aufhebung von nichttarifären Handelshemmnissen, die durch unterschiedliche Produktvorschriften und Zulas- sungsbestimmungen entstehen. Hierzu erkennen die Schweiz und die EU ihre Rechts- vorschriften in den Bereichen Pflanzengesundheit (Anhang 4), Futtermittel (An- hang 5), Saatgut (Anhang 6), Weinbauerzeugnisse und Spirituosen (Anhänge 7 und 8), biologische Landwirtschaft (Anhang 9), Vermarktungsnormen für Früchte und Gemüse (Anhang 10) sowie Tiere und tierische Produkte (Anhang 11) als gleichwer- tig an. Damit können beispielsweise Schweizer Bioprodukte ohne zusätzliche Zertifi- kate und Kontrollen in die EU exportiert werden. Das Abkommen sieht ausserdem den gegenseitigen Schutz von geschützten Ursprungsbezeichnungen und geschützten geografischen Angaben für landwirtschaftliche Erzeugnisse und Lebensmittel inklu- sive Wein und Spirituosen vor (Anhänge 7, 8 und 12).

Das Landwirtschaftsabkommen war Teil der Paketverhandlungen zwischen der Schweiz und der EU, die im März 2024 aufgenommen wurden.

2.7.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

Im Rahmen der exploratorischen Gespräche (s. Ziff. 1.3.1) kamen die Parteien zum Schluss, dass die neuen institutionellen Elemente auch im Landwirtschaftsabkommen verankert werden sollten. Zudem vereinbarten sie Verhandlungen zur Erweiterung des

435 Quelle BAZG und Berechnungen BLW.

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Landwirtschaftsabkommens im Bereich Lebensmittelsicherheit zur Ausdehnung der bestehenden Zusammenarbeit auf die ganze Lebensmittelkette (s. Ziff. 2.12).436

Diese Zielsetzungen wurden in das Schweizer Verhandlungsmandat vom 8. März

2024 aufgenommen. Für die Landwirtschaft hielt das Verhandlungsmandat explizit

fest, dass eine Harmonisierung der Agrarpolitiken der Schweiz und der EU ausge- schlossen ist und die Souveränität in der Agrarpolitik sowie die bestehende Regelung betreffend Zölle, einschliesslich der Zollkontingente und deren Verwaltungsmethode, von den Verhandlungen unberührt bleiben.

Die Verhandlungen zum Landwirtschaftsabkommen (inkl. Erweiterung im Bereich der Lebensmittelsicherheit) wurden in der Verhandlungsgruppe «Landwirtschaft und Lebensmittelsicherheit» geführt. Die erste Verhandlungsrunde fand am 21. März

2024 statt. Insgesamt haben elf formelle Verhandlungsrunden stattgefunden. Diese

Verhandlungsrunden wurden durch informellen Austausch und mit Treffen auf tech- nischer Ebene ergänzt. Am 20. Dezember 2024 konnten die Verhandlungen materiell abgeschlossen werden.

Im Verlauf der Verhandlungen einigten sich die Schweiz und die EU darauf, das Landwirtschaftsabkommen in einen Agrarteil und in einen Lebensmittelsicherheitsteil aufzuteilen. Im Agrarteil sollen fortan die bestehenden Anhänge 1-3, 7-10 und 12 ver- bleiben. Die Schweiz konnte erreichen, dass die EU auf eine vollständige Integration der neuen institutionellen Bestimmungen in den Agrarteil des Landwirtschaftsabkom- mens verzichtete. Insbesondere wurde im Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens von der Einführung der dynamischen Rechtsübernahme (s. Ziff. 2.1) abgesehen. Ähn- lich wie in rund 30 Freihandelsabkommen, welche die Schweiz mit unterschiedlichen Partnern abgeschlossen hat,437 wird neu auch im Agrarteil die Möglichkeit geschaf- fen, im Streitfall ein Schiedsgericht anzurufen, wenn keine Einigung im Gemischten Ausschuss für Landwirtschaft möglich ist. Eine Rolle für den Europäischen Gerichts- hof (EuGH) ist in diesem Streitbeilegungsmechanismus nicht vorgesehen.

Das Verhandlungsergebnis erfüllt das Schweizer Verhandlungsmandat. Mit dem Ver- zicht auf die vollständige Integration der institutionellen Bestimmungen in den Agr- arteil des Landwirtschaftsabkommens hat die Schweiz sogar mehr erreicht als in ihren Verhandlungszielen ursprünglich vorgesehen.

Die entsprechenden Änderungen und Ergänzungen des Agrarteils des Landwirt- schaftsabkommens wurden in einem Änderungsprotokoll zum Landwirtschaftsab- kommen (nachstehende Änderungsprotokoll) festgehalten. Diesem beigefügt ist im Anhang ein Protokoll zum Schiedsgericht.

2.7.4 Vorverfahren

Die aussenpolitischen Kommissionen (APK), weitere interessierte Kommissionen des Parlaments sowie die Kantone (KdK), die Sozialpartner und die Wirtschaft haben im Rahmen der Ausarbeitung des Verhandlungsmandats Stellung genommen. In diesem

436 Siehe dazu Common Understanding, Ziffer 1 und 3.

437 Siehe bspw. FHA Schweiz- Japan, SR. 0.946.294.632

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Rahmen hat unter anderem auch der Schweizer Bauernverband eine Stellungnahme abgegeben. Der Bundesrat hat die insbesondere vom Schweizer Bauernverband im Rahmen dieser Konsultation gewünschten Präzisierungen unter anderem zur Beibe- haltung der Zolltarife einschliesslich der Zollkontingente und Bewirtschaftungsme- thoden sowie zur Beibehaltung der Souveränität der Schweiz in der Agrarpolitik ins Schweizer Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 aufgenommen (s. Ziff. 1.3.1), das mit dem Verhandlungsergebnis vollständig erfüllt werden konnte.

2.7.5 Grundzüge des Protokolls

Mit dem Änderungsprotokoll soll einerseits der neuen Situation Rechnung getragen werden, dass die Inhalte der Anhänge 4, 5, 6 und 11 des Landwirtschaftsabkommens in Zukunft im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit geregelt werden. Andererseits werden einzelne Artikel im Agrarteil modernisiert, darunter der Artikel zur Streitbei- legung. An den bestehenden Anhängen 1–3, 7–10 und 12 des Landwirtschaftsabkom- mens wurden keine Änderungen vorgenommen. Diese Anhänge werden auch in Zu- kunft nicht der dynamischen Rechtsübernahme unterstellt sein und damit weiterfunktionieren wie bisher.

Der Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens umfasst demnach künftig:

– Die Anhänge 1-3: gegenseitige Zollzugeständnisse und Käsefreihandel.

– Die Anhänge 7 und 8: Erleichterung des Handels mit Wein und Spirituosen durch zwischen den Parteien vereinbarte Regeln und Zusammenarbeit so- wie gegenseitiger Schutz der Bezeichnungen von Wein und Spirituosen der jeweils anderen Partei.

– Den Anhang 9: Gegenseitige Anerkennung der Äquivalenz der Rechtsvor- schriften im Biobereich und dadurch Erleichterung des Handels (freier Ver- kehr, keine Kontrollbescheinigungen).

– Den Anhang 10: Anerkennung der durch die Schweiz durchgeführten Kon- trollen zur Einhaltung der EU-Vermarktungsnormen für frisches Obst und Gemüse, das in die EU exportiert oder reexportiert wird.

– Den Anhang 12: Gegenseitige Anerkennung von geschützten Ursprungsbe- zeichnungen (GUB) oder geschützten geografischen Angaben (GGA) für landwirtschaftliche Produkte und Lebensmittel.

Das Änderungsprotokoll enthält neben der Präambel vier Artikel, wobei Artikel 1 die inhaltlichen Änderungen des Landwirtschaftsabkommens umfasst. Dem Änderungs- protokoll angehängt ist das für den Agrarteil angepasste Protokoll zum Schiedsge- richt.

2.7.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Protokolls

Präambel des Änderungsprotokolls

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Die Präambel beschreibt die Gründe, die zur Änderung des Landwirtschaftsabkom- mens mittels eines Änderungsprotokolls geführt haben. Einerseits umfassen einige Bestimmungen des bisherigen Landwirtschaftsabkommens Bereiche, die neu im Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit geregelt werden. Andererseits wurden auch institu- tionelle Bestimmungen angepasst, insbesondere zur Streitschlichtung und zum Ge- mischten Ausschuss für Landwirtschaft, um die Wirksamkeit und Effizienz des Landwirtschaftsabkommens zu verbessern und die Kohärenz mit dem neu geschaffe- nen gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum zu gewährleisten.

Die Präambel bekräftigt, dass das Landwirtschaftsabkommen auf Gleichheit, Gegen- seitigkeit und dem allgemeinen Gleichgewicht der Vorteile, Rechte und Pflichten der Vertragsparteien in den unter das Abkommen fallenden Bereichen beruhen soll. Sie betont, dass die beiden Parteien in der Ausgestaltung ihrer Agrarpolitiken souverän bleiben.

Die Präambel weist darauf hin, dass zwischen dem Landwirtschaftsabkommen und den sechs anderen Abkommen zwischen der Europäischen Union und der Schweiz, die am 21. Juni 1999 unterzeichnet wurden, ein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Unter dem Landwirtschaftsabkommen bilden das Änderungsprotokoll sowie das Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit, welches den gemeinsamen Lebensmittelsicher- heitsraum schafft, eine Einheit.

Artikel 1 des Änderungsprotokolls betreffend die Änderungen des Landwirtschaftsab- kommens und seiner Anhänge

Artikel 1 ist der eigentliche Kern des Änderungsprotokolls. Er enthält die modifizier- ten Artikel zur Streitschlichtung, eine Anpassung des Artikels zum Gemischten Aus- schuss für Landwirtschaft, einen neuen Artikel zum Umgang mit vertraulichen Infor- mationen sowie die Änderungen, die aufgrund der Errichtung des gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums im Hauptteil des Abkommens nötig sind.

Artikel 1 Ziffer 1 des Änderungsprotokolls betreffend Terminologie

Die Terminologie im gesamten Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens wird dahin- gehend angepasst, dass anstelle von Europäischer Gemeinschaft oder Gemeinschaft von Europäischer Union gesprochen wird.

Artikel 1 Ziffer 2 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 5 (Abbau technischer Handelshemmnisse für landwirtschaftliche Erzeugnisse) des Landwirtschaftsabkom- mens

In Artikel 5 des Landwirtschaftsabkommens wird die Aufzählung der bisherigen An- hänge 4 (Pflanzengesundheit), 5 (Futtermittel), 6 (Saatgut) und 11 (Veterinärabkom- men) gelöscht, weil diese ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit überführt werden.

Artikel 1 Ziffer 3 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 6 (Gemischter Ausschuss für Landwirtschaft) des Landwirtschaftsabkommens

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Artikel 6 des Landwirtschaftsabkommens regelt den Gemischten Ausschuss für Land- wirtschaft. Die Bestimmungen über die Zuständigkeiten des Gemischten Ausschus- ses, die in den betreffenden bilateralen Abkommen enthalten sind, wurden vereinheit- licht. Entsprechend wird auch der Artikel zum Gemischten Ausschuss für Landwirtschaft aktualisiert. Materiell sind die Änderungen im Wortlaut gering, und auch auf die Praxis des Gemischten Ausschusses für Landwirtschaft hat die neue For- mulierung von Artikel 6 keine Auswirkungen.

Artikel 1 Ziffern 4 und 5 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 7 (Ausschliess- lichkeitsprinzip), Artikel 7a (Verfahren bei Auslegungs- oder Anwendungsschwierig- keiten) und Artikel 7b (Ausgleichsmassnahmen) des Landwirtschaftsabkommens

In den Artikeln 7, 7a und 7b des Landwirtschaftsabkommens wird das neue Streitbei- legungsverfahren geregelt. Zunächst verpflichtet Artikel 7 die Parteien dazu, sich zur Beilegung allfälliger Streitigkeiten über die Auslegung und Anwendung des Land- wirtschaftsabkommens ausschliesslich dieses Streitbeilegungsverfahrens zu bedienen (s. Ziff. 2.1.6.4.1). Das ist eine übliche Verpflichtung, um etwaiges forum shopping zu unterbinden.

Die Parteien müssen wie bisher in einem ersten Schritt versuchen, einen Streitfall im Gemischten Ausschuss für Landwirtschaft beizulegen (Art. 7a Abs. 1). Neu können die Parteien ein Schiedsgericht anrufen, wenn der Gemischte Ausschuss für Landwirt- schaft die Uneinigkeit nicht binnen drei Monaten einer für beide Parteien akzeptablen Lösung zuführt (Art. 7a Abs. 2). Die Modalitäten des Schiedsverfahrens sind im Pro- tokoll zum Schiedsgericht geregelt, das dem Änderungsprotokoll angehängt ist (s. nachfolgend). Im Schiedsverfahren im Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens ist keine Rolle für den EuGH vorgesehen. Der Grund dafür liegt darin, dass die im Agr- arteil des Landwirtschaftsabkommens verbleibenden Anhänge nicht der dynamischen Rechtsübernahme unterliegen und dem EuGH folglich keine Rolle zukommt mit Blick auf die einheitliche Auslegung des EU-Rechts. In Artikel 7a Absatz 4 wird zu- dem festgehalten, dass Schiedsgerichtsverfahren nach Artikel 7a Absatz 2 die in den Anhängen 1, 2 und 3 des Landwirtschaftsabkommens festgelegten Zollkonzessionen und deren Verwaltung nicht berühren dürfen. Damit wird explizit festgehalten, dass diese Anhänge und ihre Verwaltung nicht im Rahmen eines allfälligen Streitbeile- gungsverfahrens geändert werden können. Darüber hinaus hält Artikel 7b fest, dass allfällige Ausgleichsmassnahmen im Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens nur im Falle einer Verletzung des Landwirtschaftsabkommens (Agrarteil und Lebensmit- telsicherheitsteil) möglich sind, nicht jedoch im Falle einer Verletzung eines anderen Binnenmarktabkommens. Auch damit unterscheidet sich die Lösung im Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens von den anderen Abkommen, welche die Beteiligung am EU-Binnenmarkt regeln.

Artikel 1 Ziffern 6 und 7 des Änderungsprotokolls betreffend Artikel 9 (Berufsgeheim- nis) und Artikel 9a (Verschlusssachen und vertrauliche, nicht als Verschlusssache eingestufte Informationen) des Landwirtschaftsabkommens

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Artikel 9a sieht vor, dass die Vertragsparteien etwaige Verschlusssachen gemäss dem am 28. April 2008 geschlossenen Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidge- nossenschaft und der Europäischen Union über die Sicherheitsverfahren für den Aus- tausch von Verschlusssachen438 austauschen. Artikel 9a beauftragt den Gemischten Ausschuss ausserdem, in einem speziell zu diesem Zweck gefassten Beschluss Mo- dalitäten festzulegen, um einen angemessenen Schutz sensibler Informationen, die nicht als Verschlusssache eingestuft sind, zu gewährleisten. Zudem wird der Titel von Artikel 9 des Landwirtschaftsabkommens (bestehender Artikel zur Vertraulichkeit) in «Berufsgeheimnis» geändert.

Artikel 1 Ziffer 8 des Änderungsprotokolls betreffend Terminologie

Um Klarheit in Bezug auf die Zuständigkeiten der beiden für das Landwirtschaftsab- kommen zuständigen Gemischten Ausschüsse (s. Ziff. 2.12.8 zum Gemischten Aus- schuss für Lebensmittelsicherheit) zu schaffen, wird der Begriff «Ausschuss» in den Artikeln 11, 12 und 13 des Landwirtschaftsabkommens durch «Gemischter Aus- schuss für Landwirtschaft» ersetzt.

Artikel 1 Ziffer 9 des Änderungsprotokolls zu Artikel 15 (Anhänge, Anlagen und Pro- tokoll) des Landwirtschaftsabkommens

Gemäss dem angepassten Artikel 15 des Landwirtschaftsabkommens wird neben den Anhängen 1-3, 7-10 und 12 sowie deren Anlagen auch das für den Agrarteil des Land- wirtschaftsabkommens angepasste Protokoll zum Schiedsgericht Teil des Landwirt- schaftsabkommens sein. Dieses wird dem Landwirtschaftsabkommen als Protokoll hinzugefügt.

Artikel 1 Ziffer 10 des Änderungsprotokolls zu Artikel 16 (Räumlicher Geltungsbe- reich) des Landwirtschaftsabkommens

Der Artikel zum räumlichen Anwendungsbereich wird über alle Abkommen des Pa- kets (Schweiz–EU) gleich ausgestaltet. Entsprechend wird auch Artikel 16 des Land- wirtschaftsabkommens angepasst (s. Ziff. 2.1.6.7).

Artikel 1 Ziffer 11 des Änderungsprotokolls zu Artikel 17 (Inkrafttreten und Geltungs- dauer) des Landwirtschaftsabkommens

Ein neuer Absatz 5 in Artikel 17 des Landwirtschaftsabkommens stellt klar, dass im Falle einer Kündigung des Abkommens durch eine der Parteien gemäss Artikel 17 Absatz 3 auch das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit auf denselben Zeitpunkt aus- ser Kraft tritt. Gleichzeitig hält der neue Absatz 6 fest, dass Rechte und Pflichten, die Einzelpersonen und Wirtschaftsteilnehmerinnen und Wirtschaftsteilnehmer bereits durch das Abkommen erworben haben, auch dann bestehen bleiben, wenn das Land- wirtschaftsabkommen nicht mehr in Kraft ist und die Vertragsparteien einvernehmlich festlegen müssen, wie mit Rechten zu verfahren ist, die gerade erworben werden.

438 SR 0.514.126.81

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Artikel 1 Ziffer 12 des Änderungsprotokolls zur Aufhebung der Anhänge 4, 5, 6 und

11 des Landwirtschaftsabkommens

Gemäss Artikel 1 Ziffer 12 werden die Anhänge 4, 5, 6 und 11 mit Inkrafttreten des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgehoben. Sollte das Protokoll zur Lebens- mittelsicherheit nicht in Kraft treten, würden diese Anhänge unverändert im Land- wirtschaftsabkommen verbleiben. Wie ihr Weiterfunktionieren gewährleistet werden könnte, wäre allerdings unklar, da die neuen institutionellen Bestimmungen, welche eine regelmässige Aktualisierung dieser Anhänge sicherstellen, auf diese Anhänge nicht anwendbar wären.

Artikel 1 Ziffer 13 des Änderungsprotokolls betreffend das Schiedsgerichtsprotokoll

Gemäss Artikel 1 Ziffer 13 wird der Anhang des Änderungsprotokolls, welcher das für den Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens angepasste Protokoll zum Schieds- gericht enthält, dem Landwirtschaftsabkommen als Protokoll hinzugefügt.

Artikel 2 des Änderungsprotokolls zur übergangsweisen Anwendung der Anhänge 4, 5, 6 und 11 des Landwirtschaftsabkommens

Artikel 2 des Änderungsprotokolls nimmt Bezug zur Übergangsregelung, die in Arti- kel 32 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit stipuliert ist. Er stellt klar, dass die Anhänge 4, 5, 6 und 11 des Landwirtschafsabkommens während dem Übergangszeit- raum von maximal 24 Monaten nach Inkraftsetzung des Protokolls zur Lebensmittel- sicherheit ihre Gültigkeit behalten. Zudem hält der Artikel fest, dass das genaue End- datum dieses Übergangszeitraums durch Beschluss des Gemischten Ausschusses für Landwirtschaft festgelegt wird nach Notifizierung durch den Gemischten Ausschuss für Lebensmittelsicherheit.

Artikel 3 des Änderungsprotokolls zum Inkrafttreten

Das Änderungsprotokoll ist Teil des Stabilisierungsteils des Pakets (Schweiz–EU). Es tritt am ersten Tag des zweiten Monats nach der Notifizierung des Abschlusses der internen Verfahren zur Genehmigung aller völkerrechtlichen Instrumente des Stabili- sierungsteils des Pakets (Schweiz–EU) in Kraft.

Schiedsgerichtsprotokoll

Das Schiedsgerichtsprotokoll zum Landwirtschaftsabkommen beruht auf den Schiedsregeln, welche für die Binnenmarktabkommen gelten. Diesbezüglich kann mit der nachfolgenden Präzisierung auf die Erläuterungen unter Ziffer 2.1.6.4.2 verwiesen werden. Nicht enthalten sind im Schiedsgerichtsprotokoll zum Agrarteil des Land- wirtschaftsabkommens sämtliche Bestimmungen, die den Einbezug des EuGH betref- fen.

2.7.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses

An den bestehenden Anhängen 1–3, 7–10 und 12 wurden keine Änderungen vorge- nommen. Diese werden weiterhin nicht der dynamischen Rechtsübernahme unterlie-

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gen und damit weiterfunktionieren wir bisher. Ein Umsetzungserlass zum Änderungs- protokoll ist damit nicht nötig. Die aufgrund des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit nötigen Anpassungen im Lebensmittelrecht werden in Ziffer 2.12.7 dargelegt.

2.7.8 Auswirkungen des Paketelements

Mit dem Änderungsprotokoll soll im Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens dem neu geschaffenen gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum Rechnung getragen so- wie teilweise institutionelle Bestimmungen modernisiert werden. Das Änderungspro- tokoll führt zu keinen Änderungen an den bestehenden Anhängen 1–3, 7–10 und 12 des Landwirtschaftsabkommens. Es sind keine relevanten Auswirkungen auf die Kan- tone, die Volkswirtschaft, die Gesellschaft oder die Umwelt zu erwarten.

Die Schweiz wird in der Ausgestaltung ihrer Agrarpolitik weiterhin eigenständig blei- ben. Auch der bestehende Grenzschutz (inkl. Zölle und Kontingente) bleibt erhalten. Allfällige Ausgleichsmassnahmen im Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens sind nur im Falle einer Verletzung des Landwirtschaftsabkommens (inkl. Lebensmittelsi- cherheit) möglich, nicht jedoch im Falle einer Verletzung eines anderen Binnenmarkt- abkommens. Allfällige Ausgleichsmassnahmen müssen zudem verhältnismässig sein. Damit erhöht sich die Rechtssicherheit für die Schweiz.

Der Bundesrat wird den Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprüfen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Personalaufwand innerhalb des Eigenbe- reichs des Bundes kompensiert wird.

Die Auswirkungen des Lebensmittelsicherheitsprotokolls werden in Ziffer 2.12.9 dar- gelegt.

2.7.9 Rechtliche Aspekte des Paketelements

2.7.9.1 Verfassungsmässigkeit des Protokolls

Das Änderungsprotokoll stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völker- rechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 ParlG; Art. 7a Abs. 1 RVOG). Beim Änderungsprotokoll handelt es sich nicht um einen völ- kerrechtlichen Vertrag, für dessen selbstständigen Abschluss der Bundesrat aufgrund eines Gesetzes oder eines von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtli- chen Vertrags ermächtigt ist. Insbesondere geht das Änderungsprotokoll durch die Aufnahme institutioneller Bestimmungen zur Streitbeilegung über den in Artikel 177a LWG vorgesehenen Anwendungsbereich hinaus, wonach der Bundesrat Vereinbarun- gen im Agrarbereich mit der Ausnahme von Agrarhandelsverträgen abschliessen kann. Es handelt sich auch nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag von beschränkter Tragweite nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG. Das Änderungsprotokoll ist folglich der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten.

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2.7.9.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung und

Begleitmassnahmen Es sind keine Umsetzungsgesetzgebung oder Begleitmassnahmen nötig.

2.7.9.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Das Änderungsprotokoll ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz ver- einbar. Vorgesehen ist, dass auch das Zusatzabkommen vom 27. September 2007439 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, dem Fürstentum Liechtenstein und der Europäischen Gemeinschaft über die Einbeziehung des Fürstentums Liechtenstein in das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europä- ischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen entspre- chend angepasst wird. Allenfalls erforderliche Anpassungen der Anhänge des Über- einkommens zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) vom 4. Januar 1960440 werden geprüft und zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommen. Im Übrigen wird auf die Erläuterungen in Ziffer 3.1.3 verwiesen.

2.7.9.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung (BV) unterlie- gen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige recht- setzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesge- setzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des ParlG sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und gene- rell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten. Das Ände- rungsprotokoll führt ein neues Streitschlichtungsverfahren mit der Möglichkeit ein, einen Streitfall einem paritätisch zusammengesetzten Schiedsgericht zum Entscheid vorzulegen. Die entsprechenden Anpassungen sind als wichtige rechtsetzende Best- immungen zu gewichten. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Ände- rungsprotokolls ist deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen.

2.7.9.5 Vorläufige Anwendung

Eine vorläufige Anwendung des Änderungsprotokolls ist nicht vorgesehen.

2.7.9.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

Es ist kein Umsetzungserlass nötig.

439 SR 0.916.026.812 440 SR 0.632.31

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2.7.9.7 Datenschutz

Der Datenschutz ist von der Vorlage nicht betroffen. Die Erläuterungen betreffend das Schiedsgericht unter Ziffer 2.1.8.6 gelten auch für das Schiedsgericht des Agrar- teils des Landwirtschaftsabkommens.

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2.8 Programme

2.8.1 Zusammenfassung

Die Teilnahme an den Programmen der EU ist für die Schweiz von grosser strategi- scher Bedeutung. Sie ermöglicht die gemeinsame Entwicklung von Lösungen für grenzüberschreitende Herausforderungen und bietet der Schweiz die Chance, von in der EU entwickelten Technologien und Strategien zu profitieren. Von besonderer Wichtigkeit für die Schweiz sind die Programme in Bildung, Forschung und Innova- tion (BFI). Die Schweiz gehört in diesen Bereichen zu den weltweit führenden Län- dern. Ihre hohe Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit basiert auf bestens ausgebil- deten Personen, exzellenten Bildungs- und Forschungsinstitutionen sowie internationalen Netzwerken und Kooperationen. Der Schweizer BFI-Raum ist mit dem europäischen Bildungs-, Forschungs- und Innovationsraum eng verzahnt. Dieser ist wiederum massgeblich von den EU-Programmen in diesem Bereich geprägt: Die unter den Namen Erasmus+ und Horizon Europe bekannten Programme sind heute dank stetig steigender Budgets, inhaltlicher Erweiterungen und internationaler Öff- nung die weltweit grössten und bedeutendsten Instrumente zur Bildungs-, For- schungs- und Innovationszusammenarbeit und kennen in dieser Form keine vergleich- baren Alternativen. Die EU beschliesst ihre Programme jeweils für eine Programmgeneration, welche der Laufzeit des übergeordneten, mehrjährigen Finanzrahmens der EU entspricht. Jede Programmgeneration dauert somit in der Regel sieben Jahre. Dieser Mechanismus impliziert, dass an den Programmen assoziierte Nicht-EU-Staaten ihre Teilnahme ebenfalls alle sieben Jahre erneuern müssen. Seit 2021 ist ein transversales Programm- abkommen Grundvoraussetzung für eine Assoziierung an die EU-Programme. Dieses definiert die allgemeinen Teilnahmebedingungen in einem zeitlichen unbefristet gül- tigen horizontalen Teil. Die Assoziierung an einzelne Programme wird durch Proto- kolle geregelt, welche dem transversalen Teil des Abkommens angehängt werden und auf die Laufzeit der jeweiligen Programme beschränkt sind. Dies ermöglicht es der Schweiz bei jeder Programmgeneration neu zu beurteilen, an welchen Programmen sie weiterhin oder neu teilnehmen möchte. Die entsprechenden Finanzmittel werden bei den eidgenössischen Räten beantragt. Im Rahmen des Pakets Schweiz-EU wurde das Abkommen über die Teilnahme der Schweiz an den Programmen der Union, das EU-Programmabkommen (EUPA) in- klusive der Protokolle für die Teilnahme an der aktuellen Programmgeneration 2021-

2027 verhandelt. Dies umfasst die Teilnahme an den Forschungsprogrammen und -

initiativen Horizon Europe, dem Euratom-Programm, dem Versuchsreaktor ITER und dem Programm Digital Europe, zusammengefasst als «Horizon-Paket 2021–2027», sowie am Bildungsprogramm Erasmus+. Hinzu kommt die Teilnahme am EU- Gesundheitsprogramm «EU4Health» (s. Ziff. 2.13). Insgesamt sind die ausgehandel- ten Teilnahmebedingungen vergleichbar mit jenen anderer assoziierter Drittstaaten, wie das Vereinigte Königreich, Neuseeland oder Kanada. Für die Teilnahme am Eu- ratom-Programm, ITER und Erasmus+ konnten bis Ende 2027 Rabatte ausgehandelt werden. Für das Horizon-Paket ist eine rückwirkende provisorische Assoziierung per

1.1.2025 vorgesehen, mit der Ausnahme von ITER per 1.1.2026. Für Erasmus+ wurde

eine Assoziierung ab dem 1.1.2027 ausgehandelt.

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Für die Finanzierung der Teilnahme am «Horizon-Paket 2021–2027» legte der Bun- desrat dem Parlament am 20. Mai 2020 eine Finanzierungsbotschaft zur Schweizer Beteiligung als assoziierter Staat an den Programmen und Initiativen der EU im Be- 441 reich Forschung und Innovation für die Jahre 2021–2027 vor. Das Parlament hat den entsprechenden Bundesbeschluss am 16. Dezember 2020 verabschiedet und insge- 442 samt 6,2 Milliarden Franken bereitgestellt. Die Pflichtbeiträge für die Teilnahme in den Jahren 2025-2027 werden sich auf rund 1,9 Milliarden Franken belaufen. Die Finanzierung für eine Teilnahme an Erasmus+ im Jahr 2027 wird hingegen im Rahmen der vorliegenden Botschaft beantragt, wobei sich der Pflichtbeitrag auf rund

172 Millionen Franken beläuft.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass der Abschluss des EUPA und damit die Möglich- keit, sich sowohl in der laufenden Programmgeneration als auch in der Zukunft an EU-Programme zu assoziieren, von grossem Interesse für die Schweiz ist. Eine syste- matischere und umfassende Beteiligung an Erasmus+ und am Horizon-Paket als as- soziierter Staat bietet dabei den grössten Mehrwert für den BFI-Standort Schweiz und ist von hoher Bedeutung für dessen Weiterentwicklung. Sie entspricht auch der inter- nationalen Strategie des Bundesrates in diesem Bereich. Das EUPA schafft die Rah- menbedingungen für das internationale Engagement der BFI-Akteure und stärkt damit die Wettbewerbsfähigkeit und Attraktivität der Schweiz weiter. Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des EUPA.

2.8.2 Ausgangslage

Schweizer Teilnahme an den Programmen der EU Die EU-Programme dienen der Implementierung und Förderung von Aktivitäten in Bereichen wie Bildung, Forschung, Kultur, etc. Sie stärken den Austausch mit ande- ren europäischen Ländern und ermöglichen den Auf- und Ausbau von Netzwerken. Einige dieser Programme erlauben auch die Teilnahme von Nicht-EU-Staaten. Die EU-Programme werden jeweils für eine Programmgeneration beschlossen, wel- che der Laufzeit des übergeordneten, mehrjährigen Finanzrahmens (Multiannual Fi- nancial Framework MFF) der EU entspricht. Jede Programmgeneration dauert somit in der Regel sieben Jahre. Dieser Mechanismus impliziert, dass an den Programmen assoziierte Nicht-EU-Staaten ihre Teilnahme alle sieben Jahre erneuern müssen. Dies 443 gilt selbst für die Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR-Staaten). Die Teilnahme der Schweiz an den Bildungs- und Forschungsprogrammen war Teil der Bilateralen Abkommen I (Forschung) bzw. II (Bildung) und wurde auf einzelne Abkommen abgestützt. Aus diesen Gründen musste die Schweiz bisher für jede Pro- grammgeneration und jedes Programm einen neuen, eigenständigen Vertrag aushan- deln und abschliessen.

441 BBl 2020 4845

442 BBl 2021 73

443 Der Grundsatz ihrer Beteiligung an EU-Programmen ist zwar im EWR-Vertrag festgehal- ten, für die Assoziierung an die Programmgenerationen muss aber jeweils das Protokoll 31 des EWR-Vertrags aktualisiert werden.

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Die Europäische Kommission assoziiert seit 2020 Staaten wie die Schweiz nicht mehr nach diesem Modell an ihre Programme, und schuf daher in den Gesetzesgrundlagen für die Programme ab 2021 ein einheitliches System für die Assoziierung von Dritt- staaten. Die Schweiz muss sich entsprechend mittels eines Programmabkommens an die Programme assoziieren.

In dieser neuen Form des EU-Programmabkommens (EUPA) werden sämtliche trans- versalen, für alle Programme geltenden Regelungen in einem zeitlich unbefristeten horizontalen Teil abgefasst. Dazu gehören unter anderem:

– der Mechanismus für die Berechnung der Pflichtbeiträge sowie allfällige Anpassungs- und Korrekturmechanismen bei Budgetänderungen oder Über- und Unterperformance des assoziierten Staates,

– die Überprüfung der Mittelverwendung inklusive Audits,

– die Mitwirkung der Schweiz in relevanten Gremien der EU,

– die Etablierung eines Gemischten Ausschusses für sämtliche EU- Programme, der die Protokolle zu diesem Abkommen (siehe unten) in Kraft setzen und anpassen kann, und der das Funktionieren des Abkommens in- klusive der Protokolle sicherstellen soll,

– die Regelung von Suspendierungs- und Terminierungsmodalitäten des EUPA.

Die Assoziierung an der jeweiligen Programmgeneration erfolgt auf der Basis von Protokollen, die dem EUPA als integraler Bestandteil angehängt sind. EU-Programme für Bildung, Forschung und Innovation: Allgemeine Ausgangslage und Bedeutung einer Assoziierung Die Schweiz zählt in den Bereichen Bildung, Forschung und Innovation (BFI) zu den weltweit führenden Ländern. Sie stützt ihre hohe Wettbewerbs- und Innovationsfä- higkeit auf bestens ausgebildete Personen, exzellente Bildungs- und Forschungsinsti- tutionen sowie internationale Netzwerke und Kooperationen. Der Schweizer BFI- Bereich ist insbesondere mit dem europäischen Bildungs-, Forschungs- und Innovati- onsraum eng verzahnt. Entsprechend will der Bundesrat mit seiner internationalen Strategie im Bereich Bildung, Forschung und Innovation optimale Rahmenbedingun- gen für eine internationale Betätigung der Schweizer BFI-Akteure schaffen und die Attraktivität des Standorts Schweiz weiter stärken. Eine besondere Rolle kommt dabei der Kooperation im Rahmen der Förderprogramme der Europäischen Union zu. Die jeweils mehrjährigen Programme der EU in den Bereichen Bildung sowie For- schung und Innovation haben sich seit den 1980er-Jahren zu den zentralen europäi- schen Instrumenten zur Förderung von internationaler Mobilität und Kooperation in der Bildung und Forschung sowie von technologischer Entwicklung und Innovation entwickelt. Die unter den Namen Erasmus+ und Horizon Europe bekannten Pro- gramme sind heute dank stetig steigender Budgets, inhaltlicher Erweiterungen und

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internationaler Öffnung die weltweit grössten und bedeutendsten Instrumente zur Bil- dungszusammenarbeit sowie zur Unterstützung kompetitiver Forschungs- und Inno- vationsprojekte. Sie kennen in dieser Form keine vergleichbaren Alternativen. Die Programme Horizon Europe und Erasmus+ sind formal getrennt, stellen jedoch Förderinstrumente entlang der gleichen Wertschöpfungskette von Bildung, Forschung und Innovation dar. Aus diesem Grund weisen die von den Programmen geförderten Aktivitäten untereinander vielfältige Synergien auf: Internationale Austausch- und Mobilitätserfahrungen auf individueller Ebene während der Aus- und Weiterbildung fördern die Entstehung von persönlichen und institutionellen Netzwerken. Diese bil- den wiederum die Grundlage für Kooperationen in Bildung und Forschung, sowohl auf institutioneller als auch auf persönlicher Ebene, und finden ihre Fortsetzung in Mobilitätserfahrungen von Forschenden. Etablierte Kooperationsbeziehungen zwi- schen Institutionen in Bildung und Forschung erleichtern umgekehrt den weiteren Austausch von Lernenden, Lehrenden und Forschenden. Klassenaustausche während der obligatorischen Schule, eine individuelle Lernmobilität während der Ausbildung, die Entwicklung von gemeinsamen Bildungsangeboten zwischen Hochschulen sowie langjährige Forschungskooperationen sind Beispiele für aufeinander aufbauende Ak- tivitäten, welche durch die EU-Programme gefördert werden. Die Schweiz nimmt seit den 1980er-Jahren in unterschiedlichem Umfang an den EU- Programmen in Bildung, Forschung und Innovation sowie an weiteren, damit verbun- denen Programmen und Initiativen (ITER, Euratom Programm, Programm Digital Eu- rope DEP) teil – projektweise als sogenannter «nicht assoziierter Drittstaat», als teil- assoziierter oder als assoziierter Staat. Eine systematische und umfassende Beteiligung in Form einer Assoziierung an Erasmus+ und das Horizon-Paket bietet dabei den grössten Mehrwert für den Schweizer BFI-Raum und ist von strategischer Bedeutung für seine Weiterentwicklung. Sie ist daher ein wesentlicher Bestandteil der nationalen Förderpolitik für Mobilität und Kooperation in der Bildung, Forschung und Innovation. Die folgenden Kapitel erläutern im Detail die Ausgangslage, die Bedeu- tung einer Assoziierung sowie die zu ihrer Realisierung erforderlichen Massnahmen und Entscheide.

2.8.2.1 Kontext: die Europäische Bildungs-, Forschungs- und

Innovationspolitik 2.8.2.1.1 Europäische Programme und Initiativen für Forschung und Innovation Die europäische Union kennt verschiedene Programme und Initiativen zur Förderung von Forschung und Innovation. Diese haben ihren Ursprung in der länderübergreifen- den Finanzierung von Forschungs- und Innovationsprojekten, welche bis in die 1950er Jahre zurückreicht. Seit 1984 sind die mehrjährigen Rahmenprogramme das zentrale Instrument der EU zur Förderung von Forschung, technologischer Entwick- lung und Innovation. Aktuell läuft das neunte Rahmenprogramm, Horizon Europe, mit einer siebenjährigen Laufzeit von 2021-2027. Es wird durch verschiedene andere Forschungsprogramme und Initiativen ergänzt, namentlich das Euratom-Programm, ITER und das Programm Digital Europe (s. Ziff. 2.8.2.2.1).

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2.8.2.1.2 Europäische Bildungsprogramme In der EU liegt die Bildungspolitik in erster Linie in der Kompetenz der Mitgliedstaa- ten. Der EU kommt eine unterstützende und koordinierende Rolle zu. Das Thema “Bildung” wurde 2017 in die politische Agenda der EU aufgenommen – als Schlüssel zum Zusammenhalt der Gesellschaften und zur Erhaltung der europäischen Wettbe- 444 werbsfähigkeit. Die Weiterentwicklung des europäischen Bildungsraums bis 2030 ist dabei als übergeordnetes politisches Ziel definiert.

Auch im Bereich der ausserschulischen Jugendarbeit hat die EU eine subsidiäre Rolle. Die Hauptzuständigkeit liegt bei den EU-Mitgliedstaaten. Den Rahmen für die Zu- sammenarbeit bildet die EU-Jugendstrategie. Für die Periode 2019–2027 legt sie den Akzent auf die drei Schwerpunktbereiche “Beteiligung, Begegnung, Befähigung”. Die vorgesehenen Massnahmen sollen die wirtschaftliche, soziale, kulturelle und po- litische Teilhabe junger Menschen fördern sowie den Austausch von kulturellen Er- fahrungen sowie die Vermittlung von persönlichen und beruflichen Kompetenzen er- 445 möglichen.

Die EU arbeitet im Bildungsbereich seit den 1980er Jahren mit mehrjährigen Förder- programmen. Ausgehend von den bekannten Erasmus-Programmen in der Hochschul- bildung hat sie nach und nach auch Programme in den Bereichen Schulbildung, Be- rufsbildung, Erwachsenenbildung sowie im ausserschulischen Jugendbereich etabliert und weiterentwickelt. Anfangs separat geführt, wurden die einzelnen Programme ab

2014 zu einem umfassenden Bildungsprogramm namens Erasmus+ zusammenge-

fasst. Es ist mittlerweile das Hauptinstrument zur Umsetzung der internationalen Bil- dungszusammenarbeit in Europa. Auch Erasmus+ folgt einem siebenjährigen Zyk- 446 lus.

2.8.2.2 Die Bestandteile der aktuellen Programmgeneration: das

Horizon-Paket 2021-2027 und Erasmus+ 2.8.2.2.1 Bestandteile des Horizon-Pakets 2021-2027 Die Schweiz hat im Rahmen der Verhandlungen mit der EU zum Paket Schweiz–EU eine Teilnahme am aktuellen Rahmenprogramm Horizon Europe, dem Euratom-Pro- gramm, der Forschungsinfrastruktur ITER und am Programm Digital Europe (DEP) verhandelt. Diese Programme und Initiativen werden in der Schweiz unter dem Be- griff „Horizon-Paket 2021-2027“ zusammengefasst. Für eine ausführliche Beschrei- bung der Bestandteile des Horizon-Pakets sei auf die entsprechende Finanzierungs- 447 botschaft verwiesen, im Folgenden wird nur ein kurzer Überblick gegeben.

444 Schlussfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates vom 14. Dezember 2017,

www.consilium.europa.eu > Startseite > Presse > Pressemitteilungen > 14.12.2017. 445 Entschliessung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mit- gliedstaaten zu einem Rahmen für die jugendpolitische Zusammenarbeit in Europa: die EU-Jugendstrategie 2019-2027, ABl. C 456 vom 18. 12. 2018, S. 1.

446 Abrufbar unter: www.erasmus-plus.ec.europa.eu > Programmleitfaden.

447 BBl 2020 4845

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Horizon Europe: Das neunte Forschungs- und Innovationsrahmenprogramm der EU 448 läuft von 2021 bis 2027 und hat ein Gesamtbudget von 95,5 Milliarden Euro . Es umfasst eine Vielzahl an Förderinstrumenten, die praktisch die gesamte Wertschöp- fungskette abdecken – von der Grundlagenforschung bis hin zu angewandter For- schung, technologischer Entwicklung, Innovation und Markteinführung.

Euratom-Programm: Das Programm der Europäischen Atomgemeinschaft für For- schungs- und Ausbildungsmassnahmen im Nuklearbereich ergänzt Horizon Europe und fördert nukleare Forschung und Innovation. Es hat eine Laufzeit von fünf Jahren 449 mit einem Budget von 1,38 Milliarden Euro für den Zeitraum 2021 bis 2025 und 450 wird anschliessend auf die Jahre 2026 und 2027 (Budget von 598 Mio. Euro ) aus- gedehnt.

ITER: Die Forschungsinfrastruktur ITER ist das weltweit grösste Projekt für einen experimentellen thermonuklearen Reaktor. Die ITER-Organisation wurde 2007 von der EU, China, Indien, Japan, Russland, Südkorea und den USA gegründet und ist für den Bau und den Betrieb des Reaktors in Cadarache, Frankreich, verantwortlich. Die EU koordiniert ihren Beitrag via „Fusion for Energy“, einem gemeinsamen Unterneh- men der Europäischen Atomenergiegemeinschaft, dem die an das Euratom-Programm assoziierten Staaten beitreten können. Voraussichtlich wird der Bau von ITER im Jahr 2042 abgeschlossen, wobei erste wissenschaftliche Resultate 2030 erwartet werden. 451 Programm Digital Europe (DEP): Mit einem Budget von 8,1 Milliarden Euro stärkt das DEP die digitalen Kapazitäten Europas und ergänzt Horizon Europe durch die Umsetzung konkreter Digitalisierungsvorhaben, welche die digitale Souveränität, das Wirtschaftswachstum und die gesellschaftliche Tragweite der Digitalisierung un- terstreichen. Es wurde 2021 neu eingeführt und hat ebenfalls eine siebenjährige Lauf- zeit. 2.8.2.2.2 Aufbau und Funktionsweise des Erasmus+ Programms Aufbau des Programms Erasmus+

Im Rahmen der aktuellen Programmgeneration 2021-2027 umfasst Erasmus+ Aktivi- täten, die in drei Leitaktionen gegliedert und jeweils für alle Bildungsbereiche (Hoch- schulbildung, Berufsbildung, Schulbildung, Erwachsenenbildung) sowie im ausser- schulischen Jugendbereich und im Sport vorgesehen sind. Leitaktion 1: Lernmobilität von Einzelpersonen: Ziel ist, das länderübergreifende Ler- nen zu unterstützen und die Mobilität von Lernenden und des Personals von Instituti- onen und Organisationen aller Bildungsbereiche sowie im ausserschulischen Jugend- bereich und im Sport zu fördern. Zu den Aktivitäten gehören unter anderem

448 Abrufbar unter www.research-and-innovation.ec.europa.eu > Funding > Funding opportu- nities > Funding programmes and open calls. 449 Abrufbar unter www.research-and-innovation.ec.europa.eu > Funding > Funding opportu- nities > Funding programmes and open calls > Horizon Europe > Euratom Research and Training Programme.

450 Abrufbar unter www.eur-lex.europa.eu, COM/2025/60 final.

451 Abrufbar unter www.digital-strategy.ec.europa.eu > Activities > Funding for Digital in the 2021-2027 Multiannual Financial Framework > The Digital Europe Programme.

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individuelle Bildungsaufenthalte bei Partnerinstitutionen im Ausland, Arbeitserfah- rungen in Unternehmen, Freiwilligentätigkeit, Gruppenaustausche, Weiterbildungen und Lehrtätigkeiten an Partnerinstitutionen. Leitaktion 2: Kooperationen zwischen Institutionen und Organisationen: Ziel ist die Stärkung der europäischen Zusammenarbeit mittels Kooperationen zwischen Bil- dungsinstitutionen aller Bildungsbereiche, lokalen oder regionalen Behörden, Sozial- partnern oder Jugendorganisationen. Die geförderten Aktivitäten umfassen beispiels- weise Klassenaustauschprojekte, Studienseminare, ausserschulische Kooperationen und die Entwicklung von gemeinsamen Bildungsangeboten und -innovationen. In die- sem Rahmen werden auch langfristige Partnerschaften für Zusammenarbeit, Innova- tion und Exzellenz unterstützt, unter anderem die Initiative «Europäische Hochschu- len» (European Universities Initiative, EUI). Leitaktion 3: Unterstützung der Politikentwicklung und der politischen Zusammenar- beit: Die Angebote unterstützen die politische Zusammenarbeit auf Ebene der Pro- grammländer und leisten damit einen Beitrag zur Umsetzung und Weiterentwicklung europäischer, grenzüberschreitender Strategien in den Bereichen allgemeine und be- rufliche Bildung, Jugend und Sport. Transversale Prioritäten: Für die laufende Programmgeneration 2021–2027 wurden neben den drei Leitaktionen vier transversale Prioritäten definiert, die in allen Pro- grammbereichen gefördert werden sollen: Inklusion und Vielfalt, digitaler Wandel, Umwelt und Bekämpfung des Klimawandels sowie Teilhabe am demokratischen Le- ben, gemeinsame Werte und bürgerschaftliches Engagement.

Für das Programm Erasmus+ 2021-2027 setzt die EU ein Budget von 26,27 Milliarden Euro ein. Dies entspricht ungefähr einer Verdoppelung der Mittel im Vergleich zum Vorgängerprogramm (2014–2020), wobei der weitaus grösste Teil der Mittel für För- deraktivitäten im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung eingesetzt wer- 452 den. Nationale Agentur zur Umsetzung der Austausch- und Mobilitätsaktivitäten Die Umsetzung der Programmaktivitäten von Erasmus+ erfolgt sowohl zentral durch die Europäische Kommission als auch dezentral durch nationale Agenturen in den Programmländern. Für die nationalen Agenturen legt die Europäische Kommission Mindestanforderungen fest, die für die Verwaltung und Durchführung des Programms erfüllt sein müssen (interne Kontrollsysteme, Kommunikation und Dissemination von Programmresultaten, Verwaltung und Zuteilung der Fördermittel sowie IT-Systeme) und im Rahmen der sogenannten Ex-Ante-Konformitätsbewertung von der zuständi- 453 gen nationalen Behörde geprüft werden (siehe Ziffer 2.8.7.5.2).

452 Verordnung (EU) 2021/817 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 zur Einrichtung von Erasmus+, dem Programm der Union für allgemeine und beruf- liche Bildung, Jugend und Sport, und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1288/2013, ABl. L 189 vom 28.5.2021, Art. 17. 453 Verordnung (EU) 2021/817 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 zur Einrichtung von Erasmus+, dem Programm der Union für allgemeine und beruf- liche Bildung, Jugend und Sport, und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1288/2013, Artikel 26, Absatz 3.

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Die Schweiz verfügt mit Movetia bereits über eine Agentur für Austausch und Mobi- lität in der Bildung, welche bei einer Assoziierung die Rolle der nationalen Agentur übernehmen würde. Nationale Begleitmassnahmen Um die Aktivitäten von Erasmus+ zu unterstützen, werden zudem eine Reihe von Be- gleitmassnahmen auf Ebene der Programmländer umgesetzt. Dabei handelt es sich einerseits um Informationsbüros, die bereichsübergreifende Leistungen erbringen, beispielsweise zu den Themen Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung oder Jugend, um die Wirkung und Nutzung von Erasmus+ auf nationaler Ebene zu verstärken. An- dererseits werden seitens der zuständigen Generaldirektion der EU verschiedene Platt- formen, Instrumente und Netzwerke zur Verfügung gestellt, an denen sich Programm- länder beteiligen können mit dem Ziel, die Vernetzung der Akteure und den Wissenstransfer zu fördern.

2.8.2.3 Bisherige Teilnahme der Schweiz an EU-Programmen und -

Initiativen im Bereich Bildung, Forschung und Innovation 2.8.2.3.1 Die Teilnahme der Schweiz an den EU-Programmen für Forschung und Innovation Die Schweiz blickt auf eine lange Tradition der Forschungszusammenarbeit mit der EU zurück. Seit der Einführung der Rahmenprogramme hat sie in verschiedenen For- men (als Drittstaat, teilassoziierter Staat oder assoziierter Staat) daran teilgenommen. Die Schweiz zählt bis und mit dem 8. Rahmenprogramm für Forschung und Innova- tion (Horizon 2020, dem Vorgängerprogramm von Horizon Europe) zu den erfolg- reichsten europäischen Ländern, gemessen an Erfolgsquote, eingeworbenen Förder- 454 mitteln und der Anzahl koordinierter Projekte. Während der letzten Programmgeneration verzeichnete die Schweiz durchschnittlich 710 Beteiligungen pro Jahr, verbunden mit jährlichen Förderbeiträgen in Höhe von 435 Millionen Fran- ken. Die EU-Rahmenprogramme sind nach dem Schweizerischen Nationalfonds (SNF) die zweitwichtigste öffentliche Förderquelle für Forschung und Innovation in der Schweiz, womit sie eine wertvolle Ergänzung zu den nationalen Fördermassnah- men darstellen. Schweizer Teilnahme am «Horizon-Paket 2021-2027» Vor dem Hintergrund der bedeutenden Rolle der EU-Programme im Bereich For- schung und Innovation verfolgt die Schweiz das Ziel, ihre Assoziierung im Rahmen des Horizon-Pakets 2021–2027 fortzusetzen. Das Parlament hat entsprechend am 16. Dezember 2020 die Mittel dafür bereitgestellt. Am 12. März 2021 wurde ein formelles Gesuch zur Assoziierung der Schweiz am gesamten Horizon-Paket an die Europäi- sche Kommission übermittelt. In ihrer Antwort machte die Europäische Kommission die Aufnahme informeller Assoziierungsgespräche von Fortschritten beim Entwurf

454 Abrufbar unter: www.sbfi.admin.ch > Forschung und Innovation > Internationale For- schungs- und Innovationszusammenarbeit > EU-Rahmenprogramme > Zahlen und Fakten zur Schweizer Beteiligung > Beteiligung der Schweiz an EU-Programmen und -Initiativen für Forschung und Innovation: Zahlen und Fakten 2023.

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für ein institutionelles Rahmenabkommen sowie dem Abschluss eines zeitlich unbe- schränkt gültigen Abkommens, welches die allgemeinen Regeln für die Programmbe- teiligungen der Schweiz aufstellt, abhängig. Nach dem Entscheid des Bundesrates, den Entwurf für ein institutionelles Rahmen- abkommen mit der EU nicht zu unterzeichnen, informierte die Europäische Kommis- sion die Schweiz am 12. Juli 2021, dass die Schweiz bis auf Weiteres für alle Aus- schreibungen von Horizon Europe sowie für verwandte Programme und Initiativen als nicht-assoziierter Drittstaat gelte. Die Kommission betonte zudem, dass ohne Klä- rung der institutionellen Fragen zwischen der EU und der Schweiz keine weiteren Schritte in den Sondierungsgesprächen oder Verhandlungen zur Assoziierung erfol- gen würden. Die Frage der Assoziierung der Schweiz am Horizon-Paket wurde dabei im Gesamtzusammenhang der bilateralen Beziehungen betrachtet. Schweizer Übergangsmassnahmen für das Horizon-Paket 2021–2027 Im Status eines nicht assoziierten Drittstaats können Schweizer Akteure in Forschung und Innovation an etwa zwei Dritteln der Ausschreibungen des Horizon-Pakets teil- nehmen, wobei sie keine Finanzierung durch die EU erhalten. Um die Auswirkungen des Drittstaat-Status gezielt abzufedern, hat der Bundesrat für die Ausschreibungen von 2021 bis 2024 jährlich Übergangsmassnahmen beschlossen. Diese beliefen sich insgesamt auf rund 2,5 Milliarden Schweizer Franken. Einerseits wurde damit der Budgetanteil von Schweizer Forschenden bei den noch zugänglichen Ausschreibun- gen finanziert, andererseits wurden nationale Ersatzausschreibungen für nicht-zu- gängliche Teile des Programms angeboten. Die projektweise Finanzierung war bereits in der Finanzierungsbotschaft vorgesehen gewesen. Finanziert wurden die Über- gangsmassnahmen aus den im Rahmen des Bundesbeschlusses über die Teilnahme am Horizon-Paket 2021-2027 bereitgestellten Mitteln. Auf die Budgetierung des Pflichtbeitrags wurde ab 2024 verzichtet und es wurden nur noch die Mittel für die Übergangsmassnahmen eingestellt. Ab dem Voranschlag 2026 ist vorgesehen, dass der Bundesrat erneut einen Pflichtbeitrag budgetiert. 2.8.2.3.2 Die indirekte Teilnahme der Schweiz an den europäischen Bildungsprogrammen seit 2014 Die Schweiz beteiligt sich seit 1992 mit wechselndem Beteiligungsstatus an den EU- Bildungsprogrammen. Eine vollumfängliche Assoziierung bestand in den Jahren 1992-1994 und 2011-2013. Dazwischen und seit 2014 beteiligte sich die Schweiz in- direkt als Drittstaat und daher mit eingeschränktem Zugang zu den Programmaktivi- täten.

Nach Annahme der Masseneinwanderungsinitiative 2014 wurden die bereits aufge- nommenen Verhandlungen zu einer Assoziierung an das Programm Erasmus+ 2014- 2020 vonseiten der EU vorzeitig beendet. Infolgedessen entschied sich der Bundesrat ab 2014 alternativ für jährliche Übergangslösungen. Seit 2018 wird die sogenannte «Schweizer Lösung» (auch bekannt als «Schweizer Programm zu Erasmus+», «Über- gangslösung für Erasmus+», Swiss European Mobility Programme für den Hoch- schulbereich) in Form eines von der Schweiz direkt finanzierten, mit Erasmus+ kom- patiblen Förderprogramms von Movetia umgesetzt und seit 2021 über die BFI-

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Botschaften finanziert. Eine Assoziierung an die von 2021-2027 laufende Programm- generation von Erasmus+ konnte 2021 nicht realisiert werden. Die Europäische Kom- mission vertrat, wie im Bereich Forschung und Innovation, die Haltung, dass ohne Klärung der institutionellen Fragen zwischen der EU und der Schweiz keine weiteren Schritte zu einer Assoziierung erfolgen könnten. Über die «Schweizer Lösung» entwickelte die Schweiz die internationale Zusammen- arbeit und Mobilität in der Bildung weiter. Die Beteiligungszahlen konnten laufend ausgebaut werden, im Jahr 2024 konnten Mobilitäten von über 16 400 Personen über alle Programme (inkl. Länder ausserhalb Europas) gefördert werden. 2017 waren dies rund 11 200 Personen. Das Wachstum fällt jedoch heute im Vergleich zu anderen, an Erasmus+ assoziierten Ländern niedriger aus. Zudem kann sich die Schweiz nur ein- geschränkt an Aktivitäten und Massnahmen von Erasmus+ beteiligen. «Schweizer Lösung»

Die im Rahmen der «Schweizer Lösung» geförderten Aktivitäten stehen allen Institu- tionen sämtlicher Bildungsbereiche offen. Sie orientieren sich weitgehend an den Hauptschwerpunkten von Erasmus+ und sind mit diesen kompatibel. Die Zusammen- arbeit von Schweizer Institutionen mit Partnern aus Erasmus+-Programmländern ist somit in gewissen Bereichen möglich. Jedoch ist der Zugang zu den Aktivitäten und Mitteln der Erasmus+-Förderinstrumente für Schweizer Institutionen und Organisati- onen im Vergleich zu solchen aus Erasmus+-Programmländern stark eingeschränkt. Die «Schweizer Lösung» berücksichtigt dies und bietet, wo möglich, parallele Ersatz- massnahmen. Es werden folgende Kategorien des Zugangs unterschieden:

– Offener Zugang: Schweizer Akteure haben uneingeschränkten Zugang zu Aktivitäten und Mitteln des Erasmus+-Förderinstruments und können Mit- tel bei der EU-Kommission beantragen.

– Eingeschränkter Zugang: Schweizer Akteure können zwar teilnehmen, ha- ben aber im Unterschied zu Institutionen aus Erasmus+-Programmländern weniger Rechte und erhalten nur in Einzelfällen eine finanzielle Unterstüt- zung durch Erasmus+-Mittel. In der Regel werden sie deshalb direkt mit Schweizer Mitteln unterstützt.

– Blockierter Zugang, parallele Ersatzmassnahmen: Schweizer Akteure ha- ben keinen Zugang zu Aktivitäten und Mitteln des Erasmus+-Förderinstru- ments. Die «Schweizer Lösung» bietet parallele Ersatzmassnahmen, die di- rekt mit Schweizer Mitteln finanziert werden.

– Blockierter Zugang, keine parallelen Massnahmen: Schweizer Akteure ha- ben keinen Zugang zu Aktivitäten und Mitteln des Erasmus+-Förderinstru- ments. Die «Schweizer Lösung» bietet keine parallelen Ersatzmassnahmen. Wie die Übersicht im Anhang 2.8 (1) aufzeigt, hat die Schweiz vollen oder einge- schränkten Zugang nur zu rund einem Drittel der im Rahmen von Erasmus+ insgesamt möglichen Aktivitäten. Zu den restlichen Aktivitäten ist der Zugang für Schweizer Institutionen und Organisationen blockiert. Dies gilt insbesondere für die Mobilität

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von Einzelpersonen. Für einen Drittel dieser Aktivitäten mit blockiertem Zugang wer- den Ersatzmassnahmen geboten. Diese umfassen Aktivitäten, die auf die Förderin- strumente von Erasmus+ gestützt sind, jedoch werden sie vollumfänglich mit Schwei- zer Mitteln finanziert, d.h. die Schweiz finanziert dabei – im Unterschied zu Erasmus+-Programmländern – sowohl eingehende als auch ausgehende Mobilität. Die Zusammenarbeit von Organisationen und Institutionen ist nur teilweise möglich, ebenso die politische Zusammenarbeit. Begleitmassnahmen im Rahmen der «Schweizer Lösung» Auch im Rahmen der «Schweizer Lösung» werden nationale Begleitmassnahmen um- gesetzt, um die optimale Wirkung und Nutzung der Förderaktivitäten zu unterstützen. Für diejenigen Massnahmen, zu denen die Schweiz keinen Zugang zum Netzwerk auf EU-Ebene hat, werden autonome, parallele Massnahmen angeboten. Ein wesentlicher Teil der Begleitmassnahmen wird von der nationalen Agentur Movetia umgesetzt. Dazu gehören beispielsweise Promotionstätigkeiten, Vernetzungsaktivitäten, vorbe- reitende Besuche sowie Massnahmen zur Qualitätssicherung und Akkreditierung der antragstellenden Institutionen und Organisationen. Zu den Begleitmassnahmen, die durch andere Akteure verantwortet werden, gehören spezialisierte Durchführungs- und Kontaktstellen, Netzwerke und Initiativen. Diese unterstützen die nationalen Ak- teure, die Informationsverbreitung und die Vernetzung an der Schnittstelle zwischen Schweizer und EU-Aktivitäten sowie auf nationaler Ebene. Dazu zählen das Schwei- zer Informations- und Verbindungsbüro SwissCore in Brüssel, das Informationsnetz zum Bildungswesen in Europa Eurydice, das Informationsnetzwerk Eurodesk zum Thema Auslandsaufenthalte für junge Menschen, Euroguidance, welches die Interna- tionalisierung in der Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung unterstützt, sowie die Beteiligung an der Organisation Academic Cooperation Association (ACA), welche die Internationalisierung in der Hochschulbildung fördert.

2.8.2.4 Die Bedeutung einer Assoziierung der Schweiz an den BFI-

Programmen der EU 2.8.2.4.1 Dringlichkeit einer Assoziierung am Horizon-Paket 2021- 2027 Einer Assoziierung der Schweiz am «Horizon-Paket 2021–2027» ist für die nationale Forschungslandschaft aber auch für die Wirtschaft von hoher Bedeutung. In den letz- ten Jahren gab es mehrere öffentliche Aussprachen und Stellungnahmen von Vertre- terinnen und Vertretern der Schweizer Forschungs- und Innovationslandschaft, die eine Assoziierung der Schweiz an das Horizon-Paket forderten. Darüber hinaus wur- den zwischen 2021 und 2024 zahlreiche parlamentarische Vorstösse und Standesini- tiativen eingereicht, die dasselbe Ziel verfolgten (s. Ziff. 1.5).

Positive Auswirkungen der Assoziierung Eine Assoziierung an das Horizon-Paket bringt mehrere wichtige positive Auswirkun- gen, darunter den Zugang zu exzellenter Wissenschaft, Innovation und Vernetzung, die Förderung der internationalen Zusammenarbeit und Intensivierung des Wettbe- werbs sowie die Reduktion der administrativen Mehrbelastung, die durch den Status der Nichtassoziierung entstanden ist.

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Durch die Assoziierung erhalten Akteure in Forschung und Innovation in der Schweiz wieder ungehinderten Zugang zu sämtlichen Programmbereichen, insbesondere den Einzelprojekten, darunter die Ausschreibungen des Europäischen Forschungsrats (ERC), der themenoffene Spitzenforschung fördert, des Europäischen Innovationsrats (EIC), der Innovationen und neue Technologien unterstützt, sowie die meisten Marie- Skłodowska-Curie-Aktionen (MSCA), welche internationale Programme zur Förde- rung des wissenschaftlichen Nachwuchses anbieten. Die Auswirkungen einer Assoziierung und insbesondere der Teilnahme an Einzelpro- jekten wurden in einer vom Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation, SBFI, in Auftrag gegebenen Kurzstudie untersucht, bei welcher die wissenschaftliche Literatur und Förderdaten für die Jahre 2018 und 2019 analysiert sowie Fachgesprä- 455 che geführt wurden. Daraus wurden fünf Effekte identifiziert, die zeigen, wie eine Assoziierung das Schweizer Forschungs- und Innovationssystem stärkt und zur Sicherung des Wohl- stands und der Wettbewerbsfähigkeit beiträgt:

1. Intensivierung des Wettbewerbs: Wettbewerb fördert die Qualität von

Forschungs- und Innovationsprojekten, da eine stärkere Konkurrenz um Fördermittel besteht. Durch eine Assoziierung an die EU- Rahmenprogramme kann die Schweiz von einem intensiveren und interna- tionalen Wettbewerb profitieren.

2. Reputationseffekt: Die international renommierten Einzelförderungen bie-

ten den Geförderten Vorteile wie bessere Chancen auf Beförderungen oder neue Stellen, erhöhte Sichtbarkeit und die Gewinnung von Kooperations- partnern. Dies gilt auch für ihre Institutionen, welche vom guten Ruf ihrer Forschenden profitieren können. KMU und Start-ups können gegenüber In- vestoren und Kunden ihre Seriosität und Innovationskraft signalisieren.

3. Brain-Gain-Effekt: Mit einer Assoziierung und dem Zugang zum renom-

mierten ERC kann die Schweiz exzellente Forschende anwerben.

4. Leverage-Effekt: Einzelförderungen unterstützen Forschende, KMU und

Start-ups dabei, zusätzliche öffentliche (Leverage) und private (Crowding- in) Fördermittel zu erhalten.

5. Vernetzungseffekt: Die EU-Rahmenprogramme fördern die Vernetzung

von Forschenden, KMU und Start-ups, was sowohl die persönliche Karri- ere- und Geschäftsentwicklung als auch den Wissensaustausch und die Wis- sensdiffusion stärkt. Diese Vernetzung hat positive Auswirkungen auf Pro- duktivität und Wachstum.

455 Abrufbar unter: www.sbfi.admin.ch > Forschung und Innovation > Internationale For- schungs- und Innovationszusammenarbeit > EU-Rahmenprogramme > Zahlen und Fakten zur Schweizer Beteiligung > Einzelförderung der EU-Rahmenprogramme für Forschung und Innovation: Auswirkungen der Schweizer Beteiligung.

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Im Status eines nicht assoziierten Drittlandes ist der Schweiz ein erheblicher admi- nistrativer Aufwand entstanden. Die Mittelverwaltung und die finanztechnische Prü- fung der Projekte müssen im Rahmen der Übergangsmassnahmen durch das SBFI übernommen werden, was zusätzliche Mittel und Personalressourcen erfordert. Im Falle einer Assoziierung entfallen diese administrativen Mehrbelastungen für die Aus- schreibungen ab dem Zeitpunkt der Assoziierung. Die bereits eingegangenen Projekt- verpflichtungen im Drittland-Status müssen jedoch vom SBFI und seinen Partneror- ganisationen bis zum Ende der Projekte, das heisst bis circa 2035, weiter begleitet werden. Die wissenschaftliche Evaluation von Projekten, die finanztechnische Prü- fung sowie die Auszahlung der Mittel werden bei einer Assoziierung wieder direkt durch die Europäische Kommission erfolgen, was den administrativen Aufwand für die Schweiz deutlich reduzieren würde. Zudem kann die Europäische Kommission dank ihrer umfassenden Prüfkapazitäten von Skaleneffekten profitieren, was die Effi- zienz weiter steigert und die administrativen Kosten senkt.

Im assoziierten Status können Akteure in Forschung und Innovation in der Schweiz auch wieder vollwertige Partner in Verbundprojekten werden und die bedeutsame Rolle der Projektleitung übernehmen, in welcher sie massgeblich zur Gestaltung und Durchführung von Forschungs- und Innovationsprojekten beitragen können.

Dringlichkeit der Assoziierung Das Jahr 2025 ist für die Beteiligung an Horizon Europe von besonderer Bedeutung, 456 da es den Beginn des neuen strategischen Plans für die Jahre 2025-2027 markiert. Dieser Plan legt die strategischen Leitlinien für die letzten drei Jahre von Horizon Europe fest und zielt darauf ab, die Investitionen in Forschung und Innovation auf globale Herausforderungen wie Klimawandel, Verlust der biologischen Vielfalt und digitaler Wandel auszurichten. Durch eine provisorische Assoziierung ab 2025 bzw. 457 eine vorläufige Anwendung des EUPA können Teilnehmende in der Schweiz früh- zeitig von den neuen Prioritäten und Fördermöglichkeiten profitieren und ihre For- schungsstrategien entsprechend ausrichten. Dies bietet Planungssicherheit und er- möglicht eine optimale Vorbereitung auf die kommenden Programmjahre. Die Dringlichkeit einer Assoziierung ergibt sich auch dadurch, dass die Ausschrei- bungen des Jahres 2025 bereits angelaufen sind. Mit einer Assoziierung zu einem spä- teren Zeitpunkt riskiert die Schweiz, von zentralen Initiativen ausgeschlossen zu wer- den und damit wertvolle Möglichkeiten zur Teilnahme an wegweisenden Projekten, insbesondere im digitalen Bereich, zu verspielen. Die baldmöglichste Assoziierung ist entscheidend, um weiterhin aktiv im internationalen Wettbewerb um Forschungs- förderung und in Innovationsprojekte mitwirken zu können. Die Assoziierung ermöglicht auch die Teilnahme an zahlreichen Aktivitäten im Rah- men der Forschungsinfrastruktur ITER und des Programms Digital Europe (DEP), die

456 Abrufbar unter: www.research-and-innovation.ec.europa.eu > Funding > Funding opportu- nities > Funding programmes and open calls > Horizon Europe > Strategic plan. 457 Die vorläufige Anwendung des EUPA wird mit der Ratifizierung, spätestens aber 2028 be- endet. Bei einer Ratifizierung tritt das Abkommen (inkl. Protokolle) definitiv in Kraft. Ein bestehendes Abkommen ist auch Voraussetzung für den Abschluss weiterer Protokolle zur Teilnahme an zukünftigen Programmgenerationen.

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für nicht assoziierte Drittländer nicht zugänglich sind. Für Schweizer Kompetenzzen- tren im Bereich Fusionsforschung (z. B. das Swiss Plasma Center) ist die fehlende Anbindung an europäische Initiativen wie ITER gravierend. Ebenso können Schwei- zer Firmen nicht mehr von attraktiven Dienstleistungsverträgen für den Bau von ITER profitieren, welche wiederum für die Weiterentwicklung der entsprechenden Techno- logien und des technologischen Know-hows in der Schweiz wichtig sind Für Forschungszwecke in Bereichen wie Gesundheit und Klima werden immer grös- sere und stärkere digitale Infrastrukturen und Plattformen benötigt. Die Kosten für die Entwicklung, die Beschaffung und den Betrieb solcher Infrastrukturen steigen laufend und sind für ein einzelnes Land allein kaum tragbar. Eine Bündelung von nationalen Ressourcen und Kapazitäten, wie im Rahmen des DEP vorgesehen, ist deshalb unab- dingbar. Zudem gibt es Bereiche wie die Quantentechnologie oder Raumfahrt, die von der EU als strategisch wichtig eingestuft werden, und für nicht assoziierte Länder grundsätz- lich nicht zugänglich sind. Voraussetzung für den Zugang sind die Assoziierung sowie gegebenenfalls das Bestehen eines zusätzlichen Assessments. In diesen Bereichen hat die Schweiz oft eine weltweit führende Rolle oder verfügt über einzigartiges Know- how. Der Ausschluss der Schweiz bedeutet, dass langjährige Forschungsarbeiten und die Zusammenarbeit mit europäischen Partnern nicht mehr weitergeführt werden konnten, und nur ein erschwerter Zugang zu entsprechenden Forschungsergebnissen 458 besteht. Die Schweiz riskiert damit, ihre Spitzenstellung zu verlieren. Die Assoziierung an die laufende Programmgeneration ist auch ein entscheidender Schritt für die Beteiligung an zukünftigen EU-Programmen, insbesondere dem Nach- folgeprogramm von Horizon Europe. Damit verschafft sich die Schweiz eine stärkere Ausgangslage für zukünftige Verhandlungen, da sie als aktive und zuverlässige Part- nerin im bestehenden Horizon-Paket anerkannt wird. Es ist von grosser Bedeutung, dass die Schweiz ihre Spitzenposition im Bereich For- schung und Innovation beibehält. Je länger die Phase der Nicht-Assoziierung dauert, desto grösser die Gefahr, dass hochqualifizierte Forschende und innovative Unterneh- men, die im benachbarten Ausland attraktivere Bedingungen vorfinden, abwandern. Langfristig könnte dies nicht nur den Verlust der führenden Position der Schweiz im globalen Forschungs- und Innovationssektor bedeuten, sondern auch die Attraktivität des Standorts Schweiz für zukünftige Talente und Investitionen mindern. 2.8.2.4.2 Bedeutung einer Assoziierung an Erasmus+ Ziele der Schweizer Bildungspolitik im Rahmen der internationalen Bildungszusam- menarbeit

Internationale Mobilitätsaktivitäten für Studierende, Berufslernende, Lernende ande- rer Bildungsbereiche sowie für ausbildende Personen bieten insbesondere jungen Menschen die Chance, sich arbeitsmarktrelevante Kompetenzen anzueignen, sich per-

458 Abrufbar unter: www.sbfi.admin.ch > Forschung und Innovation > Internationale For- schungs- und Innovationszusammenarbeit > EU-Rahmenprogramme > Horizon-Paket 2021–2027.

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sönlich weiterzuentwickeln und zu lernen, sich in neuen und fremden Situationen zu- rechtzufinden und zu bewähren. Internationale Kooperationen zwischen Einrichtun- gen aller Bildungsbereiche, angefangen von der Primarstufe, über die Berufsbildung bis hin zur höheren Berufsbildung und Hochschulbildung stellen eine wichtige Grund- lage für den Aufbau und die Weiterentwicklung von internationalen Netzwerken dar. Dadurch ermöglichen sie den Austausch von Wissen und Erfahrungen, die Entwick- lung von neuen Strategien bis hin zu gemeinsamen Bildungsangeboten. Somit trägt die Förderung von Mobilität und Kooperationen zur Exzellenz des Bildungsraums Schweiz im Sinne von hoher Qualität und internationaler Wettbewerbsfähigkeit bei und ist dadurch auch Teil der internationalen BFI-Strategie des Bundesrates. Bund und Kantone orientieren sich im Rahmen ihrer Strategie zu Austausch und Mo- bilität an der Vision, dass alle jungen Menschen im Verlauf ihrer Ausbildung mindes- 459 tens einmal an einem länger dauernden Austausch teilnehmen. Gemeinsam setzen sie sich dafür ein, dass Austausch und Mobilität als Teil des Bildungscurriculums an- erkannt und höhere Beteiligungszahlen und bessere Qualität erreicht werden. Aus- tausch und Mobilität sollen in der Bildung und in der Arbeitswelt verankert und ziel- gerichtete Angebote etabliert werden. Stabile Partnerschaften sollen aufgebaut und die Zusammenarbeit mit Dritten auf nationaler und internationaler Ebene intensiviert werden. Bund und Kantone haben die Bedeutung von Austausch und Mobilität auch 460 in den gemeinsamen bildungspolitischen Zielen unterstrichen. Im Zuge dessen wurde in der 2023 revidierten Verordnung über die Anerkennung von gymnasialen Maturitätszeugnissen die Schaffung von Voraussetzungen für die Teilnahme an Aus- tausch- und Mobilitätsaktivitäten als Mindestanforderung definiert, damit ein kanto- nales oder kantonal anerkanntes gymnasiales Maturitätszeugnis schweizerisch aner- 461 kannt wird. Vor diesem Hintergrund erachtet der Bundesrat die Teilnahme der Schweiz an Eras- mus+ als strategisches Ziel, um in einem Umfeld starker internationaler Konkurrenz die Internationalisierung der Schweizer Bildungsakteure zu fördern und weiterzuent- wickeln.

Bedeutung der Schweizer Beteiligung am Programm Erasmus+

Erasmus+ ist ein einzigartiges Instrument zur Förderung der internationalen Bildungs- zusammenarbeit. Es kennt weltweit keine Alternative hinsichtlich Umfang, Vielfalt der Beteiligungs- und Kooperationsmöglichkeiten und Internationalität. Im Gegensatz dazu ist die aktuelle «Schweizer Lösung» klar begrenzt. So ist im Bereich der Mobi- lität der Zugang zu den meisten Aktivitäten blockiert. Trotz parallelen Ersatzmass- nahmen kann die Schweiz nicht dieselben Vorteile geniessen wie die Erasmus+-Pro- grammländer und muss sowohl eingehende als auch ausgehende Mobilität mit eigenen Mitteln finanzieren. Sie ist zudem vollumfänglich von der Bereitschaft der

459 Abrufbar unter: www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen > Bund und Kan- tone genehmigen gemeinsame Strategie für Austausch und Mobilität. 460 Abrufbar unter: www.sbfi.admin.ch > Bildung > Bildungsraum Schweiz > Bildungszu- sammenarbeit Bund – Kantone > Gemeinsame Grundlagen > Erklärung 2023 zu den ge- meinsamen bildungspolitischen Zielen für den Bildungsraum Schweiz. 461 Art. 22 Abs. 2 Verordnung über die Anerkennung von gymnasialen Maturitätszeugnissen (Maturitätsanerkennungsverordnung, MAV) vom 28. Juni 2023, SR 413.11.

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europäischen Partner abhängig, ausserhalb von Erasmus+ separate Lernmobilität zu organisieren. Bei den Kooperationsprojekten zur Entwicklung der Qualität und Inno- vation in der Bildung können Schweizer Institutionen keine Projekte initiieren und koordinieren. Hinzu kommt die erschwerte und nicht vollständig gleichberechtigte Beteiligung an internationalen Netzwerken, der permanent das Risiko eines systema- tischen Ausschlusses aus strategisch relevanten EU-Initiativen, wie der European Universities Initiative, beinhaltet.

Die finanziellen Mittel für Förderaktivitäten erlauben bei aktueller Mittelausstattung kaum Wachstum in den geförderten Mobilitäten und Aktivitäten – die Erreichung der politisch gesetzten Ziele bleibt damit in weiter Ferne. Zwar verdoppelte sich das Budget für die «Schweizer Lösung» von über 29 Millionen Franken im Jahr 2014 auf knapp 58 Millionen Franken im Jahr 2027. Allerdings lag das Niveau im Jahr 2014 wesentlich unter dem Budget, das die Schweiz im Falle einer vollumfänglichen As- soziierung hätte beitragen müssen. Zudem hat sich in derselben Periode seit 2014 das entsprechende Budget von Erasmus+ praktisch verdreifacht. Diese immer grösser werdende Kluft kann dazu führen, dass die Schweiz ohne Assoziierung mittel- bis langfristig den Anschluss bei der Förderung der internationalen Mobilität in der Bil- dung und an die europäische Bildungszusammenarbeit verliert, mit entsprechenden Konsequenzen für die Attraktivität und Leistungsfähigkeit ihres Bildungssystems.

Somit ermöglicht einzig die Assoziierung an Erasmus+ der Schweiz einen uneinge- schränkten und rechtlich gesicherten Zugang zu allen Mobilitäts- und Kooperations- aktivitäten sowie zu Massnahmen zur Unterstützung der Politikentwicklung im Be- reich Bildung, Jugend und Sport. Sie schafft nicht nur kurzfristige Vorteile aufgrund von verstärkter Mobilität für Einzelpersonen und erweiterter Kooperationsmöglich- keiten für Bildungsakteure, sondern trägt auch wesentlich zum Aufbau und zur Wei- terentwicklung langfristiger, strukturierter internationaler Netzwerke mit Schweizer Beteiligung bei. Damit kann die Grundlage für eine langfristige Förderung der Inno- vationskraft des Schweizer Bildungsraums und die Stärkung des Wissenstransfers ge- legt werden. Die Assoziierung ist somit der Schlüssel für die Erhaltung und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Attraktivität der Schweiz und damit ihrer Position als führende Bildungs- und Wissenschaftsnation in Europa und darüber hinaus (siehe An- hang 2.8 (2) für einen Vergleich der «Schweizer Lösung» mit einer Assoziierung an Erasmus+).

Internationale Lernmobilität von Einzelpersonen Die internationale Lernmobilität hat durch die grenzüberschreitende Vernetzung von Wirtschafts-, Forschungs- und Bildungsräumen stetig an Bedeutung gewonnen und umfasst somit alle Bildungsbereiche einschliesslich den ausserschulischen Jugendbe- reich und den Sport. Die Grundlagen für den Erwerb und Aufbau von internationalen Kompetenzen werden bereits in der schulischen Bildung und der ausserschulischen Jugendarbeit geschaffen: Frühe Mobilitäts- und Austauscherfahrungen (z.B. interna- tionale Klassen- oder Jugendaustausche) motivieren dazu, entsprechende Aktivitäten bei der beruflichen oder akademischen Ausbildung (z.B. Berufspraktika oder Studi- ensemester im Ausland) zu wiederholen. Im Bereich der Berufsbildung ist der Aufbau von internationalen Kompetenzen und Netzwerken insbesondere für die Berufsleute in Wirtschaftssektoren relevant, die stark von technologischem Wandel und globaler

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Vernetzung betroffen sind. Beispielsweise profitieren Lernende in der Maschinen-, Elektro- und Metall-Industrie, in der ICT-Branche und im kaufmännischen Bereich besonders davon, erste internationale Arbeitserfahrungen zu sammeln und so ihre Sprach- und Fachkompetenzen erweitern zu können. Auch später in der Erwachsenen- und Weiterbildung bleibt die Lernmobilität relevant, um arbeitsmarktbezogene Kom- petenzen anzueignen. Auch für den Bereich des Sports bietet internationale Lernmo- bilität einen wichtigen Mehrwert: Beispielsweise können Personen, die in Organisa- tionen des Breitensports tätig sind, durch einen Auslandaufenthalt ihre Kompetenzen und Qualifikationen verbessern und neue Methoden erwerben. Die Mobilität von Ler- nenden aller Bildungsbereiche erlaubt Studierenden, Berufslernenden und anderen Lernenden den Erwerb von interkulturellen, sprachlichen, persönlichen sowie erwei- terten fachlichen und methodischen Kompetenzen, welche im heutigen internationa- len Umfeld unabdingbar sind. Der positive Einfluss von Mobilität auf interkulturelle und sprachliche Kompetenzen ist denn auch durch diverse nationale und internatio- 462 nale Studien für verschiedene Bildungsstufen belegt. Auch bei der Entwicklung von 463 Selbst- und Sozialkompetenzen zeigen Auslandaufenthalte bedeutende Effekte. Ei- nige Studien deuten zudem auf einen Zusammenhang zwischen Auslandsaufenthalten von Studierenden und positiven wirtschaftlichen Effekten bei der akademischen und 464 beruflichen Laufbahn hin. Auslanderfahrungen während der Aus- und Weiterbil- dung fördern vor allem bei jungen Menschen unter anderem den Aufbau von persön- lichen internationalen Netzwerken, die für die spätere berufliche Tätigkeit von Be- deutung sind. Durch internationale Lernmobilitätsaktivitäten erwerben auch ausbildende Personen (Lehrkräfte, Dozierende, Ausbildner und andere Bildungsverantwortliche) wichtige Zusatzkompetenzen, die für ihre Tätigkeiten als Multiplikatoren und Motivatoren im Bildungssystem wichtig sind. Zudem wird so ein Fundament für die längerfristige in- ternationale Vernetzung und Kooperation der Institutionen und Organisationen ge- schaffen: Aktivitäten auf individueller Ebene führen zu verschiedenen Folgeaktivitä- ten auf institutioneller Ebene – von gemeinsamen Veröffentlichungen bis hin zu 465 strukturierten institutionellen Kooperationen. Erasmus+ bietet für alle Zielgruppen und Bildungsbereiche die bisher vielfältigsten Möglichkeiten für Mobilitätsaktivitäten. Die höheren Fördermittel haben seit 2014

462 Vgl. hierzu: Heinzmann S., Paul S., Hilbe R. und Schallhart N.: Sprachaustausch auf der Primarstufe, Einfluss auf die Sprachlernmotivation und die produktiven Sprachkompeten- zen, Freiburg: Institut für Mehrsprachigkeit (2019); Moore, I., Torgerson C., and Beck- mann N.: Systematic Review Measuring the Efficacy of Study Abroad in Undergraduate Language Learners on Linguistic Proficiency Gains. Review of Education (2021), Bd. 9, Nr. 3, S. 1–26. 463 Vgl. hierzu: Zimmermann J.T., Greischel H., Preuss J.S., Kercher J. und Kittel R.: Teilstu- die 1: Aussercurriculare Bildungseffekte von Auslandaufenthalten, Abschlussbericht, DAAD-Wirkungsstudie interkulturelle Kompetenz und Werteorientierung durch Individu- almobilität und Erasmus+ (2018). 464 Vgl. hierzu: Netz N., Cordua F.: Does studying abroad influence graduate‘s wages? A lit- erature review, in: Journal of International Students (2021), Bd. 11 Nr. 4, S. 768-789; Mes- ser Dolores, Wolter Stefan: Are student exchange programs worth it? Studies in Higher ed- ucation (2007). 465 Siehe hierzu: ”Driving Impact of Erasmus+ Outgoing Academic Staff Mobility: Current Landscape and Pathways for the Future“, vgl.: www.aca-secretariat.be > publications > all publications > 2024.

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praktisch zu einer Verdoppelung der absolvierten Lernmobilitäten auf europäischer Ebene geführt. Die Nachbarländer verfügen dank ihrer Programmteilnahme heute im Vergleich zur Schweiz über eine deutlich erhöhte Mobilitätsquote. Eine Assoziierung ermöglicht es auch der Schweiz, längerfristig das vorhandene Potential für Lernmo- bilitäten voll auszuschöpfen. Dies gilt insbesondere für Bereiche, in denen Nachhol- bedarf besteht (Berufsbildung, Schulbildung, gymnasialer Bereich, Weiterbildung, Jugend, Sport). Gewisse Schwerpunkte von Erasmus+ sind zudem für Schweizer Zielgruppen wichtig – so zum Beispiel die verstärkte aussereuropäische Dimension des Programms. Eine Assoziierung sichert somit nicht nur Opportunitäten für Lernmobilität in Europa, son- dern auch im aussereuropäischen Raum, was angesichts der globalen wirtschaftlichen Verflechtungen der Schweiz essenziell ist.

Internationale Kooperationen

Die Qualität und Attraktivität des Schweizer Bildungsraums hängt auch von der ste- tigen Verbesserung und Weiterentwicklung der Bildungsangebote ab. Vernetzung, Austausch und Zusammenarbeit mit internationalen Partnern sind für die Institutionen und Organisationen in der Bildung eine wichtige Basis, um neue Entwicklungen auf- zunehmen, gemeinsame Bildungsangebote und Bildungsinnovationen zu entwickeln sowie neue Methoden zu integrieren. Solche etablierten Partnerschaften begünstigen ihrerseits wiederum die Durchführung von internationalen Lernmobilitätsaktivitäten. Ein Schwerpunkt der institutionellen Kooperationen ist die Exzellenzförderung, wel- che auch Ziel der Schweizer BFI-Politik ist: Die zwei Schlüsselinitiativen «European Universities Initiative» (EUI) und «Centres of Vocational Excellence» (CoVE) be- zwecken die Förderung der Vernetzung von Akteuren auf regionaler und internatio- naler Ebene in der Hochschulbildung und in der Berufsbildung. In der Schweiz ist insbesondere das Interesse an den europäischen Hochschulallianzen im Rahmen der EUI, an denen die Schweiz seit 2022 mit Einschränkungen teilnehmen kann, gross. Die Bewerbungen von Schweizer Hochschulen sind im europäischen Vergleich sehr erfolgreich: Inzwischen sind bereits 12 Schweizer Hochschulen – sowohl Universitä- ten als auch Fachhochschulen - Teil einer europäischen Hochschulallianz. Neben den Bildungsinstitutionen im engeren Sinn profitieren auch ausbildende Unternehmen, Organisationen der Arbeitswelt und andere in der Bildung aktive Organisationen. Bei- spielsweise arbeiten einzelne Schweizer Branchenverbände mit ihren europäischen Partnern zusammen, um gemeinsame grenzüberschreitende Qualifikationsstandards oder technologische Innovationen für die Ausbildung zu entwickeln. Institutionelle Kooperationen erhöhen auch die internationale Sichtbarkeit des Schweizer Bildungssystems, indem Schweizer Projektpartner spezifische Expertise – zum Beispiel in der dualen Berufsbildung – einbringen und dadurch die Stärken des Schweizer Bildungssystems und seine Bildungsabschlüsse international besser be- kannt machen. Bei einer Assoziierung an Erasmus+ bestehen, im Unterschied zur «Schweizer Lö- sung» (s. Ziff. 2.8.2.3.2 und Anhang 2.8. (1)), umfangreiche und nicht eingeschränkte Beteiligungsmöglichkeiten an Kooperationsprojekten für Schweizer Akteure. So kön- nen diese den vollen Nutzen aus den Kooperationen ziehen und sind als Projektpartner

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attraktiver. Der den Programmländern vorbehaltene Zugang zu neuen Aktivitäten und Pilotinitiativen ist im Fall einer Assoziierung ebenfalls gesichert. Die bisherigen dop- pelten Bewilligungsverfahren für die selbstfinanzierte Teilnahme an EU-Projekten im Rahmen der «Schweizer Lösung» fallen weg. Teilnahme an Prozessen zur Unterstützung der Politikentwicklung und der politischen Zusammenarbeit sowie am europäischen strategischen Bildungsdialog

Die internationale Zusammenarbeit ist auch für die Akteure und Entscheidungsträger, die für die Steuerung des Schweizer Bildungsraums zuständig sind, von zunehmender Bedeutung (u.a. Bildungsbehörden, Sozialpartner, Berufs- und Branchenverbände, bildungsstufenspezifische Fachkonferenzen). Internationale wirtschaftliche, gesell- schaftliche und ökologische Entwicklungen prägen die bildungspolitischen Heraus- forderungen auf nationaler Ebene mit. Um eine effiziente und effektive Bildungspo- litik zu gewährleisten, gilt es deshalb, Erfahrungen sowie gute Ansätze und Ideen in Bildungsthemen grenzüberschreitend auszutauschen, mit gleichgesinnten Partnern neue Strategien zu entwickeln und zu erproben. Für die Schweiz ist es zudem von strategischer Bedeutung, aktiv am europäischen Bildungsdialog teilzunehmen, ihre bildungspolitischen Interessen international zu vertreten und den europäischen Bil- dungsraum mitzugestalten. Das Lern- und Synergiepotential internationaler Zusam- menarbeit ist bei systemischen Herausforderungen wie der Digitalisierung und der grünen Transition besonders gross. Erasmus+ sieht zwei verschiedene, miteinander verknüpfte Möglichkeiten für diese Zusammenarbeit auf der politisch-systemischen Ebene vor: einerseits Projekte, wel- che den politischen Dialog, die Zusammenarbeit und die Politikentwicklung unter- stützen. Diese sollen zur Entwicklung neuer Strategien und Innovationen zur Weiter- entwicklung der Bildung beitragen. Beispiele hierfür sind Pilotversuche für neue Politikansätze, vergleichende Studien zur Erarbeitung von Entscheidgrundlagen oder Massnahmen zur Verbesserung der Vergleichbarkeit von Qualifikationen. Bei einer Assoziierung stehen solche Kooperationen auch Schweizer Akteuren offen. Andererseits stellen die Programmgremien, Fachgremien und Netzwerke auf EU- Ebene einen Kanal für Dialog, Erfahrungsaustausch und Mitgestaltung des europäi- schen Bildungskontextes dar. Eine besondere Rolle hat dabei das Programmkomitee Erasmus+, in welchem die wichtigsten Entscheide zur Ausgestaltung der Programm- aktivitäten getroffen und strategische Leitplanken definiert werden. Der Zugang der Schweiz zu diesen Gremien ist bis anhin eingeschränkt oder gar nicht möglich. Die Schweiz muss sich aktuell hauptsächlich über bilaterale Kontakte einbringen, was auf- wändig ist und keine Sicherheit bietet, dass ihre Anliegen auch berücksichtigt werden. Eine Assoziierung eröffnet Schweizer Vertreterinnen und Vertretern auch hier den vollen Zugang. Sie erhalten damit die Möglichkeit, am europäischen bildungspoliti- schen Dialog zu partizipieren, die strategische Ausrichtung des Programms mitzuge- stalten und die Sichtbarkeit der Schweizer Bildung auf europäischer Ebene zu verbes- sern.

Transversale Themen

Die im Rahmen von Erasmus+ definierten transversalen Prioritäten (s. Ziff. 2.8.2.2.2) entsprechen in hohem Masse den im Rahmen der BFI-Botschaft 2025–2028 gesetzten

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transversalen Themen: Digitalisierung, nachhaltige Entwicklung, Chancengerechtig- keit, nationale und internationale Zusammenarbeit. Diese Themen sind für den BFI- Bereich von zentraler Bedeutung und müssen systematisch und langfristig in der BFI- Politik berücksichtigt werden: Mit Blick auf die Herausforderungen der Digitalisierung in der Bildung ermöglicht eine Assoziierung an Erasmus+ den Schweizer Akteuren, vom Wissenstransfer bei der Entwicklung, Anwendung und Nutzbarmachung von neuen Technologien zu pro- fitieren und somit mit der Geschwindigkeit der digitalen Transformation im Bildungs- bereich im europäischen Raum Schritt zu halten. Eine Assoziierung würde ebenfalls ideale Rahmenbedingungen schaffen, um den Erwerb von Kompetenzen zu fördern, die für die Gestaltung einer nachhaltigen Entwicklung notwendig sind. Die institutio- nellen Kooperationen können einen wichtigen Beitrag zur Stärkung des BFI-Standorts Schweiz leisten, indem die nachhaltige Entwicklung in den gemeinsam erarbeiteten Bildungsgrundlagen berücksichtigt und so als Chance und Wettbewerbsvorteil ge- nutzt wird. Für die Förderung der Chancengerechtigkeit bietet eine Assoziierung ei- nen Mehrwert, indem sie Schweizer Akteuren vielfältigere Möglichkeiten eröffnet, sich an Mobilitätsaktivitäten zu beteiligen, und so einen Beitrag zur Verringerung von Benachteiligung in der Bildung leisten kann. Schliesslich unterstreicht die Aufnahme von nationaler und internationaler Zusammenarbeit als neues transversales Thema die Wichtigkeit der internationalen Zusammenarbeit als Instrument zur Sicherung und Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Akteure.

2.8.2.5 Folgen bei einem Verzicht auf Assoziierung

Im Falle einer ausbleibenden Assoziierung müsste sowohl für das Horizon-Paket 2021-2027 als auch für Erasmus+ das aktuelle Regime der Übergangsmassnahmen, beziehungsweise der «Schweizer Lösung» weitergeführt werden. Ein Verzicht auf eine Assoziierung bedeutet einen eingeschränkten Zugang der Schweizer Akteure zu den jeweiligen Programmen. Bei Horizon Europe betrifft dies in erster Linie die Einzelförderung von exzellenten Schweizer Forschenden oder in- novativen Unternehmen sowie strategische Bereiche, namentlich die Quantenfor- schung und Raumfahrt. Die nationalen Übergangsmassnahmen sind hierbei kein adä- quater Ersatz für den internationalen Wettbewerb. Für das Horizon-Paket verursacht die Teilnahme im Drittstaatmodus einen weitreichenden administrativen Aufwand beim SBFI. Während die eingesetzten Mittel zur Finanzierung der Schweizer Projekt- teilnehmenden im Horizon-Paket vergleichbar sind mit den Mitteln im Rahmen einer Assoziierung (sogenannte Pflichtbeiträge an die EU), erreichen sie nicht dieselbe Wir- kung und werden demnach weniger effizient eingesetzt (s. Ziff. 2.8.7.4).

Für Erasmus+ impliziert ein Verzicht auf eine Assoziierung die Weiterführung der sogenannten «Schweizer Lösung». Diese vermag inhaltlich jedoch nicht denselben Nutzen und Mehrwert wie eine Assoziierung zu erzielen: Schweizer Institutionen ste- hen in diesem Fall signifikant weniger Förderinstrumente und -mittel zur Verfügung. Sie haben keinen gleichberechtigten und rechtlich gesicherten Zugang zum Programm und nur erschwerte Möglichkeiten, sich an den Aktivitäten zu beteiligen (s. Ziff. 2.8.2.3.2 und Anhang 2.8 (1)). Zudem besteht bei einer Weiterführung der «Schweizer

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Lösung» das Risiko, dass ein grosses Potential an Mobilitäts- und Kooperationsakti- vitäten weiterhin brach liegt (s. Ziff. 2.8.2.4.2). Mittel- bis langfristig würden die Ab- koppelung von der europäischen Bildungszusammenarbeit sowie der Verlust von Wettbewerbsfähigkeit und Attraktivität des Schweizer Bildungsraums die komparati- ven Nachteile für Schweizer Bildungsakteure und Lernende verschärfen. Die Schweiz ist auf die internationale Zusammenarbeit im Bereich Bildung, For- schung und Innovation angewiesen und riskiert mit einer Nicht-Assoziierung an die entsprechenden Programme eine Erosion ihrer Stellung als führende Bildungs- und Wissenschaftsnation.

2.8.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

2.8.3.1 Zielsetzung für EU-Programme im Allgemeinen

Das Ziel der Schweiz im Rahmen der Verhandlungen zum Paket Schweiz–EU war es, ein Programmabkommen abzuschliessen, das die Grundlage für eine systematischere Teilnahme an EU-Programmen von Schweizer Interesse darstellt. Gleichzeitig wurde angestrebt, die Protokolle für diejenigen EU-Programme zu verhandeln, bei denen sich die Schweiz, soweit möglich, in der Programmgeneration 2021-2027 beteiligen will, das heisst für Horizon Europe, Euratom, ITER, Digital Europe und Erasmus+, sowie für das Gesundheitsprogramm EU4Health (s. Ziff. 2.13).

Zu den weiteren Programmen, bei welchen eine Assoziierung möglich ist, gehören unter anderen das Rahmenprogramm der EU zur Förderung des europäischen Kultur- und Kreativsektors für den Zeitraum 2021–2027, «Kreatives Europa». Der Bundesrat hat sein Interesse an einer Teilnahme an den Kulturprogrammen der EU wiederholt bekräftigt und zuletzt im Rahmen der Kulturbotschaft 2025–2028 ausgewiesen. Auf- grund der dafür notwendigen Gesetzesangleichungen war die Teilnahme in der lau- fenden Programmgeneration nicht Gegenstand der Verhandlungen.

Ebenfalls nicht Gegenstand der Verhandlungen war die Teilnahme der Schweiz an zukünftigen EU-Programmen. Während das EUPA die Grundlage für eine solche dar- stellt, muss die Schweiz für jede Programmgeneration die Protokolle mit den spezifi- schen Bedingungen für die Assoziierung neu verhandeln. Dabei kann sie jeweils auch neu beurteilen an welchen für Drittstaaten zugänglichen Programmen sie sich assozi- ieren möchte. Das Parlament kann sich im Rahmen der Finanzierungsbotschaften für die einzelnen Programmteilnahmen zu einer Assoziierung äussern und darüber ent- scheiden.

Vor dem Hintergrund der Annahme der parlamentarischen Initiative 20.496466 wird der Bundesrat dabei für jede neue Programmgeneration, nach Vorliegen des neuen Legislativvorschlags der EU-Kommission zu ihrem mehrjährigen Finanzrahmen so- wie zu den EU-Programmen, einen Planungsbericht zuhanden der aussenpolitischen Kommissionen der Bundesversammlung verfassen. Dieser Planungsbericht soll die Beratung der Geschäfte (z.B. Finanzierungsbotschaften, Verordnungen, Verhand- lungsmandate) unterstützen. Der erste Planungsbericht für die Programmgeneration

466 BB1 2024 30

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2028–2034 würde der Bundesversammlung im Laufe des Jahres 2026 unterbreitet, falls die oben erwähnten Vorschläge der EU-Kommission im Jahr 2025 vorliegen.

2.8.3.2 Verhandlungsmandat für das Paket Schweiz–EU: Teil EU-

Programme Eine Assoziierung an das Horizon-Paket und Erasmus+ war auf Beginn der Pro- grammgeneration 2021 geplant. Die entsprechenden Verhandlungsmandate wurden vom Bundesrat am 11. Dezember 2020 (Horizon-Paket) bzw. am 5. März 2021 (Eras- mus+) verabschiedet. Nach dem Abbruch der Verhandlungen mit der EU über das institutionelle Rahmenabkommen im Mai 2021 war es jedoch nicht mehr möglich, Verhandlungen über eine Assoziierung an die EU-Programme aufzunehmen, da die EU diese im Lichte der Gesamtbeziehungen Schweiz-EU beurteilte.

Mit dem Paketansatz des Bundesrats wurde die Teilnahme an EU-Programmen in das Paket Schweiz–EU eingebettet. Das entsprechende Verhandlungsmandat des Bundes- rates vom 8. März 2024 gab folgende Leitlinien vor: (i) den Abschluss eines unbefris- teten Abkommens, (ii) die Ermöglichung einer künftigen Assoziierung an weitere Programme mittels Zusatzprotokollen, (iii) die Einhaltung des finanziellen Rahmens der vom Parlament bereits genehmigten Mittel (Horizon-Paket 2021–2027) und (iv) die Gewährleistung einer systematischeren und kontinuierlicheren Teilnahme an den 467 EU-Programmen.

2.8.3.3 Verhandlungsverlauf

Ende November 2023, nach Abschluss der exploratorischen Gespräche zum Paket Schweiz–EU, konnten spezifische exploratorische Gespräche zur Teilnahme der Schweiz an den EU-Programmen aufgenommen werden. Es fanden insgesamt sieben Gesprächsrunden statt, welche zum Ziel hatten, die gegenseitigen Interessen auszulo- ten und den Umfang einer Beteiligung der Schweiz an der Programmgeneration 2021-

2027 abzustecken. Nach Verabschiedung des Verhandlungsmandats zum Paket

Schweiz–EU seitens Schweiz und EU fand am 21. März 2024 die erste Verhandlungs- runde zum EU-Programmabkommen statt.

Zur Aushandlung des vorliegenden Abkommens fanden insgesamt 13 Verhandlungs- runden statt, die letzte am 10. Dezember 2024. Die Verhandlungsdelegation der Schweiz setzte sich zusammen aus der Abteilung Internationale Programme und Or- ganisationen des SBFI/WBF und der Abteilung Europa des Staatssekretariats EDA (Co-Verhandlungsleitung), der Sektion EU und Nachbarstaaten des BAG/EDI, den Abteilungen Internationales sowie Film des BAK/EDI, der Abteilung Direktionsge- schäfte des ASTRA/UVEK, der Sektion Europa Handel und Entwicklungszusammen- arbeit des Bundesamts für Umwelt BAFU/UVEK, des Finanzdienstes IV – Bildung, Forschung, Kultur und Internationales der EFV, der Vertretung der Schweizer Mis- sion in Brüssel und der KdK/EDK.

467 Abrufbar unter www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen > Beziehungen Schweiz–EU: Der Bundesrat verabschiedet das endgültige Verhandlungsmandat.

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Mit Beginn der Verhandlungen zum Paket Schweiz–EU setzte die EU die Übergangs- regelung 2024 in Kraft, die es Forschenden in der Schweiz ermöglichte, Gesuche im Rahmen der Ausschreibung ERC Advanced Grants 2024 von Horizon Europe einzu- reichen. Aufgrund der Fortschritte bei den Verhandlungen zum Paket Schweiz–EU entschied die EU am 3. Juli 2024, dass Forschende in der Schweiz an den ersten drei Ausschreibungen des Programmjahres 2025, namentlich dem ERC Starting Grant 2025, Synergy Grant 2025 und Consolidator Grant 2025, teilnehmen können. Am 12. November 2024 kam der Zugang zum ERC Proof of Concept Grant 2025 dazu. Vor dem Hintergrund des materiellen Abschlusses der Verhandlungen zum Paket Schweiz–EU im Dezember 2024 hat die EU die Übergangsregelung 2025 per 1. Ja- nuar 2025 vollständig aktiviert: Diese ermöglicht Akteuren in Forschung und Innova- tion in der Schweiz, ab dem Programmjahr 2025 an praktisch allen Ausschreibungen von Horizon Europe, dem Euratom-Programm und dem Programm Digital Europe teilzunehmen und Fördermittel bei der EU zu beantragen. Letztere werden von der EU nach Unterzeichnung des Programmabkommens sowie Überweisung des Schwei- zer Pflichtbeitrags an die Forschenden ausbezahlt. Ausserdem können Schweizer Ak- teure Gesuche in einer Koordinatoren-Rolle einreichen.

Für die Teilnahme an Erasmus+ wird zuerst ein Finanzierungsbeschluss der eidgenös- sischen Räte benötigt, womit eine Assoziierung ab 2027 möglich würde. Für ITER ist eine provisorische Wiederaufnahme der Beteiligung erst ab 2026 vorgesehen.

Das Verhandlungsmandat konnte vollumfänglich erfüllt werden. Namentlich wurde mit dem EUPA ein zeitlich unbefristetes Abkommen ausgehandelt, welches die As- soziierung an die aktuelle und zukünftige Programmgenerationen ermöglicht. Für die Teilnahme am Horizon-Paket sind die vom Parlament am 16. Dezember 2020 gespro- chenen Mittel ausreichend. Betreffend die systematischere Teilnahme soll mit Ge- sprächen im Gemischten Ausschuss ein nahtloser Übergang von der einen zur nächs- ten Programmgeneration sichergestellt werden. Für die Assoziierung an Erasmus+ wurde ein Rabatt von 30 % ausgehandelt. Nur ein einziges anderes Drittland (Serbien) konnte für seine Programmteilnahme einen gleich hohen Rabatt erzielen.

2.8.4 Vorverfahren

2.8.4.1 Vorverfahren für eine Assoziierung am Horizon-Paket

2021-2027 Die Vorverfahren für die Assoziierung der Schweiz am Horizon-Paket 2021–2027 sind in der Botschaft vom 20. Mai 2020 zur Finanzierung der Schweizer Beteiligung an den Massnahmen der Europäischen Union im Bereich Forschung und Innovation 468 in den Jahren 2021–2027 (Horizon-Paket 2021–2027) dargestellt. Zusammengefasst erfolgte seitens der Stakeholder ein deutliches und einhelliges Bekenntnis zur Bedeu- tung einer Schweizer Beteiligung am Horizon-Paket, insbesondere an Horizon Eu- rope, sowie zur Assoziierung als bevorzugte Beteiligungsform. Dies floss bei der par- lamentarischen Behandlung des Geschäfts im Jahr 2020 und beim entsprechenden

468 BBl 2020 4845

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469 Bundesbeschluss mit ein. Das Vorhaben war darüber hinaus Bestandteil der Legis- 470 471 laturplanungen 2019-2023 und 2023-2027 und aller Bundesratsziele seit 2020.

2.8.4.2 Vorverfahren für eine Assoziierung an Erasmus+

Eine Assoziierung der Schweiz an Erasmus+ ist seit 2019 stets Ziel des Bundesrates 472 473 und Bestandteil der Legislaturplanungen 2019-2023 und 2023-2027 . Das Parla- ment hat die Bedeutung einer Assoziierung wiederholt unterstrichen.

Im Rahmen der Vernehmlassung zur BFI-Botschaft 2025–2028 hatten die interessier- 474 ten Kreise Gelegenheit, sich zum Ziel der Assoziierung an Erasmus+ zu äussern. Verschiedene Akteure betonten dabei die Bedeutung einer Assoziierung und der in- ternationalen Einbindung der Schweizer Bildungslandschaft. Konkret wurde die Wichtigkeit einer Beteiligung an der Initiative der Europäischen Hochschulallianzen unterstrichen, welche es den Hochschulen ermöglicht, sich mit strategisch wichtigen Partnern zu verbinden. Darüber hinaus wurden zwischen Ende 2024 und Anfang 2025 drei Standesinitiativen seitens der Kantone Basel-Stadt, Thurgau und St. Gallen ein- gereicht, die eine gesicherte Teilnahme der Schweiz an Erasmus+ fordern.

2.8.4.3 Regulierungsfolgenabschätzung für das Horizon-Paket

2021-2027 und Erasmus+ Aufgrund einer Relevanzanalyse für das Horizon-Paket und Erasmus+ wurde festge- stellt, dass keine Regulierungsfolgenabschätzung erforderlich ist. Im Fall des Hori- zon-Pakets hat das SBFI jedoch eine externe Studie in Auftrag gegeben, welche die Auswirkungen der wichtigsten Unterschiede zwischen dem Status quo und einer As- soziierung untersucht hat. Die Teilnahme an Einzelprojekten in den Bereichen For- schung und Innovation ist nur als assoziierter Staat möglich und steht daher im Zent- rum der Studie. Die Studie zeigt auf, dass eine Teilnahme an Einzelprojekten der EU- Rahmenprogramme für Forschung- und Innovation über intensiveren Wettbewerb, verbesserte Reputation, Brain-Gain, zusätzliche Fördermittel und stärkere Vernetzung 475 den Schweizer Forschungs- und Innovationsstandort erheblich stärkt. Dies trägt auch zur Sicherung des Wohlstands und der Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz bei.

2.8.5 Grundzüge des Abkommens

Das EUPA besteht aus i) einem allgemeinen Teil mit horizontalen Bestimmungen, die für alle EU-Programmbeteiligungen der Schweiz gelten, und ii) angehängten Proto-

469 BBl 2021 73

470 BBl 2020 8385

471 BBl 2024 1440

472 BBl 2020 8385

473 BBl 2024 1440

474 www.fedlex.admin.ch > Vernehmlassungen > Abgeschlossen > 2023 > Förderung von Bil- dung, Forschung und Innovation in den Jahren 2025–2028 (BFI-Botschaft 25-28): Ergeb- nisbericht. 475 Abrufbar unter: www.sbfi.admin.ch > Forschung und Innovation > Internationale For- schungs- und Innovationszusammenarbeit > EU-Rahmenprogramme > Zahlen und Fakten zur Schweizer Beteiligung > Einzelförderung der EU-Rahmenprogramme für Forschung und Innovation: Auswirkungen der Schweizer Beteiligung.

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kollen mit programmspezifischen Bestimmungen. Der allgemeine Teil des Abkom- mens ist unbefristet, während die Protokolle in der Regel für jeden mehrjährigen Fi- nanzrahmen der EU, beziehungsweise jede Programmgeneration neu verhandelt wer- den müssen. Dabei können auch neue Protokolle hinzukommen oder auslaufende Protokolle nicht erneuert werden, wobei im Abkommen die Absicht einer systemati- scheren Beteiligung der Schweiz an den EU-Programmen reflektiert ist.

Horizontale Bestimmungen: Hier werden in insgesamt 22 Artikeln und einem Annex die übergeordneten Aspekte der Programmteilnahmen der Schweiz geregelt. Dabei werden der Rahmen einer Teilnahme der Schweiz an den EU-Programmen und die finanziellen Aspekte festgelegt. Ebenso geregelt wird die Natur der Mitwirkung in relevanten Gremien der EU im Zusammenhang mit der Verwaltung und Umsetzung dieser Programme oder Initiativen. Übergeordnet ist unter anderem die gemeinsame Absicht einer systematischeren Schweizer Beteiligung verankert. Das Abkommen kann von beiden Vertragsparteien unter Einhaltung einer sechsmonatigen Kündi- gungsfrist jederzeit aufgelöst werden.

Protokolle: Dem EUPA sind für die laufende Programmgeneration drei Protokolle angehängt: Das erste Protokoll beinhaltet die Teilnahme an Horizon Europe, dem Eu- ratom Programm, dem Programm Digital Europe und Erasmus+. Ein zweites Proto- koll bezieht sich auf ITER, während ein drittes Protokoll das EU4Health Programm abdeckt. Letzteres wird aufgrund der Verknüpfung mit dem Gesundheitsabkommen in Ziffer 2.13 dieses Erläuternden Berichts behandelt. Während das ITER-Protokoll bis zur Einstellung der Aktivitäten von «Fusion for Energy», F4E, (derzeit für 2042 geplant) gültig bleibt, sind die anderen Protokolle bis Ende 2027 befristet und müssen auf die nächste Programmgeneration (2028-2034) hin neu verhandelt werden.

Für das Horizon-Paket ist eine rückwirkende provisorische Assoziierung per 1.1.2025 vorgesehen (bei ITER per 1.1.2026), falls die Unterzeichnung des EUPA vor dem 15. November 2025 erfolgt. Bei einer Unterzeichnung nach diesem Datum ist eine Assoziierung ab dem 1.1.2026 vorgesehen. Bei Erasmus+ wurde eine Assoziierung ab dem 1.1.2027 ausgehandelt.

2.8.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens

2.8.6.1.1 Horizontaler Teil Nachfolgend werden die wichtigsten Artikel des horizontalen Teils des EUPA kurz erläutert.

Art. 1 Gegenstand

Dieser Artikel legt den Gegenstand des Abkommens fest, nämlich die Teilnahme der Schweiz an Programmen oder Tätigkeiten der Union oder Teilen davon. Die Schweiz kann dann teilnehmen, wenn diese ihr gemäss Basisrechtsakt der EU zur Teilnahme offenstehen und wenn die Teilnahme in einem dem Abkommen angehängten Proto- koll geregelt ist.

Art. 2 Begriffsbestimmungen

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Der Artikel definiert einige zentrale Begriffe, die im Abkommenstext wiederholt vor- kommen.

Art. 3 Festlegung der Teilnahme

Dieser Artikel beschreibt die Teilnahme der Schweiz an den EU-Programmen. Dem- nach kann die Schweiz an EU-Programmen oder Teilen davon als assoziiertes Land teilnehmen, sofern diese in den Protokollen des EUPA aufgenommen sind. Die Pro- tokolle halten die spezifischen Teilnahmebedingungen (Dauer der Assoziierung, pro- grammspezifische finanzielle Bedingungen etc.) fest. Des Weiteren unterstreicht der Artikel die beidseitige Absicht einer systematischeren Beteiligung der Schweiz an EU-Programmen oder Teilen davon. Für jeden neuen Mehrjährigen Finanzrahmen der EU und bereits vor einer formellen Interessensbekundung der Schweiz, welche eine Voraussetzung für eine Assoziierung ist, wird im Gemischten Ausschuss erörtert, wie die Zusammenarbeit nahtlos fortgesetzt werden kann. Die Absicht einer systemati- scheren Beteiligung ist auch in der Präambel des EUPA verankert.

Art. 4 Einhaltung der Vorschriften der EU-Programme

Dieser Artikel beschreibt, dass die Schweiz auf Basis der relevanten Rechtsakte und Verordnungen der EU an den Programmen teilnimmt. Darin sind auch die Teilnah- meberechtigung und Teilnahmevoraussetzungen für Schweizer Rechtsträger defi- niert.

Art. 5 Mobilität von Personen und Waren im Rahmen der EU-Programme

Der Artikel stellt sicher, dass die Gleichbehandlung von und faire Mobilitätsbedin- gungen für Teilnehmende an EU-Programmen sowie ein reibungsloser Waren- und Dienstleistungsverkehr zwischen der Schweiz und der EU gewährleistet sind. Diese Bestimmungen gelten explizit nur für die Teilnehmenden und Aktivitäten im Rahmen der EU-Programme, welche in den Protokollen aufgenommen sind.

Art. 6 Beteiligung der Schweiz in der Gouvernanz

Der Artikel regelt die Mitwirkung der Schweiz an den Entscheidungs- und Beratungs- prozessen in den für die EU-Programme relevanten Gremien. In der Regel sind Schweizer Vertreterinnen und Vertreter als Beobachter eingebunden. Es wird sicher- gestellt, dass eine möglichst gleichwertige, dem Status als assoziiertem Staat ange- messene Behandlung von Expertinnen und Experten und der entsprechende Zugang zu relevanten Informationen gewährleistet ist. Das Stimmrecht ist in den meisten Fäl- len jedoch nur den EU-Mitgliedstaaten vorbehalten.

Art. 7-9 Finanzielle Beteiligung der Schweiz

Artikel 7 regelt die Berechnung der Pflichtbeiträge für die Teilnahme an EU- Programmen. Sie setzen sich aus zwei Elementen zusammen:

1. einem operativen Beitrag, berechnet aus der Anwendung eines BIP-

Schlüssels auf das EU-seitige Budget des jeweiligen Programms. Der BIP-

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Schlüssel entspricht dem Verhältnis des BIP der Schweiz zum gesamten BIP der EU-Mitgliedsstaaten;

2. einer Teilnahmegebühr. Die ab 2021 von der EU neu für alle Drittstaaten

ausser EWR-Ländern eingeführte, jährliche Teilnahmegebühr beträgt grundsätzlich 4% des operativen Beitrags, wobei für die Jahre 2025-2027 ein gradueller Anstieg vereinbart wurde.

Artikel 8 definiert einen Mechanismus dafür, den Pflichtbeitrag gemäss Artikel 7 in den Folgejahren anpassen zu können, um das tatsächlich verpflichtete Budget zu be- rücksichtigen.

Mit Artikel 9 wird mit einem Korrekturmechanismus dem Beteiligungserfolg der Schweizer Akteure Rechnung getragen. Im Fall einer Überperformance in zwei kon- sekutiven Jahren würde demnach ein zusätzlicher Beitrag der Schweiz fällig, um die- sen Umstand zu berücksichtigen. Eine Reduktion des Pflichtbeitrags im Fall einer Un- terperformance ist in Protokoll I definiert.

Nur ein Teil der EU-Programme (namentlich Horizon Europe) sieht die Möglichkeit eines Anpassungs- oder Korrekturmechanismus in den rechtlichen Grundlagen vor. Diese Mechanismen gelten nur dann, wenn das jeweilige Protokoll dies ausdrücklich vorsieht.

Art. 11-14 Finanzkontrolle, Rückforderung und Durchsetzung

Gemäss Artikel 11 hat die EU das Recht, auf der Basis bestehender Rechtsgrundlagen, Überprüfungen und Audits in der Schweiz durchzuführen, um die ordnungsgemässe Verwendung von EU-Mitteln im Rahmen der EU-Programme sicherzustellen. Die Schweiz verpflichtet sich zur Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der EU.

Artikel 12 regelt die Zusammenarbeit der Schweiz und der EU bei der Betrugsbe- kämpfung im Zusammenhang mit allfälligen Unregelmässigkeiten bei der Verwen- dung von EU-Mitteln im Rahmen der EU-Programme, einschliesslich Untersuchun- gen, Kontrollen und Informationsaustausch. In der Schweiz ist die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) die hierfür zuständige Behörde. Kommt es zu Straftaten, wel- che die finanziellen Interessen der EU betreffen, informiert die Schweiz die Europäi- sche Staatsanwaltschaft (EPPO) und verpflichtet sich zur Zusammenarbeit. Diese Zu- sammenarbeit entspricht im Wesentlichen den bereits existierenden Regelungen zur Betrugsbekämpfung gemäss der im Rahmen der Schengen-Zusammenarbeit abge- schlossenen Zusatzvereinbarung für das Instrument für finanzielle Unterstützung im 476 Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik (BMVI) .

Gemäss Artikel 14 können Geldstrafen des Europäischen Gerichtshofs zu Ansprüchen aus den EU-Programmen, die sich an natürliche oder juristische Personen richten, in

476 Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäi-

schen Union über zusätzliche Regeln in Bezug auf das Instrument für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik im Rahmen des Fonds für integrierte Grenz- verwaltung für den Zeitraum 2021 bis 2027, SR 0.362.316.

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der Schweiz durchgesetzt werden. Schweizer Gerichte haben die Möglichkeit, die Ordnungsmässigkeit von Vollstreckungen zu überprüfen.

Art. 16 Gemischter Ausschuss

Analog zu den meisten weiteren Abkommen zwischen der Schweiz und der EU wird nach Artikel 16 ein Gemischter Ausschuss («the Joint Committee») aus Vertreterin- nen und Vertretern der Schweiz und der EU eingesetzt, um das Abkommen zu ver- walten und bei Bedarf weiterzuentwickeln sowie den Informationsaustausch sicher- zustellen. Insbesondere hat der Gemischte Ausschuss Entscheidbefugnisse bezüglich der Protokolle des EUPA.

Da dem EUPA auch ein Protokoll zur Beteiligung der Schweiz am mehrjährigen Ge- sundheitsprogramm der EU angehängt ist, welches eng mit dem Gesundheitsabkom- men zusammenhängt, ist vorgesehen, dass die Gemischten Ausschüsse beider Ab- kommen zusammenarbeiten. Entsprechend wurde eine Bestimmung aufgenommen, nach der die Modalitäten der Zusammenarbeit festgelegt werden, ohne dass sie in die Zuständigkeiten des jeweils anderen Gemischten Ausschusses eingreifen (s. Ziff. 2.13.6.1.2).

Art. 17-20 Inkrafttreten, Geltungsdauer und vorläufige Anwendung

Diese Artikel regeln das Inkrafttreten des Abkommens im Rahmen des Pakets Schweiz–EU (s. Ziff. 2.1.6.6), die Modalitäten für allfällige Anpassungen, die Gel- tungsdauer sowie die Beendigung des Abkommens. Das Abkommen wird auf unbe- schränkte Zeit abgeschlossen. Eine vorläufige Anwendung ist rückwirkend ab dem 1. Januar 2025 vorgesehen und endet spätestens Ende 2028. In den Protokollen kann der Beginn der Anwendbarkeit spezifiziert werden (s. Ziff. 2.8.6.2 und 2.8.6.3 für das Horizon-Paket und Erasmus+, sowie Ziff. 2.13.6.2 für EU4Health).

Das Abkommen kann von beiden Vertragsparteien unter Einhaltung einer sechsmo- natigen Kündigungsfrist jederzeit aufgelöst werden.

Annex I Finanzielle Durchführung

Dieser Anhang regelt die Implementierung der finanziellen Verpflichtungen der Schweiz bei der Teilnahme an EU-Programmen. Dies umschliesst das Datum der jähr- lichen Bezahlungsaufforderungen, die Zahlungsfristen, und Verzugszinsen bei ver- späteten Zahlungen.

2.8.6.2 Protokoll I: Horizon Europe, Euratom Programm,

Programm Digital Europe und Erasmus+ Allgemeiner Teil Im ersten Teil des Protokolls ist der Zeitpunkt des Beginns der Assoziierung der Schweiz an die einzelnen Programme geregelt. In allen Fällen endet sie mit dem Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 der EU. Die Schweiz ist erst mit dem Beginn der Assoziierung an die jeweiligen Programme berechtigt, EU-Mittel zu erhalten. In

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den Schlussbestimmungen dieses Teils ist geregelt, dass das Protokoll auch nach 2027 in Kraft bleibt, um die laufenden Projekte ausfinanzieren zu können.

Spezifische Bedingungen für Horizon Europe In den programmspezifischen Bedingungen sind die Wichtigkeit von Gegenseitigkeit (Art. 6) und offenen Wissenschaftspraktiken (Open Science, Art. 7) hervorgehoben. Betreffend die Gegenseitigkeit umfasst der Anhang zu Protokoll I eine Liste mit schweizerischen Forschungs- und Innovationsprogrammen, beziehungsweise Mass- nahmen, die äquivalent mit entsprechenden EU-Programmen und prinzipiell offen für Forschende mit Sitz in EU-Mitgliedstaaten sind, wobei eine Finanzierung dieser For- schenden durch die Schweiz keine Bedingung ist. Die für Horizon Europe spezifischen Finanzbestimmungen werden in Artikel 8 des Protokolls geregelt. Er legt fest, dass der finanzielle Anpassungsmechanismus (Art. 8 des horizontalen Teils) und der automatische Korrekturmechanismus (Art. 9 des ho- rizontalen Teils) für das Horizon Europe Programm gelten. Zusätzlich wird ein Kor- rekturmechanismus bei einer Unterperformance der Schweizer Teilnehmenden einge- führt: Bei einer jährlichen Unterperformance von 8% oder mehr würde der Pflichtbeitrag für das entsprechende Jahr reduziert. Die Korrektur im Falle einer Über- performance der Schweizer Teilnehmenden ist im horizontalen Teil geregelt. Wäh- rend der Mechanismus im Falle einer Überperformance erst nach zwei konsekutiven Jahren greift, ist die Bestimmung aufgrund der jährlichen Reduktion im Falle einer Unterperformance zusätzlich vorteilhaft.

Spezifische Bedingungen für das Euratom Programm Das Forschungs- und Ausbildungsprogramm von Euratom und Horizon Europe sind institutionell eng aufeinander abgestimmt. Entsprechend sind die Teilnahmebedin- gungen weitgehend analog. Die Schweiz wird als assoziierter Staat am Euratom-Pro- gramm 2021-2025 teilnehmen, und die Assoziierung wird automatisch auf das Eu- ratom-Programm 2026-2027 ausgedehnt, sofern nicht eine der Parteien etwas anderes beschliesst. Abweichend sind die finanziellen Bestimmungen, welche für das Euratom-Programm in Artikel 9 des Protokolls geregelt sind. Der Anpassungs- und automatische Korrek- turmechanismus kommen hier nicht zur Anwendung. Hingegen wird der BIP-basierte Beteiligungsschlüssel für die laufende Programmgeneration um 4,6 % reduziert. Dies soll die Abschaffung des sogenannten Fusionsschlüssels kompensieren, der bis 2020 für die Berechnung der Beiträge für den Teil des Programms, welcher der Kernfusi- onsforschung gewidmet ist, verwendet wurde und aus dem Verhältnis des BIPs der Schweiz zum BIP der EU-Staaten plus der Schweiz berechnet wurde. Spezifische Bedingungen für das Programm Digital Europe Die Schweiz kann an allen Ausschreibungen des Programms Digital Europe teilneh- men, ausser i) im Programmbereich „Cybersicherheit“, ii) im Programmbereich „Halbleitertechnologien“ und iii) an Aktivitäten, die für assoziierte Länder aufgrund der strategischen Autonomie der Europäischen Union aus Sicherheitsgründen nicht

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zugänglich sind. Die rechtlichen Grundlagen des Programms sehen keine Anpas- sungs- oder automatischen Korrekturmechanismen vor.

Spezifische Bedingungen für Erasmus+ Artikel 14 des Protokolls regelt die Etablierung und Akkreditierung des nationalen Implementationssystems für Erasmus+. Dazu gehört erstens die Benennung einer na- tionalen Behörde, die das ordnungsgemässe Funktionieren des Programms zu gewähr- leisten hat. Zweitens muss eine nationale Agentur nominiert werden, die für die Um- setzung zuständig ist. Drittens benennt die nationale Behörde eine unabhängige Prüfstelle, welche die Berichterstattung der nationalen Agentur bewertet und der na- tionalen Behörde sowie der Europäischen Kommission bestätigt, dass diese den gel- tenden Vorgaben entspricht. Voraussetzung für die Assoziierung an Erasmus+ ist der erfolgreiche Abschluss der Akkreditierung des nationalen Implementationssystems im Rahmen einer Ex-ante-Konformitätsbewertung. Die Akkreditierung sollte ein hal- bes Jahr vor dem Programmeinstieg abgeschlossen sein. Artikel 15 hält fest, dass gegenüber der üblichen Berechnungsgrundlage der Pro- grammbeiträge gemäss BIP-Schlüssel für Erasmus+ eine Ermässigung von 30 % für das Jahr 2027 gilt.

2.8.6.3 Protokoll II: ITER

Das Protokoll sieht vor, dass die Schweiz als Vollmitglied an den Aktivitäten des Ge- meinsamen Unternehmens für den Bau von ITER (Fusion for Energy, „F4E“) teil- nimmt. Unter der Voraussetzung, dass die Schweiz die im Beschluss zur Gründung 477 von F4E festgelegten Kriterien erfüllt, soll sie ab dem 1. Januar 2026 bis zur Auflö- sung von F4E (derzeit für 2042 vorgesehen) an ITER teilnehmen (Art. 2). Damit wird es nicht mehr nötig sein, die Schweizer Beteiligung an ITER periodisch neu zu ver- handeln, womit stabile und dauerhafte Bedingungen geschaffen werden. Dies steht im Einklang mit dem Grundsatzentscheid der Bundesversammlung vom 20. März 2009 zur Ratifizierung der Abkommen zur Teilnahme an ITER (Bundesbeschluss AS 2009 5283).

Der vereinbarte Rahmen für die Beteiligung der Schweiz an den EU-Programmen vereinfacht und fasst alle Rechtsgrundlagen zusammen, die bis 2020 die Schweizer Beteiligung an ITER begründeten. Wie zuvor wird sich die Schweiz als Mitglied von F4E an dessen Leitung auf der gleichen Ebene wie die EU-Mitgliedstaaten beteiligen, einschliesslich der Stimmrechte. Schweizer Unternehmen und Forschungseinrichtun- gen können sich an den Aktivitäten von F4E und ITER beteiligen (Art. 2 und Art. 3), und Schweizer Bürgerinnen und Bürger können bei beiden Organisationen angestellt werden und repräsentative Funktionen ausüben.

477 Entscheidung 2007/198/Euratom des Rates vom 27. März 2007 über die Errichtung des europäischen gemeinsamen Unternehmens für den ITER und die Entwicklung der Fusions- energie sowie die Gewährung von Vergünstigungen dafür, ABl. L 90 vom 30.3.2007, S. 58, zuletzt geändert durch Beschluss (Euratom) 2021/281, ABl. L 62 vom 23.2.2021, S. 41.

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Durch ihre Stimmrechte im “Governing Board” von F4E wird die Schweiz in der Lage sein, ihre Interessen innerhalb von F4E zu vertreten, und in der Gouvernanzstruktur der ITER Organisation durch die Europäische Kommission genauso vertreten sein wie die Euratom-Mitgliedstaaten. Sollten die Beteiligung von Euratom an ITER oder die oben erwähnten internationalen Abkommen über ITER geändert werden, wird die Schweiz schriftlich darüber informiert (Art. 6).

Im Zusammenhang mit ITER wird die Schweiz unter anderem weiterhin das Überein- kommen über die Gründung der Internationalen ITER-Fusionsenergieorganisation für 478 die gemeinsame Durchführung des ITER-Projekts (ITER-Übereinkommen) sowie das Übereinkommen über die Vorrechte und Immunitäten der Internationalen ITER- 479 Fusionsenergieorganisation (Art. 6 Abs. 1) anwenden.

Der operative Beitrag für die Beteiligung an ITER wird analog zum Beitrag für Eu- ratom bis und mit 2027 um 4,6% gesenkt (Art. 5). Darüber hinaus wird die Schweiz 480 den in den Statuten von F4E vorgesehenen Mitgliedsbeitrag entrichten.

2.8.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses

2.8.7.1 Umsetzungsgesetzgebung

Im Rahmen der Assoziierung der Schweiz an die EU-Programme ist keine Umset- zungsgesetzgebung vorgesehen. Allfällige Anpassungen zu Präzisierungen der Kom- petenzdelegation an den Bundesrat oder zum Beitritt zu neu geschaffenen Rechtsfor- men der EU würden erst mit der nächsten Programmgeneration relevant und im Rahmen der entsprechenden Finanzierungsbotschaft aufgenommen.

2.8.7.2 Inhalt des Finanzierungsbeschlusses für die Schweizer

Beteiligung am EU-Bildungsprogramm Erasmus+ im Jahr 2027 Im Folgenden werden das Prinzip der Berechnung des Schweizer Pflichtbeitrags für die Beteiligung der Schweiz an Erasmus+, der nationalen Zusatzkosten (Betrieb der nationalen Agentur und Begleitmassnahmen), der Ausfinanzierung der «Schweizer Lösung» und mögliche Veränderungen des Budgetbedarfs sowie die dafür beigezoge- nen Parameter dargelegt. Im Gegensatz zum Horizon-Paket, wo die eidgenössischen Räte die Mittel im Dezember 2020 bereitgestellt haben, muss die Finanzierung für eine Assoziierung Erasmus+ noch vom Parlament beschlossen werden. Schweizer Pflichtbeitrag für die Assoziierung an Erasmus+ im Jahr 2027 Für die Assoziierung an Erasmus+ wird ein Pflichtbeitrag an das Erasmus+ Budget fällig. Damit werden einerseits Mobilitäts- und Kooperationsprojekte schweizerischer Institutionen und Organisationen “dezentral” über die nationale Agentur Movetia fi- nanziert und andererseits Aktivitäten, die “zentral”, das heisst entweder von der Eu- ropäischen Kommission selbst oder im Auftrag der Europäischen Kommission von

478 ABl. L 358 vom 16.12.2006, S. 62.

479 ABl. L 358 vom 16.12.2006, S. 82.

480 Entscheidung 2007/198/Euratom, ABl. L 90 vom 30.3.2007, S. 58, zuletzt geändert durch Beschluss (Euratom) 2021/281, ABl. L 62 vom 23.2.2021, S. 41.

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der Europäischen Exekutivagentur für Bildung und Kultur (EACEA) verwaltet wer- den. Die entsprechenden Mittel stehen Projektträgern aus allen Programmländern zur Verfügung und können im Rahmen der entsprechenden Ausschreibungen beantragt werden. Der Pflichtbeitrag wird gemäss Artikel 7 des EUPA bestimmt und errechnet sich aus der Anwendung eines Beitragsschlüssels auf das EU-seitige Budget, wie in Ziffer 2.8.6.1 ausgeführt. Zusätzlich wurde ein Rabatt von 30 % ausgehandelt. Die folgende Tabelle illustriert diese Berechnung. Da die definitiven Beträge des Erasmus+-Ge- samtbudgets 2027, der relevante BIP-Anteil sowie der Wechselkurs im Jahr 2027 heute nicht bekannt sind, handelt es sich hier um möglichst genaue Schätzungen auf der Basis der aktuell verfügbaren Angaben. Abweichungen zum effektiven Pro- grammbeitrag sind jedoch möglich und werden weiter unten unter «Mögliche Verän- derungen im Budgetbedarf» dargelegt. Tabelle 2.8.7.3 (1): Berechnung des Schweizer Pflichtbeitrags für die Assoziierung an Erasmus+ und voraussichtliche Beträge Parameter Betrag Voraussichtliches EU-seitiges Gesamtbudget Erasmus+ 2027 5,161 Mrd. € Voraussichtlicher Anteil BIP Schweiz / BIP EU = BIP-Anteil in % 4,81 % (Eurostat 03.12.2024 zum BIP 2023) Voraussichtlicher Programmbeitrag der Schweiz im Jahr 2027 ge- 248,2 Mio. € stützt auf BIP-Anteil Rabatt auf Programmbeitrag gemäss EUPA (Protokoll 1 Titel 3 zu 30 % Erasmus+) Voraussichtlicher Programmbeitrag der Schweiz im Jahr 2027 in- 173,8 Mio. € klusive Rabatt Angenommener Wechselkurs 1 CHF = 0,95 € Voraussichtlicher Programmbeitrag (ohne Beteiligungsge- 165,1 Mio. CHF bühr) in CHF Beteiligungsgebühr (4 % des Programmbeitrags) 6,6 Mio. CHF Voraussichtlicher Pflichtbeitrag Schweiz im Jahr 2027 für die 171,7 Mio. CHF Assoziierung an Erasmus+ (inkl. Beteiligungsgebühr) Nationale Zusatzkosten (Betrieb der nationalen Agentur Movetia. Begleitmassnah- men und Non Erasmus+-Aktivitäten) Nebst dem Pflichtbeitrag entstehen nationale Zusatzkosten, um den Betrieb der Agen- tur Movetia sowie die Umsetzung der Begleitmassnahmen sicherzustellen (s. Ziff. 2.8.2.2.2). Diese nationalen Zusatzkosten sind Bestandteil der Umsetzung von Eras- mus+: Der entsprechende EU-Programmbeschluss sieht explizit vor, dass jedes asso- ziierte Land nebst dem Pflichtbeitrag auch nationale Mittel für die nationale Agentur und Begleitmassnahmen einsetzt. Zudem soll in einem beschränkten Rahmen weiter- hin die Möglichkeit bestehen, Kooperationsprojekte mit Ländern ausserhalb von Eras- mus+ (wie bspw. USA, UK) zu unterstützen (Non E+-Aktivitäten).

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Die für die nationalen Aufwände im Jahr 2027 notwendigen Mittel betragen 15,8 Mil- lionen Franken. Dies entspricht 9 % des Programmbeitrags der Schweiz. Zum Ver- gleich: Im Rahmen der BFI-Botschaft 2025-2028 wurden für die analogen Aufwände bei der «Schweizer Lösung» maximal 15 % des Kredits vorgesehen, was einem Betrag von 8,2 bis 10,3 Millionen pro Jahr entspricht. Die vorliegende Erhöhung gegenüber den gemäss BFI-Botschaft bereits vorgesehenen Mitteln erfolgt aus verschiedenen Gründen:

1. Das Volumen der verwalteten Programmmittel wächst im Jahr 2027 voraus-

sichtlich deutlich gegenüber jenen Mitteln, die im Rahmen der «Schweizer Lösung» verwaltet wurden, da die Beteiligungsmöglichkeiten und Aktivi- täten wesentlich breiter sind.

2. Die Erfordernisse der EU für die Programmimplementierung auf nationaler

Ebene sind aufwändiger als jene für die «Schweizer Lösung» und erfordern mehr Mittel für die nationalen Begleitmassnahmen, sowohl zu Beginn einer Assoziierung als auch später im Betrieb der nationalen Agentur. Die Agen- tur kann so auf das Steuerungs- und Kontrollsystem von Erasmus+ vorbe- reitet werden.

3. Breit aufgestellte Begleitmassnahmen sind gerade in der Einstiegsphase

wichtig, um für die Akteure im Bildungswesen einen attraktiven Rahmen für eine Beteiligung an Erasmus+-Projekten zu schaffen und dadurch eine hohe Ausschöpfung der auf EU-Ebene zur Verfügung stehenden Fördermit- tel zu erzielen. Mögliche Veränderungen im Budgetbedarf Bei der Berechnung der für eine Assoziierung notwendigen Mittel sind vor allem drei Faktoren mit Unsicherheit behaftet: 1) der Wechselkurs, 2) der BIP-Schlüssel und 3) die Entwicklung des EU-seitigen Budgets. Da eine Frankenabwertung nicht ausgeschlossen werden kann, müssen bei einer mehrjährigen Assoziierung entsprechende Risiken abgedeckt werden. Im Falle der Assoziierung an Erasmus+ im Jahr 2027 besteht jedoch kein Wechselkursrisiko, da die Mittel für den Pflichtbeitrag durch die Bundestresorerie gleich nach dem Finan- zierungsbeschluss des Parlaments abgesichert werden können. Zudem bemisst sich der Schweizer Pflichtbeitrag nach dem Anteil des Schweizer BIP am BIP der EU-27 zum Zeitpunkt des Abschlusses des Abkommens. Der effektiv verwendete BIP-Anteil lässt sich jedoch zurzeit nicht verlässlich abschätzen. Ausge- hend von der Annahme, dass der für 2023 provisorisch bei 4,81 % liegende BIP-Anteil bis zur effektiven Festlegung des Programmbeitrags um 10 % (auf 5,29 % BIP-Anteil) ansteigen könnte, würde der Pflichtbeitrag bis zu 17,2 Millionen Franken höher aus- fallen. Ebenso würde eine allfällige Aufstockung der Budgets auf EU-Ebene den Programm- beitrag als Anteil am jährlichen Programmbudget erhöhen. Eine Erhöhung des EU- Programmbudgets um 5 % würde zu einem Anstieg des Pflichtbeitrags um bis zu 8,6 Millionen Franken führen.

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Der effektiv benötigte Betrag könnte somit um bis zu 25,8 Millionen Franken höher ausfallen als dies Mitte 2025 vorhersehbar war. Dies entspricht etwa 15 % des gesam- ten erwarteten Programmbeitrags. Dieser mögliche Mehrbedarf soll zum Zeitpunkt des Finanzierungsbeschlusses berücksichtigt werden.

Zusammenfassung

Die Assoziierung an Erasmus+ im Jahr 2027 wird über einen separaten Kredit finan- ziert werden. Die dafür erforderlichen Mittel von 187,5 Millionen CHF errechnen sich wie folgt (Beträge in Mio. CHF): Schweizer Pflichtbeitrag für die Assoziierung an Erasmus+ 171,7 (inkl. Beteiligungsgebühr)* Nationale Zusatzkosten, aufgeteilt in: 15,8 - Betrieb der nationalen Agentur Movetia (6,1) - nationale Begleitmassnahmen (8,5) - Non Erasmus+-Aktivitäten (1,2) Total 187,5 Mögliche Veränderungen im Budgetbedarf bei Eintritt der Ri- 25,8 siken (Höherer BIP-Anteil und höheres Erasmus+-Budget) Ausfinanzierung der «Schweizer Lösung» Für die Projekte, die im Rahmen der «Schweizer Lösung» gefördert werden, wurde in der BFI-Botschaft 2025-2028 ein Verpflichtungskredit genehmigt. Diese Projekte ha- ben in der Regel überjährige Zahlungen zur Folge. Für die Ausfinanzierung der «Schweizer Lösung» werden voraussichtlich Zahlungen in der Höhe von 17,1 Milli- onen CHF im Jahr 2027, 9,4 Millionen CHF im Jahr 2028 und 4,7 Millionen CHF im Jahr 2029 notwendig sein.

2.8.7.3 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassung

Die Assoziierung an den EU-Programmen wird durch nationale Begleitmassnahmen unterstützt, welche eine hohe und umfassende Beteiligung von Schweizer Akteuren sicherstellen sowie die inhaltliche Mitgestaltung der Programme und die Information darüber ermöglichen sollen. Sie umfassen im Wesentlichen folgende Massnahmen:

– Informations- und Beratungsangebote,

– Nationale Kofinanzierung von Schweizer Partnern für deren Beteiligung an Initiativen, Instrumenten und Projekten von gesamtschweizerischem Inte- resse oder wo eine solche Finanzierung erforderlich ist,

– Finanzierung des satzungsgemässen Mitgliedbeitrags bei F4E. Die im Rahmen des Horizon-Pakets vorgesehenen Begleitmassnahmen sind in der entsprechenden Finanzierungsbotschaft ausführlich beschrieben. Für die Begleit- massnahmen zum Programm Erasmus+ siehe Ziffer 2.8.2.2.2.

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2.8.7.4 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Programme der EU in den Bereichen Bildung und Forschung sind weltweit ein- zigartig, sowohl betreffend das finanzielle Volumen als auch betreffend die Breite der abgedeckten Themen und Aktivitäten. Für die Schweiz mit ihrer Lage im Zentrum Europas und der damit verbundenen starken Beziehung zu den benachbarten EU- Staaten sind diese Programme von grosser Bedeutung.

Eine Assoziierung ermöglicht die Teilnahme an momentan nicht zugänglichen, für die Schweiz relevanten Aktivitäten

Die Assoziierung an den EU-Programmen wird den Akteuren in der Schweiz die Möglichkeit bieten, sich grundsätzlich an mehr Projekten und Aktivitäten zu beteili- gen. Beim Horizon-Paket sind im nicht-assoziierten Drittstaatmodus nur rund 2/3 der Ausschreibungen zugänglich. Besonders vom Ausschluss betroffen sind insbesondere die exzellenzbasierten Einzelprojekte, bei welchen die Schweiz historisch regelmäs- sig das erfolgreichste teilnehmende Land war. Die Assoziierung ermöglicht auch die Teilnahme an ITER und den meisten Aktivitäten des DEP, die für nicht assoziierte Drittstaaten nicht zugänglich sind, und die im Kontext der Digitalisierung und der Technologieentwicklung für die Schweiz wertvoll sind. Die Auswirkungen einer Nicht-Assoziierung werden ebenfalls in Ziffer 2.8.2.5 behandelt

Für die Details der Teilnahme an Erasmus+ und die Möglichkeiten von Mobilitäts- und Kooperationsaktivitäten, die sich der Schweiz bei einer Assoziierung eröffnen würden, wird auf Ziffer 2.8.2.4.2 verwiesen. Ohne eine Assoziierung sind für die Schweiz nur einzelne Aktivitäten ohne Einschränkungen zugänglich. Bei einigen an- deren Aktivitäten ist der Zugang für Schweizer Partner eingeschränkt, d.h. Schweizer Organisationen und Institutionen können zwar teilnehmen, aber im Unterschied zu Institutionen aus Erasmus+-Programmländern haben sie weniger Rechte. Zu den Schlüsselaktivitäten im Mobilitätsbereich (Bsp. Studierendenmobilität) hat die Schweiz keinen Zugang, sie muss daher parallele Ersatzmassnahmen im Rahmen der «Schweizer Lösung» vorsehen. Für eine Vielzahl von weiteren relevanten Aktivitäten, zu denen die Schweiz gar keinen Zugang hat, besteht keine nationale Alternative.

Gemessen an ihrer Bedeutung lohnt sich die Teilnahme an den EU-Programmen

Internationale Forschungs- und Innovationsprogramme ermöglichen Projekte, die auf nationaler Ebene nicht durchführbar wären. Durch den internationalen Wettbewerb gewährleisten sie eine hohe Qualität der geförderten Projekte. Eine Studie der Euro- päischen Kommission schätzt eine 15 % höhere Forschungseffizienz der EU- Programme für Forschung und Innovation gegenüber rein national eingesetzten För- 481 dermitteln.

481 ”Support for assessment of socio-economic and environmental impacts (SEEI) of Euro- pean R&I programme – The case of Horizon Europe”, European Commission: Directorate- General for Research and Innovation, Boitier, B., Le-Mouël, P., Zagamé, P., Ricci, A. et al.,Publications Office of the European Union, 2018, www.data.eu- ropa.eu/doi/10.2777/038591.

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Für das Horizon-Paket spricht historisch gesehen der finanzielle Rückfluss in die 482 Schweiz in etwa den von der Schweiz bezahlten Pflichtbeiträgen. Diese Balance ist auch für die laufende Programmgeneration zu erwarten, wobei für das Horizon Eu- rope Programm, welches mit Abstand den höchsten Pflichtbeitrag nach sich zieht, ein automatischer Korrekturmechanismus greift, sollte die Schweiz signifikant weniger Mittel einwerben, als sie bezahlt hat.

Bei der administrativen Abwicklung der Programme kann die EU von Skaleneffekten profitieren und damit effizienter agieren als die Schweiz dies im Rahmen der Beteili- gung im nicht-assoziierten Drittstaatmodus kann, in welchem die Finanzierung der Teilnahme via SBFI abgewickelt wird, beziehungsweise Ersatzausschreibungen durch nationale Förderorganisationen angeboten werden. Durch die Assoziierung am Horizon-Paket verkleinert sich der damit verbundene administrative Aufwand auf Bundesebene längerfristig erheblich.

Für Erasmus+ liegt eine möglichst enge Kooperation mit dem EU-Bildungsprogramm im Interesse des Schweizer BFI-Systems. Eine Assoziierung der Schweiz an Eras- mus+ ermöglicht Schweizer Stakeholdern und Teilnehmenden eine umfassende Be- teiligung an einer wesentlich grösseren Anzahl und Vielfalt an Programmaktivitäten, als dies im Rahmen der bisherigen «Schweizer Lösung» möglich ist. Die Rechtssi- cherheit des Zugangs ist dabei ebenso gewährleistet wie die Nutzung der etablierten Kooperationsnetzwerke und eingespielten Abläufe.

Der vom Bundesrat vorgeschlagene Budgetzuwachs auf 187,5 Millionen Franken für die Beteiligung an Erasmus+ ist notwendig, um das Niveau an Fördermitteln zu er- zielen, welches die EU mit ihrem Programmbudget während der Zeit erreicht hat, in der sich die Schweiz indirekt als Drittstaat am Programm beteiligt hat. Dieser Niveau- unterschied ist auf mehrere Gründe zurückzuführen. Im Jahr 2014, dem ersten Jahr der indirekten Beteiligung nach der Vollassoziierung von 2011 – 2013, lagen die Mit- tel für die «Schweizer Lösung» wesentlich tiefer als das Budget, das die Schweiz bei einer Vollassoziierung hätte beitragen müssen. Hinzu kommt, dass sich das Budget für die «Schweizer Lösung» zwar im Zeitraum von 2014 bis 2027 verdoppelte, das EU-Programmbudget im selben Zeitraum jedoch praktisch eine Verdreifachung er- fuhr. Nicht zuletzt trägt auch der gestiegene BIP-Anteil der Schweiz am BIP der EU (von knapp 3 % im Jahr 2014 auf knapp 5 % im Jahr 2023) zum Anstieg des Pflicht- beitrags bei. Diese immer grösser werdende Kluft gilt es auszugleichen und damit die Anschlussfähigkeit der Schweiz am europäischen Bildungsraum zu sichern.

Vor diesem Hintergrund ist der Bundesrat überzeugt, dass der Einsatz der entspre- chenden Bundesmittel erforderlich und verhältnismässig ist sowie eine lohnende In- vestition in den BFI-Standort Schweiz darstellt (zur Bedeutung der Schweizer Betei- lung an Erasmus+ s. Ziff. 2.8.2.4.2). Auch wenn verlässliche Quantifizierungen der

482 Siehe «Beteiligung der Schweiz an EU-Programmen und Initiativen für Forschung und In- novation: Zahlen und Fakten 2023», abrufbar unter www.sbfi.admin.ch > Forschung und Innovation> Internationale Forschungs- und Innovationszusammenarbeit > EU- Rahmenprogamme > Zahlen und Fakten zur Schweizer Beteiligung.

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Wirkung von Bildungsinvestitionen schwierig sind, ist der Wert der Bildung als Mo- tor für die Wettbewerbsfähigkeit als langfristige Investition in die sozio-ökonomische Zukunft eines Landes unbestritten.

2.8.7.5 Umsetzungsfragen

2.8.7.5.1 Verordnung zur Beteiligung der Schweiz an den BFI- Programmen der Europäischen Union Für das Horizon-Paket regelt die Verordnung vom 20. Januar 2021 über die Massnah- men für die Beteiligung der Schweiz an den Programmen der Europäischen Union im 483 Bereich Forschung und Innovation (FIPBV ) alle nötigen Elemente auf Schweizer Seite für die Umsetzung. Dies gilt für alle möglichen Teilnahme-Modi der Schweiz (Vollassoziierung, Teilassoziierung und Drittstaat-Modus).

Für die Teilnahme an Erasmus+ liegen die rechtlichen Grundlagen für die Umsetzung aller möglichen Teilnahme-Modi der Schweiz (Vollassoziierung als Programmland, 484 «Schweizer Lösung» als Drittland) mit dem 2022 totalrevidierten Bundesgesetz so- 485 wie der entsprechenden Verordnung vor. Auch für die Umsetzung der nationalen Begleitmassnahmen (inklusive Betrieb der nationalen Agentur) sind in den bestehen- den Rechtsgrundlagen sämtliche notwendigen Vorgaben vorhanden. 2.8.7.5.2 Umsetzung der Programme auf europäischer und nationaler Ebene Die Bestandteile des Horizon-Pakets werden bei einer Assoziierung direkt durch die Europäische Kommission respektive durch die von ihr beauftragten Exekutivagentu- ren umgesetzt. Dies beinhaltet insbesondere die Evaluation von eingereichten Projek- ten, die Förderentscheide und Ausstellung von Verträgen, die Finanzierung während der Projektlaufzeit und die Überprüfung der Zwischen- und Schlussberichte sowie allfällige Audits. In diesem Sinn stellen sich keine Vollzugsfragen auf nationaler Ebene.

Im Programm Erasmus+ wird ein Teil der Aktivitäten wie beim Horizon-Paket direkt durch die Europäische Kommission respektive durch die von ihr beauftragten Exeku- tivagenturen umgesetzt. Dazu stellen sich keine Vollzugsfragen auf nationaler Ebene.

Der überwiegende Teil des Programmbudgets von Erasmus+ wird jedoch von natio- nalen Agenturen implementiert. Die entsprechenden Prozeduren und Regelungen sind 486 im Programmbeschluss sowie den ausführenden Erlassen des Programms Erasmus+ festgehalten. Dazu gehört einerseits das Verwaltungs- und Prüfsystem, das die Grundsätze des Kontrollsystems sowie die Rechte und Pflichten der Europäischen Kommission, der nationalen Behörde, der nationalen Agentur und der unabhängigen

483 SR 420.126 484 SR 414.51 485 SR 414.513 486 Verordnung (EU) 2021/817 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2021 zur Einrichtung von Erasmus+, dem Programm der Union für allgemeine und beruf- liche Bildung, Jugend und Sport, und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1288/2013, ABl. Nr. L 189 vom 28.5.2021, S. 1.

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Prüfstelle definiert (Art. 26-31 Programmbeschluss Erasmus+). Auf Schweizer Seite werden diese Aufgaben weitgehend von der nationalen Agentur Movetia wahrgenom- men werden, welche das entsprechende Akkreditierungsverfahren bis zur Assoziie- rung am 01.01.2027 durchlaufen wird. Sie wird auch die Vorgaben gemäss Pro- grammleitfaden, Leitfaden für die nationalen Agenturen und den jährlichen Arbeitsprogrammen für Erasmus+ umsetzen. 2.8.7.5.3 Interessensvertretung der Schweiz Gemäss dem EUPA erhält die Schweiz mit der Assoziierung Zugang zu Programm- gremien, Fachgremien und weiteren Netzwerken der jeweiligen Programme. Dies er- möglicht die Interessensvertretung der Schweiz auf EU-Ebene, inklusive Mitentwick- lung sowie Ausgestaltung der Programme und ihrer Ausschreibungen. Die Koordination und grösstenteils auch die Wahrnehmung dieser Interessensvertretung werden durch das SBFI geleistet.

2.8.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses Die Finanzierung der Schweizer Beteiligung am Programm Erasmus+ im Jahr 2027 wird mit Artikel 1 des Umsetzungserlasses beantragt.

Gemäss Absatz 1 beträgt der Verpflichtungskredit 187,5 Millionen Franken.

Absatz 2 regelt die Aufteilung auf die verschiedenen Verpflichtungskredite. Der grösste Teil soll für Pflichtbeiträge für die Assoziierung an Erasmus+ gemäss EUPA eingesetzt werden (171,7 Millionen). Für nationale Zusatzkosten, namentlich den Be- trieb der nationalen Agentur und weitere Begleitmassnahmen, ist ein Budget von 15,8 Millionen Franken vorgesehen.

2.8.9 Auswirkungen des Paketelements

2.8.9.1 Auswirkungen auf den Bund

Eine Assoziierung an die EU-Programme für Bildung, Forschung und Innovation ist für den Standort Schweiz von hoher Bedeutung. Wie in Ziffer 2.8.2 ausgeführt, wird damit die internationale Wettbewerbsfähigkeit in Forschung und Innovation gestärkt sowie die Standortattraktivität für forschungsstarke Unternehmen erhöht und gefes- tigt. Für die Attraktivität der Hochschulen im Wettbewerb um die besten Forschenden und Studentinnen und Studenten ist die internationale Vernetzung und der Zugang zur prestigeträchtigen Exzellenzförderung zentral. Gleichzeitig stellt die Förderung von internationalen Mobilitäts- und Kooperationsaktivitäten einen wichtigen Pfeiler der Schweizer Bildungspolitik dar. Diese Aktivitäten tragen einerseits zur Aneignung und Entwicklung von arbeitsmarktrelevanten Kompetenzen bei. Andererseits ermöglichen sie Bildungsinstitutionen und -organisationen den Auf- und Ausbau von Netzwerken, den Transfer von Wissen und die Entwicklung von gemeinsamen Strategien und Bil- dungsangeboten. Insgesamt tragen Mobilität und Kooperationen in Bildung und For- schung zur internationalen Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit der Schweiz bei.

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2.8.9.1.1 Finanzielle Auswirkungen Während das EUPA die Rahmenbedingungen für eine Beteiligung der Schweiz an EU-Programmen grundsätzlich festlegt, wird die Beteiligung an den jeweiligen Pro- grammgenerationen in Protokollen zum EUPA definiert. EU-seitig wird über die Wei- terführung der einzelnen Programme und ihr jeweiliges Budget im Rahmen der Ver- handlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen MFF entschieden.

Die Schweiz hat mit jeder Programmgeneration die Möglichkeit, sich für oder gegen die Teilnahme an Programmen, bei denen eine Teilnahme von Drittländern vorgese- hen ist, zu entscheiden. Längerfristige Abschätzungen zu den finanziellen Auswirkun- gen des EUPA sind daher mit Unsicherheiten behaftet. Es werden nachfolgend nur Programme aufgeführt, bei welchen im Rahmen des Pakets Schweiz–EU eine Asso- ziierung vorgesehen ist. Vor jeder neuen Programmgeneration muss für alle geplanten Teilnahmen ein Finanzierungsbeschluss der eidgenössischen Räte vorliegen.

Nachstehend wird die Beteiligung an den Programmen des Horizon-Pakets und Eras- mus+ behandelt. Für die Beteiligung an EU4Health sei auf Ziffer 2.13.9 verwiesen.

Finanzielle Auswirkungen einer Assoziierung an das Horizon-Paket

Aktuelle Programmgeneration 2021-2027: Die finanziellen Folgen des Horizon- Pakets teilen sich in zwei Hauptkategorien auf: a) Kosten für die Teilnahme an den einzelnen Programmen und Initiativen sowie b) nationale Begleitmassnahmen. Mit dem Bundesbeschluss zur Finanzierung der Schweizer Beteiligung am Horizon-Paket 487 2021-2027 hat das Parlament am 16. Dezember 2020 bereits die notwendigen Mittel beschlossen und insgesamt 6,2 Milliarden Franken für diese Beteiligung zur Verfü- 488 gung gestellt. Diese Mittel teilen sich wie in Tabelle 2.8.9.1 (1) dargestellt auf.

Tabelle 2.8.9.1 (1) Für die Teilnahme am Horizon-Paket 2021-2027 vorgesehene Verpflichtungskredite. Alle Angaben in Mio. CHF

Teilnahme am Horizon-Paket 2021-2027 5'422,6

Nationale Begleitmassnahmen 116,8

Reserve 614,0

Total 6153,4

Aufgrund der Nicht-Assoziierung 2021-2024 hat der Bundesrat jährlich Übergangs- massnahmen mit einem Maximalvolumen von gesamthaft 2,5 Milliarden CHF be- schlossen; der vom Parlament bewilligte Verpflichtungskredit sah die Verwendung der Mittel in dieser Form im Falle einer ausbleibenden Assoziierung bereits vor. Da-

487 BBl 2021 73

488 Annahmen zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Finanzierungsbotschaft zur Teilnahme am Horizon-Paket 2021-2027. Wechselkurs: 1,10 Franken/Euro, BIP-Schlüssel von 5,1 % für Horizon Europe, Euratom und DEP und von 4,2 % für ITER.

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mit stehen von den ursprünglich vorgesehenen 5,4 Milliarden Franken noch 2,9 Mil- liarden CHF für Pflichtbeiträge für die Beteiligung an Horizon Europe, am Euratom- Programm, dem Programm Digital Europe und ITER in den Jahren 2025-2027 zur Verfügung.

Zahlungsseitig sind im Finanzplan 2026-2028 die Übergangsmassnahmen eingestellt, die bei einer jährlichen Fortsetzung bis zum Ende der momentanen Programmgenera- tion ohne Assoziierung nötig wären. Mit der Assoziierung an das Horizon-Paket wird stattdessen ein jährlicher Pflichtbeitrag für die betroffenen Elemente des Horizon-Pa- kets fällig. Dieser wird im Rahmen des ordentlichen Budgetprozesses bereitgestellt. Gleichzeitig werden die mit den Übergangsmassnahmen 2021-2024 bewilligten Pro- jekte bis zu ihrem Abschluss ausfinanziert. Diese Kosten werden voraussichtlich bis circa 2035 in abnehmendem Volumen anfallen. Die übrigen Mittel können für die jährlichen Pflichtbeiträge eingesetzt werden. In der Tabelle 2.8.9.1 (2) sind die für die Beteiligung am Horizon-Paket zahlungsseitig vorgesehenen Mittel bis zum Ende der Laufzeit der momentanen Programmgeneration dargestellt.

Tabelle 2.8.9.1 (2) Für die Teilnahme am Horizon-Paket notwendige Mittel für die verbleibenden Programmjahre 2025-2027. Alle Angaben in Mio. CHF.

2025 2026 2027

Pflichtbeiträge und Ausfinanzierung Übergangsmassnahmen

Übergangsmassnahmen gemäss Vor- 481,0 522,1 563,1 anschlag 2025 und Finanzplan 2026- 2028

Ausfinanzierung Übergangsmassnah- 481,0 269,2 241,7 men 2021-2024

Pflichtbeitrag Total* 642,1 645,3 635,8

- Horizon Europe 610,3 576,0 571,3

- Euratom-Programm 13,1 13,2 13,8

- Digital Europe 18,7 17,9 20,7

- ITER - 38,3 30,1

Mehrbelastung Bundeshaushalt 642,1 392,4 314,4

Nationale Begleitmassnahmen

Mittel gemäss Finanzplan 2026-2028 18,0 18,1 19,0

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* Annahme: BIP-Schlüssel von 4.81 % (basierend auf dem BIP 2023, gemäss Euros- tat-Daten vom 03.12.2024). Wechselkurs von 1 CHF = 0.97 EUR für 2025 (vgl. Nach- 489 trag I 2025 ) und 1 CHF = 0.95 EUR für 2026 und 2027.

Aufgrund der Nicht-Assoziierung der Schweiz in den Jahren 2021-2024 und der damit verbundenen projektweisen Finanzierung haben sich gewichtige Verschiebungen in den jährlichen Zahlungen ergeben: Den in diesen Jahren nicht ausbezahlten Pflicht- beiträgen (mit entsprechenden jährlichen Kreditresten) stehen nun punktuelle Finan- zierungsspitzen in den ersten Jahren der Assoziierung gegenüber, weil sich hier die Ausfinanzierung bestehender Projekte und die erneuten Pflichtbeiträge an die EU ku- mulieren.

Finanzieller Rückfluss an den Bund: Der Einsatz der staatlichen Mittel für die Be- teiligung der Schweiz am Horizon-Paket erlaubt es auch Bundesämtern und vom Bund getragenen Förderinstitutionen, sich an den Ausschreibungen zu beteiligen und Fördermittel aus Brüssel zu erhalten. Dies ist vor allem für in der Forschung aktive Bundesämter (wie z. B. das Bundesamt für Energie, das Bundesamt für Umwelt oder das Bundesamt für Landwirtschaft) relevant. Beim Vorgängerprogramm Horizon

2020 wurden von Einheiten der zentralen Bundesverwaltung insgesamt 83 Projektbe-

teiligungen mit einer Fördersumme von rund 32,8 Millionen Franken bewilligt. Weitere finanzielle Auswirkungen: Die Abwicklung der projektweisen Beteiligung aus den Übergangsmassnahmen 2021-2024 ist nicht nur mit einem personellen Mehr- aufwand verbunden (vgl. Ziff. 2.8.9.1.2), sondern erfordert auch eine zweckmässige Informatiklösung. Im Zusammenhang mit der Teilassoziierung am Vorgängerpro- gramm Horizon 2020 hat das SBFI bereits eine Projektdatenbank entwickelt, die diese Prozesse mit maximaler Effizienz ermöglicht. Der Betrieb und die Wartung dieser Datenbank muss weiterhin sichergestellt sein. Entsprechende Mittel werden über das Globalbudget des SBFI finanziert und werden somit nicht mit dieser Botschaft bean- tragt. Zukünftige Programmgenerationen im Bereich Forschung und Innovation: Eine Assoziierung der Schweiz an den nächsten Programmgenerationen ist prinzipiell möglich und angedacht, vorbehältlich den von Seiten der EU definierten Beteiligungs- möglichkeiten für Drittstaaten. Die finanziellen Auswirkungen dieser zukünftigen Be- teiligungen sind jedoch mit grösseren Unsicherheiten behaftet. Einerseits ist die Aus- gestaltung der nächsten Programmgeneration noch unklar, andererseits ist EU-seitig der finanzielle Rahmen noch nicht definiert. Unabhängig davon unterliegen zukünf- tige Beteiligungen in jedem Fall gesonderten Finanzierungsbeschlüssen der eidgenös- sischen Räte.

Finanzielle Auswirkungen einer Beteiligung an Erasmus+

Die Assoziierung an Erasmus+ erfordert im Vergleich zur aktuellen «Schweizer Lö- sung» zusätzliche finanzielle Ressourcen – sowohl beim Bund als auch bei der natio- nalen Agentur Movetia.

489 Abrufbar unter www.efv.admin.ch > Finanzberichte > Nachtragskredite.

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Aktuelle Programmgeneration: Die im Finanzplan 2026-2028 enthaltenen Mittel dienen der Umsetzung der «Schweizer Lösung» für Erasmus+, der Finanzierung des Betriebs der nationalen Agentur sowie der Begleitmassnahmen. Im Falle einer Asso- ziierung an Erasmus+ wird über den Kredit für die «Schweizer Lösung» nur noch die Ausfinanzierung jener Projekte gedeckt, die im Rahmen der «Schweizer Lösung» ver- pflichtet wurden und nach 2026 weiterlaufen. Da für diese Ausfinanzierung im Jahr 2027 voraussichtlich lediglich 17,1 Millionen Franken benötigt werden und sich die- ser Bedarf in den Folgejahren bis 2029 etwa halbieren wird, entsteht in diesem Kredit ein Minderaufwand, der den effektiven Mehraufwand für eine Assoziierung im Jahr

2027 etwas reduzieren wird. Für die aktuelle Programmgeneration 2021-2027, die

Kosten für den Schweizer Pflichtbeitrag und nationale Zusatzkosten (für Begleitmass- nahmen und den Betrieb der nationalen Agentur) vorsieht, wird der gesamte Mehr- aufwand im Zusammenhang mit einer Assoziierung an Erasmus+ im Jahr 2027 anfal- len. Die nachfolgenden Tabellen fassen einerseits die momentan vorgesehenen Mittel im Rahmen der «Schweizer Lösung» (Tabelle 2.8.9.1 (3)) sowie die voraussichtlichen Mehrkosten einer Assoziierung (Tabelle 2.8.9.1 (4)) zusammen.

Tabelle 2.8.9.1 (3): Vorgesehene Mittel für die Umsetzung der «Schweizer Lö- sung», in Mio. CHF [gemäss Finanzpolitischer Standortbestimmung vom Feb- ruar 2025] 2026 2027 2028 54,5 57,9 61,5 Tabelle 2.8.9.1 (4): Voraussichtliche Zahlungen im Jahr 2027 im Falle einer As- soziierung an Erasmus+ (in Mio. CHF) Schweizer Pflichtbeitrag für die Assoziierung an Eras- 171,7 mus+ (inkl. Beteiligungsgebühr)* Nationale Zusatzkosten (Betrieb der nationalen Agentur 15,8 Movetia und Begleitmassnahmen) Total 187,5 Ausfinanzierung der «Schweizer Lösung» 17,1 Abzüglich Finanzplan 2027 (Minderaufwand) 57,9 Mehrbelastung Bundeshaushalt 146,7

* Annahme BIP-Anteil Schweiz am BIP EU-27: 4.81 % (basierend auf dem BIP 2023, gemäss Eurostat-Daten vom 03.12.2024), Wechselkurs 1 EUR = 0.95 CHF. Mögliche Veränderungen dieser Parameter sowie des Erasmus+-Gesamtbudgets auf EU-Ebene könnten den Budgetbedarf um bis zu 25,8 Millionen Franken erhöhen (s. Ziff. 2.8.7.2).

Für die Assoziierung an Erasmus+ wird ein Verpflichtungskredit in der Höhe von 187,5 Millionen Franken benötigt, aufgeteilt in folgende Verpflichtungskredite: (1)

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Schweizer Pflichtbeitrag für die Beteiligung an Erasmus+ und (2) nationale Zusatz- kosten (s. Ziff. 2.8.7.2).

Zukünftige Programmgenerationen: Analog zum Horizon-Paket dauert die aktu- elle Programmgeneration Erasmus+ bis Ende 2027. Eine Assoziierung der Schweiz an die Folgegeneration ist möglich, vorbehältlich der Ausgestaltung der Programme und der Beteiligungsmöglichkeiten für Drittstaaten seitens EU. Die finanziellen Aus- wirkungen einer solchen Beteiligung sind mit grösseren Unsicherheiten behaftet. Aus- gestaltung und Umfang der nächsten Programmgeneration ab 2028 hat die EU noch nicht definiert. Eine zukünftige Beteiligung unterliegt in jedem Fall gesonderten Fi- nanzierungsbeschlüssen der eidgenössischen Räte. 2.8.9.1.2 Personelle Auswirkungen Personalaufwand für die Beteiligung am Horizon-Paket Die Assoziierung am Horizon-Paket sowie die Ausfinanzierung der Übergangsmass- nahmen 2021–2024 haben einen befristeten Mehrbedarf an Stellen zur Folge.

Der unbefristete Personalbestand des zuständigen Ressorts ist darauf ausgelegt, die Interessensvertretung der Schweiz in den Programmkomitees und Netzwerken auf EU-Ebene wahrzunehmen. Die Forschungsprogramme funktionieren mehrheitlich mit detaillierten Ausschreibungen, die von Programmkomitees definiert und verab- schiedet werden. Diese setzen sich aus Ministerialvertreterinnen und -vertretern der EU-Mitgliedstaaten und der assoziierten Staaten zusammen, die sich regelmässig in Brüssel treffen. Es ist auch Aufgabe dieser Programmkomitees, die korrekte Imple- mentierung der Programme zu überwachen. Dazu kommen übergreifende Strategie- komitees zur Ausrichtung des Europäischen Forschungsraums. Das SBFI stellt durch den Einsitz in diesen Komitees sicher, dass die Interessen der Schweiz umfassend und kohärent vertreten werden. Diese Aufgaben werden vom unbefristeten Stellenetat von

10.7 VZÄ abgedeckt.

Während der Nicht-Assoziierung in den Jahren 2021-2024 hat das SBFI nationale Übergangsmassnahmen umgesetzt. Daraus resultierten rund 2500 Beteiligungen an Projekten, welche bis zu ihrem Abschluss weiterbetreut werden müssen. Diese Be- treuung umfasst die wissenschaftliche und finanzielle Berichterstattung, um den effi- zienten und korrekten Einsatz der Fördermittel sicherzustellen. Aufgrund der durch- schnittlichen Projektdauer und der erwarteten Verlängerung von Projekten wird sich diese Aufgabe bis ins Jahr 2035 hinziehen.

Für die Abwicklung der Übergangsmassnahmen wurden zusätzliche, befristete Stel- len bewilligt, in der Annahme einer auf die Jahre 2021 und 2022 beschränkten Nicht- Assoziierung und dass die durch den Wegfall von Arbeiten in Verbindung mit der Interessensvertretung freiwerdenden Ressourcen ebenfalls für die Umsetzung der Übergangsmassnahmen eingesetzt werden können. Mit der Nicht-Assoziierung am Horizon-Paket in den Jahren 2021-2024 fallen nun etwa doppelt so viele Projekte an als in der ursprünglichen Planung des Stellenetats vorgesehen. Ebenso wird sich die Ausfinanzierung der Projekte nun länger hinziehen als ursprünglich angenommen. Mit der vorläufigen Anwendung des EUPAs müssen ab 2026 die unbefristeten VZÄ

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wieder vollumfänglich die Arbeiten im Zusammenhang mit der Assoziierung abde- cken und stehen nicht mehr für die Begleitung der Übergangsmassnahmen zur Verfü- gung.

Für die Umsetzung der Übergangsmassnahmen 2021/2022 wurden ursprünglich ins- gesamt fünf zusätzliche, befristete VZÄ vorgesehen, aufgeteilt auf die wissenschaft- liche und finanzielle Betreuung der Projekte. Dadurch, dass der Bund nun doppelt so lange Übergangsmassnahmen durchführt, und mit der vollumfänglichen Assoziie- rungsorientierung der Ressourcen aus den unbefristeten VZÄ, werden zusätzliche be- fristete Stellen notwendig. Der Bedarf fällt dabei mit vier zusätzlichen befristeten VZÄ tiefer aus, als dies bei der Einführung der Übergangsmassnahmen noch der Fall war: einerseits aufgrund des gestaffelten Beginns der Projekte und andererseits auf- grund zusätzlich verschlankter Prozesse beim SBFI. Dabei sollen die bestehenden be- fristeten Stellen weitergeführt werden. Bis Ende 2029 sind somit konstant neun VZÄ zur Betreuung der Übergangsmassnahmen mit einem Finanzvolumen von 2,5 Milli- arden vorgesehen. Der Ressourcenbedarf sinkt, sobald die meisten Projekte aus der Direktfinanzierung zum Abschluss kommen. Dies wird ab 2030 teilweise der Fall sein, wobei der Ab- schluss der letzten Projekte im Jahr 2035 erwartet wird. Damit sind ab 2036 keine zusätzlichen Stellen mehr notwendig. Eine Übersicht über den Bestand und den personellen Mehrbedarf wird in Tabelle

2.8.9.1 (5) gegeben.

Personalaufwand für eine Beteiligung an Erasmus+ Die heute bestehenden Aufgaben des Bundes für die Steuerung und Weiterentwick- lung der nationalen Förderpolitik bleiben auch bei einer Assoziierung an Erasmus+ erhalten und absorbieren voraussichtlich denselben Ressourcenaufwand wie bisher. Dazu gehören die Mandatierung, Steuerung und Überwachung der nationalen Agentur sowie von weiteren Projektträgern für die national abgegoltenen Aufgaben (Betrieb und Begleitmassnahmen). Darüber hinaus muss die Weiterentwicklung der rechtli- chen und finanziellen Grundlagen der Förderpolitik (Finanzierungsbotschaften, peri- odische Revisionen der rechtlichen Grundlagen) sichergestellt werden. Daneben fal- len die Durchführung von Analysen, Expertisen, Studien und Evaluationen zur Förderpolitik im selben Umfang wie bisher an. Nur einzelne Steuerungsaufwände auf operativer Ebene fallen beim SBFI bei einer Assoziierung weg (Verfügungen für Pro- jekte). Die mit der Assoziierung verbundenen, aufwändigeren Aufsichtspflichten auf natio- naler Ebene und die politisch-strategischen Koordinationsaufgaben auf europäischer Ebene erfordern zusätzliche personelle Ressourcen. Erstens muss der Bund über eine nationale Behörde (SBFI) die Aufsicht über die nationale Agentur und die unabhän- gige Prüfstelle wahrnehmen sowie auch die regelmässige Berichterstattung an die Eu- ropäische Kommission sicherstellen. Zweitens vertritt die Schweiz als an Erasmus+ assoziiertes Land neu ihre Interessen in den Programmkomitees und Fachgremien so- wie in verschiedenen Netzwerken auf EU-Ebene. Mit der Assoziierung einher gehen auch hochrangige politische Treffen im Bereich Bildung auf europäischer Ebene.

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Drittens eröffnet sich dem SBFI als nationale Behörde mit der Assoziierung die Mög- lichkeit, an zentral verwalteten Programmaktivitäten teilzunehmen, welche die Unter- stützung der Politikentwicklung und der politischen Zusammenarbeit betreffen. Diese Beteiligungen stützen die Ziele der internationalen BFI-Strategie, die Schweiz als füh- renden Bildungsstandort in Europa zu positionieren. Einzelne Aktivitäten können an interne und externe Akteure (z.B. Bundesamt für Sozialversicherungen BSV, Kan- tone, Verbände, Agenturen) delegiert werden; Oberaufsicht und Vertretung in den zentralen Programm- und Fachgremien müssen jedoch durch das SBFI wahrgenom- men werden. Für die Wahrnehmung der Aufsichtsaufgaben wird eine Vollzeitstelle benötigt. Die Aufgaben umfassen einerseits die Aufsichtsaktivitäten über die Verwaltung des Pro- gramms auf nationaler Ebene durch die nationale Agentur (Umsetzung des Arbeits- programms gemäss Vereinbarung, ordnungsgemässe Verwaltung der Mittel, verwen- dete Ressourcen, Risikomanagement, erreichte Resultate/Wirkung) sowie die jährliche Berichterstattung an die Europäische Kommission über diese Tätigkeiten. Andererseits muss die nationale Behörde die Aufsicht über die Arbeit der unabhängi- gen Prüfstelle wahrnehmen. Dies beinhaltet das Abschliessen einer Vereinbarung mit der unabhängigen Prüfstelle und die Überprüfung der Erfüllung der entsprechenden Anforderungen während des gesamten jährlichen Prüfungsverfahrens (Planungs- phase, am Ende der Rechnungsprüfung sowie am Ende der Prüfung der Managemen- terklärung der nationalen Agentur). Zudem muss das SBFI die Empfehlungen an die nationale Agentur nachverfolgen, die im Rahmen der jährlichen Managementerklä- rungen und bei der sogenannten Ex-ante Konformitätsbewertung durch die Europäi- sche Kommission festgestellt wurden, sowie die Umsetzung dieser Empfehlungen si- cherstellen. Die Wahrnehmung der Interessensvertretung auf EU-Ebene beinhaltet die Teilnahme an politisch-strategischen Treffen auf Ebene der Minister und Generaldirektoren (mindestens sechs bis acht Treffen pro Jahr, jeweils im Rahmen der halbjährigen EU- Präsidentschaften), an den Sitzungen des Programmkomitees (rund vier pro Jahr) so- wie an den Treffen der EU-Fachgremien für die jeweiligen Bildungsbereiche (rund zehn neue Gremien mit je vier Treffen pro Jahr). Für die Vorbereitung, Teilnahme und Nachbereitung dieser Treffen sowie für die Teilnahme an den Projekten der Lei- taktion 3 werden zwei Vollzeitstellen benötigt. Die für diese Aufgaben (Interessenvertretung auf EU-Ebene, Aufsicht über die Agen- tur, Berichterstattung an EU) notwendigen zusätzlichen Ressourcen belaufen sich da- mit auf drei Vollzeitäquivalente. Tabelle 2.8.9.1 (5) gibt einen Überblick über die im Finanzplan 2026-2028 enthaltenen sowie die im Falle einer Assoziierung ab 2027 zu- sätzlich benötigten Personalressourcen. Diese Stellen sollen unbefristet sein, damit das SBFI diese Aufgaben bei einer weiteren Assoziierung der Schweiz in der nächsten Programmgeneration 2028 – 2034 weiterhin wahrnehmen kann. Vorbehalten bleiben die entsprechenden Finanzierungsbeschlüsse des Parlaments. Übersicht personeller Mehrbedarf für die Beteiligung an den BFI-Programmen

Die nachstehende Tabelle weist den personellen Mehrbedarf für die Beteiligung an der laufenden Programmgeneration sowie die nachfolgende Programmgeneration aus.

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Während der Bedarf für die laufende Programmgeneration in den beiden vorherge- henden Abschnitten detailliert ausgewiesen wurde, sind der Umfang und die Beteili- gungsmöglichkeiten bei zukünftigen Programmen noch unklar. Es ist jedoch anzu- nehmen, dass weder die Budgets noch die Komplexität der Programme erheblich sinken werden. Allfällige Deltas zum hier ausgewiesenen Bedarf würden, falls rele- vant, in den Finanzierungsbotschaften für die Teilnahmen an den entsprechenden Pro- grammen ausgewiesen werden. Tabelle 2.8.9.1 (5): Übersicht über die bestehenden unbefristeten und befristeten Stellen sowie die im Zusammenhang mit der Assoziierung ans Horizon-Paket und Erasmus+ beim SBFI zusätzlich benötigten Stellen (befristet oder unbefris- tet) 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 - 2035 Horizon-Paket

Bestand unbe- 10,7 10,7 10,7 10,7 10,7 10,7 10,7 fristete Stellen Bestand (in VZÄ) Bestand befris- 9,0 9,0 7,0 7,0 7,0 5,0 0,0 tete Stellen (in VZÄ) Zusätzliche 4,0 4,0 6,0 6,0 4,0 3,0 5,0 befristete Stel- len oder Wei- terführung be- fristete Stellen (VZÄ) Total VZÄ 23,7 23,7 23,7 23,7 21,7 18,7 15,7

Erasmus+

Bestand unbe- 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 fristete Stellen (in VZÄ) Zusätzliche - 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 unbefristete Stellen bei As- soziierung ab

2027 (in VZÄ)

Total Mehrbedarf

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Total zusätzli- 4,0 7,0 9,0 9,0 7,0 6,0 8,0 che VZÄ Mehrkosten in 720 00 1 260 0 1 620 0 1 620 0 1 260 0 1 080 0 1 440 0 CHF 0 00 00 00 00 00 00 Für die Berechnung wurde mit CHF 180 000 pro Vollzeitstelle inkl. Arbeitgeberbei- träge gerechnet. Die Arbeitsplatzkosten von CHF 12 000 pro Person und pro Jahr wurden nicht aufgerechnet. Der Bundesrat wird den ausgewiesenen Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprü- fen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Personalaufwand innerhalb des Eigenbereichs des Bundes kompensiert wird. Da infolge der Assoziierung – mit Ausnahme der Übergangsmassnahmen, deren Begleitung voraussichtlich 2035 abge- schlossen sein wird – keine Aufgaben wegfallen, ist eine Verzichtsplanung erforder- lich. Ergänzend ist bei der Ressourcensteuerung zu prüfen, in welchen Bereichen über den Entwicklungsrahmen im Eigenbereich des Bundes zusätzliche Finanzmittel zuzu- teilen sind.

2.8.9.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Horizon-Paket Die Assoziierung an die EU-Programme für Forschung und Innovation hat keine di- rekten Auswirkungen auf städtische Zentren, Agglomerationen und Berggebiete. Alle Schweizer Regionen profitieren indirekt durch die Möglichkeit, Projekte durchzufüh- ren bzw. Forschungsbeiträge zu akquirieren. Damit haben besonders Regionen mit Hochschulen, Forschungsinstituten und innovativen Unternehmen Vorteile von der Teilnahme am Horizon-Paket. Eine erfolgreiche Beteiligung an den Programmen stärkt zudem die Reputation der Teilnehmenden und ihrer Region. Kantone und Ge- meinden können auch direkt an Forschungs- und Innovationsprojekten teilnehmen und entsprechende Mittel akquirieren.

Erasmus+ Beim Programm Erasmus+ steht der Zugang zu geförderten Aktivitäten Einzelperso- nen sowie Institutionen und Organisationen aus allen Landesteilen offen. Die geför- derten Aktivitäten und die zur Verfügung stehenden Fördermittel kommen insbeson- dere kantonalen Bildungsinstitutionen in der Schul-, Berufs- und Hochschulbildung zugute.

2.8.9.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Horizon-Paket

Die Teilnahme am Horizon-Paket ermöglicht der Schweiz und der Schweizer Wirt- schaft eine enge und kompakte Anbindung an internationale Forschungskooperatio- nen. Damit bietet sich die Möglichkeit, grenzüberschreitende Projekte, Partnerschaf- ten und Netzwerke zu realisieren, die durch nationale Förderinstrumente nicht im gleichen Umfang abgedeckt werden können. Diese Anbindung stärkt die Schweiz im

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globalen Wettbewerb um Ressourcen, Ideen und Kooperationen und damit ihre Be- deutung im Bereich Forschung und Innovation. Die EU-Programme für Forschung und Innovation fördern alle Teile der Wertschöpfungskette von der Grundlagenfor- schung bis hin zur Markteinführung. Mit einer Assoziierung an den EU-Programmen werden der Zugang zu deren Förderinstrumenten und damit auch die Vernetzung mit dem Ausland vereinfacht. Besonders KMU und Startups erhalten durch die Assozi- ierung an die EU-Programme Zugang zu Einzelfördermitteln und Beteiligungskapital zur Entwicklung von Innovationen bis zur Marktreife. Schweizer Unternehmen wer- den von der vollständigen Einbindung der Schweiz in den Europäischen Innovations- rat (EIC) profitieren, und gleichzeitig werden kollaborative Projekte zur Erreichung der Marktreife neuer Technologien gefördert. Laut einer Befragung im Auftrag des SBFI von Ende 2018 führen Projektbeteiligun- gen oft zu Umsatzsteigerungen und Unternehmensgründungen (vgl. Bericht des SBFI «Auswirkungen der Beteiligung der Schweiz an den europäischen Forschungsrah- 490 menprogrammen 2019»). Fast jede zweite Projektbeteiligung durch Schweizer Un- ternehmen resultiert in einem Patent, und zwei von drei Projekten entwickeln markt- nahe innovative Produkte. Auch die Teilnahme an ITER bietet Chancen für Schweizer Unternehmen in der Entwicklung von bahnbrechenden Technologien. So haben Schweizer Unternehmen zwischen 2014 und 2020 Verträge im Gesamtwert von 215 Millionen Franken erhalten. Für Arbeitnehmende und Konsumenten hat eine Beteiligung an den Forschungspro- grammen ebenfalls positive Auswirkungen: Im Durchschnitt entsteht pro Projektbe- teiligung ein neuer Arbeitsplatz in der Schweiz. Daneben führen vor allem ange- wandte Forschungsprojekte zur Entwicklung neuer Dienstleistungen oder Produkte, zu Patenten und zur Gründung von Startups. Die Beteiligung an den EU-Rahmenprogrammen für Forschung und Innovation stei- gert die Wettbewerbsfähigkeit und Exzellenz des Standorts Schweiz, da Projekte im internationalen Wettbewerb eingeworben werden müssen. Konkret wurden während der Laufzeit des Vorgängerprogramms Horizon 2020 1 819 Projektbeteiligungen (260 491 pro Jahr) von Unternehmen umgesetzt, fast 70 % davon von Startups und KMU. Dies erhöht auch den nationalen Wettbewerb und macht den Standort attraktiver für innovative Unternehmen. Langfristig sollte die gesteigerte Innovation die Produktivi- tät positiv beeinflussen. Eine von Ecoplan 2025 im Auftrag des SECO erstellte Studie analysierte die langfris- tigen Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen Verträge I auf das Schweizer BIP 492 und bestätigte den erheblichen Nutzen dieser Abkommen. Der Wegfall von Projek- ten im Rahmen des Horizon-Pakets mindert die Effizienz und Attraktivität der

490 Abrufbar unter: www.sbfi.admin.ch > Forschung und Innovation > Internationale For- schungs- und Innovationszusammenarbeit > EU-Rahmenprogramme > Zahlen und Fakten zur Schweizer Beteiligung. 491 Siehe Publikation «Beteiligung der Schweiz an EU-Programmen und -Initiativen für For- schung und Innovation: Zahlen und Fakten 2023», abrufbar unter: www.sbfi.admin.ch > Forschung und Innovation > Internationale Forschungs- und Innovationszusammenarbeit > EU-Rahmenprogramme > Zahlen und Fakten zur Schweizer Beteiligung. 492 www.seco.admin.ch > Wirtschaftslage & Wirtschaftspolitik > Grundlagen für die Wirt- schaftspolitik.

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Schweizer F&I, was zu einem Qualitätsverlust führt. Beim Einsatz von gleichen fi- nanziellen Mitteln wird geschätzt, dass im Jahr 2045 das BIP bei einer Nicht-Assozi- ierung um 0,18 % tiefer läge als bei einer Assoziierung. Bei einer Nicht-Assoziierung an das Horizon-Paket würde insbesondere die Einzel- projektförderung wegfallen. Die Auswirkungen hat eine Studie von BSS Volkswirt- 493 schaftliche Beratung im Auftrag des SBFI untersucht. Die Studie stellt fest, dass die Teilnahme an den EU-Einzelförderprojekten aufgrund des hohen Wettbewerbs und der internationalen Kooperationsmöglichkeiten mit einem hohen Renommee für die Schweizer Forschenden, wie auch für Forschungseinrichtungen, KMU und Start-ups verbunden ist. Ohne eine Assoziierung ist es für den Schweizer Forschungsplatz schwieriger, Spitzenforschende zu rekrutieren und zu halten.

Erasmus+ Eine Assoziierung an Erasmus+ stärkt die Politik des Bundes und der Kantone zur Förderung von internationaler Zusammenarbeit und Mobilität in der Bildung. Dies trägt zur Erreichung der gemeinsamen bildungspolitischen Ziele von Bund und Kan- tonen aus dem Jahr 2023 bei, wonach Austausch und Mobilität in der Bildung veran- 494 kert und auf allen Bildungsstufen gefördert werden. Die Schweizer Unternehmen profitieren davon, dass auf dem Arbeitsmarkt besser aus- gebildete Fachkräfte verfügbar sind, unter anderem mit breiteren Sprach-, Fach- und Sozialkompetenzen. Die Förderung der Mobilität dient auch dem Arbeitskräftepoten- tial: Einerseits sammeln Mobilitätsteilnehmende aus allen Bildungsbereichen (z.B. Studierende, Berufslernende, Ausbildende, etc.) aus der Schweiz wertvolle Auslan- derfahrungen, anderseits lernen ausländische Mobilitätsteilnehmende Bildungssys- tem, Gesellschaft und Arbeitsmarkt der Schweiz kennen. Für Arbeitnehmende schlagen sich die erweiterten Kompetenzen in einer besseren Beschäftigungsfähigkeit sowie in besseren Löhnen nieder. Die Standortattraktivität wird verbessert, indem die Schweiz auf europäischer Ebene und in internationalen Netzwerken als qualitativ hochstehender Bildungsstandort wahrgenommen wird. Weitere positive Auswirkungen einer Assoziierung an Eras- mus+ sind die Teilhabe an der Weiterentwicklung von qualitativ hochstehenden und innovativen Bildungsangeboten sowie die verstärkte Vernetzung der Schweizer Bil- dungsakteure und -institutionen im europäischen Bildungsraum (s. Ziff. 2.8.2).

2.8.9.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Horizon-Paket Die EU-Förderpolitik für Forschung und Innovation zielt darauf ab, eine innovative und ressourcenschonende Wirtschaft zu fördern und dadurch gesellschaftlichen Nut- zen zu schaffen. Die Auswirkungen auf Gesellschaft, Umwelt und Wissenschaft sind

493 Abrufbar unter: www.sbfi.admin.ch > Forschung und Innovation > Internationale For- schungs- und Innovationszusammenarbeit > EU-Rahmenprogramme > Zahlen und Fakten zur Schweizer Beteiligung > Einzelförderung der EU-Rahmenprogramme für Forschung und Innovation: Auswirkungen der Schweizer Beteiligung. 494 www.sbfi.admin.ch > Bildung > Bildungsraum Schweiz > Bildungszusammenarbeit Bund – Kantone > Gemeinsame Grundlagen > Chancen optimal nutzen.

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schwer messbar, doch die Förderung von Forschung über alle Bereiche hinweg führt zu neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen in den unterschiedlichsten Forschungsge- bieten. Forschungsergebnisse werden zudem genutzt, um neue politische Strategien und Massnahmen zu entwickeln, die am Ende auch der Gesellschaft zugutekommen. Horizon Europe fördert den Transfer von Forschungsergebnissen in die Öffentlichkeit sowie den Austausch zwischen Wissenschaft und Gesellschaft. Das Programm Digital Europe beispielsweise soll Unternehmen, Bürger und öffentliche Verwaltungen mit digitaler Technologie und den entsprechenden Kompetenzen ausstatten. Damit wer- den zentrale Herausforderungen in den Bereichen digitale Technologie und Infra- struktur angegangen, um die digitale Wettbewerbsfähigkeit und kritische digitale Ka- pazitäten zu fördern. Ein weiteres Ziel der EU-Programme ist die Stärkung der Geschlechtergleichstellung in der Forschung sowie die Förderung akademischer Karrieren. Horizon Europe und andere Initiativen legen besonderen Wert auf diese Themen, indem sie beispielsweise gezielt in Ausschreibungen den Miteinbezug von Gleichstellungsfragen im For- schungsinhalt einfordern und ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis in Projekten und Evaluationsgremien anstreben.

Erasmus+ Die Chancengerechtigkeit ist ein Grundpfeiler des Programms Erasmus+. Im Rahmen des Programms werden Menschen mit geringeren Chancen und Organisationen, die mit diesen Zielgruppen arbeiten, Instrumente und Ressourcen zur Verfügung gestellt, um die Hürden für die Teilnahme an Programmaktivitäten abzubauen. Eine Assoziie- rung der Schweiz eröffnet einem breiten Spektrum von Organisationen und Instituti- onen Zugang zu europäischen Fördermitteln. Auch werden durch die Massnahmen mehr Personen erreicht, die aufgrund von Behinderungen, gesundheitlichen Ein- schränkungen oder sozio-ökonomischen Faktoren geringere Chancen auf eine erwei- terte Bildung haben. Dies leistet einen Beitrag zur Verringerung von Benachteiligun- gen und zur Stärkung des sozialen Zusammenhalts.

2.8.9.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Horizon-Paket Der Umweltaspekt spielt mit der angestrebten gleichzeitigen Förderung von Digitali- sierung und Nachhaltigkeit (der sogenannten «Twin Transition»), dem «Green Deal» (dem Plan der EU, bis 2050 klimaneutral zu werden) und dem Link zu den «Sustainable Development Goals» (SDGs, 17 globale Ziele der Vereinten Nationen zur Förderung von Frieden, Wohlstand und Umweltschutz) eine wichtige Rolle in den Prioritäten der EU-Programme für Forschung und Innovation. In Horizon Europe sol- len 35 % des Budgets die Erreichung der Klimaziele unterstützen, indem in sämtlichen Bereichen von Horizon Europe durch einen systemorientierten Ansatz Forschung zu sauberer Energie, nachhaltiger Ressourcennutzung, sauberem Wasser, Boden und Luft sowie zum Erhalt der Umwelt gefördert wird. Ein besonderer Schwerpunkt wird in den Programmbereichen „Klima, Energie und Mobilität“ sowie „Lebensmittel und natürliche Ressourcen“ gesetzt. Das Euratom-Programm und ITER tragen langfristig ebenso zu den Bemühungen um eine nachhaltige Dekarbonisierung der Wirtschaft

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bei. Einerseits wird die Entwicklung von verschiedenen Anwendungen der Nuklear- technologien (Energieerzeugung, Strahlenschutz, Abfallentsorgung oder auch Nukle- armedizin) gefördert und andererseits werden Technologien für die Nutzung von Fu- sion als Energiequelle erforscht. Das Programm Digital Europe will mit der Vorzeigeinitiative „Destination Earth“ ein hochpräzises digitales Modell der Erde (di- gitalen Zwilling) entwickeln, mit dem sich Naturphänomene, Gefahren und die damit verbundenen menschlichen Aktivitäten modellieren, überwachen und simulieren las- sen. Die Schweiz wird durch ihre Beteiligung am Horizon-Paket zur globalen Agenda

2030 und zu nationalen Zielen wie nachhaltiger Ressourcennutzung und Klimaschutz

beitragen.

Erasmus+ Erasmus+ ist auf europäischer Ebene ein wichtiges Instrument für die Förderung von Kompetenzen in nachhaltiger Entwicklung. Projekten, die der Entwicklung entspre- chender Kompetenzen, Methoden und Innovationen dienen, wird Vorrang einge- räumt. Dadurch werden auch entsprechende Ziele der Schweizer BFI-Politik zuguns- ten des Standorts Schweiz gestärkt.

2.8.10 Rechtliche Aspekte des Paketelements

2.8.10.1 Verfassungsmässigkeit des Abkommens

495 Das EUPA stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV) , wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifi- zieren. Nach Artikel 166 Absatz 2 BV ist die Bundesversammlung für die Genehmi- gung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 496 497

2 ParlG und Art. 7a Abs. 1 RVOG ). Beim EUPA handelt es sich nicht um einen

völkerrechtlichen Vertrag, für dessen selbstständigen Abschluss der Bundesrat auf- grund eines Gesetzes oder eines von der Bundesversammlung genehmigten völker- rechtlichen Vertrags ermächtigt ist. So enthält das EUPA in Artikel 12 Absatz 13 Verpflichtungen für die Schweiz zur Zusammenarbeit mit der Europäischen Staatsanwaltschaft (EPPO). Die Schweiz hat diese Möglichkeit zur Zusammenarbeit zwar schon auf Grund von Artikel 1 Absatz 3ter des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (SR 351.1); die völkerrechtliche Verpflichtung dazu ist aber eine neue Pflicht, die nicht durch die Kompetenzdelegation an den Bundesrat in Artikel 31 FIFG und Artikel 8 BIZMB gedeckt ist. Zusätzlich liegt auch keine formelle Gesetzesgrundlage für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen durch den Bundesrat vor, um das Protokoll für EU4Health abzuschliessen.

495 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101.

496 Bundesgesetz über die Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002, SR 171.10.

497 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997, SR 172.010.

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Schliesslich handelt es sich beim EUPA auch nicht um einen völkerrechtlichen Ver- trag von beschränkter Tragweite nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG. Das EUPA ist folg- lich der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten.

2.8.10.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung und

Begleitmassnahmen Die Kompetenz des Bundes im Bereich der internationalen Zusammenarbeit und Mo- bilität in der Bildung stützt sich auf Artikel 54 BV und Artikel 66 BV. Der Bund und die Kantone fördern gemäss Artikel 61a Absatz 1 BV die Qualität und Durchlässigkeit des Bildungsraumes Schweiz. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung für den vorliegenden Finanzierungsbeschluss ergibt sich aus Artikel 167 BV. Nach Artikel 7 BIZMB werden die Mittel als Zahlungsrahmen oder Verpflichtungskredite jeweils für mehrere Jahre bewilligt. Die gesetzliche Grundlage für die Ausgaben bildet Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a und c BIZMB.

2.8.10.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Das EUPA und die Protokolle regeln die Teilnahme der Schweiz an Programmen der EU. Es bestehen keine internationalen Verpflichtungen der Schweiz, die im Konflikt mit der Beteiligung der Schweiz an den Massnahmen der EU im Bereich Forschung und Innovation (Horizon Europe, Euratom-Programm, ITER, Programm Digital Europe) stehen. Ebenso bestehen keine internationalen Verpflichtungen der Schweiz, die im Konflikt mit einer Assoziierung der Schweiz an Erasmus+ stehen würden. Des Weiteren bestehen keine internationalen Verpflichtungen der Schweiz, die im Konflikt mit dem Protokoll «EU4Health» stehen.

2.8.10.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung (BV) unterlie- gen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige recht- setzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesge- setzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 498 13. Dezember 2002 (ParlG) sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Best- immungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten.

Das EUPA enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen. Es handelt sich insbeson- dere um Artikel 12 Absatz 13 EUPA, der die Schweiz zur Zusammenarbeit mit der europäischen Staatsanwaltschaft EPPO verpflichtet. Der Bundesbeschluss über die

498 SR 171.10

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Genehmigung des Abkommens untersteht deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV (siehe aber die Varianten unter 4.1).

2.8.10.5 Vorläufige Anwendung

Der Bundesrat hat am 09. April 2025 die vorläufige Anwendung des EUPA beschlos- sen. Sollte die Unterzeichnung bis am 15. November 2025 erfolgen, wird das EUPA rückwirkend ab dem 1. Januar 2025 vorläufig angewendet. Sollte sie später stattfin- den, würde das EUPA ab dem 1. Januar 2026 vorläufig angewendet. 499 Nach Artikel 7b Absatz 1 RVOG kann der Bundesrat bei völkerrechtlichen Verträ- gen, für deren Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist, die vorläufige Anwendung beschliessen oder vereinbaren, wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten. Artikel 152 Absatz 3bis 500 Buchstabe a ParlG verlangt, dass der Bundesrat die zuständigen Kommissionen kon- sultiert, bevor er einen völkerrechtlichen Vertrag vorläufig anwendet, dessen Ab- schluss durch die Bundesversammlung genehmigt werden muss. Nach Artikel 7b Ab- satz 1bis RVOG und Artikel 152 Absatz 3ter ParlG verzichtet der Bundesrat auf die vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrags, wenn sich die zuständigen Kommissionen beider Räte dagegen aussprechen.

Die Voraussetzungen der Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz sowie der be- sonderen Dringlichkeit sind in Ziffer 2.8.2 detailliert dargelegt und sind aus Sicht des Bundesrates zusammengefasst aus folgenden Gründen erfüllt: Die rückwirkende vorläufige Anwendung ist im Interesse der Schweiz. Die EU kann damit Förderverträge mit Schweizer Forschenden abschliessen, die sich bei den Aus- schreibungen 2025 im Rahmen der laufenden Übergangsregelung zur Programmteil- nahme erfolgreich um EU-Förderbeiträge bei Horizon Europe, beim Euratom-Pro- gramm und beim Programm Digital Europe beworben hatten. Die vorläufige Anwendung hat zur Folge, dass die Schweiz bei diesen Programmen als assoziiert gilt. Sie sollte möglichst noch im Jahr 2025 beginnen, damit Schweizer Forschende, die sich für die Ausschreibungen dieses Jahres erfolgreich um Finanzhilfen der EU be- worben haben, auch tatsächlich von der EU finanziert werden können. Für ITER gilt die vorläufige Anwendung ab 1. Januar 2026. Damit können sich Schweizer Akteure erneut an dem Bau und der Weiterentwicklung dieser Forschungs- infrastruktur beteiligen. Die Schweizer Beteiligung an ITER soll die Entwicklung ei- ner hochmodernen Industriekette im Bereich der Kernfusion in der Schweiz ermögli- chen. Die Beteiligung an der Bauphase ist dabei von entscheidender Bedeutung, so dass die Wiederaufnahme der Beteiligung dank der vorläufigen Anwendung nach fünf Jahren Unterbrechung absolut dringend ist. Darüber hinaus wird es den Schweizer Akteuren ermöglicht, sich an der Ausarbeitung des Zeitplans für die wissenschaftliche Nutzung der Infrastruktur zu beteiligen.

499 SR 172.010 500 SR 171.10

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Eine Beteiligung der Schweiz an Erasmus+ ist im EUPA ab 1. Januar 2027 vorgese- hen. Ein zeitlicher Vorlauf ist notwendig, damit die Teilnahme der Schweizer Institu- tionen und Organisationen an Projekten der Programmausschreibungen 2027 sicher- gestellt ist und das nationale Implementationssystem ein halbes Jahr vor dem Programmeinstieg akkreditiert werden kann. Im EUPA wird vereinbart, die vorläufige Anwendung bis längstens Ende 2028 wei- terzuführen. Sollte das EUPA im Rahmen des Pakets Schweiz-EU vom Parlament oder vom Volk nicht genehmigt werden, wird der Bundesrat der EU das Ende der vorläufigen Anwendung mitteilen müssen. Der Zeitpunkt der Beendigung der vorläu- figen Anwendung wird vom Bundesrat beschlossen werden, sobald ein allfälliger ab- lehnender Beschluss des Parlaments ergangen ist, beziehungsweise wenn das Datum der Volksabstimmung, aus welcher sich allenfalls ein ablehnendes Resultat ergeben könnte, feststeht. Dabei wird der Bundesrat die Situation der Gesuchstellenden für EU-Beiträge mitberücksichtigen. Die EU sollte die zum Zeitpunkt einer Nicht-Geneh- migung bereits bezahlten Pflichtbeiträge der Schweiz noch in geordneter Weise für den Abschluss der Verträge für das entsprechende Programmjahr mit Schweizer For- schenden verwenden können. Dafür ist es notwendig, dass das EUPA noch für eine bestimmte Zeit über das Datum einer allfälligen Nicht-Genehmigung hinaus vorläufig angewendet wird. Für die Schweiz sollen nach einer Nichtgenehmigung keine neuen finanziellen Verpflichtungen mehr entstehen. Eine Teilnahme an EU4Health während der vorläufigen Anwendung des EUPA ist nicht vorgesehen. Der Bundesrat wird die aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat vor der vorläufigen Anwendung anhören (Art. 152 Abs. 3 bis ParlG).

2.8.10.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

2.8.10.6.1 Unterstellung unter die Ausgabenbremse Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV unterstehen die Pflichtbeiträge zu Horizon Europe der Ausgabebremse. Dies wurde im Rahmen des Bundesbeschlusses vom 16. Dezember 2020 dargelegt. Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV bedürfen die beantragten Mittel für die Assoziierung an Erasmus+ der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte, da die Bestimmung eine neue einmalige Ausgabe von mehr als 20 Millionen Franken nach sich zieht. 2.8.10.6.2 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Gemäss Artikel 64 Absatz 1 BV fördert der Bund in politischer Hauptverantwortung 501 die wissenschaftliche Forschung und Innovation . Gemäss Artikel 61a Absatz 1 BV sorgen Bund und Kantone gemeinsam im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für eine hohe Qualität und Durchlässigkeit des Bildungsraumes Schweiz. Die Aufgabenteilung zwi- schen Bund und Kantonen wird mit der Beteiligung der Schweiz am Horizon-Paket und am Programm Erasmus+ nicht geändert.

501 Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bildungs-, Kultur- und Sprachenrecht, Band XI, Markus Metz, Rz. 13.

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2.8.10.6.3 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes 502 Artikel 5 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG) verpflichtet den Bun- desrat, sämtliche Subventionen mindestens alle sechs Jahre zu überprüfen und dem Parlament über die Ergebnisse dieser Prüfung Rechenschaft abzulegen. Die Rechen- schaftsablage findet teils im Rahmen von Botschaften, mit denen der Bundesrat dem Parlament mehrjährige Finanzbeschlüsse oder Änderungen bestehender Subventions- bestimmungen beantragt, teils in der Staatsrechnung statt. Die Überprüfung der Ein- haltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes bei der Beteiligung am Forschungs- rahmenprogramm Horizon Europe, am neuen Programm Digital Europe sowie am Euratom-Programm und ITER unterliegt dem sechsjährigen Überprüfungszyklus. Zu- 503 letzt hat der Bundesrat im Rahmen der Staatsrechnung 2018 (Band 1, Ziff. A55) und 504 der Staatsrechnung 2024 Bericht erstattet. Über die Beteiligungen an Erasmus+ wird der Bundesrat voraussichtlich erstmals im Jahr 2030 Bericht erstatten, unter der Vo- raussetzung, dass die Schweiz auch an der nächsten Programm-Generation 2028 –

2034 assoziiert ist.

502 Bundesgesetz über die Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990, SR 616.1.

503 Abrufbar unter: www.efv.admin.ch > Finanzberichte > Staatsrechnung.

504 Abrufbar unter www.efv.admin.ch > Finanzberichte > Staatsrechnung.

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2.9 Weltraum

2.9.1 Zusammenfassung

Ziel des EUSPA-Abkommens ist es, die langfristige Teilnahme der Schweiz an der Agentur der EU für das Weltraumprogramm (European Union Agency for the Space Programme, EUSPA) sicherzustellen. Das Abkommen ergänzt das unbefristete Ko- operationsabkommen vom 18. Dezember 2013505 über die europäischen Satellitenna- vigationsprogramme (GNSS-Kooperationsabkommen), welches seit dem 1. Ja- nuar 2014 vorläufig angewendet wird. Die EUSPA ist die operative Agentur für das EU-Weltraumprogramm und seiner Komponenten – darunter das Satellitennavigationsprogramm Galileo, das «Europäi- sche geostationäre Navigationssystem» (European Geostationary Navigation Overlay Service, EGNOS) und das Erdbeobachtungsprogramm Copernicus. Die Aufgaben der Agentur bestehen darin, zur Durchführung des EU-Weltraumprogramms beizutragen, die Sicherheit seiner Komponenten zu gewährleisten sowie marktfähige Anwendun- gen zu entwickeln, mit denen zuverlässige, sichere und geschützte weltraumbezogene Dienste bereitgestellt werden können. Die Europäische Weltraumorganisation (Euro- pean Space Agency, ESA), bei welcher die Schweiz Mitglied ist, führt ebenfalls einen wichtigen Teil des Weltraumprogramms der EU durch506. Alle Komponenten des EU- Weltraumprogramms stellen sicher, dass Europa seine Unabhängigkeit gegenüber den Systemen der USA, Russlands und Chinas wahren kann, was insbesondere in einer von geopolitischer Instabilität und globalen Krisen geprägten Welt von entscheiden- der Bedeutung ist und wovon auch die Schweiz profitiert. Die Schweiz beteiligt sich im Rahmen des GNSS-Kooperationsabkommens bereits an vielen der an die EUSPA delegierten Aufgaben, ohne jedoch Zugang zu relevanten Informationen betreffend den operativen Betrieb und die Weiterentwicklung der Komponenten des EU-Weltraumprogramms zu haben. Mit dem EUSPA-Abkommen soll diese Informationslücke geschlossen werden. Bei der Entwicklung der Kompo- nenten des EU-Weltraumprogramms stehen wichtige Schritte an, beispielsweise die Einführung von Authentifizierungsdiensten und die Inbetriebnahme des hochsicheren öffentlichen regulierten Dienstes (Public Regulated Service, PRS) von Galileo, der ausschliesslich staatlich autorisierten Nutzenden zugänglich und deshalb insbeson- dere für Behörden oder Organisationen mit höheren Sicherheitsanforderungen (bei- spielsweise Blaulichtorganisationen, Nachrichtendienste, Armee und Grenzschutz) zentral ist. Viele dieser Richtungsentscheide werden von der EUSPA massgeblich mitbestimmt. Die Teilnahme an der EUSPA ist eine Vorgabe der EU für den Zugang zum PRS. Das EUSPA-Abkommen regelt die wesentlichen technischen Aspekte sowie die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien. Es erlaubt der Schweiz eine Teilnahme an den Aktivitäten der Agentur, die sich auf Programmkomponenten beziehen, für die ein entsprechendes Kooperationsabkommen besteht. Es sieht den Zugang zum Ver- waltungsrat und zum Gremium für die Sicherheitsakkreditierung vor, jedoch ohne Stimmrecht, da dieses den EU-Mitgliedstaaten vorbehalten ist. Im Gegenzug zu den

505 SR 0.741.826.8 506 SR 0.425.09

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gewährten Rechten beteiligt sich die Schweiz auf der Basis eines vom Bruttoinland- produkt (BIP) abhängigen Berechnungsschlüssels anteilsmässig an der Finanzierung der EUSPA. Das EUSPA-Abkommen wird – wie das GNSS-Kooperationsabkommen – auf unbe- schränkte Zeit abgeschlossen, kann jedoch von beiden Vertragsparteien unter Einhal- tung einer sechsmonatigen Kündigungsfrist aufgelöst werden. Eine allfällige vorläu- fige Anwendung des Abkommens ist ab dem 1. Januar 2026 möglich, wenn die Unterzeichnung vor dem 1. Juli 2026 erfolgt. Findet sie nach dem 30. Juni 2026 statt, erfolgt die allfällige vorläufige Anwendung ab dem 1. Januar des Folgejahres. Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des EUSPA-Abkommens.

2.9.2 Ausgangslage

2.9.2.1 Die europäischen Satellitennavigationsprogramme

Mitte der 1990er Jahre lancierten die ESA und ihre Mitgliedstaaten, darunter die Schweiz, in Abstimmung und Kooperation mit der EU zwei Programme für den Auf- bau und Betrieb eines eigenständigen europäischen Satellitennavigationssystems Ga- lileo sowie des europäischen geostationären Navigationssystems EGNOS. Die Schweiz hat diese Programme im Rahmen ihrer Mitgliedschaft in der ESA von An- beginn unterstützt und daran teilgenommen. Seit 2008 liegt die Gesamtverantwortung dieser Programme ausschliesslich bei der EU. Die ESA ist an der Weiterentwicklung beteiligt. Bei Galileo handelt es sich um ein globales Navigationssatellitensystem (Global Na- vigation Satellite System, GNSS), welches als zivile und unabhängige Alternative zu den militärischen GNSS der USA (Global Positioning System, GPS), Russlands (GLONASS) sowie Chinas (Beidou) konzipiert wurde. Das System besteht aus einer Konstellation von Satelliten und einem weltweiten Netz von Bodenstationen. Galileo bietet seit 2016 Geolokalisationsdienste an. EGNOS ist ein ziviles regionales Satellitennavigationssystem, das aus mehreren geo- stationären Satelliten und einem Netz von Bodenstationen in Europa und Nordafrika besteht. Seit dessen Inbetriebnahme im Jahre 2011 verbessert das System die Genau- igkeit und Zuverlässigkeit der Satellitensignale des amerikanischen GPS sowie in ei- ner späteren Phase auch des europäischen Galileo. Die europäischen GNSS-Programme nehmen bereits heute in verschiedenen Berei- chen der Satellitennavigationstechnologie – beispielsweise bei der Signalpräzision und -zuverlässigkeit – eine internationale Vorreiterrolle ein und werden diese voraus- sichtlich mit der Bereitstellung weiterer Dienste noch ausbauen können.

2.9.2.2 Teilnahme der Schweiz an den europäischen

Satellitennavigationsprogrammen Die Schweiz hat mit der EU das unbefristete GNSS-Kooperationsabkommen abge- schlossen. Dieses regelt die Teilnahme der Schweiz an den europäischen GNSS- Programmen Galileo und EGNOS.

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Das GNSS-Kooperationsabkommen wird seit dem 1. Januar 2014 vorläufig angewen- det. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens hängt vom Abschluss der jeweiligen internen Genehmigungsverfahren und von der entsprechenden Notifikation der Vertragspar- teien ab. Nicht nur die EU, sondern auch die einzelnen EU-Mitgliedstaaten sind Ver- tragsparteien, was das Inkrafttreten verzögert hat. Im Jahr 2024 hat der letzte ausste- hende EU-Mitgliedstaat seine internen Verfahren zur Ratifizierung abgeschlossen. Dadurch kann die EU ihr Ratifizierungsverfahren ebenfalls durchführen. Seitens Schweiz sind alle erforderlichen Prozesse abgeschlossen. Das GNSS-Kooperationsabkommen sieht vor, dass die Schweiz in den Gremien der Programme ohne Stimmrecht Einsitz nimmt. Die Schweiz nimmt seit Beginn der vor- läufigen Anwendung aktiv an den Sitzungen des GNSS-Programmausschusses teil. Sie wird im Rahmen dieses Gremiums über die Entwicklung der Programme infor- miert und kann ihre Einschätzungen einbringen. Zusätzlich trifft sich die Schweiz in der Regel mindestens einmal jährlich mit der Europäischen Kommission in einem Gemischten Ausschuss, um Fragen betreffend das GNSS-Kooperationsabkommen zu klären. Mit der Teilnahme an den europäischen GNSS-Programmen trägt die Schweiz aktiv zum Aufbau und Betrieb von Galileo und EGNOS bei. Sie sichert sich dadurch den Zugang zu den Signalen beziehungsweise Diensten der europäischen Systeme. Das GNSS-Kooperationsabkommen gewährt der schweizerischen Industrie ausserdem Zugang zu den Ausschreibeverfahren für Aufträge im Zusammenhang mit Galileo und EGNOS. Im Gegenzug beteiligt sich die Schweiz gemäss einem vom BIP abhän- gigen Finanzierungsschlüssel an den eingegangenen Verpflichtungen der GNSS-Programme. Im Weiteren sieht das GNSS-Kooperationsabkommen das Recht der Schweiz zur Teilnahme an der EUSPA (bis Mai 2021: European GNSS Agency, GSA) und den Zugang zum hochsicheren öffentlichen regulierten Galileo-Dienst PRS vor. Die Mo- dalitäten dieser Teilnahme beziehungsweise des Zugangs müssen in zwei separaten Zusatzabkommen geregelt werden. Mit dem EUSPA-Abkommen sowie dem anschliessend auszuhandelnden Abkommen über den Zugang zum PRS wird die schweizerische Teilnahme – wie im GNSS- Kooperationsabkommen vorgesehen – vervollständigt.

2.9.2.3 Die Agentur der Europäischen Union für das

Weltraumprogramm Die EUSPA mit Sitz in Prag nimmt innerhalb des Weltraumprogramms der EU eine bedeutende Rolle ein. Die EUSPA wurde 2021 durch die Verordnung (EU) 2021/696507 als Nachfolgeror- ganisation der GSA eingerichtet. Die GSA war verantwortlich für die Programmsi-

507 Verordnung (EU) 2021/696 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Ap- ril 2021 zur Einrichtung des Weltraumprogramms der Union und der Agentur der Europäi- schen Union für das Weltraumprogramm und zur Aufhebung der Verordnungen (EU) Nr. 912/2010, (EU) Nr. 1285/2013 und (EU) Nr. 377/2014 sowie des Beschlusses Nr. 541/2014/EU, ABl. L 170 vom 12.5.2021, S. 69.

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cherheit, die Sicherheitsakkreditierung sowie die Bereitstellung der Dienste der bei- den GNSS-Programme Galileo und EGNOS. Mit der Einrichtung der EUSPA wurden das Tätigkeitsfeld und der Zuständigkeitsbereich der Agentur auf weitere Komponen- ten des EU-Weltraumprogramms – darunter das Erdbeobachtungsprogramm Coper- nicus, die staatliche Satellitenkommunikationsinfrastruktur (European Union Governmental Satellite Communications, GOVSATCOM), die als Basis für die Kons- tellation Infrastructure for Resilience, Interconnectivity and Security by Satellite (IRIS2) dient, sowie das Weltraumlageerfassungsprogramm Space Situational Awa- reness (SSA) – ausgeweitet. Die EUSPA ist somit die operative Agentur aller Kom- ponenten des EU-Weltraumprogramms und zuständig für den Betrieb, die Instandhal- tung und den Schutz der Infrastruktur. Sie beteiligt sich an der Weiterentwicklung der Programmkomponenten und der von ihnen bereitgestellten Dienste und nachgelager- ten Anwendungen. Die EUSPA wird operativ von einer Exekutivdirektorin oder einem Exekutivdirekto- ren geleitet. Für die strategische Führung ist der Verwaltungsrat zuständig. Die wich- tige Aufgabe der Sicherheitsakkreditierung aller Komponenten des EU- Weltraumprogramms erfolgt durch das agenturinterne Gremium für die Sicherheits- akkreditierung. Der Verwaltungsrat und das Gremium für die Sicherheitsakkreditie- rung setzen sich aus Vertreterinnen und Vertretern der Mitgliedstaaten, verschiedener Gremien der EU sowie von Drittstaaten (ohne Stimmrecht) zusammen. Die Kernausgaben der EUSPA werden durch einen jährlichen Beitrag aus dem Haus- halt der EU sowie festgelegten Beiträgen von teilnehmenden Drittstaaten finanziert. Diese Ausgaben setzen sich aus Personal-, Verwaltungs-, Betriebs- und Infrastruktur- kosten der Agentur zusammen. Die zusätzlichen Aufgaben, die der EUSPA durch die Europäische Kommission über- tragen werden – sogenannte delegierte Aufgaben, dazu zählt beispielsweise der ope- rative Betrieb von Galileo und EGNOS – werden zweckgebunden ebenfalls aus dem Haushalt der EU finanziert. An diesen delegierten Aufgaben beteiligt sich die Schweiz im Rahmen des GNSS-Kooperationsabkommens bereits.

2.9.2.4 Verhandlungen 2018/2019

Der Bundesrat beabsichtigte, die Verhandlungen über die schweizerische Teilnahme an der EUSPA – beziehungsweise an ihrer Vorgängeragentur GSA – unmittelbar nach Unterzeichnung des GNSS-Kooperationsabkommens aufzunehmen. Erste Gespräche über die Modalitäten der Teilnahme an der GSA fanden kurz nach Vorliegen des ent- sprechenden Verhandlungsmandats der EU im Jahr 2018 statt. Für die Schweiz galt das Verhandlungsmandat vom 9. März 2009 (siehe Ziffer 2.9.3.2). Unter der Federführung des Bundesamts für Strassen (ASTRA) wurden die Verhand- lungen Schweiz-intern in einer Arbeitsgruppe und einem entsprechenden Entschei- dungsgremium vorbereitet. Gemäss dem schweizerischen Verhandlungsmandat wirkte die Abteilung Europa (ehemals die Direktion für europäische Angelegenheiten, DEA) des Staatssekretariats des Eidgenössischen Departements für auswärtige Ange- legenheiten (STS-EDA) als «mitverantwortliche Unterhändlerin» mit. Ebenfalls in die Arbeiten miteinbezogen wurden das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und In- novation (SBFI) und das Bundesamt für Rüstung (armasuisse).

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Nach mehreren informellen technischen Gesprächen fand am 8. November 2018 eine erste Verhandlungsrunde in Brüssel statt. Im Nachgang konnten sich beide Seiten im März 2019 auf einen Abkommensentwurf einigen. Die Paraphierung des Abkommensentwurfs wurde dann allerdings seitens EU mit Verweis auf die offenen institutionellen Fragen blockiert. Aus demselben Grund konnten die Verhandlungen über eine Teilnahme der Schweiz am PRS bisher nicht aufgenommen werden.

2.9.2.5 Common Understanding

Das Common Understanding hielt fest, dass Verhandlungen über die Umsetzung und damit die Weiterentwicklung des bereits bestehenden GNSS- Kooperationsabkommens wieder aufgenommen werden können.

2.9.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

2.9.3.1 Zielsetzung

Ziel des EUSPA-Abkommens ist die Sicherstellung der Teilnahme der Schweiz an der EUSPA. Hierzu regelt es die wesentlichen technischen Aspekte sowie die Rechte und Pflichten beider Vertragsparteien. Die Teilnahme der Schweiz an der EUSPA muss im Zusammenhang mit der Beteili- gung der Schweiz an den Programmkomponenten Galileo und EGNOS des EU-Weltraumprogramms betrachtet werden. Das EUSPA-Abkommen ist eine Kom- plettierung des unbefristeten GNSS-Kooperationsabkommens und soll der langfristi- gen Sicherstellung der Investition der Schweiz in die EU-Infrastrukturprojekte Gali- leo und EGNOS dienen. Eine Nichtbeteiligung an der EUSPA hätte für die Schweiz eine grosse Tragweite. Der voraussetzungsfreie Zugang zum PRS ist den EU-Mitgliedstaaten vorbehalten. Drittstaaten können nur mittels eines Abkommens Zugang erhalten und Verhandlun- gen über den Zugang zum PRS werden von der EU an eine Teilnahme an der EUSPA geknüpft. Aus sicherheitspolitischer Perspektive ist der Zugang zum PRS für die Schweiz von besonderem Interesse. Beim PRS handelt es sich um einen Dienst, der ausschliesslich staatlich autorisierten Nutzenden zugänglich und deshalb insbeson- dere für Behörden oder Organisationen mit höheren Sicherheitsanforderungen (bei- spielsweise Blaulichtorganisationen, Nachrichtendienste, Armee und Grenzschutz) zentral ist. PRS ist besonders robust und vollständig verschlüsselt, um die Kontinuität des Dienstes in nationalen Notfällen oder Krisensituationen zu gewährleisten. PRS kann die Nutzenden insbesondere vor zwei Bedrohungen schützen: Schutz vor Mani- pulation des Signals (Spoofing) und Schutz vor Störung des Signals (Jamming). Mit- hilfe von PRS können die Resilienz und Abwehrfähigkeiten der Schweiz verbessert, die Funktionsfähigkeit von kritischen Sektoren der Infrastruktur bei Störungen sicher- gestellt und die Robustheit der Gesellschaft gegenüber Bedrohungen erhöht werden.

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2.9.3.2 Verhandlungsmandat

Für die Verhandlungen über die Teilnahme der Schweiz an der EUSPA gilt das Ver- handlungsmandat vom 9. März 2009, das schweizerischerseits die Verhandlungen zum GNSS-Kooperationsabkommen und zur Teilnahme an der GSA freigegeben hat. Am 27. Februar 2008 definierte der Bundesrat die EU-Programme Galileo und EGNOS als eines der prioritären Dossiers für eine Vertiefung der Beziehungen mit der EU. Der vertragliche Einbezug der Schweiz sollte schrittweise erfolgen, da ge- wisse relevante EU-Rechtstexte noch nicht verabschiedet waren. Das Mandat enthielt deshalb die Verhandlungsdirektiven für den Abschluss eines ausbaufähigen Erstab- kommens – das GNSS-Kooperationsabkommen – welches nun mit dem EUSPA- Abkommen ergänzt werden soll.

2.9.3.3 Verhandlungsverlauf

Nach Abschluss der exploratorischen Gespräche Ende Oktober 2023 konnten die Ver- handlungen zur Teilnahme der Schweiz an der EUSPA im Rahmen des Pakets Schweiz–EU wieder aufgenommen werden. Der Abkommensentwurf aus den Verhandlungen von 2018/2019 konnte in grossen Teilen übernommen werden. Insbesondere die unbefristete Teilnahme an der EUSPA – analog zum GNSS-Kooperationsabkommen – und die vorläufige Anwendung konn- ten sichergestellt werden. Das Schweizer Verhandlungsmandat vom 9. März 2009 bezog sich auf die bereits er- läuterten Aktivitäten der GSA (siehe Ziffer 2.9.2.3). Da sich die Agentur zur EUSPA weiterentwickelt und dies die Ausweitung ihrer Aktivitäten auf weitere Komponenten des EU-Weltraumprogramms mit sich gebracht hatte, konnte das Mandat dementspre- chend nicht im vormals angedachten Umfang umgesetzt werden. In Anbetracht dieser Tatsache musste die Schweiz für die Sicherstellung ihrer Teilnahme an den Aktivitä- ten der EUSPA bezogen auf die Komponenten Galileo und EGNOS ihre finanzielle Beteiligung auf die im Mandat nicht vorgesehenen Programmkomponenten der EUSPA (Copernicus, GOVSATCOM und SSA) ausweiten. Die EU sieht für Drittstaaten einzig eine finanzielle Vollbeteiligung an der EUSPA vor, unabhängig von den Programmkomponenten, an denen sie teilnehmen. Ein an- teilsmässiger finanzieller Beitrag nach Programmkomponenten konnte in den Ver- handlungen nicht durchgesetzt werden, denn dies war auch keinem anderen Drittstaat gewährt worden. Im ungünstigsten Fall könnte nicht ausgeschlossen werden, dass die Schweiz ab einem gewissen Zeitpunkt einen grösseren Beitrag an Aktivitäten der EUSPA bezogen auf Programmkomponenten des EU-Weltraumprogramms leisten müsste, an denen sie nicht beteiligt ist. Das Budget der EUSPA könnte sich in diesem Fall zu Ungunsten der Schweiz hin zu den anderen Programmkomponenten verschie- ben. Zurzeit wird das Budget der EUSPA zu 95 Prozent für Galileo und EGNOS ver- wendet508 und es ist nicht zu erwarten, dass sich dies mittelfristig erheblich ändert. Würde das Ungleichgewicht zwischen den Aktivitäten der EUSPA bezogen auf Gali-

508 www.euspa.europa.eu > About us > Corporate documents > Single Programming Docu- ment (SPD) > EUSPA Single Programming Document 2025-2027.

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leo und EGNOS und den Aktivitäten der EUSPA bezogen auf die anderen Programm- komponenten zu gross, bestünde – als ultima ratio – jederzeit die Möglichkeit einer Kündigung des EUSPA-Abkommens. Eine Kündigung würde allerdings zum Verlust der von der Schweiz bis zu diesem Zeitpunkt an die EUSPA geleisteten Beiträge füh- ren. Das Verhandlungsmandat legt fest, dass «die schweizerische Delegation [...] beauf- tragt [wird], einen Abzug für [...] die vorerst partielle Teilnahme auszuhandeln» und dass «nachträgliche Budgetaufstockungen auf Seiten der EU [...] nicht automatisch zu einer Erhöhung des Schweizer Beitrags [führen].» In Anbetracht dessen, dass das Mandat aus dem Jahr 2009 stammt und dass es sich auf die Vorgängeragentur der EUSPA bezieht, kann dieser Verweis auf die nur teilweise Beteiligung nicht direkt auf einen anteiligen finanziellen Beitrag an der EUSPA nach Programmkomponenten angewandt werden. Beide Passagen verdeutlichen jedoch, dass die Absicht bestand, die Schweiz vor unverhältnismässigen finanziellen Beiträgen zu schützen. Dies erfor- derte in den Verhandlungen die Aufnahme von Leitplanken für den Fall einer künfti- gen Ausweitung der Aktivitäten der EUSPA, an welchen sich die Schweiz nicht be- teiligt. Eine Änderung der Verordnung (EU) 2021/696 könnte Drittstaaten wie der Schweiz auf den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) ab 2028 ermöglichen, einen Beitrag zu bezahlen, der sich auf die Aktivitäten beschränkt, an denen sie teil- nehmen. Aus diesem Grund wird im EUSPA-Abkommen die Möglichkeit eines zu- künftigen anteiligen finanziellen Beitrags an der EUSPA nach Programmkomponen- ten berücksichtigt. Neu gegenüber dem Abkommensentwurf von 2019 ist eine Teilnahmegebühr von vier Prozent des jährlichen Beitrags. Eine solche wird erst seit dem laufenden MFR ab 2021 für Drittstaaten für die Teilnahme an EU-Agenturen erhoben. Für die ersten beiden Teilnahmejahre konnte eine Staffelung ausgehandelt werden. Zusätzlich erhält der Gemischte Ausschuss des EUSPA-Abkommens die Kompetenz, die Gebühr ab dem neuen MFR ab 2028 zu ändern. Zur Aushandlung des Abkommens fanden sieben Verhandlungsrunden statt, die letzte am 27. November 2024. Die Verhandlungen konnten am 20. Dezember 2024 materi- ell abgeschlossen werden. Die Verhandlungsdelegation der Schweiz setzte sich aus dem ASTRA, der Abteilung Europa des STS-EDA (Co-Verhandlungsleitung), dem SBFI und dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) zusammen.

2.9.4 Vorverfahren

Aufgrund der Verhandlungen von 2018/2019 konnte auf dem damals ausgehandelten Abkommensentwurf aufgebaut werden (siehe Ziffer 2.9.2.4). Weitere Vorarbeiten waren nicht notwendig. Ein exploratorisches Gespräch mit der EU zur Wiederauf- nahme der Verhandlungen fand im Februar 2024 statt. Da keine weitgehenden volkswirtschaftlichen Auswirkungen erwartet werden, wurde auf eine Regulierungsfolgenabschätzung verzichtet. Ebenfalls waren keine Studien oder Gutachten notwendig.

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2.9.5 Grundzüge des Abkommens

Das EUSPA-Abkommen erlaubt der Schweiz eine Teilnahme an den Aktivitäten der EUSPA, die sich auf Programmkomponenten beziehen, für die ein entsprechendes Kooperationsabkommen besteht. Es sieht den Zugang zum Verwaltungsrat und zum Gremium für die Sicherheitsakkreditierung vor, jedoch ohne Stimmrecht, da dieses den EU-Mitgliedstaaten vorbehalten ist. Ausserdem erlaubt es die Beschäftigung von Schweizer Bürgerinnen und Bürgern als temporäre Angestellte und die Entsendung als national abgeordnete Experten. Die Teilnahme sieht auch einen finanziellen Bei- trag der Schweiz vor. Das Abkommen wird – wie das GNSS-Kooperationsabkommen – auf unbeschränkte Zeit abgeschlossen. Eine vorläufige Anwendung des Abkommens ist ab dem 1. Ja- nuar 2026 möglich, wenn die Unterzeichnung vor dem 1. Juli 2026 erfolgt. Findet sie nach dem 30. Juni 2026 statt, erfolgt die vorläufige Anwendung ab dem 1. Januar des Folgejahres. Das Abkommen kann von beiden Vertragsparteien unter Einhaltung ei- ner sechsmonatigen Kündigungsfrist jederzeit aufgelöst werden. Das EUSPA-Abkommen erweitert die strategische Mitwirkung der Schweiz an den Programmkomponenten Galileo und EGNOS des EU-Weltraumprogramms und er- laubt ihr, sich an deren Ausgestaltung und Weiterentwicklung zu beteiligen. Eine langfristige Teilnahme an der EUSPA bietet ausserdem die grösstmögliche Sicherheit für die baldige Teilnahme am PRS, was für die Schweizer Beteiligung an den europä- ischen GNSS insgesamt ein wesentliches Element darstellt und den Nutzen der lang- jährigen und unbefristeten Investitionen in Galileo und EGNOS massiv vergrössern wird. Das Abkommen umfasst 17 Artikel sowie drei Anhänge, welche ein integraler Be- standteil des Abkommens sind.

2.9.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens

Art. 1-3 Umfang der schweizerischen Teilnahme

Die Artikel 1-3 regeln den Umfang der Teilnahme der Schweiz an der Agentur sowie der Beteiligung am Verwaltungsrat (Administrative Board) und am Gremium für die Sicherheitsakkreditierung (Security Accreditation Board). Die Schweiz beteiligt sich gemäss Artikel 1 Absatz 1 an den Aktivitäten der EUSPA bezogen auf die Programm- komponenten Galileo und EGNOS des EU-Weltraumprogramms. Artikel 1 Absatz 2 eröffnet künftig die Möglichkeit der Teilnahme der Schweiz an Aktivitäten der EUSPA bezogen auf weitere Programmkomponenten des EU-Weltraumprogramms, beispielsweise Copernicus, sofern dies im EU-Programmabkommen vorgesehen wird.

Die Schweiz kann im Verwaltungsrat als Beobachterin ohne Stimmrecht teilnehmen. Dies entspricht der Regelung in anderen Agenturabkommen zwischen der Schweiz und der EU. Im Sicherheitsakkreditierungsgremium erhält die Schweiz einen be- schränkten Zugang und kann nur bei direkt die Schweiz betreffende Themen als Be- obachterin Einsitz nehmen. Die Fragen, die die Schweiz unmittelbar betreffen, werden

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in der Tagesordnung, die von der oder dem Vorsitzenden des Gremiums für die Si- cherheitsakkreditierung vor jeder Sitzung erstellt wird, aufgeführt und der Schweiz vor der Sitzung mitgeteilt. Art. 4 Finanzielle Beteiligung der Schweiz

Artikel 4 verweist auf den Anhang I und sieht Bestimmungen bezüglich der finanzi- ellen Beteiligung der Schweiz vor. Der Finanzierungsschlüssel für die Berechnung des schweizerischen Beitrags an die EUSPA entspricht dem Finanzierungsschlüssel für die Berechnung der schweizerischen Beiträge an die europäischen GNSS- Programme: effektiv eingesetzte Mittel x (BIPCH / BIPEU-Mitgliedstaaten) = Schweizer Bei- trag. Es ist vorgesehen, dass dieser Schlüssel auf jene Teile des Budgets angewendet wird, welche relevant für die Beteiligung der Schweiz an der EUSPA sind. Aktuell ist das Budget der EUSPA unteilbar, weshalb der Finanzierungsschlüssel auf das ge- samte Budget angewandt wird. Eine Änderung der Verordnung (EU) 2021/696 könnte Drittstaaten wie der Schweiz auf den nächsten MFR ab 2028 ermöglichen, einen Bei- trag zu bezahlen, der sich nach dem Umfang der Aktivitäten richtet, an denen sie teil- nehmen. Ausserdem wird eine Teilnahmegebühr erhoben. 2026 beträgt sie 2 Prozent des Schweizer Beitrags an die EUSPA, 2027 3 Prozent und ab 2028 4 Prozent, wobei der Gemischte Ausschuss des EUSPA-Abkommens diese Prozentzahl ab 2028 anpassen kann. Die Schweiz hat ihren finanziellen Beitrag spätestens 45 Tage nach Erhalt der Zah- lungsaufforderung zu entrichten. Bei Zahlungsverzug werden der Schweiz ab dem Zahlungstermin Verzugszinsen für den ausstehenden Betrag berechnet. Als Zinssatz wird der von der Europäischen Zentralbank für ihre Hauptrefinanzierungsgeschäfte zugrunde gelegte Zinssatz zuzüglich 3,5 Prozentpunkten angewendet. Art. 5 Datenschutz Die Schweiz wendet ihre nationalen Vorschriften über den Schutz natürlicher Perso- nen bei der Bearbeitung von Personendaten an. Ausserdem sind die in der Geschäfts- ordnung des Verwaltungsrats und des Gremiums für die Sicherheitsakkreditierung der Agentur festgelegten Vorschriften über die Vertraulichkeit von Dokumenten im Be- sitz der Agentur zu beachten. Art. 6-8 Rechtliche Aspekte und Gerichtsbarkeit

Artikel 6 befasst sich mit der Rechtsform der EUSPA. Sie besitzt in der Schweiz die weitestgehende Rechts- und Handlungsfähigkeit, die juristischen Personen nach schweizerischem Recht zuerkannt wird. Sie kann insbesondere bewegliches und un- bewegliches Vermögen erwerben und veräussern und ist parteifähig. Die Arti- kel 7 und 8 befassen sich mit der Regelung der Haftung der Agentur und der Trag- weite der exklusiven Gerichtsbarkeit des Europäischen Gerichtshofs hinsichtlich der EUSPA. Letztere betrifft einen sehr begrenzten Bereich und kommt nur im Falle eines Verfahrens gegen die EUSPA im Rahmen einer Schadenersatzforderung zur Anwen- dung. Artikel 9-10 Vorrechte und Befreiungen der Agentur sowie Agenturpersonal

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Artikel 9 regelt gemeinsam mit Anhang II die Vorrechte und Befreiungen der Agentur sowie des Agenturpersonals. Die Regelung ist identisch zur Regelung in anderen Ab- kommen des Pakets Schweiz–EU (siehe Ziffer 2.1.5.7).

Artikel 10 regelt die Anstellungsbedingungen des Agenturpersonals und hält die Möglichkeit für Schweizer Bürgerinnen und Bürger fest, als temporäre Angestellte bei der Agentur beschäftigt wie auch als national abgeordnete Experten in die Agentur entsandt zu werden. Art. 11 Betrugsprävention Artikel 11 regelt die Möglichkeit einer von der EU in der Schweiz durchgeführten Finanzkontrolle betreffend schweizerische Teilnehmerinnen und Teilnehmer an Tä- tigkeiten der Agentur bezogen auf Artikel 95 der Verordnung (EU) 2021/696 und wird durch Anhang III ergänzt. Die EU-Kommission und das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung werden berechtigt, auf schweizerischem Hoheitsgebiet Kontrol- len und Überprüfungen durchzuführen. Die zuständige schweizerische Prüfbehörde, die Eidgenössische Finanzkontrolle, wird von den auf schweizerischem Hoheitsgebiet durchgeführten Prüfungen zuvor unterrichtet. Art. 12-13 Gemischter Ausschuss des EUSPA-Abkommens und Streitbeile- gung

Analog zu anderen Abkommen mit der EU wird nach Artikel 12 ein Gemischter Aus- schuss (Committee) aus Vertreterinnen und Vertretern der Schweiz und der EU ein- gesetzt, um das Abkommen zu verwalten und bei Bedarf weiterzuentwickeln sowie den Informationsaustausch sicherzustellen. Er tritt auf Antrag der Schweiz oder der EU-Kommission zusammen und kann Änderungen der Anhänge des Abkommens be- schliessen. Bei Unklarheiten bezüglich Interpretation oder Umsetzung des Abkommens soll ent- sprechend des Artikels 13 der Gemischte Ausschuss des EUSPA-Abkommens kon- sultiert werden. Art. 14 Anhänge Laut Artikel 14 sind die Anhänge Bestandteil des Abkommens. Art. 15-17 Inkrafttreten, Geltungsdauer und vorläufige Anwendung

Artikel 15 regelt das Ratifizierungsverfahren, das Inkrafttreten des Abkommens im Kontext des Pakets Schweiz–EU (siehe Ziffer 2.1.5.6.) sowie die vorläufige Anwen- dung. Die Artikel 16 und 17 regeln die Modalitäten für allfällige Anpassungen, die Geltungsdauer sowie die Beendigung des Abkommens. Das Abkommen wird – wie das GNSS-Kooperationsabkommen – auf unbeschränkte Zeit abgeschlossen. Eine vorläufige Anwendung des Abkommens ist ab dem 1. Januar 2026 möglich, wenn die Unterzeichnung vor dem 1. Juli 2026 erfolgt. Findet sie nach dem 30. Juni 2026 statt, erfolgt die vorläufige Anwendung ab dem 1. Januar des Folgejah- res. Das Abkommen kann von beiden Vertragsparteien unter Einhaltung einer sechsmo- natigen Kündigungsfrist jederzeit aufgelöst werden. Sollte künftig das GNSS-

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Kooperationsabkommen aufgelöst werden und kein Abkommen mehr bestehen, wel- ches die Teilnahme der Schweiz an der EUSPA vorsieht, tritt das EUSPA-Abkommen ebenfalls ausser Kraft.

2.9.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses

Für das EUSPA-Abkommen ist kein Umsetzungserlass notwendig.

2.9.7.1 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Teilnahme an der EUSPA dient der Komplettierung des GNSS- Kooperationsabkommens. Erst nach der Unterzeichnung des EUSPA-Abkommens ist eine Verhandlung zur Teilnahme am PRS möglich, was den Nutzen von Galileo und EGNOS für die Schweiz durch die Beteiligung an einem hochsicheren Dienst erheb- lich vergrössern wird. Die zusätzlichen Kosten sind gering im Verhältnis zu den Ge- samtkosten der Teilnahme an den GNSS-Programmen. Ausserdem erhält die Schweiz Zugang zu relevanten Informationen betreffend den operativen Betrieb und die Wei- terentwicklung der EU-Weltraumprogramme. Die Schweiz beteiligt sich im Rahmen des GNSS-Kooperationsabkommens bereits heute an vielen der an die Agentur delegierten Aufgaben, ohne jedoch über die ent- sprechenden vertieften Informationen des Verwaltungsrats und des Gremiums für die Sicherheitsakkreditierung zu verfügen.

2.9.8 Auswirkungen des Paketelements

2.9.8.1 Auswirkungen auf den Bund

2.9.8.1.1 Finanzielle Auswirkungen Mit dem Abschluss des Abkommens verpflichtet sich die Schweiz zur Beteiligung an den laufenden Kosten der EUSPA. Der von der Schweiz zu leistende Beitrag ist – aufgrund des Finanzierungsschlüssels (siehe Ziffer 2.9.6) – abhängig von verschiede- nen Parametern, auf welche die Schweiz keinen Einfluss nehmen kann. Dies sind na- mentlich die Entwicklung des BIP der Schweiz sowie der EU-Mitgliedstaaten und das Budget der EUSPA. Das Budget der EUSPA für 2024 betrug rund 80 Millionen Euro509. Bei einem pro- portionalen Faktor von 4,86 Prozent (entspricht dem für 2024 für das GNSS- Kooperationsabkommen gültigen proportionalen Faktor) hätte sich daraus für 2024 ein Schweizer Beitrag von umgerechnet rund 3,8 Millionen Franken für die Beteili- gung an der EUSPA ergeben. Der Schweizer Beitrag für die Programmkomponente Galileo und EGNOS betrug

2024 rund 61,7 Millionen Euro. Der Beitrag an die EUSPA ist gering im Verhältnis

zu den Gesamtkosten der Teilnahme an den GNSS-Programmen. Die Frage, wie ein allfälliger Mehraufwand finanziert werden soll, wird sich im Hin- blick auf den neuen MFR ab 2028 erneut stellen, sowohl in Bezug auf die EUSPA als auch für die Teilnahme am GNSS-Kooperationsabkommen. Zurzeit ist noch offen,

509 www.euspa.europa.eu > About us > Corporate documents > Multiannual Work Pro-

gramme > Multiannual Work Programme 2021-2027.

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wie hoch das durch die EU für die Weltraumprogramme und die EUSPA im neuen MFR bereitgestellte Budget sein wird. Eine gewisse Aufstockung des Budgets ist möglich, worauf die Schweiz aber keinen Einfluss hat. Bei einer zukünftigen Teilnahme am PRS fallen gemäss heutigem Wissensstand keine zusätzlichen Beiträge an, dieser Dienst ist vom allgemeinen Beitrag an Galileo und EGNOS gedeckt. Allerdings werden für die Nutzung von PRS spezielle Empfangsge- räte benötigt, die beschafft werden müssten. Zusätzlich würden Kosten anfallen für den Betrieb der benötigten Infrastruktur, insbesondere einer nationalen PRS-Behörde. 2.9.8.1.2 Personelle Auswirkungen Die sich aus der Teilnahme an der EUSPA ergebenden Pflichten für die Schweiz las- sen sich mit den vorhandenen beim ASTRA angesiedelten personellen Ressourcen erfüllen. Das Abkommen hat folglich keine personellen Auswirkungen auf den Bund.

2.9.8.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Das EUSPA-Abkommen hat keine unmittelbaren Auswirkungen auf Kantone, städti- sche Zentren, Agglomerationen und Berggebiete. Die Kantone haben mit der Teil- nahme an der EUSPA keine finanziellen Auswirkungen zu gewärtigen. Mit der Unterzeichnung des Abkommens wird über die Teilnahme am PRS verhandelt werden können. PRS kann beim Bevölkerungsschutz (Polizei und Rettungsdienste) auch den Kantonen unmittelbar bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dienen.

2.9.8.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die erwarteten Auswirkungen des Abkommens auf Unternehmen werden aufgrund der beschränkten Anzahl Akteure im Weltraumbereich als gering eingeschätzt. In der Schweiz sind rund 120 Unternehmen im Bereich Raumfahrt tätig, was ungefähr 1000 Arbeitsplätzen entspricht, die direkt an Raumfahrtaktivitäten beteiligt sind. Diese Un- ternehmen haben bereits durch das GNSS-Kooperationsabkommen die Möglichkeit zur Teilnahme an Ausschreibungen bezüglich den Programmkomponenten Galileo und EGNOS des EU-Weltraumprogramms. Die Teilnahme an der EUSPA verbessert die Rahmenbedingungen und eröffnet wei- tere Möglichkeiten für diejenigen Schweizer Unternehmen, die Produkte und Dienst- leistungen im Bereich Satellitentechnologie, -signale und -daten anbieten. In den ver- gangenen Jahren mussten Unternehmen und Hochschulen zum Teil darum kämpfen, berücksichtigt zu werden, selbst wenn sie die Voraussetzungen für die Teilnahme an Ausschreibungen bezüglich den Programmkomponenten Galileo und EGNOS des EU-Weltraumprogramms erfüllten. Die Mitgliedschaft in der EUSPA wird ihre Teil- nahme an Ausschreibungen und Konsortien erleichtern und ein positives Zeichen für die Integration von Schweizer Akteuren setzen. Bei einer zukünftigen Teilnahme am PRS könnten sich neue Geschäftsmöglichkeiten ergeben. Auf die Forschung, insbesondere auf die Hochschulen, werden aufgrund der be- schränkten Anzahl Akteure geringe Auswirkungen erwartet. Es gibt ungefähr zwei bis drei Forschungsinstitute in der Schweiz in diesem Bereich. Die Auswirkungen der Teilnahme an der EUSPA auf ihre Publikationen ist allerdings schwer abschätzbar.

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2.9.9 Rechtliche Aspekte des Paketelements

2.9.9.1 Verfassungsmässigkeit des Abkommens

Das EUSPA-Abkommen stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfas- sung510 (BV), wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten und den Ab- schluss von völkerrechtlichen Verträgen zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV er- mächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Ge- nehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig; ausgenommen sind die Verträge, für deren Abschluss auf Grund eines Gesetzes oder eines von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrags der Bundesrat zuständig ist (Artikel 24 Ab- satz 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002511 [ParlG]; Artikel 7a Ab- satz 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997512 [RVOG]). Beim EUSPA-Abkommen handelt es sich nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag, für dessen selbstständigen Abschluss der Bundesrat aufgrund eines Gesetzes oder ei- nes von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrags ermächtigt ist. Es handelt sich auch nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag von beschränkter Tragweite nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG. Das EUSPA-Abkommen ist folglich der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten.

2.9.9.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung und

Begleitmassnahmen Das EUSPA-Abkommen bedarf weder einer Umsetzungsgesetzgebung noch Begleit- massnahmen.

2.9.9.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Der Abschluss des Abkommens ist in Artikel 16 des GNSS-Kooperationsabkommens vorgesehen. Die schweizerische Teilnahme an der EUSPA steht im Einklang mit dem Überein- kommen vom 30. Mai 1975 zur Gründung der ESA. Das EUSPA-Abkommen ist mit den von der Schweiz ratifizierten Weltraumverträgen der Organisation der Vereinten Nationen und den anderweitigen internationalen Ver- pflichtungen der Schweiz im Bereich Weltraumforschung und Raumfahrt vereinbar.

2.9.9.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Ver- träge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Ar-

510 SR 101 511 SR 171.10 512 SR 172.010

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tikel 22 Absatz 4 ParlG sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu ver- stehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auf- erlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestim- mungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten. Das EUSPA-Abkommen enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen. Es handelt sich insbesondere um die Bestimmungen im Anhang III, welche die Finanzkontrolle bei der Schweizer Beteiligung an Aktivitäten der EUSPA regeln. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens untersteht deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV (siehe Varianten unter Ziffer 4.1).

2.9.9.5 Vorläufige Anwendung

Artikel 15 Absatz 3 des EUSPA-Abkommens sieht vor, dass eine vorläufige Anwen- dung des Abkommens ab dem 1. Januar 2026 möglich ist, wenn die Unterzeichnung vor dem 1. Juli 2026 erfolgt. Findet sie nach dem 30. Juni 2026 statt, erfolgt die vor- läufige Anwendung ab dem 1. Januar des Folgejahres. Nach Artikel 7b Absatz 1 RVOG kann der Bundesrat bei völkerrechtlichen Verträgen, für deren Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist, die vorläufige Anwen- dung beschliessen oder vereinbaren, wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten. Artikel 152 Absatz 3bis Buch- stabe a ParlG verlangt, dass der Bundesrat die zuständigen Kommissionen konsultiert, bevor er einen völkerrechtlichen Vertrag vorläufig anwendet, dessen Abschluss durch die Bundesversammlung genehmigt werden muss. Nach Artikel 7b Absatz 1bis RVOG und Artikel 152 Absatz 3ter ParlG verzichtet der Bundesrat auf die vorläufige Anwen- dung eines völkerrechtlichen Vertrags, wenn sich die zuständigen Kommissionen bei- der Räte dagegen aussprechen. Die Voraussetzungen der Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz sowie der be- sonderen Dringlichkeit sind aus Sicht des Bundesrates aus folgenden Gründen erfüllt: Die Unterzeichnung und die vorläufige Anwendung des Abkommens erlauben der Schweiz, an der Arbeit der EUSPA teilzunehmen und dadurch die langfristige Zusam- menarbeit zwischen der Schweiz, der EU und den EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Satellitennavigation zu fördern, zu erleichtern und zu vertiefen. Die Schweiz wird insbesondere ermächtigt werden, Einsitz im Verwaltungsrat der Agentur zu nehmen, in diesem Gremium ohne Stimmrecht mitzuwirken und dadurch relevante Informati- onen über die Arbeit der EUSPA zu erhalten. Die beiden GNSS-Programme Galileo und EGNOS stehen vor wichtigen Entwicklungsschritten (beispielsweise die Einfüh- rung von Authentifizierungsdiensten und die Inbetriebnahme von PRS). Viele dieser Richtungsentscheide werden von der EUSPA massgeblich mitbestimmt. Je rascher die Schweiz an der EUSPA beteiligt ist, desto vorteilhafter ist dies für die Schweizer Interessen im GNSS-Bereich. Die Schweiz ist zudem an einem baldigen Zugang zum PRS und den damit verbun- denen sicherheitsrelevanten Signalen interessiert. Der Bundesrat betrachtet diesen als ein wichtiges Element der Teilnahme an den europäischen GNSS-Programmen. PRS ist vollständig verschlüsselt. Dies gewährleistet die Kontinuität, Widerstandsfähigkeit

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und Robustheit des Dienstes auch dann, wenn der Satellitenzugang beeinträchtigt ist, beispielsweise durch böswillige Störungen. Mit diesem System kann die Schweiz schnell und zuverlässig auf Notfälle reagieren. PRS wird in den nächsten Monaten in Betrieb genommen und anschliessend schrittweise zu einem vollen Dienst ausgebaut werden. Ab Inbetriebnahme wird PRS im Bereich Sicherheit und Verteidigung in Eu- ropa eine herausragende Rolle spielen und die Unabhängigkeit Europas von US- amerikanischen, russischen und chinesischen Satellitennavigationssystemen weiter vergrössern. In einer von geopolitischer Instabilität und globalen Krisen geprägten Welt ist der möglichst rasche Zugang zum PRS für die Schweiz von strategischer Notwendigkeit. Die Teilnahme an der EUSPA ist eine Vorgabe der EU für die Aufnahme von Ver- handlungen über einen Zugang zum PRS, welcher das GNSS- Kooperationsabkommen komplettiert. Während der EUSPA-Verhandlungen wurde seitens EU-Kommission darauf hingewiesen, dass die Unterzeichnung und die vor- läufige Anwendung des EUSPA-Abkommens ausreichend sind, um mit den Gesprä- chen zu PRS beginnen zu können. Der Bundesrat kann beschliessen, der EU mit der Unterzeichnung des Abkommens sein Einverständnis zu notifizieren, das Abkommen vor dessen Genehmigung durch die Bundesversammlung gemäss Artikel 15 Absatz 3 des EUSPA-Abkommens ab dem 1. Januar 2026 vorläufig anzuwenden. Die zuständigen Kommissionen des Nati- onalrats und des Ständerats werden gemäss Artikel 152 Absatz 3bis ParlG zur vorläu- figen Anwendung des Abkommens konsultiert. Nach Artikel 7b Absatz 2 RVOG endet die vorläufige Anwendung, wenn der Bundes- rat nicht binnen sechs Monaten ab Beginn der vorläufigen Anwendung der Bundes- versammlung den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Ab- kommens unterbreitet.

2.9.9.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

Es ist keine Umsetzungsgesetzgebung vorgesehen.

2.9.9.7 Datenschutz

Aufgrund des EUSPA-Abkommens ergibt sich kein gesetzgeberischer Handlungsbe- darf im Zusammenhang mit dem Datenschutz. Artikel 5 Absatz 1 des EUSPA- Abkommens verweist für den Schutz von Personendaten auf die Einhaltung des Schweizer Datenschutzrechts.

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2.10 Schweizer Beitrag

2.10.1 Zusammenfassung

Mit dem Schweizer Beitrag investiert die Schweiz seit 2007 in die Stabilität und den Zusammenhalt in Europa. Beides sind wesentliche Voraussetzungen für einen gut funktionierenden EU-Binnenmarkt, an dem die Schweiz sektoriell teilnimmt. Die Verstetigung des Schweizer Beitrags ist ein wichtiges Element des Pakets zur Stabi- lisierung und Weiterführung des bilateralen Wegs. Die EU fordert einen solchen Bei- trag grundsätzlich von jenen Staaten, die am Binnenmarkt teilnehmen. Entsprechend leisten auch Länder wie Island, Liechtenstein und Norwegen, die dem Europäischen Wirtschaftraum (EWR) angehören, seit 1994 einen regelmässigen Beitrag in der Höhe von derzeit rund 440 Millionen Franken pro Jahr, wovon der Grossteil (430 Mio. CHF) auf Norwegen entfällt.513

Das Abkommen mit der EU über den regelmässigen finanziellen Beitrag der Schweiz zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der EU (Bei- tragsabkommen) gehört zum Stabilisierungsteil des Pakets Schweiz–EU. Es schafft einen klaren, vorhersehbaren Rahmen für den Schweizer Beitrag an die Kohäsion und die Bewältigung wichtiger gemeinsamer Herausforderungen, wie aktuell die Migra- tion. Zudem erhöht sich damit die Rechtssicherheit und finanzielle Planbarkeit für die Schweiz. Ebenfalls Teil der Vorlage ist der Entwurf eines Umsetzungsgesetzes zum Beitragsabkommen, dem Bundesgesetz über die Beiträge der Schweiz zur Stärkung der Kohäsion in Europa (Kohäsionsbeitragsgesetz). Dieses ist als neue innerstaatliche Rechtsgrundlage für die Umsetzung des Beitragsabkommens notwendig. Das Bun- desgesetz vom 30. September 2016514 über die Zusammenarbeit mit den Staaten Ost- europas, die gesetzliche Grundlage für die bisherigen Schweizer Beiträge, war nur bis am 31. Dezember 2024 gültig. Da mit dem Beitragsabkommen ein rechtsverbindli- cher Mechanismus für einen regelmässigen Schweizer Beitrag geschaffen wird, soll auch das Kohäsionsbeitragsgesetz unbefristet gültig sein.

Die jeweiligen Schweizer Beiträge werden allerdings weiterhin befristet sein. Wie bisher werden die Mittel nicht ins EU-Budget fliessen, sondern direkt den Partner- staaten zugutekommen. Die Höhe der Beiträge sowie weitere Elemente für deren Um- setzung werden für jede Beitragsperiode gemäss den Bestimmungen des Beitragsab- kommens jeweils in einem rechtlich unverbindlichen Memorandum of Understanding (MoU) neu festgelegt. Einzig für den ersten Beitrag für die Beitragsperiode 2030– 2036 enthält das Beitragsabkommen bereits gewisse Elemente, darunter die Höhe des Beitrags von 350 Millionen Franken pro Jahr (308 Mio. CHF Kohäsion und 42 Mio. CHF Migration). Umgesetzt und ausbezahlt wird der erste Beitrag im Zeitraum 2030– 2039. Teil dieser Vorlage sind daher auch die beiden Verpflichtungskredite Kohäsion und Migration, die zusammen mit dem im Betrag enthaltenen Eigenaufwand der Bun- desverwaltung von 5 % und dem Swiss Expertise and Partnership Fund (SEPF) von

2 % den ersten Schweizer Beitrag 2030–2036 gemäss dem neuen Mechanismus bil-

den.

513 Finanzierungsmechanismen des EWR und Norwegens 2021–2028: www.eeagrants.org.

514 SR 974.1

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Im Rahmen des Paketansatzes hat sich die Schweiz zudem zu einer einmaligen zu- sätzlichen finanziellen Leistung verpflichtet, die den Umfang der Partnerschaft mit der EU und die Zusammenarbeit im Zeitraum zwischen dem materiellen Abschluss der Verhandlungen Ende 2024 und dem Inkrafttreten des neuen rechtsverbindlichen Mechanismus widerspiegeln soll. Dieser Zeitraum ist aufgeteilt in eine Phase vor und eine Phase nach dem Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU. Die einmalige finanzielle Verpflichtung beläuft sich auf jährlich 130 Millionen Fran- ken ab Ende 2024 bis zum Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz– EU. Für die Phase zwischen dem Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU und dem Start des ersten Schweizer Beitrags im Jahr 2030 beläuft sie sich auf jährlich 350 Millionen Franken. Die einmalige zusätzliche finanzielle Ver- pflichtung wird ausschliesslich im Bereich Kohäsion über einen Zeitraum von zehn Jahren ab dem Beginn der Beitragsperiode 2030 umgesetzt. Teil der Vorlage ist daher auch ein Verpflichtungskredit für eine einmalige zusätzliche finanzielle Verpflich- tung. Dabei wird von einem frühestmöglichen Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU per 1. Januar 2028 ausgegangen. Bei einem späteren Inkraft- treten würde der Verpflichtungskredit entsprechend nicht ausgeschöpft.

Die Höhe des Schweizer Beitrags in künftigen Beitragsperioden nach 2036 wird zwi- schen der Schweiz und der EU gestützt auf den im Beitragsabkommen vorgesehenen Mechanismus bestimmt, was beiden Parteien die notwendige Planungssicherheit ge- währt. Der Bundesrat wird dem Parlament jeweils zu gegebener Zeit entsprechende Verpflichtungskredite für die Beitragsperioden nach 2036 zur Genehmigung unter- breiten.

Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des Beitragsabkommens und der dazugehörenden Umsetzungsgesetzgebung.

2.10.2 Ausgangslage

Der Schweizer Beitrag ist seit vielen Jahren Teil des bilateralen Wegs. Die Schweiz beteiligt sich mit dem Erweiterungs- beziehungsweise Kohäsionsbeitrag seit 2007 und dem zweiten Schweizer Beitrag seit 2019 an der Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der EU. Partnerstaaten des Erweiterungsbeitrags in der Höhe von einer Milliarde Franken waren ursprünglich die 2004 beigetretenen zehn EU-Mitgliedstaaten Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn und Zypern (EU-10). Der Erweiterungsbeitrag wurde nach ihrem EU-Beitritt 2009 auf Bulgarien und Rumänien (257 Mio. CHF) und 2014 auf Kroatien (45 Mio. CHF) ausgeweitet. Der zweite Schweizer Beitrag ab 2019 ist mit insgesamt 1,302 Milliarden Franken gleich hoch wie der Erweiterungsbeitrag. Partnerstaaten im Bereich Kohäsion sind dieselben 13 Länder. Dazu kam ein Fokus auf die Bewältigung von Migrationsbewegungen in jenen EU-Mitgliedstaaten, die ei- nem besonderem Migrationsdruck ausgesetzt sind, wie beispielsweise Italien und Griechenland.

Die Kohäsionspolitik ist ein zentraler Politikbereich der EU. Sie umfasst verschiedene Instrumente, darunter den EU-Kohäsionsfonds, und macht im langfristigen EU- Budget – dem mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) – für die Jahre 2021–2027 mit

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392 Milliarden Euro fast einen Drittel aus.515 Aus Sicht der EU sind die Anstrengun- gen zur Förderung der Kohäsion zwischen den Mitgliedstaaten und ihren Regionen das Gegenstück zur Schaffung eines Binnenmarktes. Dementsprechend fordert die EU eine Beteiligung an der Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichhei- ten auch von jenen Ländern, die aufgrund ihrer Abkommen mit der EU am Binnen- markt teilnehmen. Daher leisten auch Norwegen, Island und Liechtenstein entspre- chende Beiträge (derzeit rund 440 Mio. CHF pro Jahr) im Rahmen ihrer Beteiligung am EWR, nicht aber jene Länder, die wie das Vereinigte Königreich nicht am Bin- nenmarkt teilnehmen und deren Beziehungen zur EU beispielsweise auf einem Frei- handelsansatz beruhen.

Die Schweiz leistet die Beiträge bisher autonom. Sie stärkt damit ihre bilateralen Be- ziehungen zu den Partnerstaaten und fördert die Kohäsion, die ein wesentliches Ele- ment für Stabilität und Sicherheit in Europa ist. Die Beiträge werden grundsätzlich direkt mit den Partnerstaaten umgesetzt. Dabei kann die Schweiz eigene thematische Schwerpunkte einbringen und Schweizer Projektpartner einbeziehen, die zur Qualität der unterstützten Programme beitragen und die bilateralen Beziehungen stärken. Dies fördert die wirtschaftliche Vernetzung zwischen der Schweiz und den Partnerstaaten.

Mit Blick auf die exploratorischen Gespräche mit der EU hatte der Bundesrat am 23. Februar 2022 seine Bereitschaft erklärt, im Rahmen des Paketansatzes eine Ver- stetigung des Schweizer Beitrags zu prüfen. Gestützt auf die exploratorischen Gesprä- che haben sich die Europäische Kommission und die Schweiz im Common Under- standing vom 27. Oktober 2023 darauf verständigt, dass die Grundlage für einen regelmässigen, gemeinsam vereinbarten und fairen finanziellen Beitrag der Schweiz zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten geschaffen wer- den soll. Dabei soll auch auf wichtige gemeinsame Herausforderungen reagiert wer- den. Der neue rechtsverbindliche Mechanismus soll für den nächsten MFR der EU bereit sein. Zudem soll eine einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung für den Zeitraum zwischen Ende 2024 und dem Inkrafttreten des rechtsverbindlichen Mecha- nismus das Niveau der Partnerschaft und der Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU in diesem Zeitraum angemessen widerspiegeln.516

2.10.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

Das Schweizer Mandat für die Verhandlungen mit der EU vom 8. März 2024 hält fest, dass ein rechtsverbindlicher Mechanismus für einen regelmässigen Kohäsionsbeitrag an ausgewählte EU-Mitgliedstaaten festgelegt werden soll. Dabei können andere wichtige gemeinsame Herausforderungen, zum Beispiel im Bereich der Migration, berücksichtigt werden. Im Rahmen dieses Mechanismus sollen auch die Modalitäten des nächsten Beitrags vereinbart werden, sowie jene der einmaligen zusätzlichen fi- nanziellen Verpflichtung, welche den Umfang der Partnerschaft und der Zusammen- arbeit im Zeitraum zwischen Ende 2024 und dem Inkrafttreten des rechtsverbindli- chen Mechanismus widerspiegeln soll. Schliesslich sollen der neue Mechanismus sowie die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung im Kontext des Pakets

515 Siehe www.ec.europa.eu/regional_policy/policy/what/investment-policy.

516 Siehe Common Understanding, Ziff. 18.

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Schweiz–EU umgesetzt werden. Die Verhandlungen in der Verhandlungsgruppe «Schweizer Beitrag» wurden am 21. März 2024 aufgenommen. Die Delegationen führten 19 offizielle Verhandlungsrunden sowie mehrere Sitzungen auf technischer Ebene durch. Offene Fragen wurden insbesondere in der Schlussphase auf Stufe der Chefunterhändler geklärt.

Da die bisherige rechtliche Grundlage für den Schweizer Beitrag, das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas bis zum 31. Dezember 2024 befristet war, hat der Bundesrat bereits am 21. Juni 2023 anlässlich der Verabschie- dung der Eckwerte für das Verhandlungsmandat mit der EU den Auftrag erteilt, mit der Ausarbeitung der Kernelemente einer neuen gesetzlichen Grundlage für einen re- gelmässigen Schweizer Beitrag an die EU zu beginnen. Anlässlich der Genehmigung des Entwurfs des Verhandlungsmandats mit der EU am 15. Dezember 2023 hat der Bundesrat beschlossen, die neue gesetzliche Grundlage zur Umsetzung des Beitrags- abkommens parallel zu den Verhandlungen mit der EU vorzubereiten.

2.10.4 Vorverfahren

Anlässlich des Entscheids vom 26. Mai 2021, den Entwurf für ein institutionelles Rahmenabkommen mit der EU nicht zu unterzeichnen, hat der Bundesrat beschlossen, sich für eine rasche Deblockierung der Verpflichtungskredite des zweiten Schweizer Beitrags an ausgewählte EU-Mitgliedstaaten einzusetzen. Dieser Beitrag wurde 2019 vom Parlament zwar genehmigt, dies aber unter der Bedingung, dass keine Verpflich- tungen eingegangen werden, solange diskriminierende Massnahmen der EU gegen die Schweiz in Kraft sind. Diese Bedingung hatte die Umsetzung des Beitrags zuvor ver- hindert.

Die rasche Freigabe des zweiten Schweizer Beitrags war Teil der europapolitischen Agenda des Bundesrates mit Blick auf die Fortführung des bilateralen Wegs. Sie hatte zum Ziel, der Dynamik in den Beziehungen zur EU einen neuen Impuls zu geben. Gestützt auf die am 11. August 2021 überwiesene Botschaft517 hat das Parlament der Freigabe der Verpflichtungskredite am 30. September 2021 zugestimmt.518

Bereits vor dem Entscheid des Bundesrates vom 26. Mai 2021 hatte ein Gutachten des Lehrstuhls für Verhandlungsführung und Konfliktmanagement der ETH Zürich fest- gehalten, dass mit Blick auf eine Normalisierung der Zusammenarbeit mit der EU eine Erhöhung des finanziellen Beitrags der Schweiz ins Auge gefasst werden sollte. Das Gutachten schlug für den Fall einer Beendigung der Verhandlungen zu einem institu- tionellen Rahmenabkommen einen jährlichen Beitrag als Teil eines «Interimsabkom- mens» vor. Dieser Beitrag sollte sich gemäss Gutachten an Zahlungen vergleichbarer EU/EWR-Länder orientieren und in der Grössenordnung von einer Drittel Milliarde Franken pro Jahr liegen.519

517 BBl 2021 1921

518 BBl 2021 2517

519 Alternativen im Verhandlungsprozess: Gutachten von Prof. Dr. M. Ambühl und Dr. D. Scherer (ETH Zürich). Siehe www.eda.admin.ch/europa/de/home.html > Bilateraler Weg > Überblick > Institutionelles Abkommen (bis 2021) > Informationen und Dokumente zum Institutionellen Abkommen

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Das Parlament befasste sich zudem insbesondere im Rahmen der Behandlung der Mo- tion 22.3012 der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrates (APK-N) «Dring- liche Massnahmen zugunsten des Schweizer Forschungs-, Bildungs- und Innovations- standorts» vom 1. Februar 2022 mit der Frage einer einmaligen, sofortigen Erhöhung des laufenden zweiten Schweizer Beitrags im Fall einer umgehenden Assoziierung unter anderem an Horizon Europe und Erasmus+ für die Programmperiode 2021– 2027. Während der Nationalrat der Motion im Juni 2022 zustimmte, lehnte der Stän- derat sie im März 2023 gemäss dem Antrag des Bundesrates ab, da das darin vorge- schlagene Vorgehen nicht zuletzt vor dem Hintergrund der in der Zwischenzeit inten- sivierten exploratorischen Gespräche mit der EU (s. Ziff. 1.3.1) nicht als zielführend angesehen wurde.

2.10.5 Grundzüge des Abkommens

2.10.5.1 Rahmen für den regelmässigen Schweizer Beitrag

Als Teil des Pakets Schweiz–EU schafft das Beitragsabkommen einen rechtsverbind- lichen Mechanismus für einen regelmässigen Schweizer Beitrag an ausgewählte EU- Mitgliedstaaten. Hauptpfeiler des Schweizer Beitrags bleibt die Stärkung der Kohä- sion innerhalb der EU. Künftig sollen mindestens 90 % der Mittel des Schweizer Bei- trags in diesem Bereich eingesetzt werden. Wie von der Schweiz angestrebt, kann im Rahmen des Schweizer Beitrags aber wie bisher auf andere wichtige gemeinsame Herausforderungen – wie aktuell im Bereich Migration – reagiert werden. Hierfür ist ein Anteil von maximal 10 % des jeweiligen Beitrags vorgesehen – die Schweiz und die EU entscheiden jeweils gemeinsam, ob dafür ein Bedarf besteht. Dies erlaubt eine flexible Reaktion auf zukünftige Entwicklungen.

Das Beitragsabkommen legt den Rhythmus des Schweizer Beitrags in sogenannten Beitragsperioden fest. Die Beitragsperioden beginnen jeweils zwei Jahre nach dem Start des MFR der EU und dauern gleich lang, das heisst aktuell sieben Jahre. Dank diesem zeitversetzten Start kann die Schweiz zusammen mit den Partnerstaaten ge- zielt Bereiche für die Zusammenarbeit identifizieren, für die keine oder unzureichende EU-Mittel zur Verfügung stehen. So kann die Schweiz mit ihrer Expertise einen sub- stanziellen Mehrwert für die Partnerstaaten und deren Bevölkerung schaffen. Die Um- setzungsperiode ist der Zeitraum, in dem die Unterstützungsmassnahmen umgesetzt und die entsprechenden Gelder ausbezahlt werden. Sie ist länger als die Beitragsperi- ode und beträgt mindestens zehn Jahre.

Mit den bisherigen Beiträgen hat die Schweiz im Bereich Kohäsion jene EU- Mitgliedstaaten unterstützt, welche der EU nach dem 1. Mai 2004 beigetreten sind. Neu erfolgt die Auswahl der Partnerstaaten im Bereich Kohäsion anhand ihrer wirt- schaftlichen Entwicklung: Partnerstaaten im Bereich Kohäsion sind künftig jene EU- Mitgliedstaaten, deren Bruttonationaleinkommen (BNE) pro Kopf kaufkraftbereinigt weniger als 90 % des EU-Durchschnitts beträgt. Das bedeutet, dass der Schweizer Beitrag im Bereich Kohäsion bedarfsgerecht in den wirtschaftlich schwächeren EU- Mitgliedstaaten eingesetzt wird. Die Partnerstaaten des Schweizer Beitrags werden jeweils für eine Beitragsperiode bestimmt.

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Die einzelnen Elemente für die Umsetzung des Beitrags werden für jede Beitragspe- riode gemäss den Bestimmungen des Beitragsabkommens neu festgelegt. Dies ge- schieht wie bei den bisherigen Schweizer Beiträgen auf zwei Ebenen: erstens in einem rechtlich unverbindlichen MoU mit der EU und zweitens in länderspezifischen, recht- lich verbindlichen Umsetzungsabkommen mit den Partnerstaaten des Beitrags. Das MoU enthält insbesondere die Höhe des jeweiligen Beitrags, die Aufteilung der Mittel auf die Partnerstaaten, die thematische Ausrichtung im Bereich Kohäsion und gege- benenfalls die Modalitäten eines Beitrags zur Bewältigung von anderen wichtigen ge- meinsamen Herausforderungen. In den länderspezifischen Umsetzungsabkommen mit den Partnerstaaten werden insbesondere die thematische Verteilung der Gelder, die vorgesehenen Unterstützungsmassnahmen und Vorgaben zur Beachtung der ge- meinsamen Werte und Umsetzungsprinzipien festgelegt. Die Schweiz und die EU be- ginnen jeweils drei Jahre vor Ende der laufenden Beitragsperiode Gespräche über das MoU für die nächste Beitragsperiode und schliessen diese spätestens innerhalb von zwei Jahren ab. Die Umsetzungsabkommen mit den Partnerstaaten im Bereich Kohä- sion müssen spätestens zwei Jahre nach Beginn der Beitragsperiode abgeschlossen sein. Im Bereich andere wichtige gemeinsame Herausforderungen müssen die Umset- zungsabkommen spätestens fünf Jahre nach Beginn der Beitragsperiode abgeschlos- sen sein. Dies erlaubt eine grössere Flexibilität bei der Reaktion auf andere wichtige gemeinsame Herausforderungen. Damit bleibt beispielsweise eine Umsetzung in zwei Phasen, wie beim zweiten Schweizer Beitrag im Bereich Migration, weiterhin mög- lich.

Wie im Schweizer Verhandlungsmandat vorgesehen, enthält Anhang II des Beitrags- abkommens bereits die wesentlichen Modalitäten für den ersten Schweizer Beitrag 2030–2036 (s. Ziff. 2.10.5.5). Daher weicht das Vorgehen für die erste Beitragsperi- ode 2030–2036 leicht vom oben geschilderten langfristigen Mechanismus ab.

2.10.5.2 Umsetzungsbestimmungen

Das Beitragsabkommen legt Grundsätze für die Umsetzung und Mittelverwaltung des Schweizer Beitrags fest. Die Gesamtverwaltung des Beitrags obliegt der Schweiz. Da- her ist im Beitragsabkommen festgelegt, dass auch der Schweizer Verwaltungsauf- wand (Eigenaufwand) Teil des Gesamtbeitrags des jeweiligen Beitrags ist und damit in der Schweiz nicht zu zusätzlichen Kosten führt.

Die Schweiz verfolgt bei der Umsetzung ihres Beitrags einen partnerschaftlichen An- satz. Die Unterstützungsmassnahmen werden in der Regel von den Partnerstaaten mit- finanziert. Die Durchführung der Unterstützungsmassnahmen liegt mit wenigen Aus- nahmen in der Verantwortung der Partnerstaaten, die eine ordnungsgemässe Umsetzung sicherstellen müssen. Dafür stellen sie angemessene Verwaltungs- und Kontrollsysteme zur Verfügung. Die Schweiz begleitet die Umsetzung eng und kann diese gemäss ihren eigenen Vorschriften kontrollieren. Wenn Unterstützungsmass- nahmen direkt von der Schweiz durchgeführt werden, sorgt die Schweiz selber für angemessene Verwaltungs- und Kontrollsysteme.

Das Beitragsabkommen hält fest, dass der Schweizer Beitrag im Einklang mit den gemeinsamen Werten hinsichtlich der Achtung der Menschenrechte, der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit, der Menschenwürde und der Gleichberechtigung umgesetzt

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wird. Zusätzlich wurden im Beitragsabkommen weitere Umsetzungsprinzipien wie die gute Regierungsführung, Transparenz, Nichtdiskriminierung, Effizienz und Re- chenschaftspflicht verankert. Die Schweiz und die Partnerstaaten sind bestrebt, jegli- che Form von Korruption bei der Umsetzung des Schweizer Beitrags wirksam zu be- kämpfen. Bei Anhaltspunkten für eine Verletzung der gemeinsamen Werte und Umsetzungsprinzipien kann die Schweiz eine Untersuchung durchführen. Im Rahmen dieser Untersuchung kann sich auch der Partnerstaat zum Sachverhalt äussern. Im An- schluss kann die Schweiz geeignete, verhältnismässige und wirksame Massnahmen ergreifen. Das bedeutet: In gravierenden Fällen kann dies eine Suspendierung oder Beendigung der betroffenen Unterstützungsmassnahmen zur Folge haben.

2.10.5.3 Höhe des Schweizer Beitrags für zukünftige

Beitragsperioden Mit dem Beitragsabkommen wird der Schweizer Beitrag verstetigt. Die Schweiz ver- pflichtet sich, in Zukunft regelmässig einen finanziellen Beitrag an ausgewählte EU- Mitgliedstaaten zu leisten. Das Beitragsabkommen legt in Anhang I fest, wie die Höhe des Schweizer Beitrags für zukünftige Beitragsperioden bestimmt wird. Dies bringt Planungssicherheit und liegt damit auch im Interesse der Schweiz. Ausgangspunkt ist dabei die Höhe des Beitrags der vorherigen Beitragsperiode. Um die Kaufkraft über die Zeit zu erhalten, wird der Schweizer Beitrag zudem an die Inflation angepasst. Schliesslich kann der künftige Beitrag aufgrund politischer Überlegungen – zum Bei- spiel aufgrund der zwischenzeitlichen Entwicklung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU – um bis zu 10 % erhöht oder reduziert werden.

Im Falle einer Erweiterung der EU wird der Schweizer Beitrag künftig verhältnismäs- sig angepasst, sofern ein neuer EU-Mitgliedstaat die Kriterien eines Partnerstaats im Bereich Kohäsion erfüllt. Bei einem Austritt eines solchen Partnerstaats aus der EU wird die Höhe des Beitrags ebenfalls verhältnismässig angepasst. Die Höhe der An- passung wird durch die Vertragsparteien definiert, das heisst ihr genauer Umfang ist Gegenstand von Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU und wird in ge- eigneter Weise festgehalten werden. Dies erlaubt es unter anderem, die Auswirkungen einer EU-Erweiterung auf die Gesamtbeziehungen Schweiz–EU zu berücksichtigen.

2.10.5.4 Streitbeilegung

Das Beitragsabkommen sieht ein Streitbeilegungsverfahren für den Fall vor, dass es zu Schwierigkeiten über die Auslegung oder Anwendung des Beitragsabkommens kommen sollte. Die Streitbeilegung beruht auf einem Schiedsgerichtsmodell und sieht keine Rolle für den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) vor. Zunächst müs- sen die Parteien versuchen, einen Streitfall einvernehmlich im Gemischten Ausschuss beizulegen. Wenn dieser innert einer Frist von drei Monaten nach seiner Befassung keine einvernehmliche Lösung findet, kann jede Partei ein Schiedsverfahren einleiten. Das Schiedsgericht beurteilt, ob eine Partei das Beitragsabkommen verletzt hat. Streit- fälle über die Umsetzung der länderspezifischen Abkommen sind vom Schiedsver- fahren ausgenommen – sie werden gemäss den in den Umsetzungsabkommen vorzu- sehenden Verfahren beigelegt.

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Der gefällte Schiedsspruch ist für die Parteien verbindlich. Sofern eine Partei den Schiedsspruch nicht umsetzt, kann die andere Partei verhältnismässige Ausgleichs- massnahmen in den Abkommen des Pakets Schweiz–EU ergreifen. Dazu gehören ne- ben dem Beitragsabkommen die Binnenmarktabkommen sowie das EUPA, das EUSPA-Abkommen und das Gesundheitsabkommen. Die Verhältnismässigkeit der Ausgleichsmassnahmen kann ebenfalls durch das Schiedsgericht geprüft werden. Wie in den Binnenmarktabkommen kann das Schiedsgericht unter gewissen Vorausset- zungen die aufschiebende Wirkung gewähren, sodass die Ausgleichsmassnahmen während der Beurteilung ihrer Verhältnismässigkeit noch nicht in Kraft treten.

2.10.5.5 Erster Schweizer Beitrag unter dem Beitragsabkommen

Gemäss dem Schweizer Verhandlungsmandat wurden die Modalitäten des ersten Schweizer Beitrags in Anhang II des Beitragsabkommens festgelegt. Dieser erste Schweizer Beitrag beläuft sich auf 350 Millionen Franken pro Jahr für die sieben Jahre von 2030–2036 (308 Mio. CHF Kohäsion und 42 Mio. CHF Migration). Die EU hatte in den Verhandlungen ursprünglich einen Beitrag in der Höhe von über

520 Millionen Franken pro Jahr gefordert. Sie nahm dafür Bezug auf die EU-

Kohäsionsgelder, welche im aktuellen MFR der EU 56 Milliarden Euro pro Jahr be- tragen, sowie auf die Grösse der Schweizer Volkswirtschaft. Für die Schweiz war es demgegenüber zentral, dass die Höhe des Schweizer Beitrags in einem angemessenen Verhältnis zu den Beiträgen der EWR/EFTA-Staaten wie insbesondere Norwegen so- wie zur Höhe des aktuellen Schweizer Beitrags steht.

Mit 350 Millionen Franken pro Jahr liegt die Höhe des Schweizer Beitrags deutlich unter dem aktuellen Beitrag Norwegens im Rahmen der Finanzierungsmechanismen des EWR und Norwegens.520 Für die Periode 2021–2028 leistet Norwegen in diesem Rahmen einen Beitrag in der Höhe von umgerechnet rund 430 Millionen Franken pro Jahr. Hinzu kommt, dass für die Periode ab 2029 allein aufgrund der Inflation ein Anstieg auf mehr als 490 Millionen Franken pro Jahr zu erwarten ist. Norwegen ist mit 5,5 Millionen Einwohnern bevölkerungsmässig zudem deutlich kleiner als die Schweiz. Pro Kopf liegt die Höhe des Schweizer Beitrags folglich klar unter jenem Norwegens. Gründe hierfür sind, dass die Schweiz mit dem sektoriellen bilateralen Weg über eine deutlich weniger umfangreiche Binnenmarktteilnahme verfügt als Nor- wegen im Rahmen des EWR. Zudem erbringt die Schweiz aufgrund ihrer geografi- schen Lage wesentliche Zentrumsleistungen für die Infrastruktur in Europa.

Die erste Beitragsperiode beginnt 2030, um die gewünschte zeitliche Verschiebung zum MFR der EU 2028–2034 zu erreichen (s. Ziff. 2.10.5.1). Bei einem Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU vor 2030 steht damit genügend Zeit für die Vorbereitung der Umsetzung zur Verfügung. Die Umsetzungsperiode dauert zehn Jahre von 2030–2039. Die genaueren Umsetzungsmodalitäten wie die Vertei- lung der Mittel unter den Partnerstaaten im Bereich der Kohäsion wird die Schweiz mit der EU in einem MoU innerhalb von einem Jahr nach Inkrafttreten des Stabilisie-

520 Siehe www.eeagrants.org.

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rungsteils des Pakets Schweiz–EU festhalten. Die Partnerstaaten im Bereich der Ko- häsion werden zu diesem Zeitpunkt gemäss dem im Beitragsabkommen festgelegten Kriterium (weniger als 90 % des durchschnittlichen EU-BNE) identifiziert.

Da Migrationsbewegungen den europäischen Kontinent weiterhin vor grosse gemein- same Herausforderungen stellen, wurde als Teil des ersten Schweizer Beitrags ein Beitrag für die Zusammenarbeit im Bereich Migration in der Höhe von 42 Millionen Franken pro Jahr vereinbart. Partnerstaaten im Bereich Migration sind wie bisher EU- Mitgliedstaaten mit besonderem Migrationsdruck und/oder Staaten, in welchen ein gemeinsames Interesse besteht, die Migrationsgouvernanz zu stärken.

2.10.5.6 Einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung

Im Rahmen der exploratorischen Gespräche forderte die EU zunächst einen nächsten Schweizer Beitrag ab Ende 2024. Die Schweiz kann aber für die Periode ab 2025 keinen solchen Beitrag sprechen, da seit dem Auslaufen des Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas Ende 2024 keine gesetzliche Grundlage für Beiträge im Bereich Kohäsion mehr existiert. Im Common Understanding verstän- digten sich die Schweiz und die EU darauf, dass im Rahmen der Verhandlungen eine einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung für die Übergangsperiode ab Ende

2024 bis zum Start des neuen Mechanismus vereinbart werden soll. Diese einmalige

zusätzliche finanzielle Verpflichtung soll den Umfang der Partnerschaft und der Zu- sammenarbeit Schweiz–EU im Zeitraum ab Ende 2024 widerspiegeln. Die Schweiz hat ihre Bereitschaft zu dieser einmaligen zusätzlichen finanziellen Verpflichtung in ihrem Verhandlungsmandat bestätigt. Auch diese Mittel können erst verpflichtet wer- den, wenn das Beitragsabkommens und das Kohäsionsbeitragsgesetz in Kraft getreten sind.

Der Umfang der Partnerschaft und der Zusammenarbeit nach Abschluss der Verhand- lungen wird in einer gemeinsamen Erklärung zwischen der Schweiz und der EU fest- gehalten. Gemäss der Erklärung wird die Zusammenarbeit Schweiz–EU nach Ab- schluss der Verhandlungen ausgebaut (s. Ziff. 1.3.4). Sie umfasst die Anwendung der Übergangslösung bei den EU-Programmen, mit der insbesondere das Forschungspro- gramm Horizon Europe ab dem 1. Januar 2025 für schweizerische Forschende geöff- net wird, sowie die Weiterführung eines Modus Vivendi, namentlich in den Bereichen Strom, Gesundheit, Landverkehr und Finanzregulierungsdialog, die im Common Un- derstanding für den Zeitraum der Verhandlungen vorgesehen waren.521 Darüber hin- aus halten beide Seiten hinsichtlich der bestehenden Binnenmarktabkommen fest, dass sie eng und in Treu und Glauben zusammenarbeiten wollen, um deren gutes Funktionieren sicherzustellen. Schliesslich sieht die Erklärung vor, dass mit Blick auf den Ratifikationsprozess beide Seiten dessen erfolgreichen Abschluss unterstützen sollen – sprich sich aller Massnahmen enthalten, die diesen Prozess gefährden könn- ten.

Die Modalitäten der einmaligen zusätzlichen finanziellen Verpflichtung sind in An- hang III des Beitragsabkommens festgelegt. Die einmalige zusätzliche finanzielle

521 Siehe Common Understanding, Ziff. 20.

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Verpflichtung ist aufgeteilt in eine Phase vor und eine Phase nach dem Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU. Bis zum Inkrafttreten des Stabilisie- rungsteils beläuft sie sich auf 130 Millionen Franken pro Jahr. Dies trägt der vorgese- henen Vertiefung der Zusammenarbeit mit der EU ab Ende 2024, wie in der gemein- samen Erklärung festgehalten, Rechnung. Die EU hatte für diesen Zeitraum einen doppelt so hohen Betrag gefordert. Aus Schweizer Sicht war hingegen wichtig, dass dieser Betrag vor Inkrafttreten nicht höher ausfällt als der zweite Schweizer Beitrag, der sich ebenfalls auf durchschnittlich 130 Millionen Franken pro Jahr beläuft. Für die Periode zwischen dem Inkrafttreten des Stabilisierungsteils und Ende 2029 wird die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung 350 Millionen Franken pro Jahr betragen. Dies berücksichtigt, dass ab diesem Zeitpunkt der Stabilisierungsteil des Paket Schweiz–EU in Kraft sein wird, womit die Schweiz und die EU ihre Zusam- menarbeit nochmals deutlich vertiefen. Ab 2030 startet anschliessend die Beitragspe- riode des ersten Beitrags unter dem neuen Mechanismus.

Wie für den Schweizer Beitrag müssen auch für die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung mit dem Beitragsabkommen und dem Kohäsionsbeitragsgesetz zuerst die rechtlichen Grundlagen geschaffen werden. Eine Umsetzung der einmaligen zu- sätzlichen finanziellen Verpflichtung bereits ab 2025 ist daher nicht möglich. Die ein- malige zusätzliche finanzielle Verpflichtung wird entsprechend erst mit Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU und über einen Zeitraum von zehn Jahren von 2030–2039 umgesetzt. Die Mittel werden ausschliesslich im Bereich Ko- häsion eingesetzt. Die genaueren Umsetzungsmodalitäten, wie zum Beispiel die Ver- teilung der Mittel zwischen den Partnerstaaten, werden spätestens ein Jahr nach In- krafttreten des Beitragsabkommens ebenfalls in einem MoU mit der EU festgehalten. Zu diesem Zeitpunkt wird auch die genaue Höhe der einmaligen zusätzlichen finan- ziellen Verpflichtung in Abhängigkeit des Zeitpunkts des Inkrafttretens des Stabili- sierungsteils des Pakets Schweiz–EU im MoU festgehalten. Da die Umsetzung der einmaligen zusätzlichen finanziellen Verpflichtung parallel zur Umsetzung des ersten Beitrags unter dem Beitragsabkommen erfolgt, wird mit den Partnerstaaten im Be- reich Kohäsion jeweils nur ein Umsetzungsabkommen zu beiden Elementen abge- schlossen.

2.10.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens

Teil I – Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Ziele

Artikel 1 setzt das Ziel des Beitragsabkommens fest. Die Schweiz leistet im Kontext des Pakets Schweiz–EU einen Beitrag zur Verringerung der wirtschaftlichen und so- zialen Ungleichheiten in der EU. Damit sollen die Beziehungen der Schweiz zur EU und ihren Mitgliedstaaten gestärkt und auf wichtige gemeinsame Herausforderungen reagiert werden.

Art. 2 Gegenstand

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Das Beitragsabkommen schafft die Grundlage für den regelmässigen Schweizer Bei- trag. Der Schweizer Beitrag ergänzt die Massnahmen der EU und ihrer Mitgliedstaa- ten im Bereich der Kohäsion und bei der Bewältigung wichtiger gemeinsamer Her- ausforderungen.

Art. 3 Begriffsbestimmungen

Bst. a Liste der Abkommen

Die Liste der Abkommen enthält die Binnenmarktabkommen, das EUPA, das EUSPA-Abkommen und das Gesundheitsabkommen. Es handelt sich um jene Ab- kommen im Paket Schweiz–EU, auf welche neben dem Beitragsabkommen insbeson- dere in Artikel 17 (Ausgleichsmassnahmen) Bezug genommen wird.

Bst. b Beitragsperiode

Das Beitragsabkommen sieht vor, dass jeder Schweizer Beitrag einem bestimmten Zeitrahmen zugeordnet wird. Dieser Zeitrahmen wird als Beitragsperiode bezeichnet.

Bst. c Umsetzungsperiode

Die Beitragsperiode ist von der Umsetzungsperiode zu unterscheiden. In diesem Zeit- rahmen wird der jeweilige Schweizer Beitrag umgesetzt und werden die Mittel aus- bezahlt. Jede Umsetzungsperiode beläuft sich auf mindestens zehn Jahre und dauert somit länger als die Beitragsperiode des jeweiligen Schweizer Beitrags. Dies ent- spricht der Länge der Umsetzungsperiode der bisherigen Schweizer Beiträge und soll eine geordnete Durchführung der unterstützten Programme und Projekte ermöglichen.

Bst. d Partnerstaat

Der Begriff «Partnerstaat» bezeichnet einen EU-Mitgliedstaat, der während einer be- stimmten Beitragsperiode durch den Schweizer Beitrag unterstützt wird.

Bst. e Partnerstaaten im Bereich Kohäsion

Partnerstaaten im Bereich Kohäsion bezeichnet jene EU-Mitgliedstaaten, welche ein kaufkraftbereinigtes Pro-Kopf-BNE von weniger als 90 % des EU-Durchschnitts auf- weisen. Dieses Kriterium sowie der relevante Bezugszeitraum entsprechen jenen, wel- che die EU für die Festlegung der Mitgliedstaaten verwendet, die Mittel aus dem EU- Kohäsionsfonds erhalten. Dadurch wird sichergestellt, dass die Schweiz im Bereich Kohäsion nur wirtschaftlich schwächere EU-Mitgliedstaaten unterstützt.

Bst. f Unterstützungsmassnahme

Im Beitragsabkommen wird Unterstützungsmassnahme als Oberbegriff für Pro- gramme und Projekte verwendet, die mit der Unterstützung des jeweiligen Schweizer Beitrags durchgeführt werden.

Art. 4 Rahmen für den regelmässigen finanziellen Beitrag der Schweiz

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Art. 4 Abs. 1 Artikel 4 Absatz 1 enthält die zeitlichen Rahmenbedingungen für den regelmässigen Schweizer Beitrag. Dieser wird in aufeinanderfolgende Beitragsperioden gegliedert. Eine Beitragsperiode wird jeweils zwei Jahre nach dem MFR beginnen und dieselbe Laufzeit wie der entsprechende MFR haben. Mit diesem gegenüber dem MFR zeit- versetzten Start der Beitragsperioden können gezielt Bereiche identifiziert werden, für die keine oder unzureichende EU-Mittel zur Verfügung stehen und/oder in welchen die Schweiz über eine besondere Expertise verfügt. Zudem sind zu diesem Zeitpunkt die Ressourcen der Partnerstaaten nicht mehr mit der Planung von Projekten und Pro- grammen der EU-Kohäsionspolitik ausgelastet.

Art. 4 Abs. 2

Artikel 4 Absatz 2 regelt die erste von zwei Etappen des rechtsverbindlichen Mecha- nismus für die regelmässigen Schweizer Beitrag. Sie umfasst den Abschluss eines MoU zwischen der Schweiz und der EU für die jeweilige Beitragsperiode.

Buchstabe a hält fest, dass die Schweiz in jeder Beitragsperiode einen Beitrag leistet, der gemäss Anhang I festgelegt wird. Anhang I enthält Elemente für die Ermittlung der Beitragshöhe, die Zuteilung an die Partnerstaaten sowie die Aufteilung zwischen den Bereichen Kohäsion und andere wichtige gemeinsame Herausforderungen (s. Er- läuterungen zu Anhang I).

Buchstabe b hält fest, dass die Parteien für jede Beitragsperiode ein rechtlich unver- bindliches MoU abschliessen. Damit ein rechtzeitiger Start der Beitragsperiode ge- währleistet ist und der Schweiz genug Zeit verbleibt, um die länderspezifischen Ab- kommen zur Umsetzung des Schweizer Beitrags mit den Partnerstaaten (Umsetzungsabkommen) abzuschliessen (s. Erläuterungen zu Art. 5), nehmen die Parteien 36 Monate vor Ende der laufenden Beitragsperiode Gespräche über das MoU für die folgende Beitragsperiode auf. Das MoU soll spätestens zwölf Monate vor Be- ginn der folgenden Beitragsperiode abgeschlossen sein.

Das MoU hat zum Ziel, das gemeinsame Verständnis der Parteien betreffend die unter Buchstabe b Ziffern i–vi aufgelisteten Elemente für die jeweilige Beitragsperiode festzuhalten. Diese Elemente sind:

Ziffer i: Die Höhe des Schweizer Beitrags, die sich aus den in Anhang I aufgeführten Elementen ergibt.

Ziffer ii: Die Aufteilung der Beitragsmittel unter den Partnerstaaten im Bereich Ko- häsion, die nach dem Verteilschlüssel in der Anlage 2 zum Anhang I erfolgt.

Ziffer iii: Die Themenbereiche für die Zusammenarbeit im Bereich Kohäsion. Diese bilden die Richtschnur für die Auswahl der Unterstützungsmassnahmen durch die Schweiz und die Partnerstaaten während der Verhandlungen über die länderspezifi- schen Umsetzungsabkommen (s. Erläuterungen zu Art. 5).

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Ziffer iv: Falls ein Beitrag zur Bewältigung anderer wichtiger gemeinsamer Heraus- forderungen vorgesehen ist, werden die identifizierten gemeinsamen Herausforderun- gen festgehalten. In diesem Fall soll das MoU zudem die Kriterien für die Auswahl der Partnerstaaten und die Aufteilung der Mittel auf die Bereiche Kohäsion und der identifizierten gemeinsamen Herausforderungen festhalten.

Ziffer v: Eine allgemeine Beschreibung des geplanten Inhalts der länderspezifischen Umsetzungsabkommen.

Ziffer vi: Die genaue Dauer der Umsetzungsperiode des jeweiligen Beitrags. Diese darf die im Beitragsabkommen festgelegte Mindestdauer von zehn Jahren nicht un- terschreiten.

Buchstabe c: Sofern das MoU nicht spätestens zwölf Monate vor Beginn der folgen- den Beitragsperiode abgeschlossen ist, besteht für jede Partei die Möglichkeit, ein Streitbeilegungsverfahren einzuleiten (s. Erläuterungen zu Art. 16). Ruft eine Partei das Schiedsgericht an, beurteilt dieses, ob die Parteien während der Gespräche über das MoU nach Treu und Glauben gehandelt haben. Mit dieser Regelung wird klarge- stellt, dass das Verpassen dieser Frist für den Abschluss des MoU nicht zwingend eine Verletzung des Beitragsabkommens durch eine Partei darstellt. Die Parteien sind aber verpflichtet, das ihnen Zumutbare zu unternehmen, um den fristgerechten Abschluss des MoU zu erreichen. Ein Verhalten wider Treu und Glauben würde hingegen eine Verletzung des Beitragsabkommens darstellen. Ein solches Verhalten läge beispiels- weise dann vor, wenn eine Partei die Aufnahme von Elementen in das MoU fordern würde, welche sich ausserhalb der Vorgaben des Beitragsabkommens befinden, oder wenn sie den Abschluss des MoU generell verweigern würde.

Art. 5 Länderspezifische Abkommen und weitere Unterstützungsmassnahmen Artikel 5 regelt die zweite Etappe des rechtsverbindlichen Mechanismus für die Aus- richtung regelmässiger Beiträge, nämlich den Abschluss der länderspezifischen Um- setzungsabkommen mit den Partnerstaaten und gegebenenfalls die Durchführung wei- terer Unterstützungsmassnahmen durch die Schweiz.

Art. 5 Abs. 1

Absatz 1 sieht drei Formen für die Umsetzung des Schweizer Beitrags vor. Erstens schliesst die Schweiz nach dem Abschluss des MoU mit der EU Umsetzungsabkom- men mit den betroffenen Partnerstaaten ab. Dies betrifft den Grossteil des Beitrags (mindestens 90 % der Mittel im Bereich Kohäsion, s. Erläuterungen zu Anhang I). Zweitens kann die Schweiz im beschränkten Rahmen auch weitere Unterstützungs- massnahmen vorbereiten, welche direkt von der Schweiz umgesetzt würden, bei- spielsweise in der Form eines Schweizer Fonds. Drittens sind gegebenenfalls Beiträge an Finanzierungsinstrumente Dritter möglich. Alle drei Formen für die Umsetzung des Schweizer Beitrags erfolgen nach Massgabe der diesbezüglich relevanten Best- immungen des Beitragsabkommens (s. Erläuterungen zu Teil II) sowie im Einklang mit dem MoU.

Art. 5 Abs. 2

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Der Schweizer Beitrag ergänzt gemäss Artikel 2 des Beitragsabkommens die Mass- nahmen der EU und ihrer Mitgliedstaaten im Bereich Kohäsion und bei der Bewälti- gung anderer wichtiger gemeinsamer Herausforderungen. Dieser Grundsatz erfährt in Artikel 5 Absatz 2 insoweit eine Konkretisierung, als dass die länderspezifischen Um- setzungsabkommen die EU-Strategien sowie die Nationalen Strategischen Rahmen- pläne der Partnerstaaten, welche die Europäische Kommission genehmigt hat, berück- sichtigen müssen.

Art. 5 Abs. 3

Artikel 5 Absatz 3 umschreibt den Mindestinhalt der länderspezifischen Umsetzungs- abkommen. Es handelt sich dabei insbesondere um die Mittelzuteilung nach Themen- bereichen, die Unterstützungsmassnahmen, die Verwaltungs- und Kontrollstrukturen sowie die zuständigen Behörden des Partnerstaats. Diese Elemente sind bereits in den Umsetzungsabkommen der bisherigen Schweizer Beiträge enthalten gewesen.

Art. 5 Abs. 4 und 5

Wie bei den bisherigen Schweizer Beiträgen erfolgt die Verpflichtung der Beitrags- mittel an die Partnerstaaten durch den Abschluss der Umsetzungsabkommen. Die Ab- sätze 4 und 5 enthalten eine Frist, bis wann die Schweiz und der Partnerstaat die Ab- kommen grundsätzlich abschliessen müssen. Dabei ist eine Differenzierung zwischen den Umsetzungsabkommen im Bereich Kohäsion und denjenigen im Bereich der identifizierten gemeinsamen Herausforderungen vorgesehen. Im Bereich Kohäsion sind die Umsetzungsabkommen innert zwei Jahren ab Beginn der Beitragsperiode ab- zuschliessen, im Bereich der identifizierten gemeinsamen Herausforderungen gilt eine Frist von fünf Jahren. Grund für diese unterschiedlichen Fristen ist, dass im Bereich andere wichtige gemeinsame Herausforderungen oft eine grössere Flexibilität erfor- derlich ist, zum Beispiel im Hinblick auf die sich schnell verändernden Migrations- routen nach Europa.

Art. 5 Abs. 6

Falls der Abschluss der Umsetzungsabkommen nicht fristgerecht erfolgt, besteht für die Schweiz und die EU die Möglichkeit, ein Streitbeilegungsverfahren gemäss Arti- kel 16 des Beitragsabkommens einzuleiten (s. Erläuterungen zu Art. 16). Die Hand- lungen der Partnerstaaten werden dabei jeweils der EU als Partei des Beitragsabkom- mens zugerechnet. Falls das Schiedsgericht mit dem Streitfall befasst wird, überprüft es, ob die Schweiz und der jeweilige Partnerstaat während der Verhandlungen über das betroffene Umsetzungsabkommen nach Treu und Glauben gehandelt haben. Dies- bezüglich kann auf die Ausführungen zur analogen Regelung für das MoU verwiesen werden (s. Erläuterungen zu Art. 4 Abs. 2 Bst. c).

Art. 5 Abs. 7

Artikel 5 Absatz 7 sichert die bisherige Praxis ab, wonach die Mittel eines bestimmten Schweizer Beitrags nur bis zum Ende seiner Umsetzungsperiode zur Verfügung ste- hen. Werden sie vom Partnerstaat nicht innert dieser Frist beansprucht, verfallen sie

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ersatzlos. Nicht abgerufene Mittel werden somit nicht auf den nachfolgenden Schwei- zer Beitrag übertragen.

Art. 6 Kommunikation zwischen der Schweiz und der Kommission

Gemäss Absatz 1 informiert die Schweiz die Europäische Kommission über die Um- setzungsabkommen mit den Partnerstaaten jeweils innert einem Monat nach deren Publikation in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts. Absatz 2 sieht zudem ei- nen regelmässigen technischen Austausch zwischen der Schweiz und der Europäi- schen Kommission über die Umsetzung der Schweizer Beiträge vor.

Art. 7 Kofinanzierungssätze

Die von den Partnerstaaten umgesetzten Unterstützungsmassnahmen werden grund- sätzlich von ihnen kofinanziert. Artikel 7 sieht vor, dass die Partnerstaaten diese Un- terstützungsmassnahmen jeweils zur gleichen Rate kofinanzieren, welche die EU im Rahmen ihrer Kohäsionspolitik anwendet (derzeit 15 %). Die Schweiz und die Part- nerstaaten können allerdings in den Umsetzungsabkommen vereinbaren, von dieser Rate abzuweichen.

Art. 8 Staatliche Beihilfen und Vergabe öffentlicher Aufträge

Artikel 8 hält fest, dass bei der Umsetzung der Unterstützungsmassnahmen die an- wendbaren Regeln zu staatlichen Beihilfen und zur Vergabe öffentlicher Aufträge ein- gehalten werden müssen. Dies bedeutet, dass in der Schweiz Schweizer Recht gilt und in den Partnerstaaten EU-Recht beziehungsweise das jeweils nationale Recht.

Art. 9 Haftung Artikel 9 beschränkt die Verantwortung der Schweiz auf die Bereitstellung der Mittel im Rahmen der Umsetzungsabkommen und weiterer Unterstützungsmassnahmen und schliesst eine Haftung der Schweiz gegenüber Dritten aus.

Art. 10 Änderungen in der Mitgliedschaft der Union

Artikel 10 legt die künftige Anpassung des Schweizer Beitrags bei einem Beitritt oder Austritt eines EU-Mitgliedstaats fest. Im Falle eines EU-Beitritts oder -Austritts eines Staats, welcher die Kriterien für die Partnerstaaten des Schweizer Beitrags im Bereich Kohäsion gemäss Artikel 3 erfüllt, wird gemäss Absatz 1 der Schweizer Beitrag ver- hältnismässig angepasst. Die Anpassung gilt ab dem Zeitpunkt der Änderung der Mit- gliedschaft. Die verhältnismässige Anpassung wird gemäss Absatz 2 durch die beiden Vertragsparteien festgelegt, das heisst ihr genauer Umfang wäre Gegenstand von Ver- handlungen zwischen der Schweiz und der EU. Dies erlaubt es, die Auswirkungen eines EU-Beitritts oder -Austritts auf die Gesamtbeziehungen Schweiz–EU mit zu be- rücksichtigen.

Teil II – Umsetzung und Verwaltung der Mittel

Art. 11 Gemeinsame Werte

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In Artikel 11 wird festgehalten, dass die Umsetzung des Beitrags auf den gemeinsa- men Werten hinsichtlich der Achtung der Menschenrechte, Demokratie, Rechtsstaat- lichkeit, Menschenwürde und Gleichberechtigung beruht.

Art. 12 Verwaltung des regelmässigen finanziellen Beitrags der Schweiz

Für die Gesamtverwaltung des Beitrags ist gemäss Absatz 1 die Schweiz zuständig. Ihr Verwaltungsaufwand wird gemäss Absatz 2 jeweils durch den im MoU aufgeführ- ten Gesamtbetrag gedeckt.

Art. 13 Grundsätze der Umsetzung

Artikel 13 regelt die Grundsätze der Umsetzung des Beitrags. Die Verhandlungen und die Umsetzung mit den Partnerstaaten erfolgen gemäss Absatz 1 im Sinne einer gleichberechtigten Partnerschaft. Die Umsetzung der Unterstützungsmassnahmen liegt laut Absatz 2 in der Verantwortung der Partnerstaaten. Diese stellen für eine ord- nungsgemässe Umsetzung der Massnahmen angemessene Verwaltungs- und Kon- trollsysteme bereit. Absatz 3 hält fest, dass für Massnahmen, welche direkt von der Schweiz durchgeführt werden, die Schweiz verantwortlich ist und ebenfalls für eine ordnungsgemässe Umsetzung der Massnahmen angemessene Verwaltungs- und Kon- trollsysteme bereitstellt.

Bei der Umsetzung der Massnahmen müssen laut Absatz 4 die in Artikel 11 festge- legten Werte eingehalten werden. Zudem müssen die Prinzipien der guten Regie- rungsführung und der ordnungsgemässen Haushaltsführung eingehalten werden. Auch Transparenz, Nichtdiskriminierung, Effizienz und Rechenschaftspflicht müssen sichergestellt sein. Die Umsetzung beruht zudem auf der gemeinsamen Verpflichtung der Schweiz und der Partnerstaaten, jegliche Form der Korruption bei der Umsetzung zu bekämpfen. Dafür werden wirksame Massnahmen und Verfahren bereitgestellt, um jegliche Handlungen, die eine ordnungsgemässe Verwendung der Mittel gefährden, zu verhindern, zu erkennen und dagegen vorzugehen. Die Massnahmen und Verfah- ren berücksichtigen identifizierte Korruptionsrisiken.

Gestützt auf Absatz 5 kann die Schweiz bei einer Verletzung der in Absatz 4 beschrie- benen Verpflichtungen, welche die ordnungsgemässe Umsetzung gefährdet oder ge- fährden könnte, geeignete, verhältnismässige und wirksame Massnahmen bezüglich der betroffenen Unterstützungsmassnahme ergreifen. In schwerwiegenden Fällen könnte zum Beispiel eine Suspendierung oder Beendigung der betroffenen Unterstüt- zungsmassnahme geeignet, verhältnismässig und wirksam sein. Die Schweiz führt vor Ergreifen der Massnahmen eine Untersuchung durch. Im Rahmen dieser Untersu- chung hat der Partnerstaat das Recht, sich zum Fall zu äussern.

Die Schweiz kann laut den Absätzen 6 und 7 gemäss ihren innerstaatlichen Vorschrif- ten Kontrollen durchführen. Die Partnerstaaten unterstützen die Schweiz dabei mit allen benötigten Informationen und Unterlagen. Die Schweiz führt ihre Prüfungen ri- sikobasiert durch und berücksichtigt dabei die Grundsätze der Einzigen Prüfung und der Verhältnismässigkeit hinsichtlich des Risikos, mit dem Ziel, die Kosten der Prü- fungen sowie den administrativen Aufwand für die Begünstigten möglichst gering zu halten.

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Wie in Artikel 5 Absatz 3 festgehalten, konkretisieren die Schweiz und die Partner- staaten die Bestimmungen von Artikel 13 in den Umsetzungsabkommen. Sie können dabei über die im Beitragsabkommen gesetzten Mindeststandards hinausgehen.

Teil III – Institutionelle Bestimmungen

Art. 14 Gemischter Ausschuss

Durch das Beitragsabkommen wird ein Gemischter Ausschuss eingerichtet (Abs. 1), der von einer Vertreterin oder einem Vertreter der Schweiz und einer Vertreterin oder einem Vertreter der EU gemeinsam geleitet wird (Abs. 2). Die einzelnen Zuständig- keiten des Gemischten Ausschusses sind abschliessend in Absatz 3 umschrieben: Si- cherstellung der ordnungsgemässen Funktionsweise und der wirksamen Verwaltung und Anwendung des Abkommens, Abgabe von Empfehlungen an die Vertragspar- teien, Treffen der im Abkommen vorgesehenen Beschlüsse, sowie Ausübung jeder anderen im Abkommen vorgesehenen Zuständigkeit; der Gemischte Ausschuss dient den Vertragsparteien ferner als Gremium für gegenseitige Konsultationen und einen ständigen Informationsaustausch, insbesondere um eine Lösung für Schwierigkeiten bei der Auslegung und Anwendung des Beitragsabkommens zu finden. Beschlüsse des Gemischten Ausschusses müssen einvernehmlich gefasst werden. Sie sind für die Vertragsparteien bindend, welche alle geeigneten Massnahmen zu ihrer Umsetzung treffen (Abs. 4). Der Gemischte Ausschuss tagt mindestens einmal im Jahr (Abs. 5), gibt sich seine eigene Geschäftsordnung (Abs. 6) und kann Arbeits- oder Experten- gruppen einrichten, die ihn bei der Ausübung seiner Aufgaben unterstützen (Abs. 7).

Art. 15 Ausschliesslichkeitsgrundsatz

Das Beitragsabkommen sieht ein Streitbeilegungsverfahren vor. Artikel 15 verpflich- tet die Parteien dazu, sich zur Beilegung allfälliger Streitigkeiten über die Auslegung und Anwendung des Beitragsabkommens ausschliesslich dieses Streitbeilegungsver- fahrens zu bedienen. Es handelt sich um eine übliche Verpflichtung in völkerrechtli- chen Verträgen, um etwaiges Forum Shopping zu unterbinden. Die Binnenmarkt- und das Gesundheitsabkommen sehen materiell identische Bestimmungen für die dort vor- gesehenen Streitbeilegungsverfahren vor (s. Ziff. 2.1.5.4.1).

Art. 16 Verfahren bei Auslegungs- oder Anwendungsschwierigkeiten

Das Streitbeilegungsverfahren ist zweistufig aufgebaut und beruht auf einem klassi- schen völkerrechtlichen Schiedsgerichtsmodell.

Zunächst müssen die Parteien versuchen, einen Streitfall einvernehmlich im Gemisch- ten Ausschuss beizulegen: Ziel ist es, alle Möglichkeiten zu prüfen, um das gute Funk- tionieren des Abkommens aufrechtzuerhalten (Abs. 1). Findet der Gemischte Aus- schuss innerhalb einer Frist von drei Monaten ab seiner Befassung keine Lösung für den Streitfall, kann jede Vertragspartei die Einsetzung eines paritätisch besetzten Schiedsgerichts verlangen (Abs. 2). Das Schiedsgerichtsprotokoll regelt im Einzel- nen, wie sich das Schiedsgericht konstituiert und wie das Schiedsverfahren abläuft. Die vorgesehenen Regeln entsprechen grundsätzlichen denjenigen in den Binnen-

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marktabkommen (s. Ziff. 2.1.5.4.2). Die wenigen Bestimmungen des Schiedsge- richtsprotokolls, die keine Entsprechung in den Binnenmarktabkommen finden, sind in den Erläuterungen zum Schiedsgerichtsprotokoll näher beschrieben.

Das Schiedsgericht allein ist für die Auslegung des Beitragsabkommens zuständig. Dabei muss es die zwischen den Parteien geltenden Regeln und Grundsätze über die Auslegung völkerrechtlicher Verträge anwenden (Art. IV.3 Abs. 1 Schiedsge- richtsprotokoll). Im Gegensatz zu den Binnenmarktabkommen sieht Artikel 16 keinen Beizug des EuGH im Streitbeilegungsverfahren vor. Der Grund dafür ist die Natur des Beitragsabkommens: Die Schweiz nimmt über das Beitragsabkommen nicht am EU-Binnenmarkt teil, daher gibt es auch keine Übernahme von EU-Recht und die Auslegungshoheit des EuGH wird nicht tangiert. Die spezifisch für die Teilnahme am EU-Binnenmarkt konzipierten institutionellen Elemente, wie der eng begrenzte Bei- zug des EuGH durch die Schiedsgerichte für die Binnenmarktabkommen (s. Ziff. 2.1.5.4.2), sind daher im Beitragsabkommen nicht vorgesehen.

Das Schiedsgericht kann bei seiner Beurteilung der Vereinbarkeit der Massnahmen einer Partei mit dem Beitragsabkommen mit einer Vorfrage über die Auslegung des Rechts einer Partei konfrontiert werden. Dieser Umstand ist darauf zurückzuführen, dass gewisse Bestimmungen des Beitragsabkommens auf das Recht einer oder beider Parteien verweisen. So verweist beispielsweise Artikel 13 Absatz 6 für die Durchfüh- rungen von Kontrollen durch die Schweiz in den Partnerstaaten auf die internen schweizerischen Vorschriften. In so einem Fall darf das Schiedsgericht das Recht der jeweiligen Partei, soweit angebracht, als Tatsache (matter of fact) gemäss der vorherr- schenden Praxis berücksichtigen (Abs. 3). Dabei ist es an die Praxis derjenigen Be- hörden, Gremien und dergleichen gebunden, welche für die Auslegung des infrage- stehenden Rechtssatzes zuständig sind. Bei einer Vorfrage zum schweizerischen Landesrecht wäre es somit an die vorherrschende Praxis der schweizerischen Behör- den und Gerichte gebunden. Es handelt sich um ein Modell, welches bereits in anderen Abkommen vorgesehen ist, so jüngst auch im Abkommen über Solidaritätsmassnah- men zur Gewährleistung der sicheren Gasversorgung zwischen der Schweiz, Deutsch- land und Italien.522

Nicht in die Zuständigkeit des Schiedsgerichts fallen Streitfälle, welche die Umset- zung der länderspezifischen Umsetzungsabkommen zwischen der Schweiz und den Partnerstaaten betreffen (Abs. 4). Das Verfahren für die Beilegung solcher Streitfälle wird in den Umsetzungsabkommen geregelt. Dazu gehören namentlich Streitfälle über Massnahmen, welche die Schweiz infolge von Mängeln in den Bereichen ge- meinsame Werte und Umsetzungsprinzipien bei einer Unterstützungsmassnahme er- greift (s. Erläuterungen zu Art. 13). Diese Regelung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Umsetzung des Schweizer Beitrags primär die bilaterale Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und dem jeweiligen Partnerstaat betrifft und nicht diejenige zwischen der Schweiz und der EU.

522 BBl 2024 2318

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Die Entscheide des Schiedsgerichts sind für die Schweiz und die EU verbindlich. Die unterlegene Partei teilt der Gegenpartei und dem Gemischten Ausschuss die Mass- nahmen mit, die sie ergriffen hat, um dem Entscheid des Schiedsgerichts Folge zu leisten (Abs. 5).

Art. 17 Ausgleichsmassnahmen

Teilt eine Partei, die gemäss dem Schiedsgericht gegen das Beitragsabkommen verstossen hat, nicht innert einer vom Schiedsgericht angesetzten angemessenen Frist mit (s. Art. IV.2 Abs. 6 Schiedsgerichtsprotokoll), welche Massnahmen sie zur Um- setzung des Entscheids des Schiedsgerichts ergriffen hat, oder wenn die andere Ver- tragspartei der Auffassung ist, dass die mitgeteilten Massnahmen dem Entscheid des Schiedsgerichts nicht entsprechen, kann letztere gemäss Artikel 17 Absatz 1 Aus- gleichsmassnahmen ergreifen.

Grundvoraussetzung für das Ergreifen von Ausgleichsmassnahmen ist somit stets das Vorliegen eines Schiedsspruchs, wobei die betroffene Partei zusätzlich entweder die Mitteilung von Umsetzungsmassnahmen innert angemessener Frist unterlassen muss oder aber Umsetzungsmassnahmen mitgeteilt hat, die nach Auffassung der anderen Partei den Entscheid des Schiedsgerichts nicht umsetzen.

Innerhalb des Beitragsabkommens sind verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen – insbesondere falls diese durch die EU ergriffen würden – kaum möglich. Allfällige Ausgleichsmassnahmen können daher auch in den anderen Abkommen des Pakets Schweiz–EU, die in der Liste der Abkommen in Artikel 3 Buchstabe a aufgeführt sind, ergriffen werden. Dazu gehören neben dem Beitragsabkommen die Binnen- marktabkommen sowie das EUPA, das EUSPA-Abkommen und das Gesundheitsab- kommen. Hintergrund dafür ist, dass der Schweizer Beitrag als Teil eines ausgewo- genen Pakets Schweiz–EU mit gegenseitigen Rechten und Pflichten beider Parteien verstetigt wird. Die Ausgleichsmassnahmen müssen verhältnismässig ausgestaltet sein. Die Verhältnismässigkeit ist im Einzelfall zu beurteilen. Ausgangspunkt bildet dabei die Schwere der konkreten Vertragsverletzung. Die Partei, welche Ausgleichs- massnahmen ergreifen möchte, muss diese der anderen Partei notifizieren. Im Grund- satz treten die Ausgleichsmassnahmen sodann nach Ablauf von drei Monaten in Kraft. Die Ausgleichsmassnahmen dürfen keine Rückwirkung haben und nicht in bereits er- worbene Rechte der Bürgerinnen und Bürger sowie der Wirtschaftsteilnehmenden eingreifen (Abs. 4). Bestehen Meinungsverschiedenheiten über die Verhältnismässig- keit der notifizierten Ausgleichsmassnahmen, kann der Gemischte Ausschuss mit die- ser Frage befasst werden. Soweit der Gemischte Ausschuss nicht innert einem Monat seit der Notifizierung der infragestehenden Ausgleichsmassnahmen einen Beschluss über deren Aussetzung, Änderung oder Aufhebung gefällt hat, kann jede Partei die Verhältnismässigkeit der Ausgleichsmassnahmen durch das Schiedsgericht prüfen lassen (Art. 17 Abs. 2). Wie in den Binnenmarktabkommen kann das Schiedsgericht auf Antrag einer Partei das Inkrafttreten der Ausgleichsmassnahmen unter gewissen Voraussetzungen für die Dauer des Verfahrens aufschieben (s. Ziff. 2.1.5.4.3).

Teil IV – Schlussbestimmungen

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Art. 18 Erster finanzieller Beitrag der Schweiz gemäss diesem Abkommen und ein- malige zusätzliche finanzielle Verpflichtung

Artikel 18 Absatz 1 sieht vor, dass die Schweiz einen ersten Beitrag für die Beitrags- periode vom 1. Januar 2030 bis zum 31. Dezember 2036 leistet, wie in Anhang II des Beitragsabkommens festgehalten wird. Dazu kommt eine einmalige zusätzliche finan- zielle Verpflichtung für die Periode zwischen Ende 2024 und Ende 2029, die in An- hang III näher geregelt wird. Es handelt sich hierbei um spezifische Bestimmungen für die erste Beitragsperiode, welche teilweise von den generellen Bestimmungen des Mechanismus in den Artikeln 4 und 5 abweichen.

Sowohl für den ersten Beitrag (Abs. 2) als auch für die einmalige zusätzliche finanzi- elle Verpflichtung (Abs. 3) werden die Umsetzungsmodalitäten, soweit sie noch nicht in Anhang II oder Anhang III festgelegt sind, innerhalb von zwölf Monaten nach In- krafttreten des Beitragsabkommens in einem MoU festgehalten werden. Spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten müssen die Umsetzungsabkommen mit den Partnerstaa- ten für den Beitrag im Bereich Kohäsion sowie für die einmalige zusätzliche finanzi- elle Verpflichtung abgeschlossen sein (Abs. 4). Für den Bereich Migration muss der Abschluss der länderspezifischen Umsetzungsabkommen spätestens fünf Jahre nach dem Start der Beitragsperiode erfolgt sein (Abs. 5). Grund für diese Differenzierung sind die unterschiedlichen Ansätze der Bereiche Kohäsion und Migration bei der Um- setzung und die bei der Migration erforderliche grössere zeitliche Flexibilität (s. die Erläuterungen zu Art. 5 Abs. 4 und 5).

Bei einem Nichtabschluss der MoU (Abs. 6) oder der Umsetzungsabkommen (Abs. 7) könnte, wie in Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe c bzw. in Artikel 5 Absatz 6 vorgesehen, eine Partei ein Streitbeilegungsverfahren einleiten. Gegebenenfalls hätte das Schieds- gericht zu beurteilen, ob die Parteien nach Treu und Glauben verhandelt haben (s. Erläuterungen zu Art. 4 und 5).

Art. 19 Protokoll, Anhänge und Anlagen

Artikel 19 stellt klar, dass das Schiedsgerichtsprotokoll, die Anhänge und deren An- lagen integrale Bestandteile des Beitragsabkommens bilden.

Art. 20 Inkrafttreten

Das Beitragsabkommen ist im Stabilisierungsteil des Pakets Schweiz–EU (s. Ziff. 2.1.5.6). Es tritt am ersten Tag des zweiten Monats nach der Notifizierung des Abschlusses der internen Verfahren zur Genehmigung aller völkerrechtlichen Instru- mente des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU in Kraft.

Art. 21 Kündigung

Das Beitragsabkommen kann durch jede Partei gekündigt werden. Die Kündigung ist der anderen Partei zu notifizieren. Anschliessend tritt das Beitragsabkommen nach Ablauf von sechs Monaten ausser Kraft. Eine rechtliche Verknüpfung der Kündigung dieses Abkommens mit anderen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU

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(«Guillotine-Klausel») ist nicht vorgesehen. Die EU dürfte aber auch künftig die Fort- setzung des bilateralen Wegs mit der Verstetigung des Schweizer Beitrags verknüp- fen.

Anhang I – Elemente für den regelmässigen finanziellen Beitrag der Schweiz ge- mäss Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe (a) in den folgenden Beitragsperioden

Anhang I legt die Elemente zur Berechnung der Höhe des Schweizer Beitrags für die jeweils folgende Beitragsperiode fest. Die Höhe des folgenden Beitrags basiert erstens auf der Höhe des Beitrags aus der Vorperiode (Ziff. 1 Bst. a). Ist während der Vorpe- riode gemäss Artikel 10 eine verhältnismässige Anpassung des Beitrags aufgrund ei- nes Beitritts oder Austritts eines EU-Mitgliedstaats erfolgt, wird diese beim folgenden Beitrag berücksichtigt. Um die Kaufkraft des Beitrags zu erhalten, wird der Beitrag der Vorperiode zweitens an die aufgelaufene Inflation angepasst (Ziff. 1 Bst. b). Das genaue Vorgehen dazu ist in Anlage 1 geregelt. Da der Beitrag in Franken festgelegt ist, erfolgt dieser Ausgleich zunächst anhand der Inflation in der Schweiz. Ein Aus- gleichsfaktor berücksichtigt zudem die Abweichung zwischen der Schweizer Inflation und der Inflation in den Partnerstaaten, soweit diese nicht durch die Entwicklung des Wechselkurses ausgeglichen wird. Der daraus resultierende Betrag kann drittens aus politischen Überlegungen innerhalb einer Bandbreite von 10 % erhöht oder reduziert werden (Ziff. 1 Bst. c).

Anhang I regelt zudem, dass der Anteil des Schweizer Beitrags, der für den Bereich Kohäsion bestimmt ist, mindestens 90 % des jeweiligen Beitrags ausmachen muss (Ziff. 2). Damit sind jeweils höchstens 10 % des Schweizer Beitrags für den Bereich andere wichtige gemeinsame Herausforderungen vorgesehen.

Innerhalb des Bereichs Kohäsion sind 90 % der Mittel für die Umsetzungsabkommen reserviert (Ziff. 3). Damit sind jeweils höchstens 10 % vorgesehen für den Eigenauf- wand von derzeit bis zu 5 % und für weitere Unterstützungsmassnahmen, die entwe- der die Schweiz selbst verwaltet oder in relevante Finanzierungsinstrumente einflies- sen.

Schliesslich legt Anhang I fest, dass der im Bereich Kohäsion für die Umsetzungsab- kommen reservierte Betrag gemäss dem Verteilschlüssel in Anlage 2 den Partnerstaa- ten zugewiesen wird (Ziff. 4).

Die Aufnahme verbindlicher Bestimmungen über die Höhe und Aufteilung des regel- mässigen Schweizer Beitrags beruht auf einem Interessenausgleich. Die EU erhält die Sicherheit, dass die Schweiz die Partnerstaaten zukünftig regelmässig mit Beiträgen in bestimmter Höhe unterstützt. Demgegenüber erhält die Schweiz Sicherheit und Planbarkeit über diese Elemente, da insbesondere der Entwicklung der Beitragshöhe klare Grenzen gesetzt werden. So kann die EU zukünftig keine andere Berechnungs- methode für die Höhe des Schweizer Beitrags – wie beispielsweise eine anteilsmäs- sige Beteiligung an ihren Kohäsionsgeldern – fordern. Für die Schweiz ist diese Rechtssicherheit von nicht zu unterschätzender Bedeutung.

Anlage 1 – Methode zur Bestimmung der Anpassung gemäss Anhang I Absatz 1 Buchstabe (b)

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Anlage 1 legt die Methode zur Berechnung des Inflationsausgleichs fest. Die Anpas- sung an die Inflation erfolgt auf der Grundlage des harmonisierten Verbraucherpreis- index (HVPI). Dafür wird zum Zeitpunkt der Berechnung die Differenz zwischen dem arithmetischen Mittel der Schweizer Inflation der letzten zwölf Monate und dem arith- metischen Mittel der Schweizer Inflation im ersten Jahr der vorangegangenen Bei- tragsperiode ermittelt. Langfristig ist zu erwarten, dass mit dieser Anpassung die Kaufkraft des Schweizer Beitrags erhalten bleibt.

Um kurzfristige Schwankungen, wie eine starke Aufwertung des Frankens, auszuglei- chen, wird in einem weiteren Schritt ein Ausgleichsfaktor berechnet. Dieser Aus- gleichsfaktor korrigiert die Differenzen zwischen der Inflation in der Schweiz und der Inflation in den Partnerstaaten, sofern diese nicht bereits durch die Entwicklung des Wechselkurses ausgeglichen wurden. Der Ausgleichsfaktor misst die Entwicklung des realen Wechselkurses der Partnerstaaten gegenüber der Schweiz. Er widerspiegelt die reale Auf- oder Abwertung, die die Partnerstaaten in der vorhergehenden Beitrags- periode erfahren haben. Wenn sich der Franken zum Beispiel stärker aufwertet, als die Unterschiede in der Inflation dies erwarten liessen, so würde der Ausgleichsfaktor die Inflationsanpassung nach unten korrigieren. Der Ausgleichsfaktor wird durch die Europäische Kommission basierend auf Daten vom Statistischen Amt der Europäi- schen Union (Eurostat), der Europäischen Zentralbank, den Zentralbanken der Part- nerstaaten und/oder der Schweizerischen Nationalbank berechnet. Sie teilt die Be- rechnung mit der Schweiz über den Gemischten Ausschuss.

Anlage 2 – Verteilschlüssel für den regelmässigen finanziellen Beitrag der Schweiz im Bereich Kohäsion

Anlage 2 legt fest, wie der Verteilschlüssel für die Aufteilung der Beitragsmittel im Bereich Kohäsion auf die jeweiligen Partnerstaaten berechnet wird. Die Berechnung orientiert sich, wie bei den bisherigen Schweizer Beiträgen, weitgehend an der Me- thode zur Ermittlung der länderspezifischen Anteile der EU-Kohäsionszahlungen. Massgebend hierfür ist der Bevölkerungs- und Flächenanteil des Partnerstaats im Ver- gleich zu allen Partnerstaaten, wobei bei sehr hoher Bevölkerungsdichte nur der Be- völkerungsanteil berücksichtigt wird. Anschliessend erfolgt eine Verringerung oder Erhöhung der so erhaltenen Prozentsätze durch einen Koeffizienten mit dem Ziel, wirtschaftlich schwächere Partnerstaaten stärker zu berücksichtigen und wirtschaft- lich stärkere entsprechend weniger zu gewichten. Abschliessend werden die Anteile so neu skaliert, damit ihre Summe 100 % ergibt.

Anhang II – Erster finanzieller Beitrag der Schweiz gemäss diesem Abkommen für die Periode 2030–2036

Anhang II legt die Modalitäten für den ersten Beitrag unter dem Beitragsabkommen fest. Die Schweiz leistet in der Beitragsperiode von 2030–2036 einen jährlichen Bei- trag in der Höhe von 350 Millionen Franken. Die Umsetzungsperiode startet gleich- zeitig mit der Beitragsperiode ab 2030 und läuft über zehn Jahre bis 2039. Die Schweiz kann bis zu 5 % des Gesamtbeitrags für ihre eigenen Verwaltungskosten ver- wenden (Eigenaufwand). Für den Swiss Expertise and Partnership Fund (SEPF) kön- nen bis zu 2 % des Gesamtbeitrags verwendet werden. Der SEPF wird für Schweizer

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Expertise und Partnerschaften sowie für die Unterstützung der «Swissness» und der Qualität der Programme und Projekte eingesetzt.

Für den Bereich Kohäsion sind durchschnittlich 308 Millionen Franken pro Jahr re- serviert. Davon werden mindestens 90 % im Rahmen von Umsetzungsabkommen mit den Partnerstaaten verpflichtet. Neben Verwaltungskosten von 5 % und dem SEPF von 2 % könnte daher ein zusätzlicher Fonds im Bereich Kohäsion im Umfang von maximal 3 % geschaffen werden. Der thematische Schwerpunkt eines solchen Fonds (z. B. zur Unterstützung von Organisationen der Zivilgesellschaft oder ein zentral ver- walteter Forschungsfonds) sowie dessen spezifischer Umfang würde im MoU für die Beitragsperiode 2030–2036 festgehalten werden.

Die Partnerstaaten im Bereich der Kohäsion sind jene, die zum gegebenen Zeitpunkt das im Beitragsabkommen festgelegte Kriterium erfüllen (weniger als 90 % des EU- BNE). Sie werden im MoU für die Beitragsperiode 2030–2036 bestimmt. Darin wird auch die Verteilung der Gelder unter den identifizierten Partnerstaaten gemäss dem Verteilschlüssel in Anlage 2 festgehalten. Anhang II setzt bereits grobe thematische Schwerpunkte für den Beitrag zur Kohäsion: (i) Inklusive menschliche und soziale Entwicklung, (ii) Nachhaltige und inklusive wirtschaftliche Entwicklung, (iii) Ökolo- gischer Wandel, (iv) Demokratie und Partizipation. Die detaillierte thematische Aus- richtung wird im MoU ausgeführt werden.

Für die Zusammenarbeit im Bereich Migration sind 12 % des Gesamtbetrags reser- viert, das entspricht durchschnittlich 42 Millionen Franken pro Jahr. Der Anteil für die Bewältigung der gemeinsamen Herausforderung Migration am Gesamtbeitrag ist somit in der Beitragsperiode 2030–2036 leicht höher als der Anteil, welcher für künf- tige Beitragsperioden vorgesehen ist (s. Erläuterungen zu Anhang I, Ziff. 2). Dies be- rücksichtigt, dass die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung im gleichen Zeitraum vollumfänglich im Bereich Kohäsion eingesetzt werden soll. Die Partner- staaten im Bereich Migration sind EU-Mitgliedstaaten, die unter besonderem Migra- tionsdruck stehen, und/oder EU-Mitgliedstaaten, mit welchen ein gemeinsames Inte- resse besteht, die Migrationsgouvernanz zu stärken. Wie bereits unter dem zweiten Schweizer Beitrag kann die Schweiz einen Teil der Mittel im Bereich Migration für einen Rapid Response Fund reservieren. Dieser Fonds ermöglicht eine schnelle Un- terstützung bei unerwarteten Entwicklungen im Bereich Migration in den EU- Mitgliedstaaten. Der genaue Umfang dieses Fonds würde im MoU für die Beitrags- periode 2030–2036 festgehalten.

Anhang III – Einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung der Schweiz für den Zeitraum von Ende 2024 bis Ende 2029

Die Bestimmungen zur einmaligen zusätzlichen finanziellen Verpflichtung befinden sich in Anhang III. Die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung ist aufgeteilt in eine Phase vor und eine Phase nach dem Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU. Die Schweiz leistet eine einmalige zusätzliche finanzielle Ver- pflichtung von jährlich 130 Millionen Franken von Ende 2024 bis zum Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU. Diese Verpflichtung widerspiegelt

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den Umfang der Partnerschaft und Zusammenarbeit der Schweiz und der EU in die- sem Zeitraum, wie er in der Gemeinsamen Erklärung zwischen der Schweiz und der EU festgehalten wird (s. Ziff. 1.3.4). Zwischen dem Inkrafttreten des Stabilisie- rungsteils des Pakets Schweiz–EU und dem Start der Beitragsperiode des ersten Schweizer Beitrags unter dem Beitragsabkommen am 1. Januar 2030 beträgt die ein- malige zusätzliche finanzielle Verpflichtung jährlich 350 Millionen Franken. Bei ei- nem unterjährigen Inkrafttreten würde die Höhe der einmaligen zusätzlichen finanzi- ellen Verpflichtung anteilsmässig berechnet. Die Gesamthöhe der einmaligen zusätzlichen finanziellen Verpflichtung wird entsprechend im MoU aufgeführt wer- den.

Die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung wird ausschliesslich im Bereich Kohäsion über einen Zeitraum von zehn Jahren ab dem Start der Beitragsperiode 2030 umgesetzt. Die weiteren Bestimmungen, wie jene zur Auswahl der Partnerstaaten, zur Verteilung der Mittel und zu den thematischen Schwerpunkten, entsprechen jenen für den Bereich Kohäsion in Anhang II. Die spezifischen Modalitäten werden in einem MoU ein Jahr nach Inkrafttreten des Beitragsabkommens festgehalten.

Schiedsgerichtsprotokoll

Das Schiedsgerichtsprotokoll des Beitragsabkommens beruht auf dem Schiedsge- richtsmodell für die Binnenmarktabkommen. Diesbezüglich kann auf die Erläuterun- gen unter Ziffer 2.1.5.4.2 und Ziffer 2.1.5.4.3 verwiesen werden. Aufgrund der von den Binnenmarktabkommen abweichenden Natur des Beitragsabkommens, das keine Teilnahme der Schweiz am EU-Binnenmarkt bezweckt (s. Erläuterungen zu Art. 16), bestehen folgende drei Abweichungen.

Erstens sieht das Streitbeilegungsverfahren des Beitragsabkommens, wie in den Er- läuterungen zu Artikel 16 dargestellt, keinen Beizug des EuGH durch das Schiedsge- richt vor. Dementsprechend beinhaltet das Schiedsgerichtsprotokoll auch keine Best- immungen, welche einen Beizug des EuGH durch das Schiedsgericht regeln (für die institutionelle Elemente s. insb. Art. III.9 der Anlage des institutionellen Protokolls des Luftverkehrsabkommens über das Schiedsgericht [AnlSchG-IP-LVA]).

Zweitens wird mit dem Beitragsabkommen kein EU-Recht übernommen und es ent- hält auch nicht das (gemäss den neuen institutionellen Regeln) für die Binnenmarkt- abkommen vorgesehene Prinzip der einheitlichen Auslegung und Anwendung. Daher ist auch die Bestimmung zum anwendbaren Recht im Schiedsgerichtsprotokoll des Beitragsabkommens nicht identisch mit derjenigen in den Schiedsgerichtsregeln der Binnenmarktabkommen. Nach Art. IV.3 Abs. 1 Schiedsgerichtsprotokoll setzt sich hier das anwendbare Recht zusammen aus dem Beitragsabkommen sowie den Regeln und Grundsätzen des Völkerrechts, die zwischen den Parteien bei der Auslegung von Verträgen anwendbar sind (für die Regelung in den Binnenmarktabkommen s. Art. IV.3 AnlSchG-IP-LVA).

Drittens sieht das Schiedsgerichtsprotokoll des Beitragsabkommens im Vergleich zu den Regeln für die Binnenmarktabkommen zwei zusätzliche Konstellationen vor, in denen die Verfahrensfristen halbiert werden: Zum einen, wenn die Frist für den Ab- schluss des MoU in Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe c beziehungsweise in Artikel 18

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Absatz 6, überschritten wird (Art. III.8 Abs. 3 Bst. b), und zum anderen, wenn innert der in Artikel 5 Absätze 4 und 5 beziehungsweise Artikel 18 Absatz 7, gesetzten Fris- ten überhaupt kein Umsetzungsabkommen abgeschlossen wurde (Art. III.8 Abs. 3 Bst. c). In diesen Fällen wäre die Umsetzung eines Beitrags grundsätzlich in Frage gestellt, was die Halbierung der Fristen rechtfertigt. Die beiden anderen Konstellatio- nen, in denen halbierte Verfahrensfristen gelten – dringliche Fälle (Art. III.8 Abs. 3 Bst. a) und bei Vereinbarung zwischen den Parteien (Art. III.8 Abs. 3 Bst. d) – sind auch in den Schiedsgerichtsregeln der Binnenmarktabkommen vorgesehen.

2.10.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses

Für die Umsetzung des Beitragsabkommens ist ein neues Bundesgesetz über die Bei- träge der Schweiz zur Stärkung der Kohäsion in Europa (nachstehend «Kohäsionsbei- tragsgesetz») notwendig. Das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas, welches als Grundlage für den Erweiterungsbeitrag und den Kohäsions- teil des zweiten Schweizer Beitrags an ausgewählte EU-Mitgliedstaaten gedient hat, war befristet und ist per 31. Dezember 2024 ausgelaufen. Neu basiert der Schweizer Beitrag auf dem Beitragsabkommen mit der EU. Das Kohäsionsbeitragsgesetz spezi- fiziert daher nur jene innerstaatlichen Aspekte, die für die Umsetzung der auf dem Beitragsabkommen basierenden Beiträge zur Stärkung der Kohäsion in Europa not- wendig sind. Gestützt auf das Gesetz soll eine Verordnung die verwaltungsinterne Organisation und Koordination regeln.

Gemäss dem Beitragsabkommen kann im Rahmen des Schweizer Beitrags neben der Stärkung der Kohäsion auch auf andere wichtige gemeinsame Herausforderungen re- agiert werden. Für den ersten Beitrag unter dem Beitragsabkommen 2030–2036 wurde erneut das Thema Migration als wichtige gemeinsame Herausforderung defi- niert (s. Anhang II des Beitragsabkommens). Die Beiträge für Unterstützungsmass- nahmen im Bereich Migration stützen sich dabei wie bisher auf das Asylgesetz vom 26. Juni 1998523 (AsylG). In Zukunft sollen Beiträge zur Bewältigung anderer wich- tiger gemeinsamer Herausforderungen (z. B. Migration) weiterhin auf eine separate Gesetzesgrundlage gestützt werden.

2.10.7.1 Umsetzungsgesetzgebung

Das neue Kohäsionsbeitragsgesetz regelt die innerstaatliche Umsetzung des Beitrags- abkommens im Bereich Kohäsion. Es konzentriert sich auf das Ziel des Beitragsab- kommens, die wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in den wirtschaftlich schwächeren EU-Mitgliedstaaten zu verringern (Kohäsion). Die innerstaatlichen Um- setzungsbestimmungen für die Bewältigung anderer gemeinsamer Herausforderungen befinden sich in anderen Bundesgesetzen. Wie das Beitragsabkommen ist auch das neue Kohäsionsbeitragsgesetz zeitlich nicht befristet. Die einzelnen Beiträge und die entsprechenden Verpflichtungskredite werden aber jeweils befristet. Das Kohäsionsbeitragsgesetz hält fest, wie die Schweiz die in Artikel 3 Buchstabe f des Beitragsabkommens vorgesehenen Programme und Projekte unterstützt. Es regelt

523 SR 142.31

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die Zusammenarbeit mit Dritten, die Finanzierung der Beiträge sowie die Zuständig- keiten, wie zum Beispiel die Kompetenzen zum Abschluss von Verträgen. Zudem enthält es Bestimmungen zur Evaluation und Berichterstattung. Der Wegfall des Bun- desgesetzes über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas beziehungsweise das neue Kohäsionsbeitragsgesetz haben zudem kleinere Anpassungen in anderen Ge- setzen und später im Verordnungsrecht zur Folge.

2.10.7.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Umsetzung des Schweizer Beitrags wird von der Schweiz über die gesamte Um- setzungsperiode eng begleitet. Sie umfasst die Planungsphase, die Durchführung, ei- nen geordneten Projektabschluss und eine Evaluation. Die dafür nötigen Mittel (Ei- genaufwand) sind Teil des Schweizer Beitrags und fallen nicht zusätzlich an. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hielt in ihrem Prüfungsbericht zum Erweite- rungsbeitrag 2015524 fest, dass im damals laufenden Erweiterungsbeitrag das Kosten- dach von 5 % zwar eingehalten werden konnte (Kap. Management Kosten 7.1.), dass dafür aber eine «disziplinierte Kostenkontrolle» nötig gewesen sei. Im Vergleich dazu ist im Rahmen der Finanzierungsmechanismen des EWR und Norwegens ein Anteil von 7 % reserviert,525 das heisst, es stehen anteilsmässig mehr Mittel für die Verwal- tung zur Verfügung, obwohl diese Finanzierungsmechanismen ein grösseres Finanz- volumen aufweisen.

2.10.7.3 Umsetzungsfragen

Das Kohäsionsbeitragsgesetz erteilt dem Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bil- dung und Forschung (WBF) die Zuständigkeit zur Umsetzung der Beiträge. Der Bun- desrat wird die Ausführungsbestimmungen zum Kohäsionsbeitragsgesetz in der Ver- ordnung über die Beiträge der Schweiz zur Stärkung der Kohäsion in Europa (Kohäsionsbeitragsverordnung) erlassen. Die Direktion für Entwicklung und Zusam- menarbeit (DEZA) und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) koordinieren sich mit den Bundesämtern, die für die Beiträge zur Bewältigung anderer wichtiger ge- meinsamer Herausforderungen zuständig sind, sowohl bei der Planung als auch der Durchführung. Sie können andere Bundesämter und öffentliche Institutionen mit ent- sprechenden Fachkompetenzen für die Durchführung von Unterstützungsmassnah- men beiziehen. Die Modalitäten und Rahmenbedingungen (z. B. Vereinbarungen zwi- schen Bundesämtern für die Durchführung der Unterstützungsmassnahmen) werden zwischen den betroffenen Stellen vereinbart.

Der Steuerungsausschuss Kohäsion koordiniert die Umsetzung der Beiträge. Der Aus- schuss wird von der DEZA und vom SECO abwechslungsweise geleitet und darin sind auch die Abteilung Europa des Staatssekretariats des EDA sowie jene Bundes- ämter, die Beiträge im Bereich anderer wichtiger gemeinsamer Herausforderungen

524 Siehe www.efk.admin.ch > Publikationen > Berichte > Der Schweizer Erweiterungsbei- trag – Erlaubt die Aufgabenteilung mit den EU-Partnerländern eine effiziente Umsetzung? (EFK-14447). 525 Siehe Art. 1.9 Abs. 2 der Regulations on the implementation of the EEA grants 2021-2028, abrufbar unter unter www.eeagrants.org > Menu > Resources > Regulations.

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umsetzen, vertreten. Im ersten Beitrag (2030–2036) wird daher das Sekretariat für Migration (SEM), das für das Thema Migration zuständig ist, im Ausschuss vertreten sein. In der Kohäsionsbeitragsverordnung ist des Weiteren die Koordination mit an- deren involvierten Bundesämtern geregelt. Sie erfolgt auf Ebene einer spezifischen Unterstützungsmassnahme oder für einen ganzen thematischen Bereich (z. B. For- schung). Zudem können im Steuerungsausschuss Kohäsion die meistinvolvierten Bundesämter beigezogen werden.

Die vereinbarten Unterstützungsmassnahmen werden grundsätzlich durch die Part- nerstaaten durchgeführt, welche für ein geeignetes Verwaltungs- und Kontrollsystem sorgen müssen. Für Unterstützungsmassnahmen, die durch die Schweiz verwaltet werden, hat die Schweiz dieselbe Verpflichtung. Die zuständigen Bundesämter, das heisst die DEZA und das SECO, legen Ausführungsmodalitäten zu den Umsetzungs- abkommen fest, in denen die Anforderungen an die Überwachung detailliert festge- halten werden. Die Rückforderungs- und Zahlungsprozesse werden für jeden Partner- staat in den Umsetzungsabkommen festgelegt und durch die zuständigen Behörden vorgängig geprüft. Zudem werden risikobasierte Überprüfungen der Unterstützungs- massnahmen verlangt, und die zuständigen Bundesämter können im Rahmen der Bestimmungen in Artikel 13 des Beitragsabkommens jederzeit selbst in eigener Regie Prüfungen durchführen lassen.

2.10.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses Art. 1 Gegenstand

Das Kohäsionsbeitragsgesetz regelt die Umsetzung der Beiträge der Schweiz zur Ver- ringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der EU, wie sie im Bei- tragsabkommen zwischen der Schweiz und der EU vorgesehen sind. Die Beiträge zur Bewältigung anderer wichtiger gemeinsamer Herausforderungen werden nicht im Ko- häsionsbeitragsgesetz geregelt.

Art. 2 Unterstützte Programme und Projekte

Artikel 3 Buchstabe f des Beitragsabkommens (im Gesetz «Abkommen») definiert den Begriff «Unterstützungsmassnahme» als Programm oder Projekt, das mit der Un- terstützung der Schweiz umgesetzt wird. Im Gesetz wird der Verständlichkeit halber durchwegs von «Programmen und Projekten» gesprochen.

Drei Formen der Beiträge sind in Artikel 5 Ziffer 1 des Beitragsabkommens geregelt:

1) Gestützt auf die Umsetzungsabkommen werden Programme und Projekte direkt von den Partnerstaaten geplant und durchgeführt, aber vorgängig so- wohl durch den Partnerstaat als auch durch die Schweiz (entweder die DEZA oder das SECO) genehmigt. Diese Genehmigungen basieren auf der gemeinsamen Vorauswahl von Programmen/Projekten in den Umsetzungs- abkommen.

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2) Es besteht zudem die Möglichkeit, dass die Schweiz im beschränkten Rah- men selbst verwaltete Unterstützungsmassnahmen umsetzt. So kann sie zum Beispiel selber einen Fonds für Forschungszusammenarbeit oder Zi- vilgesellschaft verwalten.

3) Die Schweiz kann gegebenenfalls auch zu Finanzierungsinstrumenten Drit- ter beitragen (s. nachfolgend Erläuterungen zu Art. 3).

Art. 3 Formen der Unterstützung

Gemäss Artikel 3 des Kohäsionsbeitragsgesetzes kann die Form der Unterstützungs- massnahmen verschieden ausgestaltet sein. Dies sind insbesondere nicht rückzahlbare Geldleistungen, Darlehen, Beteiligungen oder Garantien; wobei in der Praxis derzeit die nicht rückzahlbaren Geldleistungen überwiegen. Es können aber auch andere Mo- dalitäten sein, wie technische Expertise oder Beiträge an Finanzierungsinstrumente, die von anderen Geldgebern (bspw. den Finanzierungsmechanismen Norwegens und des EWR oder multilateralen Organisationen) finanziert werden, solange diese dem Ziel und den Grundsätzen des Beitragsabkommens entsprechen. Die genauen Anfor- derungen an Unterstützungsmassnahmen und die Prozesse zu deren Planung, Durch- führung und Monitoring werden in den Ausführungsmodalitäten zu den Umsetzungs- abkommen beschrieben.

Art. 4 Zusammenarbeit mit Dritten

Der Bund kann für die Planung und Durchführung der Programme und Projekte Dritte beauftragen. Unter «Dritten» werden verwaltungsexterne natürliche oder juristische Personen des privaten oder öffentlichen Rechts verstanden. Die Beauftragung Dritter ist zentral für eine effiziente Durchführung der Unterstützungsmassnahmen. Im Rah- men des zweiten Schweizer Beitrags werden gewisse Forschungsprogramme zum Beispiel vom Schweizerischen Nationalfonds durchgeführt, was sich bereits beim Er- weiterungsbeitrag bewährt hatte. Die meisten Programme profitieren auch von der Expertise von Schweizer Experten aus der Privatwirtschaft, von Dachverbänden oder Nichtregierungsorganisationen, die dadurch die Qualität der Programme verbessern und Swissness einbringen. Die Auswahl der Dritten, an die solche Aufträge vergeben werden können, richtet sich nach den Normen und dem Bundesgesetz vom 21. Juni

2019526 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) sowie dessen Verordnung527.

Der Bund wird nur Vorhaben Dritter unterstützen, die den Zielen und Grundsätzen des Abkommens entsprechen. Dabei geht es darum, die Erfahrungen, Fähigkeiten und Initiativen Dritter im Sinne eines rationellen Einsatzes des in der Schweiz und inter- national vorhandenen Potenzials zu nutzen. Falls diese Beiträge an Dritte unter das Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990528 (Subven- tionsgesetz) fallen, muss eine solche Unterstützung auf Gesuch hin erfolgen, wobei das Einreichen eines Programm- oder Projektvorschlags als Antwort auf einen Aufruf, solche einzureichen, als Gesuch betrachtet wird.

526 SR 172.056.1 527 SR 172.056.11 528 SR 616.1

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Zudem kann der Bund mit Kantonen, Gemeinden und öffentlichen Institutionen zu- sammenarbeiten und diese unterstützen. Dies ist sehr wertvoll, weil sie mit ihrer an- gewandten Expertise, mit ihren Kenntnissen oder Erfahrungen die Umsetzung der Massnahmen bereichern. Der Begriff «öffentliche Institutionen» bezieht sich zum Beispiel auf kantonale und eidgenössische Hoch- und Fachschulen, die auf ihrem Ge- biet über ein Fachwissen verfügen, das sie befähigt, Projekte für den Bund durchzu- führen, Beratungsaufgaben zu übernehmen oder Projektstudien durchzuführen. Eine solche Zusammenarbeit kann durch den Einsatz und Abgeltung von Fachexpertise der Kantone, Gemeinden oder öffentlichen Institutionen stattfinden. Die Zusammenarbeit mit Kantonen, Gemeinden und öffentlichen Institutionen kann die Form von Subven- tionen annehmen (z. B. wenn die Kantone mit den Partnerstaaten arbeiten), oder über die Eigenmittel finanziert werden, wenn die Dienstleistung an die Bundesämter er- folgt.

Zur effizienten Umsetzung der Beiträge kann es zweckmässig sein, dass sich der Bund an juristischen Personen beteiligt oder solche gründet. In diesem Artikel wird jedoch auf eine Norm dazu verzichtet, weil gemäss Artikel 52 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 2005529 über den eidgenössischen Finanzhaushalt in jedem Fall eine neue Gesetzesgrundlage nötig wäre.

Art. 5 Finanzierung

Die Finanzierung der Beiträge wird mittels Verpflichtungskrediten für jeweils meh- rere Jahre beantragt, welche vom Parlament mit einfachem Bundesbeschluss bewilligt werden müssen.

Art. 6 Verträge

Zur Durchführung der Unterstützungsmassnahmen sollen wie bisher völkerrechtliche Verträge mit den Partnerstaaten abgeschlossen werden, welche die allgemeinen Grundsätze der Zusammenarbeit festlegen. In Übereinstimmung mit Artikel 166 Ab- satz 2 BV530 ermächtigt Artikel 6 des Kohäsionsbeitragsgesetzes den Bundesrat zum Abschluss von länderspezifischen Umsetzungsabkommen mit den Partnerstaaten im Rahmen der Beiträge zur Stärkung der Kohäsion in Europa. Diese Bestimmung dient auch der Entlastung des Parlaments von weniger wichtigen Routinegeschäften.

Programme und Projekte in Partnerstaaten können nur dann erfolgreich durchgeführt werden, wenn sie auf vertraglicher Basis beruhen. Diese Projekt- und Programmab- kommen sind Staatsverträge; sie sind aber rein technischer Natur, finanziell begrenzt, zeitlich befristet und auf die jeweilige Unterstützungsmassnahme beschränkt. Deshalb ermächtigt das Gesetz die zuständigen Bundesämter, derartige völkerrechtliche Ver- träge über Einzelprojekte und Einzelprogramme abzuschliessen. In Übereinstimmung mit Artikel 48a Absatz 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997531 (RVOG) erstattet der Bundesrat dem Parlament jährlich Be-

529 SR 611.0 530 SR 101 531 SR 172.010

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richt über die von ihm, von den Departementen oder von Bundesämtern abgeschlos- senen Verträge. Zudem können die zuständigen Bundesämter in eigener Kompetenz auch privatrechtliche Verträge (z. B. für Evaluationsaufträge) oder öffentlich-rechtli- che Verträge zu den Unterstützungsmassnahmen abschliessen.

Art. 7 Zuständigkeiten

Artikel 7 hält die gemeinsame Zuständigkeit des EDA (DEZA) und des WBF (SECO) für die Umsetzung der Beiträge zur Stärkung der Kohäsion in Europa fest. Die Zu- ständigkeiten für die Umsetzung der Beiträge zur Bewältigung anderer gemeinsamer Herausforderungen liegen bei jenen Bundesstellen, die in der Bundesverwaltung für die in der jeweiligen Beitragsperiode festgelegten Themen zuständig sind. Diese ha- ben aber unter diesem Gesetz keine formelle Zuständigkeit und benötigen eine andere rechtliche Grundlage als dieses Gesetz. Für das Thema Migration im Rahmen des ers- ten Beitrags 2030–2036 ist dies das Asylgesetz.

Art. 8 Monitoring, Evaluationen und Berichterstattung

Der Bundesrat überwacht den Vollzug dieses Gesetzes und des Abkommens, insbe- sondere die wirksame Verwendung der Mittel. Die zuständigen Bundesämter sind für das Monitoring verantwortlich und veranlassen regelmässige Evaluationen, um die Zweckmässigkeit, die Effektivität und Wirtschaftlichkeit der getroffenen Unterstüt- zungsmassnahmen zu überprüfen. Die Evaluationsberichte werden veröffentlicht. Der Bundesrat unterbreitet dem Parlament für jeden Beitrag einen Rechenschaftsbericht über die Zielerreichung, Umsetzung, Verwendung und Wirksamkeit des Beitrags. Die Berichterstattung beinhaltet unter anderem die Resultate der Evaluationen. Den ge- machten Erfahrungen soll in der Vorbereitung der künftigen Beiträge Rechnung ge- tragen werden. Die innerstaatlichen Vorschriften zu den einseitigen Kontrollen von Unterstützungsmassnahmen der Schweiz werden in der Kohäsionsbeitragsverordnung geregelt und daher nicht in diesem Gesetz erwähnt.

Art. 9 Vollzug – keine Erläuterungen

Art. 10 Änderung anderer Erlasse

Da das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas Ende

2024 ausgelaufen ist, muss der Verweis auf die «Ostzusammenarbeit» im BöB geän-

dert werden. Im Anhang 5 Ziffer 1 Buchstabe d BöB wird dabei die Bezugnahme auf die «Ostzusammenarbeit» durch die Bezugnahme auf das Kohäsionsbeitragsgesetz ersetzt. Die Verordnungen, die einen Verweis auf die «Ostzusammenarbeit» oder ähn- liche Formulierungen behalten, werden mit dem Erlass der Verordnung zum Kohäsi- onsbeitragsgesetz geändert.

Im Bundesgesetz vom 19. Dezember 2003532 über Massnahmen zur zivilen Friedens- förderung und Stärkung der Menschenrechte wird in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b ein Verweis auf das Kohäsionsbeitragsgesetz eingefügt. Dieser Buchstabe b enthielt

532 SR 193.9

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einen Verweis auf das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Ost- europas, das bis 31. Dezember 2024 in Kraft war. Da Programme und Projekte im Kohäsionsteil des Schweizer Beitrags auch Ziele der zivilen Friedensförderung und der Stärkung der Menschenrechte verfolgen könnten, wird mittels dieses Verweises sichergestellt, dass für diese Programme und Projekte nur das Kohäsionsbeitragsge- setz anwendbar ist.

Art. 11 Referendum und Inkrafttreten – keine Erläuterungen

2.10.9 Inhalt der drei Kreditbeschlüsse

Im Beitragsabkommens werden die zentralen Elemente der ersten Beitragsperiode 2030–2036 festgelegt (s. Ziff. 2.10.5.5). Dazu zählt die Aufteilung zwischen den in- haltlichen Pfeilern Kohäsion und gemeinsame Herausforderungen, wobei für letztere die Migration als Thema für den ersten Beitrag definiert wurde. Zudem wurden die Eckwerte der einmaligen zusätzlichen finanziellen Verpflichtung (Ende 2024–Ende 2029) in Anhang III festgelegt (s. Ziff. 2.10.5.6). Deshalb beinhaltet diese Vorlage die entsprechenden Verpflichtungskredite: Je ein Kreditbegehren im Rahmen des ersten Schweizer Beitrags für die Bereiche Kohäsion (Umsetzung durch die DEZA und das SECO) und Migration (Umsetzung durch das SEM) sowie ein Kreditbegehren für die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung (nur Bereich Kohäsion), die gemein- sam mit dem Verpflichtungskredit Kohäsion umgesetzt werden soll. Die entsprechen- den Mittel fliessen nicht ins EU-Budget, sondern werden direkt den Partnerstaaten zugutekommen.

Die detaillierten organisatorischen und thematischen Spezifitäten für die ab 2030 um- zusetzenden Programme, die über die Eckwerte hinausgehen, wurden im Beitragsab- kommen bewusst offengelassen. Diese sollen zeitnahe vor Beginn der Umsetzung mit der EU in einem MoU festgehalten werden. Entsprechend konzentrieren sich die nach- folgenden Abschnitte unter Ziffer 2.10.9 auf die für den nächsten Beitrag zentralen konzeptionellen Punkte.

2.10.9.1 Verpflichtungskredit Kohäsion

2.10.9.1.1 Thematische Ausrichtung Die Schweiz will mit dem Beitrag zur Stärkung der Kohäsion weiter zum Abbau von wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten zwischen den ausgewählten wirtschaft- lich schwächeren Partnerstaaten und den übrigen EU-Mitgliedstaaten beitragen; zu- dem möchte sie den Abbau von Ungleichheiten auch innerhalb der einzelnen Partner- staaten fördern. Gleichzeitig ist es ein zentrales Schweizer Anliegen, die bilateralen Beziehungen zu diesen Ländern nachhaltig zu stärken und ihr Ansehen als vertrau- enswürdiger starker europäischer Partner zu festigen. Damit setzt die Schweiz ihren erfolgreichen Ansatz grundsätzlich fort, den sie mit dem Erweiterungsbeitrag und dem derzeit laufenden zweiten Schweizer Beitrag eingeschlagen hat. Für den Bereich Ko- häsion sind gemäss Anhang II des Beitragsabkommens für die Beitragsperiode 2030– 2036 durchschnittlich 308 Millionen Franken pro Jahr vorgesehen. Für den Verpflich- tungskredit werden davon die 5 % Eigenmittel und die 2 %, die für den SEPF be- stimmt sind, abgezogen. Die Partnerstaaten im Bereich der Kohäsion werden gemäss

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dem im Beitragsabkommen festgelegten Kriterium identifiziert (weniger als 90 % des durchschnittlichen EU-BNE). Es dürfte dabei im Vergleich zum zweiten Schweizer Beitrag allenfalls zu leichten Verschiebungen kommen, sollten einzelne Länder diese Schwelle über- oder unterschreiten.

Die externe Evaluation des Erweiterungsbeitrags an die EU-10 (Estland, Lettland, Li- tauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn und Zy- pern)533 hatte bestätigt, dass der im Vergleich zu den Strukturfonds und dem Kohäsi- onsfonds der EU wesentlich kleinere Schweizer Beitrag signifikante Resultate erzielen konnte. Dies erfolgte effizient, auch in Bezug auf die Begleit- und Manage- mentkosten. Die externe Evaluation prüfte 29 Programme im Detail und bestätigte einen Mehrwert zur sozio-ökonomischen Entwicklung in den Zielregionen. Ausser- dem bestätigte die Evaluation die positiven Auswirkungen auf die bilateralen Bezie- hungen der Schweiz zu den Partnerstaaten sowie gestärkte Partnerschaften zwischen Organisationen der beiden Länder und erhöhte wirtschaftliche Opportunitäten für Schweizer Unternehmen.

Basierend auf den bisherigen Erfahrungen wurden in Anhang II des Beitragsabkom- mens im Hinblick auf den ersten Beitrag für die Kohäsion vier breite Themenbereiche festgelegt, in denen die Umsetzung erfolgen soll:

– inklusive menschliche und soziale Entwicklung;

– nachhaltige und inklusive wirtschaftliche Entwicklung;

– ökologischer Wandel;

– Demokratie und Partizipation.

Die detaillierten inhaltlichen Spezifitäten sollen zeitnah vor der Umsetzung bestimmt werden, wobei die Schweiz ihre Prioritäten einbringen wird. So sollen die konkreten Themen nach Inkrafttreten des Beitragsabkommens in einem MoU mit der EU fest- gehalten werden. Sie werden anschliessend in die bilateralen Umsetzungsabkommen mit den Partnerstaaten eingebracht. Die unterschiedlichen Ziele und Aktivitäten, die mit den einzelnen Partnerstaaten vereinbart werden, sollen sich in die strategischen Prioritäten der Länder und der EU einfügen. Gleichzeitig wird ein Austausch in Bezug auf die entsprechenden sektoriellen Aussenpolitiken oder die eigenen innerstaatlichen Erfahrungen der Schweiz angestrebt. Zudem sollen auch im nächsten Beitrag Partner- schaften mit kompetenten Schweizer Akteuren in allen vier thematischen Bereichen gezielt einbezogen und unterstützt werden.

Inklusive menschliche und soziale Entwicklung

Die Gesundheitssituation der Bevölkerung ist in den wirtschaftlich schwächeren Län- dern der EU deutlich schlechter und die Lebenserwartung tiefer als in den anderen EU-Mitgliedstaaten. Der demografische Wandel der Bevölkerung, die hohe Prävalenz

533 Siehe www.eda.admin.ch/schweizerbeitrag/de/home.html > Aktuell > Publikationen > Evaluation zum Erweiterungsbeitrag 2015: Das Wichtigste in Kürze.

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von nichtübertragbaren Krankheiten sowie die Abwanderung von Fachkräften (insb. auch im Gesundheitssektor) stellen die Länder seit Jahren vor erhebliche Herausfor- derungen. Im Vordergrund stehen Vorhaben zur Stärkung des öffentlichen Gesund- heitswesens wie die Verbesserung der medizinischen Grundversorgung, die Aus- und Weiterbildung von Gesundheitspersonal, der Ausbau der Gesundheitsförderung und Prävention und ähnliche systemische Fragen. Ausserdem soll die Inklusion von sozial Schwachen und Benachteiligten sowie Migrantinnen und Migranten gezielt gefördert werden, zum Beispiel über Gesundheits- und Sozialdienste für ältere Menschen und Kinder sowie Angehörige von Minderheiten. Die Programme zur Unterstützung der Roma sollen fortgesetzt werden. Diese Bevölkerungsgruppe lebt oft unter prekären Bedingungen. Deren Teilhabe am gesellschaftlichen Entwicklungsprozess soll auf verschiedenen Ebenen gefördert werden. Auch die Stärkung der staatlichen und nicht- staatlichen Strukturen gegen Menschenhandel soll fortgeführt werden.

Nachhaltige und inklusive wirtschaftliche Entwicklung

Aufbauend auf den Programmen des Erweiterungsbeitrags und des zweiten Schweizer Beitrags werden auch im nächsten Beitrag Programme zur Förderung der wirtschaft- lichen Entwicklung umgesetzt. Die Festigung offener Märkte und die Schaffung von Arbeitsplätzen dienen als Grundlage für eine nachhaltige Entwicklung. Dabei wird es vor allem um strukturelle und institutionelle Fragen gehen. Infrastruktur und inner- staatliche Dienstleistungen sollen langfristig finanziert werden können, womit auch das Investitionsklima gefestigt wird. Weiterhin zählt die Berufsbildung zu den Priori- täten, insbesondere die Schaffung von Perspektiven für junge Menschen und die Aus- bildung von Fachkräften. Daneben stehen die Forschung und der Zugang zur externen Finanzierung für Mikrounternehmen und KMU im Vordergrund. Ein weiteres Thema kann fallweise die Stärkung der Sozialpartnerschaften in den Partnerstaaten sein. Schweizer Akteure wie Bildungsinstitutionen sowie Berufsverbände und Dachorga- nisationen der Wirtschaft sollen in die Aktivitäten einbezogen werden, um die Ver- mittlung der erforderlichen Expertise und den direkten Austausch von Erfahrungen zu gewährleisten. Im Vordergrund steht ein praxisnaher Bezug zum Arbeitsmarkt.

Zur Stärkung der Forschung und Innovation sollen einerseits die angewandte For- schung und die Leistungsfähigkeit (Exzellenz) von Forschungszentren mit dem Ziel der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung gefördert werden, insbesondere durch die konkrete Anwendung der Forschungsresultate durch die Unternehmen. Anderer- seits sollen die Forschungslandschaft und die Institutionen in den EU-Ländern ge- stärkt werden. Dabei kann auf den erfolgreichen Forschungspartnerschaften und aka- demischen Austauschprogrammen mit Schweizer Hochschulen aus dem Erweiterungsbeitrag und dem zweiten Schweizer Beitrag aufgebaut werden.

Ökologischer Wandel Die Schweiz hat sich schon mit dem Erweiterungsbeitrag und dem zweiten Schweizer Beitrag stark im Umweltbereich engagiert. Dies ist auch in der Beitragsperiode 2030– 2036 vorgesehen, zumal die Nachfrage in den Partnerstaaten gross ist und die Schweiz über profundes Wissen und entsprechende Erfahrungen verfügt, die für die Koopera-

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tion genutzt werden können. Die Programme zum Schutz der Umwelt und zur Anpas- sung an die Auswirkungen des Klimawandels werden einen substanziellen Teil der Programme in diesem Themenbereich umfassen. Dazu kommen Projekte zur nach- haltigen Nutzung der natürlichen Ressourcen und zur Reduktion von Schadstoffemis- sionen. Mit den Massnahmen sollen insbesondere auch die Lebensqualität der Bevöl- kerung verbessert, negative Auswirkungen auf die Gesundheit gemindert und die wirtschaftliche Entwicklung gefördert werden.

Aus heutiger Perspektive stehen folgende Felder im Fokus: Klimaschutz und Reduk- tion von Treibhausgasen dank Energieeffizienz und erneuerbaren Energien; Vermin- derung weiterer Luftschadstoffe; konzeptionelle und technische Förderung des öffent- lichen Verkehrs; verbesserte Infrastruktur und Innovation bei Trinkwasser und Abwasser, Abfall und Entsorgung sowie der Schutz von Gewässern und Landschaften und der biologischen Vielfalt. Dabei sollen wo sinnvoll innovative Lösungen geför- dert werden, in denen Schweizer Expertise aus Forschung und deren Anwendungsge- biete beigezogen werden können. Zentral ist, dass die lokalen und die diversen insti- tutionellen Interessengruppen umfassend einbezogen werden. Insgesamt wird eine Mischung aus modernen innovativen Lösungen sowie Projekten in weniger wohlha- benden strukturschwachen Regionen angestrebt.

Demokratie und Partizipation

Durch die Förderung des Engagements der Bürgerinnen und Bürger soll deren Mit- wirkung bei der Entwicklung ihres Landes und so die Stärkung demokratischer Struk- turen und Prozesse unterstützt werden. Verschiedene Formen von Bürgerengagement (Verbände, Bürgerinitiativen, Interessensgruppen, NGO) sowie die Medien spielen eine entscheidende Rolle bei der Förderung pluralistischer Strukturen und bei der Ein- beziehung der Bürgeranliegen in politische Entscheidungsprozesse. Dank ihrer Ver- trautheit mit den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger können zum Beispiel Nichtregierungsorganisationen (NGO) staatliche Stellen bei der Erbringung von Dienstleistungen ergänzen, namentlich im Umwelt- und Sozialbereich. In allen The- menbereichen, insbesondere bei der Stärkung von demokratischen Prozessen, sollen Kapazitäten in dezentralen Strukturen (Regionen, Gemeinden) gestärkt, Korruption bekämpft und Rechenschaft und Transparenz gefördert werden. 2.10.9.1.2 Strategie und Umsetzungsprinzipien Die Grundsätze und die Umsetzungskonzepte der beiden bisherigen Beiträge haben sich insgesamt bewährt. Weil ab 2030 substanziell mehr finanzielle Mittel eingesetzt werden, wird es aber auch neue Formen der Zusammenarbeit brauchen: Neben inno- vativen Pilotmassnahmen sind dies insbesondere grössere Programme mit etablierten Partnern sowie, in Ländern mit starken Kapazitäten, umfassendere Ausschreibungen für eine dezentralisierte Operationalisierung. Die entsprechenden Modalitäten werden sorgfältig vorbereitet und mit erfahrenen Spezialistinnen und Spezialisten umgesetzt werden. Gleichzeitig orientiert sich die Arbeit an den bisherigen Erfahrungen, an den Empfehlungen aus den Prüfungen der EFK des ersten und zweiten Beitrags und wei- teren Evaluationen. Die Umsetzungsmodalitäten in den einzelnen Partnerstaaten kön- nen je nach deren Bedürfnissen, eigenen Möglichkeiten und dem Entwicklungsstand variieren. Da die innerstaatlichen regionalen Unterschiede immer noch gross sind,

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sollen insbesondere in den grösseren Partnerstaaten rund die Hälfte der Mittel in struk- turschwachen Regionen eingesetzt werden. Besonders in diesen Regionen und bei Themen, in denen es den beteiligten Institutionen an Expertise und Kapazitäten fehlt, braucht es eine enge Begleitung durch die Schweiz.

Die Modalitäten der Umsetzung werden im Detail in den Umsetzungsabkommen mit den Partnerstaaten definiert. Das bilaterale Leistungsangebot der Schweiz umfasst die Finanzierung von Ausrüstung und Infrastruktur sowie Dienstleistungen (Kapazitäts- förderung, Beratung und Ausbildung). Die Umsetzung soll gemäss den folgenden Prinzipien erfolgen.

Nachfrageorientierung: Die strategischen Prioritäten der Partnerstaaten bilden die Grundlage für die bilateralen Zusammenarbeitsprogramme. Für die Wirksamkeit der Zusammenarbeit ist es unabdingbar, dass diese bedürfnisorientiert festgelegt wird. Die Länder stützen sich bei ihrer Planung insbesondere auf den strategischen Rahmen der EU-Kohäsionspolitik. Auch die Kohäsionsanstrengungen der EWR/EFTA- Staaten werden beachtet, wobei für die Zukunft auch gemeinsame Programme ins Auge gefasst werden können.

Schweizer Interesse: Schweizer Interessen unterschiedlicher Art (thematisch, institu- tionell, politisch) werden berücksichtigt; sie sind im Spannungsfeld zwischen Nach- frageorientierung und Stärkung der bilateralen Beziehungen entsprechend zu gewich- ten.

Schweizer Expertise: Bei ausgewählten Themen soll weiterhin ausgewiesene Schwei- zer Expertise in die Zusammenarbeit eingebracht werden. Mögliche Beispiele: duale Berufsbildung, Erfahrungen aus dem Umweltbereich und aus der Forschung.

Komplementarität: Der Schweizer Beitrag soll sich auf prioritäre Sektoren konzent- rieren, für die zu wenig Eigen- respektive EU-Mittel zur Verfügung stehen (finanzi- elle Komplementarität) oder die durch die Instrumente der EU-Kohäsionspolitik nicht oder nicht ausreichend abgedeckt werden (thematische Komplementarität).

Finanzielle Beteiligung durch die Partnerstaaten: Die Partnerstaaten haben in der Re- gel einen finanziellen Eigenbeitrag von 15 % der Programm- und Projektkosten zu leisten (s. Erläuterungen zu Art. 7 des Beitragsabkommens). Neben der finanziellen Bedeutung wird damit sichergestellt, dass die Programme und Projekte für den Part- nerstaat hohe Priorität haben. Ausserdem werden die meisten Programme von den Partnerstaaten oder von der ausführenden Institution vorfinanziert und die Kosten durch die Schweiz periodisch zurückerstattet. Dies soll die ordnungsgemässe Verwen- dung der Mittel gewährleisten.

Stärkung des Programmansatzes: Die Umsetzung grösserer Programme ist oft effizi- enter und insgesamt kostengünstiger. Kleinere Projekte aus demselben Themenbe- reich werden vorzugsweise in einem thematischen Programm mit einem gemeinsa- men Budget und projektübergreifenden Zielen gebündelt.

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Fortführung von Programmen und Projekten: Erfolgreiche Programme und Projekte der beiden vorangegangenen Beiträge sollen bei entsprechendem Bedarf, guten Re- sultaten und bewährten Partnern nach Möglichkeit weiter unterstützt werden.

Sichtbarkeit: Die Projekte sollen zur Sichtbarkeit und zum Ansehen der Schweiz im Partnerstaat beitragen. Bei der Auswahl und Durchführung der Projekte soll dieses Potenzial berücksichtigt werden.

Auswahl und Genehmigung von Programmen und Projekten

Die Schweiz wird gemeinsam mit jedem Partnerstaat aus den vier in Ziffer 2.10.9.1.1 genannten Themenbereichen Unterthemen und Programme identifizieren und diese in den Umsetzungsabkommen vereinbaren. Ausserdem werden in diesen Umsetzungs- abkommen die Höhe des Beitrags, die Grundsätze und Modalitäten der Zusammenar- beit sowie bei Bedarf die geografische Ausrichtung festgelegt. Wichtig bei der Aus- wahl ist, dass die Programme und Projekte dazu beitragen, wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten zu verringern und dass sie den strategischen Umsetzungsprinzipien (s. oben) entsprechen. Die umfassende Vorbereitung der Massnahmen ist Voraussetzung für deren Genehmigung. Die Unterstützung bei der Vorbereitung und die technische Begleitung von komplexen Programmen und Projekten durch die Schweiz bis zum Abschluss sollen beibehalten werden. Bei der Programm- und Projektauswahl sind die angestrebte Wirkung und die Perspektiven für die langfristige Nachhaltigkeit eines Vorhabens massgebend. Bei der Auswahl der verantwortlichen Umsetzungsorganisa- tionen sind namentlich folgende Kriterien wichtig: technische, fachliche und organi- satorische Fähigkeiten, vorhandene Kapazitäten und Gewährleistung einer effizienten und wirksamen Mittelverwendung. Die einzelnen Programme und Projekte müssen durch den Partnerstaat und die Schweiz bewilligt werden:

Generelle Durchführung

Wie beim Erweiterungsbeitrag und beim zweiten Schweizer Beitrag sind die DEZA und das SECO gemeinsam für die Durchführung des Verpflichtungskredits Kohäsion zuständig. Die Kohärenz mit der Schweizer Europapolitik wird in Absprache mit der Abteilung Europa des Staatssekretariats des EDA sichergestellt. Wie bisher werden personelle Ressourcen bedarfsgerecht in den Schweizer Vertretungen in den Partner- staaten eingesetzt, um die Umsetzung vor Ort zu begleiten. Der technische Erfah- rungsaustausch mit Norwegen, dem Finanzmechanismus des EWR und mit den Diensten der Europäischen Kommission werden weitergeführt.

Um die bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und den Partnerstaaten zu stär- ken, ist eine gezielte Kommunikation im In- und Ausland in Zusammenarbeit mit den zuständigen Informationsdiensten des Bundes und Präsenz Schweiz vorzusehen.

Operationelle Umsetzung

Für die Zusammenarbeit spielen die Regierungsstellen in den Partnerstaaten eine Schlüsselrolle, allen voran die jeweilige nationale Koordinationseinheit. Letztere ist für die Gesamtkoordination im Partnerstaat zuständig und die zentrale Ansprechstelle

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für die Schweiz. Die Zusammenarbeit mit nationalen Institutionen wie Fachministe- rien und Universitäten sowie mit regionalen Partnern (Regionalverwaltung, Gemein- den) spielt bei der Formulierung und Umsetzung der Programme eine wichtige Rolle. Diese sind im Bereich Kohäsion oft die eigentlichen Umsetzungspartner.

Auf Schweizer Seite werden ebenfalls diverse Partner und Institutionen an der Beur- teilung und Begleitung der Programme beteiligt. Dazu gehören neben staatlichen Stel- len Verbände, NGO, der Privatsektor sowie Ausbildungs- und Forschungsstätten. Diese können sich zudem gleichberechtigt wie Leistungserbringer aus den EU- Ländern an den Ausschreibungen von Vorhaben beteiligen, die über den Schweizer Beitrag finanziert werden. Die öffentlichen Ausschreibungen werden in Übereinstim- mung mit den gesetzlichen Vorgaben auf den einschlägigen Plattformen der EU und des Partnerstaats sowie in ausgewählten Fällen in der Schweiz publiziert. Im Übrigen können sich Schweizer Leistungserbringer auch an zahlreichen öffentlichen Aus- schreibungen von Vorhaben beteiligen, die über die Strukturfonds und den Kohäsi- onsfonds der EU finanziert werden.

Die Finanzierung der Programme wird wie bis anhin über eine zentrale Zahlstelle im Partnerstaat abgewickelt werden. Die Zahlungsabwicklung in der Schweiz erfolgt über die üblichen Finanzwege des Bundes. Der Mitteleinsatz kann von der Schweiz jederzeit einem zusätzlichen Prüfverfahren unterzogen werden. 2.10.9.1.3 Controlling und Evaluation Die Schweiz misst einem leistungsfähigen und effizienten Überwachungs- und Steu- erungssystem für die Programme hohe Bedeutung bei. Sowohl auf der Ebene der Län- derprogramme als auch der einzelnen Projekte werden zu Beginn der Umsetzung Mo- nitoringsysteme etabliert, die auf den Erfahrungen der bisherigen Beiträge basieren. Von zentraler Bedeutung ist die periodische Berichterstattung durch die Umsetzungs- verantwortlichen über die getroffenen Massnahmen sowie die Fort- oder Rückschritte an die jeweilige nationale Koordinationseinheit. Die Überwachung erfolgt in erster Linie durch die jeweilige nationale Koordinationseinheit. Die Schweiz wird eigene Fortschrittskontrollen durch die Schweizer Vertretung vor Ort und durch die Zentra- len der DEZA und des SECO vornehmen. Dabei werden die schweizerischen und lo- kalen Fachkräfte Effizienz und Wirksamkeit der Projekt- und Programmumsetzung und die Mittelverwendung überprüfen. Neben der korrekten Durchführung der Pro- gramme steht die Erreichung der geplanten Resultate im Zentrum des Interesses.

In den bilateralen Umsetzungsabkommen werden rechtlich verbindliche Regeln für sensible Phasen der Zusammenarbeit festgelegt. Dazu gehören:

– die Auswahl von Programm- und Projektvorschlägen;

– die Vergabe von Liefer- und Dienstleistungsaufträgen;

– die Überprüfung der Umsetzung der vereinbarten Unterstützungsmassnah- men.

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Weiter enthalten die Umsetzungsabkommen eine Anti-Korruptionsklausel gemäss Artikel 13 des Beitragsabkommens. Damit verpflichten sich die Schweiz und der Part- nerstaat, jegliche Formen von Korruption zu bekämpfen.

Die finanziellen Prüfverfahren sind sowohl auf der Programm- als auch auf der Pro- jektebene angelegt. Auf Programmebene ist die nationale Revisionsbehörde zustän- dig; auf Projektebene werden auch Aufträge an private Treuhand- und Revisionsun- ternehmen vergeben. Die Schweiz darf auch jederzeit selbst Prüfungen vornehmen.

Auf der Ebene der strategischen und operativen Gesamtprogrammsteuerung finden in jedem der Partnerstaaten jährlich formelle Besprechungen statt. Dabei prüft die Schweiz zusammen mit der zuständigen nationalen Koordinationseinheit, inwieweit und für welche Massnahmen die Mittel verpflichtet wurden, wie die Umsetzung vo- ranschreitet und wie die vorgegebenen Ziele erreicht werden. Ausserdem wird bei Bedarf gemeinsam vereinbart, Programm- und Projektanpassungen vorzunehmen. Dabei werden auch allfällige Risiken analysiert und allfällige Massnahmen verein- bart.

Jeder Partnerstaat wird nach Abschluss des bilateralen Zusammenarbeitsprogramms einen umfassenden Schlussbericht verfassen. Zudem können sowohl die Partnerstaa- ten als auch die Schweiz auf der Programm- und Projektebene Evaluationen durch- führen lassen. Es ist vorgesehen, gegenüber dem Parlament einen Bericht über den Verlauf und die Ergebnisse des Gesamtprogramms abzuliefern. 2.10.9.1.4 Ressourcen Die finanziellen und personellen Auswirkungen, die sich aus diesem Verpflichtungs- kredit ergeben, werden in Ziffer 2.10.10.1.1 dargestellt. Da die Schweiz die Umset- zung durch die Partnerstaaten eng und umfassend begleiten will, fallen entsprechende Personalkosten und anderweitige Eigenmittel unter anderem für die notwendige Risi- kokontrolle und die Qualitätssicherung an. Weitere Ressourcen sind nötig für die Vor- bereitung und Begleitung jener Unterstützungsmassnahmen, welche direkt von der Schweiz umgesetzt werden. Diese Ressourcenaufwendungen entsprechen dem Ver- handlungsergebnis; im Beitragsabkommen mit der EU wurden für den Bereich Kohä- sion maximal 5 % des Gesamtbetrags vereinbart, die als Eigenleistungen der Schweiz verbucht werden dürfen (Anhang II Ziff. 6). Die Erhöhung der eingesetzten Mittel in der Periode 2030–2036 führt nominal zu einem Anstieg des Eigenmittelbedarfs. Es wird aber insbesondere für den Personalaufwand darauf geachtet, Skaleneffekte zu erzielen und die Gemeinkosten so tief wie möglich zu halten. Gleichzeitig basieren die angefragten Eigenmittel auf Erfahrungswerten; sie waren in der Vergangenheit knapp bemessen.

2.10.9.2 Verpflichtungskredit Migration

2.10.9.2.1 Beschreibung In Bezug auf den ersten Schweizer Beitrag unter dem Beitragsabkommen wurde ver- einbart, dass das Migrationsmanagement eine gemeinsame Herausforderung für beide Seiten darstellt. Mit dem Beitrag sollen jene EU-Staaten unterstützt werden, deren Strukturen für das Migrationsmanagement unter besonderem Druck stehen und/oder

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solche, die sich mit der Schweiz auf die Notwendigkeit einer Stärkung ihrer Migrati- onsgouvernanz geeinigt haben. Gemäss Anhang II des Beitragsabkommens sollen im Zeitraum 2030–2036 jährlich durchschnittlich 42 Millionen Franken für diesen Zweck bereitgestellt werden. Auch hier werden für den Verpflichtungskredit die für die Eigenmittel reservierten 5 % sowie die 2 %, die für den SEPF bestimmt sind, ab- zogen. Die Umsetzung des Verpflichtungskredits Migration stützt sich auf das Asyl- gesetz.

Im Rahmen der asylrechtlichen Vorgaben können die Mittel des Verpflichtungskre- dits Migration für Massnahmen zur Verhinderung irregulärer Migration verwendet werden. Diese Massnahmen betreffen unter anderem die Harmonisierung der Asyl- verfahren und der Aufnahmebedingungen in den EU-Mitgliedstaaten. Darüber hinaus sieht das Schweizer Recht auch Massnahmen zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr und der Reintegration vor. Die Umsetzung des Verpflichtungskredits Mig- ration erfolgt in zwei Phasen über bilaterale Mehrjahresprogramme mit Partnerstaa- ten, die aufgrund ihrer Bedürfnisse im Migrationsbereich ausgewählt werden. Darüber hinaus sieht das Beitragsabkommen, wie schon beim zweiten Schweizer Beitrag, die Einrichtung eines Rapid Response Fund vor, der in Krisensituationen im Zusammen- hang mit unerwarteten und/oder grossen Entwicklungen im Bereich der Migration eingesetzt werden kann. Schliesslich besteht auch die Möglichkeit, sich an Finanzie- rungsinstrumenten zu beteiligen, mit denen Programme und Projekte in einem oder mehreren EU-Staaten unterstützt werden können. Diese verschiedenen Formen der Beiträge ermöglichen es der Schweiz, die EU-Staaten auf flexible Weise zu unterstüt- zen und dabei der Volatilität im Migrationsbereich Rechnung zu tragen. Die Auftei- lung auf die verschiedenen Formen wird im MoU zwischen der Schweiz und der EU festgelegt.

Durch die Unterstützung von EU-Staaten, die eine grosse Verantwortung im Migrati- onsbereich haben, trägt die Schweiz zur Stärkung des Migrationsmanagements in Eu- ropa bei, wovon sie direkt profitiert. Die Schweiz vertieft so ausserdem ihre bilatera- len Beziehungen mit den Partnerstaaten und mit der EU. 2.10.9.2.2 Umfeld Als der Bereich Migration im Rahmen des zweiten Schweizer Beitrags zu einer Prio- rität erklärt wurde, herrschte eine Situation, die sich bis heute nicht grundlegend ge- ändert hat. Das Migrationsmanagement wird auch in den kommenden Jahren eine grosse Herausforderung darstellen, insbesondere aufgrund der Konflikte in mehreren Regionen der Welt, des Klimawandels oder ganz allgemein des Ringens um Einfluss unter den Grossmächten. In den Jahren 2023 und 2024 verzeichneten mehrere EU- Staaten und die Schweiz den höchsten Stand an Asylanträgen seit 2015 und 2016, was auf besonders starke Migrationsbewegungen zurückzuführen war. Der Konflikt und die Spannungen im Nahen Osten sowie der russische Angriffskrieg in der Ukraine sind Faktoren, die sich unmittelbar auf die Migration nach Europa auswirken können. Obwohl sich die Routen ändern, bleiben zudem die Migrationsbewegungen vom afri- kanischen Kontinent über das Mittelmeer und den Atlantik nach Europa auf einem hohen Niveau.

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Vor diesem Hintergrund haben sich die EU-Mitgliedstaaten im Mai 2024 auf den neuen Migrations- und Asylpakt geeinigt. Diese Reform der europäischen Migrati- onspolitik zielt darauf ab, das europäische Asylsystem und die Resilienz der EU ge- genüber der irregulären Migration zu stärken. Der EU-Pakt soll im Juni 2026 in Kraft treten und wird sich massgebend auf das Migrationsmanagement in Europa auswir- ken. Mit dem neuen Pakt wird im EU-Recht zum ersten Mal ein obligatorischer Soli- daritätsmechanismus verankert. Über diesen Mechanismus unterstützen sich die EU- Mitgliedstaaten gegenseitig, um Staaten mit starkem Migrationsdruck zu entlasten. Eine Teilnahme der assoziierten Staaten, darunter die Schweiz, ist auf freiwilliger Ba- sis möglich. Ausserdem unterstützt die EU die Behörden der Mitgliedstaaten mit dem Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF), um unter anderem die Aufnahme- bedingungen von Migrantinnen und Migranten, die Bearbeitung von Asylgesuchen und die Umsetzung von Rückführungen zu verbessern. Auch ein Teil des Beitrags der EFTA/EWR-Staaten wird zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Un- gleichheiten in Europa für Projekte im Migrationsbereich eingesetzt. Vor diesem Hin- tergrund ist es wichtig, dass die aus dem Schweizer Beitrag finanzierten Massnahmen im Bereich Migration und die Massnahmen, die im Rahmen von Programmen der EU und der EFTA/EWR-Staaten durchgeführt werden, komplementär sind.

Der Verpflichtungskredit Migration ist auch vor dem Hintergrund der Erweiterung des Schengen-Raums zu sehen, dem Bulgarien und Rumänien am 1. Januar 2025 voll- ständig beigetreten sind. Die Zahl der Staaten, die Verantwortung für die Kontrolle der EU-Aussengrenzen übernehmen, wird dadurch grösser, was auch die Anforderun- gen an das Migrationsmanagement in den betroffenen Ländern erhöht. 2.10.9.2.3 Thematische Ausrichtung Unter Berücksichtigung der ersten Erfahrungen mit der Umsetzung des zweiten Schweizer Beitrags und der Ziele des Verpflichtungskredits Migration sollen insbe- sondere die folgenden Bereiche finanziell unterstützt werden:

– Asylverfahren: Die Zusammenarbeit betrifft namentlich die Registrierung der Asylsuchenden und die Durchführung des Asylverfahrens. Die Erkennt- nisse des SEM aus der Revision des Asylgesetzes 2019 sowie die erfolgten Anpassungen bei den Verfahren könnten mit anderen europäischen Staaten geteilt werden.

– Unterkünfte für Schutzbedürftige: Die von den Migrationsbewegungen be- sonders betroffenen EU-Staaten sollen dank des Schweizer Beitrags eine bessere Betreuung der Migrantinnen und Migranten gewährleisten können. Deshalb sollen insbesondere mit Blick auf die Bedürfnisse von besonders schutzbedürftigen Migrantinnen und Migranten geeignete Infrastrukturen bereitgestellt werden. Im Rahmen des zweiten Schweizer Beitrags wurden mehrere Zentren für unbegleitete minderjährige Asylsuchende finanziert.

– Unterstützung bei der freiwilligen Rückkehr und der Reintegration: Die Schweiz verfügt über umfangreiche Erfahrungen und Fachkenntnisse in diesem Bereich, der in vielen europäischen Ländern Bestandteil der Migra-

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tionspolitik ist. Der Erfahrungsaustausch und die Finanzierung von Pro- grammen für eine freiwillige Rückkehr in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden und den zuständigen internationalen Organisationen sind deshalb ein möglicher Kooperationsbereich.

– Integration von Schutzbedürftigen: Integrationsmassnahmen tragen dazu bei, die Situation der Betroffenen vor Ort zu verbessern, und können so die irreguläre Primär- oder Sekundärmigration verhindern. Bei der Umsetzung des zweiten Schweizer Beitrags gab es seitens der Partnerstaaten ein starkes Interesse am Schweizer Integrationsmodell. Da das Thema Integration im weiteren Sinne über den Verpflichtungskredit Kohäsion abgedeckt wird, ist in diesem Bereich eine enge Koordination zwischen den beiden Krediten vorgesehen, namentlich in Staaten, in denen beide Kredite zum Tragen kommen. 2.10.9.2.4 Strategie und Umsetzungsprinzipien Die finanzielle Unterstützung im Rahmen des Beitragsabkommens ist Teil der Ge- samtstrategie des Bundesrates für die internationale und insbesondere die europäische Zusammenarbeit im Migrationsbereich. Gemäss Artikel 113, 1. Satz, AsylG beteiligt sich der Bund an der Harmonisierung der europäischen Flüchtlingspolitik auf europä- ischer Ebene sowie an der Lösung von Flüchtlingsproblemen im Ausland. Mit dem zweiten Schweizer Beitrag hatte der Bundesrat bereits seine Absicht bekundet, sich an einer wirksamen Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit den Migrationsbewegungen in Europa zu beteiligen. Mit dem vorliegenden Verpflich- tungskredit setzt der Bundesrat diesen Weg fort, der auch im Interesse der Schweiz liegt. Durch den Abbau von Ungleichheiten im Migrationsbereich zwischen den eu- ropäischen Ländern setzt sich die Schweiz unter anderem dafür ein, die irreguläre Se- kundärmigration innerhalb der EU und in die Schweiz zu verringern.

Die Strategie und ihr Umsetzungsplan beruhen auf den während des zweiten Schwei- zer Beitrags gemachten Erfahrungen, insbesondere auf den Empfehlungen, die im Rahmen verschiedener Evaluationen ausgesprochen wurden und werden. Die Umset- zungsgrundsätze können von Land zu Land variieren, um den Besonderheiten des lo- kalen Kontexts Rechnung zu tragen. Damit die Schweiz einen Mehrwert bieten kann, wird sie einerseits Bereiche identifizieren, in denen sie ihr eigenes Fachwissen ein- bringen kann, und andererseits jene Bedürfnisse der Partnerstaaten berücksichtigen, die nicht durch andere Finanzierungsinstrumente abgedeckt werden. Ausserdem wird auch auf die Wahrung der Interessen der Schweiz geachtet. Die einzelnen Programme und Projekte müssen durch den Partnerstaat und die Schweiz bewilligt werden.

Die Schweiz und die Partnerstaaten stützen sich bei der Umsetzung des Schweizer Beitrags auf die Prinzipien der europäischen Wertegemeinschaft, die auf der Wahrung der Menschenrechte, auf Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenwürde und Gleichberechtigung beruht, so wie es in den Artikeln 11 und 13 des Beitragsabkom- mens festgelegt wurde. Bei Verfehlungen kann die Schweiz auch im Bereich Migra- tion geeignete, verhältnismässige und wirksame Massnahmen ergreifen. In gravieren- den Fällen kann dies eine Suspendierung oder Beendigung der betroffenen

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Unterstützungsmassnahmen zur Folge haben. Zudem beruht das Schweizer Engage- ment weiterhin auf Transparenz, Resultatorientierung, Rechenschaftsablegung, Ei- genverantwortung, Einbezug sozial benachteiligter Gruppen, Geschlechtergerechtig- keit und Nachhaltigkeit. Die für den Kohäsionsteil gültigen Umsetzungsprinzipien (s.

Ziff. 2.10.9.1.2) gelten auch für den Bereich Migration.

Generelle Durchführung

Im Rahmen der Umsetzung des vom Parlament bewilligten Verpflichtungskredits Migration schliesst der Bundesrat mit den ausgewählten Partnerstaaten jeweils ein Umsetzungsabkommen ab. In diesen Umsetzungsabkommen werden der Betrag zu- gunsten des betreffenden Landes sowie die Zeitspanne der Unterstützung, die Moda- litäten für die Mittelverwaltung und die Ziele der Unterstützung festgehalten. Die zu- ständigen Parlamentskommissionen müssen gemäss Artikel 114 Asylgesetz vor Abschluss der Umsetzungsabkommen konsultiert werden.

Wird ein Partnerstaat sowohl aus dem Verpflichtungskredit Migration als auch aus dem Verpflichtungskredit Kohäsion unterstützt, schliesst die Schweiz mit dem Land zwei separate Umsetzungsabkommen ab, eines im Bereich Migration und eines im Bereich Kohäsion, wobei jedes dieser Abkommen unterschiedliche Themenbereiche und Zeiträume abdeckt. Situationsbezogen und bei Bedarf werden wie bisher perso- nelle Ressourcen in den Schweizer Vertretungen in den Partnerstaaten eingesetzt, um die Umsetzung vor Ort eng zu begleiten. Dabei wird auch auf mögliche Synergien mit dem Bereich Kohäsion geachtet. Regelmässige Austausche finden mit Vertreterinnen und Vertretern der EU in den Partnerstaaten statt, um die Komplementarität sicherzu- stellen. Um die bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und den Partnerstaaten zu stärken, ist auch eine gezielte Kommunikation im In- und Ausland in Zusammen- arbeit mit den zuständigen Informationsdiensten des Bundes und Präsenz Schweiz vorzusehen.

Bei ausgewählten Themen soll der Einbezug von Schweizer Expertise weiterhin ge- fördert werden. Zum Beispiel kann im Bereich der Betreuung unbegleiteter minder- jähriger Asylsuchenden Schweizer Expertise für Ausbildungsmassnahmen verwendet werden, wie es im zweiten Schweizer Beitrag der Fall war. Auch Expertenaustausche zu den verschiedenen abgedeckten Themen können vorgesehen werden, wie sie im Rahmen des zweiten Schweizer Beitrags unter anderem zu den Themen Integration und Asylverfahren stattfanden.

Operationelle Umsetzung

Das SEM wird mit der Verwaltung des Verpflichtungskredits Migration und insbe- sondere mit der Mehrjahresplanung, mit der Kontrolle der Umsetzung sowie der Bud- getverwaltung beauftragt. Dabei stützt sich das SEM insbesondere auf die Erfahrun- gen, die bei der Umsetzung des zweiten Schweizer Beitrags gemacht wurden. Die Koordination innerhalb der Bundesverwaltung wird durch die Strukturen des Schwei- zer Beitrags, das heisst die Steuerungsausschüsse Migration und Kohäsion, sicherge- stellt. Der Steuerungsausschuss Migration wird vom SEM geleitet. Darin vertreten sind ausserdem die Abteilung Europa des Staatssekretariats EDA, die DEZA und das

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SECO. Damit wird auch die Kohärenz mit der Europapolitik der Schweiz sicherge- stellt.

Für die Zusammenarbeit spielen die Regierungsstellen in den Partnerstaaten eine Schlüsselrolle, allen voran die jeweilige nationale Koordinationseinheit. Letztere ist für die Gesamtkoordination des Beitrags im Bereich Migration im Partnerstaat zustän- dig und die zentrale Ansprechstelle für die Schweiz. Idealerweise ist diese Einheit auch für die Verwaltung der Mittel aus anderen Unterstützungsfonds der EU und der EFTA/EWR-Mitgliedstaaten sowie gegebenenfalls für die Verwaltung des Verpflich- tungskredits Kohäsion zuständig. Partner zur Umsetzung von Programmen und Pro- jekten können die zuständigen Ministerien, zentrale, regionale und lokale Migrations- behörden, internationale Organisationen, NGO und akademische Einrichtungen sein. Auf Schweizer Seite fliesst das Fachwissen der zuständigen Stellen des Bundes und allenfalls der Kantone ein.

Die Finanzierung der Programme wird wie bis anhin über eine zentrale Zahlstelle im Partnerstaat abgewickelt werden. Die Zahlungsabwicklung in der Schweiz erfolgt über die Schweizerische Nationalbank. Im Prinzip soll sich der Partnerstaat mit min- destens 15 % der Kosten beteiligen. Je nach Finanzkraft des Partners oder Kontext können andere Kofinanzierungssätze zur Anwendung kommen. Alle Programme wer- den durch ein Audit geprüft. Zudem können sie von der Schweiz jederzeit einem zu- sätzlichen Prüfverfahren unterzogen werden.

Für die Verwaltung des Rapid Response Fund ist ausschliesslich das SEM zuständig; es identifiziert und wählt die Projekte aus und steht in direktem Kontakt mit den Part- nern vor Ort. Um eine rasche Umsetzung zu gewährleisten, werden direkt zwischen dem SEM und hauptsächlich internationalen, nichtstaatlichen Organisationen oder akademischen Einrichtungen Projektabkommen abgeschlossen, unter Einhaltung der Finanzkompetenzen, die in der Asylverordnung 2 vom 11. August 1999534 über Fi- nanzierungsfragen definiert sind.

Neben den erwähnten Formen der Umsetzung soll auch die Möglichkeit in Betracht gezogen werden, mit einem Teilbetrag des Verpflichtungskredits Migration einen fi- nanziellen Beitrag an Finanzierungsinstrumente zu leisten, die ähnliche Ziele verfol- gen. Sofern hierfür Anpassungen im Asylgesetz nötig wären, würden diese im Rah- men eines separaten Gesetzgebungsverfahrens vorgenommen werden.

Wenn die für die Jahresprogramme vorgesehenen Finanzmittel nicht ausgeschöpft werden, können sie dem Rapid Response Fund neu zugewiesen oder an bestehende Finanzierungsinstrumente ausbezahlt werden.

Zeitliche Dimension

Die Umsetzung des Schweizer Beitrags im Migrationsbereich muss genügend Spiel- raum vorsehen, damit auf kurzfristige Schwankungen der Migrationsbewegungen und Änderungen der Migrationsrouten reagiert werden kann, und gleichzeitig eine effizi- ente Verwendung der Mittel ermöglichen. Daher wird der Verpflichtungskredit mit

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zwei Mehrjahresprogrammen umgesetzt, die einen Zeitraum von rund fünf Jahren um- fassen. Die beiden Phasen können sich für einen begrenzten Zeitraum überschneiden. Die Partnerstaaten sowie die unterstützten Themenbereiche werden im Laufe der vor- bereitenden Planungsphase des jeweiligen Mehrjahresprogramms festgelegt.

Der Rapid Response Fund und allfällige Beiträge an Finanzierungsinstrumente kön- nen während der gesamten Umsetzungsperiode des Verpflichtungskredits Migration verwendet werden. Sie sollen kurzfristige Bedürfnisse im Migrationsbereich abde- cken und ergänzen die bilateralen Programme, die längerfristig angelegt sind.

Geografische Dimension

Die Partnerstaaten im Migrationsbereich werden anhand von Kriterien ausgewählt, die insbesondere das Ausmass der Migrationsbewegungen und die strukturellen De- fizite, mit denen diese Staaten konfrontiert sind, widerspiegeln. Auch Aspekte im Zu- sammenhang mit der Wirtschaftstätigkeit in den betroffenen Staaten sowie mögliche allgemeine Auswirkungen der Migrationssituation im Partnerstaat auf die Schweiz werden berücksichtigt. Auch die Erfahrungen bei der Umsetzung des zweiten Schwei- zer Beitrags sowie politische Erwägungen können einen Einfluss haben. Anhand die- ser Kriterien führt das SEM Vorgespräche mit potenziellen Partnerstaaten, um deren Bedürfnisse im Migrationsbereich und ihr Interesse an einer Zusammenarbeit mit der Schweiz zu ermitteln. Dazu kann auch ein Austausch mit internationalen Organisati- onen, NGO oder akademischen Einrichtungen beitragen.

Welche Länder für das jeweilige Mehrjahresprogramm ausgewählt werden, hängt von der Analyse der genannten Aspekte sowie von den Vorgesprächen ab. Zu den vorge- schlagenen Partnerstaaten wird der Steuerungsausschuss Migration konsultiert. Auf der Grundlage der Stellungnahmen entscheidet schliesslich das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), mit welchen Partnerstaaten Verhandlungen aufge- nommen werden sollen. Die im jeweiligen Mehrjahresprogramm vorgesehenen Ge- samtmittel werden entsprechend der Analyse der genannten Kriterien auf die Emp- fängerländer aufgeteilt. Darüber hinaus spielt auch die Art der geplanten Projekte und Programme eine Rolle. Massnahmen im Bereich der Infrastruktur beispielsweise sind in der Regel teurer als Massnahmen im Bereich der Integration. 2.10.9.2.5 Controlling und Evaluation Für bilaterale Kooperationsprogramme im Bereich Migration gelten die gleichen Grundsätze wie für den Bereich Kohäsion (s. Ziff. 2.10.9.1.3). Die Aufgaben, die im Bereich Kohäsion beim SECO und bei der DEZA liegen, fallen hier in die Zuständig- keit des SEM. Die Verwendung der Mittel aus dem Rapid Response Fund und mög- liche Zahlungen an Finanzierungsinstrumente werden grundsätzlich ebenfalls evalu- iert. Dabei sollen auch Evaluationen, die andere Stellen durchführen, genutzt werden. Das SEM überwacht jedes Projekt und kontrolliert die Mittelverwendung sowie die Umsetzung. Ausserdem sind für die Projekte Audits und Evaluationen sowie Monito- ring-Besuche vorgesehen. Letztere finden auf der Grundlage einer Risikoanalyse statt und sollen eine effiziente Mittelverwendung sicherstellen.

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2.10.9.2.6 Ressourcen Die finanziellen und personellen Auswirkungen, die sich aus diesem Verpflichtungs- kredit ergeben, werden in Ziffer 2.10.10.1.1 dargestellt. Da die Schweiz die Umset- zung durch die Partnerstaaten eng und umfassend begleiten will, fallen entsprechende Personalkosten und anderweitige Eigenmittel unter anderem für die notwendige Risi- kokontrolle und die Qualitätssicherung an. Weitere Ressourcen sind nötig für die Vor- bereitung und Begleitung jener Unterstützungsmassnahmen, welche direkt von der Schweiz umgesetzt werden. Diese Ressourcenaufwendungen entsprechen dem Ver- handlungsergebnis. Im Beitragsabkommen wurden auch für den Bereich Migration maximal 5 % des für diesen Bereich vorgesehenen Betrags vereinbart (Anhang II, Ziff. 6). Basierend auf den Erfahrungswerten sollen bei der Umsetzung Skaleneffekte erzielt und die Gemeinkosten so tief wie möglich gehalten werden.

2.10.9.3 Verpflichtungskredit für die einmalige zusätzliche

finanzielle Verpflichtung Die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung ist aufgeteilt in eine Phase vor und eine Phase nach dem Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz– EU. Für die Periode von Ende 2024 bis zum Inkrafttreten des Stabilisierungsteils leis- tet die Schweiz eine einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung von 130 Millio- nen Franken pro Jahr. Ab Inkrafttreten des Stabilisierungsteils bis Ende 2029 beläuft sich die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung auf 350 Millionen Franken pro Jahr. Mit der Annahme, dass das Paket Schweiz–EU frühestens am 1. Januar 2028 in Kraft tritt, beträgt die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung maximal

1090 Millionen Franken. Bei einem Inkrafttreten ab dem 31. Dezember 2029 würde

die zusätzliche finanzielle Verpflichtung 650 Millionen Franken betragen. Der vorlie- gende Bundesbeschluss über den Verpflichtungskredit für die zusätzliche finanzielle Verpflichtung enthält den Betrag, der bei einem Inkrafttreten am 1. Januar 2028 zu leisten wäre, abzüglich der 5 % Eigenmittel und der 2 %, die für den SEPF bestimmt sind. Der Verpflichtungskredit wird, abhängig vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU, nicht voll ausgeschöpft werden.

Die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung wird parallel zum ersten Beitrag unter dem Beitragsabkommen umgesetzt und beschränkt sich auf den Bereich Kohä- sion. Die Ausführungen in Ziffer 2.10.9.1 zum Verpflichtungskredit Kohäsion gelten auch für die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung. Da beide Verpflich- tungskredite im Bereich Kohäsion umgesetzt werden, ist eine begrenzte Durchlässig- keit von maximal 100 Millionen Franken zwischen diesen vorgesehen. Dies verein- facht die Operationalisierung der Programme und Projekte und deren finanzadministrative Abwicklung.

2.10.10 Auswirkungen des Paketelements

Die Verstetigung des Schweizer Beitrags ist ein wichtiger Teil des Pakets Schweiz– EU und war für die EU die Voraussetzung für einen erfolgreichen Abschluss. Der Beitrag zur Stärkung der wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion in Europa ermög- licht es der Schweiz zugleich, ihre bilateralen Beziehungen zu den wirtschaftlich

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schwächeren sowie den von anderen wichtigen gemeinsamen Herausforderungen (z. B. Migration) betroffenen Mitgliedstaaten zu festigen.

2.10.10.1 Auswirkungen auf den Bund

Der Schweizer Beitrag besteht aus nichtrückzahlbaren Beiträgen. Mit der Verpflich- tung, ab 2030 regelmässig und lückenlos einen solchen Beitrag zu leisten, erhöhen sich die Ausgaben des Bundes. Für die Verwaltung und Kontrolle der Mittel werden personelle und administrative Kosten anfallen. Dieser für die Umsetzung notwendige Eigenaufwand ist Teil des Gesamtbeitrags der Schweizer Beiträge und fällt entspre- chend nicht zusätzlich an. 2.10.10.1.1 Finanzielle Auswirkungen Die Ausgaben für den Bund in der Umsetzungsperiode 2030–2039 setzen sich zusam- men aus dem ersten Beitrag von 350 Millionen Franken pro Jahr für die Beitragsperi- ode 2030–2036 (d. h. insgesamt 2450 Mio. CHF) und der einmaligen zusätzlichen fi- nanziellen Verpflichtung, die sich auf 130 Millionen Franken pro Jahr bis zum Inkrafttreten des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU und danach auf 350 Mil- lionen Franken pro Jahr bis Ende 2029 beläuft (d. h. bei einem Inkrafttreten auf An- fang 2028 ein Maximalbetrag von insgesamt 1090 Mio. CHF für den Zeitraum von Ende 2024–Ende 2029). Den Gesamtbeträgen angerechnet wird der Personal- und Sachaufwand der Bundesverwaltung von maximal 5 %, der für die Umsetzung der Programme und Projekte notwendig ist, sowie die Mittel für den SEPF von maximal

2 %. Der Eigenaufwand und die Mittel des SEPF müssen nicht zwingend voll ausge-

schöpft werden. Sie eignen sich jedoch nicht für Sparmassnahmen, da gegenüber der EU beziehungsweise den Partnerstaaten der vereinbarte Gesamtbetrag des jeweiligen Beitrags geleistet werden muss.

Der erste Beitrag setzt sich aus einem Beitrag an die Kohäsion und einem Beitrag an die Bewältigung wichtiger gemeinsamer Herausforderungen im Bereich der Migra- tion zusammen. Die dafür beantragten Verpflichtungskredite Kohäsion und Migration sollen eine Beitragsperiode von sieben Jahren abdecken (2030–2036). Aufgrund der längeren Umsetzungsperiode wird sich die Auszahlungsdauer auf zehn Jahre erstre- cken (2030–2039). Der Verpflichtungskredit für die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung (referenziert auf Ende 2024–Ende 2029) wird ab 2030 ebenfalls über zehn Jahre umgesetzt und ausbezahlt.

Die Auszahlungen aus den entsprechenden Verpflichtungskrediten sind ab 2030 im jeweiligen Budget und Finanzplan einzustellen. Es ist vorgesehen, dass das EDA (DEZA) und das WBF (SECO) den Verpflichtungskredit Kohäsion sowie den Ver- pflichtungskredit für die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung je zur Hälfte bewirtschaften. Der Verpflichtungskredit Migration wird dem EJPD (SEM) zugeteilt.

Im Bereich Kohäsion werden die Finanzmittel gemäss dem im Beitragsabkommen vorgesehenen Verteilschlüssel auf die ausgewählten Partnerstaaten aufgeteilt. Im Be- reich Migration wird sich die Zuteilung der Finanzmittel des Verpflichtungskredits auf die einzelnen EU-Mitgliedstaaten gemäss den vorgesehenen zwei Mehrjahrespro- grammen ergeben.

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Wie bis anhin beim Erweiterungsbeitrag und dem zweiten Schweizer Beitrag werden die Mittel in Franken verpflichtet und ausbezahlt, sodass die Schweiz während der Umsetzung des jeweiligen Beitrags kein Wechselkursrisiko trägt.

Die für den Eigenaufwand (5 %) und den SEPF (2 %) im Beitragsabkommen verein- barten Mittel von insgesamt 7 % sind nicht Teil der drei Verpflichtungskredite. Sie werden dem Parlament jeweils mit der Botschaft zum Voranschlag zur Genehmigung unterbreitet.

Der Schweizer Beitrag kann gemäss den Regeln der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) nicht an die öffentliche Entwicklungs- hilfe der Schweiz angerechnet werden.

Tabelle 2.10.10.1.1 (1): Erster Schweizer Beitrag – Auszahlungsplanung 2030–

2039 (indikativ)

(in Mio. CHF) 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 Total

VK Kohäsion 10 50 50 100 150 200 350 400 400 295,08 2005,08

– davon DEZA 5 25 25 50 75 100 175 200 200 147,54 1002,54

– davon SECO 5 25 25 50 75 100 175 200 200 147,54 1002,54

VK Migration 3 5 20 35 40 45 40 40 25 20,42 273,42

Swiss Exper- tise and Part- nership Fund (2 %) 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 49,00

Eigenaufwand (5 %) 122,50

Erster Schweizer Beitrag - Total 2450

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Tabelle 2.10.10.1.1 (2): Einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung – Aus- zahlungsplanung 2030–2039 (indikativ)

(in Mio. CHF) 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 Total

VK einm. zus. fin. Verpflich- tung 20 40 60 80 120 150 150 150 150 93,70 1013,70

– davon DEZA 10 20 30 40 60 75 75 75 75 46,85 506,85

– davon SECO 10 20 30 40 60 75 75 75 75 46,85 506,85

Swiss Exper- tise and Part- nership Fund (2 %) 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 2,18 21,80

Eigenaufwand (5 %) 54,50

Einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung - Total 1090

Die im Verpflichtungskredit «einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung» einge- stellten Mittel entsprechen einem Maximalbetrag. Falls das Paket Schweiz–EU statt am 1. Januar 2028 erst Anfang 2030 in Kraft treten würde, liegen die Auszahlungen in den Jahren 2030–2039 insgesamt 440 Millionen Franken (d. h. durchschnittlich

44 Mio. CHF pro Jahr) tiefer.

2.10.10.1.2 Personelle Auswirkungen Im Beitragsabkommen wurde mit der EU vereinbart, dass die für die Umsetzung des Schweizer Beitrags nötigen Mittel Teil des Gesamtbetrags sind. Für den ersten Beitrag wurde festgehalten, dass der Schweiz hierfür maximal 5 % des Betrags zur Verfügung stehen. Dasselbe gilt für die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung. Die Schweiz kann diese Mittel von insgesamt maximal 177 Millionen Franken entspre- chend bis 2039 für Personal- und Sachaufwand einsetzen, ohne dass ihr dadurch zu- sätzliche Kosten entstehen. Der Eigenaufwand für die einmalige zusätzliche finanzi- elle Verpflichtung könnte, abhängig vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU bis zu 22 Millionen Franken tiefer aus- fallen.

Um mit der Umsetzung ab 2030 beginnen zu können, müssen bereits ab Inkrafttreten des Beitragsabkommens Vorbereitungen getroffen werden. Im Zeitraum 2029–2039 werden daher durchschnittlich rund 13,5 Millionen Franken pro Jahr für den Aufwand für Personal in der Schweiz und in den Schweizer Vertretungen einschliesslich des Lokalpersonals (s. Tabelle 2.10.10.1.2 [1]) benötigt. Es werden damit die bestehenden und zum Teil neuen Stellen (VZÄ bisher: 21,2 in Bern, 27,6 vor Ort, VZÄ zusätzlich: 25–30) unter anderem in den Schweizer Vertretungen finanziert, da der Umsetzungs-

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aufwand für die Beiträge aufgrund des substanziell höheren Finanzvolumens vergli- chen mit dem zweiten Schweizer Beitrag deutlich ansteigt. Das Personal in der Schweiz ist hauptsächlich für die strategische und finanzielle Steuerung, die Festle- gung der Vorgaben und Standards, die Kontrolle der operationellen und finanzadmi- nistrativen Umsetzung sowie Koordinationsaufgaben in der Schweiz verantwortlich. Das Personal in den Schweizer Vertretungen ist für die Umsetzung und insbesondere die Überwachung des Programms verantwortlich.

Die Erfahrungen aus den bisherigen Beiträgen haben gezeigt, dass insbesondere für die Begleitung in den strukturschwächeren Ländern, in denen die inländischen Um- setzungskapazitäten unzureichend sind, zusätzliche personelle Ressourcen bereitge- stellt werden müssen. Zwar lassen sich Effizienzgewinne erzielen, indem auf erprobte Prozesse und Systeme zurückgegriffen wird, und in beschränktem Masse können Ska- leneffekte beim Design der Programme sowie bei der Replikation von «One size fits all»-Massnahmen genutzt werden. Es wird auch angestrebt, grössere Programme zu unterstützen, wie das Städteprogramm in Polen unter dem zweiten Schweizer Beitrag, jedoch ist dieser Ansatz nicht in allen Fällen möglich. Die Erhöhung der eingesetzten Mittel in der Periode 2030–2036 macht indessen einen erhöhten Bedarf für die Um- setzungsunterstützung sowie namentlich auch die Qualitätskontrolle und das Risiko- management (gerade in Bezug auf die Korruptionsgefahren) notwendig. Der perso- nelle Aufwand wird damit anteilsmässig aber deutlich weniger stark ansteigen als das für die Beiträge ab 2030 eingesetzte Finanzvolumen.

Eine präzise Ressourcenaufstellung ist zum heutigen Zeitpunkt nicht möglich, da we- der die genaue Anzahl der begünstigten EU-Mitgliedstaaten noch die detaillierte the- matische und sektorielle Ausrichtung der Beiträge feststehen. Neben dem Personal- aufwand müssen mit diesen 5 % auch der Sach- und Betriebsaufwand gedeckt werden. Darin werden unter anderem auch Kosten für ein neues digitales Managementsystem sowie die Kosten für die Büros in den Aussenstellen enthalten sein. Schon jetzt ist absehbar, dass der Eigenaufwand von 5 % für den zweiten Schweizer Beitrag knapp bemessen war.

Ab Inkrafttreten werden die Mittel für die Umsetzung des Schweizer Beitrags in den jeweiligen Globalbudgets von EDA (DEZA), WBF (SECO) und EJPD (SEM) einge- stellt. Bei der Mittelaufteilung pro Jahr handelt es sich um Schätzungen, die jährlich im Rahmen des jeweiligen Budgetprozesses dem aktuellen Stand der Planung ange- passt und vom Parlament genehmigt werden müssen.

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Tabelle 2.10.10.1.2 (1): Schweizer Beitrag – Indikativer Eigenaufwand (in Mio. CHF) Total 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 29-39

DEZA Personalaufwand 3 7 7 7 7 7 7 7 6,1 6 5 69,1

Sach- und Be- 1,6 1,6 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12,2 triebsaufwand

Total Eigenaufwand 4,6 8,6 8 8 8 8 8 8 7,1 7 6 81,3 DEZA

SECO Personalaufwand 3 7 7 7 7 7 7 6,8 6 6 5 68,8

Sach- und Be- 1,6 1,6 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12,2 triebsaufwand

Total Eigenaufwand 4,6 8,6 8 8 8 8 8 7,8 7 7 6 81 SECO

SEM Personalaufwand 0,5 0,7 0,9 0,9 1,4 1,4 1,6 1,6 1,6 1,4 1 13

Sach- und Be- 0,25 0,25 0,15 0,15 0,14 0,14 0,14 0,14 0,14 0,1 0,1 1,7 triebsaufwand

Total Eigenaufwand 0,75 0,95 1,05 1,05 1,54 1,54 1,74 1,74 1,74 1,5 1,1 14,7 SEM

Total Eigenaufwand 9,95 18,15 17,05 17,05 17,54 17,54 17,74 17,54 15,84 15,5 13,1 177

2.10.10.1.3 Auswirkungen auf die Aussenpolitik Der Schweizer Beitrag ist ein zentrales Element der Beziehungen Schweiz-EU und damit der Europapolitik der Schweiz. Die Erfahrungen mit dem zweiten Beitrag und dem Erweiterungsbeitrag zeigen, dass mit dessen Planung und Umsetzung die Bezie- hungen der Schweiz zu den Partnerstaaten in politischer, wirtschaftlicher und institu- tioneller Hinsicht gestärkt werden. Das Ansehen der Schweiz wird durch den bilate- ralen Austausch und die Resultate der unterstützten Programme gefördert. Bei ministeriellen Besuchen und in politischen Konsultationen in den Partnerstaaten ist der Beitrag ein wichtiges Thema. Die Partnerschaften mit Schweizer Institutionen (Bundesstellen, Kantone, Städte, Gemeinden, öffentliche Institutionen, NGO, Sozial- partner) stärkt die Vernetzung und den Austausch von Erfahrungen und Wissen zum Nutzen der Partnerstaaten und der Schweiz. Damit wird die Beziehung zu den Part- nerstaaten auf diversen Ebenen der Verwaltung und der Zivilgesellschaft gestärkt. Auch für Schweizer Unternehmen, die im Rahmen des Beitrags erfolgreich Projekte durchführen, eröffnen sich neue Möglichkeiten in den Partnerstaaten.

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2.10.10.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Der Vollzug der vorgeschlagenen Bundesbeschlüsse obliegt ausschliesslich dem Bund und hat keine finanziellen oder personellen Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden. Die mit der Umsetzung beauftragten Ämter können im Rahmen der Um- setzung des Schweizer Beitrags mit Kantonen und Gemeinden zusammenarbeiten.

2.10.10.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Der erste Schweizer Beitrag 2030–2036 und die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung haben direkte und indirekte Auswirkungen auf die schweizerische Volkswirtschaft, wie bereits der Erweiterungsbeitrag und der zweite Schweizer Bei- trag. Die EU hat mit einem Anteil von rund 59 % am Schweizer Warenhandel die mit Abstand wichtigste Stellung.535 Der verstetigte Beitrag trägt als substanzieller Teil des Pakets Schweiz–EU dazu bei, die Binnenmarktbeteiligung der Schweiz abzusichern. Das Paket baut diese in zusätzlichen Sektoren aus, sodass Schweizer Unternehmen von einem weitgehend freien Zugang zum EU-Binnenmarkt profitieren.

Der Schweizer Beitrag stärkt die Präsenz und Sichtbarkeit der Schweiz in den Part- nerstaaten und trägt dazu bei, neue Kontakte aufzubauen und engere Wirtschaftsbe- ziehungen zu knüpfen. Ferner kann sich die Zusammenarbeit beim Wissens- und Er- fahrungsaustausch auch positiv auf die Produktivitätsentwicklung in den Partnerstaaten und in der Schweiz auswirken. Schliesslich trägt der Schweizer Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung dieser Länder bei, indem die institutionellen Rah- menbedingungen und die Rechtssicherheit gefördert werden. Eine dadurch verbes- serte wirtschaftliche Entwicklung in diesen Ländern kommt auch der Schweizer Wirt- schaft in Form von attraktiveren Absatzmärkten und Investitionsmöglichkeiten zugute.

Neben der direkten und der indirekten Auftragsvergabe an Schweizer Unternehmen im Rahmen des Schweizer Beitrags dürften für Schweizer Unternehmen insbesondere die öffentlichen Ausschreibungen in der EU, die aus den EU-Struktur- und Kohäsi- onsprogrammen finanziert werden, wirtschaftlich interessant sein. Für die laufende Kohäsionsperiode 2021–2027 sind dafür in der EU rund 392 Milliarden Euro vorge- sehen. Aufgrund der stärkeren Präsenz von Schweizer Unternehmen auf den Märkten in den Partnerstaaten, auch dank der Schweizer Beiträge, werden deren Chancen er- höht, sich bei der Auftragsvergabe aus EU-finanzierten Projekten erfolgreich zu posi- tionieren.

2.10.10.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Der Schweizer Beitrag fördert den Zusammenhalt, die Stabilität und den Wohlstand in Europa und hat damit auch positive Auswirkungen auf die gesamte Schweizer Ge- sellschaft. Neue Kontakte werden durch diverse Institutionen wie Universitäten und

535 Abrufbar unter www.eda.admin.ch/europa > Publikationen > Schweiz-EU in Zahlen (basie- rend auf Total 1, ohne Gold, 2023)

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NGO geknüpft, was zu einem besseren gegenseitigen Verständnis und neuen Mög- lichkeiten für eine langfristige Zusammenarbeit führt.

2.10.10.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Mit dem Schweizer Beitrag werden zahlreiche Projekte unterstützt, die den Schutz der Umwelt zum Ziel haben, so in den Bereichen Energie und Klimaschutz, Wasser und Luftqualität, biologische Vielfalt und nachhaltige Abfall- und Ressourcenbewirt- schaftung (s. u. a. Ausführungen zu den Schwerpunkten «ökologischer Wandel» und «nachhaltige und inklusive wirtschaftliche Entwicklung» unter Ziff. 2.10.9.1.1). Bei der Umsetzung sämtlicher Programme und Projekte achten die Schweiz und die Part- nerstaaten darauf, dass sich aufgrund ihrer Massnahmen positive Wirkungen auf die Umwelt ergeben und negative Folgen vermieden werden.

2.10.11 Rechtliche Aspekte des Paketelements

2.10.11.1 Verfassungsmässigkeit des Abkommens

Das Beitragsabkommen stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Nach Artikel 166 Absatz 2 BV ist die Bundesversammlung für die Genehmigung völker- rechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 des Parla- mentsgesetzes vom 13. Dezember 2002536 und Art. 7a Abs. 1 RVOG).

Beim vorliegenden Abkommen handelt es sich nicht um einen völkerrechtlichen Ver- trag, für dessen selbstständigen Abschluss der Bundesrat aufgrund eines Gesetzes oder eines von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrags er- mächtigt ist. Es handelt sich auch nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag von be- schränkter Tragweite nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG. Zudem erfordert die Umset- zung des Abkommens den Erlass eines Bundesgesetzes. Das Beitragsabkommen ist folglich der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten.

2.10.11.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung

Kohäsionsbeitragsgesetz

Der Entwurf zum Kohäsionsbeitragsgesetz regelt Massnahmen der Schweizer Aus- senpolitik und stützt sich sowohl auf das Beitragsabkommen als auch auf Artikel 54 Absatz 1 BV, laut dem die auswärtigen Angelegenheiten Sache des Bundes sind.

Verpflichtungskredit Kohäsion

Die Zuständigkeit des Parlaments für den Kreditbeschluss stützt sich auf Artikel 167 BV. Nach Artikel 4 des mit dieser Vorlage ebenfalls vorgelegten Kohäsionsbeitrags-

536 SR 171.10

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gesetzes (s. Ziff. 2.10.8) werden die Mittel als Verpflichtungskredite für jeweils meh- rere Jahre bewilligt. Die gesetzlichen Grundlagen für die Ausrichtung der Subventio- nen sind das Beitragsabkommen sowie Artikel 2 des genannten Bundesgesetzes.

Verpflichtungskredit Migration

Die Zuständigkeit der Bundesversammlung für den Kreditbeschluss stützt sich eben- falls auf Artikel 167 BV.

Die materiellen gesetzlichen Grundlagen für die Ausrichtung der Subventionen im Migrationsbereich sind das Beitragsabkommen und das Asylgesetz (Art. 91 Abs. 7 AsylG in Verbindung mit Art. 113 AsylG sowie Art. 51 der Asylverordnung 2 und Art. 93 Abs. 1 Bst. c und Abs. 2 AsylG).

Verpflichtungskredit für die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung

Wie beim Verpflichtungskredit Kohäsion stützt sich die Zuständigkeit der Bundes- versammlung für den Kreditbeschluss auch beim Verpflichtungskredit für die einma- lige zusätzliche finanzielle Verpflichtung auf Artikel 167 BV sowie auf Artikel 4 des neuen Kohäsionsbeitragsgesetzes. Die gesetzlichen Grundlagen für die Ausrichtung der Subventionen sind das Beitragsabkommen sowie Artikel 2 des genannten Bun- desgesetzes.

2.10.11.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Das Beitragsabkommen, das Kohäsionsbeitragsgesetz und die beantragten Verpflich- tungskredite sind mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

2.10.11.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Ver- träge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Ar- tikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002 sind unter recht- setzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständig- keiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel

164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten. Die

Umsetzung des Abkommens erfordert die Verabschiedung eines Bundesgesetzes. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens untersteht deshalb dem fa- kultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV. Zur Frage der Bündelung der Umsetzungsgesetzgebung, siehe Ziffer 4.2.2.

2.10.11.5 Vorläufige Anwendung

Es ist keine vorläufige Anwendung des Beitragsabkommens vorgesehen.

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2.10.11.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

2.10.11.6.1 Unterstellung unter die Ausgabenbremse Gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV bedürfen Artikel 1 des Verpflichtungs- kredits Kohäsion, Artikel 1 des Verpflichtungskredits Migration sowie Artikel 1 des Verpflichtungskredits für die einmalige zusätzliche finanzielle Verpflichtung der Zu- stimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte, da diese jeweils eine neue einma- lige Ausgabe von mehr als 20 Millionen Franken nach sich ziehen. 2.10.11.6.2 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes In seinem Subventionsbericht 2008 legte der Bundesrat fest, dass in allen Botschaften zur Schaffung oder Revision von Rechtsgrundlagen für Subventionen wie auch in Botschaften zur Erneuerung von Kreditbeschlüssen und Zahlungsrahmen in einem se- paraten Kapitel zwingend über die Einhaltung der Grundsätze gemäss dem Subventi- onsgesetz Bericht erstattet werden soll. Die drei vorgelegten Verpflichtungskredite stehen im Einklang mit dem Subventionsgesetz.

Bedeutung der Subvention für die vom Bund angestrebten Ziele: Begründung, Ausge- staltung und finanzieller Umfang

Die Beiträge an ausgewählte EU-Mitgliedstaaten beruhen auf dem Beitragsabkom- men, dem neuen Kohäsionsbeitragsgesetz sowie dem Asylgesetz und sind in der Schweizer Aussen- und Aussenwirtschaftspolitik verankert. Die ausführliche Begrün- dung, die Ausgestaltung und der finanzielle Umfang sind in Ziffer 2.10.9 beschrieben. Die Zuständigkeit für die Zusammenarbeit mit ausgewählten EU-Mitgliedstaaten liegt beim Bund. Der Bund kann jedoch mit Kantonen oder Gemeinden zusammenarbeiten.

Materielle und finanzielle Steuerung der Subvention

Die materielle Steuerung der eingesetzten Mittel erfolgt ergebnisorientiert. Diese Er- gebnisorientierung dient in allen Phasen (Planung, Umsetzung, Überwachung) der je- weiligen Projekte der Verbesserung der Situation für die Zielgruppen. Die Vergabe von Beiträgen basiert auf klar formulierten Zielen, deren Verwirklichung mit Moni- toring- und Controlling- sowie Evaluationsinstrumenten überwacht wird. Die materi- elle Steuerung der Mittel wird in Ziffer 2.10.9.1.3 und Ziffer 2.10.9.2.5 erläutert. Im Normalfall leisten die Partnerstaaten eine Kofinanzierung und finanzieren alle Kosten vor. Mittels Rückerstattungsgesuchen und basierend auf Fortschrittsberichten (und Kontrollen) werden die Gelder für den Schweizer Teil zurückbezahlt. Das Gesamtvo- lumen der Verpflichtungen und die Mittelverteilung sind in Ziffer 2.10.10.1.1 darge- stellt.

Verfahren der Beitragsgewährung In der Verordnung zum neuen Kohäsionsbeitragsgesetz sollen die Finanzkompeten- zen und die Kontrolle der Mittelverwendung festgelegt werden. Die Modalitäten wer- den in den Ziffern zu den Verpflichtungskrediten beschrieben. Die DEZA, das SECO und das SEM haben zudem bereits unter dem zweiten Schweizer Beitrag Ausfüh- rungsbestimmungen für den ergebnisorientierten Einsatz der Mittel festgelegt. Dies

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ist auch künftig vorgesehen. Neben der Subventionsgesetzgebung für die Beitragsge- währung vergeben sämtliche Stellen Mandate gemäss den Bestimmungen des WTO- Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen, des Abkommens mit der EU über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens537, des BöB und der dazugehörigen Verordnung vom 12. Februar 2020. Beim Erwerb von Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen sind die DEZA, das SECO und das SEM abge- sehen von den wirtschaftlichen Aspekten bestrebt, die Einhaltung der Sozial- und Um- weltstandards innerhalb des vorgesehenen Rechtsrahmens zu fördern und somit die wirtschaftliche, soziale und ökologische Nachhaltigkeit in der Schweiz und den Part- nerstaaten zu stärken.

Befristung und degressive Ausgestaltung der Subvention

Das Beitragsabkommen sieht regelmässige Schweizer Beiträge vor. Entsprechend ist auch das neue Kohäsionsbeitragsgesetz zeitlich nicht begrenzt. Die einzelnen Schwei- zer Beiträge sind aber weiterhin befristet und werden regelmässig neu zugesprochen. Die Beiträge sind grundsätzlich nicht degressiv ausgestaltet (s. Ziff. 2.10.5.3). 2.10.11.6.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen Die Vorlage beinhaltet keine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen.

2.10.11.7 Datenschutz

Der Datenschutz ist von der Vorlage nicht betroffen. Die Umsetzung des Schweizer Beitrags erfolgt gemäss den in der Schweiz und in den Partnerstaaten anwendbaren Vorschriften. Die Erläuterungen betreffend das Schiedsgericht unter Ziffer 2.1.8.6 gelten auch für das Beitragsabkommen.

537 SR 0.172.052.68

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2.11 Strom

2.11.1 Zusammenfassung

Die Schweiz ist über 41 grenzüberschreitenden Stromleitungen mit dem europäischen Stromsystem verbunden. Sie ist aber nicht Teil des EU-Strombinnenmarktes, weshalb die dessen harmonisierte Marktregeln bisher für die Schweiz nicht gelten. Dadurch stösst die Kooperation der Schweiz mit der EU und den Nachbarstaaten an Grenzen. Dies beeinträchtigt den Austausch und Handel von Strom und insbesondere die Ver- fügbarkeit der Grenzkapazitäten zum Import von Strom. Ebenso erschwert es den si- cheren Betrieb der Stromnetze. Beides führt zu höheren Kosten und Risiken, die von 538 der Stromwirtschaft und den Netzbetreibern respektive den Endverbrauchern* ge- tragen werden müssen. Gleichzeitig steht die Stromversorgung in ganz Europa auf- grund der Dekarbonisierung, des Kernenergieausstiegs in gewissen Staaten und der Elektrifizierung des Energiesystems vor grossen Herausforderungen. Die grenzüber- schreitenden Stromflüsse in Europa werden dadurch künftig stark steigen. Dies wird die Herausforderungen der Schweiz aufgrund der fehlenden Einbindung in den Strom- binnenmarkt verschärfen. Das Stromabkommen wurde im Rahmen der Weiterentwicklung des bilateralen Wegs ausgehandelt. Es ermöglicht im Bereich des Stromhandels Schweizer Akteuren eine hindernisfreie Teilnahme und gleichberechtigte Handelsbedingungen im Strombin- nenmarkt, stärkt die Versorgungssicherheit der Schweiz im Fall von Energieknapp- heit, und gewährleistet die Netzstabilität durch eine bessere Planbarkeit der Strom- flüsse als Folge der mit dem Abkommen verbrieften europäischen Kooperation. Das Stromabkommen sichert die Einbindung der Schweiz ins europäische Stromsystem völkerrechtlich ab. Schweizer Behörden und Organisationen können künftig in euro- päischen Gremien mitarbeiten und die Weiterentwicklung des Strombinnenmarktes mitgestalten. Das Stromabkommen umfasst die Produktion, den Handel, die Übertragung und den Vertrieb von Strom und damit direkt verbundene Bereiche wie erneuerbare Energien. Das Abkommen umfasst weder den Verbrauch von Strom, noch andere nicht-erneu- erbare Energieträger (Erdgas, Ölprodukte) oder den Bereich (Gebäude)Energieeffizi- enz. Mit dem Stromabkommen übernimmt die Schweiz weitgehend die Regeln des EU-Strombinnenmarktes insbesondere hinsichtlich Marktregulierung, Netzen, Ver- sorgungssicherheit und teilweise auch für erneuerbare Energien. Das Stromabkom- men mit der EU ist ein neues Binnenmarktabkommen für die Schweiz. Deshalb bein- haltet es auch institutionelle Regeln (u.a. dynamische Rechtsübernahme, Überwachung, Streitbeilegung) sowie eine Teilnahme der Schweiz am EU- Rechtssetzungsprozess, dem sogenannten Decision Shaping. Zudem enthält es auch Regeln über staatliche Beihilfen im Geltungsbereich des Abkommens. Wo innenpolitisch notwendig und im Interesse der Schweiz wurden im Stromabkom- men spezifische Ausnahmen und Präzisierungen ausgehandelt. So hat die Schweiz beispielsweise das Recht, die Strommarktöffnung mit einer regulierten Grundversor- gung und regulierten Stromtarifen zu flankieren. Haushaltskunden und kleinere Un- ternehmen mit einem Jahresverbrauch bis 50 MWh pro Verbrauchsstätte können ihren

538 Die mit einem Sternchen versehenen Begriffe werden im Glossar erklärt.

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Stromanbieter frei wählen oder in einer regulierten Grundversorgung - die weitgehend identisch mit dem heutigen Modell ist - verbleiben respektive in diese zurückkehren. Das Stromabkommen enthält keine Vorgaben zum Eigentum an Anlagen zur Produk- tion, Übertragung und Vertrieb von Strom. Das heisst Verteilnetzbetreiber können trotz den zusätzlichen Vorgaben zur Entflechtung öffentlich-rechtlich organisiert blei- ben. Der Service public in der Schweiz bleibt auch unter dem Stromabkommen ge- währleitstet. Die Endverbraucher werden durch verschiedene Massnahmen geschützt. Klare Anforderungen an Vertragsinhalte sowie eine Vergleichsplattform und eine Ombudsstelle mit Schlichtungsmöglichkeit sorgen für Transparenz und verhindern Missbrauch. Die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) überwacht den Kleinkundenmarkt. Die Schweiz hat in den Verhandlungen das Recht abgesichert, notwendige Reserven zu erstellen, und sie kann bei der Analyse des Reservebedarfs spezifische Schweizer Eigenheiten berücksichtigen. Diese Flexibilität ist im Abkommen explizit als Aus- nahme von der dynamischen Rechtsübernahme festgehalten. Ebenso kann die Schweiz die Bedingungen für die Nutzung ihrer Energieressourcen inkl. Wasserkraft und ihren Energiemix weiterhin eigenständig festlegen. Das Stromabkommen macht keine Vorgaben zur Vergabe von Konzessionen und dem Wasserzins, die diesbezüg- liche Praxis in der Schweiz wird beibehalten. Die Interessen der Schweiz sind mit dem Stromabkommen vollständig gewahrt. Das Abkommen wird die Versorgungssicherheit und den sicheren Netzbetrieb stärken, den Austausch und Handel mit Strom vereinfachen und einen optimalen Einsatz der fle- xiblen Schweizer Wasserkraft auf den europäischen Märkten ermöglichen. Es wird insgesamt tiefere Strompreise und geringere Kosten der Stromversorgung begünsti- gen, und damit die Wohlfahrtsgewinne steigern sowie den Übergang zu einem klima- neutralen Energiesystem vereinfachen. Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Weiterentwicklungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des Stromabkommens und der dazugehörenden Umsetzungsgesetzgebung.

2.11.2 Ausgangslage

Die Schweiz ist Teil der kontinentaleuropäischen Synchronzone, in welcher das Stromnetz im Verbund und mit einer einheitlichen Frequenz betrieben wird. Die Zu- sammenschaltung der Stromnetze der Schweiz, Deutschlands und Frankreichs im Jahr

1958 am Stern von Laufenburg bildet den Ursprung dieses heute weltweit grössten

Verbundnetzes. Die Schweizer Stromwirtschaft hat die Integration des europäischen Stromsystems unter anderem in der Union for the Co-ordination of Production and Transmission of Electricity (UCPTE, eine Vorgängerorganisation vom Verband Eu- ropäischer Übertragungsnetzbetreiber

ENTSO-E) seit den 1950er Jahren auf privatrechtlicher Basis wesentlich vorangetrie- ben und mitgeprägt. Seit den 1990er Jahren hat die EU den europäischen Strombin- nenmarkt aufgebaut. Damit wurde die privatrechtliche Basis sukzessive durch den EU-Stromacquis ergänzt und teilweise abgelöst. Der EU-Strombinnenmarkt besteht aus den EU-Mitgliedsstaaten und den EWR/EFTA-Staaten. Die Staaten der Energiegemeinschaft Osteuropas (Westbalkan,

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Ukraine, Moldawien) haben sich rechtlich zur Übernahme des EU-Energieacquis in- klusive Strom verpflichtet und sollen künftig in den Strombinnenmarkt integriert wer- den. Im EU-Strombinnenmarkt wird die Stromversorgung nicht mehr national, son- dern gesamteuropäisch mit einheitlichen Marktregeln, Institutionen und einem gemeinsamen Rechtsrahmen optimiert. Da die Schweiz nicht an den Rechtsrahmen gebunden ist, kann die Schweizer Stromwirtschaft nicht am gekoppelten europäischen Strombinnenmarkt mit bedeutenden Handels- und Marktvolumina teilnehmen. So be- lief sich im Jahr 2023 für das Zeitfenster Vortag (Day Ahead) das Marktvolumen auf

1700 Terawattstunden (TWh) und der Umsatz auf 170 Milliarden Euro und für das

Zeitfenster innerhalb des Tages (Intraday) das Marktvolumen auf 166 TWh und der Umsatz auf 15 Milliarden Euro. Auch auf den neu erschaffenen, europäischen Platt- formen für Regelenergie (zum Ausgleich von Netzschwankungen) MARI* und PICASSO* kann die Schweiz nicht teilnehmen. Auf der Plattform TERRE* kann die Schweiz zurzeit noch teilnehmen, diese soll auf Anfang 2026 aber eingestellt werden. Für das Stromsystem und die Strommärkte ist die Berechnung und Allokation der grenzüberschreitenden Kapazitäten von zentraler Bedeutung. Aufgrund der fehlenden rechtlichen Integration muss sich die Swissgrid hier mit einer privatrechtlichen Ko- operation mit den Übertragungsnetzbetreiberinnen* (ÜNB) der Nachbarstaaten behel- fen. Diese Kooperation hat bislang gut funktioniert, sie ist aber völkerrechtlich nicht abgesichert. So konnte die Swissgrid beispielsweise Verträge mit den ÜNB der Ka- pazitätsberechnungsregion Italy North (Italien, Frankreich, Österreich, Slowenien) und CORE (14 EU-Mitgliedsstaaten in West- und Osteuropa) abschliessen. Diese Verträge müssen jedoch jährlich erneuert und von den Regulierungsbehörden der be- troffenen Mitgliedsstaaten genehmigt werden. Die EU plant eine Fusion dieser beiden Regionen zu einer neuen Region Central Europe, womit die Verträge neu ausgehan- delt werden müssten. Ohne Stromabkommen hat die Schweiz keine Rechtssicherheit, dass diese privatrechtliche Kooperation künftig noch funktionieren wird. Die mangelhafte Integration in den Strombinnenmarkt beeinträchtigt die Schweizer Import-, beziehungsweise Exportfähigkeit von Strom und damit die Versorgungssi- cherheit führt in zunehmender Weise zu ungeplanten Stromflüssen im Schweizer Übertragungsnetz*, die das Stromnetz belasten. Die EU und die Schweiz teilen das Ziel von Netto-Null Treibhausgasemissionen bis 2050. Dies erfordert eine weitere Elektrifizierung des Energiesystems, den Ausbau von erneuerbaren Energien und die Abschaltung von konventionellen, steuerbaren Gas- und Kohlekraftwerken. Dadurch werden die grenzüberschreitenden Stromflüsse in Europa bis 2050 voraussichtlich um den Faktor zwei bis drei zunehmen. Dies wird die Problematik der fehlenden Einbin- dung der Schweiz in den europäischen Strombinnenmarkt insbesondere im Bereich der Netzstabilität noch verschärfen.

2.11.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

2.11.3.1 Zielsetzung der Verhandlungen und Verhandlungsmandat

Das Stromabkommen zielt darauf ab, die ungehinderte Teilnahme der Schweiz am europäischen Strombinnenmarkt zu ermöglichen, gleiche Rechte und Pflichten im grenzüberschreitenden Stromhandel zu gewährleisten sowie einen Beitrag an die Stromversorgungssicherheit und die Aufrechterhaltung der Netzstabilität in der Schweiz und in Europa zu leisten.

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Der Geltungsbereich des Stromabkommens ist auf Produktion, Handel, Übertragung und Vertrieb von Strom begrenzt. Der Verbrauch soll vom Geltungsbereich ausge- nommen werden, da die Schweiz die detaillierten Vorgaben der EU im Bereich (Ge- bäude-)Energieeffizienz nicht übernehmen will und die Förderung des sparsamen und rationellen Energieverbrauchs, unter anderem bei den Kantonen nicht von völker- rechtlichen Beihilfebestimmungen betroffen werden soll. Die Schweiz soll in die technischen Prozesse zum Betrieb des europäischen Stromsys- tems und in die Kooperation der EU zur Stromkrisenvorsorge und -bewältigung inte- griert werden. Gemäss Verhandlungsmandat des Bundesrates zum Stromabkommen vom 8. März

2024 sind im Strombereich insbesondere die folgenden wichtigen Interessen der

Schweiz im Strombereich zu wahren:

– Haushalte und Unternehmen unter einer gewissen Verbrauchsschwelle sol- len auch mit der vollständigen Strommarktöffnung das Recht haben, in einer regulierten Grundversorgung mit regulierten Preisen zu verbleiben oder in diese zurückzukehren.

– Die zusätzlichen Vorgaben zur Entflechtung der Verteilnetzbetreiber* (VNB) müssen verhältnismässig sein und diese Betreiber und Stromversor- ger sollen in öffentlicher Hand verbleiben und in öffentlich-rechtliche Ein- richtungen integriert bleiben können. Der Aufwand zur Entflechtung der kleinen VNB in einer Gruppe muss tragbar sein.

– Die Möglichkeit der Schweiz, notwendige Reserven wie beispielsweise Re- servekraftwerke oder Wasserkraftreserven zur Wahrung der Versorgungs- sicherheit einzurichten. – Die wichtigsten bestehenden staatlichen Beihilfen der Schweiz im Strom- bereich, namentlich für die Produktion von erneuerbarem Strom, sollen an- gemessen abgesichert werden.

– Grundsätzlich soll im Vergleich zu den vergangenen Verhandlungen keine zusätzliche Aufnahme von EU-Umweltrecht erfolgen.

– Die Schweiz akzeptiert kein unrealistisches Ziel in Bezug auf den Ausbau von erneuerbaren Energien. Die Übernahme von Normen in diesem Bereich soll auf das Funktionieren des Strombinnenmarktes beschränkt sein.

– Die kantonalen Hoheiten im Strombereich sind zu wahren.

– Es soll keine Vorschriften betreffend die Vergabe von Konzessionen für Wasserkraftwerke geben. – Für die noch bestehenden Einspeisevorränge für Strom aus französischen Kernkraftwerken und für Grenzwasserkraftwerke braucht es eine ausgewo- gene Ablösung.

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– Die Umsetzung des Stromabkommens im nationalen Recht muss innert hin- reichend langen Fristen und in einem nach Sachgebiet gestaffelten Ansatz möglich sein.

– Die Aufnahme einer Evolutivklausel zur Erweiterung des Stromabkom- mens auf Wasserstoff soll geprüft werden.

2.11.3.2 Handlungsbedarf

Die EU-Strombinnenmarktintegration schreitet kontinuierlich voran. Durch die Elekt- rifizierung des Energiesystems und den Ausbau der erneuerbaren Energien nehmen die grenzüberschreitenden Stromflüsse zu. Dadurch steigen die Kosten und Risiken der fehlenden Integration der Schweiz in den EU-Strombinnenmarkt in zunehmender Weise. Mit dem Stromabkommen kann die Integration der Schweiz ins europäische Stromsystem völkerrechtlich abgesichert werden. Dies sichert die Verfügbarkeit der Strom-Grenzkapazitäten zum Austausch und Handel von Strom, stärkt die Versor- gungssicherheit und vereinfacht den sicheren Netzbetrieb.

2.11.3.3 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Weiterführen der privatrechtlichen Kooperation (Private, technische Verträge) Mangels Stromabkommen sichert die Swissgrid die technische Kooperation mit be- nachbarten Übertragungsnetzbetreibern mit privatrechtlichen Verträgen ab. Es ist durchaus möglich, dass diese Kooperation auch in Zukunft im Interesse der Schweiz funktionieren wird. Für diese Zusammenarbeit ist die Schweiz aber auf das Wohlwol- len der EU und ihrer Mitgliedsstaaten angewiesen. Aufgrund der Optimierung der Stromversorgung im Binnenmarkt in immer grösseren Räumen und Regionen und der zunehmenden Anzahl involvierter Akteure und Interessensvertreter besteht aber das Risiko, dass für die Schweiz wichtige Lösungen aufgrund politischer Erwägungen der EU oder prozeduraler Erfordernisse des EU-Rechts nicht mehr rechtzeitig getroffen werden können. Die privatrechtliche, technische Kooperation kann ein Stromabkom- men insbesondere auch bezüglich Netzsicherheit nicht vollumfänglich ersetzen. Abkommen mit der EU zur Kooperation bei Versorgungssicherheit und Netzbetrieb ohne Marktzugang (Bilaterales technisches Abkommen) Die EU lehnt ein Abkommen mit der Schweiz nur zur Sicherung der Kooperation bei der Versorgungssicherheit und beim Netzbetrieb ohne Marktzugang ab. Für die EU ist der Strombinnenmarkt das wesentliche Element zur Gewährleistung der Versor- gungssicherheit. Die Bereiche Markt und Netz sind im EU-Recht eng verknüpft und können nicht konsequent voneinander separiert werden. Deshalb ist gemäss EU ein bilaterales technisches Abkommen über die Versorgungssicherheit und den Netzbe- trieb ohne Marktzugang nicht möglich. Des Weiteren hat auch die Schweiz ein Inte- resse am Zugang zum EU-Strombinnenmarkt, um bspw. ihre flexible Wasserkraft besser vermarkten zu können.

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2.11.3.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung

sowie zu Strategien des Bundesrates 2.11.3.4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist in der Botschaft vom 24. Januar 2024 zur Legislaturplanung 2023-

2027 und im Bundesbeschluss vom 6. Juni 2024 über die Legislaturplanung 2023-

2027 angekündigt.

Die Legislaturplanung 2023-2027 sieht als Ziel 2, dass die Schweiz ihre Beziehungen zur EU erneuert. Unter den erforderlichen Geschäften zur Zielerreichung steht das Stromabkommen mit der EU. Mit der vorliegenden Vorlage wird die in der Legislaturplanung festgelegte Zielset- zung zur Verabschiedung eines Stromabkommens erfüllt (Richtliniengeschäft). 2.11.3.4.2 Verhältnis zur Finanzplanung Im Voranschlag 2025 mit integriertem Aufgaben- und Finanzplan 2026-2028 der Ver- waltungseinheiten des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ist das Stromabkommen mit der EU als Geschäft zu den Zielen des Bundesrates 2025 aufgeführt. 2.11.3.4.3 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates In der Bundesverfassung (BV) ist die nachhaltige Entwicklung mehrfach verankert, unter anderem im einleitenden Artikel 2 zum Zweck der Eidgenossenschaft. Um den Verfassungsauftrag zu erfüllen, formuliert der Bundesrat seine Absichten seit 1997 regelmässig in der Strategie Nachhaltige Entwicklung (SNE), zuletzt in der Strategie 539 Nachhaltige Entwicklung 2030. Das Stromabkommen leistet einen wichtigen Beitrag zur Erreichung des Ziels 7.1, das die Gewährleistung einer «ausreichende[n], breit gefächerte[n], sichere[n], wirtschaft- liche[n] und umweltverträgliche[n] Energieversorgung sowie die Resilienz der dafür benötigten Infrastruktur (…)» fordert. Das Stromabkommen unterstützt auch die Energiestrategie 2050 des Bundesrates, die darauf abzielt, eine sichere, umweltverträgliche und kostengünstige Energieversor- gung zu gewährleisten und gleichzeitig einen hohen Versorgungsstandard zu si- 540 chern. Durch seine Ausrichtung auf die EU fördert das Stromabkommen zudem die aussen- 541 politische Strategie 2024-2027 . Es trägt zur Umsetzung des geografischen Ziels 1 bei, indem es die Stabilisierung und Weiterentwicklung des bilateralen Wegs mit der

539 Strategie Nachhaltige Entwicklung 2030; Bundesrat; 22. März 2022; verfügbar unter: www.are.admin.ch > Nachhaltige Entwicklung > Strategie Nachhaltige Entwicklung www.are.admin.ch > Nachhaltige Entwicklung > Strategie Nachhaltige Entwicklung 540 Botschaft vom 4. September 2013 zum ersten Massnahmenpaket der Energiestrategie 2050 und zur Volksinitiative «Für den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie (Atomaus- stiegsinitiative)», BBl 2013 7561. 541 Bundesrat 2024: Aussenpolitische Strategie 2024 – 2027, verfügbar unter ww.eda.ad- min,ch > Publikationen.

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EU unterstützt, ein neues Abkommen ermöglicht und die Beteiligung der Schweiz an EU-Programmen sichert.

2.11.3.5 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Der Bundesrat beantragt mit der vorliegenden Botschaft die Abschreibung der folgen- den parlamentarischen Vorstösse:

2021 M 21.3500 Rechtssicherheit für die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz

und der EU im europäischen Stromsystem gewährleisten! (N 3.5.23, Fraktion M-E; S 5.3.24, N 11.6.24)

2021 M 21.4500 Verhandlung zwischenstaatlicher technischer Vereinbarungen im

Bereich Strom (N 18.9.23, Fraktion M-E; S 5.3.24, N 11.6.24) Die erste vom Parlament überwiesene Motion der Mitte-Fraktion verlangt, mit der EU-Verhandlungen aufzunehmen, um den vielfältigen Beitrag der Schweiz zum Funktionieren des europäischen Stromsystems auf eine Grundlage der Rechtssicher- heit abzustützen. Im Rahmen der Verhandlungen mit der EU, die zum Stromabkom- men geführt haben, kommt der Bundesrat diesem Anliegen nach. Mit der zweiten eingereichten Motion der Mitte-Fraktion hat das Parlament den Bun- 542 desrat beauftragt, gestützt auf Artikel 24 Stromversorgungsgesetz (StromVG) , technische Vereinbarungen mit der EU und/oder den Mitgliedstaaten allenfalls in Zu- sammenarbeit mit Swissgrid abzuschliessen. Mit dem Stromabkommen sind solche technischen Vereinbarungen obsolet.

2.11.3.6 Verhandlungsverlauf

Im Jahr 2024 fanden 13 mehrtätige Verhandlungsrunden zum Stromabkommen statt. Im Dezember 2024 hat der Bundesrat Kenntnis vom materiellen Abschluss der Ver- handlungen genommen. Von Januar bis April 2025 wurde das Abkommen formell und redaktionell bereinigt. Die formellen Verhandlungen wurden mit der Paraphie- rung des Abkommenstexts durch die Chefunterhändler der Schweiz und der EU im Mai 2025 abgeschlossen.

2.11.4 Vorverfahren

2.11.4.1 Vorarbeiten

2.11.4.1.1 Vergangene Verhandlungen (2007-2018) Die Schweiz verhandelt mit der EU seit 2007, damals noch basierend auf dem zweiten EU-Strombinnenmarktpaket, über ein Stromabkommen. Das ursprüngliche Verhand- lungsmandat von 2006 wurde 2007 nach Konsultationen der Kommissionen des Par- laments und bei den Kantonen mit zusätzlichen Leitplanken und 2010 aufgrund des

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dritten EU-Strombinnenmarktpakets ergänzt. Ab 2013 knüpfte die EU die Stromver- handlungen an die institutionellen und an weitere Fragen, so dass es in den Stromver- handlungen mehrmals zu Unterbrüchen kam. Ab 2018 hat die EU die Fortführung der Stromverhandlungen mit Verweis auf die fehlenden institutionellen Regeln, respektive den mangelhaften Fortschritt bei den Verhandlungen, zum institutionellen Rahmenabkommen verweigert. Vor allem mit dem Clean Energy Package der EU (viertes EU- 543 Strombinnenmarktpaket) ab 2019 und in geringerem Mass mit dem EU-Paket für 544 den ökologischen Wandel (Fit for 55) aus dem Jahr 2021 sowie den EU- 545 Krisenmassnahmen aus dem Jahr 2022 hat sich der EU-Stromacquis als Grundlage für ein Stromabkommen wesentlich weiterentwickelt. Wegen der veränderten Rechts- basis war auch das bisherige Schweizer Verhandlungsmandat überholt und musste erneuert werden. 2.11.4.1.2 Breiter Paketansatz und exploratorische Gespräche Im Februar 2022 hat der Bundesrat die Grundlage des breiten Paketansatzes für Ver- handlungen mit der EU präsentiert. Seit Februar 2022 hat die Schweiz mit der Euro- päischen Kommission mehrere Runden von exploratorischen Gesprächen geführt, da- runter auch Gespräche mit der Generaldirektion für Energie der Europäischen Kommission über das Stromabkommen. Am 21. Juni 2023 hat der Bundesrat Eckwerte für ein Verhandlungsmandat mit der EU verabschiedet. Im Bereich Strom hat er das UVEK in Zusammenarbeit mit dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) und dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) beauf- tragt, technische Gespräche mit der EU aufzunehmen, um die Fortsetzung der Ver- handlungen im Strombereich vorzubereiten. Seit Juni 2023 hat das Bundesamt für Energie (BFE), zusammen mit dem EDA und den Kantonen, mehrere Runden von technischen Gesprächen im Strombereich mit der Europäischen Kommission geführt. Die exploratorischen Gespräche zum breiten Paketansatz, darunter auch die techni- schen Gespräche zu einem Stromabkommen, wurden im Oktober 2023 mit einem Text zu einer Gemeinsamen Verständigung (Common Understanding) abgeschlossen. 2.11.4.1.3 Ergebnis der Gespräche mit der EU im Strombereich (Common Understanding) Die Schweiz und die EU haben sich im Common Understanding bereit erklärt, die Verhandlungen über ein Stromabkommen auf Basis des bestehenden Entwurfs wieder aufzunehmen. Beide Seiten sind sich einig, dass ein Stromabkommen von beidseiti- gem Interesse ist.

543 S. u. a. Pressemitteilung des Rats der EU vom 22. Mai 2019 «Saubere Energie für alle: Rat verabschiedet verbleibende Dossiers zum Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden» verfügbar unter www.consilium.eu- ropa.eu > Presse > Pressemitteilungen. 544 S. u. a. Rat der EU, «Fit für 55», verfügbar unter www.consilium.europa.eu > Erklärtexte. 545 S. u. a. Rat der EU, «Energiepreise und Versorgungssicherheit», verfügbar unter www.consilium.europa.eu > Erklärtexte.

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Für die Übergangsphase ab Beendigung der exploratorischen Gespräche teilen die Schweiz und die EU die Sichtweise, dass die Zusammenarbeit in den bilateralen Be- ziehungen intensiviert werden soll. Solange die Verhandlungen andauern, bekennen sich die EU und die Schweiz dazu, alle Massnahmen zu ergreifen, um die operatio- nelle Netzsicherheit zu erhalten. Entsprechende Vereinbarungen, insbesondere in den Bereichen Kapazitätsberechnung und Austausch von Regelenergie, sollen zwischen den schweizerischen und EU-Übertragungsnetzbetreibern und Regulatoren auf tech- nischer Ebene und gegebenenfalls mit Unterstützung von ENTSO-E getroffen wer- den. Zu diesem Zweck soll die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) auf punktueller Basis an den entsprechenden Sitzungen der Regulatoren im Rahmen von der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) teil- nehmen können. Soweit dies zweckmässig ist, soll die Schweiz weiterhin punktuell bei der Electricity Coordination Group teilnehmen können. 2.11.4.1.4 Abschluss der exploratorischen Gespräche und Verhandlungsmandat Am 8. November 2023 prüfte der Bundesrat die Ergebnisse der internen Arbeiten und der exploratorischen Gespräche und erklärte letztere als abgeschlossen. Er beauftragte das EDA, die Arbeiten zu einem Verhandlungsmandat mit Unterstützung der betroffe- nen Departemente an die Hand zu nehmen. Am 15. Dezember 2023 veröffentlichte der Bundesrat den Entwurf für das Verhandlungsmandat zum Stromabkommen. Im Januar und Februar 2024 wurde das Mandat im Parlament, mit den Kantonen und mit weiteren betroffenen Akteuren konsultiert. Hierzu fanden zwei runde Tische auf Stufe Departementsvorsteher UVEK und zwei Sitzungen mit einer technischen Begleit- gruppe bestehend aus Vertretern aus Stromwirtschaft, Kantonen, Städten, Gemeinden, Sozialpartner und Konsumentenschutzorganisationen statt. Der Bundesrat verab- schiedete und veröffentlichte am 8. März 2024 das definitive Verhandlungsmandat. Dieses enthält die Zielsetzung, Bestimmungen zu institutionellen Elementen, die Auf- hebung der bisherigen Mandate von 2006 bis 2010 und 15 konkrete thematische Leit- linien.

2.11.4.2 Einbezug der betroffenen Akteure während den

Stromverhandlungen Während den Stromverhandlungen wurden die betroffenen Akteure von Stromwirt- schaft, Kantonen, Städten, Gemeinden, Sozialpartnern, Konsumentenschutzorganisa- tionen und Umweltschutzorganisationen eng eingebunden. Von Mai 2024 bis Januar

2025 hat das BFE in Zusammenarbeit mit dem EDA und dem Staatssekretariat für

Wirtschaft (SECO) vier Sitzungen der technischen Begleitgruppe durchgeführt, an denen Verhandlungsthemen, Zwischenergebnisse und Vorschläge für die innenpoliti- sche Umsetzung präsentiert und diskutiert wurden. Die Teilnehmenden konnten dabei auch ihre Anliegen einbringen. Im Mai 2024 und im Oktober 2024 fanden zwei runde Tische auf Stufe Departementsvorsteher UVEK mit den gleichen Akteuren statt. Da- neben hat sich das BFE bilateral in rund zwei Dutzend Sitzungen mit betroffenen Akt- euren zu relevanten Themen ausgetauscht (s. Ziff. 1.3.3).

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2.11.4.3 Studien und Gutachten

Zur Analyse der volkswirtschaftlichen Auswirkungen hat das BFE eine Studie an das Beratungsbüro Ecoplan vergeben.546 Die Ergebnisse der Studie sind im Kapitel 2.11.9.3 zusammengefasst. Frontier Economics hat in einer weiteren Studie für das BFE die Regulierungen der Grundversorgung und Stromtarife in ausgewählten EU- Mitgliedsstaaten analysiert.547 Sie zeigt verschiedene Ausgestaltungen der Regulie- rung in Abhängigkeit der nationalen Gegebenheiten. Das EDA hat eine Umfrage bei den Schweizer Vertretungen in den EU-Mitgliedsstaaten zu den Erfahrungen mit der Strommarktöffnung durchgeführt. Diese hat ergeben, dass die positiven Auswirkun- gen der Strommarktöffnung überwiegen und negative Auswirkungen äusserst selten sind.548

2.11.5 Grundzüge des Abkommens

2.11.5.1 Zusammenfassung des Verhandlungsergebnisses

Der Zweck des Stromabkommens ist die Teilnahme der Schweiz am EU- Strombinnenmarkt, indem die einheitliche Anwendung des Strombinnenmarktrechtes – ggf. mit den nötigen Anpassungen in Bezug auf die Schweiz– – gewährleistet wird. Ziel des Abkommens ist die Sicherstellung des gleichberechtigten und gegenseitigen Marktzugangs für die Marktakteure, inklusive Zugang zu gemeinsamen Handelssys- temen und -plattformen sowie Koordinationsmechanismen. Über eine verbesserte Al- lokation und Bewirtschaftung des Übertragungsnetzes und der Interkonnektoren soll der grenzüberschreitende Austausch von Strom gestärkt werden, ebenso die Integrität und Transparenz des Strom-Grosshandelsmarktes. Die Stabilität des regionalen Stromnetzes und die Einbindung des Schweizer Stromnetzes ins europäische Ver- bundnetz soll sichergestellt sein. Ein hohes Niveau an Versorgungssicherheit soll ge- währleistet werden. Um den Übergang zu einem Energiesystem mit Netto Null Treib- hausgasen bis 2050 zu erleichtern, soll der Anteil von Strom aus erneuerbaren Energien erhöht und ein hohes Niveau an Umweltschutz im Strombereich sicherge- stellt werden. Schlussendlich soll die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU, deren Regulierungsbehörden und Netzbetreibern im Strombereich gestärkt wer- den. Der Geltungsbereich des Stromabkommens ist auf den Strombereich begrenzt. Ange- sichts der dynamischen Rechtsübernahme (s. Ziff. 2.1) ist diese Begrenzung wichtig.

546 Abrufbar unter: www.bfe.admin.ch > Versorgung > Stromversorgung > Stromabkommen Schweiz – EU. 547 Bericht vom 25. März 2024 zur Grundversorgung und Preisregulierung in ausgewählten Ländern der EU, Ergebnisse für Phase 2, Frontier Economics, verfügbar unter www.bfe.admin.ch > Versorgung > Stromversorgung > Stromversorgungsgesetz > Doku- mente > Hintergrundstudien Strommarktöffnung > Bericht Grundversorgung und Preisre- gulierung in ausgewählten Ländern der EU, Ergebnisse für Phase 2.

548 Bericht vom 27. Juni 2024 zur Umfrage im EU-Aussennetz zur Strommarktöffnung

(Kleinkundenmarkt)verfügbar unter www.bfe.admin.ch > Versorgung > Stromver-sorgung > Stromversorgungsgesetz > Dokumente > Hintergrundstudien Strommark-töffnung > Be- richt Umfrage im EU-Aussennetz zur Strommarktöffnung (Kleinkun-denmarkt). Bericht des EDA - Staatssekretariat.

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Der Strombereich umfasst im Abkommen die Produktion, den Handel, die Übertra- gung und der Vertrieb von Strom. Der Verbrauch von Strom wird nicht erfasst. Auch sind weitere energierelevante Themen wie Klima, Green Deal, Sektorkopplung und- integration, Mobilität, Gebäudebereich, Gas oder Wasserstoff nicht vom Stromab- kommen betroffen. Mit dem Stromabkommen gelten für den Schweizer Strommarkt grundsätzlich die Vorgaben des EU-Stromacquis namentlich hinsichtlich Marktordnung, Netzregulie- rung, Versorgungssicherheit, Kooperation, Verantwortlichkeiten und Rollen. Das Ab- kommen regelt für die Schweiz spezifische Ausnahmen und Präzisierungen beispiels- weise zur Organisation von ÜNBs und VNBs, für die Grundversorgung, für die Versorgungssicherheit sowie für Energieressourcen und die Wasserkraft. Zur Gewährleistung von gleichen Wettbewerbsbedingungen werden für die Schweiz mit dem Stromabkommen Regeln über staatliche Beihilfen im Geltungsbereich des Abkommens festgelegt. Entsprechend verpflichtet sich die Schweiz, ein mit demjeni- gen der EU äquivalentes, aber eigenständiges Beihilfeüberwachungssystem einzu- richten. Dabei sind eine Schweizer Überwachungsbehörde und Schweizer Gerichte für die Überwachung von Schweizer Beihilfen zuständig (Zwei-Pfeiler-Ansatz). Die für die Schweiz wichtigsten Fördersysteme für erneuerbare Energien und Umwelt be- ziehungsweise Gewässerschutz werden im Abkommen explizit als mit dem Binnen- markt vereinbar erklärt. Bezüglich Umwelt verpflichten sich die Schweiz und die EU zur Gewährleistung ei- nes hohen Niveaus an Umweltschutz im Strombereich. Die Schweiz übernimmt die im Strombereich relevanten Umweltrechtsakte der EU nicht ins nationale Recht, ga- rantiert diesbezüglich aber mindestens das gleiche Niveau an Umweltschutz wie in der EU. Im Bereich der erneuerbaren Energien verpflichten sich die Schweiz und die EU zur Kooperation namentlich in Bezug auf deren Ausbau und Förderung. Für die Schweiz gilt ein rechtlich unverbindliches, aber ambitioniertes Ziel für den Anteil der erneuer- baren Energien am Bruttoendenergieverbrauch von 48,4 Prozent im Jahr 2030 (Anteil 2023: Rund 34,3 %). Beim Ausbau und der Interoperabilität von Strominfrastrukturen verpflichten sich beide Parteien zu einer Kooperation namentlich bei der Erarbeitung von Netzentwick- lungsplänen. Als Binnenmarktabkommen enthält das Stromabkommen die institutionellen Ele- mente (s. Ziff. 2.1), einschliesslich dynamischer Rechtsübernahme. Zur Gewährleistung des ordentlichen Funktionierens und der effektiven Umsetzung des Abkommens wird ein Gemischter Ausschuss - bestehend aus Vertretern beider Vertragsparteien - eingerichtet, der im Konsens über die ihm durch das Abkommen übertragenen Aufgaben entscheidet. Mit einer Evolutivklausel bekennen beide Parteien ihre Bereitschaft, eine Vertiefung der Zusammenarbeit über den Stromsektor hinaus zu prüfen, insbesondere in den Be- reichen Wasserstoff und erneuerbare Gase.

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Die Rechte und Pflichten der Schweiz aus dem Stromabkommen gelten grundsätzlich und wo nicht anders geregelt ab Inkrafttreten des Stromabkommens. Für gewisse As- pekte regelt das Stromabkommen spezifische, teilweise längere Übergangsfristen für die Schweiz. Angesichts des Umfangs der geltenden Regeln im Strombinnenmarkt setzt die Schweiz das Abkommen (in Absprache mit der EU) in zwei zeitlich gestaf- felten Paketen um, wobei das zweite Paket spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens umgesetzt sein muss. Das erste Paket enthält diejenigen Elemente, wel- che für das Funktionieren des Strombinnenmarktes notwendig sind. Dazu gehören un- ter anderem die Marktkopplung* (Market Coupling), die Marktöffnung für alle End- verbraucherinnen und Endverbraucher und Vorgaben für die Entflechtung von VNB. Das zweite Paket wird weitere und vor allem technische Elemente der Markt- und Netzregulierung enthalten (s. Ziff. 2.11.7) Die im Kapitel 2.11.3 genannten Verhandlungsziele und die Vorgaben des Verhand- lungsmandats des Bundesrates vom 8. März 2024 sind mit dem Verhandlungsergebnis vollumfänglich erfüllt. 2.11.5.1.1 Für das Stromabkommen relevante EU-Rechtsakte Das Stromabkommen listet in Anhang I - Strommarkt die relevanten Rechtsakte der EU im Strombereich im Geltungsbereich des Stromabkommens auf. Es handelt sich dabei im Wesentlichen um Rechtsakte des EU Clean Energy Packages von 2019 in- klusive zwischenzeitlicher Änderungen und dazugehöriger Durchführungsrechtsakte sowie delegierte Rechtsakte der Europäischen Kommission: 549 – Verordnung (EU) 2019/941 zur Risikovorsorge im Strombereich 550 – Verordnung (EU) 2019/942 zur Etablierung von EU ACER

– Verordnung (EU) 2019/943 zum Strombinnenmarkt inklusive zugehörige Durchführungsrechtsakte und delegierte Rechtsakte der Europäischen 551 Kommission und dabei insbesondere die Strom-Netzwerkcodes

– Richtlinie (EU) 2019/944 über gemeinsame Regeln zum Strombinnenmarkt inklusive zugehöriger Durchführungsrechtsakt der Europäischen Kommis- 552 sion

549 Verordnung (EU) 2019/941 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 über die Risikovorsorge im Elektrizitätssektor und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/89/EG, in der Fassung gemäss Anhang I, des Stromabkommens. 550 Verordnung (EU) 2019/942 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 zur Gründung einer Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit der Energie- regulierungsbehörden (Neufassung), in der Fassung gemäss Anhang I, des Stromabkom- mens. 551 Verordnung (EU) 2019/943 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 über den Elektrizitätsbinnenmarkt (Neufassung), in der Fassung gemässe Anhang I des Stromabkommens. 552 Richtlinie (EU) 2019/944 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 mit gemeinsamen Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 2012/27/EU (Neufassung), in der Fassung gemässe Anhang I des Stromabkom- mens.

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– Verordnung (EU) 1227/2011 über Grosshandelsmarktintegrität und -trans- parenz inklusive zugehöriger Durchführungsrechtsakt der Europäischen 553 Kommission In Anhang V - Umwelt sind die für den Strombereich relevanten Rechtsakte der EU im Umweltbereich aufgelistet. Die Schweiz garantiert diesbezüglich im Sinne eines Äquivalenzansatzes mindestens das gleiche Niveau an Umweltschutz. Anhang VI – Erneuerbare Energien listet die Rechtsakte der EU im Bereich erneuer- bare Energien im Geltungsbereich des Stromabkommens auf, namentlich die Richtli- 554 nie (EU) 2018/2001 über die Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Energien inklusive zugehöriger delegierter Rechtsakte der Europäischen Kommis- sion. Diese Richtlinie ist nur in Teilen auf die Schweiz anwendbar.

2.11.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Abkommens

Allgemeines zur Struktur des Abkommens

Das Stromabkommen gliedert sich in die Präambel, in einen Hauptteil und in mehrere Anhänge. Die Präambel erläutert die Beweggründe zum Abschluss des Stromabkom- mens und dient zu dessen Interpretation. Der Hauptteil enthält einerseits stromspezi- fische Regelungen zu Themen, die für die Schweiz innenpolitisch wichtig sind (z. B. zur Grundversorgung oder zur Entflechtung). Andererseits enthält er Regeln, die für die anderen Binnenmarktabkommen des Pakets Schweiz–EU, soweit relevant und enthalten, weitgehend gleich sind (z. B. staatliche Beihilfen und institutionelle Ele- mente). Die Anhänge befassen sich unter anderem mit dem EU-Acquis, der mit dem Abkommen für die Schweiz relevant wird (z. B. Anhang I zum EU-Strombinnenmarkt oder Anhang VI zu den erneuerbaren Energien), mit Sonderfragen (z. B. Anhang II zum Umgang mit Vorrängen im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz oder An- hang VII zum finanziellen Beitrag) und mit staatlichen Beihilfen (Anhänge III und IV).

2.11.6.1 Geltungsbereich (Art. 2)

Nach Artikel 2 ist der Geltungsbereich des Abkommens der Strombereich. Laut De- finition im Abkommen besteht er aus Produktion, Handel, Übertragung und Vertrieb von Strom. Nicht erfasst sind hingegen der Stromverbrauch, was nicht zuletzt bei den Beihilferegeln relevant ist (s. Ziff. 2.11.6.10), oder der Gasbereich, was sich unter anderem insofern bemerkbar macht, als dass die Regeln über Transparenz und Integ- rität des Energiegrosshandels (REMIT) auf Strom beschränkt sind. Ebenso nicht er- fasst ist der Bereich (Gebäude-)Energieeffizienz, womit diesbezüglich nicht in die kantonalen Hoheiten eingegriffen wird. Ausserdem gibt es mit dem Strombereich di- rekt verbundene, vom Abkommen abschliessend aufgeführte Bereiche, auf die sich

553 Verordnung (EU) Nr. 1227/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Ok- tober 2011 über die Integrität und Transparenz des Energiegroßhandelsmarkts, in der Fas- sung gemässe Anhang I des Stromabkommens. 554 Richtlinie (EU) 2018/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (Neufassung), in der Fassung gemässe Anhang I des Stromabkommens.

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das Abkommen ebenfalls erstreckt, beispielsweise die erneuerbaren Energien. Folg- lich fallen allfällige weitere direkt mit dem Strombereich verbundene Bereiche, die nicht im Abkommen aufgeführt sind, nicht in den Geltungsbereich des Abkommens. Das Abkommen ist nicht unmittelbar anwendbar auf das Bahnstromnetz. In der mit 555 dem Abkommen übernommenen Richtlinie (EU) 2019/944 (nachfolgend Strombi- nnenmarkt-Richtlinie) finden sich keine expliziten Hinweise, wonach es von dieser erfasst ist. Das Bahnstromnetz in der Schweiz ist weitgehend von der Regulierung im StromVG ausgenommen, was so bleiben kann. Das System des Bahnstromnetzes ist auch in EU-Staaten, wie zum Beispiel in Österreich, in ähnlicher Weise geregelt wie in der Schweiz.

2.11.6.2 Nicht-Diskriminierung (Art. 3)

Artikel 3 stipuliert die Nicht-Diskriminierung als allgemeinen, das ganze Abkommen beherrschenden Grundsatz, wie er beispielsweise auch im Landverkehrsabkommen vorgesehen ist. Es schützt die Vertragsparteien vor diskriminierenden Massnahmen der anderen Seite. Zudem dürfen auch Rechtssubjekte nicht aufgrund der Nationalität beziehungsweise bei Unternehmen aufgrund des Sitzstaats diskriminiert werden.

2.11.6.3 Nationale Netzgesellschaft (Art. 5)

Das EU-Recht enthält drei Modelle (s. Ziff. 2.11.6.15.7) für die Entflechtung der ÜNB (Transmission System Operator, TSO), also die Trennung des Betriebs des Übertra- gungsnetzes von anderen Aktivitäten im Strombereich, wie Produktion und Handel (Davon können die Mitgliedsstaaten ein Modell auswählen. Artikel 5 nimmt zwei As- pekte der heutigen Realität zur nationalen Netzgesellschaft Swissgrid auf und erklärt sie (unter Vorbehalt des EU-Rechts) für weiterhin zulässig. Das betrifft einerseits die «schweizerische Beherrschung», die im StromVG mit der Vorgabe statuiert ist, dass es eine direkte oder indirekte Mehrheit durch die Kantone und Gemeinden geben muss. Andererseits wird der Umstand abgebildet, dass diese Mehrheit nur eine indi- rekte ist und es (im Besitz der öffentlichen Hand befindliche) Elektrizitätsversor- gungsunternehmen (EVU) sind, die die Aktien an Swissgrid halten. Bei der Umset- zung der EU-Vorgaben im StromVG werden die Grundlagen so geschaffen, dass sich Swissgrid zu einem unabhängigen ÜNB umorganisieren kann (s.Ziff. 2.11.7). Die El- Com wird Swissgrid unter diesem Modell zertifizieren, damit sie ihre Aufgaben bin- nenmarktkonform wahrnehmen kann.

2.11.6.4 Entflechtung der Verteilnetzbetreiber (VNB) (Art. 6)

Das EU-Recht schreibt beim Verteilnetz* eine im Vergleich zur in der Schweiz bereits bestehenden buchhalterischen und informatorischen Entflechtung weitergehende, or- ganisatorische und rechtliche Entflechtung vor. Demnach ist der Netzbetrieb von den anderen Aktivitäten eines integrierten Unternehmens hinsichtlich Rechtsform, Orga- nisation und Entscheidungsgewalt zu trennen, nicht aber eigentumsmässig (s. Ziff.

555 Richtlinie (EU) 2019/944 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 mit gemeinsamen Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 2012/27/EU, ABl. L 158, vom 14.6.2019, S. 125, zuletzt geändert durch Richtli- nie (EU) 2024/1711, ABl. L 1711, 26.6.24.

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2.11.7). Diese weitergehenden Regeln müssen jedoch nur für VNB ab 100'000 ange- schlossenen Kundinnen und Kunden (wobei eine Gesamtkonzernbetrachtung relevant ist) angewandt werden und betreffen in der Schweiz rund 15 VNB. Für die restlichen Stromversorger bleibt es bei den heutigen Entflechtungsregeln. Das öffentliche Ei- gentum an den VNB wird in keiner Weise in Frage gestellt, womit keine Privatisie- rungen nötig sind. Zusätzlich wird, vor allem mit Relevanz für die öffentlich-rechtlich organisierten Unternehmen festgehalten, dass die Unternehmenssparten – wo das ge- wollt ist – öffentlich-rechtlich organisiert bleiben können (z. B. als Anstalten).

2.11.6.5 Marktöffnung und Grundversorgung (Art. 7)

Ein zentraler Teil des Stromabkommens ist die Marktöffnung für alle Endverbrauche- rinnen und Endverbraucher. Die Schweiz behält die Möglichkeit, flankierend zur Marktöffnung eine regulierte Grundversorgung mit regulierten Preisen für Haushalte und Unternehmen unter einer gewissen aber im Abkommen nicht näher bestimmten Verbrauchsschwelle weiterzuführen. Artikel 7 präzisiert das Recht der Schweiz, eine Grundversorgung beizubehalten, und zwar nicht bloss als Letztversorger-Aufgabe, und ergänzt, dass auch eine Preisregulierung zulässig ist (unter Vorbehalt des EU- Rechts). In vielen EU-Staaten kommt Preisregulierung in- und ausserhalb der Grund- versorgung vor, und zwar in vielseitiger Ausgestaltung, also auch mit unterschiedli- cher Eingriffstiefe was die Preisgestaltung anbelangt. Nach EU-Recht sind solche Preisregulierungen zwar als Übergangslösungen gedacht und befristet einzuführen, ein konkretes Ende der Fristen wird aber nicht geregelt. Somit kann die Schweiz eine regulierte Grundversorgung mit regulierten Preisen beibehalten, dies grundsätzlich bis auf weiteres beziehungsweise solange die Schweiz eine Regulierung für nötig hält.

2.11.6.6 Wegfall Vorränge und finanzielle Entschädigung (Art. 8)

Vorränge beziehungsweise Reservierungen, dank denen Stromlieferungen bei der Zu- teilung von Kapazitäten im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz vorab bedient werden, stehen in Konflikt mit EU-Recht. In der EU wurden solche Vorränge bereits ab 2003, innert kurzen Fristen und ohne Entschädigungen, abgeschafft. Die Schweiz kennt noch solche Vorränge einerseits bei (privatrechtlichen) Langzeitverträgen zum Bezug von Strom aus Kernkraftwerken aus Frankreich oder für den Tausch von Strom aus Schweizer Wasserkraft und französischer Kernkraft sowie andererseits bei meh- reren Grenzwasserkraftwerken, wo sich die Vorränge mitunter aus Staatsverträgen er- geben556. Für die erstere Gruppe (inkl. dem Grenzkraftwerk Emosson) entfallen die Vorränge mit Inkrafttreten des Stromabkommens (Art. 8 Abs. 1). Dafür erhalten die

556 Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Französischen Re- publik über den Ausbau der Wasserkräfte bei Emosson (SR 0.721.809.349.1]) Übereinkommen zwischen der Schweiz und Frankreich über die Regelung gewisser Rechtsverhältnisse betreffend die künftige Ableitung des Rheines bei Kembs (SR 0.721.809.349.7]) Übereinkommen zwischen der Schweiz und Frankreichüber die Verleihung der Wasser- kräfte des Doubs bei Châtelot (SR 0.721.809.349.5) Vereinbarung zwischen der Schweiz und Italien über die Verleihung der Wasserkräfte des Reno di Lei (SR 0.721.809.454.2) Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Österreich über die Nutzbarmachung des Inn und seiner Zuflüsse im Grenzgebiet (SR 0.721.809.163.1)

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Vertragshalter während einer Übergangszeit von sieben Jahren eine finanzielle Ent- schädigung (oder bei einem früheren Vertragsende für diese kürzere Dauer). Bei den Grenzkraftwerken enthält das Stromabkommen eine Bagatellregelung, wodurch Grenzkraftwerke Vorränge von weniger als 65 Megawatt (MW) während 15 Jahren behalten können; bei einem vorherigen Ablauf der Konzessionen erlischt der Vorrang ebenfalls in diesem Zeitpunkt (Art. 8 Abs. 3). Grenzkraftwerke mit Deutschland ha- ben die Vorränge schon länger verloren, weil Deutschland die Vorränge für EU- rechtswidrig hielt und nicht mehr mittrug. Die Verträge mit Wegfall des Vorrangs und finanzieller Entschädigung betreffen einzig die Grenze mit Frankreich; die Grenz- kraftwerk-Bagatellfälle betreffen die Grenzen mit Frankreich, Italien und Österreich. Die Einzelheiten des Übergangsregimes stehen in Anhang II. Die Regelung im Ab- kommen einschliesslich der Umsetzungsmethodik ist als abschliessend für die ganze Thematik zu betrachten. Es profitieren nur Verträge vom Regime, die in den Listen in Anhang II aufgeführt sind. Anhang II legt die Grundsätze des vorgesehenen Entschä- digungsmechanismus fest. Für die Umsetzung braucht es aber erst noch eine Umset- zungs-Methodologie, die die Regulatoren Frankreichs und der Schweiz festlegen müssen (Anhang II ist also nicht «self-executing»). Gelingt dies nicht innert drei Mo- naten, kann der Gemischte Ausschuss mit der Lösungsfindung betraut werden; eine Verzögerung ändert aber nichts daran, dass die Vertragshalter ab Wegfall der Vor- ränge Anspruch auf die finanzielle Entschädigung haben. Die Entschädigung wird aus den Engpasserlösen aus der Vergabe der grenzüberschreitenden Übertragungsnetzka- pazitäten an der französisch-schweizerischen Grenze finanziert.

2.11.6.7 Versorgungssicherheit und Reserven (Art. 9)

Artikel 9 handelt von der Versorgungssicherheit, deren Gewährleistung respektive Stärkung mit zu den wichtigsten Zielen des Abkommens gehört. Absatz 1 hält fest, dass die Kapazitäten für den grenzüberschreitenden Austausch, gerade auch in Kri- senzeiten, offenstehen. Beide Parteien verpflichten sich, auf Massnahmen, welche die Versorgungssicherheit gefährden, zu verzichten. Sie verpflichten sich insbesondere auch, auf ungebührliche Einschränkungen der grenzüberschreitenden Stromflüsse zu verzichten. Dieser Absatz sichert die Verfügbarkeit der Strom-Importkapazitäten rechtlich ab, worüber in der Schweiz aufgrund der EU-Vorgabe, wonach 70 Prozent der für den grenzüberschreitenden Stromhandel relevanten Netzkapazitäten dem Han- del zur Verfügung zu stellen sind, zuletzt Unsicherheit herrschte. Eine Unsicherheit, die einer der Beweggründe zur Erstellung von Schweizer Reserven war. Diese Absicherung reduziert für die Schweiz den Bedarf an inländischen Reserven. Solche bleiben aber auch unter einem Abkommen möglich, sofern sie notwendig, ver- hältnismässig und nicht-diskriminierend sind. Für die Ermittlung von deren Bedarf sind grundsätzlich die gleichen Regeln anwendbar, wie für die EU-Mitgliedsstaaten. Zusätzlich gesteht das Abkommen der Schweiz die Berücksichtigung besonderer Ei- genheiten zu. Dies vergrössert den Spielraum in dieser Frage. Grund dafür, dass be- sondere Eigenheiten berücksichtigt werden können, ist einerseits der Umstand, dass die Schweiz kein EU-Mitglied ist. Andererseits soll bei der Ermittlung des Reservebe- darfs berücksichtigt werden, dass unter Umständen in den Nachbarländern Kernkraft oder Gas für die Stromproduktion nur beschränkt verfügbar sein können. Diese Be- denken sollen bei der Erstellung von Reserven in verhältnismässiger und vernünftiger

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Weise berücksichtigt werden. Mit diesem zusätzlichen Spielraum konnte die Schweiz eine Ausnahme erreichen, die als solche in Artikel 27 Absatz 7 aufgeführt ist. Diese Ausnahme ist somit von der dynamischen Rechtsübernahme ausgenommen. Das be- deutet, selbst wenn die Kriterien der EU dereinst strenger würden, bliebe es hinsicht- lich der Schweiz bei der vereinbarten Ausnahmeregelung und die strengeren Kriterien müssten nicht in den Anhang des Abkommens integriert werden. Absatz 4 hält eine Bestandsklausel beziehungsweise Übergangsbestimmung für die Anfangszeit des Stromabkommens fest. Die Schweiz hat 2022 mit der Erstellung von Reserven begonnen und führt diesen Prozess, auch angesichts der Ungewissheit über die Regelung des Verhältnisses zur EU, momentan weiter. Die Erstellung von Reser- ven muss mit zeitlichem Vorlauf passieren, da die Realisierung lange dauert. Mit der Übergangsbestimmung werden die Dispositionen geschützt, welche die Schweiz in der jetzigen Phase noch trifft. Reserven aus dieser Phase, die im Widerspruch zu den Regeln des Abkommens sind, müssen nach sechs Jahren eingestellt werden. Umge- kehrt können vorbestehende Reserven, die im Einklang mit dem Abkommen sind, beibehalten werden. In der EU ist es die Europäische Kommission, die Reserven der EU-Mitgliedsstaaten nach eingehender Prüfung der strom- und beihilferechtlichen Vorgaben genehmigt. Für die Schweiz entscheidet hinsichtlich Reserven unter dem Stromabkommen eine Schweizer Behörde (Anhang I, Ziff. 4, Bst. c), die mit der Umsetzungsvorlage defi- niert wird. Sollte es zu einem Streitfall kommen (s. Ziff. 2.1.6.4), können sich sowohl Fragen zum EU-Reserverecht sowie zu den ausgehandelten Schweizer Eigenheiten stellen. Im Falle der Einsetzung eines Schiedsgerichts würde dieses den EuGH nur soweit beiziehen, als dass sich Fragen des erwähnten EU-Rechts stellen sowie dies für die Beantwortung der Streitfrage relevant und notwendig ist. Die übrigen Aspekte, also zum Beispiel die verhältnismässige und vernünftige Berücksichtigung der Schweizer Eigenheiten, würde das Schiedsgericht dagegen allein beurteilen, das heisst ohne Einbezug des EuGHs. Der Entscheid im Streitfall selbst ist ebenfalls Sache des Schiedsgerichts.

2.11.6.8 Beteiligung an EU-Behörden und -Stellen (Art. 10)

Ohne Stromabkommen war die Schweiz in den letzten Jahren in zahlreiche europäi- sche Prozesse, Gremien, Plattformen, usw. nicht eingebunden und wurde sukzessive aus diesen ausgeschlossen. Der Ausschluss betraf unter anderem die Marktkopplung für verschiedene Zeitfenster und teilweise die Regelenergie. Mit dem Abkommen sind die Schweiz und ihre Akteure voll teilnahmeberechtigt,deren Zugang ist gesichert, und zwar bei allen relevanten EU-Einheiten, EU-Behörden und Regionen etc. Als Nicht-EU-Staat hat die Schweiz durch diese Teilhabe zwar kein Mitentscheidungs- und Stimmrecht, sie kann bei der Weiterentwicklung des EU-Strommarkts aber in al- len Bereichen mitgestalten (sog. Policy Shaping). Das ist zentral, weil viele relevante Entscheide im EU-Strombinnenmarkt im Konsens getroffen werden. Artikel 10 zählt deklaratorisch und beispielhaft die wichtigsten dieser Beteiligungen auf: jene der El- Com bei der ACER, jene von Swissgrid bei ENTSO-E und jene der VNB bei der EU DSO Entity (Distribution System Operator, DSO). Das Teilnahmerecht ergibt sich

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aus der Übernahme der entsprechenden EU-Rechtsakte in Anhang 1 und dem Abkom- mensprinzip, wonach die Schweiz und ihre Akteure gleich wie die Mitgliedstaaten und deren Akteure behandelt werden.

2.11.6.9 Energieressourcen und Wasserkraft (Art. 11)

Artikel 11 stellt klar, dass die Schweiz ihren Energiemix selbständig festlegen kann. Damit wahrt sich die Schweiz insbesondere die Möglichkeit, weiterhin auf einheimi- sche Kernkraft zurückgreifen zu können. Weiter haben die Kantone das Recht, wei- terhin eigenständig zu bestimmen, wie ihre Energieressourcen genutzt werden. Damit können die Kantone weiterhin selbstständig festlegen, auf welche Energien und wel- chen Energiemix sie setzen möchten. Diese Autonomie gilt insbesondere für die Was- serkraft. Das Stromabkommen enthält keine Vorgaben zur Wasserkraft, also auch hin- sichtlich der Vergabe von Konzessionen oder des Wasserzinses. Ein obligatorischer EU-Standard, wonach die Mitgliedstaaten Wasserkraftkonzessionen per Ausschrei- bung vergeben müssen, existiert nicht. Darüber hinaus sind die EU-Rechtsakte, wel- che Regeln dazu beinhalten (z.B. Konzessionsrichtlinie (EU) 2014/23)557, nicht Teil des Abkommens. Die EU könnte somit auch in Zukunft nicht argumentieren, dass die Konzessionsrichtlinie oder ihr Nachfolgerechtsakt im Anwendungsbereich des Ab- kommens sei. Denn wenn dem so wäre, hätte die Konzessionsrichtlinie bereits heute ins Abkommen aufgenommen werden müssen. Ebenfalls nicht in Frage gestellt ist der Wasserzins. Weiter stellt Artikel 11 klar, dass das Abkommen des öffentlichen Eigen- tums an Produktionsanlagen, zu denen auch Wasserkraftanlagen gehören, nicht ent- gegensteht. Somit erfordert das Stromabkommen keine Privatisierungen.

2.11.6.10 Staatliche Beihilfen (Art. 12-19)

Als level-playing-field-Materie deckt das Stromabkommen auch die staatlichen Bei- hilfen ab. Diese Vorschriften regeln einerseits das direkt anwendbare materielle Bei- hilfeverbot mit diversen ebenfalls direkt anwendbaren Ausnahmen, andererseits die Grundpfeiler des Überwachungsverfahrens. Die Vorschriften sind weitgehend iden- tisch mit denjenigen der beiden anderen Binnenmarktabkommen mit Beihilfebestim- mungen, namentlich dem Landverkehrs- und dem Luftverkehrsabkommen - mit der Ausnahme von einzelnen sektoriellen Rechtsakten- und werden in Kapitel 2.2 allge- mein erläutert. Eine wichtige Determinante für das Beihilferecht ergibt sich aus der Definition des Geltungsbereichs des Stromabkommens. Dass dieser insbesondere den Stromverbrauch nicht erfasst (Art. 2), bestimmt wiederum den Geltungsbereich der Beihilferegeln (Ziff. 2.2.5.3). Somit fallen zum Beispiel zahlreiche Fördermassnah- men für Stromgrossverbraucher oder nationale und kantonale Systeme zur Förderung von Energieeffizienz oder dem rationellen Stromverbrauch nicht unter das Stromab- kommen, dies im Unterschied zu den EU-Staaten. Zu den völkerrechtlichen Beihilfebestimmungen gehören ferner die Anhänge III und IV sowie eine gemeinsame Erklärung, welche dem Abkommen beigefügt ist. Anhang III hält für die sechs wichtigsten bestehenden Schweizer Beihilferegelungen im Strombereich fest, dass sie beihilferechtskonform sind (Legalausnahmen): bei den er-

557 ABl L 94 28.03.2014, S. 1

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neuerbaren Energien die gleitende Marktprämie und die Investitionsbeiträge (inklu- sive Reduktion des Wasserzinses in Fällen von Investitionsbeiträgen), die Betriebs- kostenbeiträge für Biomasse und die Garantien für die Geothermie sowie beim Ge- wässerschutz die Förderung respektive Abgeltungen für die Restwassersanierung und die Sanierung der Wasserkraft. Bei der gleitenden Marktprämie und den Investitions- beiträgen für erneuerbare Energien muss die Schweiz zwar noch geringe Anpassun- gen vornehmen (hinsichtlich Direktvermarktung und zur Vermeidung von Produkti- onsanreizen in Negativpreisphasen). Im Wesentlichen sind diese Instrumente aber schon heute beihilferechtskonform. Darüber hinaus kann der Gemischte Ausschuss des Stromabkommens künftig zusätzliche Ausnahmetatbestände formulieren, die vom EU-Recht abweichen können. Zur Auflistung im Abkommen sind mehrere Punkte festzuhalten: So darf aus der Liste nicht gefolgert werden, dass andere, nicht aufgeführte Beihilfen unzulässig sind. In den Verhandlungen zum Stromabkommen wurden bewusst, unter anderem wegen des Zweipfeiler-Ansatzes bei der Beihilfeüberwachung, nur wenige, wichtige Beihilfen analysiert. Ferner folgt aus dem Umstand, dass die Beihilfen auf der Liste solche des Bundesrechts sind, nicht, dass kantonale oder kommunale Regelungen unzulässig sind – im Gegenteil; für analoge kantonale oder kommunale Instrumente ist davon auszu- gehen, dass sie ebenfalls beihilfekonform sind. Richtig einzuordnen ist auch die zeit- liche Aussage zur Konformität. Dass die Beihilfen für sechs beziehungsweise für zehn Jahre konform erklärt werden, ist verfahrenstechnisch motiviert (weil beihilferechtli- che Beurteilungen in der EU nur zeitlich limitierten Charakter haben) und nicht ma- teriell. Diese Fristen sind keine Auslauffristen, nach deren Ablauf die Beihilfen unzu- lässig werden. Vielmehr müssen diese danach in die fortlaufende Prüfung bestehender Beihilferegelungen durch die Schweizer Überwachungsbehörde einfliessen. Die jet- zige positive Bewertung ist auch ein starkes Signal für die Zeit nach Ablauf der ge- nannten Fristen. Umgekehrt ist aber auch nicht ausgeschlossen, dass diese Beihilfen später (nach Ablauf der sechs bzw. zehn Jahre) unzulässig werden, zum Beispiel we- gen einer neuen Rechtslage. Umsetzungsbeihilfen auf der Grundlage dieser Beihil- feregelungen dürften dann nicht mehr gewährt werden. Dank einer Übergangsregel des Abkommens (Art. 14 Abs. 3 und Art. 15 Abs. 3) hat die Schweiz fünf Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens Zeit, eine Überwachungsbehörde zu errichten. Die Überwachungsbehörde hat danach ein weiteres Jahr, um sich einen Überblick über bestehende Beihilferegelungen zu verschaffen. In diesem Rahmen werden mögliche Beihilfen des Stromsektors, die das Abkommen nicht explizit nennt, von der Schwei- zer Überwachungsbehörde zu prüfen sein. Für etwaige von der Überwachungsbe- hörde vorzuschlagende Anpassungen an den Beihilferegelungen (übrigens nicht an den konkret im Einzelfall gewährten Beihilfen) enthält das Abkommen keine zeitli- chen Vorgaben.

2.11.6.11 Umweltrecht (Art. 20)

Mit Artikel 20 wird eine weitere level-playing-field-Materie erfasst, nämlich das Um- weltrecht. Gemäss dem dazugehörigen Anhang V wird ein überschaubares Set von sechs Rechtsakten des EU-Umweltrechts für relevant erklärt: (1) zur Umweltverträg- lichkeitsprüfung bestimmter öffentlicher und privater Projekte, (2) zur Prüfung von Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, (3) Industrieemissionen, (4) Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe,

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(5) zum Erhalt von wildlebenden Vogelarten und (6) zur Umwelthaftung zur Vermei- dung und Sanierung von Umweltschäden. Die Wirkung beschränkt sich für die Schweiz auf den Strombereich wie er im Abkommen definiert ist. Es kommt ein An- satz zum Tragen, der dem Äquivalenzprinzip entspricht. Die EU-Vorschriften sind hier für die Schweiz somit nicht direkt anwendbar. Die Schweiz muss sicherstellen, dass sie bei den in Anhang V enthaltenen Rechtsakten ein gleich hohes Niveau an Umweltschutz hat. Sie darf zudem ein höheres Schutzniveau vorsehen, vorausgesetzt dass es kein Hindernis für den Zugang zu ihrem Strommarkt darstellt (Art. 27 Abs. 3). Die Schweiz muss das vom EU-Recht geforderte Resultat hinsichtlich des Um- weltschutzes erreichen, ist bei den dafür notwendigen Instrumenten, Verfahren und Fristen hingegen nicht an diejenigen der EU gebunden. Mit dem am Resultat orien- tierten Ansatz wird für die Schweiz vermieden, dass es zu einem fragmentierten Um- weltrecht kommt - für den Strombereich einerseits und für die übrigen Bereiche an- dererseits. Im Bereich Strom ist das Schweizer Recht bereits heute mit dem vom relevanten EU-Recht geforderten Schutzniveau äquivalent, weshalb keine Rechtsan- passungen nötig sind. Kantonale oder Gemeindekompetenzen in diesem Bereich sind nicht tangiert.

2.11.6.12 Kooperation im Bereich erneuerbare Energien und

Energieinfrastruktur (Art. 21 und 22) In diesen Artikeln wurden Kooperationen zwischen der EU und der Schweiz in den jeweiligen Bereichen vereinbart. Die erste Kooperation betrifft die erneuerbaren Ener- gien (Art. 21). Beide Parteien bekennen die Absicht, den Anteil der erneuerbaren Energien im Energiesystem zu erhöhen. Dies umfasst auch ein indikatives Ziel bezie- hungsweise einen Richtwert von 48,4 Prozent, das sich die Schweiz für den Anteil erneuerbarer Energien am Bruttoendenergieverbrauch 2030 setzt (s., Ziff. 2.11.6.16, «Erläuterungen zu Anhang VI»). Die zweite erwähnte Kooperation betrifft die transeuropäische Energieinfrastruktur (Transeuropean Networks – Energy, TEN-E) im Bereich Strom (Art. 22). Sie stellt den Einbezug in eine grenzüberschreitende Planung sicher, wobei nur wenige Schwei- zer Projekte betroffen sein dürften (z. B. der Greenconnector). Im Abkommen wurde der in der Verordnung (EU) 2022/869 (EU-TEN-E-Verordnung) neu eingeführte Drittstaaten-Ansatz gewählt, wo es um Vorhaben von gemeinsamem Interesse (Pro- jects of Mutual Interest, PMI) geht. Das für die Aufnahme von Projekten aus Dritt- staaten in die PMI-Listen notwendige hohe Niveau an Konvergenz des Politikrah- mens, unter anderem in Bezug auf den Binnenmarkt und die Dekarbonisierung, wird mit dem Stromabkommen als gegeben vermutet. Solche Vorhaben rufen nach raschen Bewilligungsverfahren. Die Schweiz muss sich aber nicht an die detaillierten EU- Regeln dazu halten, sondern lediglich über einen ähnlichen Regelungsrahmen verfü- gen, unter anderem hinsichtlich Verfahrensfristen. Mit den bestehenden Schweizer Regeln und denjenigen der Vorlage zur Beschleunigung beim Aus- und Umbau der Stromnetze (Revision des Elektrizitätsgesetzes558) ist dieser «ähnliche Regelungsrah- men» gegeben. Die Frage der grenzüberschreitenden Kostenteilung wird im Einzelfall

558 SR 734.00

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zu beantworten sein. Die Finanzierung dieser Projekte ist im Abkommen nicht gere- gelt. EU-Finanzmittel für in der Schweiz gelegene Vorhaben dürfte es mangels Betei- ligung am Finanzierungsmechanismus nicht geben. Auf diese Beteiligung wurde sei- tens Schweiz verzichtet, vor allem, weil dann die Schweiz Nettozahlerin geworden wäre.

2.11.6.13 Gemischter Ausschuss (Art. 25), Institutionelles (Art. 26 ff.)

und Informationsaustausch (Art. 40 ff.) Für das gute Funktionieren des Abkommens ist, wie in den anderen bilateralen Ab- kommen auch, ein Gemischter Ausschuss zuständig (Art. 25). Im Rahmen des Pakets Schweiz-EU erfolgt, soweit als sinnvoll, eine Vereinheitlichung der GA- Bestimmungen in allen betroffenen Abkommen (s. Ziff. 2.1.6.7). Nebst den üblichen Aufgaben, wie beispielsweise die Verabschiedung von Beschlüssen betreffend die In- tegration von EU-Rechtsakten ins Abkommen (s. Ziff. 2.1.8), weist das Abkommen dem Gemischten Ausschuss auch gewisse Kompetenzen zu, die im EU- Stromsektorrecht eigentlich EU-Institutionen zugewiesen sind. Die institutionellen Bestimmungen des Abkommens (Art. 26 ff.) entsprechen denje- nigen in den anderen Binnenmarktabkommen (s. Ziff. 2.1). Beim Stromabkommen handelt es sich um ein bilaterales Abkommen in einem Be- reich betreffend den Binnenmarkt, an dem die Schweiz teilnimmt (Art. 24 Abs. 2). Entsprechend können die Vertragsparteien zur Behebung eines möglichen Ungleich- gewichts verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen ergreifen (s. Ziff. 2.1.6.4.3), ent- weder im Rahmen des Stromabkommens selbst oder im Rahmen eines anderen Ab- kommens in den Bereichen betreffend den Binnenmarkt, an denen die Schweiz teilnimmt (Art. 33 Abs. 1).

Spezifisch für das Stromabkommen sind die Artikel 40-42. Mit Artikel 41 Absatz 1 (in Verbindung mit EU-Akten nach Anhang I) wird anerkannt, dass die EU- Institutionen die im übernommenen EU-Stromsektor vorgesehenen Berichte und Stel- lungnahmen auch betreffend die Schweiz verfassen dürfen. Im Kontext dieser Doku- mente ist der Bedarf an Informationsaustausch beträchtlich, aber auch generell dort, wo die EU von der Schweiz analog zu den EU-Mitgliedstaaten Informationen braucht. Artikel 40 Absatz 1 sieht für den Fall, dass die Information an die Europäische Kom- mission erfolgt, als Regelfall den diplomatischen Weg über den Gemischten Aus- schuss vor. Im Falle von ACER, wo es oft um technischere Fragen geht, ist als Regel- fall hingegen der direkte Informationsaustausch zwischen den Behörden vorgesehen (Art. 40 Abs. 5). Dies entspricht den praktischen Bedürfnissen, namentlich da, wo es eilt. Der Gemischte Ausschuss kann Abweichungen entweder im Voraus oder ad-hoc festgelegen (Art. 40 Abs. 3 und 5). Schliesslich ist vorgesehen, dass die Kommission und ACER in der Ausübung ihrer Aufgaben direkt mit Schweizer Unternehmen In- formationen austauchen dürfen (Art. 40 Abs. 6). Wenn das Abkommen den EU- Behörden sektorrechtliche Zuständigkeiten auch hinsichtlich der Schweiz zugesteht, ist für den Informationsaustausch als Grundregel ebenfalls der direkte Informations- austausch vorgesehen.

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Nach Artikel 45 erfolgt der Austausch allfälliger als Verschlusssache eingestufter In- formationen zwischen den Vertragsparteien gemäss dem Abkommen vom 28. Ap- ril 2008 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über die Sicherheitsverfahren für den Austausch von Verschlusssachen. In Ar- tikel 45 erhält der Gemischte Ausschuss zudem den Auftrag, Handlungsanweisungen zum angemessenen Schutz der ausgetauschten sensiblen Daten durch spezifischen Be- schluss festzulegen.

2.11.6.14 Finanzieller Beitrag (Art. 49)

Die Schweiz zahlt einen jährlichen finanziellen Beitrag für ihre Teilnahme bei ACER. Artikel 49 und Anhang VII regeln detailliert die Berechnung des Beitrags und die Zahlungsmodalitäten. Der finanzielle Beitrag besteht aus einem Betriebskostenbeitrag und einer Teilnahmegebühr. Der Betriebskostenbeitrag entspricht dem BIP-Anteil der Schweiz am EU-BIP, multipliziert mit den Gesamtkosten von ACER, reduziert um 15 Prozent, da die Schweiz nur an den Stromaktivitäten und nicht an den (anteilsmässig weitaus geringeren) Gasaktivitäten von ACER beteiligt ist. Die Teilnahmegebühr ent- spricht 4 Prozent des Betriebskostenbeitrags. Der finanzielle Beitrag beträgt damit rund 1,4 Millionen Franken pro Jahr. Er wird über eine schon bestehende, von Swiss- grid bei den Endverbraucherinnen und Endverbrauchern erhobene Aufsichtsabgabe finanziert.

2.11.6.15 Anhang I: Regeln des EU-Strombinnenmarkts

2.11.6.15.1 Generelles zu den Anhängen mit Rechtsübernahme sowie Zuständigkeiten von EU-Institutionen In Anhang I werden die EU-Rechtsakte zum Strombinnenmarkt integriert und damit für die Schweiz verbindlich. Bezüglich Zuständigkeiten ist festzuhalten, dass die Überwachung der richtigen Anwendung des Abkommens gemäss dem Zwei-Pfeiler- Ansatz des Abkommens (s. Ziff. 2.1), also für die Schweiz durch Schweizer Behör- den, hauptsächlich durch die ElCom, erfolgt. Auch nach dem EU-Sektorrecht sind hauptsächlich die Behörden der EU-Mitgliedsstaaten zuständig. Im EU-Sektorrecht sind aber auch Zuständigkeiten von EU-Institutionen enthalten, vor allem dann, wenn die erstzuständigen und betroffenen nationalen Stellen keine Einigung erzielen oder wenn eine übergeordnete europäische Sicht sachnotwendig ist. Das Abkommen re- gelt, wie mit solchen Zuständigkeiten in Fällen, in denen die Schweiz betroffen ist, umzugehen ist. Es regelt für jede Kompetenz einzeln, wer sie ausübt. Ist eine Kompe- tenz im Abkommen nicht zugeteilt, so sind Schweizer Behörden zuständig. Die Zu- teilung allfälliger künftiger Kompetenzen, die sich aus der Fortentwicklung von EU- Recht beziehungsweise neuen relevanten Rechtsakten ergeben, obliegt dem Gemisch- ten Ausschuss. Die bei der Kompetenzzuweisung im Stromabkommen verfolgte Logik ist sachorien- tiert und differenziert. In Bezug auf ACER, wo es oft um sehr technische Inhalte geht, mitunter aber um solche von erheblicher Tragweite, und wo eine taugliche alternative Entscheid-Stelle fehlt, werden mehrere Kompetenzen an ACER zugewiesen. Jedoch wurden in Fällen, wo die Schweizer Souveränität betroffen ist, Sonderlösungen aus- gehandelt. Dies betrifft zum Beispiel die Zuordnung der Schweiz zu einer Kapazitäts- berechnungsregion. Anstelle der in der EU geltenden subsidiären ACER-

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Zuständigkeit kann die Schweiz in einem sie betreffenden Fall in einem ersten Schritt den Gemischten Ausschuss anrufen. Dort kann sie mit gleichberechtigter Stimme auf eine Einigung hinwirken. Mangels Einigung innert sechs Monaten geht die Zustän- digkeit an ACER über, weil sich der Entscheid zur Schweiz unmittelbar auch auf die EU-internen Entscheide auswirkt und ein weiteres zeitliches Aufschieben weit über die Schweiz hinaus zu Komplikationen beziehungsweise Blockaden führen könnte. Auch bei der Gebotszonenzuordnung weicht das Abkommen von der EU-Ordnung ab. Der Gemischte Ausschuss muss seine Zustimmung zu einem von der Europäi- schen Kommission erarbeiteten Vorschlag geben. Weitere Sonderregeln finden sich beispielsweise bei den polizeiähnlichen Befugnissen, die ACER bei der REMIT- Verordnung hat. Sie werden für die Schweiz durch eine Lösung ersetzt, bei der die ElCom die Verfahrensführung innehat. So bleibt die Souveränität der Schweiz ge- wahrt. Nicht explizit geregelt ist im Abkommen die Frage des Rechtswegs. Es ist danach zu unterscheiden, ob die Schweiz als Staat (inkl. ihre Behörden, z. B. die ElCom) oder ob wirtschaftliche Akteure beziehungsweise Private Beschwerde führen wollen. Der Staat muss den Weg über die Streitbeilegung gemäss dem Abkommen gehen (Art. 32) und somit an das Schiedsgericht gelangen. Die übrigen Beschwerdeführenden (z. B. Schweizer Unternehmen) gelangen dagegen an die EU-Instanzen, also an das Gericht der EU und den EuGH (und zuvor im Falle von ACER an den ACER- Beschwerdeausschuss). Beschreiten in einem Geschäft sowohl die Schweiz als auch ein Unternehmen und zusätzlich allenfalls auch Akteure in der EU den Rechtsweg, müssen die befassten Gerichte für eine sachdienliche Verfahrenskoordination sorgen, gegebenenfalls auch mit Sistierungen. Die Anfechtung nationaler Entscheide, zum Beispiel solche der ElCom, erfolgt selbstverständlich bei schweizerischen Gerichten. In den Eingangsbemerkungen der Anhänge I und VI werden zwei Grundsätze festge- halten, welche die Anwendung der in die Anhänge I und VI integrierten EU- Rechtsakte und die Behandlung der Schweiz wie ein EU-Mitgliedsstaat konkretisie- ren. Der erste Grundsatz hält fest, dass die in den in Anhänge I und VI integrierten EU- Rechtsakten für die Mitgliedstaaten der EU vorgesehenen Rechte und Pflichten auch für die Schweiz gelten. Diese Bestimmung gilt grundsätzlich auch in den anderen Bin- nenmarktabkommen des Pakets Schweiz-EU (s. Ziff. 2.1.5.7). Sie stellt sicher, dass die Schweiz die gleichen Rechte wie die EU-Mitgliedstaaten hat und nicht als «Dritt- staat» schlechter gestellt werden kann. Der zweite Grundsatz hält schliesslich fest, dass Bezugnahmen auf natürliche oder juristische Personen mit Wohnsitz oder Nie- derlassung in den Mitgliedstaaten der EU auch als Bezugnahmen auf natürliche oder juristische Personen mit Wohnsitz oder Niederlassung in der Schweiz gelten. Diese Bestimmung, die auch im Lebensmittelsicherheitsabkommen vorgesehen ist, sieht vor, dass im Geltungsbereich des Stromabkommens für natürliche und juristische Per- sonen mit Wohnsitz oder Niederlassung in der Schweiz grundsätzlich dieselben Re- geln zur Anwendung kommen sollen wie für natürliche und juristische Personen mit Wohnsitz oder Niederlassung in den Mitgliedsstaaten der EU. Beide Grundsätze müs- sen in vollständiger Beachtung der institutionellen Bestimmungen angewendet wer- den, das heisst insbesondere unter Beachtung des Zwei-Pfeiler-Ansatzes und nicht im

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Anwendungsbereich einer Ausnahme nach Artikel 27 Absatz 8 Stromabkommen. Zu- dem gelten die Grundsätze nur, sofern in technischen Anpassungen nicht etwas ande- res vorgesehen ist. Ein Hinweis ist sodann zu den Verweisen zu machen, die in den übernommenen EU- Rechtsakten auf nicht übernommene EU-Rechtsakte enthalten sind. Da die Rechts- akte, auf die verwiesen wird, nicht in die Anhänge integriert wurden, gelten solche Weiterverweise auf nicht integrierte Rechtsakte nach langer Praxis in den Abkommen Schweiz-EU nicht für die Schweiz, sofern dies nicht explizit vorgesehen ist. Dies gilt auch im Stromabkommen, wo dies ebenfalls nicht explizit steht 2.11.6.15.2 Risikovorsorge Mit der Verordnung (EU) 2019/941 über die Risikovorsorge im Elektrizitätssektor hat die EU einen Rahmen aufgestellt, der sicherstellen soll, dass die Mitgliedstaaten für alle Arten von Risiken für die Versorgungssicherheit ausreichend sensibilisiert und vorbereitet sind. Des Weiteren sind die Aufgaben und Zuständigkeiten für den Notfall geklärt und grenzüberschreitende Auswirkungen werden berücksichtigt, wenn Schutzmassnahmen ergriffen werden. Die Verordnung definiert auch, was unter einer Stromversorgungskrise zu verstehen ist, etwa bei aussergewöhnlicher Nachfragelast oder Ausfällen wesentlicher Erzeugungs- oder Übertragungsinfrastruktur. Als Kern- element wird die Krisenprävention, -vorsorge und -bewältigung auf europäische Ebene gehoben und in Kooperation mehrerer Akteure, unter anderem mit den natio- nalen zuständigen Behörden ENTSO-E und ACER, werden regionale, das heisst län- derübergreifende Krisenszenarien bestimmt. Gestützt darauf erstellen die Staaten Ri- sikovorsorgepläne mit klar definierten, transparenten, verhältnismässigen und nicht- diskriminierenden Präventions- und Bewältigungsmassnahmen, die auch regional harmonisierte Bewältigungsmassnahmen umfassen sollen. Die Schweiz wird mit dem Abkommen Teil dieser Risikovorsorge-Kooperation, was die Stromversorgung resi- lienter macht. Bei mehreren nicht dringlichen Aspekten hat die Schweiz eine Über- gangsfrist, so dass deren Umsetzung im zweiten Paket erfolgen wird. Deutschland, Frankreich, Belgien, die Niederlande, Luxemburg und Österreich setzen die unter der Verordnung geforderte regionale Kooperation der Krisenvorsorge und -bewältigung im Rahmen des Pentalateralen Energieforums um. Die Schweiz wirkt dort bereits jetzt als Beobachterin mit. Mit dem Stromabkommen wird die Schweiz vollwertiges Mit- glied dieser Kooperation. 2.11.6.15.3 ACER-Verordnung ACER ist die EU-Agentur für die Kooperation der nationalen Energieregulierungsbe- hörden der EU-Mitgliedsstaaten für Strom und Gas. Die entsprechende ebenfalls zum EU-Acquis des Strombinnenmarktrechts gehörende ACER-Verordnung (EU 2019/942) errichtet diese Agentur und regelt die Aufgaben von ACER, unter anderem im Zusammenhang mit der Erarbeitung und Umsetzung der Netzkodizes (s. Ziff. 2.11.6.14.5), mit der Angemessenheit der Stromerzeugung und der Risikovorsorge sowie der Überwachung der Integrität und Transparenz des Grosshandelsmarkts (REMIT). Netzkodizes sind EU-übergreifende technische Regeln für den Betrieb, die Planung und den Zugang zu Strom- und Gasnetzen (s. Ziff. 2.11.6.14.5). Ferner regelt die ACER-Verordnung mehrere Zuständigkeiten (siehe oben) und die Organe von

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ACER, wobei vor allem der Regulierungsrat bedeutsam ist, wo die Vertreter der na- tionalen Regulatoren Entscheide per qualifizierter Mehrheit treffen. Die ElCom hat basierend auf einem Memorandum of Understanding (MoU) seit 2017 mit ACER zu- sammengearbeitet und konnte als Beobachterin in den Gremien teilnehmen. Seit der Kündigung des MoU im Sommer 2021 durch ACER fand diese Zusammenarbeit nicht mehr statt. Mit dem Stromabkommen wird die ElCom für den Bereich Strom, nicht aber Gas, bei ACER teilnehmen, und so bei der Erstellung wichtiger Regelwerke und Entscheide mitgestalten können, dies aber ohne Stimmrecht (auch die EWR-Staaten haben kein Stimmrecht). Die Anstellung bei ACER steht auch Schweizer Staatsange- hörigen offen. Weiteres zum Status von ACER ergibt sich aus der Anlage zu Anhang I. 2.11.6.15.4 Elektrizitätsbinnenmarkt-Verordnung Die Elektrizitätsbinnenmarkt-Verordnung (EU) 2019/943 bildet zusammen mit der entsprechenden Richtlinie den eigentlichen Kern des relevanten EU-Acquis. Sie ent- hält teilweise sehr detaillierte Regeln zu einer Vielzahl von Themen. Die meisten die- ser Regeln würden in der Schweiz unmittelbar Anwendung finden. Das gilt vorder- hand nicht, wenn die Schweiz eine Übergangsfrist ausgehandelt hat, wie zum Beispiel für Detailregeln für die priorisierte Einspeisung von Produktionsanlagen für erneuer- bare Energien (Art. 12 Abs. 2-7) oder zu neuen Verbindungsleitungen (Art. 63). The- men, zu denen die EU-Verordnung 2019/943 Regeln enthält, sind unter anderem die folgenden: Bilanzgruppenverantwortung, Regeln zu verschiedenen Markttypen wie Day-Ahead, Intraday, Terminmärkte und Regelenergiemärkte, Dispatch und Redis- patch, Kapazitätsvergabe, Engpassmanagement und Engpasserlöse, Strombezugsver- träge und Netzplanung. Enthalten sind ferner die (auch in der Schweiz in den letzten Jahren) viel diskutierte Regel, wonach 70 Prozent der für den grenzüberschreitenden Austausch von Strom relevanten Übertragungskapazitäten für den Handel zur Verfü- gung stehen müssen (Art. 16). Der Umgang mit Übertragungskapazitäten in Richtung Drittstaaten ist im EU-Recht nicht geregelt. Mit dem Stromabkommen wird klarge- macht, dass die Schweiz in den Regeln für die Kapazitätsberechnung und -allokation mitberücksichtigt ist, womit das Risiko beseitigt ist, dass diese Regeln zum Nachteil der Schweiz angewendet werden. Das heisst auch, dass die Swissgrid die Vorgabe ab Inkrafttreten des Stromabkommens erfüllen muss, was technisch für die Schweiz machbar ist. Ebenso enthalten sind Vorgaben zur Angemessenheit der Ressourcen und Kapazitätsmechanismen/strategischen Reserven (Art. 20 ff.), was für die Schweizer Stromreserve relevant ist. Schliesslich sind auch zahlreiche Gremien geregelt, wie ENTSO-E, die regionalen Koordinierungszentren und die Organisation für Verteil- netzbetreiber (EU-VNBO). 2.11.6.15.5 Netzkodizes (Networkcodes) Von grosser praktischer Relevanz sind die sogenannten Netzkodizes beziehungsweise Networkcodes, die sich auf die Verordnung (EU) 2019/943 stützen und in Verordnun- gen der Europäischen Kommission enthalten sind, weshalb diese Verordnungen auch zum relevanten Acquis gehören. Es handelt sich um spezifische Vorgaben zur Rege- lung technischer, operationeller und wirtschaftlicher Sachverhalte bei Betrieb und Nutzung der grenzüberschreitenden Netzinfrastruktur für einen effizienten und offe-

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nen EU-Strombinnenmarkt. Die traditionellen Netzkodizes lassen sich in drei Kate- gorien einordnen: a) marktbezogene Codes zu Kapazitätsvergabe und Engpassma- nagement, zur Vergabe langfristiger Kapazität und zum Systemausgleich des Elektri- zitätsversorgungssystems, b) Codes mit technischen Bedingungen des Netzanschlusses und c) Codes zum Netzbetrieb. Die Netzkodizes enthalten detaillierte Regeln, die in der Schweiz, da es sich um ins Stromabkommen integrierte EU- Verordnungen handelt, gelten und grundsätzlich direkt anwendbar sind. Die marktbe- zogenen Codes regeln unter anderem die Etablierung und die Funktionsweise der je- weiligen Plattformen der EU, beispielsweise für die Marktkopplung. Von diesen war die Schweiz zuletzt ausgeschlossen. Dazu enthält das Abkommen Klauseln, die eine Teilnahme der Schweiz in der Marktkopplung innert neun Monaten nach Inkrafttreten ermöglichen.

Die Teilnahme an der Marktkopplung erfordert auch, dass die Schweiz einen neuen Akteur einführt. Dieser nominierte Strommarktbetreiber (Nominated Electricity Mar- ket Operator, NEMO) betreibt die Strombörse für die Schweizer Gebotszone und in Zusammenarbeit mit den NEMO der benachbarten Gebotszonen die Marktkopplung. Aktuell bietet die Strombörse EPEX-Spot-Produkte für die Schweizer Gebotszone an. Unter dem Stromabkommen ist der Strombörsenbetreiber durch den Regulator for- mell zu bezeichnen, wobei auch mehrere Strombörsenbetreiber bezeichnet werden und parallel Produkte für die Schweizer Gebotszone anbieten können. Der NEMO finanziert sich wie bis anhin über Gebühren der Handelsteilnehmer. Gestützt auf die Netzkodizes werden ausserdem die technischen Umsetzungsbedin- gungen und Methodologien (Terms and Conditions or Methodologies, TCMs) erlas- sen, die zum gesamten Regelwerk dazugehören. Bei der Erarbeitung neuer TCM wird die Schweiz dank des Abkommens vollwertig mitwirken können. Für die Schweiz wird die ElCom die TCM per Weisung zu einem Teil des relevanten Regulierungsbe- stands machen. Bis dies erfolgt ist, sind die TCM in der Schweiz kraft des Abkom- mens (ohne Schweizer Beschluss) provisorisch anwendbar. Etwas anders geartet ist der neue, ebenfalls übernommene Netzkodex zur Cybersi- cherheit. Der Kodex ist auf den Strombereich beschränkt, gleichzeitig aber in einen grösseren EU-Rechtsrahmen zur Cybersicherheit eingebettet, unter anderem mit Akt- euren mit bestimmten Rollen. Mit dem Abkommen werden diese Akteure, seien sie nun im Cybersicherheit-Netzkodex oder im allgemeinen EU-Recht zur Cybersicher- heit begründet, nachgebildet, wobei bewusst vermieden wird, dass das allgemeine Cy- bersicherheitsrecht der EU für die Schweiz anwendbar wird. Für die Umsetzung des Netzkodizes wird die Schweiz diverse Stellen mit bestimmten Aufgaben bezeichnen müssen. Nicht vorgesehen ist eine Teilnahme der Schweiz bei der EU-Agentur für Cybersicherheit (ENISA), weil die Schweiz nicht in den weiteren rechtlichen Cyber- rahmen ausserhalb des Strombereichs eingebunden ist. 2.11.6.15.6 ENTSO-E-Transparenzplattform Die Verordnung (EU) Nr. 543/2013 will die Transparenz der Strommärkte stärken und sieht dazu detaillierte Pflichten in Bezug auf die Übermittlung und die Veröffent- lichung von Daten vor. Die Verordnung bildet die Grundlage für den Datenaustausch über die Transparenzplattform ENTSO-E und legt den gesetzlichen Auftrag für die

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Plattform fest. Mit dem Stromabkommen wird diese Verordnung für die Schweiz ohne nationale Umsetzung anwendbar. Die Verordnung wird von der Swissgrid schon heute zu einem grossen Teil angewandt, soweit dies auf freiwilliger Basis möglich ist. Künftig gilt sie für die Swissgrid vollumfänglich. Mit der Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 543/2013 werden zudem die Dateneigentümer, insbesondere die VNB, dazu verpflichtet, der nationalen Netzgesellschaft die massgebenden Daten zu übermitteln. 2.11.6.15.7 Elektrizitätsbinnenmarkt-Richtlinie Weitere Kernthemen sind in der Elektrizitätsbinnenmarkt-Richtlinie (EU) 2019/944 geregelt, so zum Beispiel die freie Lieferantenwahl (Marktöffnung für alle Endver- braucherinnen und Endverbraucher) und die damit zusammenhängenden Rechte von Konsumentinnen und Konsumenten. Die Schweiz hat eine dreijährige Übergangsfrist für die Einführung in der EU geltenden der kurzen Wechselfristen. Der Rahmen ist ferner dafür gesetzt, welche Interventionen beziehungsweise Regulierungen die Staa- ten vornehmen dürfen. Die oben erwähnte Entflechtung der VNB und die Modelle für den ÜNBs (TSO-Modelle) sind ebenfalls in der Richtlinie geregelt. Weitere Themen sind auch die Arealnetze (in der EU: geschlossene Verteilnetze), Flexibilität, Speicher und Elektromobilität. Schliesslich sind die Anforderungen an den unabhängigen Re- gulator und seine zahlreichen Aufgaben geregelt. Dazu gehört auch, dass der Regula- tor Anschluss und Zugang zum Netz, inklusive Tarifierung festlegt. Das ist für die Schweiz eine wichtige Änderung gegenüber heute. Die Schweiz wird die Kompetenz aber erst nach einer Übergangsfrist von fünf Jahren ab Inkrafttreten an den Regulator übertragen müssen. Die meisten Regeln der Richtlinie sind in der Schweiz (gleich wie in den EU-Staaten) nicht direkt anwendbar, sondern bedürfen der Umsetzung ins Schweizer Recht. 2.11.6.15.8 Integrität und Transparenz des Grosshandelsmarktes (REMIT) Die REMIT-Verordnung (EU) 1227/2011 schafft einen harmonisierten Rahmen, der die Transparenz und Integrität der Energiegrosshandelsmärkte gewährleisten soll. Es ist wichtig, dass die Verbraucherinnen und Verbraucher sowie andere Marktteilneh- mer Vertrauen in die Integrität dieser Märkte haben können, wo die Preise ein ausge- wogenes und wettbewerbsorientiertes Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage widerspiegeln und wo kein Marktmissbrauch stattfindet. Die REMIT-Verordnung verbietet daher Insiderhandel und Marktmanipulation und enthält Verpflichtungen zur Registrierung, zur Veröffentlichung von Insiderinformationen und zur Weitergabe von Informationen über Transaktionen auf den Energiegrosshandelsmärkten. Diese sind grenzüberschreitend und ACER hat daher Überwachungskompetenzen. Sonderlösungen für die Schweiz im Abkommen betreffen ACER- Unterschungsbefugnisse. Solche gibt es neben der Überwachung durch die nationalen Regulatoren (wenn diese nicht tätig werden) und in grenzüberschreitenden Fällen. ACER kann in diesen Fällen Untersuchungen in der Schweiz anstossen. Die eigentli- chen Untersuchungsmassnahmen, teilweise polizeilicher Natur, wie Hausdurchsu- chungen oder Beschlagnahmungen, werden aber durch Schweizer Behörden, vor al- lem die ElCom, durchgeführt. ACER kann diese aber eng begleiten.

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Die Schweiz übernimmt die REMIT-Verordnung nur im Bereich Strom, nicht aber beim Gas. Derweil deckt in der Schweiz das Bundesgesetz über die Aufsicht und Transparenz auf den Energiegrosshandelsmärkten vom 28. März 2025 (BATE, AS…) beide Bereiche ab. Der Teil Strom, der REMIT-relevant ist, ist bereits kompatibel mit dem Stromabkommen. Trotzdem sind, da mit dem Abkommen Ausgangslage und Op- tik ändern, im Rahmen von dessen Umsetzung Anpassungen am BATE erforderlich (s. Ziff. 2.11.8.3).

2.11.6.16 Anhänge III, IV und V

Die Anhänge zu den staatlichen Beihilfen (III und IV) und zur Umwelt (V) sind vorne beim jeweiligen Thema erläutert (s. Ziff. 2.11.6.10 und Ziff. 2.11.6.9).

2.11.6.17 Erneuerbare Energien (Anhang VI)

2.11.6.17.1 Erneuerbaren-Ziel Die Schweiz übernimmt mit dem Abkommen schliesslich in inhaltlich bedeutendem, aber im Umfang eingeschränktem Ausmass Teile der Richtline (EU) 2018/2001 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (Erneuerbare-Ener- gien-Richtlinie, RED II). Dies ist ein weiterer Kooperationsbereich mit Bezug zum Strombinnenmarkt (Art. 21 und Anhang VI). Die mit der RED II angestrebte ver- mehrte Nutzung erneuerbarer Energien dient unter anderem dem Ziel, bis 2050 eine ausgeglichene Treibhausgasbilanz zu erreichen. Dieses langfristige Ziel teilen die Schweiz und die EU. Dafür sieht die RED II unter anderem als Gesamtziel für die EU vor, einen Anteil von 42,5 Prozent und falls möglich 45 Prozent von erneuerbaren Energien am Bruttoendenergieverbrauch zu erreichen. Das aktuelle RED-Regime sieht Beiträge der einzelnen Mitgliedstaaten zur Gesamtzielerreichung vor. Für die Schweiz gilt nach dem Abkommen ein Richtwert beziehungsweise indikatives Ziel von 48,4 Prozent am Bruttoendenergieverbrauch, ohne sektorielle Ziele oder Vorga- ben beispielsweise für Strom, Wärme oder Transport. Das Ziel für die Schweiz ist ambitioniert, steht aber im Einklang mit der aktuellen Energie- und Klimapolitik der Schweiz mit ihren Zielen und Instrumenten. Die Berechnung zum Monitoring der Zie- lerreichung richtet sich nach dem sogenannten SHARES-Tool der EU- Statistikagentur Eurostat. Das im Abkommen definierte Schweizer Ziel ist ein eigen- ständiges und wird nicht an das der EU angerechnet. Technisch ist es nur ein Richt- wert und das Engagement der Schweiz somit politischer Natur, sodass eine allfällige Nichterreichung keine völkerrechtlichen Folgen hätte. Die EU könnte nicht via die Streitbeilegung des Abkommens auf Erfüllung bestehen. Wenn die EU ihr Ziel für die Zeit nach 2030 bestimmt hat, wird das Schweizer Ziel im Lichte des neuen EU-Ziels beziehungsweise -RED-Regimes aktualisiert werden müssen. 2.11.6.17.2 Herkunftsnachweise (HKN) und Erneuerbare-Energie- Gemeinschaften Mangels Stromabkommen wurden Schweizer Herkunftsnachweise* (HKN) in der EU seit 2021 nicht mehr anerkannt. Mit dem Abkommen ist die Anerkennung wieder ge- geben, nebst Strom sind auch HKN für Wärme, sowie Erneuerbare Brenn- und Treib- stoffe anerkannt.

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Das EU-Recht sieht verschiedene Gemeinschaftsformen zur besseren Etablierung von erneuerbaren Energien an der Basis vor, sogenannte «Erneuerbare-Energie-Gemein- schaften». Anhang VI sieht vor, dass die betreffenden RED-Bestimmungen für die Schweiz nicht anwendbar sind. Die Schweiz muss aber vergleichbare Regeln haben. Die Schweiz, die ebenfalls mehrere ähnliche Gemeinschaftsformen kennt, so den Zu- sammenschluss zum Eigenverbrauch und die lokalen Elektrizitätsgemeinschaften (LEG), kann mit diesen Formen, die denen der EU ähnlich sind, weiterarbeiten. Sie kann aber auch eine Neustrukturierung der Instrumente und eine grössere Annäherung an die EU vornehmen. 2.11.6.17.3 Besonderheiten im Bereich Holz Gemäss RED II ist für Säge-, Furnier- und Industrierundholz sowie Stümpfe und Wur- zeln bei der Verbrennung zur Energieerzeugung die finanzielle Unterstützung verbo- ten. Für die Schweiz wird dieser Förderausschluss nur hinsichtlich Stromproduktion übernommen. Da aber bei der Wärmeproduktion auf einen HKN verzichtet wird, be- darf es für die Wärmeproduktion keiner Umsetzung. Holz-Biomasse darf nur entsprechend ihres höchsten wirtschaftlichen und ökologi- schen Mehrwerts in der Reihenfolge der so genannten Kaskadennutzung genutzt wer- den (ressourceneffiziente Nutzung nach dem Kreislaufprinzip): Holz muss zuerst stofflich verwendet werden, bevor es in letzter Instanz der Energiegewinnung dient. Da die Kaskadennutzung in der Schweiz sinngemäss bereits gängige Praxis ist, wird auf zusätzliche Regulierung, die Vollzugsaufwand mit sich brächte, verzichtet. 2.11.6.17.4 Kriterien für Nachhaltigkeit und Treibhausgaseinsparungen für Biotreibstoffe und Biobrennstoffe Für eine Anrechnung an das Ziel für erneuerbare Energien müssen bestimmte Anfor- derungen erfüllt werden. Insbesondere Biotreibstoffe sowie flüssige Brennstoffe und feste Biomasse-Brennstoffe müssen Nachhaltigkeitskriterien und Kriterien für Treib- hausgaseinsparungen erfüllen, wenn sie in Anlagen zur Produktion von Strom, Wärme und Kälte mit einer Leistung über 7,5 MW verwendet werden. Dies gilt un- abhängig von der geographischen Herkunft des Brennstoffes und auch dann, wenn er innerhalb der Schweizer Landesgrenzen erwirtschaftet und anschliessend auch dort verbraucht wird. Der Nachweis der Einhaltung von Nachhaltigkeitskriterien und Kri- terien für Treibhausgaseinsparungen ist ebenfalls Voraussetzung für eine finanzielle Förderung dieser Anlagen. Die Erfüllung der verlangten Kriterien geschieht mittels Zertifizierung. In der Schweiz soll diese Zertifizierung vorerst auf freiwilliger Basis erfolgen. Grundsätzlich stellen die nationalen und kantonalen Gesetze im Umwelt- schutzbereich die Einhaltung der Kriterien bereits sicher. 2.11.6.17.5 Bewilligungsverfahren und Raumplanung bei den erneuerbaren Energien Die RED II macht Vorgaben zur Raumplanung (sog. Beschleunigungsgebiete) und zu den Bewilligungsverfahren für Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien, vor allem mit dem Ziel der Beschleunigung. Die Stossrichtung der Schweizer Bestim-

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mungen ist die gleiche wie diejenige der RED II, ausser was die strategische Umwelt- prüfung betrifft, die die Schweiz als spezifisches obligatorisches Verfahren nicht kennt, aber durch verschiedene Raumplanungsinstrumente umsetzt. Insgesamt liegen die Unterschiede zwar im Kleinen, dennoch wurde von einer eigentlichen Übernahme der Regeln der RED II zu Raumplanung und Verfahren abgesehen. So wurde vermie- den, dass die einschlägigen Normen im StromVG und EnG, welche die Schweiz am 9. Juni 2024 angenommen hat, gleich wieder geändert und die Verfahren, die kantonal sind, angepasst werden müssten. Die Schweiz ist nur verpflichtet, Regeln zu haben, die mit denen der RED II vergleichbar sind. Das ist mit den heutigen Schweizer Re- geln und denjenigen, die im Rahmen der Revision des EnG zur Beschleunigung der Planungs-, Baubewilligungs- und Gerichtsverfahren (Beschleunigungserlass) und der Vorlage zur Beschleunigung beim Aus- und Umbau der Stromnetze in Vorbereitung (Revision des Elektrizitätsgesetzes) gegeben. Die Schweiz kann ausserdem weiterhin ihre eigenen Regelungen für Umweltverträglichkeitsprüfungen anwenden, ohne die strategische Umweltprüfung der EU einzuführen.

2.11.7 Grundzüge des Umsetzungserlasses

2.11.7.1 Etappierte Umsetzung

2.11.7.1.1 Grundsatz eines etappierten Vorgehens Die Umsetzung des Stromabkommens im Schweizer Recht erfolgt in zwei Etappen. Dem Parlament sollen zusammen mit der Botschaft zum Paket Schweiz–EU und der Genehmigung des Stromabkommens in einem ersten Paket die inhaltlich und zeitlich wichtigen Gesetzesänderungen unterbreitet werden. Dazu zählen die für das Funktio- nieren des Strombinnenmarktes notwendigen Elemente, wie die Strommarktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher. Spätestens drei Jahre später, sollen in einem zweiten Paket weitere Gesetzesänderungen zur Umsetzung des Stromab- kommens folgen. Dazu enthält das Abkommen Übergangsfristen. 2.11.7.1.2 Überblick der wichtigsten Themen des zweiten Pakets Richtlinie (EU) 2019/944 Der wichtigste Punkt des zweiten Pakets betrifft eine zentrale Kompetenz des Regu- lators (Art. 6, 57–59 RL), das heisst der ElCom. Das EU-Recht räumt dem Regulator umfassende Kompetenzen in Bezug auf die Bedingungen für den Anschluss und den Zugang zum Netz einschliesslich der Tarife ein. Hier bedarf es einer Festlegung oder Genehmigung der entsprechenden Methoden durch die ElCom. Nicht nur die Netzta- rifierung inklusive Verzinsung (Weighted Average Cost of Capital, WACC), sondern auch weitere Aspekte des Netznutzungsentgelts werden künftig in der Kompetenz der ElCom sein. Der Gesetzeber kann diese Aspekte künftig nicht mehr regeln. Damit sind die heutigen Regeln zum Netznutzungsentgelt grundsätzlich nicht materiell in Frage gestellt. Trotzdem wird in diesem Rahmen geprüft werden müssen, ob sie den Prinzipien, die das EU-Recht aufstellt, nicht widersprechen. Beim ebenfalls erfassten Netzanschluss haben bisher vor allem die Kantone und Gemeinden die entsprechen- den Festlegungen gemacht. Diese Aufgabe wechselt mit dem Abkommen zur ElCom beziehungsweise zum Bund, wofür dieser mit Artikel 91 der BV über eine Zuständig- keit verfügt. Die Schweiz hat für diesen Systemwechsel eine Übergangsfrist von fünf

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Jahren ausgehandelt. Zu prüfen wird ferner sein, ob das Sanktionssystem des StromVG zu verschärfen ist (z.B. mit generellen umsatzabhängigen Verwaltungs- sanktionen), damit wirksam sichergestellt ist, dass sich die Unternehmen an die Re- geln halten. Was die Einführung intelligenter Messsysteme (Art. 19–22 der Richtlinie) betrifft, sind nur kleinere Anpassungen hinsichtlich der Fristen für die Ausserbetriebsetzung der alten Systeme nötig. Gesetzliche Anpassungen sind ferner erforderlich in Bezug auf die Interoperabilitäts- anforderungen und die Verfahren für den Zugang zu Daten (Art. 24 der Richtlinie), damit der Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt gefördert wird und den Beteiligten keine übermässigen Verwaltungskosten entstehen. Die VNB und die Dienstleister müssen künftig die vollständige Interoperabilität der Energiedienstleistungen erleich- tern. Betreffend Datenverwaltung (Art. 23 der Richtlinie) sind nur geringe Anpassun- gen notwendig. Ein weiterer Unterschied zum EU-Recht, die eine Anpassung des StromVG erforder- lich macht, betrifft die Arealnetze. Bei den «geschlossenen Verteilnetzen» in der EU ist die Ausnahme von der Netzregulierung weniger weitgehend als in der Schweiz und den Status als solches Netz erlangt man nicht automatisch, sondern nur aufgrund einer durch den Regulator erteilten Freistellung. Das EU-Recht sieht weiter Bürgerenergiegemeinschaften vor. Es ist abzuwarten, wie sich diese in das Gesamtsystem der bestehenden und teilweise erst neu geschaffenen Schweizer Gefässe, wie z. B. Lokale Elektriztitätsgemeinschaften (LEG), einfügen werden. Im Gegensatz zu den in der Schweiz bereits bestehenden LEGs dürfen diese Bürgerenergiegemeinschaften alle Netzebenen nutzen und können sich über mehrere Netzgebiete erstrecken. Das Recht auf gemeinsame Energienutzung (Art. 15a RL) er- möglicht zudem die gemeinsame Nutzung von Energie durch Haushalte und KMU als aktive Kunden. Die Schweiz könnte ein solches Recht auch Grossverbrauchern geben. Derartige Gemeinschaften gibt es bislang noch nicht. Was die Veröffentlichung von Flexibilitätsleistungen anbelangt, muss das Schweizer Recht ebenfalls leicht angepasst werden. Ausserdem sind die rechtlichen Rahmenbe- dingungen dafür zu schaffen, dass die Swissgrid und die VNB in Netzgebieten mit beschränkter oder nicht vorhandener Netzkapazität für Neuanschlüsse den Abschluss von flexiblen Netzanschlussverträgen ermöglichen können. Im Hinblick auf die Vorgaben der EU zu den schutzbedürftigen Kunden wird näher zu definieren sein, was in der Schweiz unter dem Begriff «schutzbedürftiger Kunde» zu verstehen ist. Dabei wird auch zu prüfen sein, ob neben den bereits bestehenden Transparenz- und Informationspflichten weitere Massnahmen zum Schutz dieser Kunden zu ergreifen sind.

Verordnung (EU) 2019/943 Weiter werden die Vorgaben zu den grenzüberschreitenden Übertragungsleitungen (Merchant Lines) mit Blick auf die entsprechende EU-Regelung zu den Verbindungs- leitungen moderat angepasst werden müssen, insbesondere bezüglich des Verfahrens und der von der Regelung betroffenen Elektrizitätsnetzen (Wechselstromleitungen).

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Richtlinie (EU) 2018/2001 (Erneuerbare-Energien-Richtlinie RED) Ein rechtlicher Handlungsbedarf in Bezug auf die Vorgaben der Erneuerbare-Ener- gien-Richtlinie RED II könnte sich punktuell in Bezug auf die Datenplattform erge- ben. So sind die aktuellen Regelungen des StromVG zur Datenplattform derzeit nicht auf die Bereitstellung von Messdaten in Echtzeit oder von Funktionen, welche auf Basis der Messdaten den Gehalt an Treibhausgasemissionen der Elektrizität in Echt- zeit bereitstellen könnten, ausgelegt. Auch im Bereich der Datenverfügbarkeit und insbesondere bei der Einbindung von Messdaten neuer Akteure werden Anpassungen erforderlich sein. Während viele dieser Anliegen durch die Anbindung dieser Akteure an die Datenplattform und die damit einhergehende regulatorische Ausweitung ihrer Aufgaben und Funktionalitäten aufgefangen werden können, ist es nicht ausgeschlos- sen, dass auch grundlegende Prämissen im Messwesen der Schweizer Stromwirtschaft überdacht werden müssen.

Verordnung (EU) 2019/941 (Risk Preparedness Regulation) Die EU-Verordnung sieht vor, dass eine zuständige Behörde benannt wird, welche die Aufgaben in Bezug auf die Risikovorsorgeplanung und das Risikomanagement sowie die Koordination mit dem Ausland übernimmt (Art. 3 VO). Diese Behörde ist für die Schweiz zu bezeichnen.

2.11.7.2 Umsetzung des Stromabkommens im nationalen Recht

Um das Abkommen umzusetzen, sind Anpassungen des StromVG, des EnG, des BATE und des Anhangs A des bilateralen Statistikabkommens zwischen der Schweiz und der EU notwendig. 2.11.7.2.1 Marktregulierung – Grosshandelsmarkt REMIT Das schweizerische Bundesgesetz über die Aufsicht und Transparenz in den Ener- giegrosshandelsmärkten (BATE) wurde im März 2025559 verabschiedet. Mit dem BATE soll das Vertrauen in die Energiegrosshandelsmärkte, auf denen mit schweize- rischen Energiegrosshandelsprodukten gehandelt wird, gefestigt und eine Annähe- rung an das EU-Recht erreicht werden. In der Version vom März 2025 beinhaltet das BATE jedoch weder eine Integration in den EU-Binnenmarkt noch eine Zusammen- arbeit bei der Marktaufsicht (System REMIT). Die Regelungen des BATE sind aber bereits vollständig kompatibel mit der Verordnung (EU) Nr. 1227/2011 (REMIT- Verordnung). Mit dem Stromabkommen muss die Schweiz die REMIT-Verordnung übernehmen. Diese wird allerdings nur für den Stromhandel gelten. Damit bleiben für den Strom- bereich nur noch gewisse Ausführungsbestimmungen des BATE anwendbar (insbe- sondere die Bestimmungen zu den Aufsichtsinstrumenten, zu den Sanktionen und zur Amts- und Rechtshilfe), während für den Gasbereich das BATE seine Geltung voll- ständig behält. Da das BATE schon vor der Übernahme der REMIT-Verordnung mit dieser kompatibel ist, sind nur kleinere Anpassungen nötig.

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2.11.7.2.2 Marktregulierung – Entflechtung und Endverbrauchermarkt Unabhängigkeit des Übertragungsnetzbetreibers Das Schweizer Übertragungsnetz liegt in der Hand (Eigentum und Betrieb) eines ein- zigen ÜNB, nämlich Swissgrid. Nach StromVG ist Swissgrid bereits als eigenständi- ges Unternehmen organisiert. Nach EU-Recht muss ein ÜNB aber einem der drei dort aufgestellten – entflechtungsrechtlich motivierten – ÜNB-Modellen entsprechen: 1) das Ownership Unbundling (OU), bei dem der ÜNB vollständig unabhängig von Ver- sorgung und Erzeugung ist; 2) der Independent System Operator (ISO), bei dem das Netz im Eigentum des integrierten Unternehmens verbleibt, der Betrieb aber durch einen unabhängigen Betreiber geführt wird und 3) der Independent Transmission Operator (ITO), bei dem der ÜNB im integrierten Unternehmen verbleiben darf, aber strenge Vorgaben zur organisatorischen und operativen Unabhängigkeit einhalten muss. Das verlangt für Swissgrid in jedem Fall nach einer gegenüber heute konse- quenteren Separierung von an ihr beteiligten Unternehmen, die in der Stromerzeugung oder -versorgung tätig sind. Swissgrid ist heute am nächsten am ITO-Modell (unab- hängiger Übertragungsnetzbetreiber). Dieses Modell ist für die Schweiz am sinnvolls- ten, trotz heutiger Nähe muss das StromVG aber so verschärft werden, dass Swissgrid die Anforderungen an das ITO-Modell gänzlich erfüllt. Es wird davon abgesehen, das Modell der eigentumsrechtlichen Entflechtung (Ownership Unbundling, OU) der Swissgrid einzuführen, bei dem die EVUs, die heute Aktionäre von Swissgrid sind, die Aktien veräussern müssten. Denn das würde, wenn man gleichzeitig die Beherr- schung durch die öffentliche Hand beibehalten will (schweizerische Beherrschung), für die Kantone und Gemeinden sehr kapitalintensiv.

Die ElCom wird Swissgrid unter dem gewählten ÜNB-Modell zertifizieren, damit diese im Binnenmarkt mit den entsprechenden Aufgaben auftreten kann.

Entflechtung der Verteilnetzbetreiber (VNB) Die europäischen Vorschriften zur Entflechtung von VNB gehen weiter als das Schweizer Recht, das bisher nur eine informatorische und buchhalterische Entflech- tung kennt. Nach EU-Recht müssen VNB, die zu einem vertikal integrierten Unter- nehmen gehören, in ihrer Rechtsform, Organisation und Entscheidungsgewalt von den übrigen Tätigkeitsbereichen, die nicht mit dem Netzbetrieb zusammenhängen, unab- hängig sein. Die EU schreibt dabei eine personelle und organisatorische Trennung zwischen dem Verteilnetzbetrieb und den übrigen Tätigkeitsbereichen sowie die Si- cherstellung der Unabhängigkeit der Entscheidbefugnisse des VNB über Vermögens- werte, die für den Betrieb, die Wartung oder den Ausbau des Netzes erforderlich sind, vor. Die Schweiz setzt dies im StromVG um und macht dabei von der Möglichkeit Gebrauch, die erwähnten Anforderungen nur für VNB mit mindestens 100’000 ange- schlossenen Kundinnen und Kunden anzuwenden, womit in der Schweiz rund 15 VNB betroffen sind. Für kleinere VNB bleibt es beim heutigen Entflechtungsregime. Nach EU-Recht dürfen VNB ausserdem weder Eigentümer von Energiespeicheranla- gen sein noch diese betreiben, wobei Ausnahmen möglich sind. Zudem ist zu beach- ten, dass die Schweiz einen Regulierungsrahmen vorsehen muss, um den Anschluss

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von öffentlich zugänglichen und privaten Ladepunkten an die Verteilernetze zu er- leichtern. VNB dürfen dabei weder Eigentümer von Ladepunkten für Elektrofahr- zeuge sein noch diese betreiben, ausser wenn sie Eigentümer von privaten Ladepunk- ten sind, die für die eigene Nutzung reserviert sind (Ausnahmen sind auch hier möglich).

Marktöffnung und Grundversorgung Zusammen mit dem Stromabkommen wird die Schweiz die Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher einführen. Verbunden ist die Marktöff- nung mit der Beibehaltung einer Grundversorgung, und zwar einer regulierten Grund- versorgung mit regulierten Preisen. Diese orientiert sich massgeblich an den Vorga- ben, die mit dem Bundesgesetz für eine sichere Versorgung mit erneuerbaren Energien ins StromVG und EnG aufgenommen wurden. Die Tarife in der Grundver- sorgung bemessen sich wie im aktuellen Gesetz für den über die (erweiterte) Eigen- produktion abgedeckten Anteil anhand der Gestehungskosten und für den über den Markt (inkl. langfristige Beschaffungsverträge) beschafften Anteil anhand der Be- schaffungskosten. Der Vorrang für die Inlandproduktion beim Standardprodukt und bei den Mindestanteilen für die erneuerbaren Energien entfällt, da er unter dem Strom- abkommen potenziell diskriminierend ist. Die Grundversorgung gilt für Haushalte und kleinere Unternehmen bis zu einem Jahresverbrauch von 50 Megawattstunden (MWh). Dies entspricht der EU-Vorgabe, dass eine Grundversorgung nur Haushalten und Kleinstunternehmen offensteht. Gleichzeitig werden eine Ersatzversorgung defi- niert und der Anspruch auf dynamische Stromverträge und Verträge mit fixem Preis und fester Laufzeit umgesetzt. Der Lieferantenwechsel ist unter Einhaltung der Ver- tragsbestimmungen so schnell wie möglich durchzuführen. Der Grundversorger kann für die unterjährigen Ein- und Austritte in die, beziehungsweise aus der Grundversor- gung heraus, ein Ein- oder Austrittsgeld verlangen, das seine Kosten, unter anderem für die vorgeschriebene langfristige Strombeschaffung oder für die nachträgliche Strombeschaffung, abdeckt. Die ElCom macht Vorgaben über die zur Berechnung des Ein- und Austrittsgelds anrechenbaren Kosten. Lieferanten auf dem freien Markt müs- sen sich bei der ElCom registrieren lassen und haben ein Risikomanagement zu be- treiben. Seitens der ElCom wird ein Vergleichsinstrument für die Endverbraucherin- nen und Endverbraucher geschaffen. Weiter erhöhen Anforderungen an die Vertragsbedingungen die Transparenz im Strommarkt und verhindern Marktmiss- brauch. Endverbraucherinnen und Endverbraucher können sich bei Streitigkeiten an eine neu geschaffene Schlichtungsstelle wenden. Die ElCom soll ein Monitoring zur wirtschaftlichen Entwicklung unter der Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher durchführen und dem Bundesrat alle zwei Jahre Bericht erstatten. Die ElCom beobachtet zudem während der ersten zehn Jahre wie sich die Marktöff- nung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher auf die Arbeitsbedingungen in der Strombranche auswirkt und erstattet dem Bundesrat darüber Bericht. Sie macht dies erstmals spätestens vier Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens beziehungs- weise der Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher und da- nach mindestens alle drei Jahre. 2.11.7.2.3 Netze und Versorgungssicherheit Einspeisevorränge für langfristige Bezugsverträge und Grenzwasserkraftwerke

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Bisher schützt das StromVG physische Vorränge im grenzüberschreitenden Übertra- gungsnetz, die mit langfristigen Verträgen (Long Term Contracts, LTCs) über Strom- bezüge und -lieferungen verbunden sind, sofern die Verträge vor dem 31. Oktober

2002 abgeschlossen wurden (Art. 17 Abs. 2 StromVG).

In der EU, wo Grenzkapazitäten verauktioniert werden, wurden solche Vorränge be- reits ab 2003, innert kurzen Fristen und ohne Entschädigung abgeschafft. Mit dem Abkommen erfolgt die Abschaffung nun auch für die Schweizer Grenzen (s. Ziff. 2.11.6.5), weshalb die Vorränge im StromVG zu streichen sind.

Netzkodizes Die Bestimmungen zu den Netzkodizes gelten ab Inkrafttreten des Stromabkommens in der Schweiz. Sie sind direkt anwendbar und eine Umsetzung in Schweizer Recht ist daher nicht notwendig. Des Weiteren sind im Zusammenhang mit dem Netzkodex zur Cybersicherheit meh- rere Behörden und Stellen zu bezeichnen. Engpasserlöse und finanzieller Ausgleichsmechanismus für Stromtransite Die grenzüberschreitenden Transportkapazitäten werden im EU-Strombinnenmarkt verauktioniert (langfristige Kapazität) oder implizit an die optimalen Marktgebote vergeben (Day Ahead, Intraday). Da diese Transportkapazitäten beschränkt sind, er- geben sich Preisunterschiede zwischen den unterschiedlichen Gebotszonen und dar- aus Engpasserlöse auf den Grenzen. Die Engpasserlöse werden zentral von den Markt- betreibern (Gemeinsames Allokationsbüro, NEMOs) gesammelt und mittels einer definierten EU-Methodologie auf die einzelnen Grenzen zwischen den Gebotszonen aufgeteilt, wobei sie hälftig den ÜNB der entsprechenden Grenze zukommen. Die Erlöse müssen gemäss EU-Recht für bestimmte Zwecke eingesetzt werden. Die EU definiert diese und das StromVG ist daran anzupassen. Der Inter TSO Compensation (ITC) Mechanismus ist ein finanzieller Ausgleichsme- chanismus zwischen den TSO für die durch Stromtransite resultierenden Kosten, na- mentlich für die Breitstellung der Netzinfrastruktur und entstehende Netzverluste. Die Schweiz ist schon lange Teilnehmerin am ITC Mechanismus. Aufgrund ihrer engen Einbindung ins europäische Stromsystem und dem gut ausgebauten Übertragungsnetz ist die Swissgrid Nettoempfängerin des Mechanismus. Mit Abschluss des Stromab- kommens wird diese Teilnahme abgesichert. Die heutige StromVG-Regelung steht – trotz der schon bisherigen Schweizer Teilnahme – teilweise im Widerspruch zu den EU-Prinzipien und ist daher anzupassen. Des Weiteren hat sich gezeigt, dass eine klare Aufteilung der Netzinvestitionen zwischen grenzüberschreitenden Transiten und inländischen Anforderungen praktisch unmöglich ist, weswegen dieser Abschnitt ebenfalls angepasst wird.

Reserven Die Verordnung (EU) 2019/943 legt Regeln zur Gewährleistung eines adäquaten Stromsystems fest, darunter auch solche für Stromreserven. Zur Umsetzung dieser Regeln ist die Zuweisung von neuen Rollen und Verantwortlichkeiten auf Schweizer Institutionen, respektive die Anpassung von bestehenden Zuweisungen notwendig. Diese Aufgabenverteilung wird direkt im StromVG vorgenommen. Hierzu braucht es

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Anpassungen bestimmter Artikel des StromVG und der Winterreserveverordnung (WResV), an die Regeln im Stromabkommen, insbesondere im Hinblick auf die Ak- tivierung der Reserven und die grenzüberschreitenden Interaktionen bei der Erstellung und Verwaltung der Reserven und ihrer Energieressourcen. Auch Artikel, die sich mit dem Reservegesetz noch in der parlamentarischen Debatte befinden, werden gegebe- nenfalls angepasst werden müssen. 2.11.7.2.4 Erneuerbare Energien und Statistik Themen betr. die Erneuerbaren-Richtlinie Bei den durch die Schweiz mit dem Abkommen übernommenen Bestimmungen der Richtlinie für erneuerbare Energien besteht kein Bedarf für Anpassungen auf Geset- zesstufe. Für bestimmte Bereiche könnten aber Anpassungen auf Verordnungsstufe nötig sein.

Statistik Die Schweiz liefert bereits heute energiestatistische Daten an die Internationale Ener- gieagentur (IEA) und nimmt an Arbeitsgruppensitzungen des statistischen Amts der EU Eurostat teil. Eine Datenlieferung direkt an Eurostat findet aber nicht statt. Für die Umsetzung und Weiterentwicklung des EU-Strombinnenmarktes sowie zur Messung des Fortschritts bei der Zielerfüllung des Ziels für Erneuerbare Energien am Brutto- endenergieverbrauch ist eine Ausweitung der Kooperation der Schweiz mit dem Sta- tistiksystem der EU auf den Energiebereich notwendig. Hierzu soll das bilaterale Sta- tistikabkommen der Schweiz mit der EU über einen Entscheid des Gemischten Ausschusses zum Statistikabkommen ab Inkrafttreten des Stromabkommens um den Teil Energie ergänzt werden. Mit der Ergänzung erhält die statistische Zusammenarbeit mit der EU im Energiebe- reich eine vertragliche Grundlage, in der die Rechte und Pflichten der Vertragspar- teien festgelegt sind. Statistische Daten aus der Schweiz werden demzufolge auch aus dem Energiebereich gemäss den Vorgaben des Statistikabkommens zur Speicherung, Verarbeitung und Verbreitung an Eurostat übermittelt und als Teil der Statistik Schweiz/EU an die verschiedenen Benutzergruppen verbreitet. Aufgrund der spezifischen Anforderungen an die Datenlieferung an Eurostat sind An- passungen beziehungsweise Erweiterungen von bestehenden energiestatistischen Grundlagen der Schweiz notwendig. Insbesondere sind eine feinere Aufgliederung beispielsweise der Branchenstrukturen, bei den Technologien der erneuerbaren Ener- gien oder zeitlich höher aufgelöste Daten zum Beispiel im Bereich des Kohlever- brauchs gefordert. Primär wird versucht, dies auf Basis bestehender Datengrundlagen und Erweiterungen bei bestehenden Datenerhebungen zu erreichen. Es ist jedoch nicht auszuschliessen, dass auch neue zusätzliche Datenerhebungen notwendig sein wer- den. Es ist mit zusätzlichem personellem und finanziellem Aufwand bei den Erhe- bungsstellen insbesondere beim BFE zu rechnen und auch eine zusätzliche Belastung der Wirtschaft aufgrund erweiterter oder neuer Datenerhebungen ist nicht auszu- schliessen, soll jedoch auf ein Minimum beschränkt werden.

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2.11.7.2.5 Staatliche Beihilfen Wie in Kapitel 2.2 erläutert, enthält das Stromabkommen Beihilfebestimmungen für Unternehmen, welche im Geltungsbereich des Binnenmarktabkommens tätig sind. Diese regeln einerseits das direkt anwendbare materielle Beihilfeverbot mit diversen ebenfalls direkt anwendbaren Ausnahmen, andererseits die Grundpfeiler des Überwa- chungsverfahrens. Mit dem Stromabkommen werden die wichtigsten bestehenden Schweizer Beihilferegelungen –unter Vorbehalt geringfügiger Anpassungen – als mit dem Abkommen kompatibel erklärt und für mehrere Jahre abgesichert. Daneben gibt es auf den verschiedenen Schweizer Staatsebenen weitere bestehende Beihilferegelungen. Für diejenigen, die beim Inkrafttreten des Stromabkommens be- stehend sind, gibt es eine Übergangsphase. Nach Inkrafttreten des Schweizer Beihil- feüberwachungsgesetzes (s. Ziff. 2.2.), voraussichtlich und spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten des Stromabkommens, wird die Überwachungsbehörde innert einem Jahr eine Übersicht bestehender Beihilferegelungen erstellen. Dabei wird sie eine erste Einschätzung durchführen, ob diese bestehenden Beihilferegelungen mit dem materiellen Beihilferecht vereinbar sind (s. Ziff. 2.2.5.5). Nach dieser Übergangs- phase unterliegen alle bestehenden Beihilferegelungen der fortlaufenden Prüfung durch die Überwachungsbehörde. Je nach ihrer Beurteilung und allenfalls derjenigen von Schweizer Gerichten kann für bestimmte Beihilferegelungen ein Anpassungsbe- darf resultieren oder sie müssen ganz aufgehoben werden. In diese Prüfung kommen nach Ablauf der jeweiligen Frist auch die im Stromabkommen für beihilferechtskon- form erklärten Beihilfen. Bei der Konzipierung künftiger Beihilfen von Bund, Kanto- nen und Gemeinden wird das Beihilferecht von Anfang an einzubeziehen sein, insbe- sondere auch die im Stromsektor relevanten EU-Leitlinien für Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfen von 2022, die in Anhang IV des Abkommens nicht aufgeführt sind. Gleich wie in der EU wird auch die Schweizer Beihilfeüberwachungsbehörde bereits im Stadium der Konzipierung einer Beihilfe einbezogen werden können, um präventiv zu erreichen, dass die geplanten Beihilfen möglichst so ausgestaltet werden, dass keine Widersprüche zum Abkommen entstehen (s. Erläuterungen zu Art. 6 VE- BHÜG in Ziff. 2.2.7).

2.11.7.3 Begleitmassnahmen mit Gesetzesanpassungen

Die Strommarktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher wird mit inländischen Begleitmassnahmen flankiert. Haushalte und kleinere Unternehmen mit einem Jahresverbrauch von weniger als 50 MWh können ihren Lieferanten frei wäh- len oder in einer regulierten Grundversorgung mit regulierten Preisen bleiben respek- tive in diese zurückkehren. Die Tarife in der Grundversorgung sind für ein Jahr fixiert. Bei einem unterjährigen Wechsel in den Markt darf der Grundversorger eine kosten- deckende Wechselgebühr verlangen. Lieferanten auf dem freien Markt müssen sich bei der ElCom registrieren und haben ein Risikomanagement zu betreiben. Für Aus- fälle von Lieferanten im Strommarkt wird eine regulierte Ersatzversorgung definiert. Endverbraucher im Markt haben Anspruch auf dynamische Stromverträge oder Ver- träge mit fixem Preis und fester Laufzeit. Um Transparenz zu gewährleisten und Miss- brauch zu verhindern macht das StromVG Vorgaben an die Vertragsinhalte im freien Markt. Für die Endverbraucher wird mindestens eine Vergleichsplattform und eine Schlichtungsstelle eingerichtet. Die ElCom soll ein Monitoring zur wirtschaftlichen

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Entwicklung und der Auswirkungen auf die Arbeitsbedingungen durchführen und dem Bundesrat Bericht erstatten. Die Rechte der Konsumenten hinsichtlich Auswahl des Stromprodukts und der Kon- sumentenschutz werden gestärkt. Im Falle allfälliger negativer Auswirkungen auf das Personal der Stromwirtschaft, trifft der Bundesrat geeignete Gegenmassnahmen. Aufgrund der Erfahrungen in der EU, der hohen Wertschöpfung im Stromsektor, des aktuellen Fachkräftemangels in der Strombranche und der Ausgestaltung der Markt- öffnung mit einer regulierten Grundversorgung ist nicht davon auszugehen, dass grosse negative Auswirkungen auf das Personal der Stromwirtschaft eintreten. Die ElCom beobachtet wie sich die Marktöffnung auf die Arbeitsbedingungen im Strom- markt auswirkt und erstattet dem Bundesrat darüber Bericht. Falls negative Auswir- kungen festgestellt werden, trifft der Bundesrat geeignete Gegenmassnahmen. So könnte er beispielsweise Massnahmen im Bereich der Umschulung sowie der Aus- und Weiterbildung treffen. Bei der Umsetzung des Stromabkommens ist nicht eindeutig trennbar, was sich aus der Umsetzung des Abkommens ergibt und was Begleitmassnahmen mit und ohne Gesetzesanpassungen sind. Deswegen sind die Begleitmassnahmen in «Umsetzungs- gesetzgebung» unter Ziffer 2.11.7.2 integriert.

2.11.7.4 Begleitmassnahmen ohne Gesetzesanpassungen

Bei der Umsetzung des Stromabkommens ist nicht eindeutig trennbar, was sich aus der Umsetzung des Abkommens ergibt und was Begleitmassnahmen mit und ohne Gesetzesanpassungen sind. Deswegen sind die Begleitmassnahmen in «Umsetzungs- gesetzgebung» unter Ziffer 2.11.7.2 integriert.

2.11.7.5 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

In Anbetracht der volkswirtschaftlichen Kosten, welche ohne ein Stromabkommen aufgrund unsicherer Import- und Exporttransportkapazitäten entstehen können, sind die im Stromabkommen enthaltenen finanziellen Beiträge gerechtfertigt. Der Schwei- zer Beitrag an ACER (s. Ziff. 2.11.9.1) stellt eine Voraussetzung für den Abschluss des Stromabkommens dar, welches eine gleichberechtigte Teilnahme am EU- Strombinnenmarkt ermöglicht, den Stromhandel fördert und zur Versorgungssicher- heit und Netzstabilität beiträgt. Der Beitrag ist keine wesentliche Zusatzbelastung für die Stromkonsumentinnen und -konsumenten dar.

2.11.7.6 Umsetzungsfragen

Im EU-Recht gelten Verordnungen in allen EU-Mitgliedstaaten unmittelbar nach der Inkraftsetzung. Daher sind die Bestimmungen einer EU-Verordnung in der Regel so präzise, dass sie direkt angewendet werden können und nicht in der schweizerischen Rechtsordnung konkretisiert werden müssen. Dennoch wird im Gesetz, wenn nötig, explizit auf die relevanten Artikel der EU-Verordnungen verwiesen, ohne dass dabei jedoch der Inhalt der Bestimmungen wiederholt wird. Richtlinien sind im EU-Recht in der Regel nicht direkt anwendbar. Eine Richtlinie ist für die EU-Mitgliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, die Wahl der Form und der Mittel bleibt jedoch ihnen überlassen. Die Anpassungen im

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innerstaatlichen Recht ergeben sich somit hauptsächlich aus den grundsätzlich nicht direkt anwendbaren EU-Richtlinien. So stammen die im innerstaatlichen Recht um- gesetzten Elemente vor allem aus den EU-Richtlinien, deren Bestimmungen sich grundsätzlich an die Gesetzgebungsorgane der Staaten richten. Das StromVG, das EnG und das BATE werden im Übrigen auch angepasst, um all- fällige Widersprüche zum geltenden EU-Recht, das in den Anhängen des Stromab- kommens aufgeführt ist, zu beseitigen.

2.11.8 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses

2.11.8.1 Energiegesetz (EnG)

Art. 15 Abnahme- und Vergütungspflicht Alle Marktteilnehmer sind grundsätzlich für die von ihnen im System verursachten Bilanzkreisabweichungen verantwortlich (Art. 5 der Strombinnenmarkt-Verord- nung). Ausgenommen sind Stromproduktionsanlagen aus erneuerbaren Quellen bis zu einer Leistung von 400 kW (für ab 1. Januar 2026 in Betrieb genommene Anlagen bis 200 kW). In der Schweiz müssen bislang Netzbetreiber die Elektrizität aus erneu- erbaren Energien oder fossilen Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen (WKK-Anlagen) mit einer Leistung von bis zu 3 MW abnehmen und vergüten; somit tragen die Betreiber dieser Anlagen keine Bilanzverantwortung. Die Abnahme- und Vergütungspflicht muss aufgrund von Artikel 5 der Strombinnenmarkt-Verordnung angepasst werden (Abs. 1). Wären den Grundversorgern höhere Vergütungen als die Höhe der Marktpreise vor- geschrieben, so würden sie zu systematischen Verlusten gezwungen. Die geltende Vorgabe, wonach sich die Vergütung für Elektrizität aus fossil und teilweise fossil befeuerten WKK-Anlagen nach dem Marktpreis im Zeitpunkt der Einspeisung richtet, wird somit auch auf Elektrizität aus erneuerbaren Energien ausgedehnt (Art. 15 Abs. 1 und 2). Wie bei Elektrizität aus den erfassten WKK-Anlagen, sollen auch bei Elektri- zität aus erneuerbaren Energien die Stundenpreise an der Strombörse für den Folgetag im Marktgebiet Schweiz massgebend sein (vgl. Art. 12 Abs. 2 der Energieverordnung 560 vom 1. November 2017 [EnV]). Absatz 3 entspricht Artikel 15 Absatz 4 des EnG in der Fassung, die am 1. Januar

2026 in Kraft treten wird. Die Grundversorger können die übernommene und vergü-

tete Elektrizität über die Belieferung ihren Endverbrauchern in der Grundversorgung nach Artikel 6a Absatz 1 StromVG in die Grundversorgungstarife einrechnen. Der entsprechende Absatz 3 des EnG wird aufgehoben, da dies bereits in Artikel 7 Ab- satz 1 Buchstabe c VE-StromVG geregelt ist.

Art. 29d Abs. 4 und Art. 33a Abs. 2bis

560 SR 730.01

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Gemäss EU-Recht müssen Anreize gesetzt werden zur marktbasierten und marktori- entierten Integration von Strom aus erneuerbaren Energien, wobei unnötige Wettbe- werbsverzerrungen zu vermeiden und die Netzstabilität zu berücksichtigen ist. Es muss deshalb sichergestellt werden, dass die Produzenten von Elektrizität aus erneu- erbaren Energien auf die Preissignale des Marktes reagieren. In Negativpreisperioden zu fördern, widerspricht diesen Vorgaben diametral und die Schweiz hat sich im Ab- kommen im Rahmen der Absicherung von staatlichen Beihilfen auch zur Beseitigung dieses Fehlanreizes verpflichtet (s. Anhang III Teil A Absatz 2). Aus diesem Grund erhalten Anlagen ab einer Leistung von 150 kW, die mit der gleitenden Marktprämie oder einem Betriebskostenbeitrag gefördert werden, während der Dauer von negati- ven Preisen keine Prämie bzw. keinen Beitrag ausbezahlt, wenn der Preis für die Elektrizität mindestens für eine Stunde ununterbrochen negativ ist. Massgebend sind die Stundenpreise an der Strombörse für den Folgetag im Marktgebiet Schweiz (Day- Ahead-Preis). Die Day-Ahead-Preise sind für den Folgetag bekannt und somit kann der Produzent seine Anlage optimal steuern. Für die gleitende Marktprämie gilt diese Bestimmung für Anlagen, die ab 1. Januar 2027 in Betrieb gehen. Dagegen gilt die Änderung für die Anlagen, die einen Betriebskostenbeitrag erhalten ab Inkrafttreten der Bestimmung.

Art. 75d Übergangsbestimmung zur Abnahme- und Vergütungspflicht Eine ähnliche Bestimmung war bereits im Rahmen der Botschaft zum Bundesgesetz über eine sichere Stromversorgung mit erneuerbaren Energien vom 18. Juni 2021 vor- gesehen (Art. 75b E-EnG561). Die Betreiber von Anlagen zur Produktion von Elektri- zität, die ihre Anlage nach dem 1. Januar 2026 und vor dem Inkrafttreten dieser Vor- lage in Betrieb nehmen, sollen eine gewisse finanzielle Stabilität haben, weshalb sie während drei Jahren eine Mindestvergütung erhalten.

2.11.8.2 Stromversorgungsgesetz (StromVG)

Art. 1 Abs. 2 Bst c Im zusätzlichen Buchstaben c gelangt das Konzept der «aktiven Kunden» zum Aus- druck. Die entsprechenden Anforderungen von Artikel 15 der Strombinnenmarkt- Richtlinie sind im Schweizer Recht bereits mehrheitlich erfüllt: Insbesondere kann selbst erzeugte Elektrizität im Rahmen der Vertragsfreiheit bereits jetzt frei abgesetzt werden; was die Einspeisung ins Elektrizitätsnetz anbelangt, gibt es keine besonderen Einschränkungen beim Netzzugang (Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Bst. d). Die Abnahme- und Vergütungspflicht (Art. 15 EnG) ist dabei aus Sicht des Erzeugers ein Recht und kein Pflichtprogramm. Alternativ zur Einspeisung kann selbst erzeugte Elektrizität auch direkt vor Ort verbraucht werden (vgl. Art. 16–18 EnG). Was die aktive Teilnahme am Elektrizitätsmarkt anbelangt, steht es den Endverbraucherinnen und Endverbrauchern sowie auch den Erzeugern und Speicherbetreibern überdies frei, Flexibilitätsdienstleistungen zu erbringen (vgl. Art. 17c Abs. 1).

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Neu kommt die ausdrückliche Regelung zur Aggregierung hinzu (Art. 17cbis). Diese bietet den Endverbrauchern und den Erzeugern weitere Opportunitäten für eine aktive Teilnahme am Elektrizitätsmarkt. Ferner sei darauf hingewiesen, dass ins Netz eingespeiste und aus dem Netz bezogene Elektrizität bei der Ermittlung des Netznutzungsentgelts getrennt behandelt wird (vgl. Art. 14 Abs. 2), so wie dies das EU-Recht auch im vorliegenden Kontext betont (Art. 15 Abs. 2 Bst. e Abs. 4 Strombinnenmarkt-Richtlinie). Weiter sei angemerkt, dass auch Endverbraucher und Erzeuger, die über eine Speicheranlage verfügen, nicht an einer aktiven Teilnahme am Elektrizitätsmarkt gehindert sind (vgl. dazu Art. 15 Abs. 5 Strombinnenmarkt-Richtlinie). Insbesondere gilt die Netzanschlussgarantie (Art. 5 Abs. 2–4) auch für diese Kundengruppe.

Art. 4 Abs. 1 Bst. bbis Das EU-Recht enthält zahlreiche Definitionen, die für die Schweiz mit dem Stromab- kommen relevant werden. Das StromVG erhält neu eine Definition des Elektrizitäts- versorgungsunternehmens. Nicht definiert wird der Lieferant; das Konzept ist aber so, dass sowohl Lieferant ist, wer im freien Markt Strom liefert als auch der Grundver- sorger, der (als spezieller Lieferant) die Lieferung der Grundversorgung vornimmt.

Art. 4a Freie Lieferantenwahl Mit der Übernahme des EU-Rechts wird der Strommarkt für alle Endverbraucherin- nen und Endverbraucher geöffnet. Fortan werden folglich auch die kleineren Endver- braucherinnen und Endverbraucher ihren Lieferanten frei wählen können. Ohne ak- tive Wahl eines Lieferanten werden sie weiterhin in der Grundversorgung (Art. 6–6c) vom lokalen Versorger beliefert. Die Bestimmungen im neuen Kapitel 1a gelten für die Stromlieferungen im freien Markt; auf die Grundversorgung sind sie, sofern es dort nicht abweichend geregelt ist, nicht anwendbar.

Art. 4b Organisation und Registrierung der Lieferanten Die Anforderungen an die Organisation und Tätigkeit der Stromlieferanten sind auf Ebene des Gesetzes nur in den Grundzügen enthalten; sie werden auf Verordnungs- stufe näher ausgeführt (Abs. 1). Die Vorgaben müssen selbstredend jederzeit und nicht nur zum Zeitpunkt der Registrierung (vgl. Abs. 2) erfüllt sein. Von besonderer Bedeu- tung ist das Risikomanagement, wozu nach EU-Recht verlangt, dass spezifische An- forderungen gestellt werden (vgl. Art. 18a Strombinnenmarkt-Richtlinie). Dabei geht es um Absicherungsstrategien, welche die Resilienz der Lieferanten stärken. Risiko- reiche Strategien (insb. das Anbieten von langfristigen Fixpreisverträgen ohne ent- sprechende Absicherung) können bei hoher Marktpreisvolatilität zum Ausfall des Lie- feranten oder zu massiven Preisaufschlägen bei Endverbraucherinnen und Endverbrauchern mit einem laufenden Vertrag führen. Dies gilt es möglichst zu ver- hindern, zumal auch Kosten für die Allgemeinheit entstehen können (u.a. unbezahlte Netzkosten und Ausgleichsenergie sowie Ersatzversorgung). Von Bedeutung ist weiter der Kundendienst der Stromlieferanten, der zweckmässig sein und den Bedürfnissen der Kundschaft gerecht werden soll: Beispielsweise sollen

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sich die Endverbraucherinnen und Endverbraucher auch bei im Ausland domizilierten Unternehmen an einen Ansprechpartner im Inland und zu hier üblichen Geschäftszei- ten wenden können. Der Bundesrat kann zum Kundendienst Vorgaben machen. Im Zuge der Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher müssen sich die im Schweizer Strommarkt tätigen Lieferanten bei der ElCom registrieren las- sen (Abs. 2), dies insbesondere aus Gründen des Konsumentenschutzes. Ähnliche Re- gistrierungspflichten finden sich im Finanzmarktsektor (z.B. Art. 30 des Finanz- dienstleistungsgesetzes vom 15. Juni 2018562). Das Verfahren zur Registrierung wird auf Verordnungsstufe geregelt, insbesondere die Fristen und der Inhalt der Gesuche. Dabei kann der Bundesrat den bereits in der Schweiz tätigen Lieferanten einen vo- rübergehenden Bestandsschutz gewähren und entsprechende Übergangsfristen vorse- hen. Weiter ist auf Verordnungsstufe zu regeln, wie mit einer Beendigung der Tätig- keit als Lieferant umzugehen ist.

Art. 4c Stromlieferverträge Absatz 1: Artikel 11 Absatz 1 der Strombinnenmarkt-Richtlinie verlangt, dass das na- tionale Recht Stromlieferverträge mit fester Laufzeit und Festpreisen und Verträge mit dynamischen Strompreisen vorgeben muss.. Absatz 1 stellt diese Anforderung si- cher: Ab einem Kundenstamm von 50 000 Endverbrauchern müssen die Lieferanten solche Vertragsprodukte anbieten. Aufgrund der Grössenverhältnisse der Schweiz ist diese Schwelle etwas tiefer angesetzt als in der Richtlinie, wo sie bei 200 000 End- verbrauchern liegt. Beliefert ein EVU auch Endverbraucher in der Grundversorgung, werden diese mitgezählt; die Pflicht bezieht sich indes lediglich auf die Tätigkeit im freien Markt. Anzumerken ist, dass die Lieferanten ihren Endverbraucherinnen und Endverbrau- chern keine dynamischen Strompreise aufzwingen dürfen, da deren Zustimmung vo- rausgesetzt ist (vgl. Art. 11 Abs. 3 Strombinnenmarkt-Richtlinie). Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch die Pflicht zur Information vor dem Vertragsschluss und zur Orientierung über die Chancen, Kosten und Risiken der jeweiligen Arten von Stromlieferverträgen (vgl. Art. 10 Abs. 3 und 5 sowie insb. auch Art. 11 Abs. 1a und 2 Strombinnenmarkt-Richtlinie). Weiter sei mit Blick auf Artikel 11 Absatz 1 Unter- absatz 3 der Strombinnenmarkt-Richtlinie angemerkt, dass Verträge mit einer festen Laufzeit (und Festpreis) aufgrund der fest vereinbarten Vertragsdauer weder einseitig geändert noch vor dem Ende ihrer Laufzeit ordentlich gekündigt werden können. Absatz 2 Buchstabe a: Die Stromlieferverträge, die im freien Markt abgeschlossen werden, müssen nach Artikel 10 Absätze 3 und 5 der Strombinnenmarkt-Richtlinie bestimmte Inhalte aufweisen und Anforderungen erfüllen. Diese lassen sich de facto nur mit einem schriftlichen Vertragsschluss einhalten. Ein gesetzliches Schrifterfor- dernis («einfache Schriftlichkeit») gibt es indes nicht. Ansonsten könnten die Verträge auf elektronischem Weg nur noch mittels qualifizierter elektronischer Signatur abge- schlossen werden. Auf rein telefonischem Weg lassen sich die Anforderungen zu den Inhalten aber nicht abdecken. Dies bietet den Endverbraucherinnen und Endverbrau-

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chern einen gewissen Schutz vor ungewollter Telefonwerbung. Hinsichtlich der Kün- digungsmodalitäten hält das Gesetz keine besonderen Vorgaben bereit. Angemerkt sei ausserdem, dass das Widerrufsrecht bei Haustürgeschäften (vgl. Art. 40a–40c OR) auch auf Stromlieferverträge anwendbar ist. Die konkreten Anforderungen an den (obligatorischen) Mindestinhalt der Verträge werden in den Ausführungsvorschriften nach Massgabe von Artikel 10 Absätze 3 und 5 der Strombinnenmarkt-Richtlinie fest- gelegt (v. a. Leistungen, Qualitätsstufen, Tarife, Vertragsdauer, Kündigungsmodali- täten, Haftung, Streitbeilegung). Buchstabe b: Was genau unter einem Vertrag mit fester Laufzeit und Festpreis (Abs. 1 Bst. a) und einem dynamischen Strompreis (Abs. 1 Bst. b) zu verstehen ist, wird auf Verordnungsebene konkretisiert. Der Massstab bilden die Legaldefinitionen in Arti- kel 2 Ziffern 15 und 15a der Strombinnenmarkt-Richtlinie. Gestützt auf Buchstabe c kann der Bundesrat Ausführungsvorschriften zur Umset- zung von Artikel 10 Absatz 4 der Strombinnenmarkt-Richtlinie erlassen. Diese Vor- gabe kommt dann zum Tragen, wenn sich die Lieferanten in den Stromlieferverträgen ein Recht auf eine einseitige Vertragsanpassung einräumen lassen. Der Bundesrat kann einseitige Anpassungen für bestimmte Gründe auch für unzulässig erklären. Das EU-Recht verlangt sodann, dass eine einseitige Vertragsanpassung dem Endverbrau- cher oder der Endverbraucherin rechtzeitig angekündigt und auf transparente und ver- ständliche Weise erläutert werden muss. Die konkreten Fristen können auf der Ver- ordnungsstufe festgelegt werden. Betrifft die Änderung den Lieferpreis muss die Änderung mindestens zwei Wochen im Voraus angekündigt werden, bei Haushalts- kunden gar einen Monat im Voraus. Weiter verlangt das EU-Recht, dass die Endver- braucherin oder der Endverbraucher im Falle einer einseitigen Vertragsänderung das Recht hat, den Vertrag auf den betreffenden Zeitpunkt hin aufzulösen. Artikel 4c handelt vom Stromliefervertrag und nicht von der Netznutzung. Anders als bei der Grundversorgung, wo für beide Aspekte eine gemeinsame Rechnung stipuliert wird (Art. 7 Abs. 4), gibt es im freien Markt keine entsprechende Vorgabe. Dass in der Praxis zusammen Rechnung gestellt wird, ist gleichwohl möglich. Der Bundesrat wird ferner Vorgaben für die Rechnung und vor allem zu damit einhergehenden In- formationen machen (vgl. insgesamt bei Art. 12 und Strombinnenmarkt-Richtlinie).

Art. 4d Lieferantenwechsel In Absatz 1 gelangt Artikel 12 Absatz 1 der Strombinnenmarkt-Richtlinie zum Aus- druck, wonach der operative Vorgang zum Wechsel des Lieferanten nicht länger als

24 Stunden dauern darf und an jedem Werktag möglich sein muss. Die Vorgabe wird,

auch unter Berücksichtigung der im Abkommen ausgehandelten Übergangsfrist von drei Jahren, in der Verordnung näher auszuführen sein, insbesondere die Aufgaben der Beteiligten bei der operativen Abwicklung (Abs. 3). Es ist zu betonen, dass es in diesem Zusammenhang nicht um die Dauer der Stromlieferverträge und die Modali- täten zu ihrer Auflösung geht. Nach Absatz 2 darf einem Endverbraucher kein besonderes Entgelt auferlegt werden, wenn er nach Ablauf der Vertragsdauer zu einem anderen Lieferanten wechselt. Ent- sprechende Vertragsklauseln sind nichtig. Bis anhin war diese Vorgabe nur an die

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Netzbetreiber adressiert (Art 12 Abs. 2 StromVG). Nunmehr gilt sie universell, auch im Verhältnis zu den Lieferanten und den Aggregatoren (vgl. auch Art. 17cbis Abs. 5).

Art. 6 Grundversorgung In materieller Hinsicht erfahren die Bestimmungen zur Grundversorgung nur gering- fügige Änderungen. Die wichtigste Änderung betrifft den Kreis der Endverbrauche- rinnen und Endverbraucher mit Anspruch auf Grundversorgung. Im Zuge der Markt- öffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher fällt die massgebende Verbrauchsschwelle (Jahresverbrauch) von derzeit 100 MWh auf 50 MWh. Diese Ab- senkung steht auch in Zusammenhang mit den Vorgaben des EU-Rechts, in welchem der Anspruch auf Grundversorgung nur für Haushaltskunden und Kleinunternehmen vorgesehen ist (Art. 27 Abs. 1 Strombinnenmarkt-Richtlinie). Neu sind weiter auch die Regelungen zum Ein- und Austritt bei der Grundversorgung (Abs. 4 und 5) und zur Ersatzversorgung (Art. 7c). Die weiteren Änderungen sind formeller Natur, unter anderem wird der heutige Artikel 6 auf mehrere Artikel verteilt. Absatz 1: Am Grundsatz der Pflicht zur Gewährleistung der Grundversorgung ändert sich nichts. Aus terminologischen Gründen im Zuge der Entflechtung ist indes nicht mehr vom «Netzbetreiber», sondern vom «Grundversorger» die Rede. Die Pflicht ori- entiert sich weiterhin an der kantonalen Netzgebietszuteilung (Art. 5 Abs. 1). Auch wenn diese formal bisher auf den Netzbetreiber ging, ist sie neu so zu verstehen, dass sie für diejenige EVU-Sparte gilt, die die Grundversorgung besorgt (nicht mehr für die Netzsparte). Eine neuerliche Zuteilung ist dafür nicht erforderlich. Pro Netzgebiet gibt es nur einen Grundversorger. Absatz 2: Nach Artikel 27 Absatz 1 der Strombinnenmarkt-Richtlinie ist der An- spruch auf Grundversorgung allen Haushaltskunden einzuräumen. Der Anspruch kann auf Kleinstunternehmen ausgedehnt werden. Indem der Anspruch auf Grundver- sorgung erst ab einem Jahresverbrauch von 50 MWh entfällt, ist sichergestellt, dass der Anspruch in der Schweiz allen Haushaltskunden und auch den kleineren Unter- nehmen zukommt. Zusammenschlüsse zum Eigenverbrauch (Art. 17 EnG) gelten weiterhin als ein einziger Endverbraucher. Ab einem Jahresverbrauch von 50'000 kWh (durchschnittlich ca. zehn Haushalte) entfällt der Anspruch auf die Grundver- sorgung, selbst wenn der Zusammenschluss zum Eigenverbrauch nur Haushaltskun- den umfasst. Die Grundversorgung gilt gewissermassen als Standard der Versorgung für Endver- braucherinnen und Endverbraucher, die ihren Lieferanten nicht aktiv wählen. Das gilt insbesondere bei Neuanschlüssen. Weiter sei angemerkt, dass diejenigen Endverbrau- cherinnen und Endverbraucher, die nach Inkrafttreten der Vorlage keinen Anspruch auf Grundversorgung mehr haben, fortan im freien Markt versorgt werden – es ist hierzu keine Übergangsbestimmung vorgesehen. Dies schliesst nicht aus, dass sie weiterhin vom selben Unternehmen und zu denselben Konditionen versorgt werden können. Das Lieferverhältnis wäre dann indes nicht (mehr) reguliert und unterstünde mithin nicht der Aufsicht der ElCom. Absatz 3: In Übereinstimmung mit der bisherigen Praxis können die EVUs, denen ein Netzgebiet zugeteilt wurde, die Durchführung der Grundversorgung auf einen Dritten übertragen, indem sie entsprechende Aufträge erteilen. Dass das Lieferverhältnis in

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solchen Fällen zwischen diesem Dritten und den Endverbraucherinnen und Endver- brauchern besteht, ändert nichts an der Gewährleistungsverantwortung desjenigen Unternehmens, an das die kantonale Netzgebietszuteilung gerichtet ist. Für allfällige Verfehlungen des Dritten muss subsidiär dieses Unternehmen einstehen. Absätze 4 und 5: Bis anhin konnten Endverbraucher mit Anspruch auf freie Wahl des Lieferanten nur auf Anfang eines Kalenderjahres in den freien Markt wechseln (Art. 11 Abs. 2 Satz 1 StromVV). Ausserdem waren im Regime der Teilmarktöffnung Wiedereintritte in die Grundversorgung nicht möglich (Art. 11 Abs. 2 Satz 2: «einmal frei, immer frei»). Beides ändert sich nun. Neu soll ein Austritt aus der Grundversor- gung auch unterjährig möglich sein. Ebenso ist für Endverbraucherinnen und Endver- braucher mit Anspruch auf die Grundversorgung ein unterjähriger Wiedereintritt möglich. Ihr Anspruch auf Grundversorgung geht mit der Ausübung des Rechts auf freie Wahl des Lieferanten nicht unter. Falls der unterjährige Austritt aus der Grundversorgung für den Grundversorger mit einem ökonomischen Nachteil verbunden ist, so kann er diesen über einen adäquaten finanziellen Ausgleich verlangen (das EU-Recht spricht von «Wechselgebühr»). Die ElCom macht Vorgaben zur Bemessung und entscheidet auch über Streitfälle (Art. 22 Abs. 1). Analog dazu wäre auch beim Eintritt ein solcher Ausgleich möglich. Die Einzelheiten des Ein- und Austritts regelt der Bundesrat, namentlich die Fristen und Termine. Dabei kann er die Grundversorger auch dazu verpflichten, die des finanzi- ellen Ausgleichs oder die Methodik zu dessen Berechnung vor dem Tarifjahr festzu- legen und zu veröffentlichen.

Art. 6a Stromlieferverträge Zahlreiche Vorgaben zu den Verträgen im freien Markt, wie sie sich aus dem EU- Recht ergeben, schützen die Endverbraucherinnen und Endverbraucher. In der Grund- versorgung soll kein tieferer Schutz greifen, weshalb Grundversorger mit einem Kun- denstamm analog zu Artikel 4c Absatz 1 die gleichen Vertragsvorgaben beachten müssen. Die Artikel 7 ff. bringen für die Grundversorgung zusätzliche Vorgaben.

Art. 7 Tarifgestaltung und Rechnungsstellung Die Vorgaben zur Tarifgestaltung erfahren keine materielle Änderung. Absatz 1 über- nimmt die Vorgaben, die derzeit in Artikel 6 Absatz 5bis Buchstabe d enthalten sind. Auch in Absatz 2 werden Bestimmungen aus dem aktuellen Artikel 6 unverändert übernommen: Buchstabe a korrespondiert mit Absatz 3 Satz 2 des geltenden Rechts, Buchstabe b mit Absatz 3 des geltenden Rechts, Buchstabe c mit Absatz 4 Satz 2 und Buchstabe d mit Absatz 5ter des geltenden Rechts. Neu ist die Vorgabe zur Rechnungsstellung (Abs. 4). In der Grundversorgung soll es im Sinne einer Dienstleistung des Service Public eine Rechnung aus einer Hand vom Grundversorger geben. Dieser erledigt somit per Rechnung des Netzbetreibers auch das Inkasso für die Netznutzung und die übrigen mit dem Netz verbundenen Kosten- positionen. Die genauen Vorgaben und Anforderungen richten sich nach Artikel 12.

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Art. 7a Mindestanteile an erneuerbarer Energie Sowohl das Standardstromprodukt gemäss Absatz 1 (aktueller Artikel 6 Absatz 2bis) als auch die beiden Mindestanteile gemäss Absatz 2 (aktueller Artikel 6 Absatz 5) sind nur noch auf erneuerbare Energien bezogen, ohne eine inländische Produktion voraus- zusetzen. Ansonsten übernehmen die neuen Vorgaben den Gehalt des bisherigen Rechts unverändert.

Art. 7b Beschaffung der Elektrizität Auch hinsichtlich der Beschaffung der Elektrizität für die Grundversorgung gibt es keinerlei Änderungen gegenüber dem bisherigen Recht. Die Absätze 1–3 dieser Be- stimmung entsprechen den Vorgaben, die derzeit in Artikel 6 Absatz 5bis Buchsta- ben a –c enthalten sind.

Art. 7c Ersatzversorgung Absatz 1: Zur Ersatzversorgung kommt es zum einen dann, wenn ein Endverbraucher nach Beendigung seines Elektrizitätslieferverhältnisses, sei es infolge einer Kündi- gung oder aufgrund einer anfänglichen Befristung, nicht rechtzeitig einen neuen Lie- fervertrag abgeschlossen hat. Zum anderen wird die Ersatzversorgung dann aktuell, wenn der vom Endverbraucher gewählte Elektrizitätslieferant ausfällt, er also seine vertragliche Lieferpflicht nicht mehr gehörig erfüllt (z.B. im Konkursfall). Weil die Ersatzversorger in der Lage sein müssen, mitunter auch sehr kurzfristige Dispositionen zu treffen, untersteht die Ersatzversorgung keiner gesetzlichen Tarif- ordnung. Es besteht lediglich eine Missbrauchskontrolle (Art. 22 Abs. 2 Bst. bbis), mit welcher die ElCom in offensichtlich übersetzte Tarife eingreifen kann. Absatz 4: Auch bei der Ersatzversorgung braucht es Ausführungsvorschriften. Es er- scheint sinnvoll, dass die Endverbraucherinnen und Endverbraucher die Ersatzversor- gung möglichst rasch wieder verlassen können, sei es in die Grundversorgung oder den freien Markt. Ausserdem ist festzuhalten, dass die Ersatzversorgung als ultima ratio nicht zwingend stattfinden muss; es bleibt den Endverbraucherinnen und End- verbrauchern unbenommen, vorab oder ad hoc eine andere (vertragliche) Lösung zu treffen. Der Ersatzversorger muss aber in der Lage sein, die Ersatzversorgung wäh- rend mindestens sechs Monaten aufrecht zu erhalten (vgl. Art. 11 Abs. 3 Strombin- nenmarkt-Richtlinie).

Art. 8a Abs. 3

Artikel 8a Absatz 3 regelt die Frage nach den zuständigen Behörden und Stellen ge- mäss der Delegierten Verordnung (EU) 2024/1366563, die in der Schweiz gemäss An- hang I des Stromabkommens anwendbar ist. Damit die Schweiz die ihr nach dieser Verordnung obliegenden Aufgaben erfüllen kann, muss der Bundesrat namentlich die

563 Delegierte Verordnung (EU) 2024/1366 der Kommission vom 11. März 2024 zur Ergän- zung der Verordnung (EU) 2019/943 des Europäischen Parlaments und des Rates durch Festlegung eines Netzkodex mit sektorspezifischen Vorschriften für Cybersicherheitsas- pekte grenzüberschreitender Stromflüsse, ABl. L, 2024/1366, 24.5.2024.

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zuständigen nationalen Behörden und Stellen bezeichnen. Er wird dies in seiner künf- tigen Verordnung tun.

2a. Abschnitt: Angemessenheit der Ressourcen für die Stromversorgung und Energiereserve

Art. 8abis Rahmenbedingungen für die Gewährleistung der Versorgungssicherheit Absatz 1: Artikel 25 Absatz 1 der Elektrizitätsbinnenmarkt-Verordnung (EU) 2019/943 (Strombinnenmarkt-Verordnung) verlangt, dass ein Mitgliedstaat, der Ka- pazitätsmechanismen anwenden will, über einen Zuverlässigkeitsstandard verfügt. In der Schweiz gibt es seit dem Jahr 2022 einen solchen Kapazitätsmechanismus: die sogenannte Stromreserve. Sie wurde für den Winter und den Frühling zur Absiche- rung der Stromversorgung in ausserordentlichen Situationen wie zum Beispiel kriti- sche Versorgungsengpässe oder -ausfälle geschaffen und soll auch in den kommenden Jahren fortgeführt werden. Der Zuverlässigkeitsstandard ist ein europäisch vorgege- benes Mass für die volkswirtschaftliche Effizienz im Stromsystem. Damit soll sicher- gestellt werden, dass langfristig nur diejenigen Kapazitäten im Strommarkt vorgehal- ten werden, deren Nutzung für die Verbraucher die dafür entstehenden Kosten übersteigt. Demzufolge berechnet sich der Zuverlässigkeitsstandard aus einer Abwä- gung zwischen den Investitionskosten für neue steuerbare Kapazitäten und der Zah- lungsbereitschaft der Stromkunden für eine vollständige, unterbrechungsfreie Strom- versorgung. Die Zahlungsbereitschaft der Stromkunden ist jedoch nicht unbegrenzt. Würden die Kosten für neue Kapazitäten die Zahlungsbereitschaft übersteigen, wäre es ökonomisch rational, auf einen (kleinen) Teil des Stromverbrauchs für einen kurzen Zeitraum zu verzichten. Der Zuverlässigkeitsstandard beschreibt, wie lange dieser Zeitraum ist. Gleichzeitig dient er als Grundlage für die Beurteilung der Angemessen- heit der bestehenden Ressourcen der Stromversorgung (Verfügbarkeit von Energie- trägern, Produktionsanlagen, Netzinfrastruktur etc.). Für die Bestimmung des Zuver- lässigkeitsstandards muss die in Artikel 23 Absatz 6 Strombinnenmarkt-Verordnung festgelegte Methode angewendet werden. Diese Berechnungsmethode wurde von ENTSO-E ausgearbeitet und von ACER genehmigt (Art. 23 Abs. 6 Bst. c und Abs. 7 Strombinnenmarkt-Verordnung). Die Festlegung des Standards erfolgt in Form einer Verordnung des Bundesrats, auf der Grundlage eines Vorschlags der ElCom. Absatz 2: Die Strombinnenmarkt-Verordnung verlangt, dass die Mitgliedstaaten die Angemessenheit der Ressourcen in ihrem Hoheitsgebiet beobachten (Art. 20 Abs. 1). Dabei wird untersucht, ob die Nachfrage nach Strom durch das vorhandene Angebot an den europäischen Strommärkten ausreichend gedeckt werden kann. Die Strombin- nenmarkt-Verordnung unterscheidet dabei zwischen einer Betrachtung auf europäi- scher Ebene (vgl. Art. 23) und einer Betrachtung auf nationaler Ebene (vgl. Art. 24). Auf europäischer Ebene erfolgt die Abschätzung Jahr für Jahr durch ENTSO-E. Die Übertragungsnetzbetreiber sind dabei gehalten, ENTSO-E die erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen. In Zukunft wird diesbezüglich auch die nationale Netzge- sellschaft in der Pflicht stehen. Nach Artikel 20 Absatz 1 der Strombinnenmarkt-Ver- ordnung steht es den EU-Mitgliedstaaten frei, ergänzend zur Betrachtung auf europä- ischer Ebene auch eine Abschätzung auf nationaler Ebene durchzuführen. In dieser

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können zusätzliche Sensitivitäten berücksichtigt werden. Namentlich, indem Annah- men über die Besonderheiten von Stromangebot und Stromnachfrage auf nationaler Ebene getroffen werden (Art. 24 Abs. 1 Strombinnenmarkt-Verordnung, vgl. hierzu auch Art. 9 Ziff. 3 des Stromabkommens). Mit der neuen Bestimmung macht die Schweiz von der Möglichkeit zur ergänzenden Ressourcenabschätzung auf nationaler Ebene Gebrauch. Diese Aufgabe wird der El- Com zugewiesen, wobei die Prüfung in Absprache mit dem Bundesamt für Energie (BFE) erfolgt. Insbesondere sind dem BFE alle relevanten Unterlagen vorzulegen, und es ist ihm die Gelegenheit zu bieten, Stellung zu nehmen. Von Bedeutung sind weiter die prozeduralen Vorgaben gemäss Artikel 24 Absätze 2 und 3 der Strombin- nenmarkt-Verordnung. Darin ist vorgegeben, dass das Ergebnis der Ressourcenab- schätzung zu veröffentlichen ist. Bestehen Bedenken zur Angemessenheit der Res- source, die sich bei der Abschätzung auf europäischer Ebene so nicht ergeben haben, muss die ElCom ihre Ressourcenabschätzung begründen, die Begründung veröffent- lichen und ACER zur Stellungnahme vorlegen. Falls die ElCom deren Stellungnahme sodann nicht vollumfänglich Rechnung trägt, muss sie dies in einem zu veröffentli- chenden Bericht darlegen und im Detail begründen. Absatz 3: Bestehen Bedenken bezüglich der Angemessenheit der Ressourcen, sei es zufolge der Abschätzung auf der europäischen oder jener auf der nationalen Ebene, so gilt es gemäss Artikel 20 Absätze 2 und 3 der Strombinnenmarkt-Verordnung alle regulatorischen Verzerrungen oder Fälle von Marktversagen zu ermitteln, die diese Bedenken verursachen oder begünstigen. Gestützt darauf ist ein sog. Umsetzungsplan zu entwickeln und zu veröffentlichen. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um ei- nen Zeitplan für die Verabschiedung geeigneter Massnahmen zur Beseitigung der re- gulatorischen Defizite oder des festgestellten Marktversagens. Das EU-Recht enthält einen Katalog möglicher Massnahmen (z.B. Erhöhung der Verbundkapazität, Steige- rung der Energieeffizienz, Abschaffung regulierter Preise). Für die Zwecke der Schweiz obliegt die Entwicklung des Umsetzungsplans dem BFE. Vor seiner Veröffentlichung ist der Umsetzungsplan der Europäischen Kommission zur Stellungnahme vorzulegen (Art. 20 Abs. 4 Strombinnenmarkt-Verordnung). In ih- rer nicht bindenden Stellungnahme eruiert die Europäische Kommission, ob die im Umsetzungsplanenthaltenen Massnahmen ausreichen, um die regulatorischen Verzer- rungen oder das Marktversagen zu beseitigen. Dabei kann sie die Schweiz auffordern, Anpassungen vorzunehmen, diese aber nicht verbindlich einfordern (Art. 20 Abs. 5 Strombinnenmarkt-Verordnung). Für die Umsetzung des Umsetzungsplans hat der Bundesrat zu sorgen. Je nach Art der zu ergreifenden Massnahme setzen diese Ver- ordnungs- oder Gesetzesänderungen voraus.

Art. 8b Bildung, Dimensionierung und Auflösung der Energiereserve

Bestehen auch mit den Massnahmen des Umsetzungsplans Bedenken bezüglich der Angemessenheit der Ressourcen, kann eine Energiereserve gebildet werden. Mit die- ser Umformulierung in Absatz 1 wird der bisherige Gesetzeswortlaut auf die Vorga- ben des EU-Rechts abgestimmt. Nach diesen darf eine Energiereserve, wie sie heute im StromVG vorgesehen ist, nicht einfach nur zur Absicherung gegen ausserordentli-

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che Situationen gebildet werden. Vielmehr kommt die Bildung einer solchen soge- nannten «strategischen Reserve» erst dann in Betracht, wenn zufolge der Abschätzung der Ressourcen, sei es auf der europäischen oder auf der nationalen Ebene (Art. 23 und 24 Strombinnenmarkt-Verordnung), begründete Bedenken bestehen und ein Um- setzungsplan mit geeigneten Massnahmen entwickelt wurde (vgl. Art. 20 Abs. 1 und 2 sowie Art. 21 Abs. 4 Strombinnenmarkt-Verordnung). Bei der sogenannten "strate- gische Reserve" handelt es sich um einen Kapazitätsmechanismus im Sinn von Artikel

21 Absatz 1 der Strombinnenmarkt-Verordnung. Der Begriff bezeichnet das Vorhal-

ten von Kraftwerken, die nur in Notsituationen mit sehr knappem Stromangebot und somit sehr hohen Strompreisen zum Einsatz kommen. Eine solche Reserve kann die Versorgungssicherheit für die Verbraucher erhöhen. Mit der strategischen Reserve kann in einer Notsituation eine vom Markt nicht gedeckte Stromnachfrage weiter be- dient werden. Damit kann eine Abschaltung von Strom für Haushalte oder industriel- len Stromkunden vermieden werden. Artikel 21 Absatz 1 der Strombinnenmarkt-Ver- ordnung stellt diesbezüglich klar, dass Kapazitätsmechanismen und strategische Reserven bereits während der Umsetzung des Umsetzungsplans gebildet werden dür- fen. Der Entscheid zur Bildung der Reserven liegt aber bei der Schweiz und nicht bei der EU. Weiter ist zu beachten, dass nach Artikel 21 Absatz 3 Strombinnenmarkt- Verordnung strategische Reserven einer anderen Art von Kapazitätsmechanismus vorzuziehen sind. Die Energiereserve gemäss Artikel 8b ist denn auch als strategische Reserve konzipiert: Sie wird ausschliesslich für Notsituationen bereitgehalten. Daraus folgt, dass die Kraftwerke der strategischen Reserve ihren Strom nicht am regulären Strommarkt anbieten dürfen. Die aus der Teilnahme an der Reserve resultierenden Gewinnausfälle werden durch eine gesonderte Vergütung kompensiert. Die anfallen- den Kosten für diese Massnahme zur Sicherung der Stromversorgung werden auf die Endkunden überwälzt. Absätze 2 und 3: Das Stromabkommen lässt offen, welche Instanz innerstaatlich über die Bildung und Dimensionierung einer strategischen Reserve entscheidet, wenn die Voraussetzungen für die Bildung einer solchen erfüllt sind. Absatz 3 stellt den Ent- scheid darüber in die Kompetenz des UVEK. Bisher lag die Entscheidkompetenz bei der ElCom. Dies erscheint nun mit dem Stromabkommen nicht mehr sachgerecht, da dem Entscheid zur Bildung und Dimensionierung der Reserve auch eine politische Beurteilung erfordert. Vor diesem Hintergrund ist eine Verschiebung der Entscheid- kompetenz zum UVEK angezeigt. Eine Zuweisung an das UVEK (und nicht an den Bundesrat) als das fachlich zuständige Departement ist zudem stufengerecht, zumal es sich beim Entscheid um einen Akt der Rechtsanwendung handelt. Grundlage bzw. Ausgangspunkt für seinen Entscheid ist der Vorschlag der ElCom. Somit kann das UVEK den Vorschlag der ElCom genehmigen oder aber die Reserve in geänderter Form beschliessen (beide diese Möglichkeiten sind vom Abkommen gedeckt, das in dieser Frage im gemeinsamen Verständnis mit der EU weit zu verstehen ist). Das UVEK berücksichtigt bei seinem Entscheid die relevanten Stellungnahmen, darunter insbesondere diejenige der Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen. Was die Dimensionierung anbelangt, ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Diesbezüglich stellt Artikel 22 Absatz 1 Buchstabe c der Strombinnenmarkt-Verord- nung klar, dass die Reserve nicht über das hinausgehen darf, was zum Angehen der Bedenken bezüglich der Angemessenheit der Ressourcen erforderlich ist.

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Absatz 4: Analog zum bisherigen Recht (Art. 8b Abs. 3 StromVG) wird die ElCom die übrigen Eckwerte der Reserve festlegen. Dabei hat sie unter anderem an die Ge- staltungsgrundsätze für strategische Reserven gemäss Artikel 22 Absatz 2 der Strom- binnenmarkt-Verordnung zu beachten. Absatz 5 dient der Umsetzung der Vorgaben des EU-Rechts, die von den Mitglied- staaten verlangen, dass sie die Notwendigkeit von Kapazitätsmechanismen regelmäs- sig überprüfen und keine neuen Verträge mehr abschliessen, wenn die Notwendigkeit nicht mehr gegeben ist (vgl. Art. 21 Abs. 6 und 8 Strombinnenmarkt-Verordnung). Die Einzelheiten hierzu können, falls notwendig, auf Verordnungsstufe geregelt wer- den (Art. 8bquater Abs. 4). Absatz 6: Die Möglichkeit zur Auflösung ist schon im bisherigen Schweizer Recht vorgesehen. Das UVEK kann analog zur Entscheidkompetenz bei der Reservebildung auch über die vorzeitige Auflösung der Reserve entscheiden und dazu Anordnungen treffen. Aus dem Stromabkommen ergibt sich keine Pflicht, die Reserve als solche aufzulösen, sondern nur Konformität mit dem Abkommen herzustellen.

Art. 8bbis Teilnehmer der Stromreserve Diese Bestimmung übernimmt den Inhalt des bisherigen Artikels 8b Absatz 2 und wurde neu strukturiert, um die formale Kohärenz der Bestimmungen über die Reserve zu gewährleisten. Die geringfügige redaktionelle Anpassung hat keine Änderung der Pflichten der Teilnehmer an der Stromreserve zur Folge.

Art 8ter Operative Abwicklung der Energiereserve Diese Bestimmung übernimmt den Inhalt des bisherigen Artikels 8b Absatz 4, der neu in drei Absätze gegliedert wird. In Absatz 1 wurde zur besseren Verständlichkeit ein neuer Verweis eingefügt. Absatz 2: Aufgrund der Neustrukturierung des Artikels wurde der Verweis angepasst.

Art. 8bquater Abruf der Energiereserve Absatz 1: Die Voraussetzungen zum Abruf der Energiereserve werden an die Vorga- ben des EU-Rechts angepasst. Buchstabe a lässt den Abruf der strategischen Reserve zu, wenn die Stromnachfrage nicht durch das Angebot gedeckt werden kann. Buch- stabe b hält explizit fest, dass die nationale Netzgesellschaft auf die strategische Re- serve zurückgreifen kann, wenn die Regelenergie nicht ausreicht, um das Stromnetz stabil zu halten. Neu ist ausserdem, dass die nationale Netzgesellschaft das UVEK über einen Abruf der Reserve zu orientieren hat. Bei Absatz 3 wird das Verbot gestrichen, die aus der Reserve abgerufene Energie ins Ausland zu verkaufen. Dieses Verbot ist nicht mit dem EU-Recht vereinbar. Absatz 4 hält fest, dass dem Bundesrat die Kompetenz zum Erlass von Verordnungs- bestimmungen zukommt. Diese Bestimmung wird aus dem geltenden Recht übernom- men. Einzig die bisher in Buchstaben f vorgesehene Möglichkeit zum ausnahmswei- sen Abruf der Energiereserve auch ohne fehlende Markträumung wird aufgehoben,

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da sie nicht sind mit dem EU-Recht zu vereinbaren ist (vgl. insb. Art. 22 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 Bst. a und e Strombinnenmarkt-Verordnung).

Art. 8c Abs. 2 erster Satz Diese Änderung ist rein redaktioneller Natur.

Art. 9d

Bisher waren lediglich die nationale Netzgesellschaft sowie die Netzbetreiber, die Netze mit einer Nennspannung von über 36 kV betreiben (Netzebene 3), verpflichtet, einen solchen Mehrjahresplan zu erstellen. Mit dem Stromabkommen müssen auf- grund der Artikel 32 Absätze 3–5 sowie 51 der Richtlinie (EU) 2019/944 auf Geset- zesstufe neue Pflichten umgesetzt werden.

Abs. 1: Die Mehrjahrespläne müssen auf der Grundlage des geltenden Szenariorah- mens erstellt werden. Die Pflichten in Bezug auf die Mehrjahrespläne gelten nicht mehr nur für die nationale Netzgesellschaft (Netzebene 1) und die Netzbetreiber, die Netze mit einer Nennspannung von über 36 kV betreiben (Netzebene 3), sondern wer- den auf alle Netzbetreiber ausgeweitet, die mehr als 100 000 Endkunden versorgen. Diese Regelung, die in Artikel 32 Absatz 5 der Richtlinie (EU) 2019/944 vorgesehen ist, wurde direkt ins Gesetz aufgenommen.

Abs. 2: Die nationale Netzgesellschaft erstellt nach Artikel 51 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie (EU) 2019/944 einen Mehrjahresplan für die kommenden zehn Jahre.

Abs. 3: Die Delegationsnorm zur Ermächtigung des Bundesrates in Absatz 3 wird überarbeitet. In seiner Verordnung wird der Bundesrat die Artikel 32 und 51 der Richtlinie (EU) 2019/944 konkretisieren.

Abs. 4: Der bisherige Absatz 4 wird aufgehoben, da Artikel 51 Absatz 1 der Richtlinie (EU) 2019/944 die Veröffentlichung von Mehrjahresplänen bereits regelt.

Art. 10 Entflechtung Bisher beschränkten sich die Entflechtungsvorgaben im Wesentlichen auf ein Gebot zur buchhalterischen und informatorischen Entflechtung. Mit dem Stromabkommen sind die zusätzliche Entflechtungsvorgaben nach Artikel 35 der Strombinnenmarkt- Richtlinie auf Gesetzesebene umzusetzen. Ziel dabei ist, wie bisher, die diskriminie- rungsfreie Organisation und Abwicklung des Netzbetriebs, um allen Netzzugangsbe- rechtigten unter gleichen Bedingungen die Nutzung des Netzes zu gewähren. Ebenso sollen missbräuchliche Querfinanzierungen durch diese weitergehenden Massnahmen besser eingedämmt werden. Absatz 1 wird entsprechend dem Absatz 1 von Artikel 35 des Strombinnenmarkt- Richtline ergänzt. Namentlich wird klargestellt, welche übrigen Tätigkeitsbereiche vom Netzbetrieb zu trennen sind. Aus systematischen Gründen wird das Verbot der Querfinanzierung neu in der Auflistung in Absatz 2 integriert. Der vormalige Absatz

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3 wird neu zusammen mit dem vorgenannten Verbot der Querfinanzierung in Buch-

stabe a geregelt. In Buchstabe b werden andere leitungsgebundene Infrastrukturen, die keine Elektrizitätsnetze sind, explizit von den strengen Entflechtungsvorgaben ausgenommen. Damit sind andere Energienetze gemeint, wie bspw. Gas- oder Fern- wärmenetz. Diese Bereiche haben zwar nicht mit der Elektrizitätserzeugung, -über- tragung und -versorgung im engeren Sinn zu tun, gleichwohl müssen sie aus Trans- parenzgründen vom Netzbereich getrennt werden, weshalb mindesten eine buchhalterische Trennung gefordert wird. Der vormalige Absatz 2 wird neu in Buch- stabe b abgebildet. In Absatz 3 werden die konkreten Vorgaben von Artikel 35 Strombinnenmarkt-Richt- line umgesetzt. Zusätzlich zu den allgemeinen Vorgaben nach Absatz 2 müssen nach Buchstabe a Verteilnetzbetriebe in einem EVU ab Erreichung von insgesamt 100 000 angeschlossenen Endverbraucherinnen und Endverbraucher, organisatorisch, perso- nell und rechtlich von den Bereichen, die mit der Elektrizitätserzeugung und -versor- gung zu tun haben, entflochten sein. Massgebend für die Ermittlung der angeschlos- senen Endverbrauchermenge, ist die gesamte Anzahl angeschlossener Endverbraucherinnen und Endverbraucher des gesamten EVU, in welchem der VNB eingegliedert ist, oder des Konzerns, dessen Teil der VNB ist. Zur organisatorischen Entflechtung gehört, dass die Leitung des Netzbetreibers nicht an den anderen Teilbereichen des EVU beteiligt sein darf. Umgekehrt dürfen die an- deren Teilbereiche nicht am Tagesgeschäft der Netzgesellschaft beteiligt sein. Zur personellen Entflechtung gehört, dass strategische Leistungen, wie Rechtsdienst- leistungen, Regulierungs- und Kontrollfunktionen vom VNB eigenständig erbracht werden müssen. Angehörige der Geschäftsleitung des VNB dürfen nicht der Ge- schäftsleitung oder sonstigen betrieblichen Einrichtungen einer für die anderen Tätig- keitsbereiche zuständigen Einheit angehören, unabhängig davon, wo sie sich befinden (Holding oder verbundenes Unternehmen). Rechtliche Entflechtung bedeutet konkret, dass der Verteilnetzbetrieb funktional und materiell von den anderen Tätigkeitsbereichen getrennt sein muss. Die Rechtsform des VNB kann grundsätzlich frei gewählt werden, sofern diese Rechtsform ein aus- reichendes Mass an Unabhängigkeit der Unternehmensführung des VNB von anderen Teilen des EVU gewährleistet, um die Anforderungen der funktionalen Entflechtung zu erfüllen. Weiter müssen die VNB nach Buchstabe b in ihrer Entscheidungsgewalt vom allfäl- ligen Mutterkonzern oder von den Eignern des EVU unabhängig sein. Dies bedeutet, dass der VNB über Vermögenswerte, die für den Betrieb, die Wartung, oder den Aus- bau des Netzes erforderlich sind, die tatsächlichen Entscheidungsbefugnisse haben muss. Jedoch heisst das nicht, dass die jeweiligen Eigner das Eigentum an den VNB abgeben müssen, oder dass diese allfälligen Aufsichtsfunktionen nicht mehr nach- kommen können. Es soll insbesondere weiterhin möglich sein, dass ein Mutterkon- zern allgemeine Budget- oder Verschuldungsvorgaben machen kann. Die Entflechtung von VNB mit mehr als 100'000 Kundinnen und Kunden, die entwe- der als öffentlich-rechtliche Anstalten (Industrielle Werke Basel [IWB]; Service in- dustriels de Genève [SIG]; Elektrizitätswerk des Kanton Zürich [EKZ]) oder Verwal- tungseinheiten (Elektrizitätswerk der Stadt Zürich [ewz]; Services industriels de

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Lausanne [SiL]) organisiert sind, stellt einen Spezialfall dar und dürfte sich insbeson- dere aufgrund der dafür notwendigen politischen Prozesse aufwendiger gestalten. Deshalb wurde im Abkommen für diese Fälle eine Übergangsfrist von drei Jahren ausgehandelt. Solche Unternehmen führen ebenfalls in der Regel neben dem Netzbe- trieb weitere Tätigkeitsbereiche, zumeist sowohl im Elektrizitätsbereich als auch in anderen Infrastrukturbereichen (Wasserversorgung, Fernwärme, Telekommunika- tion), was zu einer zusätzlichen Komplexität des Entflechtungsverfahren beitragen kann. Eine öffentlich-rechtliche Anstalt wird mittels Spezialgesetz errichtet. Dieses hält fest, welche Aufgaben die Anstalt erfüllen muss, wie sie organisiert ist und welche Ver- mögenswerte ihr zugewiesen werden. Im Unterschied zur privatrechtlich organisier- ten Gesellschaft können daher öffentlich-rechtliche Anstalten nicht nach Belieben umorganisiert werden oder sogar Bereiche auslagern, sofern dies nicht im entspre- chenden Spezialgesetz vorgesehen ist. Somit können kantonale oder kommunale Ge- setzesanpassungen notwendig sein. Selbstverständlich kann für den abgespaltenen Bereich auch eine privatrechtliche Gesellschaft geschaffen werden. Bei einem als Verwaltungseinheit organisierten VNB kommt als wirksame rechtliche Entflechtung ebenfalls eine Auslagerung des Netzbereichs aus der Verwaltung durch Gründung einer privatrechtlichen Gesellschaft oder Schaffung einer öffentlich-recht- lichen Anstalt infrage. Nicht ganz auszuschliessen ist u.U. die Verschiebung in eine andere Einheit innerhalb der kommunalen Verwaltung, solange die Entflechtung kon- sequent umgesetzt ist. In Absatz 4 wird der Bundesrat beauftragt eine detaillierte Regelung der strengen Ent- flechtungsvorgaben nach Absatz 3 auf Verordnungsstufe vorzunehmen. Namentlich geht es um die Umsetzung von Artikel 35 Absatz 2 Strombinnenmarkt-Richtlinie, wo- bei der Bundesrat ebenso die in Artikel 35 Absatz 4 vorgesehene Kompetenz erhält, Ausnahmen davon vorzusehen. In Absatz 5 wird das grundsätzliche Verbot für VNB statuiert, Speicher und Ladesta- tionen für Elektromobilität zu halten und zu betreiben, wie dies in Artikel 33 und 36 der Strombinnenmarkt-Richtlinie vorgesehen ist, wobei der Bundesrat dazu in An- wendung von Artikel 33 Absatz 3 (Ladestationen) und Artikel 36 Absatz 2 (Speicher) der Strombinnenmarkt-Richtlinie Ausnahmen vorsehen kann.

Art. 12 Abs. 1 Bst. b, 2 und 3 Artikel 12 muss im Zuge der Entflechtung bzw. aus terminologischen Gründen (siehe dazu die Erläuterungen zu Art. 6) neu gefasst werden. So kann die Pflicht zur Veröf- fentlichung der Energietarife nicht mehr an die Netzbetreiber gerichtet sein, weshalb sie in Artikel 12 gestrichen wird. Für die Grundversorgung sind es die Grundversor- ger, die die Elektrizitätstarife publizieren (Art. 7 Abs. 3). Was die Tarife der Ersatz- versorgung anbelangt, die nicht zwingend für die Dauer des Kalenderjahres festgelegt werden müssen, sind fortlaufend die jeweils aktuellsten Tarife zu veröffentlichen. Der Bundesrat kann die Ersatzversorger gestützt auf Artikel 7c Absatz 2 zu einer Veröf- fentlichung verpflichten.

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Absatz 2 macht wie bis anhin Vorgaben zur Rechnung. Gegenüber heute sind weniger, d.h. nur noch die wichtigsten Posten genannt: (a) Netznutzungsentgelt und b) Abga- ben und Leistungen an Gemeinwesen). Der Bundesrat kann indes das Ausweisen wei- terer Posten vorsehen (Bst. c). Dabei beachtet er insbesondere das Bedürfnis nach Transparenz, aber auch auf das Anliegen Übersichtlichkeit und Aufwand für die Netz- betreiber. Was die Rechnungsstellung anbelangt, ist ausserdem auf zweierlei hinzuweisen: Ers- tens ist in der Grundversorgung eine gemeinsame Rechnung vorgegeben (Energie und Netz; vgl. Art. 7 Abs. 4). Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass die Anforderungen an die Darstellung auf Verordnungsebene nach Massgabe der entsprechenden Anforde- rungen des EU-Rechts noch weiter zu konkretisieren sind (Abs. 3). Dabei geht es bei- spielsweise um Dinge, wie elektronisch zugestellte Rechnungen oder das Spektrum an Zahlungsmodalitäten (vgl. u.a. Art. 10 und 18 der Strombinnenmarkt-Richtlinie). Ausserdem müssen den Endverbraucherinnen und Endverbrauchern zusammen mit der Rechnung gewisse Informationen zukommen wie Hinweise auf Streitbeilegungs- verfahren und Preisvergleichsinstrumente (vgl. Anhang 1 Strombinnenmarkt-Richtli- nie sowie die nachfolgenden Art. 23a und 23b StromVG). Der Regelungsgehalt des bisherigen Absatz 3 ist neu in Artikel 4d Absatz 2 enthalten. Die neue Bestimmung hat indes einen breiteren Adressatenkreis und gilt nicht mehr nur für die Netzbetreiber.

Art. 13 Abs. 2 Bst. c

Mit dem Stromabkommen ist der aktuell in Buchstabe c enthaltene Vorbehalt, wonach der Netzzugang verweigert werden kann, wenn vom ausländischen Staat bei grenz- überschreitender Netznutzung kein Gegenrecht gewährt wird, nicht mehr angezeigt. Die grenzüberschreitende Netznutzung ist einer der zentralen Gegenstände des Ab- kommens.

Art. 14bis Abs. 6

Die Änderung ist rein redaktioneller Natur. Sie rührt daher, dass die Abkürzung «UVEK» nunmehr bereits in Artikel 8b Absatz 3 eingeführt wird.

Art. 16 Abs. 1 zweiter Satz, Abs. 2 und 3

Mit dem Stromabkommen wird Artikel 49 der Verordnung (EU) 2019/943564 in der Schweiz anwendbar. Um Widersprüche zwischen dem EU-Recht und dem Schweizer Recht auszuschliessen, wird Artikel 16 Absätze 1 zweiter Satz, 2 und 3 StromVG auf- gehoben. Die bereits existierenden Ausgleichsmechanismen zwischen den europäi- schen Netzbetreibern werden mit der vorliegenden Änderung beibehalten. Sie müssen

564 Verordnung (EU) 2019/943 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 über den Elektrizitätsbinnenmarkt (Neufassung), Fassung gemäss ABl. L 158 vom 14.6.2019, S. 54.

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nur geringfügig an die aktuelle Praxis angepasst werden. Nähere Ausführungen dazu finden sich in Ziffer 2.11.7.2.3.

Art. 17 Abs. 1, 2 und 5 Absatz 1: Bisher konnte die ElCom das Verfahren betreffend die Zuteilung der Ver- fügbaren Kapazitäten im Falle einer Überschreitung der Nachfrage nach grenzüber- schreitender Übertragungskapazitäten regeln. Mit Inkrafttreten des Stromabkommens wird Artikel 19 der Verordnung (EU) 2019/943 in der Schweiz anwendbar. Ange- sichts des Detaillierungsgrades dieser Bestimmung ist eine abweichende Regelung nicht möglich. Deshalb wird die entsprechend Kompetenz der ElCom ersatzlos gestri- chen. Absatz 2: Die bisherigen physischen Vorränge der Zuteilung von Kapazitäten im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz aufgrund von internationalen Bezugs- und Lieferverträgen, die vor dem 31. Oktober 2002 abgeschlossen wurden, standen im Konflikt mit dem EU-Recht. Diese Vorränge fallen gemäss dem Stromabkommen mit seinem Inkrafttreten weg und werden für maximal sieben Jahre durch eine finanzielle Kompensation ersetzt. Die dazu anwendbaren Regeln ergeben sich abschliessend aus dem Abkommen und im StromVG erfolgt somit nur die nötige Streichung. Weiterhin bestehen bleiben vorderhand die Vorränge betreffend Lieferungen aus Grenzwasser- kraftwerken mit einer Kapazitätsreservierung von maximal 65 MW. Nach 15 Jahren oder bei einem früheren Konzessionsende entfallen diese Vorränge ebenfalls. Soweit die Vorränge in Staatsverträgen, z.B. mit Frankreich, verankert sind, werden diese anzupassen sein.

Abs. 5: Mit dem Stromabkommen wird Artikel 19 der Verordnung (EU) 2019/943565 in der Schweiz anwendbar. Dieser regelt, wie die Erlöse aus dem Engpassmanagement zu verwenden sind. Sein Absatz 5 sieht diesbezüglich vor, dass die Übertragungsnetz- betreiber die geplante Verwendung im Voraus genau festlegen und den Regulierungs- behörden über die tatsächliche Verwendung der Erlöse Bericht erstatten müssen. Ent- sprechend wird Artikel 17 Absatz 5 StromVG aufgehoben. Das hat zur Folge, dass die grenzüberschreitenden Übertragungskapazitäten versteigert werden und die Ein- nahmen daraus für die Zwecke nach Artikel 19 der Verordnung (EU) 2019/943 ver- wendet werden können. Nähere Ausführungen dazu finden sich in Ziffer 2.11.7.2.3 dieser Botschaft.

Art. 17cbis Die neue Bestimmung in Artikel 17cbis dient der Umsetzung von Artikel 13 der Strombinnenmarkt-Richtlinie. Absatz 1 hält deklaratorisch fest, was im Rahmen der Vertragsfreiheit bereits jetzt gilt. Die einzige Voraussetzung zum Abschluss eines Aggregierungsvertrags ist das Vor- liegen eines intelligenten Messsystems (Art. 17abis). Will die Endverbraucherin oder

565 Verordnung (EU) 2019/943 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 über den Elektrizitätsbinnenmarkt (Neufassung), Fassung gemäss ABl. L 158 vom 14.6.2019, S. 54.

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der Endverbraucher, bzw. der Erzeuger im Rahmen der Aggregierung auch Flexibili- tätsdienstleistungen erbringen, wird aus operativen Gründen auch ein intelligentes Steuer- und Regelsystem (Art. 17b) erforderlich sein. Absatz 2 schützt die sog. unabhängigen Aggregatoren, so wie dies in Artikel 13 Ab- sätze 2 und 4 der Strombinnenmarkt-Richtlinie verlangt ist, vor einer diskriminieren- den Praxis seitens des bestehenden Lieferanten. Insbesondere bedarf der Aggregie- rungsvertrag keiner Zustimmung des Lieferanten. Die Bestimmung ist sowohl an die Lieferanten des freien Markts als auch an die Grundversorger adressiert. Absatz 3 verdeutlicht, was bereits aufgrund der Datenschutzgesetzgebung gilt: Die Endverbraucher und Erzeuger haben gegenüber ihrem Aggregator Anspruch auf Her- ausgabe der sie betreffenden Daten. Im Verhältnis zum Netzbetreiber lassen sich sol- che Ansprüche auf Artikel 17abis Absätze 4 Buchstabe a, 5 und 6 stützen. Absatz 3 dient der Umsetzung von Artikel 13 Absatz 3 der Strombinnenmarkt-Richtlinie. Da- bei kann auch die zentrale Datenplattform (Art. 17g) ihre Funktionen entfalten. Absatz 4: Im EU-Recht gestalten sich die Vorgaben zum Wechsel der Lieferanten und zum Wechsel der Aggregatoren analog zueinander; sie sind in derselben Bestimmung enthalten (vgl. Art. 12 der Strombinnenmarkt-Richtlinie). Dementsprechend gelangt Artikel 4e sinngemäss auch auf den Wechsel des Aggregators zur Anwendung und es kann an dieser Stelle auf die dortigen verwiesen werden.

Art. 17e Abs. 2 Die Anpassung in Absatz 2 von Artikel 17e, der per 1. Januar 2026 in Kraft treten wird (AS 2024 679), ist im Wesentlichen terminologischer Natur: Aufgrund der Strommarktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher gibt es keine «festen Endverbraucher» mehr.

Art. 18 Abs. 3bis, 4bis, 6bis, 7 und 8 Das EU-Recht kennt drei entflechtungsrechtlich motivierte Modelle zur Ausgestal- tung des Übertragungsnetzbetreibers (sog. «TSO-Modelle»; vgl. Art. 43 ff. der Strom- binnenmarkt-Richtlinie). Das Hauptmodell ist die «Eigentumsrechtliche Entflech- tung, OU-Modell» und für die Schweiz weiter relevant ist das Modell des «Unabhängigen Übertragungsnetzbetreibers, ITO-Modell». Swissgrid muss auf eines dieser Modelle abgestimmt und dann als solches von der ElCom zertifiziert werden. Die Schweiz muss in der Umsetzungsgesetzgebung die Grundlagen nun so legen, dass Swissgrid in eines der Modelle passt. Dabei sind gleichzeitig die heutige StromVG- Governance von Swissgrid und ihre Geschichte zu beachten. Das «OU-Modell» ist in der EU ziemlich verbreitet, erfordert aber eine eigentumsrechtliche Trennung, wenn vertikal integrierte EVUs die Kontrolle haben. Die Schweiz hat beim Erlass des StromVG Regeln zu Swissgrid eingeführt, wonach sich diese mehrheitlich im Eigen- tum der Kantone und Gemeinden befinden muss (schweizerische Beherrschung), liess aber zu, dass diese Beteiligung bloss indirekt ist, so dass es von Anfang an tatsächlich die kantonalen und kommunalen EVUs waren bzw. sind, die die Swissgrid-Aktien halten. Eine direkte Beteiligung lehnten die Kantone als zu kapitalintensiv ab. Eine direkte öffentliche Beteiligung wäre auch heute kapitalintensiv, so dass davon auszu- gehen ist, dass die einstige ablehnende Haltung fortbesteht. Somit rückt das «ITO-

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Modell» in den Vordergrund, dem Swissgrid heute nach verbreiteter Meinung in der Schweiz, die in den Verhandlungen explizit auch von der Europäischen Kommission geteilt wurde, mit Abstand am nächsten ist. Änderungen an der heutigen StromVG-Governance sind jedoch auch beim ITO- Modell nötig, auch sie sind beträchtlich, aber deutlich weniger einschneidend als z.B. beim OU-Modell. Kern des ITO-Modells ist, dass der Übertragungsnetzbetreiber kon- sequent vom einen beherrschenden EVU separiert wird, um unabhängig zu sein. Bei Swissgrid muss dies – analog – bezogen auf die mehreren an ihr beteiligten EVUs geschehen. Teilweise ist die Separierung schon heute ohne weiteres gegeben (Swiss- grid funktioniert als eigenständiges Unternehmen mit entsprechender Ausstattung), bei vielen Aspekten muss aber nachgeschärft werden, so z.B. beim Nutzen gemeinsa- mer Dienste oder in personeller Hinsicht, indem Doppelmandate und gegenseitige Be- teiligungen gezielt untersagt werden. Trotzdem soll es einem EVU aber erlaubt sein, jemanden in den Verwaltungsrat von Swissgrid zu entsenden (Abs. 7), um dort die Interessen des EVUs einzubringen. Die Funktion dieser Person ist aber auf diese Ver- tretung beschränkt; im Übrigen darf sie, damit das Doppelmandatsverbot eingehalten ist, nicht für das entsendende EVU tätig sein. Zudem muss Swissgrid Karenzfristen einführen, d.h. Wartezeiten während derer jemand, der bei einem beteiligten EVU beschäftigt war, nicht bei Swissgrid arbeiten darf und nach dem Weggang von Swiss- grid nicht bei einem beteiligten EVU. Schliesslich muss ein Organ die Funktion des nach EU-Recht vorgeschriebenen Aufsichtsorgans wahrnehmen, wofür der Verwal- tungsrat, auch wenn nicht vollkommen passend, am besten geeignet ist. Dieses hat bestimmte Aufgaben, so die Wahrung übergeordneter finanzieller Interessen der be- teiligten EVUs und bestimmte Personalentscheide usw., darf hingegen nicht das ope- rative Geschäft leiten und die Netzplanung ausführen. Die Vorgaben machen in der Summe bei Swissgrid wahrscheinlich eine interne Neuverteilung von Aufgaben nötig. Eventuell kann es hilfreich sein, statutarisch ein weiteres Organ zu schaffen, dem ge- wisse Aufgaben übertragen werden (Art. 19 Abs. 1 Bst. b). Das EU-Recht lässt im ITO-Modell zwar genau zu, dass ein EVU dominiert bzw. den TSO beherrscht. Trotzdem erscheint es aus einer Schweizer Innensicht für Swissgrid sinnvoll, hier Schranken zu setzen und eine Mehrheitsbeteiligung (präventiv) zu un- tersagen (Abs. 3bis). Heute enthält Artikel 18 zahlreiche Vorgaben zum Statuteninhalt (z.B. zum Vorkaufsrecht), obschon dies Thema von Artikel 19 ist. Diese Aspekte wer- den mit der Revision (ohne inhaltliche Änderung) dorthin verschoben.

Art. 19 Abs. 1 und 1bis Artikel 19 zählt neu mehrere Statuteninhalte auf, neben den Inhalten, die sich aus dem Aktienrecht nach Obligationenrecht ergeben (Einleitungssatz), teilweise solche, die unverändert von Artikel 18 hierher verschoben werden. Teilweise stehen die Inhalte im Zusammenhang mit dem TSO-Modell (ITO) des EU-Rechts aus dem Stromab- kommen. Somit steht bei Swissgrid eine gewichtige Statutenänderung an. Der Bun- desrat wird diese genehmigen müssen und wird bei dieser Gelegenheit darauf achten, ob die Statuten insgesamt, auch in nicht neuen Punkten, rechtskonform sind. Während die Genehmigung durch den Bundesrat im StromVG wurzelt, ist die Swissgrid-Zerti- fizierung, die die ElCom machen muss, EU-rechtlich motiviert. Allenfalls kann eine inhaltliche und zeitliche Abstimmung der beiden Prozesse sinnvoll sein.

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Art. 22 Abs. 2 Bst. bbis , c und dbis, Abs. 3, Abs. 4bis In Absatz 2 Buchstabe bbis erhält die ElCom die Kompetenz, bei missbräuchlichen Be- dingungen in der Ersatzversorgung einzuschreiten. In Anbetracht des Ausnahmecha- rakters der Ersatzversorgung und des Fehlens von Tarifvorgaben hat sie jedoch keine flächendeckende Prüfung vorzunehmen, sondern nur dann einzuschreiten, wenn es Anzeichen für tatsächlich missbräuchliche Bedingungen gibt (sei es auf Anzeige hin oder von Amtes wegen). Als Richtschnur können hierzu bspw. die Grundversorgungs- tarife und die aktuellen Grosshandelsmarktpreise herangezogen werden. Absatz 2 Buchstabe c: Artikel 17 Absatz 5 wird mit der vorliegenden Änderung auf- gehoben, sodass der Verweis in Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe c ins Leere läuft. Neu muss auf Artikel 19 Absatz 5 erster Satz der Verordnung (EU) 2019/943566 verwiesen werden. Diese rein formelle Änderung hat keinerlei Auswirkungen auf die Zuständig- keiten der ElCom. Bst. dbis: Mit dieser Ergänzung erhält die ElCom die nach dem EU-Recht nötigen Be- fugnisse im Zusammenhang mit dem TSO-Modell, ausgedrückt mit dem Begriffspaar «Organisation und Unabhängigkeit», dem Swissgrid entsprechen muss. Zentral ist die Zertifizierung der Swissgrid als ITO. Die sich aus dem EU-Recht ergebenden Einzel- heiten zum Verfahren werden nötigenfalls in der StromVV aufgeführt; einzuholen ist u.a. eine Stellungnahme der Europäischen Kommission. Beim ITO-Modell muss für zahlreiche Fälle bzw. Geschäfte der Regulator einbezogen werden, mitunter für Ge- nehmigungen. Das EU-Recht enthält weitere Vorkehren, die der Regulator vorneh- men können muss. Die StromVV wird dies weiter konkretisieren können. Inhaltlich ergeben sich die Einzelheiten aber ohnehin aus dem Abkommen, aus den Artikeln 46 ff. der Strombinnenmarkt-Richtlinie. Absatz 2bis: Die Erweiterung der Kompetenzen der ElCom ergibt sich aus der Umset- zung von Artikel 51 der Richtlinie (EU) 2019/944. Insbesondere dessen Absätze 7–9 räumen der nationalen Regulierungsbehörde die Möglichkeit ein, die im vorliegenden Absatz genannten Massnahmen zu ergreifen. Die Ergänzung in Absatz 3 hält die ElCom dazu an, auch die Investitionen in die Er- zeugungs- und Speicherkapazitäten zu betrachten, so wie dies den Regulierungsbe- hörden in Artikel 59 Absatz 1 Buchstabe v der Strombinnenmarkt-Richtlinie mit Blick auf die Versorgungssicherheit als Aufgabe zugetragen ist.

Art. 22b Monitoring Bereits jetzt gehört die Beobachtung der Entwicklung der Elektrizitätsmärkte im Hin- blick auf eine sichere und erschwingliche Versorgung in allen Landesteilen zu den Aufgaben der ElCom (Art. 22 Abs. 3). Wegen des Stromabkommens wird die Be- obachtungsaufgabe mit dem neuen Artikel 22b auf weitere Bereiche ausgedehnt. Während es bei Artikel 22 Absatz 3 um die Versorgungssicherheit geht, geht es hier

566 Verordnung (EU) 2019/943 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 über den Elektrizitätsbinnenmarkt (Neufassung), Fassung gemäss ABl. L 158 vom 14.6.2019, S. 54.

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insbesondere um die Wettbewerbsbedingungen. Es geht hauptsächlich um die Be- obachtungsaufgabengemäss Artikel 59 Absatz 1 der Strombinnenmarkt-Richtlinie, namentlich gemäss den Buchstaben n, o, p und z. Nach Absatz 2 ist Wettbewerbskommission (WEKO) zu informieren (vgl. Art. 59 Abs. 1 Bst. p der Strombinnenmarkt-Richtlinie). Die Schlüsse aus dem Monitoring können auch zu einer Umjustierung der Regulie- rung führen (Abs. 3): Es gibt verschiedene Möglichkeiten der Ausgestaltung der Grundversorgung. Von diesen können je unterschiedliche Auswirkungen auf das Wettbewerbsgeschehen im freien Markt ausgehen. Anzustreben ist eine Ausgestal- tung, welche den Wettbewerb im freien Markt möglichst wenig tangiert (vgl. Art. 5 und 27 Abs. 2 Strombinnenmarkt-Richtlinie). Die Massnahmen, die der Bundesrat er- greifen kann, sind verschiedenartig. Sie können bis zum Vorschlag an das Parlament für eine Gesetzesänderung gehen. Absatz 4: Die Möglichkeit zur Ausdehnung des Monitorings auf weitere Themenfel- der, die der Aufsichtsfunktion der ElCom unterstehen, könnte etwa dann nützlich sein, wenn in der Strombinnenmarkt-Richtlinie zusätzliche Beobachtungsgegenstände hin- zugefügt werden. Die für das Monitoring benötigten Informationen kann die ElCom von den verschie- denen Akteuren (Lieferanten und Grundversorger, Verteilnetzbetreiber, Bilanzgrup- pen, nationale Netzgesellschaft, Strombörsen, zentrale Datenplattform, Ombudsstelle etc.) gestützt auf die Auskunftspflicht nach Artikel 25 einverlangen. Bezüglich der Daten darf keine Zweckentfremdung stattfinden und falls es Auswertungen braucht, ist das Datenschutzrecht zu beachten (Art. 39 Datenschutzgesetz567). 4a. Kapitel: Weitere Massnahmen im Zusammenhang mit der Marktöffnung

Art. 23a Vergleichsinstrument Absatz 1: Die ElCom ist verantwortlich, dass ein Vergleichsinstrument entwickelt wird, um Endverbrauchern die Wahl eines Liefer- und Abnahmeverträge zu erleich- tern. Sie kann dies selbst machen oder Aufträge an Dritte erteilen. Der Kreis der Ver- braucher, denen unentgeltlich zum Vergleich der verschiedenen Vertragsprodukte ein zuverlässiges Instrument zur Verfügung stehen soll, ist im Vergleich zu Artikel 14 Absatz 1 der Strombinnenmarkt-Richtlinie noch etwas weitergezogen. Namentlich gibt es keine Einschränkung auf Haushaltskunden und Kleinstunternehmen. Absatz 2: Die Anforderungen an das Vergleichsinstrument sind in Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe a–h der Strombinnenmarkt-Richtlinie aufgeführt. Anzustreben ist eine möglichst vollständige Marktabdeckung. Hervorzuheben ist weiter das Erfordernis der Unabhängigkeit. Diese trägt zur Gleichbehandlung aller Marktteilnehmer bei und verlangt insbesondere, dass der Betreiber des Vergleichsinstruments keine direkte Vermittlung anbietet und keine Vermittlungsprovisionen einnimmt. Eine Verlinkung auf die Internet-Seite des jeweiligen Anbieters ist nicht als Vermittlung anzusehen. Sodann muss sich der Vergleich auf klare, transparente und objektive Kriterien stüt-

567 SR 235.1

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zen. Damit sind Algorithmen ausgeschlossen, mit welchen die Reihenfolge der Ange- bote von individuellen Eigenschaften der Endverbraucherin oder des Endverbrauchers (z.B. Einkommensniveau) oder von Parametern abhängig sind, die für den Vergleich nicht relevant sind. Weiter muss der Stand der letzten Aktualisierung der Vergleichs- resultate angegeben sein und es muss eine Meldeverfahren für unzutreffende Angaben geben. Gestützt auf Satz 2 kann der Bundesrat die Lieferanten verpflichten, ihre Produkte dem Betreiber des Vergleichsinstruments zu melden, falls dies nicht auf freiwilliger Basis geschieht. In den Ausführungsvorschriften (zu Art. 12) ist ferner vorzusehen, dass die Endver- braucher zusammen mit der Stromrechnung oder auf andere Weise über die Möglich- keit zum Vergleich der verschiedenen Vertragsprodukte informiert werden.

Art. 23b Ombudsstelle Diese Bestimmung dient der Umsetzung von Artikel 26 der Strombinnenmarkt-Richt- linie. Endverbraucherinnen und Endverbraucher mit Anspruch auf Grundversorgung erhalten die Möglichkeit, Streitigkeiten mit Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft vor eine zentrale Ombudsstelle zu bringen. Der Begriff der Unternehmen der Elektri- zitätswirtschaft ist weit zu verstehen, neben Elektrizitätslieferanten und Netzbetrei- bern sind beispielsweise auch Aggregatoren erfasst. Im Vermittlungsverfahren kön- nen sachgerechte Einigungen erreicht werden, wenn sich der Gang zum Richter bzw. zu einer Schlichtungsstelle nach ZPO angesichts des Streitwerts sonst nicht lohnen würde. Die ElCom versucht bereits heute Streitigkeiten in ihrem Kompetenzbereich wie der Grundversorgung oder dem Netzzugang zu schlichten. Mit der Marktöffnung sowie mit der zunehmenden Möglichkeit für Kundinnen und Kunden aktiv zu werden (z.B. Flexibilität, Aggregierung) gibt es neue Vertragsverhältnisse, was wiederum dazu führt, dass sich die Anzahl Streitigkeiten erhöhen dürfte (Abs. 1). Die Vermittlung bei der Ombudsstelle ist freiwillig, ausser wenn es sich bei einer der Parteien um Endverbraucherinnen und Endverbraucher mit Anspruch auf Grundver- sorgung handelt (Abs. 2). Als Endverbraucherinnen und Endverbraucher mit An- spruch auf Grundversorgung gelten gemäss Artikel 6 Absatz 1 diejenigen mit einem Jahresverbrauch von weniger als 50 MWh. Um einen Missbrauch der Vermittlungsmöglichkeit zu verhindern, ist sie für den An- tragsteller nicht kostenlos. Die Bearbeitungspauschale soll aber niedrig genug sein, damit die Anrufung der Ombudsstelle auch bei geringen Streitwerten möglich ist. Die Ombudsstelle soll vor allem durch die Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft finan- ziert werden (Abs. 3). Die Finanzierung durch Verfahrenskosten ist verursacherge- recht, denn nur Elektrizitätsunternehmen, die es zum Streit mit Kundinnen oder Kun- den kommen lassen, finanzieren die Schlichtungsstelle. Mit der Verfahrenskostenregelung werden den Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft An- reize gesetzt, einvernehmliche Lösungen mit ihren Kundinnen und Kunden zu suchen. Es sollen nur Schlichtungsverfahren durchgeführt werden, bei denen die Kundin oder der Kunde vorgängig erste Schritte unternommen hat, um eine Einigung mit dem Un- ternehmen der Elektrizitätswirtschaft zu finden und die nicht offensichtlich miss- bräuchlich eingeleitet wurden.

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Die Ombudsstelle veröffentlicht einen Bericht zu ihrer Aktivität (Abs. 5). Diese Infor- mationen kann die ElCom für das Monitoring verwenden. In ihrem Bericht kann die Ombudsstelle auf bestimmte Geschäftspraktiken hinweisen, die wiederholt Gegen- stand von Verfahren vor der Ombudsstelle sind unter Angabe von Namen und Adresse der Anbieterinnen und Anbieter, die diese Geschäftspraktiken anwenden. Dies dient der Transparenz, da die Konsumentinnen und Konsumenten einen informierten Ent- scheid bei der Wahl ihres Anbieters treffen können. Die Ombudsstelle soll in Umsetzung von Artikel 25 der Strombinnenmarkt-Richtlinie auch als zentrale Anlaufstelle Endverbraucherinnen und Endverbraucher über ihre Rechte gestützt auf dieses Gesetz und die Artikel 15–18 EnG informieren. Der Bundesrat bezeichnet die Ombudsstelle. Möglich ist eine Lösung wie im Fern- meldebereich (Zusammenarbeit der Branche und des Konsumentenschutzes) oder die Ombudsstelle kann bei der ElCom angegliedert werden.

Art. 23c Auswirkungen des Stromabkommens auf die Arbeitsbedingungen Eine ähnliche Bestimmung war bereits im Rahmen der Botschaft zum Bundesgesetz über eine sichere Stromversorgung mit erneuerbaren Energien vom 18. Juni 2021 vor- gesehen (Art. 33 Abs. 4 E-StromVG568). Bei Bedarf kann der Bundesrat auch früher und öfters einen Bericht über ihre Beobachtungen vorlegen. Absatz 1 enthält diesbe- züglich nur die Mindestanforderungen. Absatz 2: Wirkt sich die Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbrau- cher negativ auf die Arbeitsbedingungen im Elektrizitätsmarkt aus, so ergreift der Bundesrat geeignete Gegenmassnahmen (z.B. Umschulungen) oder kann die tripartite Kommission des Bundes im Sinne von Artikel 360b OR über die Arbeitsbedingungen im Elektrizitätsmarkt informieren.

4b. Kapitel: Pilotprojekte

Art. 23d

Bisheriger Artikel 23a

6. Kapitel: Auskunftspflicht, Umgang mit Daten, Rechtsverhältnisse und Auf-

sichtsabgabe

Art. 25 Abs. 1 In Absatz 1wird die Aufzählung der Akteure erweitert, die auskunftspflichtig sind und Unterlagen zur Verfügung stellen müssen, v.a. gegenüber der ElCom, aber letztlich generell gegenüber den mit dem Vollzug des StromVG betrauten Stellen. Die Erwei- terung ist v.a. wegen des Monitorings nach Artikel 22b nötig, weil die ElCom für ihre betreffenden Beobachtungsaufgaben gegebenenfalls Auskünfte und Unterlagen braucht, die sie nicht auf anderem Weg schon hat. Ergänzt werden die Betreiber von

568 BBl 2021 1667

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Strombörsen und die Ombudsstelle. Von der Pflicht ebenfalls erfasst sind die Bilanz- gruppen; sie fallen aber unter die «Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft».

Art. 26a Rechtsverhältnisse und Rechtsweg Abs. 1: Bisher regelte das StromVG nicht, ob die Vertrags- und Rechtsverhältnisse gemäss dem Gesetz öffentlich- oder privatrechtlich sind. Die Gerichte haben sukzes- sive viele dieser Fälle geklärt, meist mit dem Resultat, das Verhältnis sei öffentlich- rechtlich, z.B. bei der Grundversorgung. Diese Rechtsnatur hat jedoch Nachteile, v.a. kann sie schwerfällig sein, wenn die betroffenen Akteure wie die Grundversorger oder Verteilnetzbetreiber Änderungen innert nützlicher Frist abwickeln müssen; da ist die Verfügung oder erst recht der öffentlich-rechtliche Vertrag umständlich. Das Strom- abkommen bringt viele Neuerungen, auch neue Verträge und bei der Grundversor- gung namentlich das Recht zum raschen Wechsel (in den freien Markt). Es ist daher für die Rechtssicherheit angezeigt, die Rechtsnatur zu klären. Materiell ist die Unter- stellung der verschiedenen Rechtsverhältnisse, also Grundversorgung, Netznutzung, Flexibilität, Aggregierung und vieles mehr, unter das Privatrecht die bessere, da pra- xistauglichere Lösung. Der Schutz der Kundinnen und Kunden wird so nicht ge- schwächt, da für einen wirksamen Schutz viel wichtiger ist, dass inhaltliche Vorgaben bestehen, die Schutz bringen, was mit der Umsetzung des Stromabkommens der Fall ist (vgl. u.a. auch die Ombudsstelle). Auch in anderen Bereich des Schweizer Service Public sind die Verhältnisse teilweise privatrechtlich geordnet. Im öffentlichen Ver- kehr unterstehen z.B. vermögensrechtliche Streitigkeiten zwischen der Kundschaft und den Transportunternehmen der Zivilgerichtsbarkeit. Im Bereich der Post sind ge- wisse Ansprüche wie der Abschluss eines Vertrags über den Zugang zu einem Post- fach über den Regulator (PostCom) durchzusetzen sind; Streitigkeiten aus den Ver- trägen werden aber durch die Zivilgerichte beurteilt. Beim StromVG müssen gewisse Ansprüche, z.B. die Absenkung eines Tarifs ebenfalls über den Regulator, die ElCom, durchgesetzt werden. Das sind aber nicht Streitigkeiten aus Vertrag. Für solche ist mit dem neuen Artikel 26a geklärt, dass sie ebenfalls durch die Zivilgerichte beurteilt werden. Diese neue Lösung im StromVG gilt auch für öffentlich-rechtlich organsierte Unter- nehmen wie Anstalten. Diese Zuweisung zum Privatrecht darf nichts an den zuvor erwähnten Zuständigkeiten der ElCom als Regulator ändern und tut dies auch nicht; Absatz 2 behält diese (dekla- ratorisch) ausdrücklich vor. Es mag mitunter schwierige Abgrenzungsfragen geben zwischen dem, was die Zivilgerichte und dem, was die ElCom entscheiden müssen. Da wo diese nach dem StromVG als Regulator zuständig ist, muss man an sie gelan- gen; ihre Zuständigkeit geht vor. Das davon nicht Abgedeckte kann, wenn es sich zugleich um eine «Streitigkeit aus Vertrag» handelt, vor ein Zivilgericht gebracht wer- den. Die erwähnten Abgrenzungsfragen stellen sich schon heute bzw. genau gleich, egal welches die Handlungsform der Unternehmen ist, also auch wenn die Verhält- nisse öffentlich-rechtlich beherrscht sind.

Art. 29 Abs. 1 Bst. b und fbis

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Absatz 1 Buchstabe b: Die bisherige Strafbestimmung wird analog den verschärften Entflechtungsvorgaben angepasst. Folglich wird nicht nur eine falsche oder fehlende buchhalterische Trennung unter Strafe gestellt, sondern ebenfalls eine falsche oder fehlende organisatorische, personelle oder rechtliche Trennung. Um dem Be- stimmtheitsgebot besser Rechnung zu tragen, wird neu jeweils bei den einzelnen Tat- beständen auf die konkrete Bestimmung verwiesen. Ebenso wird neu der Tatbestand der Missachtung des Verbots zur Querfinanzierung explizit erwähnt, der bisher ledig- lich implizit mitenthalten war. Zu Buchstabe fbis: Das im aktuellen Recht enthaltene Verbot, aus der Reserve abgeru- fene Energie ins Ausland zu verkaufen, ist mit dem EU-Recht nicht vereinbar. Analog zu Artikel 8b Absatz 6 wird der Verbotsgehalt deshalb auch hier reduziert.

Art. 33d Übergangsbestimmung zur Änderung vom … Absatz 1: Für die Implementierung der verschärften Entflechtungsvorgaben, wird eine Übergangsfrist von 1 Jahr ab Inkrafttreten vorgesehen. Absatz 2: Öffentlich-rechtlich organisierten VNB wird angesichts der zu durchlaufen- den langwierigen politischen Prozesse eine Übergangsfrist von drei Jahren ab Inkraft- treten eingeräumt.

2.11.8.3 Bundesgesetz über die Aufsicht und Transparenz in den

Energiegrosshandelsmärkten (BATE) Das Bundesgesetz über die Aufsicht und Transparenz in den Energiegrosshandels- märkten (BATE)569 wurde am 21. März 2025 verabschiedet.570 Es soll zwischen 2026 und 2027 in Kraft treten. Mit dem BATE in seiner 2025 verabschiedeten Fassung soll das Vertrauen in die Energiegrosshandelsmärkte, auf denen mit schweizerischen Energiegrosshandelspro- dukten (Strom und Gas) gehandelt wird, gefestigt und eine Annäherung an das EU- Recht erreicht werden. Das BATE in der Fassung von 2025 sieht jedoch weder eine Integration in den EU-Binnenmarkt noch eine Zusammenarbeit bei der Marktaufsicht (REMIT-System) vor. Seine Regelungen stehen aber schon vollständig im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 1227/2011571 (REMIT-Verordnung). Die Bestimmun- gen zu den Pflichten und zum unzulässigen Marktverhalten beispielsweise entspre- chen denen der REMIT-Verordnung.

Mit dem Stromabkommen muss die Schweiz nun aber künftig gewährleisten, dass direkt die in der REMIT-Verordnung vorgesehenen Pflichten und Verbote eingehal- ten und ausgeübt werden. Die REMIT-Verordnung gilt gemäss Stromabkommen in der Schweiz allerdings nur für den Stromgrosshandel (so aufgenommen in Art. 1 Abs. 6 der REMIT-Verordnung).

569 BBl 2023 2865

570 Geschäft des Bundesrates 23.083 «Aufsicht und Transparenz in den Energiegrosshandels- märkten (BATE)» 571 Verordnung (EU) Nr. 1227/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Ok- tober 2011 über die Integrität und Transparenz des Energiegrosshandelsmarkts, Fassung gemäss ABl. L 2024/1106 vom 17.4.2024.

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Für den Gasbereich hat die vorliegende Revision keine materiellen Änderungen zur Folge, da der Schweizer Gasgrosshandel nicht unter das Stromabkommen fällt. Im Gasbereich behält die ElCom daher ihre Funktion als Aufsichtsbehörde. Ausserdem bleiben die Bestimmungen zu den Pflichten, dem unzulässigen Marktverhalten, den Aufsichtsinstrumenten, den Verwaltungssanktionen, den strafrechtlichen Sanktionen und der Rechtshilfe inhaltlich unverändert. Diese Bestimmungen werden lediglich re- daktionell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strom- bereich. Das für den Gasbereich geltende System des BATE bleibt somit unverän- dert.572 Was den Strombereich betrifft, ist die ElCom nicht mehr nur Aufsichtsbehörde, son- dern es kommt ihr zusätzlich die Funktion der nationalen Regulierungsbehörde zu. Die Funktion der Aufsichtsbehörde geht an die ACER über. Die Pflichten sowie die Regeln betreffend das unzulässige Marktverhalten sind zwar vergleichbar mit jenen, die das BATE in der Fassung von 2025 vorsieht, sie ergeben sich neu aber direkt aus der Anwendung der REMIT-Verordnung. Die Richtlinien von der ACER vom 18. De- zember 2024 präzisieren die einzelnen Pflichten und Verbote gemäss der REMIT- Verordnung in detaillierter Weise.573 Die ElCom hat in ihrer neuen Funktion die Auf- gabe, die Einhaltung und Ausübung der von der REMIT-Verordnung vorgesehenen Pflichten und Verbote zu gewährleisten. Dazu stellt das BATE der ElCom verschie- dene Mittel zur Verfügung, etwa Aufsichtsinstrumente, Sanktionen sowie Amts- und Rechtshilfe. In Bezug auf solche Regelungen gesteht die REMIT-Verordnung der Schweiz einen gewissen Handlungsspielraum zu.

Ersatz von Ausdrücken Der Ersatz verschiedener Ausdrücke im ganzen Erlass ergibt sich direkt aus der vom Stromabkommen ausgehenden Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich. Der 1. Abschnitt enthält gemeinsame Bestimmungen für den Gas- und den Strombe- reich.

Art. 1 Abs. 1 Einleitungssatz, 2 und 3

Die Absätze 1 und 2 Buchstabe a entsprechen weitgehend der bisherigen Regelung. Sie werden lediglich redaktionell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich. Der neue Gegenstand in Absatz 2 Buchstabe b ergibt sich direkt daraus, dass die REMIT-Verordnung mit dem BATE ausgeführt wird (vgl. Bemerkungen zu Art. 20a). Absatz 3 umschreibt die Bezeichnung der ElCom als Behörde, die für die Ausübung der Aufsicht über die Stromgrosshandelsmärkte und die Wahrnehmung der Aufgaben, die nach der REMIT-Verordnung der nationalen Regulierungsbehörde obliegen, zu- ständig ist.

572 BBl 2023 2864

573 ACER Guidance on the application of Regulation (EU) No 1227/2011 on wholesale en- ergy market integrity and transparency, 6.1st Edition.

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Art. 2 Persönlicher und sachlicher Geltungsbereich

Abs. 1 und 2 Gemäss Stromabkommen gilt die REMIT-Verordnung nur für den Stromhandel. Da- her ist eine klare Trennung zwischen den Akteuren aufgrund ihres Tätigkeitsbereichs nötig (Strom oder Gas). Dazu dienen diese Änderungen. Absatz 1 entspricht weitgehend der aktuellen Fassung. Neu regelt er die Anwendbar- keit des BATE für Akteure, die auf einem Gasgrosshandelsmarkt (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. a E-BATE) tätig sind, der schweizerische Gasgrosshandelsprodukte betrifft (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. b E-BATE). Absatz 2 statuiert die Anwendbarkeit des BATE für Akteure, die auf einem Strom- grosshandelsmarkt (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. abis E-BATE) tätig sind, der Stromgross- handelsprodukte (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. bter E-BATE) betrifft, und die damit der REMIT-Verordnung unterstehen. Diese neue Unterscheidung ermöglicht es, klar festzulegen, welche Bestimmungen des BATE für welche Kategorien von Akteuren gelten:

– Für die Teilnehmer am Schweizer Gasmarkt, die Teilnehmer am europäi- schen Gasmarkt und die Vermittler am Schweizer Gasmarkt gelten die ge- nau gleichen Bestimmungen wie nach dem aktuellen BATE.

– Die Teilnehmer am Strommarkt und die Vermittler am Strommarkt hinge- gen unterstehen gemäss dem Stromabkommen der REMIT-Verordnung. Entsprechend sind für sie nur noch einzelne Bestimmungen des BATE, die die REMIT-Verordnung ausführen, anwendbar (insbesondere die Bestim- mungen über Massnahmen und Sanktionen).

Abs. 3 Absatz 3 entspricht weitgehend der bisherigen Regelung in Artikel 2 Absatz 2 BATE. Jedoch fällt nur noch das unzulässige Marktverhalten auf Gasgrosshandelsmärkten, das im 3. Abschnitt des BATE geregelt ist, unter diese Bestimmung. Unzulässiges Marktverhalten auf Stromgrosshandelsmärkten gemäss den Artikeln 2 Absätze 2 und 3, 3 und 5 der REMIT-Verordnung, das zugleich gegen das Finanzmarktinfrastruktur- gesetz vom 19. Juni 2015574 (FinfraG) verstösst, wird somit gemäss dem BATE unter- sucht und sanktioniert. Denn nur das BATE sieht Massnahmen und Sanktionen vor, die denjenigen entsprechen, die die REMIT-Verordnung von den Mitgliedstaaten ver- langt.

Art. 3 Abs. 1 Bst. a–bter Die Aufsplittung des Begriffs «Energiegrosshandelsmarkt» in die beiden separaten Begriffe «Gasgrosshandelsmarkt» (Bst. a) und «Stromgrosshandelsmarkt» (Bst. abis)

574 SR 958.1

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ergibt sich aus der vom Stromabkommen ausgehenden Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich. Buchstabe b entspricht weitgehend der aktuellen Fassung. Die Aufsplittung des Be- griffs «Energiegrosshandelsprodukt» in die beiden separaten Begriffe «schweizeri- sches Gasgrosshandelsprodukt» (Bst. b) und «Stromgrosshandelsprodukt» (Bst. bbis) ergibt sich aus der vom Stromabkommen ausgehenden Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich. Diese Trennung ermöglicht es, die Akteure, die mit den einen oder den anderen Produkten handeln, eindeutig zu identifizieren und sie so den pas- senden Bestimmungen zu unterstellen. Die Buchstaben bbis und bter verweisen auf den Begriff «Energiegrosshandelsprodukt» nach Artikel 2 Absatz 4 der REMIT-Verordnung. Auch hier ermöglicht es die Tren- nung zwischen europäischen Gasgrosshandelsprodukten (Bst. bbis) und Stromgross- handelsprodukten (Bst. bter), die Akteure, die mit den einen oder den anderen Produk- ten handeln, eindeutig zu identifizieren und sie so den passenden Bestimmungen zu unterstellen.

2. Abschnitt: Pflichten der Teilnehmer am Gasmarkt und der

Vermittler am Gasmarkt sowie Zulassung von Plattformen für Insiderinformationen und von Meldemechanismen Der 2. Abschnitt gilt ausschliesslich für den Gasbereich. Er entspricht weitgehend der geltenden Regelung. Die Bestimmungen werden ledig- lich redaktionell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich. Die Anpassungen dienen der Präzisierung, dass der 2. Abschnitt aus- schliesslich auf diejenigen Akteure anwendbar ist, die im Gasbereich tätig sind. Die Begriffe «schweizerisches Energiegrosshandelsprodukt», «Teilnehmer am Schweizer Markt», «Teilnehmer am europäischen Markt» und «Vermittler am Schweizer Markt» werden entsprechend ersetzt durch «schweizerisches Gasgrosshandelsprodukt», «Teilnehmer am Schweizer Gasmarkt», «Teilnehmer am europäischen Gasmarkt» und «Vermittler am Schweizer Gasmarkt». Die damit zusammenhängenden Änderun- gen ergeben sich direkt aus der Generalanweisung zum Ersatz von Ausdrücken.

Art. 4 Abs. 7 Der Verweis auf Artikel 12 Absatz 9 Buchstabe b wird gestrichen, da dieser Buch- stabe aufgehoben wird (vgl. Erläuterungen zu Art. 12 Abs. 9 BATE).

Art. 7 Abs. 3 Bst. a Bei den Marktteilnehmern, die die Veröffentlichungspflicht bereits erfüllt haben, wird nicht mehr präzisiert, auf welchem Markt sie tätig sind. Entscheidend ist die Veröf- fentlichung an sich.

Art. 8 Abs. 2

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Die nationale Netzgesellschaft nach Artikel 18 StromVG wird nicht mehr erwähnt, da der 2. Abschnitt nur noch für den Gasbereich gilt.

Art. 12 Abs. 3 Einleitungssatz und Bst. a, 7 sowie 11 Bst. b und d Absatz 3 Buchstabe a verwendet nun den in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe bbis neu ein- geführten Begriff «europäisches Gasgrosshandelsprodukt». Die Absätze 6 und 11 Buchstabe b werden aufgehoben, da der 2. Abschnitt nur noch für den Gasbereich gilt. Aus dem gleichen Grund wird in Absatz 11 Buchstabe d das Wort «Strom» gestrichen.

3. Abschnitt: Unzulässiges Marktverhalten an den

Gasgrosshandelsmärkten Der 3. Abschnitt gilt ausschliesslich für den Gasbereich. Er entspricht weitgehend der bisherigen Regelung. Die Bestimmungen werden ledig- lich redaktionell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich. Die Begriffe «schweizerisches Energiegrosshandelsprodukt» und «Teilnehmer am Schweizer Markt» werden entsprechend ersetzt durch «schweizeri- sches Gasgrosshandelsprodukt» und «Teilnehmer am Schweizer Gasmarkt». Die da- mit zusammenhängenden Änderungen ergeben sich direkt aus der Generalanweisung zum Ersatz von Ausdrücken.

Art. 19 Abs. 3

Die nationale Netzgesellschaft nach Artikel 18 StromVG wird nicht mehr erwähnt, da der 3. Abschnitt nur noch für den Gasbereich gilt. 3a. Abschnitt: Für die Teilnehmer und die Vermittler am Strommarkt geltende Pflichten sowie unzulässiges Marktverhalten an den Stromgrosshandelsmärkten Der 3a. Abschnitt gilt ausschliesslich für den Strombereich.

Art. 20a

Abs. 1

In Absatz 1 werden die wichtigsten Pflichten und Verbote benannt, die die Teilneh- mer am Strommarkt und die Vermittler am Strommarkt gemäss der REMIT- Verordnung einhalten müssen. Da das BATE bei Verstössen gegen diese Pflichten oder Verbote der REMIT-Verordnung verschiedene Sanktionen, einschliesslich Strafbestimmungen, vorsieht (vgl. Art. 25 ff. und 44 ff. BATE), wird mit den Ver- weisen auf die entsprechenden Bestimmungen der REMIT-Verordnung in Absatz 1 dem Gebot der Bestimmtheit der Rechtsgrundlage (nulla poena sine lege certa) ent- sprochen.

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Die Teilnehmer am Strommarkt und die Vermittler am Strommarkt unterstehen ge- mäss dem Stromabkommen neu der REMIT-Verordnung und müssen daher sämtliche dort vorgesehenen Pflichten erfüllen. Unzulässiges Marktverhalten im Zusammen- hang mit Stromgrosshandelsprodukten ist gemäss der REMIT-Verordnung verboten (für nähere Informationen vgl. die Richtlinien von der ACER575). Da das BATE aber schon in seiner aktuellen Fassung, also vor dem Inkrafttreten des Stromabkommens, mit der REMIT-Verordnung kompatibel ist, findet für die betroffenen Akteure eigent- lich nur ein Paradigmenwechsel statt. Die Pflichten selbst ändern sich aus materieller Sicht nicht, nur einige formale Aspekte werden neu geregelt, unter anderem die Auf- sichtsbehörde (die ACER tritt an die Stelle der ElCom).

Registrierungspflicht Artikel 9 Absatz 1 der REMIT-Verordnung präzisiert, dass sich ein Marktteilnehmer nur bei einer einzigen nationalen Regulierungsbehörde (NRB) registrieren muss. Da die REMIT-Verordnung für die Schweiz nicht galt, war es bislang nicht möglich, eine Doppelregistrierung (bei der ElCom und der betreffenden NRB) zu vermeiden. Mit dem Stromabkommen und der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung gilt nun Fol- gendes: - Neue Marktteilnehmer müssen sich direkt bei der NRB des Mitgliedstaats re- gistrieren, in dem sie niedergelassen oder ansässig sind (Art. 9 Abs. 1 der REMIT-Verordnung). Die ElCom hat gemäss Artikel 9 Absatz 3 der REMIT- Verordnung in allen Fällen einen vollständigen Zugang zum gesamten Ver- zeichnis von der ACER. - Die ElCom (der die Funktion einer NRB zukommt) muss ACER die Informa- tionen derjenigen Teilnehmer am Strommarkt übermitteln, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Stromabkommens bei ihr registriert sind (Art. 9 Abs. 3 der REMIT-Verordnung).

Veröffentlichungspflicht Die Veröffentlichungspflicht bleibt mit dem Stromabkommen und der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung im Wesentlichen gleich ausgestaltet wie bisher nach dem BATE, da dieses bereits eine einseitige Anerkennung vorsah für Plattformen für Insi- derinformationen, die bei der ACER registriert und von ihr gemäss den Regelungen der EU zugelassen sind.

Übermittlungspflicht Mit dem Stromabkommen und der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung müssen die Teilnehmer am Strommarkt Informationen neu direkt an die ACER übermitteln (Art. 8 Abs. 1 der REMIT-Verordnung). Anders als nach der heutigen Regelung ge- mäss BATE hat die ElCom künftig über ACER Zugang zu den Informationen über die Teilnehmer am Strommarkt. Gemäss Artikel 10 Absatz 1 der REMIT-Verordnung muss die ACER die bei ihr eingehenden Informationen mit den NRB austauschen, im Fall der Schweiz also mit der ElCom.

575 ACER, Guidance on the application of REMIT, 6.1st Edition

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Die folgenden beiden Tabellen geben einen Überblick über die verschiedenen Pflich- ten und die Bestimmungen betreffend unzulässiges Marktverhalten im BATE sowie ihre Entsprechungen in der REMIT-Verordnung. Vergleichstabelle zu den Pflichten

BATE REMIT Registrierungspflicht Art. 4 und 5 Art. 9 Pflicht zur Bezeichnung Art. 6 Art. 9 einer Vertretung Veröffentlichungs- Art. 7 und 8 Art. 4 pflicht Plattformen für Insider- Art. 9–11 Art. 4a informationen Übermittlungspflicht Art. 12 Art. 8 und Durchfüh- rungsverordnung (EU) Nr. 1348/2014 Meldemechanismen Art. 13–15 Art. 9a Algorithmischer Handel Art. 16 Art. 5a Direkter elektronischer Art. 17 Art. 5a Zugang Pflichten der Vermittler Art. 18 Art. 15

Vergleichstabelle zum unzulässigen Marktverhalten BATE REMIT Ausnützung und Wei- Art. 19 Art. 3 tergabe von Insiderin- formationen Marktmanipulation Art. 20 Art. 2 Abs. 2 und Art. 5

Abs. 2 Um sicherzustellen, dass die direkt in der REMIT-Verordnung vorgesehenen Pflich- ten und Verbote eingehalten und ausgeübt werden, muss der Bundesrat die Möglich- keit haben, Ausführungsbestimmungen zu erlassen und darin gewisse Einzelheiten zu regeln oder auch Ausnahmen von den Pflichten und Verboten gemäss der REMIT- Verordnung vorzusehen. Diese Möglichkeit ist jedoch auf Fälle beschränkt, in denen die Schweiz über einen Handlungsspielraum verfügt, weil ein solcher von der REMIT-Verordnung vorgesehen ist und die Europäische Kommission keine gegen- teiligen Bestimmungen erlassen hat. Bei seinen Ausführungsbestimmungen kann sich

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der Bundesrat an den Bestimmungen im 2. Abschnitt BATE zum Gasbereich orien- tieren. Er muss dabei die REMIT-Verordnung sowie die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1348/2014 einhalten.

4. Abschnitt: Aufgaben der ElCom und Datenbearbeitung

Der 4. Abschnitt enthält gemeinsame Bestimmungen für den Gas- und den Strombe- reich.

Art. 21 Abs. 1–3 Absatz 1 entspricht weitgehend Artikel 21 Absätze 1 und 2 BATE, die zu einem ein- zigen Absatz zusammengefasst werden. Die Bestimmung wird lediglich redaktionell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich. Absatz 2 stellt klar, welche neuen Aufgaben sich aufgrund der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung für die ElCom ergeben. Neu ist im Strombereich nicht mehr die ElCom die Aufsichtsbehörde; diese Funktion wird auf die ACER übertragen. Hinge- gen wird die ElCom zur NRB. In dieser Funktion muss sie die Einhaltung und Aus- übung der Pflichten und Verbote nach der REMIT-Verordnung sicherstellen. Dazu stellt ihr das BATE verschiedene Mittel zur Verfügung, etwa Aufsichtsinstrumente, Sanktionen oder die Amts- und die Rechtshilfe. Absatz 3 entspricht weitgehend der bisherigen Regelung. Er wird lediglich redaktio- nell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich und aufgrund der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung.

Art. 23 Abs. 2 und 3 Die Teilnehmer am Schweizer Gasmarkt müssen weiterhin eine Aufsichtsabgabe an die ElCom entrichten. Die Aufsichtsabgabe der Teilnehmer am Strommarkt ist ge- 576 mäss dem Beschluss (EU) 2020/2152 hingegen an die ACER zu entrichten.

Art. 24 Abs. 1 Einleitungssatz sowie Abs. 2 Bst. abis und b Artikel 24 entspricht weitgehend der bisherigen Regelung. Er wird lediglich redakti- onell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich und aufgrund der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung. Der 5. Abschnitt enthält gemeinsame Bestimmungen für den Gas- und den Strombe- reich. Da die bestehenden Aufsichtsinstrumente nach dem BATE mit Artikel 18 der REMIT-Verordnung kompatibel sind, sind sie weiterhin sowohl für die Teilnehmer am Gasmarkt als auch für die Teilnehmer am Strommarkt anwendbar. Die ElCom ist demnach dafür zuständig, eine Untersuchung bei schwerwiegendem unzulässigem

576 Beschluss (EU) 2020/2152 der Kommission vom 17. Dezember 2020 über die an die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehör- den zu entrichtenden Gebühren für die Erhebung, Bearbeitung, Verarbeitung und Analyse von gemäss der Verordnung (EU) Nr. 1227/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates gemeldeten Informationen, ABl. L 428 vom 18.12.2020, S. 68.

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Marktverhalten nach dem BATE oder nach der REMIT-Verordnung oder einem schweren Verstoss gegen die vom BATE oder von der REMIT-Verordnung vorgese- henen Pflichten durchzuführen. Artikel 30 Absatz 3 bleibt dabei vorbehalten.

Art. 25─30 Die Artikel 25–30 entsprechen weitgehend der bisherigen Regelung. Sie werden le- diglich redaktionell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich und aufgrund der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung.

Art. 30a Gemeinsame Bestimmungen Da die REMIT-Verordnung nur für den Stromhandel gilt, ist allein die ElCom dafür zuständig, schwerwiegendes unzulässiges Marktverhalten auf den Gasgrosshandels- märkten nach dem 3. Abschnitt und Verstösse gegen die Pflichten nach dem 2. Ab- schnitt BATE zu untersuchen. Im Strombereich werden unzulässiges Marktverhalten auf den Stromgrosshandels- märkten und Verstösse gegen die Pflichten nach der REMIT-Verordnung in der Regel von der ElCom untersucht, vorbehaltlich der in Artikel 13 Absätze 5–8 der REMIT- Verordnung genannten Sonderfälle, die Auswirkungen in der Schweiz und in mindes- tens einem EU-Mitgliedstaat haben (grenzüberschreitende Auswirkungen). Gibt es keine grenzüberschreitenden Auswirkungen, so obliegt es der ElCom, das un- zulässige Verhalten und die Verstösse zu untersuchen. Denn gemäss Artikel 13 Ab- satz 1 der REMIT-Verordnung sind die NRB dafür zuständig, alle auf ihren nationalen Energiegrosshandelsmärkten vorgenommenen Handlungen zu untersuchen und die Verordnung durchzusetzen, und zwar unabhängig davon, wo der Marktteilnehmer, der diese Handlungen vornimmt, registriert oder zur Registrierung gemäss Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung verpflichtet ist. Dabei gilt allerdings Folgendes: Will die ElCom konkret eine Untersuchung durchführen, so muss sie die ACER mitteilen, dass sie Widerspruch dagegen erhebt, dass diese in der Schweiz Untersuchungsmassnah- men nach den Artikeln 13a–13c der REMIT-Verordnung durchführt. Dafür hat sie gemäss Artikel 13 Absatz 4 der REMIT-Verordnung drei Monate Zeit. Handelt es sich hingegen um einen Fall mit grenzüberschreitenden Auswirkungen, so wird dieser nach Artikel 13 Absatz 8a der REMIT-Verordnung untersucht. Das be- deutet Folgendes:

– Die ACER führt die grenzüberschreitenden Untersuchungen gemäss Arti- kel 13 Absätze 5–8 der REMIT-Verordnung in enger und aktiver Zusam- menarbeit mit der ElCom.

– Die zuständigen schweizerischen Behörden, insbesondere die ElCom, set- zen die Untersuchungsmassnahmen nach den Artikeln 13a, 13b Absatz 2 und 13c der REMIT-Verordnung in der Schweiz um.

– Die ACER kann die ElCom dazu auffordern, konkrete Untersuchungsmass- nahmen zu ergreifen, und sie kann die zuständigen schweizerischen Behör-

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den dazu auffordern, diese Massnahmen auszuführen. Sie kann sich auf Er- suchen der schweizerischen Behörden an der Umsetzung der Massnahmen beteiligen.

– Die ElCom holt die Informationen ein, die ACER für eine wirksame Durch- führung ihrer Untersuchung benötigt, und übermittelt sie ihr unverzüglich nach Abschluss der betreffenden Untersuchungsmassnahme.

– Will die ACER mit Personen in der Schweiz kommunizieren, insbesondere im Rahmen von Informationsersuchen nach Artikel 13b Absatz 1 der REMIT-Verordnung, so werden die entsprechenden Informationen diesen Personen beziehungsweise ACER über die ElCom übermittelt.

– Der Untersuchungsbericht nach Artikel 13 Absatz 11 der REMIT- Verordnung wird von der ACER erstellt, die im genannten Absatz vorgese- henen Massnahmen werden von der ElCom ergriffen. Nach Artikel 13k der REMIT-Verordnung sind die von den schweizerischen Behör- den gemäss den Artikeln 13 Absatz 8a und 13g der REMIT-Verordnung ergriffenen Massnahmen vor Schweizer Gerichten anfechtbar.

Der 6. Abschnitt enthält gemeinsame Bestimmungen für den Gas- und den Strombe- reich. Da die bestehenden Verwaltungssanktionen nach dem BATE mit Artikel 18 der REMIT-Verordnung kompatibel sind, sind sie weiterhin sowohl für die Teilnehmer am Gasmarkt als auch für die Teilnehmer am Strommarkt anwendbar. Für die Teil- nehmer am Strommarkt und die Vermittler am Strommarkt wird allerdings ein Höchstbetrag in Franken eingeführt, damit die Regelung vereinbar ist mit Artikel 18 Absätze 4 und 5 der REMIT-Verordnung.

Art. 31 Abs. 1 und 1bis Absatz 1 entspricht weitgehend der bisherigen Regelung, gilt aber nur noch für den Gasbereich. Die Bestimmung sanktioniert schwerwiegendes unzulässiges Marktver- halten im Gasbereich nach dem 3. Abschnitt BATE. Der neue Absatz 1bis sieht Sanktionen für schweres unzulässiges Marktverhalten im Strombereich vor, das gegen die REMIT-Verordnung verstösst. Zudem wurde der Be- trag von 5 Millionen Franken ergänzt, damit die Bestimmung mit Artikel 18 Ab- sätze 4 und 5 der REMIT-Verordnung kompatibel ist.

Art. 32 Sachüberschrift sowie Abs. 1bis und 3 Sanktionen bei schweren Verstössen Die Absätze 1 und 3 entsprechen weitgehend der bisherigen Regelung, erfassen aber nur noch den Gasbereich. Die Bestimmung sanktioniert Verstösse gegen die Pflichten nach dem 2. Abschnitt des BATE. Der neue Absatz 1bis sieht Sanktionen für Verstösse gegen Pflichten nach der REMIT- Verordnung vor. Zudem wurden die Beträge von 1 Million Franken und von 500 000

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Franken ergänzt, damit die Bestimmung mit Artikel 18 Absätze 4 und 5 der REMIT- Verordnung kompatibel ist.

Art. 33 Gemeinsame Bestimmungen Die ElCom ist befugt, eine Untersuchung durchzuführen und die nach den Artikeln 31 und 32 vorgesehenen Sanktionen zu ergreifen, wenn sie schwerwiegendes unzulässi- ges Marktverhalten nach dem BATE oder nach der REMIT-Verordnung oder einen schweren Verstoss gegen die vom BATE oder von der REMIT-Verordnung vorgese- henen Pflichten feststellt. Artikel 33 Absatz 3 bleibt dabei vorbehalten. Artikel 33 Ab- satz 3 ist gleich aufgebaut wie Artikel 30a Absatz 3 E-BATE. Aus diesem Grund kann hier auf die Erläuterungen zu Letzterem verwiesen werden. Was die Absätze 1 und 2 betrifft, so entsprechen diese weitgehend der bisherigen Re- gelung. Sie werden lediglich redaktionell angepasst, dies infolge der Trennung zwi- schen dem Gas- und dem Strombereich und aufgrund der Anwendbarkeit der REMIT- Verordnung. Der 7. Abschnitt enthält gemeinsame Bestimmungen für den Gas- und den Strombe- reich.

Art. 34 Abs. 1 erster Satz und Abs. 3 Bst. a Artikel 34a entspricht weitgehend Artikel 34 BATE. Der Artikel wird lediglich re- daktionell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strom- bereich und aufgrund der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung. Der 8. Abschnitt enthält gemeinsame Bestimmungen für den Gas- und den Strombe- reich.

Art. 40 Abs. 5 Absatz 5 wird lediglich redaktionell angepasst, dies aufgrund des Stromabkommens.

Art. 42 Abs. 1 Einleitungssatz Absatz 1 entspricht weitgehend der bisherigen Regelung. Er wird lediglich redaktio- nell angepasst, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich und aufgrund der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung. Der 9. Abschnitt enthält gemeinsame Bestimmungen für den Gas- und den Strombe- reich. Artikel 18 der REMIT-Verordnung lässt der Schweiz in Bezug auf die strafrechtlichen Sanktionen einen gewissen Handlungsspielraum. Daher gelten die bisherigen Sankti- onen weiterhin sowohl für die Teilnehmer am Gasmarkt als auch für die Teilnehmer am Strommarkt. Gemäss Artikel 21a Absatz 2 der REMIT-Verordnung bewertet die Kommission bis zum 1. Juni 2025 die Wirksamkeit der Einführung strafrechtlicher Sanktionen durch die Mitgliedstaaten für vorsätzliche und schwerwiegende Fälle von Marktmissbrauch auf den Energiegrosshandelsmärkten der Union und legt dem Europäischen Parlament

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und dem Rat einen Bericht vor. Im Bericht können geeignete Massnahmen vorge- schlagen werden, darunter auch die Vorlage eines Gesetzgebungsvorschlags.

Art. 44 Abs. 1 Einleitungssatz und Bst. a und c sowie Abs. 3 und 4 Artikel 44 entspricht weitgehend der bisherigen Regelung. Der Artikel wird lediglich ergänzt, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich und aufgrund der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung.

Art. 45 Abs. 1 Einleitungssatz Artikel 45 entspricht weitgehend der bisherigen Regelung. Der Artikel wird lediglich ergänzt, dies infolge der Trennung zwischen dem Gas- und dem Strombereich und aufgrund der Anwendbarkeit der REMIT-Verordnung.

2.11.9 Auswirkungen des Paketelements

2.11.9.1 Auswirkungen auf den Bund

Mit dem Stromabkommen entsteht ein zusätzlicher Aufwand. Nachfolgend sind die personellen und finanziellen Auswirkungen auf den Bund dargestellt. Der Bundesrat wird den ausgewiesenen Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprüfen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Personalaufwand innerhalb des Eigenbe- reichs des Bundes kompensiert wird. 2.11.9.1.1 Finanzielle Auswirkungen Ab dem Inkrafttreten des Stromabkommens wird die Schweiz jährlich einen finanzi- ellen Beitrag an die Aktivitäten von ACER leisten müssen. Der finanzielle Beitrag besteht aus einem Betriebskostenbeitrag und einer Teilnahmegebühr. Der Betriebs- kostenbeitrag berechnet sich anhand des jährlichen ACER-Budgets (beispielsweise 33 Millionen Franken im Jahr 2024), reduziert um 15 Prozent, weil die Schweiz mit dem Abkommen nicht an den Aktivitäten im Gasbereich teilnimmt und multipliziert mit dem Verhältnis des Schweizer BIPs zu jenem der EU (im Jahr 2023 rund 4,75 Prozent). Die Teilnahmegebühr entspricht 4 Prozent des Betriebskostenbeitrags. Da- mit entspricht der finanzielle Beitrag in Abhängigkeit des Budgets von ACER jährlich rund 1,4 Millionen Franken. Der Betrag wird über die Aufsichtsabgabe nach Art. 28 StromVG gegenfinanziert. Für die Umsetzung von Marktöffnung und Grundversorgung, darunter die Registrie- rungspflicht für die Lieferanten und ein Vergleichsportal für Angebote im Strom- markt, hat die ElCom einen Bedarf an finanziellen Ressourcen für IT-Systeme von einmalig 900'000 Franken und sowie jährlich wiederkehrend 200'000 Franken pro Jahr. Darüber hinaus wird ein jährlicher Beitrag der Schweiz an die Unionsdatenbank für flüssige und gasförmige erneuerbare Brennstoffe (UDB) nach Art. 31 der EU- Richtlinie für Erneuerbare Energien vorgesehen, die ab dem Inkrafttreten des Abkom- mens auf rund 50'000 Franken pro Jahr geschätzt werden. Mit der Teilnahme an der UDB werden der Export und Import von solchen Energieträgern durch die Schweizer Branchenakteure vereinfacht.

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2.11.9.1.2 Personelle Auswirkungen Um die neuen Aufgaben aus dem Abkommen zu erfüllen, entstehen beim BFE, dem Bundesamt für Umwelt (BAFU), der ElCom und der WEKO ein Zusatzaufwand, wel- cher personelle Ressourcen im Umfang von 18 Vollzeitäquivalenten erfordert. Gemäss Annex I Electricity, Ziffer 16 Buchstabe d Stromabkommen geht die Kom- petenz für die Netzregulierung spätestens 5 Jahre nach Inkrafttreten des Stromabkom- mens, voraussichtlich am 1.1.2033 vom BFE an die ElCom über. Hierzu werden künf- tig zwei Vollzeitäquivalente vom BFE an die ElCom transferiert.

Neue Aufgabenbereiche Amt/Stel Jahr des Be- Gegenfi- le(n) darfs nanzierung Verwaltung und Weiterentwicklung BFE / 1 1 Jahr vor In- - des Stromabkommens / Planung FTE krafttreten und Durchführung von Sitzungen (IKT) (vo- des Gemischten Ausschusses raussichtlich 1.1.2027) Politische Mitgestaltung (Policy BFE / 1 1 Jahr vor In- - Shaping) Weiterentwicklung FTE krafttreten Strombinnenmarkt / Austausch mit (IKT) (vo- EU-Behörden und Behörden der raussichtlich Nachbarstaaten 1.1.2027) Erfassung und Auswertung neuer BFE / 2 1 Jahr vor - statistischer Daten (Berechnung Er- FTE IKT (voraus- füllung des Erneuerbaren Ziels) sichtlich 1.1.2027) Umsetzung der übernommenen Ar- BFE / 2 1 Jahr vor - tikel der Erneuerbaren Richtlinie II FTE IKT (voraus- (RED II), u. a. Integration erneuer- sichtlich bare Energien ins Energiesystem, 1.1.2027) Zertifizierung Erneuerbare Ener- gien, Berichterstattung Umsetzung Networkcode zu Cyber- BFE Ab IKT des Falls bei El- sicherheit (Zuständigkeit wird auf oder El- Abkommens com ja, über Verordnungsebene festgelegt) Com / 1 (voraussicht- int. Auf- FTE lich 1.1.2028) sichtsabgabe nach Art. 28 StromVG Zusammenarbeit und Einsitz bei ElCom / Ab IKT des Ja, über int. ACER und anderen Institutionen 2 FTE Abkommens Aufsichtsab- bzw. Gremien nach Art. 10 Strom- (voraussicht- gabe nach abkommen. lich 1.1.2028)

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Art. 28 StromVG Umsetzung Marktöffnung, Grund- ElCom / Ab IKT des - versorgung, Begleitmassnahmen: 7 FTE Abkommens - Berechnung und Kontrolle (voraussicht- finanzieller Ausgleich bei lich 1.1.2028) unterjährigem Lieferanten- wechsel - Registrierung von Lieferan- ten im freien Markt - Kontrolle Risikomanage- ment Lieferanten - Kontrolle Kundendienst Lieferanten - Zurverfügungsstellung Ver- gleichsportal für Lieferan- gebote - Monitoring der wirtschaftli- chen Entwicklung von Markt und Grundversor- gung - Monitoring über Auswir- kungen der Marktöffnung auf das Personal der Strom- wirtschaft und Berichter- stattung an Bundesrat - Überprüfung der Mindest- anforderungen an die Ver- tragsbedingungen im Markt Neue Aufgaben im Zusammenhang BAFU / 1 Jahr vor - mit Übernahme RED II, u. a. Zerti- 2 FTE IKT (voraus- fizierung erneuerbare Energien, sichtlich Monitoring Einhaltung Kriterien 1.1.2027) Nachhaltigkeit und Treibhausga- seinsparungen, Überwachung Zerti- fizierungsstellen

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2.11.9.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Entsprechend dem Verhandlungsmandat schenkte die Schweiz den kantonalen Ho- heiten bei den Verhandlungen eines Abkommens im Bereich Strom besondere Beach- tung. Die direkten Auswirkungen insbesondere auf die Kantone, aber auch auf städti- sche Zentren, Agglomerationen und Berggebiete, beschränken sich auf einzelne Elemente der Vorlage. Die Stromtarife variieren regional stark, insbesondere für Haushalte und KMU. Die Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher, die Teil der Umset- zung des Stromabkommens ist, dürfte die heute regional sehr unterschiedlich hohen Stromtarife tendenziell ausgleichen. Dies, weil alle Kundinnen und Kunden die Mög- lichkeit haben, Strom bei einem Anbieter ihrer Wahl einzukaufen und dabei auch auf den Preis achten werden. Dieser Wettbewerbsdruck kann auch finanzielle Rückwir- kungen für die Stromunternehmen im Eigentum von Kantonen, Städten und Gemein- den haben. Auf der anderen Seite führen zusätzliche Handelsgewinne insbesondere bei Betreibern von Speicher- und Pumpspeicherkraftwerken (s.Ziff. 2.11.9.3) tenden- ziell zu höheren Steuer- und Dividendeneinnahmen bei Kantonen und Gemeinden. Eine besonderer und einmaliger Umstellungsaufwand ergibt sich mit den weiterge- henden Entflechtungsvorgaben für grosse VNB. Dies trifft vor allem bei denjenigen Kantonen und Städten zu, deren Energieversorger als Verwaltungseinheit oder als öf- fentlich-rechtliche Anstalt ausgestaltet sind. Sie müssen den Netzbetrieb nicht nur als separate rechtliche Einheit einrichten, sondern die Organisation insgesamt so anpas- sen, dass der Netzbetrieb organisatorisch komplett von den anderen Geschäftseinhei- ten getrennt ist. Zusammen mit der VNB-Entflechtung wechseln auch die Rollen bei der Grundversorgung: der VNB kann nicht Grundversorger bleiben. Die Aufgabe wird aber einfach unternehmensintern übertragen. Es braucht daher keine neue Netz- gebietszuteilung. Wenig Änderung ist für die Kantone und Städte auch bei Swissgrid zu erwarten; die heutigen öffentlich beherrschten Energieversorger können Aktionäre von Swissgrid bleiben. Den VNB wird es ausserdem grundsätzlich nicht möglich sein, Eigentum an Spei- chern oder Ladeinfrastrukturen für Elektromobilität zu halten und solche Anlagen zu betreiben. Beim Netzanschluss müssen die Anschlusskosten und die weiteren Anschlussbedin- gungen durch die ElCom festgelegt werden, mindestens die entsprechende Methodik. Zurzeit regeln die Kantone und Gemeinden diese Aspekte. Der Aufgabentransfer zur ElCom wird spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten des Stromabkommens erfolgen. Das bringt einmalige Umstellungen mit sich. Der Transfer ist von der Bundeskompe- tenz nach Artikel 91 BV gedeckt. Bei der Richtlinie 2018/2001 (Erneuerbaren-Richtlinie, RED II) wurden durch die Verhandlungen zahlreiche Bereiche vom Abkommen ausgeklammert, die die Kantone stark betroffen hätten, so unter anderem der Gebäudebereich. Ebenso werden die RED II-Vorgaben zur Raumplanung und zu den Bewilligungsverfahren für Anlagen der erneuerbaren Energien, unter anderem zu Fristen und Interessenabwägung, nicht über- nommen – trotz gleicher Stossrichtung in der Schweiz. Vielmehr muss die Schweiz

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nur vergleichbare Regeln haben und kann somit bei den eigenen heutigen Regeln blei- ben. Das Abkommen enthält ferner keine Vorgaben zur Vergabe von Wasserkraftkonzes- sionen und auch der Wasserzins ist mit dem Abkommen nicht in Frage gestellt. Auch hält das Stromabkommen explizit fest, dass die Schweiz selber über die Nutzung ihrer Energieresourcen (inkl. Wasserkraft) bestimmen kann. Damit sind die Kantone, Ge- meinde und Berggebiete, die bei ihrer Energieinfrastruktur stark auf Wasserkraft aus- gerichtet sind, nicht speziell vom neuen Stromabkommen betroffen. Über die Stär- kung des Stromaustausches und die Integration der Schweiz in den EU- Strombinnenmarkt steigt zudem der Wert der Schweizer Wasserkraft. Grundsätzlich haben Kantone und Gemeinden, welche die Installation von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Quellen fördern, bei der Ausgestaltung ihrer Förderprogramme die RED II-Förderregeln zu beachten. Dies betrifft je nach Umsetzung etwa kantonale Förderprogramme oder eigene Aktivitäten der Kantone bei der Nutzung erneuerbarer Energien. Zu berücksichtigen sind ausserdem die Best- immungen zu staatlichen Beihilfen, falls eine geplante Unterstützung eine Beihilfe gemäss Artikel 13 Absatz 1 Stromabkommen darstellt. Dabei ist nicht davon auszu- gehen, dass es für kantonale oder kommunale Instrumente, die analog zu den im Ab- kommen für kompatibel erklärten Fördermassnahmen des Bundes ausgestaltet sind, Anpassungen braucht.

2.11.9.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

2.11.9.3.1 Auswirkungen auf das Stromsystem Das Stromabkommen verbessert die Einbindung der Schweiz in das Stromsystem der EU und sichert diese völkerrechtlich ab. Es ermöglicht der Schweiz eine gleichbe- rechtigte Teilnahme am EU-Strombinnenmarkt, fördert den Stromhandel und trägt zur Versorgungssicherheit und Netzstabilität bei. Mit dem Stromabkommen erhält die Schweiz Zugang zur europäischen Marktkopplung. Damit wird sie auch in die EU- Mechanismen zur Berechnung und Zuteilung der grenzüberschreitenden Kapazitäten des Übertragungsnetzes (Grenzkapazitäten) eingebunden. Ebenso erhält sie Zugang zu den europäischen Regelenergieplattformen. Dies erhöht die Effizienz des Stromsystems, insbesondere indem die Handelsflüsse optimiert und ungeplante Last- flüsse und Bedarf für kostspielige Eingriffe in den Netzbetrieb (sog. Redispatch) re- duziert werden. Ausserdem sichert das Abkommen Import- und Exporttransportkapazitäten für die Schweiz völkerrechtlich ab. Dies schützt Handelsmöglichkeiten, auch in Zeiten von Energiekrisen. Zudem wird über die Absicherung der Importtransportkapazitäten die Versorgungssicherheit gestärkt. Aktuell handelt Swissgrid mit den benachbarten Übertragungsnetzbetreibern privatrechtliche Verträge aus, um grenzübergreifend die Netzstabilität und die Importfähigkeit sicherzustellen. Diese Verträge müssen jedoch periodisch neu verhandelt werden. Es besteht das Risiko, dass sie in Zukunft weniger vorteilhaft ausfallen oder ganz wegfallen. In diesem Fall besteht eine grosse Unsi- cherheit bezüglich der Verfügbarkeit von Grenzkapazitäten.

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577 Im Auftrag des BFE hat Ecoplan in einer Studie die volkswirtschaftlichen Auswir- kungen des Stromabkommens untersucht. Ein wesentlicher Nutzen des Stromabkom- mens ergibt sich aus der völkerrechtlichen Absicherung der Strom-Grenzkapazitäten für die Schweiz. Die Studie quantifiziert die Auswirkungen dieser Absicherung mo- dellbasiert. Die weiteren Auswirkungen werden mangels Quantifizierbarkeit oder auf- grund von deren geringen Auswirkungen qualitativ beschrieben. Zur Absicherung der Grenzkapazitäten vergleicht die Studie zwei Szenarien: Das Sze- nario KEINE KOOPERATION und das Szenario MARKTKOPPLUNG. Das Szena- rio KEINE KOOPERATION ist ein Extremszenario. Es beschreibt eine Entwicklung ohne Stromabkommen, in der die Grenzkapazitäten stark reduziert werden, was die Import- und Exportmöglichkeiten der Schweiz erheblich einschränkt. Solche Ein- schränkungen sind unwahrscheinlich, aber bei einem Nichtzustandekommen des Stromabkommens nicht vollständig auszuschliessen. Die EU-Mitgliedsstaaten und insbesondere die Schweizer Nachbarstaaten haben auch ohne Stromabkommen ein grosses Eigeninteresse an einem effizient funktionierenden Stromhandel mit der Schweiz. Es gibt jedoch regulatorische, technische, wirtschaftliche und politische Gründe, die zum Eintreten eines solchen Szenarios führen könnten. Zu den regulato- rischen Gründen gehören die Umsetzung des EU-Kriteriums, dass 70 Prozent der für den Austausch von Strom relevanten Netzkapazitäten dem Handel zur Verfügung ste- hen müssen sowie der Ausschluss aus den gemeinsamen Mechanismen für die Kapa- zitätsberechnung und den Kooperationen zum Betrieb der Übertragungsnetze. Konk- ret kann es sein, dass die Nachbarstaaten Grenzkapazitäten zur Schweiz reduzieren, um das Einhalten der 70-Prozent-Regel gewährleisten zu können. Ausserdem werden ohne Stromabkommen die Grenzkapazitäten weiterhin explizit (und nicht implizit wie im Falle einer Marktkopplung) für die Schweiz vergeben. Je nach Berechnungsme- thode können mehr oder weniger geringe Grenzkapazitäten für die Schweiz resultie- ren. Technische Gründe können die Einspeisung erneuerbarer Energien und die Ver- meidung von Netzengpässen sein. Bei den wirtschaftlichen Gründen kommen die Reduktion von Redispatchkosten in Nachbarstaaten zum Tragen. Zu den politischen Gründen könnte gehören, dass die EU die Zusammenarbeit mit der Schweiz im Strom- bereich einschränkt, auch wenn das für sie ebenfalls nicht vorteilhaft ist. Das Szenario MARKTKOPPLUNG stellt eine Situation mit Stromabkommen dar. Aufgrund der weiter oben aufgeführten Gründe ist unklar, inwiefern eine für die Schweiz vorteil- hafte technische Kooperation bei einem Scheitern des Abkommens noch möglich ist, und welche Grenzkapazitäten aus dieser Kooperation resultieren könnten. Die Studie quantifiziert diese Unsicherheit: ohne Stromabkommen wird die Schweiz sich in einer Lage wiederfinden, die sich je nach Erfolg der technischen Kooperation irgendwo zwischen den Szenarien KEINE KOOPERATION und MARKTKOPPLUNG befin- den würde. Auf jeden Fall bietet eine technische Kooperation durch privatrechtliche Verträge eine deutlich geringere Rechtssicherheit als ein Stromabkommen. Laut Studie kann das Stromabkommen die Handelsgewinne steigern und die Energie- systemkosten senken. So könnten mit dem Stromabkommen (MARKTKOPPLUNG) im Zeitraum 2030 bis 2050 potenziell zusätzliche Handelsgewinne im Strombereich

577 Ecoplan im Auftrag des BFE (14.05.2025): Stromabkommen zwischen der Schweiz und der EU. Volkswirtschaftliche Auswirkungen. Abrufbar unter: www.bfe.admin.ch > Ver- sorgung > Stromversorgung > Stromabkommen Schweiz – EU.

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im Umfang von jährlich rund 0.5 bis 1.2 Milliarden Franken erzielt werden. Dies im Vergleich zu einem Szenario KEINE KOOPERATION. Ohne völkerrechtliche Absi- cherung der Grenzkapazitäten muss die Schweiz zudem mit höheren Stromsystem- kosten rechnen. Stellt man diese in Form von zusätzlicher Stromproduktion im Inland dar, so könnten bis ins Jahr 2050 zusätzliche heimische Kraftwerke zur Produktion von Winterstrom mit jährlichen Kosten in der Grössenordnung von bis zu rund einer Milliarde Franken notwendig werden, um eine dem Szenario MARKTKOPPLUNG äquivalente Versorgungslage zu erreichen. Dies zusätzlich zum Ausbau der erneuer- baren Energien und der Wasserkraft gemäss geltenden gesetzlichen Zielen nach dem Bundesgesetz für eine sichere Versorgung mit erneuerbaren Energien, der in beiden Szenarien umgesetzt wird. Ob sich diese Umsetzung realisieren wird, ist unsicher. 2.11.9.3.2 Auswirkungen auf Strompreise, Bruttoinlandsprodukt (BIP) und Wohlfahrt Dank der Absicherung der Grenzkapazitäten führt das Stromabkommen in der Schweiz in der Tendenz zu tieferen Strompreisen, sofern mit einem Stromabkommen vor allem die Import-Grenzkapazitäten höher liegen als ohne Stromabkommen. So würden im Szenario MARKTKOPPLUNG beispielsweise im Jahr 2050 die Strom- preise um rund 14 Prozent niedriger liegen als im Extremszenario KEINE KOOPERATION. Mit den tieferen Strompreisen würde sich auch das BIP erhöhen – also die Wirtschaftsaktivität.

Tiefere Strompreise erhöhen die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Wirtschaft und verbessern die Kaufkraft der Haushalte, was für ein höheres BIP verantwortlich ist. Auch auf die Wohlfahrt zeigen sich leicht positive Auswirkungen, wie Abbildung 1 entnommen werden kann.

Abbildung 2.11.9.3.2 (1): Potenzielle Auswirkungen des Stromabkommens auf Strompreise, BIP und Wohlfahrt

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Lesehilfe: Es ist unsicher, mit welchen Grenzkapazitäten die Schweiz ohne Stromabkommen mit oder ohne technische Kooperation rechnen könnte. Daher ist auch unsicher, wie hoch der poten- zielle Nutzen mittels Stromabkommen und den damit abgesicherten Grenzkapazitäten ist. Der Farbverlauf der Abbildung illustriert diese Unsicherheit.578 2.11.9.3.3 Auswirkungen auf Endverbraucher Von potenziell tieferen Strompreisen würden Firmen und Haushalte profitieren. So könnte das Stromabkommen die Wettbewerbsfähigkeit sichern und stärken. Laut Be- rechnungen liegt der Bruttoproduktionswert bei hohen Grenzkapazitäten (gemäss dem Szenario MARKTKOPPLUNG) im Jahr 2050 bei den stromintensiven Sektoren um rund 2 Prozent höher als bei eingeschränkten Grenzkapazitäten (gemäss dem Szenario KEINE KOOPERATION). Auch Haushalte profitieren leicht. Potenziell tiefere Strompreise und höhere Wirtschaftsaktivität führen zu leicht höheren Löhnen und in der Tendenz zu einer höheren Beschäftigung. Die bisher insbesondere unter Ziff. 2.11.9.3.1 und 2.11.9.3.2 beschriebenen Effekte 579 beziehen sich auf quantitative Analysen . Diese beziffern allein die Auswirkungen der völkerrechtlichen Absicherung der Grenzkapazitäten. Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der anderen Massnahmen des Stromabkommens können nicht belast- bar quantifiziert werden. Neben der Absicherung der Grenzkapazitäten können jedoch auch der Zugang zum EU-Strombinnenmarkt, die Einbindung in die Mechanismen zur Vergabe der grenzüberschreitenden Kapazitäten (Kapazitätsallokation), der Zu- gang zu Regelenergieplattformen sowie die Strommarktöffnung für alle Endverbrau- cherinnen und Endverbraucher die Endverbraucherpreise für Strom senken. Im ge- koppelten EU-Strombinnenmarkt werden die Grenzkapazitäten heute anhand einheitlicher Regeln berechnet und implizit an die optimalen Marktangebote zugeteilt. Dies reduziert Transaktionskosten und Risiken im Stromhandel und erhöht die öko- nomische Effizienz des Stromsystems. Die Teilnahme an den Regelenergiemärkten reduziert die Beschaffungskosten für die Swissgrid, ermöglicht den Schweizer Stromhändlern Handelsopportunitäten und verringert das Risiko von Instabilität im Stromnetz. Entsprechend fallen Folgekosten für Eingriffe in den operativen Netzbe- trieb, Netzverstärkungen und Netzausbauten in der Tendenz geringer aus. Auch sinkt der Bedarf für die Bereitstellung von Regelenergie für die Regelzone Schweiz. Dies dürfte sich im Vergleich zu einer Situation ohne Stromabkommen für die Konsumen- ten in einer Reduktion der Höhe des Energieteils und der Übertragungsnetzkosten auf der Stromrechnung niederschlagen. Die Strommarktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher mit Mög- lichkeit zum Verbleib in der Grundversorgung fördert den Wettbewerb und gibt den Stromlieferanten Effizienzanreize. Es ist weiterhin eine regulierte Grundversorgung in weitgehender Anlehnung an das Bundesgesetz für eine sichere Stromversorgung mit erneuerbaren Energien vorgesehen. Sowohl bei den Mindestanteilen als auch beim Standardstromprodukt entfällt die Vorgabe hinsichtlich der inländischen Herkunft der

578 Abrufbar unter: www.bfe.admin.ch > Versorgung > Stromversorgung > Stromabkommen Schweiz – EU. 579 Abrufbar unter: www.bfe.admin.ch > Versorgung > Stromversorgung > Stromabkommen Schweiz – EU.

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Energie. Der Schwellenwert für die regulierte Grundversorgung wird auf einen Jah- resverbrauch pro Verbrauchsstätte von 50 MWh gesenkt. Aufgrund der Möglichkeit für die Verbraucher, den Anbieter zu wechseln, werden heutige regionale Strompreis- unterschiede über die Marktangebote reduziert, und es kann aufgrund des stärkeren Wettbewerbs ein Druck auf die Preise entstehen. Davon können v.a. die KMU und die Haushalte profitieren, die bislang in der Grundversorgung beim lokalen Energie- versorger gebunden waren. Allerdings dürfte bei den kleineren Kunden eine begrenzte Wechselbereitschaft bestehen. Insgesamt dürfte die Strommarktöffnung zwar positive Effekte auf Preise und Vielfalt des Angebotes haben. Die zu erwartenden wirtschaft- lichen Vorteile könnten aber eher gering ausfallen. Profitieren könnten am ehesten wechselwillige Kleinbetriebe sowie Haushalte in derzeit teuren Versorgungsgebieten. Bei den Grosskunden entfällt oberhalb von 50 MWh ein Grundversorgungsangebot. Sie können sich über eine strukturierte Beschaffung gegen Marktpreisschwankungen schützen. Auch künftig sind geo- oder energiepolitische Verwerfungen mit temporär stark stei- genden Strompreisen nicht auszuschliessen. Um die Auswirkungen solcher Perioden auf den Strommarkt und die Endverbraucher zu lindern, werden die Grundversorger analog zum aktuell geltenden StromVG zu einer strukturierten Beschaffung und einer Absicherung gegenüber Marktpreisschwankungen verpflichtet. Zudem sichern die weitgehende Kostenregulierung, die Preisfixierung für ein Jahr und die Vorgaben an die Nutzung des eigenerzeugten Stroms in der Grundversorgung ein attraktives An- gebot ab, speziell wenn es eine relevante Eigenerzeugung gibt. Darüber hinaus wird der Bundesrat ermächtigt, Vorgaben für das Risikomanagement für die Lieferanten im Markt zu treffen. 2.11.9.3.4 Auswirkungen auf die Strombranche Das Stromabkommen ermöglicht insbesondere den Betreibern von Speicher- und Pumpspeicherkraftwerken zusätzliche Handelsgewinne (siehe Ziff. 2.11.9.3.1). Eine gegenseitige Anerkennung von HKN aufgrund eines Stromabkommens kann zudem Mehreinnahmen durch HKN-Exporte in die EU ermöglichen und zu positiven Effek- ten in Form einer höheren Produzentenrente für die Schweizer Produzenten von er- neuerbarem Strom führen. Allerdings geht das Stromabkommen auch mit dem Weg- fall des Pflichtanteils an einheimischem Strom in der Grundversorgung einher. Dies könnte die Preise von Schweizer HKN senken. Die gesamthaften Auswirkungen des Stromabkommens auf das Preisniveau der Schweizer HKN sind somit unsicher. Mit Inkrafttreten des Stromabkommens werden die noch bestehenden Einspeisevor- ränge für Strom aus langfristigen Verträgen (Long Term Contracts, LTCs) zwischen französischen und schweizerischen Stromproduzenten sowie Händlern abgeschafft. Diese Verträge profitieren von einer Reservierung von grenzüberschreitenden Über- tragungskapazitäten und gewähren den Vertragsinhabern einen Vorteil gegenüber an- deren Marktteilnehmern. Die Abschaffung dieser Einspeisevorränge ermöglicht den Übertragungsnetzbetreibern, Engpasserlöse zu generieren, die zur Senkung der Netz- kosten und somit zur Reduktion der Strompreise für Endverbraucher beitragen kön- nen. Die Vermeidung von Marktverzerrungen kann zudem anderen Marktteilnehmern Chancen eröffnen. Die Abschaffung der Einspeisevorränge für LTC bedeutet höhere

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Kosten für LTC-Halter, da sie ihre bisherige Besserstellung verlieren. Im Stromab- kommen ist jedoch eine finanzielle Entschädigung der LTC-Halter während einer Übergangsfrist von sieben Jahren ab Inkrafttreten vorgesehen. Wasserkraftwerke an der Schweizer Grenze mit bestehenden und geringfügigen Einspeisevorrängen unter

65 MW können diese während einer Übergangsfrist von 15 Jahren ab Inkrafttreten

beibehalten. Im Anschluss entfallen die Vorränge, was teilweise zu Anpassungsbedarf in bilateralen Staatsverträgen und den Konzessionen der entsprechenden Kraftwerke führt. Die europäischen Vorschriften im Zusammenhang mit der Entflechtung von Vertei- lernetzbetreibern gehen weiter als das Schweizer Recht (siehe auch «Auswirkungen auf die Kantone sowie Städte» unter Ziff. 2.11.9.2). Die weitergehende Entflechtung von VNB dürfte im Rahmen eines Stromabkommens mit der EU tendenziell positive Effekte auf den Wettbewerb und die Effizienz ausüben, aber gleichzeitig zu einmali- gen Transformationskosten sowie allfällig verminderten Synergien bei den betroffe- nen Unternehmen führen. Insgesamt dürfte die Entflechtung von VNB zu geringen volkswirtschaftlichen Auswirkungen führen, auch weil nur eine geringe Zahl der VNB betroffen ist. 580 Die Schweiz hat sich unter dem Pariser Klimaübereinkommen völkerrechtlich zu Netto-Null-Treibhausgasemissionen im Jahr 2050 verpflichtet. Dies bedeutet eine umfassende Transformation des Energiesystems. So muss die erneuerbare Erzeu- gungskapazität in der Schweiz massiv zugebaut werden. Der Anteil von Strom am Endenergieverbrauch wird gemäss Energieperspektiven 2050+ von heute 26 Prozent längerfristig auf ungefähr 45 Prozent steigen. Insbesondere beim Wärmebedarf von Haushalten und im Strassenverkehr ist eine weitgehende Elektrifizierung des Ener- giebedarfs notwendig. Die Wichtigkeit der Strombranche nimmt entsprechend zu, und im Schweizer Energiesektor ist aufgrund der Dekarbonisierung mit positiven Beschäf- 581 tigungseffekten zu rechnen . Das Stromabkommen schafft mit der Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher ein breiteres Feld für Produkt- und Prozessinnovationen, sowie die Entwicklung von neuen Geschäftsmodellen. Die Marktöffnung bringt entsprechend für die Strombranche mehr Wettbewerb und einen gesteigerten Effizienzdruck. Die kumulierten Beschäftigungseffekte des Stromab- kommens für die Strombranche sind schwer zu bestimmen. Sie entfalten sich jedoch in einem sehr dynamischen Marktumfeld. Die Regulierungskosten für die Strombranche fallen vor allem aufgrund der Umset- zung der weiterreichenden Entflechtung an. Zudem gibt es relevante Anpassungskos- ten bei den Prozessen aufgrund der Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher und der Harmonisierung mit den Vorschriften der EU im Bereich Marktintegrität und Transparenz bzw. den Anpassungen beim BATE. Diese Umset- zungskosten entstehen vor allem während der Einführung der Strommarktöffnung.

580 SR 0.814.012 581 Bericht des Bundesrates (2023): Arbeitsplatzpotenzial durch Förderung erneuerbarer Ener- gien und Energieeffizienz. In Erfüllung des Postulates 19.3562 Nadine Masshardt vom 6. Juni 2019.

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Aufgrund des aktuellen Fachkräftemangels in der Strombranche und der Ausgestal- tung der Marktöffnung mit einer regulierten Grundversorgung ist nicht davon auszu- gehen, dass grosse negative Auswirkungen auf das Personal der Stromwirtschaft ein- treten. Falls dies dennoch der Fall sein wird, trifft der Bundesrat geeignete Gegenmassnahmen.

2.11.9.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Marktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher führt grundsätz- lich zu einem dynamischeren Umfeld, aus der sich neue Herausforderungen aber auch Chancen sowohl für die Endverbraucherinnen und Endverbraucher wie auch für die Beschäftigten in der Strombranche ergeben. Diese können vor allem von der Dynamik neuer Marktideen profitieren. Die Innovationen aus der Strommarktöffnung tragen zu einer besseren gesellschaftlichen Integration der erneuerbaren Energien bei.

2.11.9.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Umwelteffekte des Stromabkommens ergeben sich vor allem aufgrund der zu er- wartenden Steigerung der Effizienz des Stromsystems sowie der völkerrechtlichen Absicherung der Grenzkapazitäten, die den notwendigen Ausbau der Energieinfra- struktur während der Transition zu Netto-Null-Emissionen gegenüber einem Szenario ohne Stromabkommen reduzieren könnte (s. Ziff. 2.11.9.3«Auswirkungen auf die Volkswirtschaft»). Allgemein stärkt das Stromabkommen zwischen der Schweiz und der EU die Versorgungssicherheit und unterstützt damit die Elektrifizierung und De- karbonisierung der Schweiz. Die Äquivalenz des Schweizer Umweltrechts mit dem im Stromabkommen aufgeführten EU-Umweltrecht im Strombereich ist aktuell gege- ben. Es gibt keinen Anpassungsbedarf im Schweizer Umweltrecht auf Gesetzesstufe. Deswegen ergeben sich daraus keine nennenswerten Auswirkungen auf die Schweiz.

2.11.9.6 Andere Auswirkungen

Die Schweiz ist auf die technische Einbindung ins europäische Stromsystem angewie- sen. Swissgrid steht dazu als Betreiberin des Übertragungsnetzes in engem Austausch mit den Betreibergesellschaften der Nachbarstaaten. Dabei stösst die Swissgrid auf- grund der mangelnden Integration der Schweiz in den EU-Strombinnenmarkt immer häufiger auf Widerstand seitens der EU. Mit dem Stromabkommen werden die ent- sprechenden Rahmenbedingungen für eine bessere technische Einbindung geschaf- fen.

2.11.10 Rechtliche Aspekte des Paketelements

2.11.10.1 Verfassungsmässigkeit des Abkommens

Das Stromabkommen stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermäch- tigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völ- kerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Ge- setz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 ParlG;

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Art. 7a Abs. 1 RVOG). Beim Stromabkommen handelt es sich nicht um einen völker- rechtlichen Vertrag, für dessen selbstständigen Abschluss der Bundesrat aufgrund ei- nes Gesetzes oder eines von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrags ermächtigt ist. Insbesondere gestatten die Artikel 24 StromVG, Artikel 54 EnG und Artikel 45 E-BATE dem Bundesrat nur, Verträge von beschränkter Trag- weite nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG abzuschliessen, bzw. solche, die nicht dem Referendum unterliegen. Zudem erfordert die Umsetzung des Stromabkommens den Erlass von Bundesgesetzen. Das Stromabkommen ist folglich der Bundesversamm- lung zur Genehmigung zu unterbreiten.

2.11.10.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung und

Begleitmassnahmen 2.11.10.2.1 Zuständigkeit Die Änderungen im StromVG umfassen insbesondere Vorgaben zur Öffnung des Elektrizitätsmarktes für alle Endverbraucherinnen und Endverbraucher, die Ausge- staltung der Grundversorgung, die Einspeisevorränge bei Grenzkapazitäten im Zu- sammenhang mit Langfristbezugsverträgen (LTC-Vorränge), die Entflechtung der Netzbetreiber, die EU-konforme Ausgestaltung der nationalen Netzgesellschaft, die Angemessenheit der Ressourcen und die Energiereserve. Diese Gesetzesbestimmun- gen stützen sich in erster Linie auf Artikel 91 Absatz 1 BV, welcher dem Bund eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zum Erlass von Vorschriften über den Trans- port und die Lieferung elektrischer Energie verleiht. In den beiden Sachbereichen kann der Bundesgesetzgeber alle Fragen regeln, die einen Bezug dazu haben. Er kann namentlich die Übertragung monopolisieren, Tarifvorschriften erlassen, Regelungen betreffend Unternehmungen der Elektrizitätswirtschaft aufstellen, ein Netzzugangs- recht verankern sowie Massnahmen betreffend Versorgungssicherheit, wie An- schluss- und Lieferpflichten, vorsehen582. Die Vorgaben zur Grundversorgung (Re- gistrierungspflicht für Lieferanten, Vergleichsinstrumente, Monitoring, Ersatzversorgung und Schlichtung) stützen sich zudem auf Artikel 97 Absatz 1 BV, der dem Bund die Kompetenz einräumt, Massnahmen zum Schutz der Konsumentin- nen und Konsumenten zu treffen. Für die Änderung der Vorgaben zur Energiereserve dient ferner Artikel 102 Absatz 1 BV über die wirtschaftliche Landesversorgung als Grundlage. Die im EnG vorgesehenen Anpassungen zur Abnahme- und Vergütungspflicht sowie die Anpassung der Förderungen stützen sich auf die Verfassungsbestimmungen zur Energiepolitik (Art. 89 Abs. 2 und 3 BV), zum Transport von Energie (Art. 91 Abs. 1 583 BV) und zum Umweltschutz (Art. 74 Abs. 1 und 2 BV). Die Änderungen des BATE stützen sich in erster Linie auf Artikel 91 Absatz 1 BV. Des Weiteren dient auch Artikel 95 Absatz 1 BV als Grundlage, womit dem Bund die

582 René Schaffhauser in: Ehrenzeller et al., St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bun- desverfassung (2023), Rz. 3 zu Art. 91; Riccardo Jagmetti, in: Schweizerisches Bundes- verwaltungsrecht, Band VII Energierecht, § 6, N 6111, Basel 2005. 583 Vgl. dazu die entsprechenden Ausführungen in der Botschaft vom 4. September 2013 zum ersten Massnahmenpaket der Energiestrategie 2050, BBl 2013 7561, hier 7740–7742.

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Kompetenz übertragen wird, Vorschriften über die privatwirtschaftliche Erwerbstä- tigkeit zu erlassen sowie Artikel 96 BV, der dem Bund erlaubt, Vorgaben zur Wett- bewerbspolitik zu treffen. Artikel 101 BV bildet schliesslich die verfassungsrechtliche Grundlage in Bezug auf die grenzüberschreitenden Auswirkungen der im BATE vor- gesehenen Regelungen. 2.11.10.2.2 Vereinbarkeit mit Grundrechten Die Vorlage wahrt die verfassungsmässigen Grundrechte, insbesondere die Eigen- tumsgarantie (Art. 26 BV) und die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Sie enthält keine Vorschriften, die sich gegen den Wettbewerb richten, wie dies etwa bei wirtschafts- oder standespolitischen Massnahmen der Fall ist. Die im StromVG vorgesehenen Än- derungen stehen vielmehr im Interesse der freien Gestaltung der Geschäftsbeziehun- gen, so namentlich die Strommarktöffnung für alle Endverbraucherinnen und Endver- braucher und die Entflechtungsmassnahmen. Die Energiereserve spielt sich ausserhalb des Marktgeschehens ab. Auf die (reguläre) Stromproduktion zeitigt sie keinerlei Einfluss. Zu einem Eingriff in die Eigentumsgarantie und die Wirtschafts- freiheit käme es erst dann, wenn das UVEK den Betreiber eines Reservekraftwerks, einer Notstromgruppe oder einer WKK-Anlage zur Teilnahme an der Energiereserve verpflichten würde. Dieser allfällige Grundrechtseingriff wäre im Lichte von Artikel

36 BV zulässig584.

Auch die Rechtsgleichheit bleibt vorliegend gewahrt. Die vorgenommenen Differen- zierungen sind alle sachlich begründet. Dies gilt insbesondere für die Ausgestaltung der Marktöffnung. Dass die Grundversorgung in Zukunft nur noch den kleineren End- verbrauchern (Jahresverbrauch von weniger als 50 MWh) offensteht, begründet sich mit dem erhöhten Schutzbedarf, insbesondere der Haushaltskunden, und entspricht im Übrigen auch den Vorgaben des EU-Rechts.

2.11.10.3 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der

Schweiz Elektrizität gilt im Welthandelsrecht als gewöhnliche Handelsware. Die Prinzipien des Abkommens vom 15. April 1994585 zur Errichtung der Welthandelsorganisation bzw. des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens vom 30. Oktober 1947586 (GATT) finden somit auch auf den Stromhandel Anwendung. Aufgaben mit Dienst- leistungscharakter unterstehen dem Allgemeinen Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen587. Der Umgang mit staatlichen Beihilfen wiederum richtet sich nach dem Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmassnahmen 588 (SCM) und die Einführung von technischen Vorschriften und Standards unterliegen den Bestim- mungen des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse589 (TBT). Im Ver- hältnis zur EU sowie zu den EFTA-Staaten sind überdies das Abkommen vom 22. Juli

584 Vgl. dazu die entsprechenden Ausführungen in der Botschaft vom 1. März 2024 zur Ände- rung des Stromversorgungsgesetztes, BBl 2024 710, Kap. 7.1.2. 585 SR 0.632.20 586 SR 0.632.21

587 SR 0.632.20, Anhang 1B

588 SR 0.632.20, Anhang 1A.13

589 SR 0.632.20, Anhang 1A.6

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1972590 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen

Wirtschaftsgemeinschaft zu beachten. Aus diesen Abkommen lässt sich für die Schweiz kein Zugang zum Strombinnen- markt der EU ableiten, da sie namentlich keine Vorgaben über den grenzüberschrei- tenden Netzzugang oder die Teilnahme an der EU-Marktkopplung enthalten. Solche Bestimmungen finden sich in spezifischen EU-Rechtsakten, die nun aufgrund des Stromabkommens im entsprechenden Umfang auch für die Schweiz gelten werden. Auch mit dem revidierten Übereinkommen zur Errichtung der Europäischen Freihan- 591 delsassoziation (EFTA-Übereinkommen) ist das Stromabkommen vereinbar. Das Stromabkommen findet nur im Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU und ih- ren Mitgliedstaaten, nicht aber im Verhältnis zu den EFTA-Staaten Anwendung. Um weiterhin möglichst einheitliche Regeln zwischen den EU- und EFTA- Mitgliedstaaten zu gewährleisten, wird eine Anpassung des EFTA-Übereinkommens an das Stromabkommen Schweiz-EU zu prüfen sein. Das Stromabkommen und die Vorentwürfe für die Umsetzungsgesetzgebung tragen den bestehenden internationalen Verpflichtungen Rechnung. Im Sinne des internatio- nalen Handelsrechts steht insbesondere die Strommarktöffnung für alle Endverbrau- cherinnen und Endverbraucher. Bei der Zuteilung von Kapazitäten im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz wur- den bisher gewissen Lieferungen ein Vorrang eingeräumt (Art. 17 Abs. 2 StromVG). Dies betrifft zum einen die Lieferungen aus internationalen Bezugs- und Lieferverträ- gen, die vor dem 31. Oktober 2002 abgeschlossen worden sind und zum anderen Lie- ferungen aus Grenzwasserkraftwerken, soweit die grenzüberschreitende Übertragung zur Sicherstellung der jeweiligen Hoheitsanteile nötig ist. In Umsetzung des Strom- 592 abkommens fallen diese Vorränge nun dahin, mit Ausnahme der Lieferungen aus Grenzwasserkraftwerken mit einer Kapazitätsreservierung von maximal 65 MW. In- folge dieser Änderung muss das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidge- nossenschaft und der Französischen Republik über den Ausbau der Wasserkräfte bei Emosson vom 23. August 1963 entsprechend angepasst werden.

2.11.10.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmun- gen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes (ParlG; SR 171.10) sind unter rechtset- zenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständig- keiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel

164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten.

590 SR 0.632.401 591 SR 0.632.31

592 Annex II Section B und C

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Das Stromabkommen enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen und erfordert für seine Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen. Der Bundesbeschluss über die Ge- nehmigung des Vertrages ist deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen (siehe aber die Varianten in

Ziff. 4.1). Zur Frage der Bündelung der Umsetzungsgesetzgebung, siehe Ziff. 4.3.

2.11.10.5 Vorläufige Anwendung

Es ist keine vorläufige Anwendung vorgesehen.

2.11.10.6 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass

2.11.10.6.1 Unterstellung unter die Ausgabenbremse Mit der Vorlage werden keine Ausgaben, die über einem der Schwellenwerte liegen geschaffen noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausga- benbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt. 2.11.10.6.2 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes Mit der Vorlage werden keine neuen Subventionsbestimmungen geschaffen. Im Ge- genteil, es werden Fehlanreize bei bestehenden Unterstützungen eliminiert. 2.11.10.6.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen Die dem Bundesrat übertragenen Rechtsetzungsbefugnisse beschränken sich jeweils auf einen bestimmten Regelungsgegenstand und sind nach Inhalt, Zweck und Aus- mass hinreichend konkretisiert. Die Delegationen, die im StromVG vorgesehen sind, betreffen die Stromlieferverträge (Art. 4c Abs. 2), den Lieferantenwechsel (Art. 4d Abs. 3), die Grundversorgung (Art. 6 Abs. 5), die Tarifgestaltung und Rechnungsstellung (Art. 7 Abs. 4), die Min- destanteile an erneuerbarer Energie (Art. 7a Abs. 3), die Ersatzversorgung (Art. 7c Abs. 2), den Abruf der Energiereserve (Art. 8bquater Abs. 4), die Mehrjahrespläne (Art. 9d Abs. 3), die Entflechtungsvorgaben (Art. 10 Abs. 4 und 5), die Information und Rechnungsstellung (Art. 12 Abs. 3), die nationale Netzgesellschaft (Art. 18 Abs. 8), das Monitoring (Art. 22b Abs. 4) und das Vergleichsinstrument (Art. 23a Abs. 2). Im BATE betreffen die Delegationen die bestehende Bestimmung zur Übermittlung von Informationen an die ElCom (Art. 12 Abs. 11) sowie die Umsetzung der Pflichten und der Verbote nach der Verordnung (EU) Nr. 1227/2011 (Art. 20a Abs. 2). Im EnG werden keine neuen Delegationsbestimmungen vorgesehen.

2.11.10.7 Datenschutz

In Artikel 25 Absatz 1 wird der Kreis der Auskunftspflichtigen um die Betreiber von Strombörsen und die Ombudsstelle erweitert. Bei den betroffenen Daten handelt es sich nicht um besonders schützenswerte Daten im Sinne von Artikel 5 Buchstabe c DSG.

691 / 931

Eine weitere Pflicht zur Lieferung von Daten ergibt sich aus der Registrierungspflicht für Lieferanten nach Artikel 4b StromVG. Von dieser Regelung sind lediglich die Daten juristischer Personen betroffen (Art. 57r RVOG).

Im BATE wird die Rechtsgrundlage für die Datenbearbeitung (Art. 24 Abs. 1) er- gänzt. Die ElCom kann gestützt darauf neu auch alle Daten bearbeiten, die sie für die Erfüllung ihrer Aufgaben aus der REMIT-Verordnung benötigt. Dies umfasst auch die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten und besonders schützens- werter Daten juristischer Personen. Im Übrigen kann auf die Botschaft vom 29. No- 593 vember 2023 verwiesen werden.

593 BBl 2023 2864, Kap. 7.5

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2.12 Lebensmittelsicherheit

2.12.1 Zusammenfassung

Das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäi- schen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen vom 21. Juni 1999594 (nachfolgend Landwirtschaftsabkommen) regelt den Handel mit Ag- rarerzeugnissen zwischen der Schweiz und der EU. Die EU ist bei den Argrarerzeug- nissen die wichtigste Handelspartnerin der Schweiz: Im Jahr 2023 gingen 50% der Exporte in die EU, 74% der Importe stammten aus der EU. Allerdings werden we- sentliche Bereiche dieses Handels – wie namentlich die nichttierischen Lebensmittel – vom Landwirtschaftsabkommen bisher nicht erfasst.

Im Bereich der Lebensmittelsicherheit war es daher das Ziel des Bundesrates, das Landwirtschaftsabkommen um diesen Bereich zu erweitern. Damit soll mittels An- wendung derselben Rechtsvorschriften ein gemeinsamer Lebensmittelsicherheits- raum mit der EU geschaffen werden, der alle pflanzengesundheitsrelevanten, veteri- när- und lebensmittelrechtlichen Aspekte entlang der Lebensmittelkette umfasst. Der gemeinsame Lebensmittelsicherheitsraum zielt einerseits darauf ab, den Verbraucher- schutz zu stärken, so zum Beispiel durch die Beteiligung der Schweiz an den Warn- systemen der EU und an der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit EFSA. Andererseits wird die Binnenmarktbeteiligung im Lebensmittelbereich für Schweizer Produzentinnen und Produzenten durch einen umfassenden Abbau nichttarifärer Han- delshemmnisse weiter erleichtert und deckt neu auch nicht-tierische Lebensmittel so- wie Pflanzenschutzmittel ab. Ausnahmen verhindern eine Senkung der in der Schweiz geltenden Standards, insbesondere in den Bereichen des Tierschutzes und der neuen Technologien in der Lebensmittelproduktion (hinsichtlich gentechnisch veränderter Organismen). Auch eine Harmonisierung der Agrarpolitiken bleibt ausgeschlossen. In diesen Bereichen bleibt die Schweiz weiterhin eigenständig. Im Verlauf der Verhandlungen sind die Parteien übereingekommen, das Landwirt- schaftsabkommen in zwei Teile zu gliedern: Einen sogenannten Agrarteil (s. Ziff. 2.7) und einen Teil «Lebensmittelsicherheit», der durch ein Protokoll zum Landwirt- schaftsabkommen zur Errichtung eines gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums (nachstehend Protokoll zur Lebensmittelsicherheit) geregelt wird. Der Bundesrat erachtet das Verhandlungsmandat als vollständig erfüllt. Er beantragt im Rahmen des Weiterentwicklungsteils des Pakets Schweiz–EU die Genehmigung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit und der dazugehörenden Umsetzungsge- setzgebung.

2.12.2 Ausgangslage

Zwischen der Schweiz und der EU werden jedes Jahr Agrarprodukte und Lebensmittel im Wert von über 16 Milliarden Franken gehandelt. Die EU ist auch bei den Agrarer- zeugnissen die wichtigste Handelspartnerin der Schweiz: Im Jahr 2023 gingen 50 % der Exporte in die EU, 74 % der Importe stammten aus der EU. Leider kommt es auch bei Lebensmitteln immer wieder zu Fälschungen oder Betrug und es gelangen nicht

594 SR 0.916.026.81

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sichere, gesundheitsgefährdende Produkte auf den Markt. Um die Sicherheit von Ag- rarerzeugnissen und Lebensmitteln langfristig zu gewährleisten und die Konsumen- tinnen und Konsumenten vor Täuschungen und Betrug zu schützen, ist es ein Anlie- gen für die Schweiz, im Bereich der Lebensmittelsicherheit enger mit der EU zusammenzuarbeiten. Über die gesamte Lebensmittelkette soll ein umfassender ge- meinsamer Lebensmittelsicherheitsraum geschaffen werden.

Der Begriff der Lebensmittelkette umfasst dabei die rechtlichen Aspekte hinsichtlich Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit, Futtermittel, Saatgut und Zu- lassung von Pflanzenschutzmitteln. Die auf der Basis des Landwirtschaftsabkommens bereits bestehende enge Zusammenarbeit in den Bereichen Pflanzengesundheit, Fut- termittel und Saatgut sowie im gemeinsamen Veterinärraum betreffend den Handel mit Tieren und tierischen Erzeugnissen einschliesslich Lebensmittel tierischer Her- kunft soll weitergeführt und gestärkt werden. Die Bereiche Pflanzenschutzmittel und nichttierische Lebensmittel kommen neu dazu. Das erweiterte Abkommen deckt da- mit den überwiegenden Teil des Handels mit Agrargütern mit der EU ab. Die erleich- terte Binnenmarktbeteiligung für die Schweizer Lebensmittelproduzentinnen und - produzenten und die engere Zusammenarbeit bei neuartigen Lebensmitteln stärken den Standort Schweiz.

2.12.3 Zielsetzung und Verhandlungsverlauf

2.12.3.1 Zielsetzung

Die Schweiz und die EU hatten bereits 2008 Verhandlungen für eine engere Zusam- menarbeit unter anderem im Bereich der Lebensmittelsicherheit aufgenommen. Diese Verhandlungen konnten nie abgeschlossen werden. Im Rahmen der exploratorischen Gespräche (s. Ziff. 1.3.1) kamen die Schweiz und die EU zum Schluss, die Verhand- lungen zur Erweiterung des Landwirtschaftsabkommens im Bereich Lebensmittelsi- cherheit wieder aufzunehmen. Dabei sollten die neuen institutionellen Elemente auch im Landwirtschaftsabkommen verankert werden. Die Verhandlungsziele der Schweiz wurden im Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 festgelegt: Im Bereich Lebensmittelsicherheit strebte die Schweiz eine Auswei- tung des Geltungsbereichs des Landwirtschaftsabkommens auf die gesamte Lebens- mittelkette an. Die Ausweitung zielte darauf ab, den Verbraucherschutz zu stärken und den Marktzugang durch einen umfassenden Abbau nichttarifärer Handelshemm- nisse zu verbessern. Die Ziele sahen weiter vor, dass die bestehenden Ausnahmen des Landwirtschaftsab- kommens – unter anderem das Verbot von gentechnisch verändertem Saatgut und das Tiertransitverbot – erhalten bleiben. Neue Ausnahmen zur Absicherung der Schwei- zer Standards, insbesondere im Bereich des Tierschutzes und der neuen Technologien in der Lebensmittelproduktion, sollten im Abkommen verankert werden. Gleichzeitig sollten die neuen institutionellen Elemente für den Bereich Lebensmittelsicherheit in das Abkommen integriert werden. Weiter zielte die Schweiz darauf ab, Zugang zu den relevanten Komitees und Arbeits- gruppen der EU, ihren Warnsystemen (u. a. Täuschungsschutz, Schnellwarnsystem

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für Lebens- und Futtermittel RASFF) und zur Europäischen Behörde für Lebensmit- telsicherheit (EFSA595) zu erhalten. Die Schweiz war bereit, sich am Budget der Platt- formen zu beteiligen, zu denen sie Zugang erhält, einschliesslich der EFSA und des Warn- und Kooperationsnetzes. Diese finanzielle Beteiligung sollte angemessen sein und insbesondere die Grösse der Schweizer Wirtschaft widerspiegeln. Schweizer Le- bensmittelproduzentinnen und -produzenten sollen von einer erleichterten Beteili- gung am EU-Binnenmarkt profitieren (und EU- Produzentinnen und Produzenten um- gekehrt am Schweizer Markt) und die Zusammenarbeit bei der Zulassung von neuartigen Lebensmitteln sollte gestärkt werden. Unternehmen, die ihre Produkte in der Schweiz und in der EU in Verkehr bringen, profitieren, weil sie sowohl in der Schweiz als auch in der EU jederzeit den gleichen Regelungen unterstellt sind. Damit erübrigen sich zum Beispiel Anpassungen der Verpackungen oder an der Rezeptur.

2.12.3.2 Verhandlungsverlauf

Die Verhandlungen mit der EU wurden am 21. März 2024 aufgenommen. Insgesamt fanden elf formelle Verhandlungsrunden sowie zahlreiche Treffen auf technischer Ebene statt. Über das grundsätzliche Ziel der Errichtung eines gemeinsamen Lebens- mittelsicherheitsraums und das aufgrund des erweiterten Geltungsbereichs des Ab- kommens darin zu integrierende EU-Recht erreichten die Parteien rasch Einigkeit. Mehr Zeit nahmen Fragen zur Struktur des künftigen Abkommens sowie zur Ausge- staltung der neuen institutionellen Elemente in Anspruch. Im Ergebnis einigten sich die Parteien auf ein Protokoll zur Lebensmittelsicherheit zum bestehenden Landwirtschaftsabkommen. Es beinhaltet die Grundsätze zur Er- richtung eines gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums, die neuen institutionellen Bestimmungen sowie, in einem Anhang I, die Auflistung der im gemeinsamen Le- bensmittelsicherheitsraum anwendbaren EU-Rechtsakte. Das bestehende Landwirtschaftsabkommen enthält heute mit den Anhängen 4 (Pflan- zengesundheit), 5 (Futtermittel), 6 (Saatgut) und 11 (Veterinäranhang) Bereiche, die künftig im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit geregelt werden. Bislang kommt bei diesen Anhängen bei der Rechtsübernahme die sogenannte Äquivalenzmethode (s. Ziff. 2.1.5.2.2) zur Anwendung. Das heisst, dass die Schweiz zum in diesen Anhängen aufgeführten EU-Recht äquivalentes Schweizer Recht erlässt, mit welchem der-selbe Zweck und die gleiche Wirkung erreicht wird. Angesichts der Zielsetzung eines ge- meinsamen Lebensmittelsicherheitsraums, in dem jederzeit dieselben Regeln gelten sollen, wurde die dynamische Rechtsübernahme im Protokoll zur Lebensmittelsicher- heit nach der sogenannten Integrationsmethode (s. Ziff. 2.1.5.2.2) ausgestaltet. Neu werden die für den gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum einschlägigen EU- Rechtsakte mit ihrer Integration in den Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsi- cherheit direkt anwendbar, sofern sie hinreichend konkret sind. Müssen einzelne ihrer Bestimmungen für die Anwendung im Einzelfall konkretisiert werden, ist nach wie vor der Erlass von Detailregelungen im innerstaatlichen Recht nötig. Die Integration von EU-Rechtsakten in den Anhang I erfordert wie bisher einen Beschluss des Ge- mischten Ausschusses, dem die Schweiz und die EU zustimmen müssen.

595 Siehe www.efsa.europa.eu.

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Zum ausgehandelten Protokoll zur Lebensmittelsicherheit gehören nebst den bereits bestehenden Bereichen Pflanzengesundheit, Futtermittel, Saatgut und dem Veterinär- bereich betreffend den Handel mit Tieren und tierischen Erzeugnissen einschliesslich Lebensmittel tierischer Herkunft neu auch der Handel mit nichttierischen Lebensmit- teln und die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln. Die Schweiz erhält den gewünsch- ten Zugang zur EFSA und den relevanten Netzwerken der EU. Ebenso wird die Schweiz in das Zulassungssystem für Pflanzenschutzmittel der EU involviert. Dabei konnten bisherige Ausnahmen aus dem bestehenden Landwirtschaftsabkommen ab- gesichert und neue Ausnahmen von der dynamischen Rechtsübernahme insbesondere im Bereich Tierschutz und der neuen Technologien in der Lebensmittelproduktion vereinbart werden, die eine Senkung der Schweizer Standards verhindern. Das Ver- handlungsergebnis entspricht den Schweizer Verhandlungszielen gemäss dem Man- dat vom 8. März 2024.

2.12.4 Vorverfahren

Die Arbeiten basierten zu Beginn auf der Annahme, dass im Protokoll zur Lebensmit- telsicherheit weiterhin die Äquivalenzmethode (s. Ziff. 2.12.3.2) gelten würde. Bei der Äquivalenzmethode erlässt die Schweiz in ihrer Rechtsordnung Bestimmungen oder behält solche bei, um das Ergebnis zu erreichen, das durch die in das Abkommen integrierten EU-Rechtsakte erzielt werden soll, vorbehaltlich der vom Gemischten Ausschuss beschlossenen Anpassungen. Bei einer Beibehaltung der Äquivalenzme- thode hätte auch die bestehende Rechtspraxis fortgeführt werden können. Grössere Gesetzesanpassungen waren nicht angedacht, weshalb im Bereich Lebensmittelsi- cherheit auf eine Regulierungsfolgeabschätzung (RFA) verzichtet wurde. In den Verhandlungen verständigten sich die Parteien in der Folge darauf, die dyna- mische Rechtsübernahme im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit nach der Integrati- onsmethode auszugestalten (s. Ziff. 2.12.3.2). Die EU-Rechtsakte werden mit ihrer Integration in den Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit durch einen Beschluss des Gemischten Ausschusses für Lebensmittelsicherheit Teil der schwei- zerischen Rechtsordnung und können direkt von den rechtsanwendenden Behörden angewendet werden, sofern die Bestimmungen hinreichend konkret sind. Damit wird sichergestellt, dass im gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum grundsätzlich die gleichen Regeln gelten. Angesichts der künftigen direkten Anwendung der ins Proto- koll zur Lebensmittelsicherheit aufgenommenen EU-Rechtsakte erweist sich eine Re- vision der folgenden Gesetze als sinnvoll, um Struktur und Gliederung optimal aufei- nander abzustimmen, und um zu vermeiden, dass derselbe Inhalt doppelt geregelt wird:

– Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005596 (TSchG), Teilrevision

– Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände vom 20. Juni

2014597 (Lebensmittelgesetz, LMG), Totalrevision

596 SR 455 597 SR 817.0

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– Bundesgesetz über die Landwirtschaft vom 29. April 1998598 (Land- wirtschaftsgesetz, LwG), Teilrevision

– Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966599 (TSG), Teilrevision

– Bundesgesetz über den Wald vom 4. Oktober 1991600 (Waldgesetz, WaG), Teilrevision

Für das LMG liegt eine vertiefte RFA vom 18. Oktober 2023 vor. Vertiefte RFAs zum TSchG, LwG, TSG und WaG wurden, wie oben begründet, nicht durchgeführt. Fol- gestudien wurden keine in Auftrag gegeben.

2.12.5 Grundzüge des Protokolls

Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit sieht vor, die Lebensmittelsicherheit in der EU und der Schweiz über die gesamte Lebensmittelkette zu stärken und den Geltungs- bereich des Landwirtschaftsabkommens auszuweiten, indem ein gemeinsamer Le- bensmittelsicherheitsraum geschaffen wird. Der gemeinsame Lebensmittelsicherheitsraum umfasst einerseits die im Landwirt- schaftsabkommen bereits bestehenden Bereiche Pflanzengesundheit, Futtermittel und Saatgut, sowie den Veterinärbereich betreffend den Handel mit Tieren und tierischen Erzeugnissen einschliesslich Lebensmittel tierischer Herkunft. Andererseits wird da- rin neu auch der Handel mit nichttierischen Lebensmitteln und die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln geregelt. Die Schweiz wird den gewünschten Zugang zur EFSA und den relevanten Netzwerken der EU erhalten. Ebenso wird die Schweiz in das Zulassungssystem für Pflanzenschutzmittel der EU eingebunden werden. Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit gliedert sich in 5 Teile. Es umfasst zwei An- hänge sowie zwei Anlagen. Teil I definiert Ziel und Zweck des Protokolls. Teil II enthält wichtige Bestimmungen für das Funktionieren des gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums. Für die Schweiz von besonderer Bedeutung sind in diesem Teil die Ausnahmen von der Ver- pflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme der EU-Gesetzgebung im Geltungsbe- reich des Protokolls, darunter die Ausnahme betreffend gentechnisch veränderte Or- ganismen. In Teil III werden die neuen institutionellen Elemente festgelegt, die für alle Binnenmarktabkommen des Pakets Schweiz-EU weitgehend gleich lauten, insbe- sondere der Prozess zur Integration des einschlägigen EU-Rechts ins Protokoll, das Mitspracherecht (decision shaping), die einheitliche Auslegung der Abkommen, de- ren Anwendung und Überwachung sowie die Streitbeilegung. Teil IV regelt weitere Bestimmungen und Teil V legt die Schlussbestimmungen fest. Sie sehen insbesondere eine Übergangsfrist von maximal 2 Jahren für die Anwendung der Bestimmungen des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit vor.

598 SR 910.1 599 SR 916.40 600 SR 921.0

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In Anhang I des Protokolls sind sämtliche EU-Erlasse aufgeführt, welche für den ge- meinsamen Lebensmittelsicherheitsraum gelten und künftig auch in der Schweiz An- wendung finden werden. Anhang II legt die Modalitäten der finanziellen Beteiligung der Schweiz an den Agenturen (EFSA) und Informationssystemen im Bereich der Le- bensmittelsicherheit fest. Auch die Modalitäten der finanziellen Beteiligung lauten für alle Binnenmarktabkommen des Pakets Schweiz-EU weitgehend gleich. Anlage 1 legt die Regelungen für das Schiedsverfahren fest, Anlage 2 regelt Vorrechte und Immunitäten in der Zusammenarbeit mit der EFSA. Auch diese Bestimmungen lauten für alle betroffenen Binnenmarktabkommen des Pakets Schweiz-EU gleich.

2.12.6 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Protokolls

Präambel Die Präambel beschreibt die Absicht der Parteien, die Lebens- und Futtermittelsicher- heit in der EU und der Schweiz zu stärken, indem ein gemeinsamer Lebensmittelsi- cherheitsraum geschaffen wird. Ziel ist es, Tierseuchen und Pflanzenkrankheiten zu verhindern, sowie antimikrobielle Resistenzen zu bekämpfen. Zudem wird die Bereit- schaft betont, den Tierschutz weiter zu verbessern und das Wohlergehen der Tiere zu fördern. Faire Handelspraktiken in der Lebensmittelkette sollen gewährleistet und be- trügerische Praktiken bekämpft werden. Die Koordinierung der Standpunkte und die gegenseitige Unterstützung in internationalen Organisationen werden als wichtig er- achtet. Es wird in Erinnerung gerufen, dass die EU und die Schweiz durch zahlreiche bilaterale Abkommen miteinander verbunden sind. Für die weiteren Absätze der Präambel kann auf die entsprechenden Ausführungen des Kapitels 2.1 verwiesen werden (s. Ziff. 2.1.5.1.1).

Teil I: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Zweck

Artikel 1 definiert den Zweck des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit. Der Gel- tungsbereich des Landwirtschaftsabkommens soll mittels Errichtung eines gemeinsa- men Lebensmittelsicherheitsraums zwischen der Schweiz und der EU auf die gesamte Lebensmittelkette ausgedehnt werden. Damit soll Unternehmen wie Privatpersonen gleichermassen im Rahmen der Binnenmarktbeteiligung der Schweiz grössere Rechtssicherheit, Gleichbehandlung und gleiche Voraussetzungen garantiert werden (s. Ziff. 2.1.5.1.2).

Art. 2 Geltungsbereich

In Artikel 2 wird der Geltungsbereich des gemeinsamen Lebensmittelsicherheits- raums festgelegt. Dieser umfasst die gesamte Lebensmittelkette von der Produktion von Lebensmitteln bis zu deren Abgabe an die Konsumentinnen und Konsumenten. Abgedeckt werden:

– alle Stufen der Produktion, Bearbeitung und Verteilung von Lebensmitteln, Futtermitteln und tierischen Nebenprodukten

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– Tiergesundheit und Tierwohl – Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel

– Pflanzenvermehrungsmaterial

– Antimikrobielle Resistenzen

– Tierzucht

– Kontaminanten und Rückstände

– Materialien und Gegenstände, die mit Lebensmitteln in Berührung kommen

– Kennzeichnung Ebenfalls zum Geltungsbereich gehören die amtlichen Kontrollen in diesen Berei- chen.

Art. 3 Bilaterale Abkommen in den Bereichen betreffend den Binnenmarkt, an denen die Schweiz teilnimmt Artikel 3 präzisiert, dass bestehende und künftige bilaterale Abkommen zwischen der der Schweiz und der EU betreffend den Binnenmarkt, an welchem die Schweiz teil- nimmt, als «kohärentes Ganzes» betrachtet werden, welches ein Gleichgewicht der Rechten und Pflichten zwischen den Vertragsparteien gewährleistet (s. Ziff. 2.1.6.1.4). Auch das vorliegende Protokoll stellt ein solches bilaterales Abkom- men dar.

Art. 4 Begriffsbestimmungen Artikel 4 enthält die Definition des sogenannten «Tertiärrechts». Bei diesem Aus- druck handelt es sich nicht um einen formalen Begriff des EU-Rechts. «Tertiärrecht» wird jedoch allgemein zur Benennung sogenannter nichtlegislativer Rechtsakte ver- wendet, welche gestützt auf vom ordentlichen Gesetzgeber der EU erteilte Kompe- tenzdelegationen in der Regel von der Europäischen Kommission erlassen werden. Es handelt sich dabei in erster Linie um als delegierte Rechtsakte (s. Art. 290 AEUV601) oder Durchführungsrechtsakte (s. Art. 291 AEUV) bezeichnete Rechtsakte. Dele- gierte Rechtsakte werden zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentli- cher Vorschriften eines Gesetzgebungsakts erlassen (Art. 290 AEUV). Mit Durchfüh- rungsrechtsakten erlässt die Europäische Kommission einheitliche Bedingungen für die Durchführung von verbindlichen Gesetzgebungsakten, wenn dies erforderlich ist (Art. 291 Abs. 2 AEUV). Ebenfalls von der Definition erfasst werden alle weiteren nichtlegislativen Rechtsakte mit der Rechtswirkung von delegierten Rechtsakten oder Durchführungsrechtsakten, welche aber im EU-Recht nicht als solche bezeichnet wer- den. Dies betrifft insbesondere ältere nichtlegislative Rechtsakte, welche vor der Ein-

601 Vertrag über die Europäische Union und Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ABl. C 202 vom 7. Juni 2016, S. 1.

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führung der Bezeichnung «delegierte Rechtsakte» und «Durchführungsrechtsakte» er- lassen wurden. Die Definition des Tertiärrechts ist relevant mit Blick auf Artikel 15, welcher den Umgang mit diesen Rechtsakten speziell regelt (s. Ausführungen zu Art. 15).

Teil II: Gemeinsamer Lebensmittelsicherheitsraum

Art. 5 Errichtung und Ziele des gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums

In Artikel 5 wird der gemeinsame Lebensmittelsicherheitsraum geschaffen und des- sen Ziele festgelegt. Oberstes Ziel ist es, die Lebens- und Futtermittelsicherheit über die gesamte Lebensmittelkette hinweg zu verbessern. Ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen soll unter anderem mit der gleichzei- tigen Anwendung gleicher Normen, verstärkter Anstrengungen zur Bekämpfung an- timikrobieller Resistenzen und der Verbesserung des Tierschutzes gewährleistet wer- den.

Art. 6 Funktionieren des gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums Artikel 6 umschreibt die Funktionsweise des gemeinsamen Lebensmittelsicherheits- raums. Im Zentrum steht hier das Prinzip, dass die EU die Schweiz in Bezug auf die ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit aufgenommenen einschlägigen EU- Rechtsakte nicht als Drittland behandelt, sofern die Schweiz ihre Verpflichtungen ge- mäss dem Protokoll erfüllt. Die Behandlung der Schweiz wie ein EU-Mitgliedsstaat im Rahmen des gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums wird hier im Grundsatz festgehalten und in weiteren Bestimmungen konkretisiert (s. insb. Ausführungen zum Anhang I, Abschnitt 1).

Art. 7 Ausnahmen

Artikel 7 regelt in Absatz 1 die Ausnahmen von der Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme (s. Ziff. 2.1.6.2.1). In den in diesem Artikel aufgeführten Bereichen ist die Schweiz nicht zur Integration von EU-Rechtsakten gemäss Artikel 13 oder zur vorübergehenden Anwendung gemäss Artikel 15 verpflichtet. Das heisst, dass die Schweiz in diesen Bereichen ihre eigenen, sich vom einschlägigen EU-Recht unter- scheidenden gesetzlichen Vorschriften anwenden kann. Die erste Ausnahme (Bst. a) betrifft die absichtliche Freisetzung gentechnisch verän- derter Organismen (GVO) in die Umwelt und das Inverkehrbringen von Produkten, die gentechnisch veränderte Organismen enthalten oder aus solchen bestehen, sowie von aus gentechnisch veränderten Organismen hergestellte Lebensmittel und Futter- mittel. In diesen Bereichen kann die Schweiz weiterhin ihre eigenen gesetzlichen Vor- schriften anwenden. Dabei gelten zwei Bedingungen: Erstens muss die Schweiz das Inverkehrbringen von in der EU gemäss Verordnung Nr. 1829/2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel zugelassenen Lebens- und Futtermitteln, welche gentechnisch veränderte Organismen enthalten, ohne spezifische Kennzeich- nung erlauben, sofern diese den vorgesehenen Schwellenwert nicht überschreiten.

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Dieser Schwellenwert von 0,9 Prozent ist in Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1829/2003602 festgelegt und gilt nur, sofern die Spuren zufällig sind oder sich tech- nisch nicht vermeiden lassen (s. Anhang I, Abschnitt 2, Bst. O). Zweitens lässt die Schweiz das Inverkehrbringen und die Verwendung von in der EU zugelassenen Fut- termitteln zu, die nicht aus vermehrungsfähigen gentechnisch veränderten Organis- men bestehen. Dies ist allerdings bereits heute der Fall und stellt somit kein neues Zugeständnis von Seiten der Schweiz dar. Mit diesen beiden Bedingungen sollen Han- delshemmnisse vermieden werden, während die Ausnahme das Schweizer Kerninte- resse einer eigenständigen Regelung von GVO schützt. Weitere Ausnahmen betreffen den Tierschutz und bestimmte obligatorische Kenn- zeichnungspflichten (Bst. b). So kann die Schweiz weiterhin ihre eigenen gesetzlichen Vorschriften zum Schutz von landwirtschaftlichen Nutztieren sowie betreffend den nationalen Tiertransport erlassen. Das geltende Tiertransitverbot auf der Strasse bleibt bestehen (s. Fussnote zu Art. 15a Abs. 3 TSchG). Auch die in der Schweiz obligatori- sche Kennzeichnung von tierischen Produkten, welche durch schmerzhafte Verfahren ohne Betäubung oder Zwangsernährung hergestellt wurden, bleibt erhalten. Von der Kennzeichnungspflicht ausgenommen sind allein Produkte, in deren Herkunftsland solche Praktiken ebenfalls verboten sind oder deren Produktion als frei von solchen Praktiken zertifiziert ist. Zudem fallen die Kennzeichnungspflichten betreffend die Aufzucht von Hauskaninchen und Legehennen für die Eierproduktion sowie das ge- plante Importverbot von tierquälerisch erzeugten Pelzen und Pelzprodukten unter die Ausnahmen von der Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme. Eine bereits bestehende Ausnahme betrifft den Import von Fleisch von Rindern, die möglicherweise mit hormonellen Wachstumsförderern behandelt wurden (Bst. c). In diesem Bereich kann die Schweiz unter den im Protokoll aufgeführten Bedingungen weiterhin ihre eigenen gesetzlichen Vorschriften anwenden. Abschliessend wird in Artikel 7 Absatz 2 festgehalten, dass auf Anfrage einer Partei relevante rechtliche Entwicklungen in den als Ausnahmen aufgeführten Bereichen im Gemischten Ausschuss für Lebensmittelsicherheit besprochen werden sollen. Die Ausnahmen haben zum Ziel, im Fall eines Deltas zwischen dem einschlägigen Recht in der EU und in der Schweiz im Geltungsbereich des Abkommens diesen Bereich von der Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme auszunehmen. Gleicht sich das einschlägige Recht jedoch an und verringert sich infolgedessen dieses Delta oder fällt es gar ganz weg, kann über eine Anpassung beziehungsweise Streichung einer Ausnahme im Gemischten Ausschuss diskutiert werden. Eine Anpassung des Proto- kolls erfordert dabei immer die Zustimmung beider Parteien.

Art. 8 Unterstützung in internationalen Organisationen

In Artikel 8 wird das Bestreben der Parteien festgehalten, im Rahmen ihrer multilate- ralen Zusammenarbeit eine Koordinierung ihrer Standpunkte anzustreben und sich

602 Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel, ABl. L 268 vom 18.10.2003, S. 1.

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gegenseitig bei ihrer Arbeit in internationalen Organisationen (z. B. World Organisa- tion for Animal Health WOAH, Codex Alimentarius) in den vom gemeinsamen Le- bensmittelsicherheitsraum erfassten Bereichen zu unterstützen. Dies erfolgt im Rah- men der bestehenden Arbeitsgruppen und im Gemischten Ausschuss für Lebensmittelsicherheit. Über die konkrete Ausgestaltung dieser Zusammenarbeit ent- scheiden die Parteien eigenständig und fallweise.

Art. 9 Finanzieller Beitrag

Artikel 9 regelt in Absatz 1 die finanzielle Beteiligung der Schweiz an Aktivitäten der Agenturen und an Informationssystemen der EU, zu welchen sie durch das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit Zugang erhält. Darunter fallen gemäss Anhang II die EFSA, das Mitteilungssystem der Europäischen Union zur Überwachung der Pflan- zengesundheit (EUROPHYT), das Schnellwarnsystem für Lebens- und Futtermittel (TE), die Onlineplattform für Gesundheits- und Pflanzenschutzzertifikate (TRACES) sowie das Tierseuchen-Informationssystem ADIS. Der Gemischte Ausschuss für Le- bensmittelsicherheit erhält zudem die Kompetenz, einen Beschluss zur Änderung des Anhangs 2 betreffend die Modalitäten für die Umsetzung von Artikel 9 zu erlassen. Sollte die Schweiz eine Zahlungsfrist nicht einhalten, kann die EU gemäss Absatz 2 die Teilnahme an der EFSA sowie den Zugang zu den Informationssystemen ausset- zen. Absatz 2 legt auch das in einem solchen Fall anwendbare Verfahren fest. Die finanzielle Beteiligung entspricht dem in Ziff. 2.1.5.5.1 dargelegten Ansatz und setzt sich aus einem Betriebsbeitrag und einer Teilnahmegebühr zusammen. Der Be- triebsbeitrag basiert auf einem Beitragsschlüssel, der als Verhältnis des Bruttoinlands- produkts (BIP) der Schweiz zu Marktpreisen zum BIP der EU zu Marktpreisen defi- niert ist. Hinzu kommt eine jährliche Teilnahmegebühr von 4 % des gemäss den Absätzen 5 und 6 dieses Artikels berechneten Betriebsbeitrags. Eine Übersicht zu der jährlichen Kostenbeteiligung findet sich in Ziffer 2.12.9. Weiter enthält Artikel 9 Regelungen zum Informationsfluss betreffend die Berech- nung des Finanzbeitrags, zur massgeblichen Währung (Euro) sowie Übergangsbe- stimmungen im Falle eines Inkrafttretens des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit während einem laufenden Kalenderjahr. Der Gemischte Ausschuss für Lebensmittel- sicherheit überprüft alle drei Jahre die Teilnahme der Schweiz gemäss Artikel 1 von Anhang II dieses Protokolls und passt sie gegebenenfalls an.

Teil III: Institutionelle Bestimmungen Kapitel 1: Allgemeine Bestimmungen

Art. 10 Ziele

Artikel 10 regelt die Ziele der institutionellen Bestimmungen, die in Ziffer 2.1.6.1.2 erläutert werden.

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Art. 11 Gemischter Ausschuss für Lebensmittelsicherheit Artikel 11 schafft den Gemischten Ausschuss für Lebensmittelsicherheit und legt des- sen Zuständigkeiten und Kompetenzen fest. Der Artikel zum Gemischten Ausschuss wurde für alle Abkommen des Pakets Schweiz–EU weitgehend vereinheitlicht (s.

Ziff. 2.1.6.7).

Kapitel 2: Angleichung des Protokolls an die Rechtsakte der Union

Art. 12 Mitwirkung bei der Erarbeitung von Rechtsakten der Union (Mitspracherecht) Artikel 12 regelt die Mitwirkung der Schweiz bei der Erarbeitung neuer EU- Rechtsakte durch die Europäische Kommission (sog. "decision shaping"). Die Be- stimmung wird in Ziffer 2.1.6.2.1 erläutert.

Art. 13 Integration von Rechtsakten der Union Artikel 13 regelt die Integration von EU-Rechtsakten in das Protokoll zur Lebensmit- telsicherheit. Dieser Artikel wird in Ziffer 2.1.6.2.2 erläutert.

Art. 14 Erfüllung verfassungsrechtlicher Verpflichtungen durch die Schweiz Artikel 14 regelt die Fälle, in denen die Schweiz bei der Integration von EU- Rechtsakten in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit verfassungsrechtliche Ver- pflichtungen erfüllen muss. Das ist dann der Fall, wenn die Integration des neuen EU- Rechtsakts in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit vom Parlament oder gegebe- nenfalls vom Volk in der Schweiz genehmigt werden muss. Dieser Artikel wird in Ziffer 2.1.6.2.2 erläutert.

Art. 15 Vorübergehende Anwendung von auf der Grundlage der in Anhang I genannten Rechtsakte erlassenen Rechtsakten

Artikel 15 regelt die vorübergehende Anwendung von Tertiärrechtsakten, das heisst von Rechtsakten, die auf der Grundlage eines der in Anhang I aufgeführten Rechts- akte erlassen wurden (s. Art. 4). Damit wird der Notwendigkeit Rechnung getragen, dass im gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum jederzeit die gleichen Vorschrif- ten angewendet werden. Bei der Bekämpfung von Tierseuchen oder beim Rückruf schädlicher Lebensmittel ist ein sofortiges Handeln erforderlich. Solche Massnahmen, die eine sofortige Umsetzung erfordern, werden im EU-Recht regelmässig in Tertiär- rechtsakten erlassen. Der in Artikel 13 vorgesehene «ordentliche» Prozess zur In- tegration von EU-Rechtsakten in den Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicher- heit ist für die gleichzeitige Anwendung von Tertiärrechtsakten in der Schweiz und in der EU in der Regel nicht schnell genug und wird regelmässig eine gleichzeitige An- wendung nicht sicherstellen können. Deshalb legt Artikel 15 Absatz 1 fest, dass die Schweiz Tertiärrechtsakte im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsicher-

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heit bis zum ordentlichen Beschluss des Gemischten Ausschusses für Lebensmittelsi- cherheit zur Integration dieser Rechtsakte in Anhang I des Protokolls zur Lebensmit- telsicherheit gemäss Artikel 13 Absatz 8 vorübergehend anwendet. Damit ist eine gleichzeitige Anwendung der Tertiärrechtsakte im gesamten Lebensmittelsicherheits- raum sichergestellt. Die vorübergehende Anwendung endet mit dem Inkrafttreten des Beschlusses des Gemischten Ausschusses für Lebensmittelsicherheit zur Integration des Tertiärrechtsakts in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit nach Ar- tikel 13 Absatz 8 oder ausnahmsweise mit der vorläufigen Anwendung nach Arti- kel 14 Absatz 3. Absatz 2 regelt den Fall, wenn die Schweiz ausnahmsweise einmal einen Tertiär- rechtsakt nicht vorübergehend anwenden kann. Damit wird das in Artikel 13 etablierte Prinzip, dass die Schweiz eigenständig über die Integration jedes EU-Rechtsaktes in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit entscheidet, auch bei der vorüber- gehenden Anwendung von Tertiärrechtsakten abgesichert. Beim Tertiärrecht dürften Fälle, in denen die Schweiz einen Tertiärrechtsakt nicht vorübergehend anwenden kann, äusserst selten sein. In einem solchen Fall muss die Schweiz den Gemischten Ausschuss unverzüglich informieren und ausdrücklich die Gründe erläutern, warum die vorübergehende Anwendung des betreffenden Rechtsakts nicht möglich ist. Absatz 3 legt fest, dass die EU bei ausbleibender vorübergehender Anwendung eines Tertiärrechtsakts Massnahmen ergreifen kann, um die dadurch allenfalls gestörte In- tegrität des Lebensmittelsicherheitsraums wiederherzustellen. In einem solchen Fall muss auch die EU den Gemischten Ausschuss unverzüglich über die Massnahmen informieren und ausdrücklich die Gründe dafür angeben.

Art. 16 Veröffentlichung der auf der Grundlage der in Anhang I genannten Rechtsakte erlassenen Rechtsakten Artikel 16 regelt die Publikation von Tertiärrechtsakten, das heisst von Rechtsakten, die auf der Grundlage eines der in Anhang I aufgeführten Rechtsakte erlassen (s. Art. 4) und in das Protokoll aufgenommen oder vorübergehend angewendet werden. Eine Liste dieser Tertiärrechtsakte soll umgehend und in leicht zugänglicher Weise veröf- fentlicht werden. Die Vertragsparteien haben diesbezüglich einen grossen Gestal- tungsspielraum. Es ist vorgesehen, diese Liste auf der Internetseite des Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) zu publizieren und nachzufüh- ren. Damit werden die Prinzipien der Transparenz und der Rechtssicherheit auch mit Blick auf die vorübergehend angewendeten Tertiärrechtsakte, die noch nicht in den Anhang I des Protokolls aufgenommen sind, sichergestellt.

Kapitel 3: Auslegung und Anwendung des Protokolls

Art. 17 Grundsatz der einheitlichen Auslegung Die in Artikel 17 geregelte einheitliche Auslegung wird in Ziffer 2.1.6.3.1 erläutert.

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Art. 18 Grundsatz der wirksamen und harmonischen Anwendung Das in Artikel 18 geregelte Prinzip der effektiven und harmonischen Anwendung wird in Ziffer 2.1.6.3.2 erläutert. Betreffend Absatz 4 wird eine nötige Anpassung, um dem besonderen Charakter des gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums Rechnung zu tragen, unten bei den Ausführungen zum Anhang I, Abschnitt 1 erläutert.

Art. 19 Ausschliesslichkeitsgrundsatz Artikel 19 regelt das Ausschliesslichkeitsprinzip, das in Ziffer 2.1.6.4.1 erläutert wird.

Art. 20 Verfahren bei Auslegungs- oder Anwendungsschwierigkeiten

Artikel 20 regelt die Grundsätze des Streitbeilegungsverfahren und wird in Zif- fer 2.1.6.4.2 erläutert.

Art. 21 Ausgleichsmassnahmen Artikel 21 regelt die Ausgleichsmassnahmen und wird in Ziffer 2.1.6.4.3 erläutert. Da das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit nicht nur den Geltungsbereich des Landwirt- schaftsabkommens erweitert (vgl. Art. 1), sondern auch ein bilaterales Abkommen in einem Bereich betreffend den Binnenmarkt darstellt, an dem die Schweiz teilnimmt (vgl. Art. 3), können die auf der Grundlage von Art. 21 getroffenen Ausgleichsmass- nahmen nicht nur im Rahmen des Protokolls selbst und im Rahmen des Landwirt- schaftsabkommens, sondern auch im Rahmen jedes anderen Abkommens in den Be- reichen betreffend den Binnenmarkt, an denen die Schweiz teilnimmt, getroffen werden (Art. 21 Abs. 1).

Art. 22 Zusammenarbeit zwischen Gerichten Artikel 22 regelt die Zusammenarbeit zwischen den Gerichten und wird in Zif- fer 2.1.6.4.4 erläutert.

Teil IV: Weitere Bestimmungen

Die Artikel 23, 24, 25 und 26 regeln Bezugnahmen auf Gebiete und Staatsangehörige sowie Bestimmungen über das Inkrafttreten, die Umsetzung und Adressaten der EU- Rechtsakte und werden in Ziffer 2.1.6.5.2 erläutert.

Teil V: Schlussbestimmungen

Art. 27 Berufsgeheimnis

Unter dem Titel «Berufsgeheimnis» wird in Artikel 27 festgehalten, dass Vertreterin- nen und Vertreter, Sachverständige und sonstige Beauftragte der Vertragsparteien

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verpflichtet sind, auch nach Beendigung ihrer Tätigkeit unter die Geheimhaltungs- pflicht fallende Informationen nicht weiterzugeben.

Art. 28 Verschlusssachen und nicht als Verschlusssache eingestufte sensible Informationen

Artikel 28 regelt den Umgang der Vertragsparteien mit Verschlusssachen und ver- traulichen Informationen oder Materialien und verweist betreffend Verschlusssachen auf die geltenden Regeln gemäss dem Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über Sicherheitsverfahren für den Austausch von Verschlusssachen603. Der Gemischte Ausschuss für Lebensmittelsicherheit wird beauftragt, Handlungsanweisungen für den geschützten Austausch von vertraulichen Informationen unter den Vertragspar- teien festzulegen.

Art. 29 Umsetzung

Artikel 29 betreffend die Umsetzung enthält das grundsätzliche Bekenntnis beider Vertragsparteien, alle geeigneten Massnahmen zur Erfüllung der Verpflichtungen aus diesem Protokoll zu ergreifen und von allen Handlungen abzusehen, welche die Ver- wirklichung ihrer Ziele gefährden könnten. Dies betrifft gemäss Absatz 2 insbeson- dere die Verpflichtung der Parteien, alle erforderlichen Massnahmen zu ergreifen, um das beabsichtigte Ergebnis der in diesem Protokoll aufgeführten EU-Rechtsakte zu gewährleisten.

Art. 30 Anhänge und Anlagen

Artikel 30 legt fest, dass die beiden Anhänge sowie die beiden Anlagen einen integ- rierenden Bestandteil des Protokolls bilden.

Art. 31 Räumlicher Geltungsbereich

Artikel 31 hält fest, dass dieses Protokoll für die in Artikel 16 des Landwirtschaftsab- kommens aufgeführten Gebiete gilt.

Art. 32 Übergangsregelungen Artikel 32 bestimmt die Übergangsregelungen. Ab Inkrafttreten des Protokolls gilt eine Übergangsfrist von längstens 24 Monaten. Während dieser Übergangsfrist gelan- gen die Bestimmungen des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit noch nicht zur An- wendung. Ausgenommen von dieser Regelung sind allein die Bestimmungen zum Ge- mischten Ausschuss für Lebensmittelsicherheit (Artikel 11) sowie zu den Pflanzenschutzmitteln (Anhang I, Abschnitt 2, Überschrift C, Ziffer 14 und 15). Der Gemischte Ausschuss für Lebensmittelsicherheit wird ab Inkrafttreten des Protokolls etabliert, um seine Aufgaben wahrnehmen zu können. Ebenso wird die Schweiz ab Inkrafttreten des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit in das europäische System für

603 SR 0.514.126.81

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das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln integriert und wird ab diesem Zeit- punkt die im Anhang I Ziffer 14 und 15 aufgeführten EU-Erlasse anwenden. Die An- wendung der Regelung für Pflanzenschutzmittel bereits ab Inkrafttreten rechtfertigt sich damit, dass dieser Bereich bisher nicht vom Landwirtschaftsabkommen erfasst war und daher keiner Übergangsfrist bedarf. Während der Übergangsfrist werden die bestehenden Anhänge 4, 5, 6 und 11 des Landwirtschaftsabkommens wie bisher an- gewendet, und unterstehen in diesem Zeitraum noch nicht den Bestimmungen des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit. Dies gilt so lange, bis entweder die 24 Monate abgelaufen sind oder die Schweiz dem Gemischten Ausschuss für Lebensmittelsicher- heit mittels Notifikation mitteilt, dass sie die Übergangsfrist früher beenden möchte. In diesem Fall legt der Gemischte Ausschuss für Lebensmittelsicherheit das Endda- tum der Übergangsfrist fest und informiert den Gemischten Ausschuss für Landwirt- schaft entsprechend. Am Tag 1 nach Beendigung der Übergangsfrist sind sämtliche Bestimmungen des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit sowie die in Anhang I auf- geführten EU-Erlasse (Stand 31. Dezember 2024) anwendbar. Zudem wird der Ge- mischte Ausschuss für Lebensmittelsicherheit auf diesen Zeitpunkt einen Beschluss zur Integration der in der Zwischenzeit in der EU neu zur Anwendung gelangenden Sekundär- und Tertiärrechtsakte im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittel- sicherheit fassen.

Artikel 33 Inkrafttreten Artikel 33 enthält Bestimmungen zur Ratifikation und zum Inkrafttreten (s.

Ziff. 2.1.6.6). Als Instrument des Weiterentwicklungsteils des Pakets Schweiz–EU

kann das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit nur in Kraft treten, sofern die Instru- mente des Stabilisierungsteils in Kraft gesetzt werden.

Artikel 34 Änderungen und Kündigung Artikel 34 enthält Vorgaben zur Änderung und Kündigung des Protokolls (s. Ziff. 2.1.5.6).

Anhang I: Rechtsakte im gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum

Abschnitt 1: Allgemeine Bestimmungen

In den allgemeinen Bestimmungen in Abschnitt 1 werden drei Grundsätze festgehal- ten, welche im Rahmen des gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums die Behand- lung der Schweiz wie ein EU-Mitgliedsstaat konkretisieren. Der erste Grundsatz hält fest, dass die in den im Anhang I gelisteten Rechtsakten für die Mitgliedstaaten der EU vorgesehenen Rechte und Pflichten auch für die Schweiz gelten. Diese Bestim- mung gilt grundsätzlich auch in den anderen Binnenmarktabkommen des Pakets Schweiz-EU (s. Ziff. 2.1.5.7). Sie stellt sicher, dass die Schweiz die gleichen Rechte wie die EU-Mitgliedstaaten hat und nicht als «Drittstaat» schlechter gestellt werden kann. Der zweite Grundsatz ergänzt den ersten dahingehend, dass auch jede sonstige Bezugnahme auf die Mitgliedstaaten unabhängig von Rechten und Pflichten auch als Bezugnahme auf die Schweiz verstanden wird. Auch diese Bestimmung ist wichtig,

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damit im gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum für die Schweiz dieselben Re- geln gelten wie für die Mitgliedsstaaten. Der dritte Grundsatz sieht schliesslich vor, dass Bezugnahmen auf natürliche oder juristische Personen mit Wohnsitz oder Nie- derlassung in den Mitgliedstaaten der EU auch als Bezugnahmen auf natürliche oder juristische Personen mit Wohnsitz oder Niederlassung in der Schweiz gelten. Diese Bestimmung, die auch im Stromabkommen vorgesehen ist, hält fest, dass im Gel- tungsbereich des Protokolls für Lebensmittelsicherheit für natürliche und juristische Personen mit Wohnsitz oder Niederlassung in der Schweiz grundsätzlich dieselben Regeln zur Anwendung kommen sollen wie für natürliche und juristische Personen mit Wohnsitz oder Niederlassung in den Mitgliedsstaaten der EU. Alle drei Grunds- ätze gelten, sofern in technischen Anpassungen nicht etwas anderes vorgesehen ist und sofern die einschlägigen Rechtsbestimmungen nicht in den Anwendungsbereich einer Ausnahme nach Artikel 7 fallen. Auch müssen diese Grundsätze in voller Be- rücksichtigung der institutionellen Bestimmungen angewendet werden.

Weiter wird in Abschnitt 1 eine Abweichung zu dem in Artikel 18 Absatz 4 letzter Satz festgelegten Grundsatz vereinbart. Dieser Grundsatz sieht vor, dass bestimmte Überwachungsbefugnisse der EU-Institutionen gegenüber der Schweiz, wie etwa Un- tersuchungs- und Entscheidungsbefugnisse, ausdrücklich vorgesehen werden müssen. Um dem besonderen Charakter des gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums Rechnung zu tragen und dessen Funktionieren sicherzustellen, wird in Anhang I ein- leitend festgehalten, dass die Europäische Kommission grundsätzlich gegenüber der Schweiz über die ihr in diesen Rechtsakten übertragenen Zuständigkeiten verfügt, so- fern in den technischen Anpassungen nichts anderes vorgesehen ist. Beispiel für eine solche Untersuchungsbefugnis sind die Kontrollen und Audits der Europäischen Kommission in den Mitgliedstaaten nach Artikel 116 der Verordnung (EU) 2017/625604 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Ge- währleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschrif- ten über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel (EU-Kontrollverordnung). Es wird in Abschnitt 1 ausdrücklich festgehalten, dass wenn immer die Europäische Kommission solche Befugnisse ausübt, dies in Koope- ration mit den zuständigen Schweizer Behörden in Einklang mit der Praxis in Bezug auf die anwendbaren Rechtsakte zu erfolgen hat. Solche Kontrollen werden von der Kommission schon heute gestützt auf das Landwirtschaftsabkommen regelmässig

604 Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel, zur Änderung der Verord- nungen (EG) Nr. 999/2001, (EG) Nr. 396/2005, (EG) Nr. 1069/2009, (EG) Nr. 1107/2009, (EU) Nr. 1151/2012, (EU) Nr. 652/2014, (EU) 2016/429 und (EU) 2016/2031 des Europä- ischen Parlaments und des Rates, der Verordnungen (EG) Nr. 1/2005 und (EG) Nr. 1099/2009 des Rates sowie der Richtlinien 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG und 2008/120/EG des Rates und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 854/2004 und (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtli- nien 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG und 97/78/EG des Rates und des Beschlusses 92/438/EWG des Rates (Verordnung über amtli- che Kontrollen), ABl. L 95 vom 7.4.2017, S. 1, zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) 2024/3115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. November 2024, ABl. L 3115 vom 16.12.2024, S. 1.

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durchgeführt (vgl. Art. 16, Anhang 11 Landwirtschaftsabkommen). Damit sollen eine einheitliche Anwendung des in Anhang I integrierten EU-Rechts im gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum und das Funktionieren der nationalen Kontrollsysteme sichergestellt werden.

Abschnitt 2: Liste der Rechtsakte

Abschnitt 2 von Anhang I enthält die im gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum Schweiz–EU anwendbaren EU-Rechtsakte in folgenden Bereichen:

– Amtliche Kontrollen und Einfuhr

– Pflanzenvermehrungsmaterial

– Pflanzenschutzmittel

– Pflanzengesundheit

– Futtermittel

– Tierzucht

– Lebensmittel (allgemein; Hygiene; Zutaten, Spuren und Vermarktungsnor- men; Pestizid- und Tierarzneimittelrückstände, Kontaminanten; Kontakt- materialien; Kennzeichnung, Aufmachung und Werbung sowie nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben) – Gentechnisch veränderte Organismen (nur Schwellenwert)

– Tierwohl

– Tierische Nebenprodukte

– Sanitäre und phytosanitäre Vorschriften

– Antibiotikaresistenz

Die wichtigsten Zielsetzungen dieser EU-Rechtsakte sind die Sicherung eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit von Mensch und Tier, die Gewährleistung der Le- bensmittelsicherheit entlang der gesamten Produktionskette sowie einheitliche Rege- lungen für die Beteiligung der Schweiz am Binnenmarkt, um den freien Warenverkehr zu ermöglichen. Zudem soll ein einheitlicher Rahmen für amtliche Kontrollen ge- schaffen werden, um die wirksame Überwachung und Durchsetzung der Vorschriften in der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit, beim Pflanzenschutz und beim Tierwohl sicherzustellen.

In Abschnitt 2 von Anhang I aufgelistet werden nur die anwendbaren EU- Sekundärrechtsakte. Zudem legt Abschnitt 2 einleitend fest, wie das auf Basis der auf-

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geführten EU-Sekundärrechtsakte erlassene Tertiärrecht abgebildet wird. So wird prä- zisiert, dass die aufgeführten Sekundärrechtsakte auch sämtliche bis zum Inkrafttreten des Protokolls auf ihrer Grundlage erlassenen Tertiärrechtsakte gemäss der Definition in Artikel 4 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit umfassen. Neue, nach Inkraft- treten des Protokolls erlassene Tertiärrechtsakte werden durch einen Beschluss des Gemischten Ausschusses für Lebensmittelsicherheit gemäss Artikel 13 Absatz 4 in dieses Protokoll aufgenommen. Allerdings werden Tertiärrechtsakte nicht mit ihrem ganzen Titel im Anhang I genannt. Vielmehr wird bei jedem in Anhang I aufgeführten Sekundärrechtsakt präzisiert, bis zu welchem Datum sämtliche Tertiärrechtsakte, die auf der Grundlage dieses Sekundärrechtsaktes erlassen wurden, in das Protokoll inte- griert wurden. Diese Praxis existiert heute schon im Rahmen des MRA 605. Der Ge- mischte Ausschusses für Lebensmittelsicherheit passt diese Daten bei den Sekundär- rechtsakten regelmässig an. Bis zum Entscheid des Gemischten Ausschusses für Lebensmittelsicherheit zur Integration in den Anhang I des Protokolls zur Lebensmit- telsicherheit werden die Rechtsakte gemäss Artikel 15 vorübergehend angewendet. Das BLV publiziert alle Rechtsakte, die auf der Grundlage eines der in Anhang I auf- geführten Sekundärrechtsakte erlassen und in das Protokoll aufgenommen wurden oder vorübergehend angewendet werden, auf seiner Internetseite.

Im Verhältnis Schweiz–EU geltende Abweichungen und Präzisierungen werden in sogenannten technischen Anpassungen zu den im Anhang I aufgeführten Rechtsakten festgehalten. Zudem wird betreffend Datenschutz allgemein festgehalten, dass Ver- weise auf Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gemäss der Verordnung (EU) 2016/679606 oder der Richtlinie 2002/58/EG607 im Hinblick auf die Schweiz als Verweis auf die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften zu verstehen sind.

Anhang II: Modalitäten für die Umsetzung von Artikel 9 des Protokolls zur Errichtung eines gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums

In Anhang II sind die Agenturen und Informationssysteme aufgeführt, an welchen sich die Schweiz finanziell beteiligt, sowie die Zahlungsmodalitäten definiert.

605 Siehe Anhang 1, Kapitel 16, Abschnitt I, Ziffer 1 sowie Anhang 1, Kapitel 18, Abschnitt I, Ziffer 1 MRA, SR 0.946.526.81. 606 Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG, Abl. L 119 vom 4.5.2016. 607 Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektro- nischen Kommunikation, Abl. L 201 vom 31.7.2002 zuletzt geändert durch Richtlinie 2009/136/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elekt- ronischen Kommunikationsnetzen und -diensten, der Richtlinie 2002/58/EG über die Ver- arbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation und der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz, Abl. L 337 vom 18.12.2009.

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Anlage 1: Schiedsgericht Das Schiedsgerichtsprotokoll entspricht den Schiedsregeln, welche für alle Binnen- marktabkommen des Pakets Schweiz–EU gelten. Siehe dazu die Erläuterungen in Zif- fer 2.1.6.4.

Anlage 2: Vorrechte und Immunitäten der Europäischen Behörde für Lebensmittelsi- cherheit

Die Vorrechte und Immunitäten der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) wurden ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit aufgenommen, damit für Schweizer Bürgerinnen und Bürger, welche bei der EFSA arbeiten, die gleichen Best- immungen wie für EU-Bürgerinnen und -Bürger gelten. Die Reglungen bezüglich EFSA orientieren sich an anlogen Bestimmungen in anderen Binnenmarktabkommen des Pakets Schweiz–EU. Siehe die Erläuterungen in Ziffer 2.1.5.7.

2.12.7 Grundzüge der Umsetzungserlasse

EU-Rechtsakte im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit werden mit ihrer Integration durch einen Beschluss des Gemischten Ausschusses in den An- hang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit Teil der schweizerischen Rechtsord- nung. Ihre Bestimmungen können, sofern sie hinreichend konkret sind, direkt von den rechtsanwendenden Behörden angewendet werden. Eine Umsetzung ins nationale Recht, wie dies bisher mit der Äquivalenzmethode (s. Ziff. 2.12.3.2) praktiziert wurde, ist grundsätzlich nicht mehr nötig. Innerstaatlich zu regeln sind lediglich die nicht in den Geltungsbereich des Protokolls für Lebensmittelsicherheit fallenden Re- gelungsgegenstände sowie Bereiche, in denen das EU-Recht Umsetzungsspielraum lässt bzw. einer Konkretisierung bedarf. Entsprechend sind sämtliche betroffene Er- lasse auf Gesetzes- und Verordnungsstufe zu revidieren. Insbesondere sind sämtliche Bestimmungen aufzuheben, die künftig direkt anwendbarem EU-Recht entsprechen. Mit der direkten Anwendung der jeweiligen Bestimmungen des EU-Rechts werden diese Artikel obsolet. Parallele Regelungen desselben Gegenstandes in zwei anwend- baren Erlassen sind aus Gründen der Rechtssicherheit zu vermeiden. Aufgrund der im Lebensmittelrecht bereits weit fortgeschrittenen Harmonisierung des Schweizer Rechts mit dem EU-Recht werden in diesen Bereichen viele Artikel wegfallen. Dies erfordert eine grundlegende Anpassung von Struktur und Gliederung dieses Erlasses, die in einer Totalrevision des Lebensmittelgesetzes umgesetzt wird. Darin müssen zu- dem auch künftig jene Bereiche geregelt werden, die nicht in den Geltungsbereich des Protokolls für Lebensmittelsicherheit fallen. Da der Anpassungsbedarf im Tierseu- chengesetz, Tierschutzgesetz, Landwirtschaftsgesetz und Waldgesetz weniger um- fangreich ist, beschränken sich die legislatorischen Arbeiten in diesen Bereichen auf eine Teilrevision.

2.12.8 Umsetzung in der Tierschutzgesetzgebung

2.12.8.1 Tierschutzgesetz und Verordnungsrecht

Die Änderungen aufgrund des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit betreffen im Tierschutzgesetz die Bestimmungen zu den internationalen Tiertransporten und zum

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Töten von Tieren sowie die zugehörigen Bestimmungen auf Verordnungsebene, na- mentlich die Tierschutzverordnung vom 23. April 2008608 (TSchV), die Verordnung des EDI vom 5. September 2008609 über Ausbildungen in der Tierhaltung und im Umgang mit Tieren (Tierschutz-Ausbildungsverordnung, TSchAV) sowie die Ver- ordnung des BLV vom 8. November 2021610 über den Tierschutz beim Schlachten (VTSchS). Zudem werden die Bestimmungen zur Ausbildung im Bereich des Voll- zugs des TSchG, des TSG und des LMG harmonisiert. Für internationale Tiertransporte (Art. 15a TSchG) und das Schlachten beziehungs- weise neu Töten von Tieren (Art. 21 TSchG) sind künftig die Verordnung (EG) Nr. 1/2005 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen 611 beziehungsweise die Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 über den Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung612 direkt anwendbar. Dem wird mit der Anpas- sung der Artikel 15, 15a und 21 TSchG Rechnung getragen, indem auf diese Verord- nungen verwiesen wird. Zudem findet die Verordnung (EU) 2017/625 Anwendung, die auch Tierschutz-Kontrollen für die Bereiche Transport und Tötung regelt. Die Verordnung (EG) Nr. 1/2005 regelt den Schutz von Tieren beim Transport inner- halb der EU und die spezifischen Kontrollen bei der Ankunft oder beim Verlassen des Zollgebiets.613 Sie statuiert eine Zulassungspflicht für Transportunternehmen und ent- hält Vorgaben zur Zulassung.614 Entsprechend werden die diesbezüglichen Bestim- mungen in Art. 15a TSchG so wie in der TSchV obsolet. Ebenfalls enthält die Ver- ordnung detaillierte Vorgaben zur Transportfähigkeit von Tieren615, zum Umgang mit diesen616 und zu den Transportmitteln617. Für rein nationale Tiertransporte findet die Verordnung (EG) Nr. 1/2005 auch künftig keine Anwendung (vgl. Art. 15 VE- TSchG). Im Bereich der Tiertransporte hat die Schweiz in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b Zif- fer ii des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit die bereits bestehende Ausnahme be- treffend Tiertransitverbot auf der Strasse auch für die Zukunft abgesichert. Das be- deutet, dass die Schweiz im Bereich der nationalen Tiertransporte weiterhin ihre eigenen, sich vom einschlägigen EU-Recht unterscheidenden gesetzlichen Vorschrif-

608 SR 455.1 609 SR 455.109.1 610 SR 455.110.2 611 Verordnung (EG) Nr. 1/2005 vom 22. Dezember 2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97, Abl. L 3 vom 5.1.2005, S. 1, geändert durch die Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parla- ments und des Rates vom 15. März 2017, Abl. L 95 vom 7.4.2017, S. 1. 612 Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 vom 24. September 2009 über den Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung, Abl. L 303 vom 18.11.2009, S. 1, geändert durch die Verord- nung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017, Abl. L 95 vom 7.4.2017, S. 1.

613 Siehe Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005.

614 Siehe Artikel 6 Absatz 1 und Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005.

615 Anhang I Kapitel I der Verordnung (EG) Nr. 1/2005.

616 Anhang I Kapitel III der Verordnung (EG) Nr. 1/2005.

617 Anhang I Kapitel II der Verordnung (EG) Nr. 1/2005.

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ten anwenden kann (Art. 15 VE-TSchG). Im Bereich der internationalen Tiertrans- porte wendet die Schweiz weiterhin Art. 15a Absatz 3 TSchG an, welcher in Artikel 15a Absatz 2 VE-TSchG übernommen wird. Tiertransporte, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 fallen, kann der Bundesrat künftig weiterhin selbst regeln (Art. 15a Absatz 3 VE- TSchG). Namentlich betreffend Transporte von Tieren, die nicht in Verbindung mit einer wirtschaftlichen Tätigkeit durchgeführt werden618, haben die entsprechenden Bestimmungen in der TSchV weiterhin Gültigkeit. Im Bereich der Ausbildung des Transportpersonals werden gewisse Anpassungen in der TSchAV nötig, da das EU- Recht auch Vorgaben zur Schulung des Personals von Transportunternehmen macht. Die Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 regelt den Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung. Der Anwendungsbereich umfasst das Töten von Tieren, die zur Herstellung von Lebensmitteln, Wolle, Häuten, Pelzen oder anderen Erzeugnissen gezüchtet oder gehalten werden, sowie die Tötung von Tieren zum Zwecke der Bestandsräumung und damit zusammenhängenden Tätigkeiten. Demgegenüber hat der heutige Artikel

21 TSchG lediglich die Schlachtung von Tieren zum Gegenstand, womit die Tötung

zur Lebensmittelgewinnung gemeint ist (s. die entsprechende Definition in der TSchV619). Folglich wird durch die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 und deren Aufnahme in Artikel 21 Absatz 1 VE-TSchG der Geltungsbereich von Ar- tikel 21 TSchG im Vergleich zu heute ausgeweitet. Die Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 sieht weiter eine Betäubungspflicht für die Tö- tung von Tieren vor620 und regelt auch die für die jeweilige Tierart zulässigen Betäu- bungsverfahren621. Aufgrund dieser Vorschriften werden einige Bestimmungen in der TSchV und insbesondere der VTSchS obsolet und können folglich gestrichen werden, andere müssen angepasst werden. Die Kompetenz zur Regelung von Tötungen, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 fallen, ver- bleibt bei der Schweiz beziehungsweise konkret beim Bundesrat 622. Zudem erlaubt die Verordnung die Beibehaltung und in gewissen Bereichen den Erlass neuer stren- gerer nationaler Vorschriften, wenn durch diese ein umfassenderer Schutz der Tiere zum Zeitpunkt der Tötung sichergestellt wird.623

2.12.8.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Verabschiedung einer Botschaft zu einem Lebensmittelsicherheitsabkommen mit der EU in der zweiten Hälfte der Legislaturperiode ist in der vom Bundesrat verab- schiedeten Botschaft vom 24. Januar 2024 zur Legislaturplanung 2023–2027624 ange- kündigt. Der Abschluss des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit bildet somit Be- standteil der Strategie des Bundesrates für die Jahre 2023–2027 und hat unter anderem die Änderung des TSchG zur Folge. Der Bundesrat wird seine finanzpolitischen Ent- scheidungen im Rahmen der Erstellung des jährlichen Voranschlags treffen.

618 Siehe Artikel 1 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005.

619 Art. 2 Abs. 3 Bst. n.

620 Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009.

621 Siehe Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009.

622 Art. 21 Abs. 2 E-TSchG.

623 Siehe Artikel 26.

624 BBl 2024 525

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2.12.8.3 Umsetzungsfragen

Für den Vollzug des TSchG sind bis auf wenige Ausnahmen die Kantone zuständig (s. Art. 32 Abs. 2 und 5). Die direkte Anwendung des ins Protokoll zur Lebensmittel- sicherheit integrierten EU-Rechts wird unter anderem zu einer Umstellung bei der Verfügungspraxis der kantonalen Vollzugsorgane führen, da in den Bereichen des in- ternationalen Transports und dem Töten von Tieren gemäss Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 künftig direkt gestützt auf EU-Recht verfügt wird. Ebenso sind ge- wisse Anpassungen der Vollzugspraxis der kantonalen Vollzugsorgane zu erwarten. Diese müssen gegebenenfalls zusätzliche Kontrollen vornehmen oder die bestehenden Kontrollen anpassen sowie Aktionspläne erstellen (s. Ziff. 2.12.9.7). Damit die Voll- zugsorgane ausreichend Zeit haben, ihre Praxis anzupassen, wurde in Artikel 31 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit eine Übergangsfrist von maximal zwei Jahren nach Inkrafttreten vereinbart (s. Ziff. 2.12.7).

2.12.8.4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses Ingress

Zu den bereits im geltenden TSchG aufgeführten Artikeln wird neu ebenfalls das Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit erwähnt, da das Gesetz u.a. der Umsetzung dieses Abkommens dient.

Art. 15

Während Artikel 15 heute allgemeine Grundsätze für Tiertransporte regelt, soll er künftig nur auf nationale Tiertransporte anwendbar sein, da sich internationale Tier- transporte künftig nach der Verordnung (EG) Nr. 1/2005, welche Bestandteil des An- hangs I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit ist und in der Schweiz grundsätzlich direkt angewendet wird, richten. Entsprechend wird die Sachüberschrift geändert und es werden in den beiden Absätzen explizit die nationalen Tiertransporte erwähnt.

Art. 15a

Aufgrund des bestehenden Anhang 11 des Landwirtschaftsabkommens entspricht das Schweizer Recht zu internationalen Tiertransporten grösstenteils bereits den Anfor- derungen der Verordnung (EG) Nr. 1/2005. Für internationale Tiertransporte wird, gestützt auf das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit, die Verordnung (EG) Nr. 1/2005, welche Bestandteil des Anhangs I des Protokolls zur Lebensmittelsicher- heit ist, künftig grundsätzlich direkt angewendet.

Diese gilt für den Transport lebender Wirbeltiere, einschliesslich der spezifischen Kontrollen, denen Tiersendungen bei der Ankunft im Zollgebiet der EU, und nun auch

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der Schweiz, oder bei dessen Verlassen unterzogen werden.625 Die Kontrollen und Massnahmen richten sich nach der Verordnung (EU) 2017/625.626 Wie bisher dürfen Rinder, Schafe, Ziegen, Schweine, Schlachtpferde und Schlachtge- flügel nur im Bahn- oder Luftverkehr durch die Schweiz durchgeführt werden (Abs. 2). Diese Ausnahme aus dem bestehenden Anhang 11 des Landwirtschaftsabkom- mens wird mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit für die Schweiz weiterge- führt.627 Gemäss Absatz 3 der Bestimmung regelt der Bundesrat internationale Tiertransporte, die nicht unter die Verordnung (EG) Nr. 1/2005 fallen, wie namentlich Tiertransporte, die nicht in Verbindung mit einer wirtschaftlichen Tätigkeit durchgeführt werden628. Er kann internationale Normen für anwendbar erklären.

Art. 21

Artikel 21 regelt neu nicht nur das Schlachten (gemäss Art. 2 Abs. 3 Bst. n TSchV das Töten von Tieren zum Zwecke der Lebensmittelgewinnung), sondern, entspre- chend der Definition in der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009, das Töten von Tieren, die zur Herstellung von Lebensmitteln oder anderen Erzeugnissen gezüchtet oder ge- halten werden sowie zum Zwecke der Bestandsräumung und damit zusammenhän- genden Tätigkeiten. Folglich ist neu auch im Gliederungstitel vor Artikel 21 vom Tö- ten von Tieren und nicht mehr vom Schlachten die Rede. Auch hier findet für die amtlichen Kontrollen die Verordnung (EU) 2017/625 Anwendung.629 Absatz 2 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, die Vorschriften zur Umsetzung von Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 zu erlassen. Artikel 20 der Verord- nung verlangt von den Mitgliedstaaten genügend unabhängige Wissenschaftler zur Verfügung zu stellen, um die zuständigen Behörden auf Verlangen zu unterstützen. Auch die Schweiz kann diese Bestimmung im Schweizer Recht präzisieren. Soweit es die Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 erlaubt, kann der Bundesrat auch abweichende Vorschriften für das Töten von Tieren vorsehen. Dies ist im Rahmen von Artikel 26 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 möglich. Weiter erhält der Bun- desrat mit Absatz 3 der Bestimmung explizit die Kompetenz, das Töten von Tieren, die nicht unter die genannte Verordnung fallen, sowie von Tieren, die zu anderen Zwecken als zur Herstellung von Lebensmitteln oder anderen Erzeugnissen gezüchtet oder gehalten werden, zu regeln.

625 Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005.

626 Siehe Protokoll zur Lebensmittelsicherheit, Anhang I, Abschnitt 2; s. zu den Kontrollen Artikel 21 der Verordnung (EU) 2017/625. 627 Artikel 7 Absatz 1 Bst. b Ziff. ii des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit.

628 Siehe Artikel 1 Absatz 5 der Verordnung (EG) 1/2005.

629 Siehe Protokoll zur Lebensmittelsicherheit, Anhang I, sowie Artikel 18 Absatz 1 EU- Kontrollverordnung.

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Art. 28 Da in Artikel 21 neu nicht mehr von schlachten, sondern von töten die Rede ist, muss die entsprechende Strafbestimmung, Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe f TSchG, ange- passt werden.

Art. 32 Abs. 4

Aufgrund der neuen Bestimmungen zu den Anforderungen sowie der Aus- und Wei- terbildung der Mitarbeitenden der Fachstellen kann Artikel 32 Absatz 4 aufgehoben werden.

Art. 33a-33d und 35a

Heute regelt die Verordnung vom 16. November 2011630 über die Aus-, Weiter- und Fortbildung der Personen im öffentlichen Veterinärwesen die Anforderungen an die Personen, die im Vollzug tätig sind. Es ist vorgesehen, gesamtheitliche Regelungen für die Vollzugsorgane der Veterinär- und der Lebensmittelgesetzgebung zu erlassen. Auch wird die erforderliche Rechtsgrundlage für die damit zusammenhängende Da- tenbearbeitung geschaffen, wobei der Bundesrat die nötigen Einzelheiten regelt. Es werden daher die entsprechenden Bestimmungen im TSG, im TSchG und im LMG vereinheitlicht. Der aktuelle Artikel 32 Absatz 4 sowie Artikel 35a TSchG erübrigen sich und können aufgehoben werden.

2.12.8.5 Auswirkungen dieses Umsetzungserlasses

2.12.8.5.1 Auswirkungen auf den Bund Aufgrund des bestehenden Anhangs 11 des Landwirtschaftsabkommens werden die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 betreffend den Schutz von Tieren bei internationalen Transporten und damit zusammenhängenden Vorgängen mit den aktuellen Vorschriften im TSchG und in der TSchV zu internationalen Tiertransporten bereits erfüllt. Für den Bund sind hier keine Auswirkungen zu erwarten. Durch die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 betreffend den Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung kann sich für den Bund ein gewisser Mehrauf- wand ergeben. Dies betrifft einerseits die Anforderung der Sicherstellung genügend unabhängiger Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler, um die zuständigen Behör- den631 auf Verlangen zu unterstützen,632 und andererseits eine allfällige Prüfung oder Ausarbeitung von Leitfäden. Der aufgrund der Änderung des TSchG anfallende Mehraufwand wird voraussichtlich mit den bestehenden Ressourcen kompensiert werden können.

630 SR 916.402 631 Für den Vollzug sind grundsätzlich die Kantone zuständig, s. Art. 32 Abs. 2 TSchG.

632 Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009.

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2.12.8.5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die Kantone sind grundsätzlich im Bereich des TSchG für den Vollzug zuständig. 633 Aufgrund des bestehenden Landwirtschaftsabkommens werden die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 mit den aktuellen Vorschriften im TSchG und in der TSchV zu internationalen Tiertransporten zu einem grossen Teil bereits erfüllt. Schon heute erteilen die Kantone Bewilligungen für gewerbsmässige, internationale Tier- transporte. Die TSchV legt die Anforderungen fest.634 Künftig werden diese durch die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 abgelöst und sind bei der Bewilli- gungserteilung zu berücksichtigen. Bewilligungen beziehungsweise ganz grundsätz- lich Verfügungen in dem Bereich werden direkt gestützt auf das in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU-Recht erlassen werden. Die Notwendigkeit von Anpassungen kann sich für die Kantone bei den Kontrollen ergeben. Die Verordnung (EU) 2017/625 findet Anwendung; sie regelt Durchführung und Zweck der amtlichen Kontrollen (vgl. z.B. Art. 21 dieser Verordnung). Da die amtlichen Kontrollen grund- sätzlich bereits heute entsprechend durchgeführt werden, ergeben sich keine nennens- werten Änderungen. Was die Umsetzung der EU-Vorschriften zum Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung anbelangt, so werden auch diese heute in gleicher oder ähnlicher Weise ge- stützt auf das TSchG, die TSchV, die TSchAV und die VTSchS umgesetzt. 635 Gleich- wohl ergeben sich gewisse Neuerungen und zusätzliche Aufgaben für die Kantone. So ist vor dem Beginn einer Bestandsräumung durch die zuständige Behörde ein Ak- tionsplan zu erstellen, mit dem sichergestellt wird, dass die Bestimmungen der Ver- ordnung (EG) Nr. 1099/2009 eingehalten werden.636 Über die durchgeführten Be- standsräumungen ist zudem jährlich ein Bericht zu erstellen.637 Die Änderung des TSchG führt bei den Kantonen zu keinen nennenswerten personel- len Auswirkungen. 2.12.8.5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft Gestützt auf das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit wird künftig im Bereich der in- ternationalen Tiertransporte die Verordnung (EG) Nr. 1/2005 grundsätzlich direkt an- wendbar sein. Die Verordnung gilt grundsätzlich für den Transport von Tieren, der in Verbindung mit einer wirtschaftlichen Tätigkeit durchgeführt wird. Entsprechend kann die künftige, grundsätzlich direkte Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 aufgrund heute noch bestehender Abweichungen in der Auslegung des Begriffs der «wirtschaftlichen Tätigkeit» der EU versus die Auslegung des Begriffs «gewerbsmäs- sig» im geltenden Artikel 15a Absatz 1 TSchG dazu führen, dass mehr Transporte einer Bewilligungspflicht unterstehen werden und dass die zuständigen Personen über

633 Art. 32 Abs. 2 TSchG.

634 Siehe u.a. Art. 170 TSchV.

635 Gemäss bestehendem Landwirtschaftsabkommen entsprechen die Bestimmungen des

Schweizer Rechts in diesem Bereich grundsätzlich bereits heute den Bestimmungen des einschlägigen EU-Rechts.

636 Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009.

637 Artikel 18 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009.

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die entsprechenden Ausbildungen beziehungsweise Befähigungsnachweise verfügen müssen. Die Pflichten der Personen/Unternehmen, die Tiertransporte durchführen, er- geben sich sodann ebenfalls direkt aus dem in das Protokoll zur Lebensmittelsicher- heit integrierten EU-Recht. Dasselbe gilt für die Tierhaltenden am Versand-, Umlade- 638 oder Bestimmungsort. Da die Bestimmungen zu den internationalen Tiertranspor- ten im TSchG, in der TSchV und in der TSchAV gestützt auf Anhang 11 des Land- wirtschaftsabkommens jedoch grossmehrheitlich bereits heute den Vorgaben des EU- Rechts entsprechen, ist für Transportunternehmen durch die Änderung des TSchG nicht mit grösseren Auswirkungen zu rechnen. Auch betreffend den Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung entsprechen die Bestimmungen im TSchG sowie in der TSchV, der TSchAV und der VTSchS bereits weitgehend der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009. Im Zusammenhang mit der Tötung von Tieren können sich jedoch für gewisse Unternehmen neue Aufgaben ergeben. Der bereits heute von Schlachtbetrieben verlangte Erlass von (Standard-)Arbeitsanwei- sungen639 wird künftig auch von anderen Betrieben, die von der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 erfasst sind, verlangt werden. In der Schweiz existieren jedoch aktuell keine oder lediglich einige wenige solcher Betriebe. Für die Ausarbeitung von Leitfä- den für bewährte Verfahrensweisen, um die Durchführung der Verordnung zu erleich- tern, nimmt das EU-Recht die Unternehmerorganisationen in die Pflicht.640 Sofern nicht bereits ein entsprechender Leitfaden vorliegt, ergibt sich für die Unternehmen beziehungsweise deren Organisationen ein zusätzlicher Aufwand. Dieser wird dadurch relativiert, dass die zuständige Behörde eigene Leitfäden ausarbeiten und ver- öffentlichen kann, wenn die Unternehmerorganisationen keine Leitfäden vorlegen.641 Zudem werden die Herstellerinnen und Verkäufer von Geräten zur Ruhigstellung und Betäubung verpflichtet, Gebrauchsanweisungen für die Geräte mitzugeben bezie- hungsweise über das Internet öffentlich zugänglich zu machen, wobei auch deren In- halt vorgeschrieben wird.642 2.12.8.5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft Die Umsetzung im Bereich der Tierschutzgesetzgebung hat keine Auswirkungen auf die Gesellschaft. 2.12.8.5.5 Auswirkungen auf die Umwelt Die Umsetzung im Bereich der Tierschutzgesetzgebung hat keine Auswirkungen auf die Umwelt. 2.12.8.5.6 Andere Auswirkungen Es sind keine anderen Auswirkungen zu erwarten.

638 Siehe Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005.

639 Art. 179e Abs. 1 TSchV.

640 Artikel 13 Absatz 2 der Verordnung (EG) 1099/2009.

641 Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung (EG) 1099/2009.

642 Artikel 8 der Verordnung (EG) 1099/2009.

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2.12.8.6 Rechtliche Aspekte des Umsetzungserlasses

2.12.8.6.1 Verfassungsmässigkeit Nach Artikel 80 Absatz 1 BV erlässt der Bund Vorschriften über den Schutz der Tiere. Der Bund hat in diesem Bereich eine umfassende Gesetzgebungskompetenz. 2.12.8.6.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz Aufgrund des bestehenden Landwirtschaftsabkommens mit der EU ist das Schweizer Recht bereits heute grundsätzlich mit der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 harmoni- siert. Die Schweiz ist verpflichtet, die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 auf den Handel zwischen der Schweiz und der Europäischen Union und auf die Ein- fuhr aus Drittländern anzuwenden. Entsprechend ergeben sich aufgrund der vorge- schlagenen Änderungen keine Widersprüche zu Abkommen mit Vertragspartnern ausserhalb der EU. Es wird zudem auf die Erläuterungen in Ziffer 2.12.13.3 verwie- sen. 2.12.8.6.3 Erlassform Vorliegend wird ein bestehendes Bundesgesetz teilrevidiert. Die Erlassform ist beizu- behalten. Zur Frage der Bündelung der Umsetzungsgesetzgebung, siehe Ziff. 4.3. 2.12.8.6.4 Vorläufige Anwendung Es ist keine vorläufige Anwendung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit vorge- sehen. Dies gilt ebenfalls mit Bezug auf den VE-TSchG. 2.12.8.6.5 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV sieht zum Zweck der Ausgabenbegrenzung vor, dass Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkeh- rende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, in jedem der beiden Räte der Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder bedürfen. Mit der Umset- zung im Bereich der Tierschutzgesetzgebung werden weder neue Subventionsbestim- mungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) geschaffen, noch neue Verpflichtungskredite / Zahlungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) beschlossen.

Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Die Umsetzung im Bereich der Tierschutzgesetzgebung tangiert die Aufgabenteilung oder die Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone nicht.

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Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes Mit der Umsetzung im Bereich der Tierschutzgesetzgebung werden keine neuen Sub- ventionsbestimmungen geschaffen.

Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die geänderten Bestimmungen legen die Grundsätze fest, die gemäss Artikel 164 Ab- satz 1 BV einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen. Nach Artikel 164 Absatz 2 BV können Rechtsetzungsbefugnisse durch Bundesgesetz übertragen wer- den, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen wird. Für interna- tionale Tiertransporte, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 fallen, wird die Rechtsetzungskompetenz an den Bundesrat delegiert.

Die Kompetenz zur Sicherstellung der wissenschaftlichen Unterstützung gemäss Ar- tikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 wird durch Artikel 21 Absatz 2 E- TSchG an den Bundesrat delegiert. Damit kann der Bundesrat regeln, wie diese Si- cherstellung der wissenschaftlichen Unterstützung umzusetzen ist. Im Bereich der Anforderungen an die Mitarbeitenden der Fachstellen, deren Bildung und der diesbezüglichen Prüfungskommission wird der Bundesrat dazu ermächtigt, die entsprechenden Ausführungsbestimmungen zu erlassen. 2.12.8.6.6 Datenschutz Die Umsetzung im Bereich der Tierschutzgesetzgebung tangiert den Datenschutz nicht.

2.12.9 Umsetzung in der Lebensmittelgesetzgebung

2.12.9.1 Lebensmittelgesetz

Der Bundesrat hat die Angleichung der schweizerischen technischen Vorschriften an das EU-Recht in den Bereichen Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände bereits 2011 643 in seiner Botschaft zum geltenden Lebensmittelgesetz (LMG) zu einem der Haupt- 644 ziele der damaligen Totalrevision des LMG erklärt. Er hat dies damit begründet, dass die damaligen Verhandlungen über ein Abkommen im Lebensmittelbereich zwischen der Schweiz und der EU gezeigt hätten, dass die mittelfristig angestrebte Teilnahme der Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der übrigen Produktesicherheit der EU nur dann möglich ist, wenn die Schweiz das für diese Bereiche relevante EU- Recht übernimmt. Das Parlament ist dieser Zielsetzung gefolgt und hat in Artikel 44 Absatz 1 LMG festgelegt, dass der Bundesrat beim Erlass von Ausführungsbestim- mungen international harmonisierte Vorschriften, Richtlinien, Empfehlungen und Normen zu berücksichtigen hat und diese für anwendbar erklären kann.

643 SR 817.02 644 Siehe Ziffer 1.3.1 der Botschaft vom 25. Mai 2011 zum Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (BBl 2011 5571).

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Die Verhandlungen zum Protokoll zur Lebensmittelsicherheit zur Errichtung eines gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums mit der EU haben die Sichtweise des Bundesrates bestätigt. Ein gemeinsamer Lebensmittelsicherheitsraum EU/Schweiz (nachfolgend Lebensmittelsicherheitsraum) ist nur dann möglich, wenn in diesem Raum für alle beteiligten Staaten grundsätzlich zu jedem Zeitpunkt dasselbe Recht gilt. Dies gilt auch für die Schweiz. Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit sieht deshalb vor, dass neues EU-Recht im Geltungsbereich des Protokolls mittels GA-Beschluss innert solcher Fristen in dessen Anhang I aufgenommen wird, die eine gleichzeitige Anwendung in der EU und in der Schweiz sicherstellen. Das in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit auf- gelistete EU-Recht kann in der Schweiz grundsätzlich direkt angewendet werden, so- fern die Bestimmungen hinreichend konkret sind. Ist dies der Fall, braucht es keine zusätzlichen Bestimmungen im Schweizer Recht. Bei neuem Tertiärrecht (s. dazu Ziff. 2.12.6, Ausführungen zu Art. 4 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit) im Geltungsbereich des Protokolls, welches regelmässig in kurzen Fristen angewendet werden muss, vereinbarten die Vertragsparteien dessen vorübergehende Anwendung durch die Schweiz bis zum formellen GA-Beschluss betreffend ihre Aufnahme in den Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit. Damit wird die gleichzeitige An- wendung auch im Bereich des Tertiärrechts sichergestellt (s. Ziff. 2.12.6, Ausführun- gen zu Art. 15 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit). Im Gegenzug erhält die Schweiz Gelegenheit, bei der Ausarbeitung von Rechtsakten im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit mitzuwirken (s. Art. 12 des Protokolls zur Le- bensmittelsicherheit). In Artikel 7 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit werden diejenigen Bereiche aufgelistet, die in den Geltungsbereich des Protokolls fallen, bei denen die Schweiz jedoch weiterhin vom EU-Recht abweichen und ihre eigenen gesetzlichen Vorschrif- ten anwenden kann (s. Ziff. 2.12.6, Ausführungen zu Art. 7 des Protokolls zur Le- bensmittelsicherheit). Weil die Gebrauchsgegenstände mit Ausnahme der Gegenstände, die mit Lebensmit- teln in Kontakt gelangen (sog. Bedarfsgegenstände), nicht Teil des Protokolls zur Le- bensmittelsicherheit sind, ändert in diesem Bereich gegenüber heute materiell nichts. Für das Inverkehrbringen kosmetischer Mittel, von Spielzeug sowie von Gegenstän- den, die mit dem Körper in Kontakt gelangen (Schmuck, Tattoo, Permanent-Make-up etc.), gelten deshalb auch unter dem neuen Recht dieselben Anforderungen wie im geltenden Recht.

2.12.9.2 Verordnungsrecht

2.12.9.2.1 Allgemeines Im Rahmen der Umsetzung des bestehenden Landwirtschaftsabkommens (insbeson- dere in den Bereichen Lebensmittel tierischer Herkunft, Wein und Spirituosen), des mit der EG abgeschlossenen Abkommens über die gegenseitige Anerkennung von

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645 Konformitätsbewertungen (Spielzeug) sowie in Umsetzung der vom Parlament und vom Bundesrat vorgegebenen Stossrichtung (s. Ziff. 2.12.9.1) hat die Schweiz ihr Le- bensmittelrecht in den letzten Jahren fortlaufend an dasjenige der EU angepasst und dafür gesorgt, dass es nicht zu Handelshemmnissen kommt. Das Verordnungsrecht zum LMG ist heute deshalb schon weitestgehend auf das EU-Recht abgestimmt. 2.12.9.2.2 Zu den einzelnen Bereichen Im Folgenden werden die wichtigsten Änderungen dargestellt, die sich durch den Ab- schluss des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit und die Totalrevision des LMG auf Verordnungsebene ergeben werden.

Primärproduktion

Aufgrund der Anhänge 5 und 11 des bestehenden Landwirtschaftsabkommens ent- spricht das Schweizer Recht bezüglich der Hygiene von Futtermitteln und Lebensmit- teln in der Primärproduktion dem EU-Recht. Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit bringt somit keine Änderungen in diesem Bereich mit sich. Die direkte Anwendung des in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten EU-Rechts wird jedoch bei einigen Bestimmungen, die im Schweizer Recht kürzer formuliert sind, einen hö- heren Grad an Genauigkeit mit sich bringen. Mit der Verordnung über die Primärproduktion (VPrP) vom 23. November 2005 646 und den daraus abgeleiteten Verordnungen werden die Bestimmungen bezüglich der Primärproduktion aus der Verordnung (EG) Nr. 852/2004647 über die Lebensmittel- hygiene, der Verordnung (EG) Nr. 853/2004648 zu Hygienevorschriften für Lebens- mittel tierischen Ursprungs und der Verordnung (EG) Nr. 183/2005 649 über die Fut- termittelhygiene übernommen. Mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit wird der Geltungsbereich auf Ebene der Primärproduktion auf den Pflanzenbau zur direkten menschlichen Ernährung ausgeweitet. Die VPrP wird einer Totalrevision unterzogen, wobei die vom EU-Recht übernommenen Bestimmungen gestrichen werden (Ver- pflichtungen der Betriebe, Notfallpläne, Leitlinien für eine gute Verfah-renspraxis usw.). Gewisse Bestimmungen bleiben jedoch bestehen, insbesondere die Anwen- dungskriterien der Meldepflicht für Betriebe sowie die Aufgaben der Bundes-ämter

645 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewer- tungen, SR 0.946.526.81 (MRA). 646 SR 916.020 647 Verordnung (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Lebensmittelhygiene, ABl. L 139 vom 30.4.2004, S. 1, geändert durch Verord- nung (EG) 219/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009, ABl. L 87, 31.3.2009, S. 109. 648 Verordnung (EG) Nr. 853/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs, ABl. L 139 vom 30.4.2004, S. 55, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2021/1756 des Euro- päischen Parlaments und des Rates vom 6. Oktober 2021, ABl. L 357, 8.10.2021, S. 27. 649 Verordnung (EG) Nr. 183/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Ja- nuar 2005 mit Vorschriften für die Futtermittelhygiene, ABl. L 35 vom 8.2.2005, S. 1, zu- letzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1243 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 198 vom 25.7.2019, S. 241.

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und der Kantone. Die Verordnung des WBF über die Hygiene bei der Primär-produk- tion (VHyPrP) kann gestrichen werden, da sie ausschliesslich aus dem EU-Recht übernommene Bestimmungen enthält. Die Milchprüfungsverordnung vom 20. Oktober 2010650 (MiPV) und die darauf abge- stützte Verordnung des EDI vom 23. November 2005651 über die Hygiene bei der Milchproduktion (VHyMP) orientieren sich heute schon an der für die Primärproduk- tion von Rohmilch relevanten Verordnung (EG) Nr. 853/2004 sowie der die Kontrolle von Milch und Milchproduktionsbetrieben regelnden Durchführungsverordnung (EU) 2019/627652. Mit der direkten Anwendung dieser EU-Verordnungen werden zahlreiche Bestimmungen im schweizerischen Recht obsolet und können entspre- chend aufgehoben werden. Die konkrete Ausgestaltung des Milchprüfungssystems überlässt das EU-Recht jedoch den einzelnen Mitgliedstaaten. Die entsprechenden Regelungen bleiben im Schweizer Recht bestehen.

Die Verordnung vom 16. Dezember 2016653 über das Schlachten und die Fleisch- kontrolle (VSFK) sowie die Verordnung des EDI vom 23. November 2005654 über die Hygiene beim Schlachten (VHyS) entsprechen bereits heute dem EU-Recht. Ei- nige Unterschiede bestehen, die den schweizerischen Eigenheiten Rechnung tragen (z. B. Begriffsdefinitionen, Betriebsgrössen, Ausweidezeit bei Hof- und Weidetötung, Fleischuntersuchung etc.). Soweit das EU-Recht den Mitgliedstaaten zur Regelung solcher Einzelheiten Spielraum lässt, können diese beibehalten werden.

Lebensmittel

Hygiene: Mit den grundlegenden Verordnungen des EU-Hygienerechts (Verordnung [EG] Nr. 852/2004 und Verordnung [EG] Nr. 853/2004) ist das schweizerische Recht bereits harmonisiert. Diese Harmonisierung war Voraussetzung dafür, dass im Rah- men von Anhang 11 des Landwirtschaftsabkommens ein gemeinsamer Veterinärraum Schweiz/EU geschaffen und die Grenzkontrollen für Tiere und Produkte tierischer Herkunft zwischen der Schweiz und der EU 2009 aufgehoben werden konnten. Das Schweizer Hygienerecht wurde seither stets an dasjenige der EU angeglichen. Die direkte Anwendung der erwähnten Verordnungen und des gestützt darauf erlassenen Tertiärrechts führt deshalb nicht zu inhaltlichen Änderungen im Schweizer Recht auf Verordnungsebene. Kennzeichnung von Lebensmitteln: Die geltende Regelung über unbeabsichtigte Ver- 655 mischungen oder Kontaminationen bei Allergenen wird beibehalten. In Anhang I

650 SR 916.351.0 651 SR 916.351.021.1 652 Durchführungsverordnung (EU) 2019/627 der Kommission vom 15. März 2019 zur Festle- gung einheitlicher praktischer Modalitäten für die Durchführung der amtlichen Kontrollen in Bezug auf für den menschlichen Verzehr bestimmte Erzeugnisse tierischen Ursprungs gemäss der Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2074/2005 der Kommission in Bezug auf amtliche Kontrollen, ABl. L 131 vom 17.5.2019, S. 51. 653 SR 817.190 654 SR 817.190.1 655 Artikel 11 Absatz 5 der Verordnung des EDI betreffend die Information über Lebensmit- tel, SR 817.022.16.

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des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit ist diesbezügliche eine Anpassung für die 656 Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 durch die Schweiz vorgesehen. Eine entsprechende Anpassung ist ebenfalls für die Angabe des Produktionslandes vorgesehen. Dieses muss in der Schweiz auch künftig immer angegeben werden. Wie oben erwähnt (s. Ziff. 2.12.9.1), wurde in Artikel 7 des Protokolls zur Lebensmittel- sicherheit eine Ausnahme vorgesehen zur Absicherung der schweizerischen Pflichten zur Kennzeichnung tierquälerischer Haltungsformen im Zusammenhang mit der Her- stellung tierischer Lebensmittel (s. dazu auch die landwirtschaftliche Deklarations- 657 verordnung vom 26. November 2003 ). So kann die Schweiz an diesen Kennzeich- nungspflichten festhalten. 658 Tierische Lebensmittel: Die Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über Le- bensmittel tierischer Herkunft ist bereits heute mit dem EU-Recht harmonisiert. So- weit das EU-Recht den Mitgliedstaaten bei der Regulierung Spielraum überlässt, kann dieser auch von der Schweiz genutzt werden. So wird sich beispielsweise an den im EU-Recht nicht harmonisierten schweizerischen Regelungen über Anforderungen an Gelée Royale und Pollen nichts ändern. Pflanzliche Lebensmittel: Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit enthält keine EU-Erlasse, die produktspezifische Anforderungen an pflanzliche Lebensmittel festlegen. An den diesbezüglichen Bestimmungen der Verordnung des EDI vom 659 16. Dezember 2016 über Lebensmittel pflanzlicher Herkunft, Pilze und Speisesalz ändert sich somit nichts. Anhang 1 der Verordnung des EDI (Verbotsliste) bleibt eben- falls bestehen. 660 Getränke: Von den in der Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über Ge- tränke aufgeführten Getränken fällt nur das natürliche Mineralwasser unter das im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU-Recht (s. Richtli- 661 nie 2009/54/EG über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineral- wässern sowie gestützt darauf erlassenes Tertiärrecht). Natürliche Mineralwässer müssen künftig gemäss Artikel 1 der Richtlinie 2009/54/EG anerkannt sein und in die im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichte Liste der als natürlich anerkann- ten Mineralwässer aufgenommen werden. Diese Möglichkeit steht den schweizeri- schen Mineralwasserproduzentinnen heute schon offen. An den Anforderungen an die

656 Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Ok- tober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel und zur Ände- rung der Verordnungen (EG) Nr. 1924/2006 und (EG) Nr. 1925/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 87/250/EWG der Kommis- sion, der Richtlinie 90/496/EWG des Rates, der Richtlinie 1999/10/EG der Kommission, der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 2002/67/EG und 2008/5/EG der Kommission und der Verordnung (EG) Nr. 608/2004 der Kommission, ABl. L 304 vom 22.11.2011, S. 18, geändert durch Verordnung (EU) 2015/2283 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015, ABl. L 327, 11.12.2015, S. 1. 657 SR 916.51 658 SR 817.022.108 659 SR 817.022.17 660 SR 817.022.12 661 Richtlinie 2009/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern, ABl. L 164 vom 26.6.2009, S. 45.

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übrigen Getränke, die heute in der Verordnung des EDI über Getränke geregelt sind, wird sich nichts ändern. Trinkwasser: Die im EU-Recht für das Trinkwasser zentrale Richtlinie (EU) 662 2020/2184 wird in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit nicht aufge- führt. Weil bei der Herstellung von Lebensmitteln, die in den EU-Raum exportiert werden, bereits heute EU-konformes Trinkwasser verwendet werden muss, harmoni- siert die Schweiz ihre Vorschriften mit dem einschlägigen EU-Recht im Rahmen des autonomen Nachvollzugs. Dieser Grundsatz wurde schon bisher befolgt, weshalb es in diesem Bereich zu keinen Änderungen kommen wird. Nahrungsergänzungsmittel, Anreicherung von Lebensmitteln, besonderer Ernäh- 663 rungsbedarf: Die Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über Nahrungser- 664 gänzungsmittel (VNem), die Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über den Zusatz von Vitaminen, Mineralstoffen und sonstigen Stoffen in Lebensmitteln 665 (VZVM) und die Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über Lebensmittel für Personen mit besonderem Ernährungsbedarf (VLBE) wurden schon bisher regel- 666 mässig mit dem einschlägigen EU-Recht harmonisiert . Weil die zulässigen Höchst- mengen für Vitamine und Mineralstoffe im EU-Recht bisher nicht geregelt sind, kann das Bestandteil der VNem und der VZVM bildende schweizerische Höchstmengen- modell beibehalten werden. In der VLBE werden heute – anders als im EU-Recht – auch noch Lebensmittel für Sportlerinnen und Sportler geregelt. Diese Regelung kann 667 beibehalten werden, denn die in der Verordnung (EU) Nr. 609/2013 aufgelisteten Lebensmittelkategorien sind nicht abschliessend.

662 Richtlinie (EU) 2020/2184 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember

2020 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch, ABl. L 435 vom

23.12.2020, S. 1. 663 SR 817.022.14 664 SR 817.022.32 665 SR 817.022.104 666 VNem: Richtlinie 2002/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Nahrungsergän- zungsmittel, ABl. L 183 vom 12.7.2002, S. 51; VZVM: Verordnung (EG) Nr. 1925/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Zusatz von Vitaminen und Mineralstoffen sowie bestimmten anderen Stoffen zu Lebensmitteln, ABl. L 404 vom 30.12.2006, S. 26; VLBE: Verordnung (EU) Nr. 609/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juni 2013 über Lebensmittel für Säuglinge und Klein- kinder, Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke und Tagesrationen für gewichts- kontrollierende Ernährung und zur Aufhebung der Richtlinie 92/52/EWG des Rates, der Richtlinien 96/8/EG, 1999/21/EG, 2006/125/EG und 2006/141/EG der Kommission, der Richtlinie 2009/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Verordnun- gen (EG) Nr. 41/2009 und (EG) Nr. 953/2009 des Rates und der Kommission, ABl. L 181 vom 29.6.2013, S. 35. 667 Verordnung (EU) Nr. 609/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juni 2013 über Lebensmittel für Säuglinge und Kleinkinder, Lebensmittel für besondere medi- zinische Zwecke und Tagesrationen für gewichtskontrollierende Ernährung und zur Auf- hebung der Richtlinie 92/52/EWG des Rates, der Richtlinien 96/8/EG, 1999/21/EG, 2006/125/EG und 2006/141/EG der Kommission, der Richtlinie 2009/39/EG des Europäi- schen Parlaments und des Rates sowie der Verordnungen (EG) Nr. 41/2009 und (EG) Nr. 953/2009 des Rates und der Kommission, ABl. L 181 vom 29.6.2013, S. 35.

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Neuartige Lebensmittel: Das Schweizer Recht erkennt heute schon die von der Euro- 668 päischen Kommission erteilten Bewilligungen für neuartige Lebensmittel an. Der überwiegende Teil, der in der Schweiz heute verkehrsfähigen neuartigen Lebensmittel verfügt bereits über eine Bewilligung der Europäischen Kommission. Die neuartigen Lebensmittel werden künftig nicht mehr vom BLV bewilligt, sondern von der Euro- päischen Kommission im Verfahren nach Artikel 10 ff. der Verordnung 669 (EU) 2015/2283 . Die Bewilligungen der Europäischen Kommission basieren – wie bisher schon zahlreiche Schweizer Bewilligungen – auf einer Risikobewertung durch die EFSA. Diese Bewilligungen werden von der Schweiz gestützt auf das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit anerkannt. Gentechnisch veränderte Organismen: Das schweizerische Recht über das Inverkehr- bringen und Kennzeichnen gentechnisch veränderter Organismen bleibt weiterhin an- wendbar. Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit sieht in Artikel 7 für das Inver- kehrbringen gentechnisch veränderter Lebensmittel explizit eine Ausnahme vor, das heisst die Schweiz kann diesen Bereich weiterhin eigenständig regulieren. Vorgese- hen ist einzig, dass in der EU zugelassene Lebensmittel, die zufällige oder technisch nicht zu vermeidende Spuren von Material enthalten, das genetisch veränderte Orga- nismen enthält, aus solchen besteht oder aus solchen hergestellt ist, auch in der Schweiz verkehrsfähig sein sollen. Der Schwellenwert für derartige Spuren ist in Ar- tikel 12 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003670 bei 0.9% festgelegt. Für die Kennzeichnung gilt, dass GVO sowohl in der Schweiz wie auch in der EU grundsätz- lich entsprechend gekennzeichnet werden müssen, ausser es handelt sich um unver- meidbare oder zufällige Spuren unter dem Schwellenwert von 0,9%, bezogen auf die Zutat (Art. 12 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 sowie Art. 8 Abs. 7 der Verordnung des EDI vom 27. Mai 2020671 über gentechnisch veränderte Lebensmit- tel). 672 Zusatzstoffe: Die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 führt dazu, dass in der Schweiz künftig dieselben Zusatzstoffe in denselben Mengen und mit denselben Anwendungsmodalitäten erlaubt sein werden wie in der EU. Sowohl die aufwendige Harmonisierung des Schweizer Rechts mit dem entsprechenden EU-Recht wie auch damit verbundenen zeitlichen Verzögerungen für das Verwenden dieser Stoffe wer- den künftig entfallen.

668 Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über neuartige Le- bensmittel, SR 817.022.2. 669 Verordnung (EU) 2015/2283 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Novem- ber 2015 über neuartige Lebensmittel, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 258/97 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 1852/2001 der Kommission, ABl. L 327 vom 11.12.2015, S. 1, geändert durch Verord- nung (EU) 2019/1381 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 231 vom 6.9.2019, S. 1. 670 Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel, ABl. L 268 vom 18.10.2003, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1381 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 231 vom 6.9.2019, S. 1. 671 SR 817.022.51 672 Verordnung (EG) Nr. 1333/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. De- zember 2008 über Lebensmittelzusatzstoffe, ABl. L 354 vom 31.12.2008, S. 16.

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Aromen: Die in Lebensmitteln zugelassenen Aromastoffe und ihre Verwendungsbe- dingungen sind in einer Liste in Anhang I Teil A der Verordnung (EG) 673 Nr. 1334/2008 über Aromastoffe aufgeführt. Nur die in dieser Liste geführten Aro- mastoffe sind unter besonderen Bedingungen zugelassen. Die Verbote nach Anhang 6 674 der Aromenverordnung vom 16. Dezember 2016 werden wegfallen. 675 Rückstände und Kontaminanten: Die Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über die Höchstgehalte für Pestizidrückstände in oder auf Erzeugnissen pflanzlicher 676 und tierischer Herkunft (VPRH), die Verordnung des EDI vom 16. Dezember 2016 über die Höchstgehalte für Kontaminanten sowie die Verordnung des EDI vom 677 16. Dezember 2016 über die Höchstgehalte für Rückstände von pharmakologisch wirksamen Stoffen und von Futtermittelzusatzstoffen in Lebensmitteln tierischer Her- kunft (VRLtH) wurden schon bisher mit dem einschlägigen EU-Recht harmonisiert. Bezüglich der im geltenden Schweizer Recht festgelegten Höchstgehalte für Pestizid- rückstände für in der Schweiz bewilligte Pflanzenschutzanwendungen bietet die Ver- 678 ordnung (EG) Nr. 396/2005 die Möglichkeit, in der EU einen Antrag zu stellen, da- mit diese Höchstgehalte ins EU-Recht übernommen werden. Diese Möglichkeit steht künftig auch der Schweiz offen. Wegen der direkten Anwendung des einschlägigen EU-Rechts werden die schweizerischen Verordnungen weitestgehend aufgehoben werden können und die regelmässigen Anpassungen an das EU-Recht künftig entfal- len.

Gebrauchsgegenstände

Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berüh- 679 rung zu kommen (Bedarfsgegenstände): Die Verordnung (EG) Nr. 178/2002 erfasst

673 Verordnung (EG) Nr. 1334/2008 des europäischen Parlaments und des Rates vom 16. De- zember 2008 über Aromen und bestimmte Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften zur Verwendung in und auf Lebensmitteln sowie zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1601/91 des Rates, der Verordnungen (EG) Nr. 2232/96 und (EG) Nr. 110/2008 und der Richtlinie 2000/13/EG, ABl. L 354 vom 31.12.2008, S. 34, zuletzt geändert durch Ver- ordnung (EU) 251/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014, ABl. L 84 vom 20.03.2014, S. 14. 674 SR 817.022.41 675 SR 817.021.23 676 SR 817.022.15 677 SR 817.022.13 678 Verordnung (EG) Nr. 396/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Feb- ruar 2005 über Höchstgehalte an Pestizidrückständen in oder auf Lebens- und Futtermit- teln pflanzlichen und tierischen Ursprungs und zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates, ABl. L 70 vom 16.3.2005, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017, ABl. L 95 vom 7.4.2017, S. 1. 679 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Ja- nuar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmit- telrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1, zu- letzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1381 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 231, 6.9.2019,, S. 1.

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nicht nur Lebensmittel, sondern auch Bedarfsgegenstände. Basis-Verordnung in die- 680 sem Bereich ist die Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 . Gestützt auf diese Verordnung hat die Europäische Kommission verschiedene abgeleitete Verordnungen erlassen. So über die gute Herstellungspraxis für Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt 681 sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen , aktive und intelligente Materia- 682 683 lien oder Materialien und Gegenstände aus recyceltem Kunststoff . Das Schweizer Recht wurde bereits mit diesen Verordnungen harmonisiert. Neu werden diese EU- Verordnungen direkt anwendbar sein. Bei den übrigen Gebrauchsgegenständen gibt es keine materiellen Änderungen. Sie fallen nicht in den Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit und werden wie bisher im Schweizer Recht eigenständig geregelt.

Vollzug

Die Verordnung (EU) 2017/625684 ist die zentrale Verordnung der EU für die Durch- führung der amtlichen Kontrollen entlang der gesamten Lebensmittelkette. Sie regelt die amtlichen Kontrollen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und zukünftig auch der Schweiz, die Finanzierung der Kontrollen, die Amtshilfe zwischen den Mit- gliedstaaten, die Kontrollen der Tiere und Waren, die aus Drittländern in die EU im- portiert werden sowie die Einrichtung eines computergestützten Informationssystems zur Verwaltung von Informationen und Daten über die amtlichen Kontrollen. Sie ent- hält ebenfalls Vorschriften zur Kontrolle des Online-Handels sowie zur Bekämpfung

680 Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Ok- tober 2004 über Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen und zur Aufhebung der Richtlinien 80/590/EWG und 89/109/EWG, ABl. L 338 vom 13.11.2004, S. 4, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1381 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 231 vom 6.9.2019, S. 1. 681 Verordnung (EG) Nr. 2023/2006, der Kommission vom 22. Dezember 2006 über gute Herstellungspraxis für Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt sind, mit Lebens- mitteln in Berührung zu kommen, ABl. L 384, 29.12.2006, S. 75. 682 Verordnung (EG) Nr. 450/2009 der Kommission vom 29. Mai 2009 über aktive und intel- ligente Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berüh- rung zu kommen, ABl. L 135 vom 30.5.2009, S. 3. 683 Verordnung (EU) 2022/1616 der Kommission vom 15. September 2022 über Materialien und Gegenstände aus recyceltem Kunststoff, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen, und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 282/2008, ABl. L

243 vom 20.9.2022, S. 3.

684 Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel, zur Änderung der Verord- nungen (EG) Nr. 999/2001, (EG) Nr. 396/2005, (EG) Nr. 1069/2009, (EG) Nr. 1107/2009, (EU) Nr. 1151/2012, (EU) Nr. 652/2014, (EU) 2016/429 und (EU) 2016/2031 des Europä- ischen Parlaments und des Rates, der Verordnungen (EG) Nr. 1/2005 und (EG) Nr. 1099/2009 des Rates sowie der Richtlinien 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG und 2008/120/EG des Rates und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 854/2004 und (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtli- nien 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG und 97/78/EG des Rates und des Beschlusses 92/438/EWG des Rates, ABl. L 95 vom 7.4.2017, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2024/3115 des Europäischen Par- lament und des Rates vom 27. November 2024, ABl. L 3115 vom 16.12.2024, S. 1.

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betrügerischer Machenschaften entlang der Lebensmittelkette (sog. Food Fraud). Die Organisation des Vollzugs überlässt die Verordnung den Mitgliedstaaten. Die Schweiz wird diese somit auch künftig selbst bestimmen können. 685 Verordnung vom 27. Mai 2020 über den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung (LMVV): Die LMVV wurde in den vergangenen Jahren stets an die Entwicklungen des EU-Rechts angepasst. Künftig wird das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit es der Schweiz ermöglichen, am Informationsaustausch mit den Mitgliedstaaten teilzu- haben und vollwertiges Mitglied beim Rapid Alert System for Food and Feed (iRASFF) zu werden. Damit erreicht die Schweiz ein Ziel, das sie bereits mit dem geltenden LMG angestrebt hat: Die vollwertige Teilnahme am Lebensmittelsicher- heitssystem der EU (s. Ziff. 2.12.10.1). Mehrjähriger nationaler Kontrollplan für die Lebensmittelkette und die Gebrauchsge- genstände: Den neuen Elementen, welche durch die direkte Anwendung der Verord- nung (EU) 2017/625 Eingang ins Schweizer Recht finden werden (Kontrolle des On- linehandels, Bekämpfung von Lebensmittelkriminalität, Informationsmanagementsystem der EU für amtliche Kontrollen IMSOC, usw.), wird in der Verordnung vom 27. Mai 2020 über den mehrjährigen nationalen Kontrollplan für die Lebensmittelkette und die Gebrauchsgegenstände künftig Rechnung getragen werden müssen. Sie wird entsprechend anzupassen sein.

2.12.9.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Verabschiedung einer Botschaft zu einem Lebensmittelsicherheitsabkommen mit der EU ist in der Botschaft vom 24. Januar 2024686 zur Legislaturplanung 2023–2027 vorgesehen. Die Änderung des LMG ist auch Bestandteil von Ziel 21 dieser Botschaft. Der Bundesrat wird seine finanzpolitischen Entscheidungen im Rahmen der Erstel- lung des jährlichen Voranschlags treffen.

2.12.9.4 Umsetzungsfragen

In Hinblick auf die direkte Anwendung der in Anhang I des Protokolls zur Lebens- mittelsicherheit aufgeführten EU-Rechtsakte sowie des gestützt darauf erlassenen Tertiärrechts sind im geltenden Lebensmittelgesetz gewisse Anpassungen erforder- lich. Zum einen muss das Schweizer Recht angepasst oder aufgehoben werden, wenn es vom im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten EU-Recht abweicht. Zum anderen sollen Doppelspurigkeiten beseitigt werden, um die Anwendungsfreundlich- keit und die Rechtssicherheit zu stärken. Des Weiteren erfordert das ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU-Recht teilweise detaillierte Regelungen im Schweizer Recht. Diese Anpassungen sowie die Neuregelung des Vollzugs bei den Gebrauchsgegenständen erfordern eine Neukonzeption des gesamten bisherigen LMG und damit dessen Totalrevision. Bei der Erarbeitung des vorliegenden VE-LMG wurde darauf geachtet, dass dieser aus sich heraus verständlich bleibt. Würden Bestimmungen wie «Zweck», «Geltungs- bereich», «Definitionen» und so weiter. wegfallen und nur noch das geregelt, was

685 SR 817.042

686 BBl 2024 525

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nicht schon im EU-Recht geregelt wird, würde es schwierig, sich im Gesetz zurecht zu finden. Bei den für das Verständnis des VE-LMG zentralen Bestimmungen wird jeweils auf diejenige Bestimmung des EU-Rechts verwiesen, welche diese Thematik konkret regelt. Im Hinblick auf die direkte Anwendung der im Anhang I des Protokolls zur Lebens- mittelsicherheit aufgeführten EU-Rechtsakte werden im VE-LMG verschiedene Be- griffe verwendet, die im LMG bisher anders gelautet haben (z.B. neu «Verbrauche- rinnen und Verbraucher» statt wie bisher «Konsumentinnen und Konsumenten» in Deutsch). Zudem wurden im Rahmen der vorliegenden Totalrevision bestimmte Be- griffe in den drei Amtssprachen vereinheitlicht (z.B. für den Begriff «Unternehmen» wird in Französisch konsequent «entreprise» und in Italienisch «azienda» verwendet, für den Begriff «Betrieb» in Französisch «établissement» und in Italienisch «stabili- mento». Bei der Kommentierung der einzelnen Artikel unter Ziffer 2.12.9.5 wird punktuell auf diese Thematik eingetreten. Für den Aufbau des VE-LMG wurden verschiedene ausländische Gesetze analysiert. Das österreichische Lebensmittelsicherheits- und Verbraucherschutzgesetz hat dem Anliegen, aus sich heraus verständlich zu sein, am besten entsprochen. Die Konzep- tion des vorliegenden VE-LMG orientiert sich deshalb weitgehend an diesem Gesetz. Die vorliegende Revision hat – ausser bei der Überführung bestimmter Gebrauchsge- 687 genstände unter den Geltungsbereich des Produktesicherheitsgesetzes – keine Aus- wirkungen auf die Zuständigkeiten im Vollzug. Das bisherige bewährte System kann auch unter dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit weitergeführt werden. Um Doppelspurigkeiten zu vermeiden, wird auch im Verordnungsrecht das dem EU- Recht entsprechende Schweizer Recht aufgehoben werden, weil das einschlägige EU- Recht kraft des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit künftig direkt angewendet wird. Nicht im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit aufgelistetes EU-Recht, mit welchem die Schweiz in den letzten Jahren im Rahmen des bilateralen Landwirtschaftsabkom- mens mit der EU bzw. des MRA oder autonom in ihr Verordnungsrecht übernommen hat, muss dagegen im Verordnungsrecht bleiben. Dieses ist durch Bestimmungen zu ergänzen, die sowohl die EU-Mitgliedstaaten wie auch die Schweiz erlassen können, weil ihnen das EU-Recht in einem konkreten Bereich eine Regelungskompetenz ein- räumt (Bsp.: Art. 10 Abs. 2 Bst. b VE-LMG betreffend die Anwendung der Hygiene- vorschriften der EU auf Einzelhandelsbetriebe). Mit der vorliegenden Revision werden zudem die folgenden parlamentarischen Vor- stösse umgesetzt:

– 21.3691 Motion Munz Stopp dem Lebensmittelbetrug

– 21.3903 Motion Egger Mike Lebensmittelbetrug stärker bekämpfen zum Schutz der heimischen Lebensmittelproduktion und der Konsumenten – 21.3936 Motion Michaud Gigon Verstärkte Anstrengungen zur Bekämp- fung von Lebensmittelbetrug

687 SR 930.11

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In Ergänzung zu den Anpassungen aufgrund des Protokolls zur Lebensmittelsicher- heit soll daher ein angemessener rechtlicher Rahmen für ein zielgerichtetes Vorgehen gegen Lebensmittelbetrug geschaffen werden. Damit werden die Grundlagen geschaf- fen, um im Sinne der Verordnung (EU) 2017/625 auf betrügerische oder irreführende Praktiken beruhende Verstösse gegen die Lebensmittelgesetzgebung zu bekämpfen (s. die Art. 9 Abs. 2, 65 Abs. 4, 97 Abs. 2, 102 Abs. 4 sowie 139 Abs. 2 dieser Ver- ordnung). Vorgesehen ist:

– Die Vollzugsorgane der Lebensmittelgesetzgebung sollen Fachpersonen beiziehen können, die den Warenfluss und auch den Geldfluss in einem Be- trieb überprüfen können (Art. 62 Abs. 2),

– Die Rechtsgrundlagen für den Daten- und Informationsaustausch sollen er- weitert werden, was den involvierten Stellen (BLV, BLW, Bundesamt für Polizei [fedpol], Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit [BAZG], kanto- naler Lebensmittelvollzug) eine wirkungsvolle Zusammenarbeit ermöglicht (Art. 73 ff.).

– Besteht der begründete Verdacht, dass eine natürliche oder eine juristische Person systematisch und in erheblichem Ausmass gegen dieses Gesetz verstösst, sollen die mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung beauf- tragten Behörden beim betroffenen Lebensmittel- oder Gebrauchsgegen- ständebetrieb eine Betriebsanalyse durchführen können (Art. 74).

– Der Strafrahmen von Artikel 81 Absatz 2 (gewerbsmässiges Handeln) soll erweitert werden und es soll dem für die Aufsicht des Bundes über den kan- tonalen Vollzug zuständigen BLV die Möglichkeit eingeräumt werden, in Strafverfahren Parteirechte wahrzunehmen (Art. 83 Abs. 2). – Die Verjährungsfrist für die Strafverfolgung der in Artikel 81 aufgelisteten Übertretungsstraftatbestände soll auf fünf Jahre erhöht werden (Art. 84).

2.12.9.5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

1. Abschnitt: Zweck, Geltungsbereich und Verhältnis zum Protokoll zur Lebensmittel- sicherheit

Art. 1 Zweck

Diese Bestimmung entspricht dem geltenden Artikel 1 LMG, mit einer Ausnahme: In der deutschen Sprachversion wird «Konsumentinnen und Konsumenten» durch «Ver- braucherinnen und Verbraucher» ersetzt, da in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 diese Terminologie verwendet wird. Der Begriff «Endverbraucher» bezeichnet im EU-Recht «den letzten Verbraucher eines Lebensmittels, der das Lebensmittel nicht im Rahmen der Tätigkeit eines Lebensmittelunternehmens verwendet». Ein «Ver- braucher» kann demzufolge auch eine Person sein, welche das Lebensmittel an einen

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«Endverbraucher» weitergibt. Für einen «Verbraucher» gelten somit andere Verant- wortlichkeiten als für einen «Endverbraucher». Eine einheitliche Terminologie im Einklang mit dem EU-Recht ist erforderlich, um diesbezüglich Klarheit zu schaffen. Wie im bisherigen Recht wird in Artikel 1 abschliessend aufgeführt, welches die Ziele des Lebensmittelgesetzes sind.

Art. 2 Geltungsbereich

Der Geltungsbereich des VE-LMG entspricht demjenigen des geltenden LMG, wird punktuell aber ausgeweitet. In Absatz 1 Buchstabe a wird in der deutschen Sprachversion neu auch die «Handha- bung» als Tätigkeit aufgeführt, die unter den «Umgang mit Lebensmitteln und Ge- brauchsgegenständen» fällt. Dieser Begriff wird auch in Artikel 1 Absatz 3 (Anwen- dungsbereich) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002688 erwähnt. Durch die Aufnahme dieses Begriffs in den VE-LMG soll sichergestellt werden, dass die Geltungsbereiche des VE-LMG und der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 nicht voneinander abweichen. In Französisch wird hierfür der Begriff «manipulation» verwendet, in Italienisch «ma- nipolazione». Die Herausforderungen durch den globalen Markt nehmen zu. Immer mehr Produkte werden über den Online-Handel vertrieben, so auch Lebensmittel und Gebrauchsge- genstände. Damit verbunden sind oft komplexe Lieferketten, die auch Wirtschaftsak- teure einschliessen, deren Tätigkeit bislang nicht klar einer der in Absatz 1 aufgelis- teten Tätigkeiten zugeordnet werden konnte. Das LMG war auf diese deshalb nicht anwendbar. Unabhängig vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit soll Buchstabe a in Anlehnung an Artikel 3 Ziffer 11 der Verordnung (EU) 2019/1020689 (Marktüber- wachungsverordnung), welche in der EU die Marktüberwachung bestimmter Ge- brauchsgegenstände regelt, die in der Schweiz unter den Geltungsbereich des LMG fallen (z. B. Spielzeug und kosmetische Mittel), deshalb um die Fulfilment-Dienst- leistungen erweitert werden (s. Art. 6 VE-LMG). Damit soll geklärt werden, dass auch Dienstleistungen wie Verpackung, Adressierung oder Versand von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen künftig vom Geltungsbereich des LMG erfasst werden. Wichtige Akteure im Online-Handel sind die Betreiberinnen von Hosting-Diensten (Bst. b). Sie bieten Speicherplatz an und speichern auf ihren Servern Informationen ihrer Nutzerinnen und Nutzer. Als Nutzerinnen und Nutzer sind sowohl natürliche wie auch juristische Personen zu verstehen, die einen Hosting-Dienst in Anspruch neh- men, um Informationen zu erlangen oder zugänglich zu machen. Zu den Hosting- Diensten gehören auch die Online-Plattformen. Die Nutzerinnen und Nutzer können die Dienste für das Anbieten von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen verwen- den. Die Betreiberinnen der Online-Plattformen müssen von den Nutzerinnen und Nutzern unter anderem wichtige Informationen einholen (zur Identität und zur Kon-

688 Artikel 3 Ziffer 18 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002.

689 Verordnung (EU) 2019/1020 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni

2019 über Marktüberwachung und die Konformität von Produkten sowie zur Änderung

der Richtlinie 2004/42/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 765/2008 und (EU) Nr. 305/2011, ABl. L 169 vom 25.6.2019, S. 1.

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taktadresse von Anbieterinnen, zu Abnehmerinnen und Abnehmern sowie zu den ge- tätigten Transaktionen). Auf Verlangen müssen die Betreiberinnen der Plattformen diese Daten der zuständigen Vollzugsbehörde bekannt geben (Art. 37 Abs. 2 VE- LMG). Ihre Tätigkeit unterstand nach bisherigem Recht nicht dem Geltungsbereich des LMG. Auch hier soll unabhängig vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit eine eigenständige Regelung im LMG erfolgen. Diese lehnt sich an die Verordnung (EU) 2022/2065690 über den Binnenmarkt für digitale Dienste (DSA) an, welche so- wohl die Pflichten der Marktakteure im Bereich des Online-Handels wie auch die Kompetenzen der Kontrollbehörden detailliert regelt. Buchstabe c entspricht dem geltenden Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b LMG. Unter Werbung wird die direkte (herkömmliche Werbung wie Anzeigen und Werbespots) sowie die indirekte (Werbung wird nicht direkt oder bewusst als solche wahrgenom- men wie Product-Placement, Content-Marketing und Sponsoring von Events) erfasst. Buchstabe d entspricht dem geltenden Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c LMG. Handelsbetriebe mit Sitz in der Schweiz, die Lebensmittel oder Gebrauchsgegen- stände von der Schweiz aus ausschliesslich im Ausland angeboten haben, ohne dass die Produkte je in die Schweiz gelangten, wurden vom Geltungsbereich des LMG bisher nicht erfasst. Der Geltungsbereich des VE-LMG nun explizit um diese Be- triebskategorie erweitert (Bst. e). Solche Betriebe sollen, wenn sie im Ausland Pro- dukte vertreiben, die gegen das im betreffenden Land geltende Recht verstossen, in Amtshilfeverfahren gegenüber den Schweizer Behörden auskunftspflichtig sein (s. Art. 38 VE-LMG). Dabei handelt es sich um eine eigenständige schweizerische Re- gelung, die nicht mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit zusammenhängt und sich im Rahmen des autonomen Nachvollzugs an der Stossrichtung der Verordnung (EU) 2017/625 orientiert. Die Absätze 2 und 3 wurden unverändert übernommen. Absatz 4 listet diejenigen Bereiche auf, die vom Geltungsbereich des VE-LMG expli- zit nicht erfasst werden. Absatz 4 Buchstabe a wurde an den Wortlaut von Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 angepasst. Der bisherige Buchstabe c wurde in Buchstabe a inte- griert. Dieser soll aber – anders als im EU-Recht – nach wie vor auch für Gebrauchs- gegenstände gelten. Die Buchstaben b und d wurden inhaltlich unverändert übernommen. Der bisherige Buchstabe d wird neu zu Buchstabe c. Das Abkommen vom 21. Juni 1999691 zwischen der Schweiz und der EG über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen (MRA) ist ein Instrument zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse bei der Vermarktung zahlreicher Pro- dukte zwischen der Schweiz und der EU. Die Vermeidung kostspieliger doppelter Konformitätsbewertungen erleichtert für die Unternehmen den Zugang zum Binnen-

690 Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober

2022 über einen Binnenmarkt für digitale Dienste und zur Änderung der Richtli-

nie 2000/31/EG (Gesetz über digitale Dienste); ABl. L 277 vom 27.10.2022 S. 1. 691 SR 0.946.526.81

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markt der EU (s. Ziff. 2.4.1). Unter das MRA fällt auch Spielzeug (Anhang 1 Kapi- tel 3 MRA). Um die aus diesem Abkommen resultierenden Vorteile aufrechterhalten zu können, muss die schweizerische Gesetzgebung mit derjenigen der EU gleichwer- tig sein. Im Bereich Spielzeug müssen die Sicherheitsanforderungen der Richtli- nie 2009/48/EG692 entsprechen. Fünf Kategorien von Spielzeug sind vom Geltungs- bereich dieser Richtlinie ausgenommen: Spielplatzgeräte zur öffentlichen Nutzung, Spielautomaten zur öffentlichen Nutzung, mit Verbrennungsmotoren ausgerüstete Spielfahrzeuge, Spielzeugdampfmaschinen, Schleudern und Steinschleudern. In der Schweiz fallen diese fünf Kategorien heute zwar nicht in den Geltungsbereich der Spielzeugverordnung des EDI vom 15. August 2012693, sie gelten gemäss der Defini- tion in Artikel 65 der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 16. Dezember 2016694 (LGV) aber trotzdem als «Spielzeug» und müssen damit die allgemeinen Sicherheitsanforderungen an Spielzeug (Art. 66 LGV) einhalten. Um das schweizerische Recht mit demjenigen der EU zu harmonisieren, sollen diese fünf Spielzeugkategorien künftig explizit vom Geltungsbereich des LMG ausgenommen werden (Bst. d). Sie sollen neu unter den Geltungsbereich des Bundesgesetzes vom 12. Juni 2009695 über die Produktesicherheit (PrSG) fallen. Absatz 5 wurde unverändert übernommen.

Art. 3 Verhältnis zum Protokoll zur Lebensmittelsicherheit

Diese Bestimmung stellt klar, dass in der Schweiz auch künftig das Schweizer Le- bensmittelgesetz gilt. Einzig in den Bereichen, die durch die in Anhang I zum Proto- koll zur Lebensmittelsicherheit aufgeführten EU-Rechtsakte abgedeckt werden, ge- langt das entsprechende EU-Recht zur Anwendung. Bei den drei unter den Buchstaben a–c aufgeführten EU-Rechtsakten handelt es sich um für die Sicherheit und den Täuschungsschutz bei Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen grundle- gende Erlasse. Die Aufzählung ist nicht abschliessend. Massgeblich ist das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit.

2. Abschnitt: Begriffe

Art. 4 Lebensmittel

Diese Bestimmung ersetzt den geltenden Artikel 4 LMG. Auf Lebensmittel sind neu die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 anwendbar, weshalb auf die Definition in Artikel 2 dieser Verordnung verwiesen wird. Materiell führt der Verweis auf das EU-Recht gegenüber heute zu keiner Änderung. Der Wortlaut im bisherigen Artikel 4 LMG ist mit demjenigen von Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 identisch.

692 Richtlinie 2009/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über die Sicherheit von Spielzeug, ABl. L 170 vom 30.6.2009, S. 1. 693 SR 817.023.11 694 SR 817.02 695 SR 930.11

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Art. 5 Gebrauchsgegenstände Die Definition der Gebrauchsgegenstände orientiert sich am geltenden Recht. Die Umschreibung der einzelnen Kategorien wird jedoch einerseits an die künftige direkte Anwendung der EU-Gesetzgebung im Geltungsbereich des Protokolls für Lebensmit- telsicherheit angepasst (Bedarfsgegenstände) und anderseits an aktuelle Gegebenhei- ten und Bedürfnisse. Zudem sollen verschiedene Produkte, die bisher den Gebrauchs- gegenständen zugeordnet wurden, nicht mehr lebensmittelrechtlich geregelt und künftig dem Geltungsbereich des Bundesgesetzes über die Produktesicherheit (PrSG) unterstellt werden (s. unten). Buchstabe a ersetzt den geltenden Artikel 5 Buchstabe a Ziffern 1–3. Neu wird der Begriff «Lebensmittelkontakt-Materialien und -Gegenstände» eingeführt. Diese Ter- minologie entspricht Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004. Als Ab- kürzung dieses Begriffs wird im Folgenden – wie schon im bisherigen Recht – der Begriff «Bedarfsgegenstände» verwendet. Die kosmetischen Mittel werden neu als separate Kategorie aufgeführt. Bei den im bisherigen Buchstabe b aufgeführten «anderen Gegenständen, Stoffen und Zuberei- tungen, die nach ihrer Bestimmung äusserlich mit dem Körper, mit den Zähnen oder den Schleimhäuten in Berührung kommen», war bisher unklar, was genau darunter- fällt. Dies umso mehr, als der geltende Buchstabe d ebenfalls Gegenstände erfasst, die nach ihrer Bestimmung mit dem Körper in Berührung kommen. Diese Doppelspurig- keit wird nun beseitigt. «Spielzeug und andere Gegenstände, die für den Gebrauch durch Kinder bestimmt sind» wurde bisher unter Buchstabe e aufgeführt und wird nun in Buchstabe c ver- schoben. Inhaltlich ändert sich nichts. Die Gegenstände, die mit Schleimhäuten in Kontakt kommen werden neu als eigene Kategorie aufgeführt (Bst. d). Im geltenden Recht werden sie zusammen mit den kos- metischen Mitteln noch unter Buchstabe b erwähnt. Darunter fallen beispielsweise Zahnbürsten, Zahnstocher, Tampons, Binden, Menstruationstassen, Sextoys und ähn- lich Gegenstände. Die Kategorie mit den Kleidungsstücken, den textilen Materialien, dem Schmuck und ähnlichen Gegenständen, die mit dem Körper in Kontakt kommen, wird neu unter Buchstabe e aufgeführt. Der Begriff «Kleidungsstücke» wird gestrichen, weil er im Begriff «textile Materialien» enthalten ist. Der geltende Buchstabe c (Utensilien und Farben für Tätowierungen und Permanent- Make-up) wird noch um die Apparate und Instrumente für Piercings ergänzt (Bst. f). Im Übrigen ändert sich nichts. In Buchstabe g (Dusch- und Badewasser) wird das Wort «namentlich» im deutschen Text gestrichen. Das Wort «wie» vor «namentlich» reicht aus, um klarzustellen, dass es sich um eine beispielhafte Aufzählung handelt. Im geltenden Recht findet sich diese Bestimmung unter Buchstabe i. Das Lebensmittelrecht will die Verbraucherinnen und Verbraucher vor gefährlichen Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen schützen (s. Art. 1 LMG). Bei den Ge-

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brauchsgegenständen – mit Ausnahme von Spielzeug – beschränkt sich der Gesund- heitsschutz nach dem Verordnungsrecht zum LMG hauptsächlich auf sogenannte «chemische Risiken» (Migration von Substanzen in den menschlichen Körper bei Hautkontakt, Migration von Substanzen z. B. aus Verpackungsmaterialien in Lebens- mittel, usw.). Das erste LMG von 1909 erfasste noch zahlreiche weitere Risiken und hatte zum Ziel, die Sicherheit der Verbraucherinnen und Verbraucher ganzheitlich zu gewährleisten. Noch heute werden im LMG deshalb Gegenstände des täglichen Be- darfs geregelt wie Kerzen, Streichhölzer, Feuerzeuge und Scherzartikel (bisheriger Art. 5 Bst. f LMG), Aerosolpackungen, die Lebensmittel oder andere Gebrauchsge- genstände enthalten (bisheriger Art. 5 Bst. g LMG) sowie Gegenstände und Materia- lien, die zur Ausstattung und Auskleidung von Wohnräumen (bisheriger Art. 5 Bst. g LMG). Da die Risiken, die mit diesen Gegenständen verbunden sind, nicht typischer- weise lebensmittelrechtlicher Art sind, drängt es sich auf, sie nicht mehr lebensmittel- rechtlich zu regeln und aus dem LMG zu streichen. Sie sollen künftig über das PrSG kontrolliert werden, soweit nicht andere Sektorgesetzgebungen Anwendung finden.

Art. 6 Fulfilment-Dienstleistende

Entsprechend dem Bestreben, unabhängig vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit bestimmte Grundprinzipien der Marktüberwachung in Anlehnung an die Marktüber- wachungsverordnung der EU in das schweizerische Recht zu überführen, wird daraus auch die Definition der «Fulfilment-Dienstleistenden» übernommen (Art. 3 Ziff. 11 der Verordnung [EU] 2019/1020). Als solche gelten gemäss Absatz 1 natürliche oder juristische Personen, die im Rahmen einer Geschäftstätigkeit mindestens zwei der vier folgenden Dienstleistungen anbieten: Lagerhaltung, Verpackung, Adressierung oder Versand von Lebensmitteln oder Gebrauchsgegenständen, an denen sie kein Eigen- tumsrecht haben. Ausgenommen sind Anbieterinnen von Postdiensten nach Artikel 2 696 Buchstabe a des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 . Wie im EU-Recht sollen solche Postdienste von der Definition der Fulfilment-Dienstleistenden nicht erfasst werden. Diese Ausnahme gilt nicht nur für die staatlichen Postdienste, sondern auch für die privaten Marktakteure wie private Kurierdienste (Abs. 2). Die Tätigkeiten dieser Fulfilment-Dienstleistenden sind in weiten Teilen ähnlich wie diejenigen von Betrieben, die Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände importieren. Das LMG wurde in der Praxis jedoch bisher so ausgelegt, dass dessen Geltungsbe- reich beispielsweise Betriebe, die aus dem Ausland palettenweise Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände zugestellt erhielten und sie – ohne sie auszupacken – mit der Adresse der Schweizer Empfängerin oder des Schweizer Empfängers versahen und danach über private Kurierdienste oder die Post an die Empfängerinnen und Empfän- ger weiterleiteten, nicht erfasste. Das soll sich nun ändern. Für solche Dienstleistende sollen grundsätzlich sämtliche Pflichten gelten, welche auch von konventionellen Le- bensmittel- und Gebrauchsgegenständebetrieben zu beachten sind. Es ist nicht einseh- bar, weshalb ein Schweizer Importbetrieb strengeren Regeln unterworfen sein soll als solche Fulfilment-Dienstleistende. Denn weil die Marktüberwachungsverordnung ihnen nun im EU-Raum Pflichten auferlegt, besteht die Gefahr, dass sie sich diesen

696 SR 783.0

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durch die Verlegung des Sitzes aus der EU in die Schweiz auf einfache Weise entzie- hen können. Diese Lücke muss früher oder später deshalb ohnehin geschlossen wer- den. Während Anbieterinnen von Postdiensten nach dem ersten Satz von Absatz 2 nicht als Fulfilment-Dienstleistende gelten, gibt der zweite Satz von Absatz 2 dem Bundes- rat die Kompetenz, weitere Dienste von diesem Begriff auszunehmen, wenn sie ana- loge Tätigkeiten ausführen wie die Postdienste.

Art. 7 Hosting-Dienst

Auch die Definition des «Hosting-Dienstes» wird unabhängig vom Protokoll zur Le- bensmittelsicherheit eingeführt. Sie entspricht derjenigen nach Artikel 3 Buchstabe g iii) des DSA. Darunter fallen Dienstleistungen, die darin bestehen, dass Nutzerinnen und Nutzern Speicherplatz zur Verfügung gestellt wird, damit diese auf Servern In- formationen speichern können. Die Nutzung solcher Dienste, auch in Verbindung mit Bereichen, die unter das LMG fallen, ist exponentiell angestiegen. Sie spielen bei der Vermittlung und Verbreitung auch rechtswidriger Informationen und Tätigkeiten eine immer wichtigere Rolle und sollen deshalb vom Geltungsbereich des LMG erfasst werden.

Art. 8 Online-Plattformen

Die Vermarktung von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen über das Internet, insbesondere Online-Plattformen, nimmt stetig zu. Die amtliche Überwachung des Online-Handels von Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen wird in der EU in den Grundzügen in der Verordnung (EU) 2017/625 geregelt. Einzelheiten zur Überwa- chung des Online-Handels für alle Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände finden sich im EU-Recht in der Marktüberwachungsverordnung und im DSA. Diese Verord- nungen sind nicht Bestandteil des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit, dienen aber dazu, die in der Verordnung (EU) 2017/625 festgelegten Grundprinzipien umzuset- zen. Sie regeln sowohl die Pflichten der Marktakteure im Bereich des Online-Handels wie auch die Kompetenzen der Kontrollbehörden. Online-Plattformen werden in Anlehnung an Artikel 3 Buchstabe i sowie die Erwä- gungsgründe 13 und 14 des DSA als eine Unterkategorie von Hosting-Diensten ange- sehen. Online-Plattformen speichern die Informationen nicht nur, sondern verbreiten diese auch (Abs. 1). Sie ermöglichen den Verbraucherinnen und Verbrauchern den Abschluss von Fernabsatzverträgen mit Anbieterinnen und Anbietern beziehungs- weise Nutzerinnen und Nutzern des Dienstes. Als öffentlich verbreitet gilt, wenn sie allgemein zugänglich gemacht und von den Empfängerinnen und Empfängern des Dienstes direkt angefordert werden können. Um übermässig weit gefasste Verpflichtungen zu vermeiden, sollen Hosting-Dienste wie im EU-Recht jedoch nicht als Online-Plattformen betrachtet werden, sofern (Art. 3 Bst. i des DSA):

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– es sich bei dieser Tätigkeit nur um eine unbedeutende und untrennbar mit einem anderen Dienst verbundene reine Nebenfunktion oder um eine unbe- deutende Funktion des Hauptdienstes handelt, wobei die Nebenfunktion oder Funktion aus objektiven und technischen Gründen nicht ohne diesen anderen Hauptdienst genutzt werden kann; und

– die Integration der Nebenfunktion oder der Funktion in den anderen Dienst nicht dazu dient, die Anwendung der Lebensmittelgesetzgebung für Online- Plattformen zu umgehen (Abs. 2). Online-Plattformen, bei denen es sich um eine unbedeutende und untrennbar mit ei- nem anderen Dienst verbundene reine Nebenfunktion oder um eine unbedeutende Funktion des Hauptdienstes handelt, sollen vom Geltungsbereich des LMG nicht er- fasst werden. Erwägungsgrund 13 des DSA nennt als Beispiel für eine Nebenfunktion eines Haupt- dienstes den Kommentarbereich einer Online-Zeitung, die in erster Linie die Veröf- fentlichung von Nachrichten unter der redaktionellen Verantwortung der Verlegerin oder des Verlegers bezweckt. Die Speicherung von Kommentaren in einem sozialen Netzwerk wäre dagegen als Online-Plattformdienst zu betrachten, wenn klar ist, dass es sich um ein nicht unwesentliches Merkmal des angebotenen Dienstes handelt, auch wenn es sich um eine Nebenleistung zur Veröffentlichung der Beiträge der Nutzerin- nen und Nutzer handelt. Cloud-Computing- oder Web-Hosting-Dienste, bei denen die öffentliche Verbreitung bestimmter Informationen eine unbedeutende Nebenfunktion oder eine unbedeutende Funktion dieser Dienste darstellt, sollen auch im Schweizer Recht nicht als Online- Plattform gelten. Der Begriff «öffentliche Verbreitung» soll wie im EU-Recht die Bereitstellung von Informationen für eine potenziell unbegrenzte Zahl von Personen umfassen, ohne dass weiteres Tätigwerden durch die Nutzerinnen und Nutzer, welche die Informationen bereitstellen, erforderlich wäre. Dabei soll es keine Rolle spielen, ob diese Personen tatsächlich auf die betreffenden Informationen zugreifen. Interpersonelle Kommunikationsdienste im Sinne der Richtlinie (EU) 2018/1972697, wie E-Mail oder Instant Messaging-Dienste, sollen nicht als Online-Plattformen gel- ten, da sie für die interpersonelle Kommunikation zwischen einer endlichen Zahl von Personen verwendet werden, die von der Absenderin oder dem Absender der Kom- munikation bestimmt wird. Als Online-Plattformen sollen sie jedoch dann gelten, wenn sie die Bereitstellung von Informationen für eine potenziell unbegrenzte Zahl von Nutzerinnen und Nutzern ermöglichen, die nicht von der Absenderin oder dem Absender der Kommunikation bestimmt wird, beispielsweise über öffentliche Grup- pen oder offene Kanäle. Informationen sollen nur dann als «öffentlich verbreitet» gel- ten, wenn diese Verbreitung direkt im Auftrag der Nutzerin oder des Nutzers, die oder der die Informationen bereitgestellt hat, erfolgt (s. dazu auch Erwägungsgrund 14 des DSA).

697 Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation, ABl. L 321 vom 17.12.2018, S. 36.

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2. Kapitel: Lebensmittel

1. Abschnitt: Anforderungen an Lebensmittel

Art. 9 Lebensmittelsicherheit

Absatz 1 verweist bezüglich der Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit auf Ar- tikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 einschliesslich der auf der Grundlage die- ser Verordnung erlassenen Rechtsakte, die diese Bestimmung ausführen und Bestand- teil von Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit sind. Dazu gehören insbesondere die gestützt auf diese Verordnung von der Europäischen Kommission erlassenen Durchführungsrechtsakte und delegierte Rechtsakte. Nach Absatz 2 Buchstabe a kann der Bundesrat zusätzliche Anforderungen an die Le- bensmittelsicherheit festlegen. Von dieser Kompetenz kann er namentlich dann Ge- brauch machen, wenn das einschlägige EU-Recht den Mitgliedstaaten Rechtsetzungs- spielraum einräumt oder aber wenn es um Sicherheitsanforderungen an Lebensmittel geht, die nicht in den Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit fal- len. Das in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit gelistete und in der Schweiz direkt anwendbare EU-Recht bildet jedoch die Schranke für solche Regelun- gen. Buchstabe b entspricht dem bisherigen Artikel 7 Absatz 5 Buchstabe d LMG und Ab- satz 2 Buchstabe c entspricht Artikel 7 Absatz 6 LMG.

Art. 10 Hygiene

Absatz 1 verweist auf die für das EU-Hygienerecht grundlegenden Verordnungen (EG) Nr. 852/2004 und (EG) Nr. 853/2004 einschliesslich der auf der Grundlage die- ser Verordnungen erlassenen Rechtsakte, die deren Bestimmungen ausführen und Be- standteil von Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit sind. Bereits der gel- tende Artikel 10 zur Hygiene orientiert sich an diesen Verordnungen. Dementsprechend wird es materiell nur wenige Anpassungen geben. Die Übertragung der Kompetenzen an den Bundesrat nach Absatz 2 Buchstaben a–c ist dort von Bedeutung, wo ein gewisser Spielraum und Flexibilität bei der Umsetzung von EU-Recht besteht. Nach Buchstabe a soll der Bundesrat Einzelheiten zur Umsetzung der Verordnungen (EG) Nr. 852/2004 und (EG) Nr. 853/2004 regeln können, einschliesslich der auf der Grundlage dieser Verordnungen erlassenen Rechtsakte, die diese Bestimmungen aus- führen und Bestandteil von Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit sind. Beispielsweise sind in Artikel 13 Absätze 3 und 4 der Verordnungen (EG) Nr. 852/2004 Bereiche aufgelistet, in welchen einzelstaatliche Vorschriften zulässig sind. Darunter fallen zum Beispiel Regelungen, mit welchen die Anwendung traditi- oneller Methoden bei der Produktion, der Verarbeitung oder dem Vertrieb von Le- bensmitteln ermöglicht werden, Regelungen, welche den Bedürfnissen von Lebens- mittelunternehmen in Regionen in schwieriger geografischer Lage Rechnung tragen

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oder Regelungen, die den Bau, die Konzeption und die Ausrüstung der Betriebe be- treffen. Einzelhandelsunternehmen sind vom Anwendungsbereich der Verordnung (EG) 853/2004 ausgenommen. Der Bund hat jedoch gemäss Artikel 1 Absatz 5 Buch- stabe a der Verordnung (EG) 853/2004 die Kompetenz, die Einzelhandelsunterneh- men den Hygienevorschriften zu unterstellen. Dem wird in Buchstabe b Rechnung getragen. Buchstabe c entspricht dem geltenden Artikel 10 Absatz 4 LMG.

Art. 11 Melde-, Registrierungs- und Zulassungspflicht

Der Grundsatz, wonach Lebensmittelbetriebe der zuständigen Behörde zwecks Re- gistrierung gemeldet oder aber von dieser zugelassen werden müssen, findet sich in Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 852/2004. Absatz 1 stellt klar, dass die Meldung an die zuständige kantonale Vollzugsbehörde zu erfolgen hat. Diese hat die gemelde- ten Betriebe zu registrieren (Abs. 2). Auch die Zulassung von Schlachtbetrieben sowie Betrieben, die mit Lebensmitteln tierischer Herkunft umgehen, erfolgt durch die Kan- tone (Abs. 3). Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 verweist in mehreren Absätzen auf die Regelungskompetenzen der EU-Mitgliedstaaten, von denen auch die Schweiz Ge- brauch machen kann. Damit der Bundesrat die Einzelheiten des Melde- und des Zu- lassungsverfahrens regeln kann, werden ihm in Absatz 4 entsprechende Rechtset- zungskompetenzen eingeräumt.

Art. 12 Kennzeichnungs- und Auskunftspflicht

Artikel 12 VE-LMG entspricht inhaltlich dem geltenden Artikel 12 LMG. Neu wird in Absatz 1 auf Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 verwiesen. Diese Bestimmung beinhaltet die Grundsätze, nach welchen die Kennzeichnung der Lebensmittel zu erfolgen hat. Sie soll dem Schutz der Verbraucherinteressen dienen und den Verbraucherinnen und Verbrauchern ermöglichen, in Bezug auf die Lebens- mittel, die sie verzehren, einen informierten Entscheid zu treffen. Zudem sollen Prak- tiken des Betrugs oder der Täuschung, der Verfälschung von Lebensmitteln und alle sonstigen Praktiken, welche die Verbraucherinnen und Verbraucher irreführen kön- nen, verhindert werden. Bezüglich der Angabe des Produktionslandes sieht Anhang I des Protokolls bei der Verordnung (EU) 1169/2011 (Ziff. 50) eine technische Anpassung vor. Wer vorver- packte Lebensmittel in Verkehr bringt, muss – anders als im EU-Recht – in jedem Fall über das Produktionsland des Lebensmittels informieren (Abs. 2). In der EU gilt diese Pflicht nur dann, wenn ohne diese Angabe eine Irreführung der Verbraucherinnen und Verbraucher über das tatsächliche Ursprungsland oder den tatsächlichen Herkunftsort des Lebensmittels möglich wäre. Bei Fleisch gilt gemäss Artikel 26 Absatz 2 Buch- stabe b der Verordnung (EU) 1169/2011 allerdings auch in der EU, dass das Ur- sprungsland oder der Herkunftsort immer angegeben werden muss.

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Die Terminologie «offen in den Verkehr gebrachte Lebensmittel» des geltenden Ar- tikels 12 Absatz 5 LMG wird entsprechend der Begrifflichkeit des EU-Rechts ange- passt und lautet neu «nicht vorverpackt» (Abs. 3). An der Pflicht zur Angabe des Pro- duktionslandes auch im Offenverkauf ändert sich jedoch nichts. Die Absätze 4 und 5 enthalten Rechtsetzungskompetenzen des Bundesrates. Absatz 4 Buchstabe a entspricht dem geltenden Artikel 12 Absatz 2 LMG. Artikel 39 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 sieht einzelstaatliche Vorschriften über zusätzliche verpflichtende Angaben vor. Gestützt auf diesen Artikel kann der Bundesrat zusätzliche Angaben für bestimmte Arten oder Klassen von Lebensmitteln vorschreiben, wenn Gründe wie der Schutz der öffentlichen Gesundheit, Verbraucher- schutz, Betrugsvorbeugung oder Schutz von gewerblichen und kommerziellen Eigen- tumsrechten, Herkunftsbezeichnungen, eingetragenen Ursprungsbezeichnungen so- wie vor unlauterem Wettbewerb dies rechtfertigen (Bst. b). Buchstabe c entspricht dem geltenden Artikel 13 Absatz 2 LMG. Buchstabe d entspricht dem geltenden Artikel 13 Absatz 3 LMG. Diese Delegations- kompetenz an den Bundesrat erlaubt ihm auch, im Bereich der Allergene die im Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit vorgesehenen technischen Anpassungen vorzuneh- men. Absatz 5 Buchstabe a bezieht sich auf diejenigen Bereiche der in Anhang I des Proto- kolls aufgeführten Erlasse, in denen die EU den Mitgliedstaaten Rechtsetzungskom- petenzen überlässt. Von diesem Spielraum kann auch die Schweiz Gebrauch machen. Buchstabe b erlaubt dem Bundesrat, die Kennzeichnung von Lebensmitteln zu regeln, soweit das im Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgelistete EU- Recht diesbezüglich keine Regelungen enthält. Dies ist beispielsweise bei Lebensmit- teln der Fall, die in den Vermarktungsnormen der EU geregelt sind (Honig, Frucht- säfte, Konfitüren, Trockenmilch, usw.) oder auch bei Trinkwasser. Bezüglich Trink- wasser ist aber darauf hinzuweisen, dass das in Anhang I des Protokolls enthaltende EU-Hygienerecht verlangt, dass Wasser, das mit Lebensmitteln in Kontakt gelangt, Trinkwasserqualität nach EU-Recht698 aufweisen muss. Indirekt ist damit das Trink- wasserrecht der EU für die Lebensmittelproduzentinnen und -produzenten in der Schweiz schon heute verbindlich, sofern sie ihre Produkte in die EU exportieren. Buchstabe c verweist auf die in Artikel 7 des Protokolls aufgeführten Ausnahmen so- wie die bei den einzelnen Erlassen in Anhang I des Protokolls aufgeführten «techni- schen Anpassungen». In diesen Bereichen soll der Bundesrat stufengerecht Einzelhei- ten festlegen dürfen. Buchstabe d entspricht dem geltenden Artikel 13 Absatz 4 Buchstabe b LMG. Buchstabe e entspricht inhaltlich dem bisherigen Artikel 12 Absatz 5 LMG. Er erlaubt dem Bundesrat unter anderem Absatz 3 umzusetzen.

698 Richtlinie (EU) 2020/2184 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember

2020 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch, ABl. L 435 vom

23.12.2020, S. 1.

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Art. 13 Täuschungsschutz Zur Konkretisierung des Täuschungsschutzes wird neu auf die Artikel 8 und 16 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 einschliesslich der auf der Grundlage dieser Verord- nung erlassenen Rechtsakte, die diese Bestimmungen ausführen und Bestandteil von Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit sind, verwiesen. In der Praxis wird sich durch diese Änderung gegenüber dem geltenden Recht nur wenig ändern. Das Bundesgericht hat in Täuschungsfällen schon bisher die Kriterien des EU-Rechts miteinbezogen (s. z. B. BGE 2C_761/2017, E. 4.2.5 ff.). Massgeblich ist in diesem Zusammenhang die mutmassliche Erwartung einer normal informierten, angemessen aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbraucherin beziehungsweise eines Durchschnittsverbrauchers. Diese kann von Land zu Land unterschiedlich sein und ist einzelfallweise zu ermitteln (Abs. 1). Der zweite Satz von Absatz 1 entspricht dem zweiten Satz des bisherigen Artikels 18 Absatz 2 LMG. Absatz 2 entspricht dem bisherigen Artikel 19 Absatz 2 LMG. Absatz 3 räumt dem Bundesrat dieselben Rechtsetzungskompetenzen ein wie Arti- kel 18 Absatz 4 des bisherigen Rechts. Mit «Werbung» nach Buchstabe b ist die di- rekte (Werbespot, Inserat, etc.) und indirekte Werbung (Sponsoring, Product-Place- ment, etc.) gemeint.

2. Abschnitt: Bestimmungen zu alkoholischen Getränken

Art. 14 Abgabe- und Werbebeschränkungen für alkoholische Getränke

Diese Bestimmung entspricht dem geltenden Artikel 14 und wurde unverändert über- nommen.

Art. 15 Alkoholtestkäufe

Diese Bestimmung entspricht dem geltenden Artikel 14a und wurde inhaltlich unver- ändert übernommen.

3. Kapitel: Gebrauchsgegenstände

Im EU-Recht werden die einzelnen Produktekategorien in separaten Erlassen produk- tespezifisch geregelt. Eine Überkategorie «Gebrauchsgegenstände» wie im schweize- rischen Recht gibt es nicht. Der bisherige Artikel 15 LMG hat kategorienübergreifend gefordert, dass nur sichere Gebrauchsgegenstände in den Verkehr gebracht werden dürfen. Dies hat in der Praxis zu Problemen geführt, weil nicht klar war, ob zum Bei- spiel auf ein Fondue-Caquelon, das unter Hitzeeinwirkung geborsten ist, nun das Le- bensmittelrecht oder das Produktesicherheitsrecht Anwendung findet. Das Verord- nungsrecht zum bisherigen LMG hat bei mehreren Produktekategorien nur konkrete Gefahren wie die Migration von Stoffen in Lebensmittel, den Hautkontakt oder die Brennbarkeit von Textilien geregelt, nicht aber ebenfalls sicherheitsrelevante Themen

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wie die Stabilität eines Produktes oder dessen Wirksamkeit für angepriesenen Eigen- schaften. Bei anderen Produktekategorien wie Spielzeug oder den kosmetischen Mit- teln wurden demgegenüber sämtliche Gefahren abgedeckt. Im VE-LMG wird auf das durch Artikel 15 LMG bisher geforderte kategorienüber- greifende Erfordernis der Sicherheit verzichtet. Die nach wie vor als Gebrauchsge- genstände geltenden Produktekategorien werden einzeln aufgelistet und es wird ein- zeln festgelegt, welche Gefahren durch das Lebensmittelrecht abgedeckt werden. Weiter wird für jede Kategorie festgelegt, ob die betreffende Produktekategorie le- bensmittelrechtlich einem Täuschungsverbot unterliegt. Durch dieses neue System wird die Abgrenzung zwischen dem Lebensmittelrecht, andern Spezialgesetzgebun- gen und dem als «Auffangbecken» dienenden Produktesicherheitsrecht stark verein- facht.

1. Abschnitt: Anforderungen an Bedarfsgegenstände

Art. 16

Die für die Regelung der Bedarfsgegenstände im EU-Recht zentrale Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 ist im Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit gelistet und fällt damit in dessen Geltungsbereich. Das geltende Schweizer Recht über Bedarfsge- genstände ist heute schon weitestgehend mit der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 har- monisiert. Die direkte Anwendung des EU-Rechts führt deshalb zu keinen nennens- werten Änderungen. Anders als die anderen Gebrauchsgegenstände nach Schweizer Recht fallen die Be- darfsgegenstände in der EU in den Anwendungsbereich der ansonsten Lebensmitteln vorbehaltenen Verordnung (EG) Nr. 178/2002 sowie der Verordnung (EU) 2017/625. Die Neukonzeption des 3. Kapitels über Gebrauchsgegenstände ermöglicht, klarzu- stellen, dass die Bedarfsgegenstände trotz dieser Zuordnungen im EU-Recht nach schweizerischem Lebensmittelrecht nach wie vor als Gebrauchsgegenstände betrach- tet werden. Dies ist deshalb wichtig, weil auf Bedarfsgegenstände, die in der EU spe- zialrechtlich geregelt werden, nach schweizerischem Lebensmittelrecht für horizon- tale Aspekte wie die Gebühren oder die Strafbestimmungen dieselben Bestimmungen Anwendung finden, wie sie auch für die übrigen Gebrauchsgegenstände gelten. Eine Sonderbehandlung der Bedarfsgegenstände auch bezüglich solcher horizontalen As- pekte erübrigt sich damit. Absatz 2 verweist für den Täuschungsschutz auf Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 und nicht auf die für Lebensmittel geltenden und einen breiteren Anwendungsbereich abdeckenden Täuschungsverbote nach den Artikeln 8 und 16 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Im Vordergrund stehen Aspekte wie die Sicherheit, die Zusammensetzung, die Eignung oder die Eigenschaften von Bedarfsgegenstän- den. Der zweite Satz von Absatz 2 entspricht dem zweiten Satz des bisherigen Arti- kels 18 Absatz 2 LMG. Der Verweis nach Absatz 3 ist notwendig, um dem Bundesrat die Kompetenz zu ge- ben, den Rechtsetzungsspielraum, den die Artikel 6 und 16 der Verordnung (EG)

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Nr. 1935/2004 den EU-Mitgliedstaaten einräumen, bei Bedarf zu nutzen. Darunter fallen beispielsweise auch spezifisch schweizerische Vorschriften zu Konformitätser- klärungen für Druckfarben.

2. Abschnitt: Anforderungen an andere Gebrauchsgegenstände

Art. 17 Kosmetische Mittel

Unabhängig vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit ist das schweizerische Kosme- tikrecht im Rahmen des autonomen Nachvollzugs bereits heute weitestgehend mit der 699 Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 harmonisiert. Inhaltlich führt der VE-LMG zu kei- nen Änderungen. Der zweite Satz von Absatz 2 entspricht dem zweiten Satz des bis- herigen Artikels 18 Absatz 2 LMG.

Art. 18 Spielzeuge und andere Gegenstände, die für den Gebrauch durch Kinder bestimmt sind 700 Spielzeuge fallen auch künftig unter das MRA . Das Schweizer Recht über Spiel- zeuge wurde vom Gemischten Ausschuss des MRA regelmässig als mit demjenigen der EU äquivalent beurteilt. Diese Harmonisierung wird auch weiterhin sichergestellt. Daran ändert der VE-LMG nichts.

Art. 19 Gegenstände, die mit Schleimhäuten in Kontakt kommen

Bei den Gegenständen, die mit Schleimhäuten in Kontakt kommen, wird die Gefahr der Migration von Stoffen in den menschlichen Körper erfasst (Abs. 1). Andere Ge- fahren fallen entweder unter andere Sektorgesetzgebungen und, wenn solche nicht vorhanden sind, das PrSG. Absatz 2 entspricht Artikel 61 Absatz 2 LGV. Absatz 3 ermöglicht dem Bundesrat, die unter diese Bestimmung fallenden Schleim- häute zu bestimmen und Anforderungen an die Sicherheit von Gegenständen, die mit diesen in Kontakt kommen, festzulegen, so beispielsweise Höchstwerte für die Mig- ration spezifischer Substanzen.

Art. 20 Textile Materialien, Schmuck und ähnliche Gegenstände, die mit dem Körper in Kontakt kommen

Der lebensmittelrechtliche Schutz der Gesundheit deckt bei dieser Produktekategorie unabhängig vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit die Gefahr der Migration von

699 Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. No- vember 2009 über kosmetische Mittel, ABl. L 342 vom 22.12.2009, S. 59.

700 Siehe die Ausführungen zu Artikel 2 Absatz 4 Buchstabe d oben.

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Stoffen in den menschlichen Körper ab, einschliesslich des durch den Hautkontakt entstehenden Allergierisikos (Abs. 1). Der lebensmittelrechtliche Schutz des VE-LMG wird unabhängig vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit – wie im geltenden Recht – auf die Gefahr der Brennbarkeit von textilen Materialien wie Kleidungsstücke ausgedehnt (Abs. 2). Der Bundesrat soll die Kompetenz haben, die technischen Einzelheiten in diesen Be- reichen zu regeln (Abs. 3). Grundsätzlich ist vorgesehen, die heutigen Regelungen auf Verordnungsstufe beizubehalten.

Art. 21 Farben, Apparate und Instrumente für Tätowierungen und Permanent-Make-up sowie Apparate und Instrumente für Piercings

Bei den Apparaten und Instrumenten sowie bei Farben für Tätowierungen und Per- manent-Make-up sowie bei den Apparaten und Instrumenten für Piercings steht le- bensmittelrechtlich die Regulierung der Gefahr, die von diesen Gegenständen durch den Körperkontakt ausgehen kann, im Zentrum. Diese Regelung steht nicht im Zu- sammenhang mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit. Bei den Farben für Tätowierungen und Permanent-Make-up geht es um Risiken der stofflichen Zusammensetzung der erwähnten Produkte sowie um Hygienerisiken (Abs. 1). Die Gewährleistung des Gesundheitsschutzes erfordert, dass die in diese Produkteka- tegorie fallenden Apparate und Instrumente oder Teile davon, die in die obersten Hautschichten eindringen, steril sind (Abs. 2). Absatz 3 erlaubt dem Bundesrat, für die unter diese Bestimmung fallenden Produkte Anforderungen an die Sicherheit festzulegen. Grundsätzlich ist vorgesehen, die heu- tigen Regelungen auf Verordnungsstufe beizubehalten.

Art. 22 Wasser, das dazu bestimmt ist, mit dem menschlichen Körper in Berührung zu kommen

Absatz 1 ist die gesetzliche Grundlage für die Anforderungen an Dusch- und Bade- wasser, wie sie im 3. Abschnitt der Verordnung des EDI über Trinkwasser sowie Was- ser in öffentlich zugänglichen Bädern und Duschanlagen (TBDV)701 in Einzelheiten festgelegt sind (Abs. 1). Der Artikel führt zu keinen materiellen Änderungen und steht in keinem Zusammenhang mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit. Absatz 2 dient als Rechtsgrundlage, damit der Bundesrat beziehungsweise das EDI diese Vorschriften erlassen kann.

3. Abschnitt: Gemeinsame Bestimmungen

701 SR 817.022.11

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Art. 23 Gewährleistung der Sicherheit von Gebrauchsgegenständen Diese Bestimmung entspricht Artikel 15 Absatz 5 LMG und erlaubt dem Bundesrat, im Rahmen der Artikel 16–22 VE-LMG die zur Gewährleistung der Sicherheit von Gebrauchsgegenständen erforderlichen Vorschriften zu erlassen.

Art. 24 Meldepflicht für Betriebe

Diese Bestimmung entspricht Artikel 17 LMG.

4. Kapitel: Gemeinsame Bestimmungen für Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände

Art. 25 Einschränkung der Herstellungs- und Behandlungsverfahren

Diese Bestimmung entspricht Artikel 20 LMG. Artikel 20 Absatz 3 LMG wird in den neuen Artikel 17 VE-LMG über kosmetische Mittel verschoben (Abs. 4 Bst. b). Ma- teriell ergeben sich keine Änderungen.

Art. 26 Im Internet angebotene Produkte

Werden im Internet Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände über eine Webseite mit der länderspezifischen Domain «.ch» oder der generischen «.swiss»-Domain der ers- ten Ebene angeboten, weckt dies bei den Verbraucherinnen und Verbrauchern die Er- wartung, dass die angebotenen Produkte dem Schweizer Recht entsprechen und von der Schweizer Lebensmittelkontrolle kontrolliert werden. Webseiten mit diesen Do- mains können jedoch auch von im Ausland ansässigen Personen betrieben werden. Versenden diese ihre Produkte direkt aus dem Ausland an die Schweizer Kundschaft, stellt sich die Frage, ob es sich bei der betreffenden Bestellung nun um «die Einfuhr von Lebensmitteln oder Gebrauchsgegenständen für die private häusliche Verwen- dung» handelt, die vom Geltungsbereich des VE-LMG nicht erfasst wird (Art. 2 Abs. 4 Bst. b LMG) oder aber um einen Erwerb, der rechtlich wie ein Erwerb in einem Schweizer Geschäft zu behandeln ist. Das geltende Recht beantwortet diese Frage nicht. Um diesbezüglich Klarheit und Rechtssicherheit zu schaffen, klärt Artikel 26 VE-LMG diese Frage nun. Werden diese Domains verwendet, soll Schweizer Recht unabhängig davon gelten, ob das Angebot von der Schweiz oder vom Ausland aus erfolgt (Abs. 1). Diese Regelung steht in keinem Zusammenhang mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit. Die Kontrolle, ob Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, die von im Ausland an- sässigen Personen über Websites mit den erwähnten Domains betrieben werden, den Anforderungen des schweizerischen Lebensmittelrechts entsprechen, erfolgt – ge- stützt auf die Kompetenz des Bundes, die Konformität der Lebensmittel und Ge- brauchsgegenstände an der Grenze zu kontrollieren (Art. 51 Abs. 1 VE-LMG) – durch die zuständige Vollzugsbehörde des Bundes. Ergeben sich diesbezüglich Probleme, kann die zuständige Vollzugsbehörde des Bundes Switch auffordern, von der anbie-

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tenden Person in der Schweiz eine Korrespondenzadresse zu verlangen und die Iden- tität bekannt zu geben. Kommt die anbietende Person dem nicht nach, widerruft Switch die Zuteilung des Domain-Namens (Art. 16 Abs. 3 der Verordnung vom 5. November 2014702 über Internet-Domains, VID). Wird eine solche Kontaktadresse angegeben, übernimmt die für den betreffenden Kanton zuständige Vollzugsbehörde den Fall. Mit der Formulierung «mit einer ähnlichen auf die Schweiz bezugnehmenden Do- main» wird ein Spielraum für zukünftige Entwicklungen in diesem Bereich gelassen. Damit kann gewährleistet werden, dass auch andere Domains, welche einen Schweiz- Bezug haben, vom Artikel abgedeckt werden. Der Bundesrat soll die Kompetenz haben, auf Verordnungsstufe die betroffenen Do- mains zu regeln. Nur so besteht die Möglichkeit, auf Veränderungen im stets dem Wandel unterstellten Bereich der Technik flexibel reagieren zu können (Abs. 2).

Art. 27 Ausfuhr

Die Ausfuhr von Lebensmitteln richtet sich nach Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 einschliesslich der auf der Grundlage dieser Verordnung erlassenen Rechtsakte, die diese Bestimmung ausführen und Bestandteil von Anhang I des Pro- tokolls zur Lebensmittelsicherheit sind (Abs. 1). Die EU-Bestimmung regelt aus- schliesslich Lebensmittel und Futtermittel, nicht aber Bedarfsgegenstände. Materiell ändert sich gegenüber dem geltenden Recht nichts, weil sich schon die bisherige Re- gelung am EU-Recht orientiert hat. An den Anforderungen an zur Ausfuhr bestimmter Gebrauchsgegenstände ändert sich nichts. Die Absätze 2 und 3 entsprechen dem bisherigen Artikel 3 Absätze 4 und 5. Gesundheitsschädliche Gebrauchsgegenstände dürfen nach wie vor nicht ausgeführt werden.

5. Kapitel: Aufgaben der Behörden

Art. 28 Risikoanalyse

Die Risikoanalyse wird im geltenden Recht in Artikel 21 LMG geregelt. Der Text von Artikel 21 LMG entspricht demjenigen von Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Durch die direkte Anwendung des einschlägigen EU-Rechts ergeben sich gegenüber heute keine Änderungen (Abs. 1). Schon im geltenden Recht haben die Vorschriften zur Risikoanalyse auch für Ge- brauchsgegenstände gegolten. Es gibt keinen Grund, davon abzuweichen. Absatz 2 stellt deshalb klar, dass dies auch in Zukunft so bleiben soll.

702 SR 784.104.2

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Art. 29 Vorsorgeprinzip Der bisherige Artikel 22 LMG zum Vorsorgeprinzip entspricht inhaltlich Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Die direkte Anwendung dieser EU-Bestimmung führt gegenüber heute zu keinen Änderungen (Abs. 1 und 3). Wie im bisherigen Recht soll das Vorsorgeprinzip inhaltlich identisch wie bei den Lebensmitteln auch bei den Gebrauchsgegenständen gelten (Abs. 2).

Art. 30 Schutzmassnahmen

Absatz 1 betrifft das Inverkehrbringen eines Lebensmittels nach geltendem Recht, wenn neue Erkenntnisse darauf schliessen lassen, dass es trotzdem nicht sicher ist. Er entspricht dem bisherigen Artikel 23 LMG. Bezüglich der anzuordnenden Massnah- men verweist Absatz 1 neu auf Artikel 14 Absatz 8 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Inhaltlich führt dies jedoch zu keinen Änderungen gegenüber heute. Obwohl die Bedarfsgegenstände vom Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 erfasst werden, enthält Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004, die spezifisch Bedarfsgegenstände regelt, eine eigene Regelung für Schutzmassnah- men. Weil auch die Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 Bestandteil von Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit ist, wird diese Bestimmung künftig in der Schweiz direkt Anwendung finden. Materiell ergibt sich auch in diesem Bereich je- doch keine Änderung gegenüber heute (Abs. 2). Für die übrigen Gebrauchsgegenstände sollen dieselben Grundsätze gelten, wie sie in Absatz 1 für Lebensmittel festgelegt sind (Abs. 3). Auch dies entspricht dem gelten- den Recht.

Art. 31 Information der Öffentlichkeit

Sowohl das schweizerische Recht wie auch das EU-Recht messen der Information der Öffentlichkeit grosse Bedeutung zu. Der bisherige Artikel 24 LMG verlangt, dass die zuständigen Vollzugsbehörden die Öffentlichkeit sowohl über ihre Kontrolltätigkei- ten und deren Wirksamkeit informieren wie auch über Lebensmittel und Gebrauchs- gegenstände, bei denen ein hinreichender Verdacht besteht, dass sie ein Risiko für die Gesundheit mit sich bringen können. Das einschlägige EU-Recht, das Bestandteil des Anhangs I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit ist, sieht ebenfalls vor, dass die zuständigen Vollzugsbehörden über diese beiden Punkte informieren.703 Dieses EU- Recht wird künftig in der Schweiz direkt angewendet werden. Die entsprechenden Formulierungen im LMG werden deshalb nicht in den VE-LMG übernommen. Mate- riell bleibt die heutige Informationspraxis unverändert (Abs. 1). Die Information der Öffentlichkeit hat bei den Gebrauchsgegenständen nach densel- ben Prinzipien zu erfolgen wie bei den Lebensmitteln (Abs. 2). Die Absätze 3–5 entsprechen dem geltenden Recht (Art. 24 Abs. 2–4 LMG) und wer- den beibehalten.

703 Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 und 11 der Verordnung (EU) 2017/625.

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6. Kapitel: Kontrolle

1. Abschnitt: Probenahmen, Analysen, Tests und Diagnosen

Art. 32

Probenahmen, Analysen, Tests und Diagnosen sind zentrale Elemente der amtlichen Kontrolle. Die Verordnung (EU) 2017/625, welche Bestandteil von Anhang I des Pro- tokolls zur Lebensmittelsicherheit ist und künftig in der Schweiz direkt angewendet werden wird, regelt diese Bereiche ausschliesslich für Lebensmittel und Bedarfsge- genstände (Abs. 1). Für die übrigen Gebrauchsgegenstände im VE-LMG eigene Regelungen zu entwi- ckeln, macht wenig Sinn. Es drängt sich vielmehr auf, an dieser Stelle auf die Best- immungen des EU-Rechts für Lebensmittel und Bedarfsgegenstände zu verweisen und diese für die übrigen Gebrauchsgegenstände als sinngemäss anwendbar zu erklä- ren (Abs. 2). Auch im bisherigen Recht gelten diesbezüglich sowohl für Lebensmittel wie auch für Gebrauchsgegenstände dieselben Grundsätze. Absatz 3 entspricht dem bisherigen Artikel 25 Absatz 2 LMG.

2. Abschnitt: Pflichten der Unternehmerinnen und Unternehmer

Art. 33 Selbstkontrollpflicht

Die Verpflichtung zur Selbstkontrolle ist für das Gewährleisten der Beachtung der lebensmittelrechtlichen Vorgaben von zentraler Bedeutung. Die amtliche Kontrolle allein vermag dies nicht sicherzustellen. Die Verpflichtung zur Selbstkontrolle besteht deshalb bereits im geltenden Recht. Bezüglich der Anforderungen an die Selbstkontrolle verweist Absatz 1 neu auf Arti- kel 17 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Absatz 1 schliesst auch die Betriebe, die Fulfilment-Dienstleistungen anbieten, mit ein. Im Lebensmittelrecht der EU (s. Art. 3 Ziff. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002) sind die Begriffe der Lebensmittelunternehmerinnen und -unternehmer sehr weit gefasst. Wer Lebensmittel herstellt, behandelt, handhabt, lagert, transpor- tiert, in Verkehr bringt, ein-, durch- oder ausführt oder Fulfilment-Dienstleistungen erbringt, gilt – unabhängig von seinem Organisationsgrad – lebensmittelrechtlich als Lebensmittelunternehmerin oder -unternehmer. Sie oder er muss den Pflichten nach den Artikeln 33–36 VE-LMG nachkommen. Die Verpflichtung zur Selbstkontrolle ändert nichts an dem im Verwaltungsrecht gel- tenden Untersuchungsgrundsatz. Danach haben die Verwaltungsbehörden und das Gericht von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtser- heblichen Sachverhalts zu sorgen (s. Art. 12 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember

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1968704 über das Verwaltungsverfahren [VwVG]). Insbesondere führt sie nicht zu ei- ner Beweislastumkehr. Zur Pflicht, den Sachverhalt zu ermitteln, gehört die Beweisführungslast, also die Ob- liegenheit, den erforderlichen Beweis zu führen. Diese Last fällt grundsätzlich der Behörde zu. Die Parteien unterliegen allerdings einer Mitwirkungspflicht (Art. 13 und

52 Abs. 1 VwVG).

Untersuchungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht ändern hingegen nichts an den Re- geln zur Beweislast. Danach trägt grundsätzlich diejenige Partei die Folgen der Be- weislosigkeit eines Sachumstandes, die daraus Rechte ableitet (Art. 8 des Schweize- rischen Zivilgesetzbuches vom 10.12.1907705). Will eine Vollzugsbehörde ein Produkt beanstanden, das ihrer Auffassung nach zu Unrecht nicht deklariert wurde, liegt die Beweislast hierfür letztlich bei ihr. Im Rahmen der Selbstkontrolle ist auch auf potenzielle Risiken und die Wahrschein- lichkeit von Verstössen gegen die Lebensmittelgesetzgebung aufgrund betrügerischer oder irreführender Praktiken zu achten. Im EU-Recht ist dies in Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2017/625 geregelt, der verlangt, dass die zuständigen Behörden re- gelmässig amtliche Kontrollen durchführen, um durch betrügerische oder irrefüh- rende Praktiken vorsätzlich begangene Verstösse gegen die Vorschriften aufzude- cken. Viele Lebensmittelbetriebe sind heute nach privatrechtlichen Standards zertifiziert und der Verpflichtung, im Rahmen ihrer Selbstkontrolle auf die Wahr- scheinlichkeit von Verstössen gegen die Lebensmittelgesetzgebung aufgrund betrü- gerischer oder irreführender Praktiken zu achten, schon bisher nachgekommen. Die Bewertung des Risikos der Anfälligkeit für Lebensmittelbetrug kann mittels der von der Global Food Safety Initiative (GFSI) entwickelten Vulnerability Analysis/Critical Control Points (VACCP) erfolgen. Die GFSI schlägt dazu die Durchführung einer Schwachstellenbewertung vor, bei welcher Informationen an den entsprechenden Stellen der Lieferkette gesammelt und ausgewertet werden. Damit sollen die wich- tigsten Schwachstellen für Lebensmittelbetrug ermittelt und priorisiert werden, damit anschliessend geeignete Kontrollmassnahmen zur Verringerung der Risiken ergriffen werden können. Betriebe, die ihre Verantwortung im Rahmen der Selbstkontrolle schon bisher nicht ausreichend wahrgenommen haben, müssen spätestens ab Inkraft- treten der neuen Regelung nachbessern. Der Geltungsbereich des VE-LMG erstreckt sich neu explizit auch auf Hosting- Dienste sowie Schweizer Unternehmen, die im Ausland ausländische Lebensmittel in den Verkehr bringen. Nicht alle diese Unternehmen müssen jedoch dieselben Pflich- ten erfüllen wie Lebensmittelunternehmerinnen und -unternehmer, die ihre Produkte in der Schweiz in den Verkehr bringen. Weder von Betreiberinnen von Online-Platt- formen, die Verbraucherinnen und Verbrauchern den Abschluss von Fernabsatzver- trägen ermöglichen, noch von reinen Hosting-Diensten kann beispielsweise erwartet werden, dass sie für die Sicherheit der über ihren Dienst angebotenen Lebensmittel einstehen und im Hinblick darauf ein eigenes Hygienekonzept erstellen. Ebenso we- nig kann von Schweizer Unternehmen, die im Ausland eine Website eröffnen und

704 SR 172.021 705 SR 210

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ausländische Lebensmittel ausschliesslich im Ausland in den Verkehr bringen, hin- sichtlich der Selbstkontrollpflicht dasselbe gefordert werden wie von Unternehmen, die Lebensmittel in der Schweiz in den Verkehr bringen. Denn nach Schweizer Recht müssen Lebensmittel nicht den Schweizer Vorschriften entsprechen, wenn sie weder von der Schweiz aus geliefert werden noch je in die Schweiz gelangen. Neu soll im 6. Kapitel «Kontrolle» deshalb zwischen den Pflichten der Lebensmittelunternehme- rinnen und -unternehmer (2. Abschnitt, Art. 33–36 VE-LMG), denjenigen der Betrei- berinnen von Hosting-Diensten einschliesslich Betreiberinnen von Online-Plattfor- men (3. Abschnitt, Art. 37 VE-LMG) sowie denjenigen von Unternehmen, die Lebensmittel im Ausland in Verkehr bringen (4. Abschnitt, Art. 38 VE-LMG), unter- schieden werden. Bei Bedarfsgegenständen richtet sich die Selbstkontrollpflicht nach Absatz 2, bei den übrigen Gebrauchsgegenständen gelten sinngemäss dieselben Pflichten wie bei den Lebensmitteln (Abs. 3). Die Absätze 4–6 entsprechen Artikel 26 Absätze 2–4 LMG.

Art. 34 Unterstützungs-, Informations- und Auskunftspflicht

Schon nach bisherigem Recht muss, wer Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände herstellt, behandelt, lagert, transportiert, in Verkehr bringt, ein-, durch- oder ausführt, der zuständigen Vollzugsbehörde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben unentgeltlich behilflich sein, auf Verlangen Proben der angebotenen Produkte zur Verfügung stellen und die erforderlichen Auskünfte erteilen (Art. 29 LMG). Bezüglich der Unterstüt- zungs-, Informations- und Auskunftspflicht im Zusammenhang mit Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen soll neu Artikel 15 der (EU) Verordnung 2017/625, welche Bestandteil von Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit ist, direkt ange- wendet werden. Inhaltlich führt dies zu keinen Änderungen gegenüber heute (Abs. 1). Für die übrigen Gebrauchsgegenstände soll Absatz 1 sinngemäss gelten (Abs. 2). Absatz 3 hält spezifische Pflichten für Unternehmerinnen und Unternehmer fest, die Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände mit Einsatz von Fernkommunikationstech- niken in den Verkehr bringen. Solche Unternehmen gelten ebenfalls als Lebensmittel- oder Gebrauchsgegenständebetriebe und unterliegen der Melde- beziehungsweise Be- willigungspflicht nach Artikel 11 VE-LMG. Um der zuständigen Vollzugsbehörde die Durchsetzung des Lebensmittelrechts zu ermöglichen, müssen sie wahre und voll- ständige Angaben über ihre Identität (Name und Vorname bei natürlichen Personen, Firma gemäss Eintrag im Handelsregister bei juristischen Personen) und ihre Kon- taktadresse einschliesslich derjenigen der elektronischen Post machen. Dies entspricht der Impressumspflicht nach Artikel 3 Buchstabe s des Bundesgesetzes vom 19. De- zember 1986706 gegen unlauteren Wettbewerb sowie Artikel 30 des nicht in das Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten DSA.

706 SR 241

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Art. 35 Sicherstellung des Gesundheitsschutzes Im geltenden Recht sind die Sicherstellung des Gesundheitsschutzes sowie die Pflicht zur Information der zutändigen kantonalen Vollzugsbehörde in den Artikeln 27 LMG und 84 LGV geregelt. In diesen Bestimmungen wird Artikel 19 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 umgesetzt. Neu soll das einschlägige EU-Recht, das Bestandteil von Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit ist, in der Schweiz direkt ange- wendet werden (Abs. 1). Artikel 19 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 soll sinngemäss auch auf Gebrauchs- gegenstände Anwendung finden (Abs. 2). Inhaltlich führt dies gegenüber dem gelten- den Recht zu keinen Änderungen. Absatz 3 entspricht Artikel 27 Absatz 4 des geltenden Rechts.

Art. 36 Rückverfolgbarkeit

Die Rückverfolgbarkeit spielt für die Gewährleistung der Sicherheit von Lebensmit- teln und Gebrauchsgegenständen eine zentrale Rolle. Sie ist in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen sicherzustellen. Der geltende Artikel 28 LMG entspricht Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002. Der direkte Verweis auf das EU-Recht führt inhaltlich zu keinen Änderungen. Bei den Bedarfsgegenständen gelangt bezüglich der Rückverfolgbarkeit Artikel 17 der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 zur Anwendung. Diese Bestimmung übernimmt die Grundprinzipien der Rückverfolgbarkeit für Lebensmittel. Materiell kommt es auch in diesem Bereich zu keinen inhaltlichen Änderungen gegenüber dem heute gel- tenden Recht. Wie das bereits heute geltende Recht unterstellt auch das neue Recht Kosmetika und Spielzeug sinngemäss den Bestimmungen über die Rückverfolgbarkeit von Lebens- mitteln (Abs. 2). Inhaltlich ändert sich nichts. Absatz 3 entspricht Artikel 28 Absatz 3 des geltenden Rechts.

3. Abschnitt: Pflichten der Betreiberinnen von Hosting-Diensten sowie von Online- Plattformen

Die in diesem Abschnitt aufgeführten Pflichten gelten ausschliesslich für Betreiberin- nen von Hosting-Diensten und Online-Plattformen (s. die Erläuterungen zu Art. 33 VE-LMG).

Art. 37

Die Kontrolle des Online-Handels durch die zuständige Vollzugsbehörde setzt voraus, dass diese über die hierfür erforderlichen Informationen verfügen. Absatz 1 legt als Grundsatz fest, dass die Betreiberinnen von Hosting-Diensten, einschliesslich die On- line-Plattform, der zuständigen Vollzugsbehörde auf Verlangen die für den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung erforderlichen Informationen in Zusammenhang mit Online-Angeboten zu Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen bekannt geben

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müssen. Dazu gehören auch Angaben zur Identität und zur Kontaktadresse ein- schliesslich der elektronischen Post von Anbieterinnen. Diese Bestimmung orientiert sich an Artikel 30 des nicht in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten DSA. Um eine gute und direkte Zusammenarbeit zwischen den Behörden und den Betrei- berinnen der Online-Plattform zu unterstützen, sollen diese auf Verlangen der zustän- digen Vollzugsbehörde zusätzlich eine verantwortliche Person bekannt geben müssen (Abs. 2 Bst. a). Diese soll die Ansprechperson der zuständigen Vollzugsbehörde sein. Wurden Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände über ihre Plattform abgegeben, müssen die Betreiberinnen von Online-Plattformen der zuständigen Vollzugsbehörde ebenfalls zusätzlich zu den Pflichten nach Absatz 1 auf Verlangen die für den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung erforderlichen Informationen zu den getätigten Trans- aktionen und den Abnehmerinnen und Abnehmer bekannt geben (Abs. 2 Bst. b). Absatz 3 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, zu regeln, in welcher Form die Daten bekannt zu geben sind (auf elektronischem Weg, in Papierform, usw.).

4. Abschnitt: Pflichten von Unternehmen, die Lebensmittel oder Gebrauchsgegen-

stände im Ausland in Verkehr bringen

Dieser Abschnitt enthält die Pflichten für Unternehmen, die Lebensmittel oder Ge- brauchsgegenstände von der Schweiz aus im Ausland in Verkehr bringen, ohne dass sie je in die Schweiz gelangen. Diese weichen von denjenigen der Betriebskategorien im 2. und im 3. Abschnitt des 6. Kapitels ab (s. Art. 33 ff. VE-LMG).

Art. 38

Der internationale Handel mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen nimmt ste- tig zu. Die Gewährleistung von deren Sicherheit und des Täuschungsschutzes setzt voraus, dass sich die zuständigen Vollzugsbehörden gegenseitig koordinieren und un- terstützen. Bringen Schweizer Unternehmen im Ausland nicht sichere oder täuschend gekennzeichnete oder beworbene Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände in den Verkehr und gelangen diese nie in die Schweiz, ist es den Schweizer Vollzugsbehör- den nach geltendem Recht nicht möglich, beim Schweizer Unternehmen die zur Wie- derherstellung des gesetzlichen Zustandes im betreffenden Land erforderlichen Aus- künfte einzuholen. Die Kompetenzen der Schweizer Vollzugsbehörden beschränken sich in erster Linie auf das Inverkehrbringen von Lebensmitteln und Gebrauchsgegen- ständen in der Schweiz. Die Ausfuhr von Lebensmitteln richtet sich nach Artikel 27 Absatz 1, diejenige von Gebrauchsgegenständen nach Artikel 27 Absätze 2 und 3 VE- LMG. Auch die Einhaltung dieser Bestimmungen wird durch die Schweizer Vollzugs- behörden kontrolliert. Neu soll ein Schweizer Unternehmen, das im Ausland Lebensmittel oder Gebrauchs- gegenstände in Verkehr bringt, indem es die Produkte aus dem Ausland direkt an die Verbraucherinnen und Verbraucher im Ausland versendet, gegenüber der zuständigen Vollzugsbehörde auskunftspflichtig sein. Sowohl im Fall, dass sich die ausländische Behörde an den Kanton wendet, wie auch im Fall, dass sie ans BLV gelangt, soll sich

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die Auskunft auf die durch das Schweizer Lebensmittelrecht verfolgten Schutzziele nach Artikel 1 LMG beschränken. Die Selbstkontrollpflichten nach Artikel 33 ff. VE-LMG gelten für solche Unterneh- men nicht.

5. Abschnitt: Amtliche Kontrolle

Art. 39 Kontrolle von Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen

Artikel 39 VE-LMG verweist für die Durchführung der amtlichen Kontrolle bei Le- bensmitteln und Bedarfsgegenständen auf die Verordnung (EU) 2017/625. Diese ist in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgeführt und wird in der Schweiz künftig direkt angewendet werden. Die Verordnung gibt vor, wie die Voll- zugsbehörden bei der Kontrolle von Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen vorzu- gehen haben und über welche Rechte sie hierzu verfügen. Zur amtlichen Kontrolle von Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen gehört auch das Bekämpfen betrügerischer oder irreführender Praktiken in der Lebensmittelkette (s. die Art. 9 Abs. 2, 65 Abs. 4, 97 Abs. 2, 102 Abs. 4 sowie 139 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2017/625). Das Aufdecken betrügerischer oder irreführender Praktiken gehört zwar nicht zu den Zielen der Lebensmittelgesetzgebung, sind diese in bestimmten Be- reichen aber verbreitet, kann sich dies auf die Umsetzung der Ziele nach Artikel 1 auswirken (Lebensmittelsicherheit, Täuschungsschutz). So ist beispielsweise denk- bar, dass bei Thunfisch zum Ändern der Farbe zwecks Vortäuschung eines frischen Fisches nicht zugelassene Zusatzstoffe zugesetzt werden, die bei den Verbraucherin- nen und Verbrauchern zu einer allergischen Reaktion führen können. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang ebenfalls der spanische Olivenölskandal, bei dem anfangs der 1980er Jahre gepanschtes Rapsöl für den Industriegebrauch als Olivenöl verkauft wurde, was zu zahlreichen Todesfällen geführt hat.

Art. 40 Kontrolle von Gebrauchsgegenständen Absatz 1 orientiert sich am bisherigen Artikel 30 Absatz 1 LMG. Absatz 2 entspricht dem bisherigen Artikel 30 Absatz 2 LMG, regelt als neue Auf- gabe unter Buchstabe b bei den übrigen Gebrauchsgegenständen jedoch, dass die zu- ständige Vollzugsbehörde bei ihren Kontrollen wie bei den Lebensmitteln und Be- darfsgegenständen potenzielle Risiken und die Wahrscheinlichkeit von Verstössen gegen die Lebensmittelgesetzgebung aufgrund betrügerischer oder irreführender Praktiken einbeziehen müssen (s. dazu die Erläuterungen zu den Art. 33 und 39). Die Absätze 3 und 4 entsprechen dem bisherigen Artikel 30 Absätze 3 und 4 LMG.

Art. 41 Zuständigkeiten des Bundesrates bei Kontrollen von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen

Die Buchstaben a und b entsprechen den bisherigen Buchstaben a und b von Artikel

30 Absatz 5 LMG.

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Buchstabe c setzt die Empfehlung der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) um, Ziele für die Produktkontrollen festzulegen. Namentlich soll der Bundesrat die von den Vollzugsbehörden zu kontrollierenden Produkte oder Produktekategorien festle- gen und Vorgaben zur Anzahl Kontrollen und zum Zeitraum machen können, inner- halb dessen die Kontrollen stattzufinden haben. Dass der Bundesrat über diese Kom- petenz verfügt, ist auch deshalb wichtig, weil Artikel 58 VE-LMG bestimmt, dass die Bundesbehörden mit ausländischen und internationalen Fachstellen und Institutionen zusammenarbeiten und die Aufgaben wahrnehmen, die sich aus den völkerrechtlichen Verträgen ergeben. Mit der neuen Kompetenz soll sichergestellt werden, dass sich die Schweiz an koordinierten Kontrollprogrammen (z. B. nationales Fremdstoffuntersu- chungsprogramm NFUP) aufgrund internationaler Abkommen beteiligen kann. Der erfolgreiche Kampf gegen Lebensmittelkriminalität setzt voraus, dass gegen Fälle mit Verdacht auf systematische Verstösse gegen die Lebensmittelgesetzgebung auf- grund betrügerischer oder irreführender Praktiken koordiniert und effizient vorgegan- gen werden kann. Dies bedingt, dass der Bundesrat die kantonalen Vollzugsbehörden verpflichten kann, dem BLV solche Fälle zu melden (Bst. d). Gestützt auf den neuen Artikel 55 Absatz 3 Buchstabe c VE-LMG hat das BLV als zuständige Bundesbe- hörde dann die Möglichkeit, die kantonalen Vollzugsbehörden anzuweisen, konkrete Vollzugsmassnahmen zu treffen.

Art. 42 Information von Betreiberinnen von Online-Plattformen Um rechtswidrige Angebote von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen auf On- line-Plattformen nach Artikel 8 VE-LMG sperren zu lassen, sollen die zuständigen Vollzugsbehörden den Betreiberinnen solcher Plattform die erforderlichen Informati- onen zukommen lassen können, damit diese beispielsweise im Falle einer akuten Ge- sundheitsgefährdung das entsprechende Angebot entfernen und damit verhindern, dass das betroffene Produkt zu den Verbraucherinnen und Verbrauchern gelangt. Vor der Übermittlung der Informationen an die Betreiberinnen der Plattform ist der Per- son, die das Produkt in Verkehr bringt, nach Möglichkeit das rechtliche Gehör zu ge- währen.

Art. 43 Schlachttier- und Fleischuntersuchung

Die Schlachttier- und die Fleischuntersuchung wird in den Artikeln 17 und 18 der Verordnung (EU) 2017/625 einschliesslich der auf der Grundlage dieser Verordnung erlassenen Rechtsakte, die diese Bestimmungen ausführen und Bestandteil von An- hang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit sind, ausführlich geregelt (Abs. 1). Die entsprechenden Bestimmungen des Schweizer Rechts können deshalb aufgeho- ben werden. Weil das Schweizer Recht in diesem Bereich auf Grund von Anhang 11 des Landwirtschaftsabkommens heute bereits demjenigen der EU entspricht, ergeben sich durch die künftige direkte Anwendung des EU-Rechts keine inhaltlichen Ände- rungen. Beibehalten werden muss dagegen der bisherige Artikel 31 Absatz 3 Buchstabe b LMG, weil dieser Bereich durch die Verordnung (EU) 2017/625 nicht abgedeckt wird (Abs. 2).

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Art. 44 Kontrollergebnis Die Aufzeichnung des Kontrollergebnisses der amtlichen Kontrolle von Lebensmit- teln und Bedarfsgegenständen sowie die Kommunikation des Kontrollergebnisses sol- len sich künftig nach Artikel 13 der Verordnung (EU) 2017/625 richten (Abs. 1). Nach Absatz 1 dieser EU-Bestimmung müssen die Aufzeichnungen schriftlich sein, können aber in Papierform oder auf elektronischem Weg erfolgen. Nach Absatz 2 gelten die Anforderungen an die Aufzeichnung der Kontrolle sowie die Mitteilung des Kontrollergebnisses sinngemäss auch für die übrigen Gebrauchs- gegenstände. Die Ausnahmeregelung von Absatz 3 bezieht sich auf Absatz 1. Sie entspricht dem geltenden Recht (s. den zweiten Satz des bisherigen Art. 32 Abs. 1 LMG). Absatz 4 entspricht dem bisherigen Artikel 32 Absatz 2 LMG.

Art. 45 Beanstandung

Diese Bestimmung entspricht Artikel 33 LMG.

6. Abschnitt: Massnahmen

Art. 46 Beanstandete Produkte

Wie bereits im geltenden Recht wird auch künftig bei den Massnahmen unterschie- den, ob sie Produkte betreffen oder ob es sich nicht um produktebezogene Massnah- men wie die Beanstandung von Herstellungsverfahren, Räumen, Produktionsanlagen usw. handelt. Die produktebezogenen Beanstandungen werden in Artikel 46 geregelt, die nicht auf Produkte bezogenen in Artikel 47. Massnahmen im Zusammenhang mit dem Anbieten von Produkten über das Internet unter Missachtung der lebensmittel- rechtlichen Vorgaben fallen unter Artikel 48. Die Verordnung (EU) 2017/625 deckt Lebensmittel und Bedarfsgegenstände ab. Ab- satz 1 verweist für die Durchsetzung der lebensmittelrechtlichen Anforderungen auf die Artikel 66, 137 und 138 der Verordnung (EU) 2017/625. Von zentraler Bedeutung ist Artikel 138 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2017/625. Danach ergreifen die zustän- digen Vollzugsbehörden die erforderlichen Massnahmen, um Ursprung und Umfang des Verstosses sowie die Verantwortung der betreffenden Unternehmerinnen oder Unternehmer zu ermitteln sowie geeignete Massnahmen, um zu gewährleisten, dass diese den Verstoss beenden und dass sie oder er erneute Verstösse dieser Art verhin- dern. Beim Anordnen von Massnahmen von zentraler Bedeutung ist das Beachten des Ver- hältnismässigkeitsgrundsatzes. Artikel 138 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2017/625 nennt darüber hinaus auch noch die Art des Verstosses und das bisherige Verhalten der betreffenden Unternehmerin oder des betreffenden Unternehmers in Bezug auf die Einhaltung der Vorschriften als relevante Kriterien. Absatz 1 gilt sinngemäss auch für alle übrigen Gebrauchsgegenstände (Abs. 2).

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Die Aufzählung der Massnahmen in Artikel 138 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2017/625 zur Durchsetzung der lebensmittelrechtlichen Anforderungen ist nicht ab- schliessend. Der Katalog der möglichen Massnahmen nach Artikel 34 des geltenden LMG wird deshalb beibehalten (Abs. 3–6). Dies ermöglicht, abzuschätzen, welche konkreten Massnahmen mit den oben dargelegten Grundprinzipien vereinbar sind.

Art. 47 Nicht auf Produkte bezogene Beanstandungen

Diese Bestimmung wurde unverändert aus Artikel 35 LMG übernommen. Beim An- ordnen von Massnahmen gelten dieselben Grundprinzipien, wie sie in Artikel 46 oben erläutert werden. Auch die in Absatz 1 von Artikel 47 VE-LMG aufgeführte Aufzäh- lung möglicher Massnahmen ist nicht abschliessend.

Art. 48 Im Internet angebotene Produkte

Artikel 48 VE-LMG regelt neu die Massnahmen, welche die zuständige Vollzugsbe- hörde ergreifen kann, wenn Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände unter Missach- tung der lebensmittelrechtlichen Anforderungen im Internet angeboten werden. Nach Absatz 1 Buchstabe a soll die zuständige Vollzugsbehörde in Anlehnung an die Arti- kel 23 der Marktüberwachungsverordnung sowie 14 und 16 des DSA anordnen kön- nen, dass eine Unternehmerin oder ein Unternehmer, eine Betreiberin eines Hosting- Diensts oder einer Online-Plattform den Zugang zu einem solchen Online-Angebot sperrt oder den beanstandeten Inhalt entfernt (sog. notice and take down-Prinzip ) und dass die Betreiberin einer Online-Plattform verhindert, dass ein solches Angebot nach einer Sperrung mit Hilfe ihres Dienstes erneut zugänglich gemacht wird (Bst. b). Zwecks Gewährleistung des rechtlichen Gehörs muss die zuständige Vollzugsbehörde versuchen, die Anbieterin oder den Anbieter des Produktes vorgängig zu kontaktieren. Erst wenn dies nicht den gewünschten Erfolg hat oder die Anbieterin oder der Anbie- ter des Produktes nicht in der Schweiz niedergelassen ist, kann sie die Sperrung des Angebots veranlassen. Verstösse gegen diese Anordnungen können nach Artikel 292 des Strafgesetzbuches (StGB)707 – Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen – sank- tioniert werden. Die Vollzugsbehörden sollen weiter die Kompetenz erhalten, den Zugang zu einem gegen das Lebensmittelrecht verstossenden Online-Angebot zu unterbinden, indem der dafür verwendete Domain-Name blockiert oder widerrufen wird (Bst. c). Anord- nungen zur Blockierung oder den Widerruf des Domain-Namens haben sich gegen die Halterin oder den Halter des Domain-Namens zu richten. Bevor Switch die Blo- ckierung oder den Widerruf vornehmen kann, ist der Halterin oder dem Halter des Domain-Namens durch die zuständige Vollzugsbehörde das rechtliche Gehör zu ge- währen. Dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz entsprechend kann die Vollzugsbe- hörde die Blockierung oder den Widerruf des Domain-Namens erst anordnen, wenn die Halterin oder der Halter des Domain-Namens beziehungsweise die Betreiberin oder der Betreiber eines Webshops der Aufforderung der Vollzugsbehörde zur Wie- derherstellung des gesetzlichen Zustandes nicht nachgekommen ist.

707 SR 311.0

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Die Massnahmen nach Absatz 1 können auch angeordnet werden, wenn die zustän- dige Vollzugsbehörde des Destinationslandes der Produkte darum ersucht, weil diese nicht dessen lebensmittelrechtlichen Anforderungen entsprechen (Abs. 2). Dies setzt jedoch voraus, dass die betreffenden Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände aus der Schweiz ausgeführt werden (s. Art. 27 VE-LMG). Auf Lebensmittel oder Ge- brauchsgegenstände, die nie in die Schweiz gelangen, findet diese Bestimmung keine Anwendung. Für solche Produkte gilt jedoch Artikel 38, wenn ein Schweizer Unter- nehmen sie im Ausland in den Verkehr bringt.

Art. 49 Vorsorgliche Massnahmen

Vorsorgliche Massnahmen sind ein wichtiges Instrument, um den Schutz der Ver- braucherinnen und Verbraucher jederzeit zu gewährleisten. Artikel 48 dient einerseits der Umsetzung von Artikel 138 der Verordnung (EU) 2017/625 und anderseits, be- treffend das Anordnen von Massnahmen bei begründetem Verdacht, der Konkretisie- rung von Artikel 137 Absatz 2 dieser Verordnung. Er deckt sowohl Lebensmittel wie auch Gebrauchsgegenstände ab. Inhaltlich ergeben sich gegenüber dem geltenden Recht keine Änderungen (s. Art. 36 LMG).

Art. 50 Strafanzeige

Diese Bestimmung entspricht dem geltenden Recht (Art. 37 LMG).

7. Kapitel: Vollzug

1. Abschnitt: Bund

Art. 51 Ein-, Durch- und Ausfuhr

Diese Bestimmung ist identisch mit dem bisherigen Artikel 38 LMG. An der Zustän- digkeitsordnung und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen ändert sich nichts.

Art. 52 Einfuhrbeschränkungen

Die Kompetenz der zuständigen Vollzugsbehörde des Bundes zum Erlass von Ein- fuhrbeschränkungen bleibt bestehen. Werden die betreffenden Produkte vom Gel- tungsbereich der in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgeführten Erlasse erfasst, ist jedoch dafür zu sorgen, dass solche Einfuhrbeschränkungen mit diesen Erlassen vereinbar sind.

Art. 53 Forschung

Diese Bestimmung ist identisch mit Artikel 40 LMG. In diesem Bereich kommt es gegenüber heute zu keinen Änderungen.

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Art. 54 Vollzug in der Armee Das LMG bezweckt unter anderem, die Gesundheit der Verbraucherinnen und Ver- braucher vor Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen zu schützen, die nicht sicher sind sowie den hygienischen Umgang mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen sicherzustellen (Art. 1 Bst. a und b VE-LMG). Angesichts der Tatsache, dass die Armee Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände in beträchtlichen Mengen selbst herstellt, lagert oder verarbeitet und an die Armeeange- hörigen abgibt, muss sich der Anwendungsbereich des LMG auch auf die Armee er- strecken. Die Kontrolle der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände der Armee soll derjenigen im zivilen Bereich entsprechen708. Diese Regelung erfolgt unabhängig vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit. Nach Artikel 118 Absatz 2 Buchstabe a der Bundesverfassung (BV)709 hat der Bund eine umfassende Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Lebensmittel und Ge- brauchsgegenstände. Die Gesetzgebungskompetenz schliesst auch die Befugnis mit ein, über die Ordnung des Vollzugs zu entscheiden, sofern sich die BV darüber aus- schweigt. Der Vollzug der Bundesgesetzgebung obliegt nach der allgemeinen Voll- zugsregelung von Artikel 46 BV zwar grundsätzlich den Kantonen. Dies verbietet dem Bund jedoch nicht, für den Armeebereich Ausnahmen vorzusehen. So hat der Bund gemäss Artikel 60 Absatz 1 BV im Bereich des Militärwesens eine umfassende und ausschliessliche Gesetzgebungskompetenz, die es dem Gesetzgeber auch erlaubt, für den Bereich der Armee die von der Verfassung vorgesehene allgemeine Vollzugs- regelung von Artikel 46 BV anzupassen. Dabei ist der Grundsatz gemäss Artikel 43a Absatz 1 BV zu berücksichtigen, wonach der Bund nur diejenigen Aufgaben überneh- men soll, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen. Bereits heute stellt Artikel 41 LMG eine gesetzliche Durchbrechung der ordentlichen, das heisst der von der Verfassung vorgesehenen kantonalen Vollzugshoheit nach Ar- tikel 46 BV dar, soweit der Vollzug des LMG dem Bund zugewiesen wird. Absatz 1 regelt den Grundsatz, wonach für den Vollzug in der Armee die zuständige kantonale Vollzugsbehörde herangezogen wird. Der Veterinärdienst der Armee ist für die Selbstkontrolle in der Armee besorgt. Der Vollzug durch die kantonale Vollzugs- behörde erfolgt insbesondere auch in Einrichtungen, die sich zwar in Anlagen der Ar- mee befinden, jedoch von Zivilpersonen betrieben werden. Absatz 2 definiert sodann die Bereiche, in denen die Armee selbst für den Vollzug sorgt und dazu die Kontrollen durchführt. Mit dieser neuen Regelung wird das gel- tende Recht, das immer wieder zu Auslegungsproblemen geführt hat, präzisiert. Zu den Ausnahmen gemäss Absatz 2 gehört zunächst die Kontrolle der Wasserver- sorgungsanlagen der Armee. Diese erfolgt in jedem Fall durch die Armee selbst. Die Armee verfügt über die Fachkenntnisse, um die Kontrolle der Wasserversorgungsan- lagen regelmässig und risikobasiert fachgerecht durchzuführen. Dadurch ist gewähr-

708 BBl 1989 I 946

709 SR 101

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leistet, dass das Wasser und die Wasserversorgungsanlagen den lebensmittelrechtli- chen Anforderungen entsprechen. Wasserversorgungsanlagen der Armee können sich in militärischen Anlagen mit beschränktem Zutritt im Sinne der Verordnung vom 2. Mai 1990710 über den Schutz militärischer Anlagen befinden oder zu solchen füh- ren. Zu diesen Anlagen haben nur Personen Zutritt, welche die entsprechende Sicher- heitsprüfung bestanden haben. Da eine solche Sicherheitsprüfung aufwendig ist und um den Zugang zu diesen Anlagen zu beschränken, ist es gerechtfertigt, dass die Ar- mee in diesen wie auch in allen anderen Wasserversorgungsanlagen der Armee selber für die Kontrolle zuständig ist. Die zweite Ausnahme betrifft alle militärischen Anlagen mit beschränktem Zutritt. Bereits in der bestehenden Regelung in der Verordnung vom 8. Dezember 1997711 über die Lebensmittelkontrolle in der Armee (VLKA) war die Armee in diesen Anla- gen mit beschränktem Zutritt selbst für die Kontrolle zuständig (s. Art. 6 VLKA). Die meisten Armeeküchen werden in oberirdischen Kasernen und Truppenunterkünften oder in Anlagen ohne beschränkten Zutritt betrieben, weshalb diese Ausnahme nicht häufig zur Anwendung kommen dürfte. Die bisherige Ausnahme hinsichtlich Küchen in nicht ortsfesten Anlagen ist nicht mehr erforderlich. Bei der Verpflegung im Feld werden heute üblicherweise in orts- festen Küchen zubereitete Speisen ins Feld ausgeliefert und im Feld erfolgt nur die Ausgabe der Speisen. Seltener werden die Speisen im Feld zubereitet (z. B. in einem Mobilen Verpflegungssystem MVS). In beiden Fällen ist die Situation vergleichbar mit Cateringunternehmen im zivilen Bereich. Auch dort werden Mahlzeiten häufig vorgekocht und anschliessend ausgeliefert. Kocht ein Cateringunternehmen nicht an seinem Geschäftsstandort, sondern vor Ort (bspw. an einer Hochzeitsfeier), kann die Kontrolle auch an jenem temporären Standort erfolgen, sofern der Standort bekannt ist. Es bedarf daher keiner Ausnahme für diese Konstellation, da sie keine armeespe- zifische Besonderheit ist, sondern auch im zivilen Leben vorkommt. Absatz 3 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, die Anforderungen an die angemessene Ausbildung der Kontrollorgane, die Mindestanforderungen an die Kontrollstelle der Armee sowie das Verfahren zu regeln. Für die Organe, die in der Armee die Lebens- mittelkontrolle durchführen, sollen künftig dieselben Anforderungen an die Ausbil- dung gelten wie für die Vollzugsorgane im zivilen Bereich. Es sollen die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden, damit Angestellte und Angehörige der Armee, die amtliche Vollzugsaufgaben wahrnehmen, eine den jeweiligen Aufgaben angemes- sene Ausbildung absolvieren und ein Fähigkeitszeugnis erlangen können. Die LMVV soll entsprechend angepasst werden. Ausserdem soll der Bundesrat die Mindestanfor- derungen an die Kontrollstelle innerhalb der Armee regeln. Die VLKA soll entspre- chend angepasst werden.

710 SR 510.518.1 711 SR 817.45

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Art. 55 Aufsicht und Koordination Die Absätze 1 und 2 dieser Bestimmung entsprechen dem geltenden Recht (Art. 42 Abs. 1 und 2 LMG). Bei Absatz 3 ist neu, dass der für die Aufsicht über den kantonalen Vollzug zuständi- gen Bundesbehörde die in den Buchstaben a–c aufgeführten Instrumente nicht mehr nur zum Zwecke der Koordination des Vollzugs zur Verfügung stehen, sondern auch unabhängig davon. Dies ist deshalb wichtig, weil die internationalen Verflechtungen der Schweiz diesbezüglich mehr Flexibilität erfordern. So beschränken sich beispiels- weise betrügerische oder irreführende Praktiken heute vielfach nicht nur auf einen Kanton, sondern erstrecken sich über die ganze Schweiz oder haben gar einen inter- nationalen Hintergrund. Damit der Bund seinen Auftrag zur Lenkung des Vollzugs wahrnehmen kann, soll er in solchen Fällen die Kantone anweisen können, bestimmte Massnahmen zu treffen. Dies ermöglicht ihm unter anderem, Vorermittlungen beim Verdacht auf betrügerische oder irreführende Praktiken zu koordinieren und gezielt konkrete Massnahmen anzuordnen. Flexibilität braucht es ebenfalls, wenn der Bund an internationalen Programmen teilnehmen will und dies voraussetzt, dass gewisse Produkte gezielt beprobt und untersucht werden. Die Absätze 4 und 5 entsprechen dem geltenden Recht (Art. 42 Abs. 4 und 5 LMG).

Art. 56 Nationale Referenzlaboratorien

Diese Bestimmung lehnt sich an den bestehenden Artikel 43 LMG an, berücksichtigt aber neu die direkte Anwendung der Artikel 92 ff. der Verordnung (EU) 2017/625 für Lebensmittel und Bedarfsgegenstände. Der Bund erhält den Auftrag, nationale Refe- renzlaboratorien zu betreiben. Ziel dieser Laboratorien soll die Unterstützung der Vollzugsbehörden zur Verhütung, Aufdeckung und Verfolgung von Verstössen gegen die Lebensmittelgesetzgebung sein (Abs. 1). Zudem wird dadurch Artikel 100 Ab- satz 1 der Verordnung (EU) 2017/625 umgesetzt, der verlangt, dass die EU- Mitgliedstaaten – und mit Inkrafttreten des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit auch die Schweiz – für jedes gemäss Artikel 93 Absatz 1 dieser Verordnung benannte Re- ferenzlaboratorium der EU ein oder mehrere nationale Referenzlaboratorien benen- nen. Absatz 2 entspricht dem bisherigen Artikel 43 Absatz 2 LMG. Auf den Verweis auf das öffentliche Beschaffungsrecht wird verzichtet, weil dessen Anwendung einer Selbstverständlichkeit gleichkommt, die nicht explizit erwähnt werden muss. Weil sich diese Bestimmung sowohl auf Lebensmittel wie auch auf alle Gebrauchs- gegenstände bezieht, muss der Bundesrat die Kompetenz haben, die Zuständigkeits- bereiche dieser Laboratorien zu regeln, die Anforderungen an diese sowie deren Auf- gaben festzulegen. Bei Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen wird diese Regelungskompetenz durch die Vorgaben der Artikel 100 und 101 der Verordnung (EU) 2017/625 eingeschränkt (Abs. 3). Bei den übrigen Gebrauchsgegenständen werden die grundlegenden Anforderungen in Absatz 4 unter den Buchstaben a–c aufgelistet. Sie entsprechen denjenigen des bis- herigen Rechts (s. Art. 43 Abs. 4 LMG).

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Art. 57 Ausführungsbestimmungen des Bundesrates Die Absätze 1 und 2 dieser Bestimmung entsprechen dem bisherigen Recht (s. Art. 44 Abs. 1 und 2 LMG). Sowohl der Bundesrat wie auch das Parlament haben im Rahmen der im Jahre 2017 in Kraft getretenen Totalrevision des Lebensmittelrechts gefordert, dass das Schwei- zer Recht an dasjenige der EU angeglichen werden soll. Damit sollte das Ziel verfolgt werden, in der Schweiz dasselbe Schutzniveau zu etablieren wie unsere Nachbarstaa- ten. Zudem sollten Handelshemmnisse im Warenverkehr mit der EU verhindert be- ziehungsweise abgebaut werden. Weil ein grosser Teil der EU-Rechtsakte bereits 20 Tage nach ihrer Verabschiedung in Kraft tritt, ist deren zeitgleiche Anwendung in der Schweiz im geltenden Recht kaum oder nicht realisierbar, wenn die entsprechenden Rechtsetzungsvorlagen den ordentlichen Rechtsetzungsprozess durchlaufen müssen. Wie im Heilmittelrecht (Art. 82 Abs. 3 des Heilmittelgesetzes712) soll der Bundesrat deshalb künftig in den nicht vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit abgedeckten Bereichen, welche die Schweiz eigenständig regeln kann (z. B. bei Lebensmitteln wie Trinkwasser, Kaffee oder Schokolade oder bei den kosmetischen Mitteln), die Kom- petenz erhalten, im Rahmen des autonomen Nachvollzugs das relevante Recht der EU auch für die Schweiz als anwendbar zu erklären (sog. dynamischer Verweis auf das EU-Recht). In den vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit abgedeckten Bereichen gilt die Kompetenz des Bundesrates nicht. Hier besteht kein Bedarf, im Schweizer Recht zusätzlich dynamische Verweise auf EU-Rechtsakte vorzusehen.

Art. 58 Internationale Zusammenarbeit

Diese Bestimmung entspricht Artikel 45 LMG. Sie wird inhaltlich unverändert über- nommen.

Art. 59 Grenzüberschreitende Prüfungen

Auch diese Bestimmung wird aus dem bisherigen Recht übernommen (Art. 46 LMG). Es ergeben sich keine Änderungen.

2. Abschnitt: Kantone

Art. 60 Vollzug und Kontrolle

Der Wortlaut dieser Bestimmung ist identisch mit Artikel 47 des geltenden Rechts. Es kommt zu keinen Änderungen.

Art. 61 Laboratorien Der Wortlaut dieser Bestimmung ist identisch mit Artikel 48 des geltenden Rechts. Es kommt zu keinen Änderungen.

712 SR 812.21

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Art. 62 Vollzugsorgane Diese Bestimmung orientiert sich am geltenden Recht (Art. 49 LMG). Neu ist, dass in Absatz 1 Buchstabe c Ziffer 4 künftig auch amtliche Fachexpertinnen und -exper- ten als Vollzugsorgane der Lebensmittelgesetzgebung aufgeführt werden. Ihre Auf- gaben und Zuständigkeiten werden heute in der Verordnung vom 16. November 2011713 über die Aus-, Weiter- und Fortbildung der Personen im öffentlichen Veteri- närwesen geregelt. Im LMG wurden sie bisher nicht explizit aufgeführt, obwohl sie ebenfalls zur Kontrolle der Lebensmittelkette beitragen. Dies wird nun nachgeholt. Die bisher in Buchstabe c Ziffer 4 erwähnten amtlichen Fachassistentinnen und Fach- assistenten werden neu unter Buchstabe c Ziffer 5 aufgeführt. Neu ist dagegen Absatz 2: Die Technologisierung der Herstellung von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen nimmt stetig zu. Sie zu überschauen erfordert ein immer grösseres Fachwissen. Nicht alle kantonalen Vollzugsbehörden verfügen darüber. Auch zum Aufdecken betrügerischer oder irreführender Praktiken braucht es Fach- wissen. So kann es beispielsweise erforderlich sein, dass die Vollzugsorgane der Le- bensmittelgesetzgebung Fachpersonen beiziehen können, die den Warenfluss und auch den Geldfluss in einem Betrieb überprüfen können. Das LMG sieht diese Kom- petenz bisher nicht vor. Es macht deshalb Sinn, dass sich die Kantone bei ihren Kontrollen gegenseitig unter- stützen. Es soll möglich werden, dass die Expertinnen und Experten des einen Kan- tons auch von einem anderen Kanton, der nicht über Personen mit dem betreffenden Fachwissen verfügt, beigezogen werden können. Diese Expertinnen und Experten sol- len über dieselben Kompetenzen verfügen, wie die übrigen Lebensmittelvollzugsor- gane, das heisst insbesondere über die Kompetenzen nach Artikel 40 Absätze 3 und 4. Beigezogen werden können sollen sämtliche Fachpersonen, die über das entspre- chende Fachwissen verfügen. Im Vordergrund stehen Fachpersonen von Bund, Kan- tonen und nationalen Referenzlaboratorien nach Artikel 56, aber auch solche aus der Privatwirtschaft. Absatz 2 beinhaltet nicht die Kompetenz der Vollzugsbehörden, Expertinnen oder Ex- perten zu berufen. Das Mitwirken dieser Personen erfolgt freiwillig und nach Abspra- che. Absatz 3 entspricht dem bisherigen Artikel 49 Absatz 2 LMG und bleibt unverändert.

Art. 63 Ausführungsbestimmungen der Kantone

Diese Bestimmung entspricht Artikel 50 des geltenden Rechts und bleibt unverändert.

Art. 64 Koordination, Leitung und Zusammenarbeit mit den Bundesbehörden

Artikel 64 entspricht inhaltlich Artikel 51 LMG.

713 SR 916.402

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3. Abschnitt: Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Vollzugsorgane

Art. 65 Anforderungen an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Vollzugsorgane

Der erste und der zweite Absatz dieser Bestimmung entsprechen den Absätzen 1 und

2 von Artikel 52 LMG. Sie werden unverändert in den VE-LMG übernommen.

Absatz 3 entspricht inhaltlich Artikel 53 Absatz 5 LMG. Dieser Absatz bezieht sich nicht nur auf die Ausbildung, sondern auch auf die für die Zulassung zur Ausbildung erforderlichen Ausbildungs- und Prüfungsnachweise. Der Entscheid darüber, ob die Voraussetzungen für die Zulassung zur formalen Bil- dung im Einzelfall erfüllt sind, soll wie bisher im Lebensmittelbereich vom BLV ge- troffen werden. Zu berücksichtigen sind sämtliche Ausbildungen und beruflichen Qualifikationen, die für den Einstieg in die formale Bildung notwendig sind. Dazu gehören im betreffenden Bereich erworbene Diplome, offizielle Bescheinigungen so- wie die Berufserfahrung.

Art. 66 Formale Bildung und Weiterbildung

Absatz 1 dieser Bestimmung orientiert sich an Artikel 53 LMG. Neu wird der Begriff «formale Bildung» eingeführt. Dadurch erfolgt eine Angleichung der Terminologie an diejenige, die im Bundesgesetz vom 20. Juni 2014714 über die Weiterbildung (We- BiG) verwendet wird. Nach Artikel 3 Buchstabe a WeBiG ist unter «formaler Bil- dung» eine staatlich geregelte Bildung zu verstehen, die zum Erwerb eines Diploms führt, das die Voraussetzung für die Ausübung einer staatlich geregelten beruflichen Tätigkeit bildet. Die formale Bildung der Vollzugsorgane soll auf den «vom Hof auf den Tisch»-Ansatz des EU-Lebensmittelrechts715 ausgerichtet werden. Dieser sieht vor, dass die verschiedenen Verwaltungseinheiten, die an der Kontrolle der Lebens- mittelkette beteiligt sind, ein gemeinsames Konzept umsetzen und beinhaltet auch eine Angleichung der Anforderungen an das Kontrollpersonal. Das LMG, das TSG und das TSchG regeln die Anforderungen an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Vollzugsorgane sowie die Aus- und Weiterbildung heute einzeln und spezifisch. Die im Laufe der Zeit entstandenen Inkohärenzen werden mit dieser Revision eliminiert und die Inhalte aktualisiert. Die Revision kann so als Grundlage für eine künftige gemeinsame «Bildungsverordnung» der Vollzugsorgane im Lebens- mittel- und im Veterinärbereich dienen. Absatz 2 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, die Einzelheiten der formalen Bildung zu regeln. Dazu gehört auch die Regelung der Voraussetzungen für die Zulassung zur formalen Bildung. Die Vollzugsorgane sollen ihr Wissen in ihrem Zuständigkeitsbereich auf dem aktu- ellsten Stand halten und vertiefen. Zudem erfordern die raschen Entwicklungen in der Lebensmitteltechnologie und die Komplexität der zu beurteilenden Prozesse, dass die

714 SR 419.1

715 https://food.ec.europa.eu > horizontal-topics > farm-fork-strategy

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Kenntnisse der für den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung zuständigen Personen periodisch erweitert werden. Der Bund und die Kantone sollen deshalb die Möglich- keit haben, für das Vollzugspersonal im Rahmen der formalen Bildung Weiterbildun- gen anzubieten (Abs. 3). Diese «Weiterbildungen» sind nicht gleichzusetzen mit den «Weiterbildungen» nach Artikel 3 Buchstabe a WeBiG. Absatz 4 füllt eine Lücke in der bisherigen Gesetzgebung. Er räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, das Ausbildungsniveau der Vollzugsorgane von Bund und Kan- tonen durch das Vorschreiben von Weiterbildungen nach Absatz 3 auf dem neuesten Stand zu halten. Auch Weiterbildungen, die von externen Stellen angeboten werden, können in Frage kommen.

Art. 67 Durchführung von Prüfungen

Diese Bestimmung erlaubt es dem Bundesrat, die Durchführung von Prüfungen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Vollzugsorgane zu regeln. Er entspricht Arti- kel 53 Absatz 3 LMG (Abs. 1). Der Bundesrat kann zudem Prüfungskommissionen ernennen. Dabei handelt es sich um beratende ausserparlamentarische Kommissionen nach Artikel 57a ff. des Regie- rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997716. Sie haben keine Entscheidkompetenz. Ihre Aufgaben bestehen darin, Prüfungen abzunehmen und die zuständige Bundesstelle in Ausbildungsfragen zu beraten (Abs. 2).

4. Abschnitt: Gemeinsame Bestimmungen für den Vollzug durch Bund und Kantone

Art. 68 Öffentliche Warnung

Diese Bestimmung wird unverändert aus dem geltenden Recht übernommen. Sie setzt Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 um. Unverändert bleibt auch das Vorgehen bei Erlass einer öffentlichen Warnung. Sind nicht sichere Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände an eine unbestimmte Anzahl von Verbraucherinnen und Verbraucher abgegeben worden, wird die zuständige Voll- zugsbehörde auch unter dem neuen Recht verpflichtet, zu handeln (Abs. 1; bisheriger Art. 54 Abs. 1 LMG). Die Aufgabe, gesundheitsgefährdende Produkte zurückzuneh- men oder zurückzurufen, obliegt jedoch in erster Linie den in den Betrieben verant- wortlichen Personen (Art. 35). Die zuständige Vollzugsbehörde ist aber gehalten, den Fall zu begleiten und gegebenenfalls die geeigneten und notwendigen Massnahmen zu ergreifen. Sie hat dabei eine Interessenabwägung zwischen der Gesundheitsgefähr- dung und der mit der Warnung verbundenen Anprangerung eines Unternehmens vor- zunehmen. Bei möglichen schwerwiegenden, auch längerfristigen Gesundheitsschä- den ist immer öffentlich zu warnen. Das ökonomische Interesse des Unternehmens hat dabei zurückzutreten.

716 SR 172.010

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Absatz 2 entspricht dem bisherigen Artikel 54 Absatz 2 LMG und legt fest, dass das Informieren und Abgeben von Verhaltensmassregeln Sache der zuständigen Voll- zugsbehörde des Bundes ist, wenn die Bevölkerung mehrerer Kantone gefährdet ist. Um widersprüchliche Informationen zu verhindern, ist es wichtig, dass der Bund im- mer dann, wenn die Gefährdung über den lokalen Rahmen hinausgeht, auch die Ko- ordination der Information übernimmt. In Fällen von geringer Tragweite kann die Information über die Homepage der zu- ständigen Vollzugsbehörde ausreichen (Abs. 3). Nach Absatz 4 muss die zuständige Vollzugsbehörde, bevor sie sich an die Öffent- lichkeit wendet, die Person, welche die das Produkt hergestellt, eingeführt oder in Verkehr gebracht hat sowie die Konsumentenorganisationen anhören (entspricht dem bisherigen Art. 54 Abs. 4 LMG). Solche Anhörungen sind deshalb wichtig, weil der Gang der Behörden an die Öffentlichkeit für das betroffene Unternehmen mit einem Imageverlust oder gar einem Absatzzusammenbruch verbunden sein kann. Ist Gefahr im Verzug und ein unmittelbares Handeln angezeigt, kann in Ausnahmefällen auf eine Anhörung verzichtet oder, wenn das betroffene Unternehmen erreichbar ist, die An- hörung auf eine sehr kurze Antwortfrist von beispielsweise einer Stunde beschränkt werden. Sehr wichtig ist beim Entscheid, ob eine öffentliche Warnung gemacht wird, der Ver- hältnismässigkeitsgrundsatz. Der Gang an die Medien ist auf schwerwiegendere Ge- sundheitsgefährdungen zu beschränken. Sind die möglichen Folgen weniger gravie- rend, können mildere Massnahmen ergriffen werden, die beispielsweise keinen Rückschluss auf das verantwortliche Unternehmen erlauben. Lassen es die Rahmen- bedingungen zu, kann die zuständige Vollzugsbehörde die Inverkehrbringerin oder den Inverkehrbringer mit der Information der Öffentlichkeit beauftragen (Abs. 5).

Art. 69 Mitarbeit Dritter

Bei Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen richtet sich die Übertragung von Aufga- ben aus dem Bereich der amtlichen Kontrollen auf Dritte nach den Artikeln 28–33 der Verordnung (EU) 2017/625 (Abs. 1) einschliesslich der auf der Grundlage dieser Ver- ordnung erlassenen Rechtsakte, die diese Bestimmungen ausführen und Bestandteil von Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit sind. Diese Bestimmungen sind inhaltlich weitgehend deckungsgleich mit dem bisherigen Artikel 55 LMG. Das EU-Recht enthält jedoch detailliertere Vorgaben als das bisherige schweizerische Recht. Bei den übrigen Gebrauchsgegenständen kommt es gegenüber dem geltenden Recht zu keinen Änderungen. Die Absätze 2–7 entsprechen inhaltlich dem geltenden Recht.

Art. 70 Schweigepflicht Der Grundsatz, wonach Personen, die mit dem Vollzug dieses Gesetzes beauftragt sind, der Schweigepflicht unterstehen, ist in Absatz 1 festgelegt. Vom Wortlaut her ist diese Bestimmung identisch mit Artikel 56 LMG. Anders als im geltenden Recht

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wird der Vorbehalt zugunsten von Bestimmungen des VE-LMG, die eine Informati- onspflicht oder eine Rechtsgrundlage für den Datenaustausch enthalten, jedoch weg- gelassen. Denn es ist klar, dass alle diesbezüglichen Bestimmungen Artikel 70 als lex specialis vorgehen. Ausserhalb des VE-LMG gilt dies insbesondere auch für das Bun- desgesetz vom 17. Dezember 2004717 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ). Für Lebensmittel und Bedarfsgegenstände verweist Absatz 2 zudem auf Artikel 8 der Verordnung (EU) 2017/625. Auch diese Bestimmung geht Artikel 70 vor.

8. Kapitel: Finanzierung

Art. 71 Kostenteilung

Die Kostenteilung zwischen Bund und Kantonen bleibt gegenüber dem geltenden Recht unverändert. Der bisherige Artikel 57 LMG wird unverändert übernommen.

Art. 72 Gebühren

Diese Bestimmung orientiert sich am bisherigen Artikel 58 LMG. Der Grundsatz der gebührenfreien Lebensmittelkontrolle bleibt bestehen, soweit dieses Gesetz nichts an- deres bestimmt (Abs. 1). Die Aufzählung der Kontrollen, welche gebührenpflichtig sind, bleibt gegenüber dem geltenden Recht (s. Art. 58 Abs. 2 LMG) weitgehend unverändert (Abs. 2). Neu ist einzig Absatz 2 Buchstabe e. Künftig wird auch Artikel 79 der Verordnung (EU) 2017/625 direkt angewendet. Konkret bedeutet dies, dass für bestimmte amtli- che Kontrollen Pflichtgebühren und -abgaben erhoben werden müssen. Diese Gebüh- ren betreffen Einfuhren von Lebensmitteln tierischer Herkunft aus Drittstaaten in die EU beziehungsweise künftig in die Schweiz. Sie sollen unter anderem Wettbewerbs- verzerrungen und Ungleichbehandlungen in den einzelnen Mitgliedstaaten und in der Schweiz verhindern718. Für die Unternehmerinnen und Unternehmer in der Schweiz wird die künftige direkte Anwendung von Artikel 79 der Verordnung (EU) 2017/625 gegenüber heute zu kei- nem Zusatzaufwand führen. Im Rahmen des Landwirtschaftsabkommens hat die Schweiz ihr Recht bereits mit den entsprechenden Bestimmungen des EU-Rechts har- monisiert (s. Art. 15 der Gebührenverordnung BLV vom 30. Oktober 1985719). Die Absätze 3–6 entsprechen den Absätzen 3–6 von Artikel 58 LMG.

9. Kapitel: Datenbearbeitung

717 SR 152.3

718 Siehe die Erwägungsgründe 65–67 der Verordnung (EU) 2017/625.

719 SR 916.472

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Art. 73 Daten natürlicher und juristischer Personen sowie Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse

Nach bisherigem Recht sind die zuständigen Behörden von Bund und Kantonen be- rechtigt, Personendaten, einschliesslich Daten über administrative und strafrechtliche Verfolgungen und Sanktionen, zu bearbeiten, soweit dies für den Vollzug ihrer Auf- gaben nach diesem Gesetz erforderlich ist. Neu wird präzisiert, dass die zuständigen Behörden diejenigen sind, welche die Lebensmittelgesetzgebung vollziehen, das heisst die zuständige Vollzugsbehörde, die kantonale Vollzugsbehörde nach Arti- kel 62 Absatz 3 sowie die mit öffentlichen Aufgaben beauftragten Dritten nach Arti- kel 69. Als «Vollzug» gelten alle Handlungen zur Umsetzung des LMG, das heisst nebst dem Durchsetzen des Gesetzes durch das Verfügen von Massnahmen beispiels- weise auch das Vorbereiten der Rechtsetzung sowie die Rechtsetzung selbst oder das Erteilen von Bewilligungen. Ebenfalls neu ist, dass in Absatz 1 zwischen Daten natürlicher und juristischer Perso- nen unterschieden und das Bearbeiten von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen explizit aufgeführt wird. Alle erwähnten Daten und Informationen dürfen nur von den mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung beauftragten Behörden und Dritten nach Artikel 69 bearbeitet werden (s. oben) und nur zur Wahrnehmung ihrer Aufga- ben nach diesem Gesetz (Bst. a) oder zur Erfüllung von Aufgaben, die ihnen im Rah- men dieses Gesetzes gestützt auf völkerrechtliche Verträge übertragen worden sind (Bst. b). Während Buchstabe a schon im bisherigen Recht gegolten hat, ist Buch- stabe b neu, beziehungsweise eine Konkretisierung und Erweiterung von Artikel 45 Absatz 1 LMG, wonach die Bundesbehörden mit ausländischen und internationalen Fachstellen und Institutionen zusammenarbeiten und die Aufgaben wahrnehmen, die sich aus den völkerrechtlichen Verträgen ergeben. Absatz 2 entspricht Artikel 59 Absatz 2 LMG und wird unverändert übernommen.

Art. 74 Betriebsanalysen bei begründetem Verdacht

Mit den ihnen zur Verfügung stehenden rechtlichen Instrumenten ist es für die Voll- zugsbehörden heute oft schwierig, bei einem Verdacht, dass ein Lebensmittel- oder Gebrauchsgegenständebetrieb betrügerische oder irreführende Praktiken anwendet, die Staatsanwaltschaft zur Aufnahme eigener Untersuchungen zu veranlassen. Um in solchen Fällen die Beweislage zu verbessern, gibt Absatz 1 den Vollzugsbehörden die Kompetenz, eine Betriebsanalyse durchzuführen. Diese soll ihnen ermöglichen, ge- gebenenfalls gezielte Kontrollen durchzuführen und bei Bestätigung des Verdachts den Fall im Hinblick auf die Eröffnung einer Untersuchung der Staatsanwaltschaft zu übergeben. Bei Bedarf sollen hierfür auch Expertinnen oder Experten nach Artikel 62 Absatz 2 beigezogen werden können. Den Vollzugsbehörden und -organen nach Ar- tikel 62 Absatz 3 sowie Dritten nach Artikel 69 steht das Recht, bei begründetem Ver- dacht eine Betriebsanalyse durchzuführen, nicht zu. Voraussetzung zur Vornahme einer Betriebsanalyse ist einerseits, dass ein begründe- ter Verdacht vorliegt und andererseits, dass ein Betrieb systematisch und in erhebli- chem Ausmass gegen die Lebensmittelgesetzgebung verstösst. Weiter soll sie nur er- folgen dürfen, wenn sie zum Ziel hat, Widerhandlungen gegen die

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Lebensmittelgesetzgebung vorzubeugen (Bst. a), Erkenntnisse über die Wahrschein- lichkeit der Begehung einer Widerhandlung gegen dieses Gesetz und über deren Aus- mass zu gewinnen (Bst. b) oder koordinierte Kontrollen und Kampagnen vorzuberei- ten (Bst. c). Die Durchführung von Betriebsanalysen zu anderen Zwecken ist nicht zulässig. Absatz 2 gibt den Vollzugsbehörden die Kompetenz, zur Durchführung einer Be- triebsanalyse auch Daten zu den Finanz- und den Warenflüssen von Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständebetrieben zu bearbeiten (Bst. a), Personendaten über ver- waltungs- und strafrechtliche Verfolgungen oder Sanktionen (Bst. b), Daten juristi- scher Personen über verwaltungs- und strafrechtliche Verfolgungen oder Sanktionen (Bst. c) sowie Daten zu Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen (Bst. d). Daten, die auf einer Betriebsanalyse beruhen, dürfen die Vollzugsbehörden auch für weitere Betriebsanalysen verwenden (Abs. 3). Dies ist deshalb wichtig, weil betrüge- rische oder irreführende Praktiken mehrere Betriebe betreffen können, die mit den betroffenen Lebensmitteln oder Gebrauchsgegenständen Handel treiben oder diese herstellen. Nur so kann sichergestellt werden, dass wirksam und koordiniert gegen solche Machenschaften vorgegangen werden kann. Viele Daten, die im Zusammenhang mit Betriebsanalysen gewonnen werden, fallen nicht in die Kategorie der besonders schützenswerten Personendaten beziehungsweise der besonders schützenswerten Daten von juristischen Personen (z. B. Informationen zu den Produktionsabläufen oder die betriebsinterne Organisation). Absatz 4 gibt dem Bundesrat deshalb die Kompetenz, die Bearbeitung auch solcher Daten zu regeln.

Art. 75 Amtshilfe

Das Durchsetzen der lebensmittelrechtlichen Vorgaben sowie das Verhindern von Le- bensmittelbetrug setzt voraus, dass den Lebensmittelvollzugsbehörden die hierfür er- forderlichen Instrumente zur Verfügung stehen. In Zeiten zunehmender Internationa- lisierung des Warenverkehrs sowie angesichts der wachsenden Komplexität der Lieferketten kommt dem Informationsaustausch zwischen den am Vollzug der Le- bensmittelgesetzgebung beteiligten Stellen eine grosse Bedeutung zu. Mit drei überwiesenen Motionen hat auch das Parlament den Willen bekundet, einen angemessenen rechtlichen Rahmen für ein zielgerichtetes Vorgehen gegen Lebens- mittelbetrug schaffen zu wollen (s. Ziff. 2.12.9.4 oben). Der gegenüber dem bisheri- gen Artikel 60 LMG erweiterte Artikel 75 zielt darauf ab, diesen Anliegen Rechnung zu tragen. Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz wird dabei berücksichtigt. Gegenüber dem bisherigen Artikel 60 LMG neu ist die Sachüberschrift, die nicht mehr wie bisher auf den Austausch von Vollzugsdaten fokussiert, sondern in breiterer Weise auf die Amtshilfe. Die Pflicht, Amtshilfe zu leisten beziehungsweise die gewünschten Informationen und Daten zu übermitteln, betrifft die mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung beauftragten Behörden, die Vollzugsbehörden und -organe nach Artikel 62 Absatz 3 sowie die mit öffentlichen Aufgaben beauftragten Dritten nach Artikel 69 (Abs. 1). Darunter sind diejenigen Stellen zu verstehen, die auch bereits in Artikel 60 Absatz 1 LMG adressiert werden.

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Absatz 2 listet diejenigen Daten auf, welche die Stellen nach Absatz 1 einander auf Anfrage bekannt zu geben haben. Deren Herausgabe darf von der einfordernden Stelle jedoch nur dann verlangt werden, wenn die Daten für die Wahrnehmung ihrer Aufga- ben nach diesem Gesetz erforderlich sind oder wenn die Erfüllung von Aufgaben, die ihnen im Rahmen dieses Gesetzes gestützt auf völkerrechtliche Verträge übertragen worden sind, dies verlangt. Zur «Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz» gehören auch Informationen und Daten, die der zuständigen Vollzugsbehörde in ei- nem konkreten Fall ermöglichen, betrügerische oder irreführende Praktiken aufzude- cken. Sind die Voraussetzungen nach Absatz 2 gegeben, haben sich die Stellen nach Ab- satz 1 Daten zu Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen zwar bekannt zu geben, nach aussen hat die empfangende Behörde diese aber zu wahren (Abs. 3). Die multidisziplinäre Zusammenarbeit ist Voraussetzung für einen effizienten Voll- zug der Lebensmittelgesetzgebung. Namentlich das Bekämpfen betrügerischer oder irreführender Praktiken bedingt, dass ein reibungsloser und schneller Austausch von Daten und Informationen zwischen den Bundesbehörden, den Kantonen und Dritten gewährleistet ist. Dieser darf sich nicht nur auf die zuständigen Behörden beschrän- ken, sondern muss breit und auf die Situation angepasst vorgenommen werden kön- nen. Wird das BLV zum Beispiel informiert, dass in der Schweiz aus dem Ausland importierter billiger Wein umgefüllt und neu etikettiert wurde und dessen Vertrieb über den Internet-Handel erfolgt, so muss es die Möglichkeit haben, solche Informa- tionen mit den zuständigen kantonalen Lebensmittelkontrollbehörden, der Schweizer Weinhandelskontrolle, dem Bundesamt für Landwirtschaft sowie dem fedpol zu tei- len, um gegebenenfalls weitere Hintergrundinformationen zu erhalten. Sind diese Möglichkeiten nicht gegeben, ermittelt jede Behörde – wenn sie vom Sachverhalt überhaupt Kenntnis hat – in ihrem Zuständigkeitsbereich selbständig, ohne über den Gesamtüberblick zu verfügen. In diesem Zusammenhang ist ebenfalls wichtig, dass der Informationsaustausch zwischen den zuständigen Verwaltungsbehörden und den Strafbehörden funktioniert. Absatz 4 legt deshalb fest, dass die darin aufgelisteten Behörden und Dritten berech- tigt sind, den Stellen nach Absatz 1 auf Anfrage diejenigen Informationen bekanntzu- geben, welche diese zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach der Lebensmittelgesetz- gebung benötigen. Der Informationsfluss und die Unterstützung sollen ohne vorgängige Einräumung des rechtlichen Gehörs an die betroffene Person zulässig sein und unbesehen davon, ob die zu vermittelnde Information ein hängiges oder ein ab- geschlossenes Verfahren betrifft. Die in Absatz 4 aufgeführten Stellen sollen sich nicht nur mit den Stellen nach Ab- satz 1 austauschen können, sondern auch untereinander (Abs. 5). Absatz 5 enthält je- doch keine Verpflichtung zur Amtshilfe, wie sie in Absatz 1 für die mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung beauftragten Stellen festgelegt ist. Absatz 6 entspricht dem bisherigen Artikel 60 Absatz 2 LMG.

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Art. 76 Datenaustausch mit dem Ausland und mit internationalen Organisationen

Diese Bestimmung entspricht dem bisherigen Artikel 61 LMG. Wegen der künftigen direkten Anwendung der Verordnung (EU) 2017/625 gestützt auf Anhang I des Pro- tokolls zur Lebensmittelsicherheit richtet sich der Datenaustausch mit der Europäi- schen Kommission und den EU-Mitgliedstaaten für Lebensmittel und Bedarfsgegen- stände neu nach dieser Verordnung (s. deren Art. 102 ff). Der Schweiz kommen dabei dieselben Rechte und Pflichten zu wie den EU-Mitgliedstaaten. Bei den übrigen Ge- brauchsgegenständen sowie im Verhältnis zu Drittstaaten und internationalen Orga- nisationen richtet sich der Datenaustausch nach Artikel 76. Gegenüber heute ändert sich diesbezüglich nichts.

Art. 77 Informationssystem des BLV

Der bisherige Artikel 62 LMG wurde auf drei Artikel aufgeteilt. Neu wird in Arti- kel 77 das Informationssystem des BLV eingeführt und beschrieben, in Artikel 78 werden die Datenbearbeitung und die Zugriffsrechte geregelt und in Artikel 79 die Nutzung des Informationssystems durch die Kantone. Artikel 77 entspricht inhaltlich dem bisherigen Artikel 62 Absätze 1–3 und 6 LMG. Das BLV betreibt auch weiterhin ein Informationssystem zur Gewährleistung der Si- cherheit und der Hygiene von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen sowie des Täuschungsschutzes im Rahmen seiner Aufgaben nach diesem Gesetz, zur Unterstüt- zung der Vollzugsaufgaben von Bund und Kantonen sowie zur nationalen und inter- nationalen Berichterstattung. Durch das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit wird die Schweiz neu in das Informa- tionsmanagementsystem der EU für amtliche Kontrollen (IMSOC), das aus den Kom- ponenten iRASFF, ADIS, EUROPHYT und TRACES besteht und für die Durchfüh- rung der gemäss der Verordnung (EU) 2017/625 vorgesehenen amtlichen Kontrollen erforderlich ist, eingebunden sein. Gemäss Artikel 131 dieser Verordnung bezweckt das System die integrierte Handhabung der Verfahren und Werkzeuge, mit denen die Daten, Informationen und Unterlagen betreffend die amtlichen Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten verwaltet, bearbeitet und automatisch ausgetauscht werden. Es ist für das Funktionieren des gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums EU/Schweiz von zentraler Bedeutung.

Art. 78 Datenbearbeitung im Informationssystem des BLV und Zugriffsrechte Absatz 1 entspricht dem bisherigen Artikel 62 Absatz 4 LMG. Neu werden jedoch die Datenbearbeitungsrechte der die kantonalen Vollzugsbehörden nach Artikel 62 Ab- satz 3 separat aufgeführt. Absatz 2 entspricht dem bisherigen Artikel 62 Absatz 5 LMG. Diejenigen Behörden, die nach Absatz 1 Buchstaben a–c das Recht zur Bearbeitung von Daten haben, haben ebenfalls das Recht, die Daten, die sie bearbeiten dürfen, abzurufen. Sie werden in Absatz 2 Buchstabe a deshalb nicht mehr explizit genannt, haben im Rahmen ihrer

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Bearbeitungsrechte jedoch auch das Recht, die entsprechenden Daten abzurufen. Die Buchstaben b–d entsprechen Artikel 62 Absatz 5 Buchstaben d–g.

Art. 79 Nutzung des Informationssystems des BLV durch die Kantone Diese Bestimmung entspricht inhaltlich Artikel 62 Absatz 7 LMG.

10. Kapitel: Strafbestimmungen und Rechtsschutz

1. Abschnitt: Strafbestimmungen

Art. 80 Vergehen und Verbrechen

Die Absätze 1 und 4 dieser Bestimmung entsprechen Artikel 63 LMG.

In Absatz 2 wurde die Bereicherungsabsicht nicht aus dem bisherigen Artikel 63 Ab- satz 2 übernommen, weil lediglich die Gewerbsmässigkeit als qualifizierte Form der Bereicherung die Einstufung als Verbrechen rechtfertigt. Zudem ist davon auszuge- hen, dass in vielen Fällen eine Bereicherungsabsicht das Motiv zur Begehung einer Widerhandlung nach Absatz 1 darstellt.

In Absatz 3 wurden die 180 Tagessätze des bisherigen Artikel 63 Absatz 2 gestrichen, da die Obergrenze generell 180 Tagessätze beträgt (Art. 34 Abs 1 StGB).

Betreffend Lebensmittel und Bedarfsgegenstände verlangt Artikel 139 der Verord- nung (EU) 2017/625, dass die Mitgliedstaaten und künftig auch die Schweiz die Sank- tionen bei Verstössen gegen diese Verordnung regeln und alle erforderlichen Mass- nahmen ergreifen, um deren Umsetzung sicherzustellen. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismässig und abschreckend sein. Mit der Übernahme des bisherigen Artikels 63 LMG in den VE-LMG kommt die Schweiz dieser Verpflichtung nach.

Art. 81 Übertretungen

Der bisherige Artikel 64 LMG wird weitgehend unverändert in den VE-LMG über- nommen. Zu einer Ergänzung des bisherigen Wortlauts kommt es in Absatz 1 Buchstabe g: Für Betreiberinnen von Hosting-Diensten und Online-Plattformen sowie Betriebe, die Le- bensmittel und Gebrauchsgegenstände mit Einsatz von Fernkommunikationstechni- ken anbieten, gelten künftig neue Informations- und Auskunftspflichten gegenüber der zuständigen Vollzugsbehörde (s. Art. 37 Abs. 1 und 2 VE-LMG). Wird gegen diese Pflichten verstossen, soll dies auch strafrechtliche Folgen haben. Dies gilt eben- falls für Personen, die Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände im Ausland in Ver- kehr bringen und ihrer Auskunftspflicht nach Artikel 38 nicht nachkommen. Die Ver- letzung der Unterstützungs-, Informations- und Auskunftspflicht nach Artikel 34 (Art. 29 LMG) fällt auch weiterhin unter Buchstabe g.

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Buchstabe h sieht vor, dass Unternehmerinnen oder Unternehmer, die Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände mit Einsatz von Fernkommunikationstechnik anbieten, und unwahre oder unvollständige Angaben über ihre Identität und ihre Kontaktadresse einschliesslich derjenigen der elektronischen Post machen, ebenfalls nach Artikel 81 bestraft werden. Mit betrügerischen oder irreführenden Praktiken können hohe, unrechtmässige Ge- winne erzielt werden. Die Eidgenössische Kommission für Konsumentenfragen (EKK) hat sich in ihrer Empfehlung vom 29. April 2021 betreffend Food Fraud720 mit den Problemen, die im Zusammenhang mit betrügerischen Machenschaften ent- lang der Lebensmittelkette entstehen können, vertieft auseinandergesetzt. Sie ist dabei zur Erkenntnis gelangt, dass die geltenden Strafbestimmungen nur wenig abschre- ckende Wirkung haben. Hauptgrund ist, dass die Strafgerichte oft nur sehr geringe Bussen verhängen. Bei Verstössen gegen Artikel 81 wird bei gewerbsmässig handeln- den Tätern die Bussenobergrenze deshalb von 80 000 auf 200 000 Franken angehoben (Abs. 2). Die Bereicherungsabsicht des bisherigen Artikels 64 Absatz 2 LMG wurde gestrichen (vgl. Art. 80 Abs. 2). Abschreckendere Strafen werden auch in den vom Parlament überwiesenen Motionen

21.3691 Munz Stopp dem Lebensmittelbetrug und 21.3936 Michaud Gigon Ver-

stärkte Anstrengungen zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug gefordert. Durch die Erhöhung des Strafrahmens von Absatz 2 wird diesem Anliegen entsprochen.

Art. 82 Widerhandlungen in Geschäftsbetrieben, Urkundefälschung

Diese Bestimmung entspricht Artikel 65 LMG. Sie wird unverändert übernommen.

Art. 83 Strafverfolgung

Absatz 1 bleibt gegenüber dem geltenden Recht (Art. 66 Abs. 1 LMG) unverändert. Nicht übernommen aus dem geltenden Recht wird Absatz 2 von Artikel 66, da die Strafbehörden ohnehin verpflichtet sind, Verfahren einzuleiten, wenn ihnen Ver- dachtsgründe bekannt werden (Art. 7 Abs. 1 der Strafprozessordnung [StPO]721). Zur Umsetzung der drei vom Parlament überwiesenen Motionen zur Bekämpfung von Lebensmittelbetrug (s. Ziff. 2.12.9.4) wird im Sinne von Artikel 104 Absatz 2 StPO vorgeschlagen, die Parteirechte des BLV, das für die Aufsicht des Bundes über den kantonalen Vollzug zuständig ist, auszubauen. Nach dieser Bestimmung kann der Bund Behörden, welche öffentliche Interessen zu wahren haben, volle oder be- schränkte Parteirechte einräumen. Neu soll das BLV die Möglichkeit haben, Rechts- mittel gegen Nichtanhandnahme- und Einstellungsverfügungen sowie gegen Strafbe- fehle und im Strafpunkt gegen Urteile zu ergreifen (Abs. 2 Bst. a–c).

720 www. konsum.admin.ch > Eidg. Kommission für Konsumentenfragen (EKK) > Empfeh- lungen > Legislaturperiode 2020-2023 > Empfehlung der Eidgenössischen Kommission für Konsumentenfragen (EKK) vom 27. Oktober 2022 betreffend Vertrieb von Lebensmit- teln im Onlinehandel: Zeitgemässe Instrumente für den Schutz von Konsumentinnen und Konsumenten. 721 SR 312.0

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Der Absatz 3 bleibt gegenüber dem geltenden Recht unverändert (bisheriger Art. 66 Abs. 3 LMG). Der Artikel 66 Absatz 4 LMG wird nicht übernommen, da im Rahmen der Totalrevi- sion des Zollgesetzes vorgesehen ist, dass diese Bestimmung aufgehoben wird.

Art. 84 Verjährung bei Übertretungen

Neu wird die Verjährung bei Übertretungen separat in Artikel 84 geregelt. Ebenfalls neu ist, dass die Verjährungsfrist für Übertretungen von drei auf fünf Jahre erhöht wird. In der Vergangenheit hat sich gezeigt, dass die dreijährige Verjährungsfrist nach Artikel 109 StGB insbesondere dann nicht ausreicht, wenn komplexe Sachverhalte abzuklären sind, die zwischen Täuschungsverbot nach Artikel 18 beziehungsweise 64 LMG und Betrug nach Artikel 146 StGB angesiedelt sind. Wird beispielsweise ein Verfahren wegen Betrugs eingestellt, weil nicht alle Tatbestandselemente erfüllt sind und müsste danach eines wegen Verstosses gegen das Täuschungsverbot beziehungs- weise die Erfüllung des Straftatbestands nach Artikel 64 LMG in die Wege geleitet werden, ist dies wegen der kurzen Verjährungsfrist von drei Jahren oft gar nicht mehr möglich und die Täterin oder der Täter geht straffrei aus.

Art. 85 Mitteilung von Strafentscheiden

Artikel 85 wird neu eingeführt, da die Parteirechte des BLV neu ausgebaut werden sollen und das BLV unverzüglich Kenntnis der kantonalen Urteile, Strafbefehle, Nichtanhandnahme- und Einstellungsverfügungen haben muss (vgl. Art. 83 Abs. 2). Artikel 3 Ziffer 19 der Verordnung vom 10. November 2004722 über die Mitteilung kantonaler Strafentscheide kann somit aufgehoben werden.

2. Abschnitt: Rechtsschutz

Art. 86 Einspracheverfahren

Absatz 1 entspricht Artikel 67 LMG. Weil es wenig Sinn macht, die Einsprachefrist in einem separaten Artikel zu regeln (bisher Art. 70 Abs. 1 LMG), wird sie neu in die Bestimmung über das Einspracheverfahren aufgenommen (Abs. 2). Inhaltlich ändert sich nichts.

Art. 87 Zweites Sachverständigengutachten

Das EU-Recht sieht in Artikel 35 der Verordnung (EU) 2017/625 die Möglichkeit der Einholung eines zweiten Sachverständigengutachtens vor. Nach dem Erwägungs- grund 48 dieser Verordnung soll dieses Recht den Unternehmerinnen und Unterneh-

722 SR 312.3

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mern ermöglichen, auf ihre Kosten eine Überprüfung der Unterlagen über die ur- sprüngliche Probenahme oder Analyse, den ursprünglichen Test oder die ursprüngli- che Diagnose durch eine andere sachverständige Person sowie eine zweite Analyse, einen zweiten Test oder eine zweite Diagnose der ursprünglich ausgewählten Teile der Probenahme verlangen zu können. Dieses Recht soll einzig dann nicht bestehen, wenn sich eine solche zweite Analyse beziehungsweise ein solcher zweiter Test oder eine solche zweite Diagnose als technisch nicht möglich oder unerheblich erweist. Wegen der künftigen direkten Anwendung der Verordnung (EU) 2017/625 gilt Arti- kel 35 bei Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen auch für die Schweiz (Abs. 1). Wird für Lebensmittel und Bedarfsgegenstände das Recht auf ein zweites Sachver- ständigengutachten eingeführt, ist es sachdienlich, dies auch für die übrigen Ge- brauchsgegenstände vorzusehen. Absatz 2 erklärt Absatz 1 deshalb sinngemäss auch auf die übrigen Gebrauchsgegenstände für anwendbar. Artikel 35 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2017/625 gibt den Mitgliedstaaten und mit Inkrafttreten des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit auch der Schweiz die Mög- lichkeit, bei Streitigkeiten mit der zuständigen Vollzugsbehörde aufgrund des zweiten Sachverständigengutachtens auf eigene Kosten eine Überprüfung der Unterlagen über die ursprünglichen Analysen, Tests oder Diagnosen und gegebenenfalls weitere Ana- lysen, Tests oder Diagnosen durch ein anderes amtliches Laboratorium zu beantragen. Absatz 3 übernimmt dieses Recht in den VE-LMG. Die Möglichkeit, ein zweites Sachverständigengutachten zu verlangen, soll auch Be- trieben offenstehen, die ihre Produkte mit Einsatz von Fernkommunikationstechniken vertreiben. Bei dieser Vertriebsform setzt dies voraus, dass die zuständige Vollzugs- behörde die Probemenge so bemisst, dass sie nicht nur für die vorgesehene Untersu- chung, sondern auch für allfällige Nachprüfungen ausreicht (Art. 35 Abs. 2 Bst. a der Verordnung (EU) 2017/625). Das Recht auf ein zweites Sachverständigengutachten erstreckt sich auf Probenah- men, Analysen, Tests und Diagnosen, die im Rahmen amtlicher Kontrollen durchge- führt werden. Es gilt nicht in Bezug auf andere amtliche Tätigkeiten. Zudem wirkt sich dieses Recht nicht auf die Verpflichtung der zuständigen Vollzugs- behörde aus, falls erforderlich, Sofortmassnahmen zu treffen, um die Gesundheit der Verbraucherinnen und Verbraucher zu schützen oder sie vor Täuschung zu bewahren (Abs. 4). Die dem Bundesrat in Absatz 5 Buchstabe a eingeräumte Kompetenz, die Einzelhei- ten der Durchführung eines zweiten Sachverständigengutachtens zu regeln, ermög- licht ihm unter anderem, zu präzisieren, in welchen Fällen eine zweite Analyse, ein zweiter Test oder eine zweite Diagnose der ursprünglich ausgewählten Teile der Pro- benahme relevant, angemessen und technisch möglich ist (s. Art. 35 Abs. 2 erster Satz der Verordnung (EU) 2017/625). Zusätzlich soll geregelt werden, in welchen Fällen der Anspruch besteht, ein solches Gegengutachten durch ein anderes amtliches Labo- ratorium durchführen zu lassen (Art. 35 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2017/625). Auch die Handhabung bei der Lagerung zusätzlicher Probenmengen, die zum Zweck einer zusätzlichen Analyse erhoben werden, muss geregelt werden. Insbesondere soll

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der Bundesrat die Kompetenz haben, zu regeln, wer diese Warenproben lagert und wer die Lagerungskosten trägt (Bst. b). Schliesslich soll der Bundesrat auch die Kompetenz haben, zu regeln, wie lange vom Recht auf ein Gegengutachten nach dem Erlass einer Verfügung noch Gebrauch ge- macht werden kann (Bst. c).

Art. 88 Bundesrechtspflege

Diese Bestimmung entspricht Artikel 68 LMG und wird unverändert übernommen.

Art. 89 Kantonales Verfahren

Auch diese Bestimmung wird unverändert aus dem bisherigen Recht übernommen (s. Art. 69 LMG).

Art. 90 Beschwerdefrist

Wie unter Artikel 86 ausgeführt wird die bisher in Artikel 70 Absatz 1 geregelte Frist für das Erheben von Einsprachen gegen Verfügungen über Massnahmen sowie Be- scheinigungen über die Konformität nach diesem Gesetz wegen des engeren Sachzu- sammenhangs in die Bestimmung über das Einspracheverfahren verschoben. An der Frist von 30 Tagen für Beschwerden gegen Einspracheentscheide ändert sich nichts.

Art. 91 Aufschiebende Wirkung und vorsorgliche Massnahmen

Bezüglich des Entzugs der aufschiebenden Wirkung sowie des Treffens vorsorglicher Massnahmen durch die verfügende Vollzugsbehörde oder die Beschwerdeinstanz än- dert sich ebenfalls nichts. Der bisherige Artikel 71 LMG wird inhaltlich unverändert übernommen.

11. Kapitel: Schlussbestimmungen

Art. 92 Aufhebungen und Änderungen anderer Erlasse

Da es sich beim vorliegenden VE-LMG um eine Totalrevision des bisherigen LMG handelt, kann dieses Gesetz mit Inkrafttreten des totalrevidierten Gesetzes aufgehoben werden.

Art. 93 Referendum und Inkrafttreten

Diese Bestimmung entspricht der üblichen Schlussformel. Für die Anwendung sind zahlreiche Ausführungsbestimmungen auf Verordnungsstufe notwendig. Der Bun- desrat wird das Gesetz erst in Kraft setzen können, wenn diese vorliegen.

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2.12.9.6 Auswirkungen dieses Umsetzungserlasses

2.12.9.6.1 Auswirkungen auf den Bund Aufgrund der mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit erfolgten Veränderungen ist es sinnvoll, eine Totalrevision des Lebensmittelrechts vorzunehmen. Während des Revisionsprozesses resultiert ein personeller Mehraufwand. Anschliessend ergeben sich aufgrund der direkten Anwendung von neuem EU-Recht im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit gegenüber heute Einsparungen bei der Recht- setzung. Weiter ergeben sich Einsparungen dadurch, dass Prozesse wie Zulassungsverfahren für neuartige Lebensmittel723 oder gesundheitsbezogene Angaben724 künftig von der EFSA und der Europäischen Kommission wahrgenommen werden. Diesen Einsparungen stehen neue Aufgaben und entsprechend Aufwände gegenüber. Es kann erst im Rahmen der Umsetzung auf Verordnungsstufe präzise abgeschätzt werden, welchen Aufwand die neuen Aufgaben ergeben im Vergleich zu den Aufga- ben, die durch das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit wegfallen.

2023 wurde eine Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) durchgeführt, die einzelne

Punkte des vorliegenden VE-LMG betrifft, namentlich die Kontrolle des Online-Han- dels, die Bekämpfung von Lebensmittelkriminalität sowie die sogenannten «dynami- schen» Verweise auf EU-Recht im Schweizer Recht (s. Art. 57 Abs. 3 VE-LMG). Daraus ging hervor, dass die Regelung des Online-Handels beim BLV einen geringen Mehraufwand generiert aufgrund der Weiterleitung von Informationen zu nicht kon- formen ausländischen Online-Shops. Die Neuregelung zum Lebensmittelbetrug wird beim BLV einen personellen Mehraufwand ergeben für die Koordination der Kantone und allfälliger Massnahmen. Der effektive Aufwand ist von der Anzahl der gemelde- ten Betrugsfälle abhängig. Bei den dynamischen Verweisen kommt die RFA zum Schluss, dass relevante Einsparungen beim administrativen Aufwand des BLV erzielt werden können. 2.12.9.6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Materiell führt die vorliegende Änderung der Lebensmittelgesetzgebung zu keinen grossen Anpassungen, da das schweizerische Lebensmittelrecht schon bisher auf das- jenige der EU abgestimmt wurde. Auch die Organisation des Vollzugs erfährt keine Veränderung.

723 Verordnung (EU) 2015/2283 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Novem- ber 2015 über neuartige Lebensmittel, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 258/97 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 1852/2001 der Kommission, ABl. L 327 vom 11.12.2015, S. 1, geändert durch Verord- nung (EU) 2019/1381 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 231 vom 6.9.2019, S. 1. 724 Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. De- zember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel, ABl. L 404 vom 30.12.2006, S. 9, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 1169/2011 des Euro- päischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011, ABl. L 304, 22.11.2011, S. 18.

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Die kantonalen Vollzugsbehörden werden angeordnete Massnahmen in den vom Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit abgedeckten Bereichen neu direkt auf das im Proto- koll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU-Recht abstützen. Für diese Umstellung sind Schulungen erforderlich, die in einer ersten Phase vom BLV durchzuführen sind. In einer späteren Phase wird der kantonale Vollzug diese Schulungen selbst durchfüh- ren können. Die künftige direkte Anwendung des im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit inte- grierten EU-Rechts führt bei den kantonalen Vollzugsstellen zu keinen nennenswer- ten Veränderungen. Die Vollzugsaufgaben ändern sich weder in der Frequenz noch der Vorgehensweise. Die auszubauende Kontrolle des Online-Handels und die verbesserte Bekämpfung von Lebensmittelbetrug wird einen gewissen Mehraufwand erfordern. Dies sind je- doch Bereiche, die unabhängig vom Abschluss des Protokolls zur Lebensmittelsicher- heit an die Hand genommen wurden. Es ist damit zu rechnen, dass der Aufwand beim Online-Handel zunehmen, aber die Anzahl der traditionellen Verkaufsstellen abneh- men wird, die entsprechenden Kontrollen damit wegfallen und somit ein Teil des Mehraufwandes kompensiert wird. 2.12.9.6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft Die künftige direkte Anwendung von EU-Recht im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit verbessert die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für Schweizer Unternehmen. Anpassungen der EU-Erlasse sind ohne Verzögerung auch in der Schweiz anwendbar, was technischen Handelshemmnissen vorbeugt. Eine transparente Information des BLV über bevorstehende Anpassungen und das Einbrin- gen von Anliegen der Schweiz im Rahmen des Decision Shaping, sind Grundvoraus- setzungen, damit den Unternehmen kein relevanter Mehraufwand entsteht. Unterneh- men, die ihre Produkte in der Schweiz und in der EU in Verkehr bringen, profitieren, weil sie sowohl in der Schweiz als auch in der EU jederzeit denselben Regelungen unterstellt sind. Anpassungen der Verpackung oder Rezeptur erübrigen sich. Bishe- rige Erfahrungen einer Rechtsharmonisierung gestützt auf dynamische Verweise im Schweizer Recht im Bereich der Kosmetika bestätigen diese Einschätzung. Die geplante Regulierung zum Online-Handel führt zur Klärung der rechtlichen Lage und der Pflichten der Online-Händlerinnen und -Händler, hat aber keinen relevanten Mehraufwand zur Folge. Grössere Online-Handelsbetriebe haben Kontrollmechanis- men im Rahmen ihrer Selbstkontrolle bereits installiert und die Entfernung von nicht konformen Produkten ist auch etabliert. Somit erwartet diese Akteure keine grösseren Prozessanpassungen und auch kein relevanter Mehraufwand aus der Neuregelung. In- formationen darüber, inwieweit kleinere Online-Plattformen und Fulfilment-Dienste bereits über Kontrollmechanismen verfügen, liegen nicht vor. Auch bei diesen ist da- von auszugehen, dass sie keine grösseren Schwierigkeiten haben werden. Die Neuregelung zum Lebensmittelbetrug sollte keinen Mehraufwand für die Unter- nehmen zur Folge haben, sofern sie ihren bereits geltenden gesetzlichen Verpflich- tungen nachkommen und den möglichen Lebensmittelbetrug im Rahmen ihrer Selbst- kontrolle berücksichtigen. Viele Lebensmittelbetriebe sind nach privatrechtlichen Standards zertifiziert, bei denen Lebensmittelbetrug integriert ist. Betriebe, die ihre

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Verantwortung im Rahmen der Selbstkontrolle nicht ausreichend wahrnehmen, müs- sen zusätzliche Massnahmen ergreifen, was mit Mehraufwand verbunden sein kann. Dieser Mehraufwand ist aber nicht der Neuregelung anzurechnen, sondern würde bei einer korrekten Umsetzung der Selbstkontrolle bereits heute anfallen. Es kann davon ausgegangen werden, dass die vorgeschlagenen Änderungen des LMG das Wirtschaftswachstum und die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen positiv be- einflussen. 2.12.9.6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft Durch das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit wird in dessen Geltungsbereich si- chergestellt, dass der Gesundheitsschutz in der Schweiz stets auf demselben Niveau sein wird wie in den Nachbarstaaten. Zudem erfolgt aufgrund der Teilnahme an den entsprechenden Informationssystemen der EU eine raschere Information bezüglich nicht sicherer und gesundheitsgefährdender Produkte, welche vom Markt genommen werden müssen. Aktuell ist der Gesundheitsschutz in der Schweiz nicht immer auf demselben Niveau wie in der EU, da die in den EU-Erlassen verankerten neuen Höchstwerte oder andere für den Gesundheitsschutz relevante Vorschriften häufig erst Monate nach deren An- wendung in der EU ins schweizerische Recht übernommen werden. Die Anpassung der rechtlichen Rahmenbedingungen im Online-Handel an diejenigen im physischen Verkauf ist positiv. Dadurch wird sichergestellt, dass die Verbrauche- rinnen und Verbraucher unabhängig vom Verkaufskanal gleich gut geschützt sind. Der verbesserte Informationsaustausch zwischen den Behörden ermöglicht gezieltere Kontrollen und hilft mit, Verstösse gegen die Lebensmittelgesetzgebung besser zu bekämpfen. 2.12.9.6.5 Auswirkungen auf die Umwelt Der Umsetzungserlass im Bereich der Lebensmittelgesetzgebung hat keine Auswir- kungen auf die Umwelt. 2.12.9.6.6 Andere Auswirkungen Es sind keine anderen Auswirkungen zu erwarten.

2.12.9.7 Rechtliche Aspekte des Umsetzungserlasses

2.12.9.7.1 Verfassungsmässigkeit Bundeskompetenz im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände

Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit zieht eine Totalrevision der Lebensmittel- gesetzgebung nach sich (s. Ziff. 2.12.9.4). Nach Artikel 118 Absatz 2 BV erlässt der Bund Vorschriften über «den Umgang mit Lebensmitteln sowie mit Heilmitteln, Be- täubungsmitteln, Organismen, Chemikalien und Gegenständen, welche die Gesund- heit gefährden können.» Der Bund hat in diesem Bereich eine umfassende Gesetzge- bungskompetenz.

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Soweit der VE-LMG den Zweck verfolgt, Verbraucherinnen und Verbraucher im Zu- sammenhang mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen vor Täuschung zu schützen (s. Art. 1 Bst. c VE-LMG), findet sich die diesbezügliche Verfassungsgrund- lage in Artikel 97 Absatz 1 BV. Auch Artikel 105 (Alkohol) gehört zu den kompetenzbegründenden Verfassungsbe- stimmungen des VE-LMG. Diesbezüglich ist vorliegend (z. B. bei der Kontrolle des Online-Handels) insbesondere von Bedeutung, dass der Bund den schädlichen Wir- kungen des Alkoholkonsums Rechnung zu tragen hat.

Vereinbarkeit mit Grundrechten

Der VE-LMG greift in Grundrechte ein, so namentlich die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV). Gemäss Artikel 36 BV bedürfen Ein- schränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Ein- schränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. Sie müssen zudem verhältnismässig sein und dürfen den Kerngehalt der betroffenen Grundrechte nicht antasten. Die im VE-LMG enthaltenen Regelungen zum Schutz der Gesundheit, dem Schutz vor Täuschung sowie zur Information der Verbraucherinnen und Verbraucher greifen nur soweit in die Grundrechte ein, als dies zum Erreichen der in Artikel 1 festgelegten Ziele erforderlich ist. Zudem tragen sie dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz Rech- nung. Der Anspruch auf ein zweites Sachverständigengutachten beim Vollzug (Art. 80) ergibt sich aus Artikel 29 Absatz 1 BV, wonach jede Person in Verfahren vor Ge- richts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung hat. 2.12.9.7.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz In den Bereichen Lebensmittel und Bedarfsgegenstände sollen die im Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgeführten EU-Erlasse künftig direkt Anwen- dung finden. Schon bisher hat die Schweiz ihr Recht im Rahmen des Landwirtschafts- abkommens mit dem einschlägigen EU-Recht laufend harmonisiert. Dabei wurde die Kompatibilität mit dem WTO-Recht bereits geprüft.

Soweit der VE-LMG Bestimmungen enthält, die aus dem geltenden Lebensmittel- recht übernommen worden sind, kann ebenfalls davon ausgegangen werden, dass sie WTO-rechtlich nicht zu Problemen führen werden. Weder bei deren Erlass 2014 noch in den Jahren seither ist es bisher zu einem Streit betreffend ihre WTO-Kompatibilität gekommen. Inwieweit das darauf abgestützte Verordnungsrecht WTO-kompatibel ist, wird bei der Verabschiedung der betreffenden Verordnungen zu prüfen sein. Im Rah- men des Abkommens werden keine Bereiche aus dem Lebensmittelrecht der EU ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integriert, die nicht auch schon im Rahmen des autonomen Nachvollzugs im Schweizer Lebensmittelrecht geregelt wurden.

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Die übrigen Abkommen mit Vertragspartnern ausserhalb der EU und der Europäi- schen Freihandelsassoziation beinhalten ebenfalls Marktzugangsverpflichtungen. Der VE-LMG steht zu diesen Abkommen nicht im Widerspruch. Die Errichtung eines ge- meinsamen Lebensmittelsicherheitsraums mit der EU bedingt, dass in der Schweiz in den vom Protokoll zur Lebensmittelsicherheit abgedeckten Bereichen grundsätzlich jederzeit dasselbe Recht gilt wie in der EU. Die Schweiz hat ihr Lebensmittelrecht gestützt auf das Landwirtschaftsabkommen sowie im Rahmen des autonomen Nach- vollzugs von EU-Recht schon bisher weitestgehend an dasjenige der EU angepasst. Bisher haben sich daraus keine Probleme mit den Handelspartnern der Schweiz erge- ben. Es kann davon ausgegangen werden, dass auch das vorliegende Protokoll zur Lebensmittelsicherheit nichts daran ändert. Dies insbesondere auch deshalb, weil die- ses im Bereich der Lebensmittelgesetzgebung ausschliesslich Anforderungen an die Sicherheit von Lebensmitteln und Bedarfsgegenständen festlegt. Tarifäre und andere Aspekte, die gegebenenfalls zu Konflikten mit anderen Handelspartnern der Schweiz führen könnten, sind nicht Bestandteil des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit. 2.12.9.7.3 Erlassform Vorliegend wird ein Bundesgesetz totalrevidiert. Die Erlassform ist beizubehalten. Zur Frage der Bündelung der Umsetzungsgesetzgebung, siehe Ziff. 4.3. 2.12.9.7.4 Vorläufige Anwendung Es ist keine vorläufige Anwendung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit vorge- sehen. Dies gilt ebenfalls mit Bezug auf den VE-LMG. 2.12.9.7.5 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV sieht zum Zweck der Ausgabenbegrenzung vor, dass Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkeh- rende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, in jedem der beiden Räte der Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder bedürfen. Mit der Umset- zung im Bereich der Lebensmittelgesetzgebung werden weder neue Subventionsbe- stimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) ge- schaffen, noch neue Verpflichtungskredite / Zahlungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) beschlossen.

Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz

Die Umsetzung im Bereich der Lebensmittelgesetzgebung tangiert die Aufgabentei- lung oder die Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone nicht.

Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

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Mit der Umsetzung im Bereich der Lebensmittelgesetzgebung werden keine neuen Subventionsbestimmungen geschaffen. Artikel 31 Absatz 4 wurde aus dem geltenden Recht übernommen (Art. 24 Abs. 3 LMG).

Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Bestimmungen des VE-LMG legen die Grundsätze sowie alle Bereiche fest, die gemäss Artikel 164 Absatz 1 BV einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedür- fen. Das im Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit gelistete EU-Recht enthält teilweise sehr detaillierte Vorschriften, die den Rahmen dessen übersteigen, was nach Artikel 164 Absatz 1 BV auf der Ebene eines formellen Gesetzes geregelt werden muss. Nach Artikel 164 Absatz 2 BV können Rechtsetzungsbefugnisse durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung aus- geschlossen wird. Im Hinblick auf das Erreichen der Ziele nach Artikel 1 VE-LMG wird dem Bundesrat in mehreren Delegationsbestimmungen die Kompetenz übertragen, die Einzelheiten zu den auf Gesetzesstufe verankerten Grundsatzbestimmungen auf Verordnungsstufe zu regeln. Der Spielraum bei der Wahrnehmung dieser Kompetenz wird künftig klei- ner, da ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integriertes EU-Recht in der Schweiz direkt angewendet wird. Der Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände ist stetem Wandel unterzo- gen. Um das Recht stets auf dem neusten Stand von Technik und Wissenschaft halten zu können, besteht ein ausgesprochenes Bedürfnis nach Flexibilität der Regelungen. Hinzu kommt, dass sich die wirtschaftlichen und technologischen Entwicklungen kaum voraussagen lassen. Der Umsetzung der Ziele nach Artikel 1 Buchstaben a und b (Sicherheit der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, hygienischer Umgang mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen) dienen folgende Artikel: 2 Absatz 5, 9 Absatz 2, 10 Absatz 2 Buchstabe c, 14 Absatz 2, 17 Absatz 3 Buchstaben a und b, 17 Absatz 4 Buchstabe a, 18 Absatz 2 Buchstaben a und b, 19 Absatz 3, 20 Absatz 3, 21 Absatz 3, 22 Absatz 2, 23 Absatz 1, 24, 25 Absätze 1 und 2, 26 Absatz 2, 32 Ab- satz 3, 33 Absätze 5 und 6, 36 Absatz 3, 43 Absatz 2 sowie 44 Absätze 3 und 4. Artikel 1 Buchstaben c und d nennen als Ziele des Lebensmittelgesetzes den Schutz vor Täuschungen im Zusammenhang mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen sowie die Bereitstellung der für den Erwerb von Lebensmitteln oder Gebrauchsgegen- ständen notwendigen Informationen zuhanden der Verbraucherinnen und Verbrau- cher. Auch in diesen Bereichen ist es wichtig, dass die Behörden Einzelheiten regeln können, um zeitnah auf Veränderungen zu reagieren. Es handelt sich um folgende Artikel: 12 Absatz 4 Buchstaben a, c und d, 12 Absatz 5 Buchstaben d und e, 13 Ab- satz 3, 17 Absatz 3 Buchstaben c und d, 17 Absatz 4 Buchstabe b, 23 Absatz 2 und 34 Absatz 3. Einzelne EU-Rechtsakte, die in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgelistet sind und künftig auch für die Schweiz gelten, überlassen es den Mitglied- staaten und künftig auch der Schweiz, die Einzelheiten zu regeln und gewisse Aus-

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nahmen vorzusehen. Der VE-LMG überträgt dem Bundesrat in diesen Bereichen ent- sprechende Regelungskompetenzen. Zudem muss dem Bundesrat ermöglicht werden, gewisse Anpassungen vorzunehmen, sollte sich im betreffenden Bereich anderweitig kurzfristig technischer Rechtsetzungsbedarf ergeben. Die erwähnten Regelungskom- petenzen finden sich in: Artikel 10 Absatz 2 Buchstaben a und b, 10 Absatz 3, 11 Ab- satz 4 Buchstabe a, 12 Absatz 4 Buchstabe b, 12 Absatz 5 Buchstaben a–c, 16 Ab- satz 3 sowie 57 Absatz 3. Auch die Organisation und Sicherstellung des Vollzugs erfordert das Regeln techni- scher Einzelheiten, die einen Detailierungsgrad aufweisen, welcher nicht unter Arti- kel 164 Absatz 1 BV fällt. Dasselbe gilt bezüglich der Zusammenarbeit mit dem Aus- land und internationalen Organisationen. Im Einzelnen handelt es sich um folgende Artikel: 6 Absatz 2, 15 Absatz 4, 27 Absatz 2, 37 Absatz 3, 41, 51 Absatz 2, 54 Ab- sätze 2 und 3, 55, 56 Absatz 3, 57 Absatz 1, 63 Absatz 1, 65, 66 Absätze 2 und 4, 67 Absatz 1, 69 Absätze 4 und 5, 72 Absätze 3-5, 73 Absatz 2, 74 Absatz 4, 75 Absatz 6,

76 Absatz 1, 77 Absatz 4 sowie 87 Absatz 5.

2.12.9.7.6 Datenschutz Der Vorentwurf zur Änderung des LMG enthält die Anpassungen im Rahmen der Umsetzung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit, insbesondere hinsichtlich des in Anhang I dieses Protokolls aufgeführten EU-Rechts, und beschreibt die Grundsätze und Rechtsgrundlagen in Bezug auf die Bearbeitung von Personendaten, wobei der Bearbeitungszweck unverändert bleibt. Der bisherige Artikel 60 LMG mit den Rechtsgrundlagen zur Bearbeitung von Perso- nendaten wird erweitert (Art. 73 VE-LMG). Neu ist, dass auch die nicht mit dem Voll- zug der Lebensmittelgesetzgebung beauftragten Stellen von Bund und Kantonen be- rechtigt werden, denjenigen, die mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung beauftragt sind, die hierfür erforderlichen Informationen zukommen zu lassen. Dies soll auch für Dritte gelten, die mit Aufgaben nach den Artikeln 14–16, 18, 64 und 180 LwG betraut sind. Eine Betriebsanalyse bei begründetem Verdacht (VE-BArt. 74) hat die Risikobeurtei- lung des Betriebs zum Ziel und dient nicht der Erstellung eines Risikoprofils von na- türlichen Personen.

Ausserdem wurde ein rechtlicher Rahmen für die Bekanntgabe von Informationen zwischen den Behörden geschaffen (VE-Art. 75). Das Ziel ist, einen schnellen und effizienten Informationsaustausch innerhalb der von der Lebensmittelgesetzgebung festgelegten Zwecke zu pflegen. Dazu wurden die Behörden und Vollzugsorgane, die solche Daten austauschen können, eindeutig festgelegt. Der Austausch besonders schützenswerter Daten erfolgt ausschliesslich auf Anfrage.

Gemäss Anhang I Abschnitt 2 Überschrift C des Protokolls zur Lebensmittelsicher- heit gilt jeder Verweis auf die EU-Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) bei eu- ropäischen Regelungen als Verweis auf das Bundesgesetz vom 25. September 2020

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über den Datenschutz (DSG), das gemäss Angemessenheitsfeststellung von Seiten der EU (erneuert 2024)725 ein angemessenes Mass an Datenschutz bietet.

Es werden auch Vollzugsbestimmungen erlassen mit dem Ziel, die Pflichten der Stel- len zu definieren, die für die Bearbeitung von Daten verantwortlich sind, und um die Rechte von Einzelpersonen insbesondere hinsichtlich der Vertraulichkeit zu sichern.

2.12.10 Umsetzung in der Landwirtschafts- und Waldgesetzgebung

2.12.10.1 Landwirtschafts- und Waldgesetzgebung

Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit regelt auch die Themenbereiche Tierzucht, Pflanzengesundheit und Produktionsmittel. Diese sind im 6. und 7. Titel des Bundes- gesetzes vom 29. April 1998726 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) und im Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991727über den Wald (Waldgesetz, WaG) geregelt. Beide Gesetze und darauf abgestützte Ausführungserlasse müssen da- her in diesen Bereichen angepasst werden. Die agrarpolitischen Instrumente sind vom Abkommen nicht betroffen und die Schweiz bleibt in der Ausgestaltung der Agrarpo- litik eigenständig. In den Artikeln 141 LwG (Zuchtförderung) und 148 LwG (Ausführungsbestimmun- gen zu Pflanzenschutz und Produktionsmitteln) soll auf den Anhang 1 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit verwiesen werden. Damit soll aus dem LwG hervorgehen, dass Anhang 1 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit die in der Schweiz direkt anwendbaren EU-Rechtsakte über die Tierzucht, den Pflanzenschutz und die Produk- tionsmittel enthält. Zudem wird darauf hingewiesen, dass der Bund in diesen Bereichen die erforderlichen Ausführungsbestimmungen zum Protokoll zur Lebensmittelsicherheit erlassen kann. Die in Artikel 154ff. LwG enthaltenen Regelungen, wer die Schadorganismenbe- kämpfungen innerhalb der Schweiz durchzuführen hat und wie die Kosten getragen und Abfindungen geregelt werden, bleiben bestehen. Auch der 8. Titel des LwG (Rechtsschutz, Verwaltungsmassnahmen und Strafbestimmungen) bleibt unverän- dert. Bei Widerhandlungen gegen Bestimmungen, auf die neu in den Artikeln 141 und

148 LwG verwiesen wird, können die gleichen Massnahmen ergriffen werden wie bei

den übrigen Widerhandlungen gegen das LwG und dessen Ausführungsbestimmun- gen. In den Bereichen der Pflanzengesundheit und der Produktionsmittel (Pflanzenver- mehrungsmaterial) ist auch das Waldgesetz betroffen. Auch hier sind Anpassungen nötig. Einerseits, um die künftige direkte Anwendung der in das Protokoll zur Lebens- mittelsicherheit integrierten EU-Bestimmungen in Bezug auf die Massnahmen zur Verhütung und Behebung von Schäden zu gewährleisten, die durch besonders gefähr- liche Schadorganismen verursacht werden und andererseits, um einen reibungslosen Vollzug sicherstellen zu können.

725 Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die erste Über- prüfung der Wirkungsweise der Angemessenheitsfeststellungen gemäss Artikel 25 Absatz

6 der Richtlinie 95/46/EG, S. 15; COM(2024) 7 final.

726 SR 910.1 727 SR 921.0

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Die künftige direkte Anwendung der ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit inte- grierten einschlägigen EU-Bestimmungen zieht auch gewisse Anpassungen in den entsprechenden Verordnungen nach sich: Viele Bestimmungen können aufgehoben, andere müssen angepasst werden. Nachstehend werden die wichtigsten Anpassungen im Verordnungsrecht pro Bereich aufgezeigt. 2.12.10.1.1 Pflanzengesundheit Im Hinblick auf die Aktualisierung von Anhang 4 des Landwirtschaftsabkommens wird das Schweizer Pflanzengesundheitsrecht regelmässig an das aktuell geltende Pflanzengesundheitsrecht in der EU, die Verordnung (EU) 2016/2031 des Europäi- schen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016728 («EU- Pflanzengesundheitsverordnung») und die gestützt darauf erlassenen Durchführungs- erlasse der Europäischen Kommission, angepasst. Die EU-Kontrollverordnung (Ver- ordnung (EU) 2017/625) hingegen ist nicht Teil des geltenden Landwirtschaftsab- kommens. Ihre Bestimmungen werden im Bereich der Pflanzengesundheit heute nur teilweise von der Schweiz autonom nachvollzogen. Neu werden die Bestimmungen der EU-Pflanzengesundheitsverordnung und der EU- Kontrollverordnung sowie der gestützt darauf erlassenen Durchführungserlasse der Europäischen Kommission mit ihrer Integration in den Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit in der Schweiz grundsätzlich direkt angewendet. Im Schwei- zer Recht werden die EU-Bestimmungen lediglich bei Bedarf präzisiert oder mit Best- immungen ergänzt, welche unter anderem die Zuständigkeiten für den Vollzug und die Finanzierung der Massnahmen regeln. Dadurch kann auf neue pflanzengesund- heitliche Risiken bei der Einfuhr oder im Inland zukünftig schneller als heute reagiert werden. Wo das EU-Recht Bereiche im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsi- cherheit nicht abschliessend regelt, wird die Schweiz – analog zu den Mitgliedsstaaten der EU – betreffend pflanzengesundheitliche Massnahmen auf dem eigenen Territo- rium weiterhin einen gewissen Spielraum haben. Sie kann beispielsweise Massnah- men zur Tilgung eines auftretenden Quarantäneorganismus im Einzelfall weiterhin selbst anordnen. Ein allfälliger Wechsel von der Tilgungs- zur Eindämmungsstrategie jedoch kann zu einem höheren phytosanitären Risiko für die Nachbarländer führen. Deswegen ist es wichtig, dass solche Entscheidungen für den gesamten Lebensmittel- sicherheitsraum einheitlich gefällt werden. Im Falle, dass ein Quarantäneorganismus nicht mehr getilgt werden kann, wird nach dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit daher zukünftig die Europäische Kommission Massnahmen zur Eindämmung des

728 Verordnung (EU) 2016/2031 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016 über Massnahmen zum Schutz vor Pflanzenschädlingen, zur Änderung der Verord- nungen (EU) Nr. 228/2013, (EU) Nr. 652/2014 und (EU) Nr. 1143/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinien 69/464/EWG, 74/647/EWG, 93/85/EWG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG und 2007/33/EG des Rates ABl. L 317 vom 23.11.2016, S. 4, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2024/3115 des Europäi- schen Parlaments und des Rates vom 27. November 2024, ABl. L, 2024/3115 vom 16.12.2024.

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Schadorganismus festlegen, welche auch für die Schweiz verbindlich sind. In die Ent- scheidungsfindung wird die Schweiz eingebunden sein und ihre Interessen damit aktiv einbringen können.

Pflanzengesundheitsverordnungen Im Bereich der Pflanzengesundheit müssen die bestehenden Verordnungen des Bun- desrates (Verordnung vom 31. Oktober 2018729 über den Schutz von Pflanzen vor besonders gefährlichen Schadorgansimen, Pflanzengesundheitsverordnung, PGesV), der Departemente WBF und UVEK (Verordnung des WFB und des UVEK vom 14. November 2019730 zur Pflanzengesundheitsverordnung, PGesV-WBF-UVEK) und der Bundesämter BAFU und BLW (Verordnung des BAFU vom 29. November

2017731 über phytosanitäre Massnahmen für den Wald, VpM-BAFU, und Verordnung

des BLW vom 29. November 2019732 über phytosanitäre Massnahmen für die Land- wirtschaft und den produzierenden Gartenbau, VpM-BLW) totalrevidiert werden. Ein grosser Teil der aktuellen Bestimmungen – insbesondere Listen der Schadorganis- men, geregelten Waren und Anforderungen für die Einfuhr und das Inverkehrbringen – kann dabei aufgehoben werden. Ein Teil der Verordnungsbestimmungen wird bei- behalten – vor allem betreffend die Finanzierung und Zuständigkeiten. Teilweise müs- sen neu die einschlägigen Bestimmungen der EU im Schweizer Recht präzisiert oder ergänzt werden.

Waldverordnung

Die Ergänzung von Artikel 26 WaG hat auch Auswirkungen auf die Verordnung vom 30. November 1992733 über den Wald (Waldverordnung, WaV). Heute verweist Ar- tikel 28 Absatz 2 WaV für die materiellen Regelungen zur Überwachung und Be- kämpfung von besonders gefährlichen Schadorganismen (bgSO) auf die PGesV. Die- ser Verweis kann gestrichen werden, weil die Regelungen der EU zur Überwachung und Bekämpfung von bgSO neu mit ihrer Aufnahme ins Protokoll zur Lebensmittel- sicherheit auch in der Schweiz grundsätzlich direkt anwendbar sind. Artikel 26 Absatz 1bis des Waldgesetzes verweist künftig auf das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit.

GebV-BAFU und FrSV

Die Gebührenverordnung vom 3. Juni 2005734 über die Gebühren des Bundesamtes für Umwelt (Gebührenverordnung BAFU, GebV-BAFU) als auch die Verordnung

729 SR 916.20 730 SR 916.201 731 SR 916.202.2 732 SR 916.202.1 733 SR 921.01 734 SR 814.014

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vom 10. September 2008735 über den Umgang mit Organismen in der Umwelt (Frei- setzungsverordnung, FrSV) verweisen auf einzelne Bestimmungen der PGesV. Diese Verweise sind anzupassen, um auf das einschlägige EU-Recht zu verwiesen.

GebV-BAFU und FrSV

Die Gebührenverordnung vom 3. Juni 2005736 über die Gebühren des Bundesamtes für Umwelt (Gebührenverordnung BAFU, GebV-BAFU) als auch die Verordnung vom 10. September 2008737 über den Umgang mit Organismen in der Umwelt (Frei- setzungsverordnung, FrSV) verweisen auf einzelne Bestimmungen der PGesV. Diese Verweise sind anzupassen, um auf das einschlägige EU-Recht zu verwiesen. 2.12.10.1.2 Pflanzenvermehrungsmaterial Die Regulierung des Pflanzenvermehrungsmaterials umfasst Qualitäts- und Identi- tätsstandards, die sich in der Schweiz wie in zahlreichen anderen Ländern im Verlauf eines Jahrhunderts entwickelten. Für den EU-Binnenmarkt wird das Pflanzenvermeh- rungsmaterial sektorspezifisch in insgesamt 12 Richtlinien des Rates und den gestützt darauf erlassenen Rechtsakten geregelt. Sie wurden gesamthaft in den Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit integriert. Sieben Richtlinien sind bereits Be- standteil des geltenden Landwirtschaftsabkommens. Fünf Richtlinien, die in der Ver- gangenheit noch nicht Bestandteil des Landwirtschaftsabkommens waren, erfordern eine Umsetzung:

1. Richtlinie 98/56/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über das Inverkehrbringen

von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen738,

2. Richtlinie 1999/105/EG des Rates vom 22. Dezember 1999 über den Verkehr

mit forstlichem Vermehrungsgut739,

3. Richtlinie 2008/72/EG des Rates vom 15. Juli 2008 über das Inverkehrbringen

von Gemüsepflanzgut und Gemüsevermehrungsmaterial mit Ausnahme von Saatgut740,

4. Richtlinie 2002/55/EG des Rates vom 13. Juni 2002 über den Verkehr mit

Gemüsesaatgut741 und

735 SR 814.911 736 SR 814.014 737 SR 814.911 738 Richtline 98/56/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über das Inverkehrbringen von Vermeh- rungsmaterial von Zierpflanzen, ABl. L 226 vom 13.8.1998, S. 16 ; zuletzt geändert durch Richtlinie 2003/61/EG des Rates vom 18. Juni 2003, ABl. L 165 vom 3.7.2003, S. 23. 739 Richtlinie 1999/105/EG des Rates vom 22. Dezember 1999 über den Verkehr mit forstli- chem Vermehrungsgut, ABl. L 11 vom 15.1.2000, S. 17. 740 Richtlinie 2008/72/EG des Rates vom 15. Juli 2008 über das Inverkehrbringen von Gemü- sepflanzgut und Gemüsevermehrungsmaterial mit Ausnahme von Saatgut (kodifizierte Fassung), ABl. L 205 vom 01/08/2008, S. 28. 741 Richtlinie 2002/55/EG des Rates vom 13. Juni 2002 über den Verkehr mit Gemüsesaatgut ABl. L 193 vom 20.7.2002, S. 33, zuletzt geändert durch Richtlinie 2004/117/EG des Ra- tes vom 22. Dezember 2004, ABl. L 14 vom 18.1.2005, S. 18.

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5. Richtlinie 2008/90/EG des Rates vom 29. September 2008 über das Inver-

kehrbringen von Vermehrungsmaterial und Pflanzen von Obstarten zur Fruchterzeugung742. Die Umsetzung bedeutet für Pflanzenvermehrungsmaterial von Gemüse-, Obst- und Zierpflanzenarten inhaltliche Anpassungen auf Verordnungsstufe im Landwirt- schaftsrecht. Für das forstliche Vermehrungsgut werden inhaltliche Anpassungen auf Gesetzes- und Verordnungsstufe im Waldrecht (Waldgesetz, Waldverordnung, Ver- ordnung über forstliches Vermehrungsgut) erforderlich. Letztere zwei Richtlinien er- fordern lediglich ergänzende Anpassungen.

Vermehrungsmaterial-Verordnung

In der Verordnung vom 7. Dezember 1998743 über die Produktion und das Inverkehr- bringen von pflanzlichem Vermehrungsmaterial (Vermehrungsmaterial-Verord- nung,) sind die prinzipiellen Grundlagen für landwirtschaftliches Pflanzenvermeh- rungsmaterial geregelt. Geltungsbereich und Begriffsdefinitionen werden ergänzt und erstrecken sich auch auf die Vermarktung von Pflanzenvermehrungsmaterial von Zierpflanzen- und Gemüsearten zur nicht-gewerblichen Nutzung. Schweizer Saatgutproduzent/-innen sollen Obst- und Gemüsesorten – wie bereits heute Getreide-, Kartoffel-, und Futterpflanzensorten – aus dem EU-Sortenregister vermehren können. Hierzu wird ein Bezug zum EU-Sortenregister in den Vorausset- zungen für die Anerkennung, Vermarktung und Einfuhr von Pflanzenvermehrungs- material hergestellt. Die Schweiz wird am EU-Binnenmarkt für Pflanzenvermehrungsmaterial teilnehmen. Die EU erweitert den Binnenmarkt für Acker- und Futterpflanzensaatgut um Dritt- staaten, die sie als technisch äquivalent anerkennt. In den Bestimmungen zur Einfuhr wird ein entsprechender Bezug hergestellt, der die nationalen Bestimmungen zur An- erkennung der Gleichwertigkeit von Drittstaaten ersetzt. Zur Nutzung phytogenetischer Ressourcen werden die Bestimmungen für Erhaltungs- sorten umgesetzt, einschliesslich der Bestimmungen zu Erhaltungsmischungen von Futterpflanzenarten und Amateursorten von Gemüsearten. Bei vorübergehenden generellen Versorgungsschwierigkeiten wird anstelle der gel- tenden Regelung von Aushilfssaatgut die entsprechende Ausnahmeregelung744 für das Inverkehrbringen von Saatgut mit niedrigeren Anforderungen im EU-Binnenmarkt umgesetzt. Diese deckt nationale oder multinationale Versorgungsschwierigkeiten mit einem Bewilligungsverfahren der Europäischen Kommission ab.

742 Richtlinie 2008/90/EG des Rates vom 29. September 2008 über das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial und Pflanzen von Obstarten zur Fruchterzeugung (Neufassung) ABl. L 267 vom 8.10.2008, S. 8. 743 SR 916.151

744 Siehe Artikel 17 der RL 66/402/EG für Aushilfssaatgut von Getreide.

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WBF-Vermehrungsmaterialverordnung Acker- und Futterpflanzen Die Verordnung des WBF vom 7. Dezember 1998745 über Vermehrungsmaterial von Ackerpflanzen-, Futterpflanzen- und Gemüsearten (WBF-Vermehrungsmaterial- verordnung Acker- und Futterpflanzen) enthält die Durchführungsbestimmungen zur Sortenregistrierung und Saatgutanerkennung von Acker-, Futterpflanzen- und Gemü- searten sowie entsprechende Bestimmungen zu Kartoffelpflanzgut. Sie wird entspre- chend den Anpassungen der Vermehrungsmaterial-Verordnung ergänzt.

Obst- und Beerenobstpflanzgutverordnung des WBF

Die Verordnung des WBF vom 11. Juni 1999746 über die Produktion und das Inver- kehrbringen von anerkanntem Vermehrungsmaterial und Pflanzgut von Obst und Bee- renobst (Obst- und Beerenobstpflanzgutverordnung des WBF) enthält Durchfüh- rungsbestimmungen zum anerkannten Vermehrungsmaterial und Pflanzgut von Obstarten. Neu wird sämtliches Vermehrungsmaterial und Pflanzgut von Obstarten für die Fruchterzeugung geregelt, das heisst auch das nicht-anerkannte. Mit der Ein- führung der Materialkategorie CAC747 werden hierfür Mindestqualitätsanforderungen festgelegt. Die heutige Liste der Obstarten wird um einzelne Obst-, Beerenobst- und Nussbaumarten erweitert.

Waldverordnung

Da das forstliche Vermehrungsgut zu grossen Teilen aktuell auf Stufe Waldverord- nung geregelt ist, müssen mit grosser Wahrscheinlichkeit auch mehrere Bestimmun- gen in der Waldverordnung angepasst werden, damit sie in Einklang mit der Richtlinie 1999/105/EG stehen. Dies betrifft sowohl die Bestimmungen für die Einfuhr von forstlichem Vermehrungsgut aus der EU und aus Drittländern als auch die Regelungen zum nationalen Kataster der Samenerntebestände.

Zudem dürfte es notwendig sein, in der Waldverordnung eine Bestimmung aufzuneh- men, wonach bei einem Lieferengpass auch forstliches Vermehrungsgut verwendet werden kann, das den Anforderungen der Richtlinie 1999/105/EG nicht entspricht. Die EU kennt bereits eine solche Ausnahme748, die Schweiz bisher hingegen nicht. Schliesslich werden auch Ergänzungen zu den regelmässigen amtlichen Kontrollen der registrierten Lieferanten von forstlichem Vermehrungsgut notwendig sein.

Verordnung über forstliches Vermehrungsgut

745 SR 916.151.1 746 SR 916.151.2

747 Conformitas Agragria Communitatis.

748 Siehe Art. 18 der Richtlinie 1999/105/EG.

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Die Verordnung vom 29. November 1994749 über forstliches Vermehrungsgut (Ver- ordnung über forstliches Vermehrungsgut) ist in weiten Teilen aufgrund der künftigen direkten Anwendung des einschlägigen EU-Rechts anzupassen. Beispielsweise wer- den in der Schweiz und in der EU teilweise unterschiedliche Begriffe und Definitio- nen verwendet. Des Weiteren sind Anpassungen dort angezeigt, wo es um die Einfuhr von forstlichem Vermehrungsgut aus EU-Ländern geht und auch bei der Einfuhr von Vermehrungsgut aus Drittländern. Die Anwendung der im EU-Recht enthaltenen Bestimmungen zur Warenbuchhaltung, zur Betriebsführung und zur Kennzeichnung muss ebenfalls sichergestellt werden. Ausserdem müssen die Anhänge angepasst wer- den, da sie inhaltlich teilweise abweichen (z. B. unterschiedliche Arten auf den Baum- artenlisten). 2.12.10.1.3 Pflanzenschutzmittel Im Bereich Pflanzenschutzmittel führt die Umsetzung des Protokolls zur Lebensmit- telsicherheit zu keinen grösseren materiellen Änderungen. So wurde die Verordnung vom 12. Mai 2010750 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (Pflan- zenschutzmittelverordnung; PSMV) in den letzten Jahren bereits mehrfach revidiert, um autonome Anpassungen an das EU-Recht vorzunehmen. Mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit wird erreicht, dass die Schweiz in das gemeinschaftliche System für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln inte- griert wird. Eine vollständige Übernahme der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009751 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln war bis anhin nicht möglich. Zahlreiche Bestimmungen dieser Verordnung und der entsprechenden Durchfüh- rungsverordnungen betreffen nämlich die Gemeinschaftsverfahren, an denen die Schweiz ohne spezifisches Kooperationsabkommen nicht teilnehmen konnte. Um denselben Status wie ein Mitgliedstaat zu erlangen, müssen auch die Bestimmungen der Richtlinie 2009/128/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Ok- tober 2009752 über einen Aktionsrahmen der Gemeinschaft für die nachhaltige Ver- wendung von Pestiziden übernommen werden. Erlangt die Schweiz in diesem Bereich den gleichen Status wie ein Mitgliedstaat, wird sie Zugang zu zahlreichen Daten- und Informationsquellen der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA), der Europäischen Kommission oder Mitgliedstaa- ten haben. Zudem wird sie sich aktiv an der Bewertung und Genehmigung von Wirk-

749 SR 921.552.1 750 SR 916.161 751 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Ok- tober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Rates, ABl. L 309 vom 24.11.2009, S. 1; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1381 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 231 vom 6.9.2019, S. 1. 752 Richtlinie 2009/128/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über einen Aktionsrahmen der Gemeinschaft für die nachhaltige Verwendung von Pestiziden, ABl. L 309 vom 24.11.2009, S. 71; geändert durch Verordnung (EU) 2019/1243 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 198 vom 25.7.2019, S. 241.

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stoffen beteiligen können. Dies ist nicht nur im Interesse der Industrie und der An- wenderinnen und Anwender von Pflanzenschutzmitteln, sondern wird auch den Schutz für Mensch, Tier und Umwelt stärken.

Mit der direkten Anwendung des in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit inte- grierten EU-Rechts beim Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln muss die Mehrheit der Verfahrens- sowie der materiellen Bestimmungen in Zukunft nicht mehr auf Ebene des nationalen Rechts festgelegt werden. Zukünftig wird das Bewertungs- und Genehmigungsverfahren für in Pflanzenschutz- mitteln verwendete Wirkstoffe nach dem bereits jetzt innerhalb der EU geltenden Mo- dell erfolgen. Die Bewertung und Zulassung der Pflanzenschutzmittel wird hingegen auf nationaler Ebene in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten durchgeführt. Wirkstoffe, die in Pflanzenschutzmitteln eingesetzt werden sollen, durchlaufen inner- halb der EU ein sehr strenges Zulassungsverfahren. Für jeden Antrag führt die EFSA eine Analyse sowie eine vertiefte wissenschaftliche Bewertung anhand von auf euro- päischer Ebene harmonisierten Kriterien durch. Damit ein Wirkstoff genehmigt wird, muss die Bewertung zeigen, dass er keinerlei unannehmbares Risiko für die Gesund- heit von Mensch oder Tier aufweist und auch keine unzulässige Umweltbelastung darstellt. Nach Abschluss dieser Etappe prüft die Europäische Kommission als für das Risikomanagement zuständige Behörde das Dossier im Rahmen des Ausschussver- fahrens, bei dem die Mitgliedstaaten und zukünftig auch die Schweiz konsultiert wer- den. Das Ausschussverfahren umfasst eine Reihe von Verfahrensschritten, die den EU-Mitgliedstaaten ein Mitspracherecht bei von der Europäischen Kommission ver- abschiedeten Durchführungsrechtsakten geben. Die Zulassung der Pflanzenschutzmittel an sich erfolgt hingegen weiterhin auf natio- naler Ebene. Für die Verwaltung der Zulassungen ist die EU in drei geografische Zo- nen unterteilt: Norden, Mitte und Süden. Die Zulassungsanträge werden von einem als Berichterstatter bezeichneten Mitgliedstaat bewertet; für jede Zone und jedes Dos- sier wird ein solcher Berichterstatter benannt. Bei der Bewertung haben alle Mitglied- staaten aus derselben Zone die Möglichkeit, ihre Beobachtungen einzubringen. Durch die Ratifizierung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit wird die Schweiz Teil der Zone Mitte. Dieses Zulassungskonzept ermöglicht die Berücksichtigung rechtlicher Besonderhei- ten der Mitgliedstaaten derselben Zone, insbesondere in Bezug auf den Grundwasser- schutz. Nach erfolgter Bewertung gewähren oder verweigern die betreffenden Mit- gliedstaaten und die Schweiz die Zulassung. Doch auch im Falle einer Zulassung kann jeder Mitgliedstaat sowie die Schweiz noch besondere Bedingungen festlegen, wie etwa Einschränkungen für die Anwendung oder zusätzliche Anforderungen, vor allem zum Schutz von besonders schützenswerten Gebieten oder zur Umsetzung lokaler umweltpolitischer Vorgaben. Dieser Ansatz gewährleistet ein hohes Schutzniveau für die öffentliche Gesundheit und die Umwelt, während gleichzeitig auch das harmonisierte Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln auf dem Gebiet der EU und der Schweiz sichergestellt ist. Diese direkte Anwendung des EU-Rechts wirkt sich auf die Gesetzgebung so aus, dass alle materiellen Bestimmungen in der PSMV aufgehoben werden. Wie bereits

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erwähnt sind diese Bestimmungen schon heute sehr ähnlich wie diejenigen im EU- Recht. Somit verbleiben in der PSMV nur noch die Bestimmungen zur Organisation der Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel sowie die Bestimmungen zu auf europäischer Ebene nicht geregelten Bereichen (z. B. Inverkehrbringen von Makroor- ganismen). Ausserdem müssen die in der Verordnung über die Gebühren des Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen vom 30. Oktober 1985753 (Gebührenver- ordnung BLV) festgelegten Gebühren erhöht werden. In der EU wird für jeden Zulas- sungsantrag für ein Pflanzenschutzmittel ein Mitgliedstaat als für die Bewertung die- ses Mittels verantwortlich bezeichnet. Dieser Mitgliedstaat bewertet das Pflanzenschutzmittel unter Berücksichtigung der spezifischen nationalen Anforderun- gen der verschiedenen Länder, die zu derselben Zone gehören. So wird die Arbeit unter allen Mitgliedstaaten aufgeteilt. Mit der Integration der Schweiz in das Zonen- System der EU müssen die Gebühren für die Zulassungsverfahren gleich hoch ange- setzt werden wie in den anderen Ländern der Zone Mitte. Andernfalls besteht das Risiko, dass die Unternehmen die Schweiz als Eingangstor für das Inverkehrbringen ihrer Produkte nutzen, was aufgrund mangelnder Personalressourcen für die Bearbei- tung der Anträge zu grösseren organisatorischen Problemen bei den Schweizer Be- hörden führen könnte. 2.12.10.1.4 Futtermittel Gemäss dem aktuellen Abkommen ist die zurzeit geltende Schweizer Gesetzgebung in diesem Bereich aus technischer Sicht vollständig angeglichen an die Richtli- nie 2002/32/EG754, die Verordnung (EG) Nr. 1831/2003755, die Verordnung (EG) Nr. 183/2005756, die Verordnung (EG) Nr. 767/2009757 sowie die Verordnung (EU)

753 SR 916.472 754 Richtlinie 2002/32/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. Mai 2002 über unerwünschte Stoffe in der Tierernährung, ABl. L 140 vom 30.5.2002, S. 10; zuletzt geän- dert durch Verordnung (EU) 2019/1243 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 198 vom 25.7.2019, S. 241.

755 Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom

22. September 2003 über Zusatzstoffe zur Verwendung in der Tierernährung, ABl. L 268 vom 18.10.2003, S. 29; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1381 des Europäi- schen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 231 vom 6.9.2019, S. 1. 756 Verordnung (EG) Nr. 183/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Ja- nuar 2005 mit Vorschriften für die Futtermittelhygiene, ABl. L 35 vom 8.2.2005, S. 1; zu- letzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1243 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019, ABl. L 198 vom 25.7.2019, S. 241.

757 Verordnung (EG) Nr. 767/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom

13. Juli 2009 über das Inverkehrbringen und die Verwendung von Futtermitteln, zur Ände- rung der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinien 79/373/EWG des Rates, 80/511/EWG der Kommission, 82/471/EWG des Rates, 83/228/EWG des Rates, 93/74/EWG des Rates, 93/113/EG des Rates und 96/25/EG des Rates und der Entscheidung 2004/217/EG der Kommission, ABl. L 229 vom 1.9.2009, S. 1.

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2017/625758. Durch die zukünftige direkte Anwendung des in das Protokoll zur Le- bensmittelsicherheit integrierten EU-Rechts wird sich auf technischer Ebene für die Schweiz nichts ändern. Der Acquis im Bereich GVO759 sowie Fütterungsarzneimittel bleibt bestehen. Durch ihren Einbezug bei der Ausarbeitung von EU-Rechtsakten (Decision Shaping, s. Ziff. 2.12.6 zu Art. 12 des Abkommens) wird es für die Schweiz möglich sein, sich beim Zulassungsverfahren für Futtermittelzusatzstoffe oder andere Futtermittel stär- ker einzubringen und das betreffende Verfahren auf nationaler Ebene zu vereinfachen und zu beschleunigen. Futtermittel-Verordnungen Eine Totalrevision der Verordnung vom 26. Oktober 2011760 über die Produktion und das Inverkehrbringen von Futtermitteln (Futtermittel-Verordnung, FMV) ist notwen- dig. Dies vor allem, um die Artikel aufzuheben, die aufgrund der direkten Anwendung des in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten EU-Rechts überflüssig werden. Die Vollzugsbestimmungen werden angepasst und diejenigen zu den GVO beibehalten. Die Verordnung des WBF vom 26. Oktober 2011761 über die Produktion und das Inverkehrbringen von Futtermitteln, Zusatzstoffen für die Tierernährung und Diätfuttermitteln (Futtermittelbuch-Verordnung, FMBV), die fast ausschliesslich aus dem EU-Recht übernommene Bestimmungen enthält, sollte aufgehoben werden kön- nen. 2.12.10.1.5 Tierzucht Die Verordnung vom 31. Oktober 2012762 über die Tierzucht (Tierzuchtverordnung, TZV) ist bereits weitgehend kompatibel mit dem EU-Tierzuchtrecht. Mit der laufen- den Totalrevision werden auch die Bestimmungen der Tierzuchtverordnung zum In- verkehrbringen von Zuchttieren von und nach der EU entsprechend dem einschlägi- gen EU-Recht ausgestaltet. Die Tierzuchtverordnung regelt schwergewichtig die Finanzhilfen des Bundes. Diese werden bestehen bleiben. Es ist also nur mit gering- fügigen Änderungen der Tierzuchtverordnung zu rechnen (v.a. um Doppelspurigkei- ten zu vermeiden). Am heutigen System wird sich nichts ändern.

758 Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom

15. März 2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleis- tung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tier- gesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel, ABl. L 95 vom 7.4.2017, S. 1; zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2024/3115 des Europäischen Par- laments und des Rates vom 27. November 2024, ABl. L 2024/3115 vom 16.12.2024.

759 Vgl. Art. 7 Bst. a des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit.

760 SR 916.307 761 SR 916.307.1 762 SR 916.310

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2.12.10.1.6 Hygiene in der Primärproduktion (Futter- und Lebensmittel) Die Verordnung vom 23. November 2005763 über die Primärproduktion (VPrP), die die Sicherheit von Futtermitteln und Lebensmitteln auf der Stufe der Primärproduk- tion gewährleisten soll, sowie die Milchprüfungsverordnung vom 20. Okto- ber 2010764 (MiPV) stützen sich sowohl auf das LwG als auch auf das LMG. Die Aus- wirkungen des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit auf diese beiden Verordnungen sind in Ziffer 2.12.9 «Umsetzung in der Lebensmittelgesetzgebung» beschrieben.

2.12.10.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Verabschiedung einer Botschaft zu einem Lebensmittelsicherheitsabkommen mit der EU in der zweiten Hälfte der Legislaturperiode ist in der vom Bundesrat verab- schiedeten Botschaft vom 24. Januar 2024 zur Legislaturplanung 2023–2027 ange- kündigt. Der Abschluss des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit bildet somit Be- standteil der Strategie des Bundesrates für die Jahre 2023–2027 und hat unter anderem die Änderung des LwG sowie des WaG zur Folge. Der Bundesrat wird seine finanz- politischen Entscheidungen im Rahmen der Erstellung des jährlichen Voranschlags treffen.

2.12.10.3 Umsetzungsfragen

In den Bereichen Landwirtschaft und Wald stellen sich keine gesonderten Umset- zungsfragen.

2.12.10.4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln der Umsetzungserlasse

2.12.10.4.1 Landwirtschaftsgesetz (LwG)

Art. 141

In Art. 141 LwG zur Zuchtförderung wird ein dritter Absatz hinzugefügt, der besagt, dass der Bund die Ausführungsbestimmungen, die zur Umsetzung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit erforderlich sind, erlassen kann.

Art. 148

In Art. 148 LwG betreffend die Ausführungsbestimmungen zu Pflanzenschutz und Produktionsmitteln wird ein dritter Absatz hinzugefügt, der besagt, dass der Bund die Ausführungsbestimmungen, die zur Umsetzung des Protokolls zur Lebensmittelsi- cherheit erforderlich sind, erlassen kann.

763 SR 916.020 764 SR 916.351.0

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2.12.10.4.2 Waldgesetz (WaG)

Art. 24 Abs. 2

Mit der Ergänzung von Artikel 24 Absatz 2 WaG kann sichergestellt werden, dass vom Bundesrat erlassene Regelungen zur Ein- und Ausfuhr von forstlichem Vermeh- rungsgut in die Schweiz und aus der Schweiz heraus ebenfalls auf einer gesetzlichen Grundlage basieren und dass die Vorschriften der Richtlinie 1999/105/EG vollständig umgesetzt werden können. Insbesondere im Verhältnis mit Drittstaaten sollen beim Import und Export von forstlichem Vermehrungsgut andere Regeln gelten als bei der Ein- und Ausfuhr aus EU-Mitgliedstaaten.

Art. 26

Artikel 26 WaG überträgt dem Bundesrat die Kompetenz, Vorschriften über Mass- nahmen zur Verhütung und Behebung von Schäden zu erlassen, die durch Naturer- eignisse oder Schadorganismen verursacht werden und die den Wald in seinen Funk- tionen erheblich gefährden können. Diese Kompetenz bleibt weiterhin bestehen, jedoch wird Artikel 26 WaG mit einem neuen Absatz 1bis ergänzt werden, wonach sich die Massnahmen zur Verhütung und Behebung von Schäden, die durch besonders gefährliche Schadorganismen verursacht werden, direkt nach dem im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten EU-Recht richten. Die besonders gefährlichen Schadorganismen nach Absatz 1bis bilden dabei eine Teilmenge der Schadorganismen gemäss Absatz 1.

Art. 50b

Mit Art. 50b soll neu eine Auskunftspflicht für jede Person vorgesehen werden. Damit soll ein reibungsloser Vollzug der Waldgesetzgebung sichergestellt werden können. Insbesondere im Bereich des forstlichen Vermehrungsguts haben die Behörden auf- grund der Richtlinie 1999/105/EG künftig Pflichten, die sie teilweise nur dann ord- nungsgemäss wahrnehmen können, wenn Dritte eine Mitwirkungspflicht haben. Die Auskunftspflicht von jeder Person bildet somit das Gegenstück zu den Verpflichtun- gen der Behörden. Künftig werden die Behörden in regelmässigen Abständen die na- türlichen und juristischen Personen, die forstliches Vermehrungsgut gewerbsmässig in Verkehr bringen oder in die Schweiz einführen, kontrollieren müssen. Dabei sind die Behörden auf Daten, Dokumente und sonstige Unterlagen dieser Personen ange- wiesen. Ohne eine gesetzlich verankerte Auskunftspflicht lässt sich eine ordnungsge- mässe Kontrolle aber unter Umständen nicht durchführen. Die Auskunftspflicht reicht im Einzelnen aber nur so weit, als es der Vollzug der Waldgesetzgebung tatsächlich erfordert. Verfügt der Auskunftspflichtige nicht über die Unterlagen, so muss er al- lenfalls bei den erforderlichen Abklärungen mitwirken oder diese durch die Behörde erdulden (Absatz 1). Heikle Angaben der privaten oder juristischen Personen, die ins- besondere das Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse betreffen, sind von den Be- hörden vertraulich zu behandeln (Absatz 2).

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2.12.10.5 Auswirkungen dieser Umsetzungserlasse

2.12.10.5.1 Auswirkungen auf den Bund Pflanzengesundheit

Im Bereich der Pflanzengesundheit (Quarantäne) hat das Protokoll zur Lebensmittel- sicherheit insbesondere folgende Auswirkungen auf den Bund: Die Bestimmungen der EU-Kontrollverordnung sollen auch für pflanzengesundheit- liche Massnahmen in der Schweiz angewendet werden. Damit müssen die Betriebe in Bezug auf den Pflanzenpass und den ISPM 15-Standard765 (Verpackungsmaterial aus Holz) gegenüber heute verstärkt kontrolliert werden. Betriebe, die für das Ausstellen von Pflanzenpässen zugelassen sind, werden in jedem Fall mindestens einmal jährlich amtlich kontrolliert, eine risikobasierte Reduktion der Kontrollfrequenz ist nur noch in begründeten Ausnahmefällen möglich. Tritt in einer Region ein prioritärer Quaran- täneorganismus wie der Japankäfer oder der Asiatische Laubholzbockkäfer auf, müs- sen zwei amtliche Kontrollen pro Jahr durchgeführt werden. Für den Bund, der diese Kontrollen durchführt, bedeutet dies einen finanziellen und personellen Mehrauf- wand. Alle Quarantäneorganismen, die sich in der Schweiz ansiedeln könnten, müssen im Landesinneren dem Risiko entsprechend und mindestens alle 10 Jahre amtlich über- wacht werden. In der Folge haben die Kantone ihr Hoheitsgebiet neu auf mehr Qua- rantäneorganismen zu überwachen. Der Bund wird hier einen finanziellen Mehrauf- wand haben, da er sich an den Aufwänden der Kantone für die Gebietsüberwachung beteiligt. Zusätzlich übernimmt der Bund die Planung, Koordination und Analytik der Proben, was mit personellem und finanziellem Mehraufwand verbunden ist. Vollzug der EU-Bestimmungen und Überwachung des Vollzugs im Bereich der Pflanzengesundheit haben für den Bund einen geschätzten finanziellen Mehraufwand von rund 5 Millionen Franken pro Jahr zur Folge, mit einer möglichen Reduktion auf 4,1 Millionen Franken pro Jahr ab 2033. Dies beinhaltet 1,5 Millionen Franken pro Jahr für rund 9 zusätzliche Vollzeitstellen auf vier Bundesstellen verteilt für die ersten Jahre, die auf 5 zusätzliche Vollzeitstellen für die Jahre ab 2033 reduziert werden können (0,8 Mio. Franken pro Jahr). Die zusätzlichen Stellen werden bei Agroscope, bei der WSL, im BLW und im BAFU insbesondere für die Wahrnehmung der folgen- den Aufgaben benötigt:

– Diagnostik von Proben (Labore);

– Intensivierung der Gebietsüberwachung (mehr Überwachungsaufträge er- arbeiten und umsetzen);

– Akkreditierung Labore und mandatierte Kontrollorganisationen;

765 Internationaler Standard für Phytosanitäre Massnahmen Nr. 15 des Internationalen Pflan- zenschutzübereinkommens. Der Standard schreibt vor, dass Paletten und andere Verpa- ckungen aus Massivholz behandelt werden, damit keine Schadorganismen in den Verpa- ckungen verschleppt werden.

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– in der Übergangszeit: Kommunikation und Koordination der Änderungen im Recht und im Vollzug gegenüber heute. Neu erhält die Schweiz die Gelegenheit, bei der Ausarbeitung von Änderungen der betreffenden EU-Rechtsakte oder bei der Schaffung neuen EU-Rechts im Bereich der Pflanzengesundheit mitzuwirken (sog. Decision Shaping). Dies bedeutet zwar eben- falls einen personellen Mehrbedarf. Die Interessen der Schweiz können damit aber aktiv eingebracht werden. Die Zuständigkeiten und Kompetenzen auf Stufe Bund und zwischen Bund und Kan- tonen bleiben gleich.

Pflanzenvermehrungsmaterial

Die Umsetzung der EU-Bestimmungen im Bereich des Pflanzenvermehrungsmateri- als kann in den bestehenden Vollzug der Pflanzengesundheit integriert werden. Pro- duzentenzulassungen, Registrierungen, Kontrollstrukturen und Bescheinigungen be- ziehen sich auf dieselben Entitäten. Die jährlichen Aufwände zur Erweiterung der Kontrollen für landwirtschaftliches und gartenbauliches Pflanzenvermehrungsmate- rial umfassen in den ersten beiden Jahren schätzungsweise 100 000 Franken für man- datierte Kontrollorganisationen und 0,7 FTE interne personelle Ressourcen, danach

40 000 Franken beziehungsweise 0,3 FTE.

Erleichterungen sind im Aussenhandel mit Pflanzenvermehrungsmaterial zu erwar- ten. Einerseits durch die Gültigkeit der EU-Sortenregister für Obst- und Gemüsearten. Andererseits durch den Wegfall der technischen Handelsbarriere zur EU bei Obst- und Gemüsepflanzgut. Beides erleichtert die Kommunikation im Vollzugsbereich. Der Aufbau der Kontrolle der Importeurinnen und Importeure von forstlichem Ver- mehrungsgut wird vor allem in der Aufbauphase personelle Ressourcen beanspruchen (ca. 0.2 FTE pro Jahr). Bei einer Auslagerung der Kontrollen sind zusätzliche finan- zielle Mittel erforderlich. Die Umsetzung der Kontrolle würde für die ersten 2 Jahre ca. 100 000 Franken pro Jahr kosten (Aufbau) und danach 50 000 Franken pro Jahr (Betrieb).

Pflanzenschutzmittel

Die Integration der Schweiz in das Zonen-System der EU wird sich auf die Organisa- tion der Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel auswirken. Heute muss ein Un- ternehmen, das ein neues Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen will, bei der Zu- lassungsstelle des BLV ein Gesuch inklusive der erforderlichen Unterlagen und Studien einreichen. Nach einer groben Vollständigkeitsprüfung durch die Zulassungsstelle wird das ein- gereichte Dossier an die Beurteilungsstellen weitergeleitet. Diese sind für die wissen- schaftliche Beurteilung der Unterlagen zuständig und bei verschiedenen Bundesäm- tern angesiedelt: Bundesamt für Umwelt (BAFU), Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV), Bundesamt für Landwirtschaft

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(BLW) mit Agroscope sowie Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO). Nach dem Er- halt des Dossiers führen die Beurteilungsstellen in ihrem jeweiligen Fachbereich eine detaillierte Vollständigkeitsprüfung durch. In Zukunft wird sich die Frage stellen, ob dieses dezentral organisierte System auch für die neuen Pflichten noch angemessen ist, die die Integration der Schweiz ins Zonen-System der EU mit sich bringt. Die zusätzlich benötigten Personalressourcen lassen sich momentan nicht genau be- ziffern. Neue Aufgaben (Beteiligung an Bewertungen der EFSA, Teilnahme an Fach- ausschüssen usw.) könnten zwar zu einem zusätzlichen Personalbedarf führen, dies dürfte jedoch dadurch kompensiert werden, dass die Zuständigkeit für die Zulassungs- verfahren für Pflanzenschutzmittel in Zukunft unter den Mitgliedstaaten und der Schweiz aufgeteilt wird. Sollte die Integration der Schweiz ins europäische System dennoch einen grösseren personellen oder finanziellen Bedarf nach sich ziehen, wäre dieser zumindest teil- weise durch die zusätzlichen Einnahmen aufgrund der Gebührenerhöhung gedeckt.

Futtermittel Die im Bereich Futtermittel aktuell geltende Schweizer Gesetzgebung wurde zur Um- setzung des Landwirtschaftsabkommens bereits an das entsprechende EU-Recht an- geglichen. Die zukünftige direkte Anwendung des in das Protokoll zur Lebensmittel- sicherheit integrierten EU-Rechts sollte keine finanziellen Auswirkungen auf den Bund haben. Die in die Zuständigkeit des Bundes fallenden Vollzugsaufgaben ändern sich in Bezug auf die Häufigkeit gar nicht und hinsichtlich der Vorgehensweise nur geringfügig. Die heute für die Revision der Verordnungen und das Zulassungsverfah- ren zuständigen Ressourcen werden zukünftig aktiv an der Ausarbeitung von EU- Entscheiden mitwirken.

Tierzucht

Die schweizerische Tierzuchtgesetzgebung ist bereits heute kompatibel mit der ent- sprechenden EU-Gesetzgebung. Neu wird sich die Schweiz aktiv an der Erarbeitung des EU-Tierzuchtrechts beteiligen können, was im Interesse der Schweiz ist. Der dies- bezügliche Mehraufwand wird BLW-intern kompensiert. 2.12.10.5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Pflanzengesundheit

Alle Quarantäneorganismen, die sich in der Schweiz ansiedeln könnten, müssen ge- mäss EU-Recht im Landesinneren dem Risiko entsprechend und mindestens alle 10 Jahre amtlich überwacht werden. In der Folge haben die Kantone ihr Hoheitsgebiet neu auf mehr Quarantäneorganismen zu überwachen. Der Vollzug und die Überwachung der EU-Bestimmungen im Bereich der Pflanzen- gesundheit haben für die Kantone einen Mehraufwand von schätzungsweise 1 Million

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Franken pro Jahr gegenüber heute zur Folge (insgesamt für alle Kantone, inklusive Personal). Ein allfälliger Wechsel von der Tilgungs- zur Eindämmungsstrategie kann zu einem höheren phytosanitären Risiko für die Nachbarländer führen. Deswegen ist es wichtig, dass solche Entscheidungen für den gesamten Lebensmittelsicherheitsraum einheit- lich gefällt werden. Im Falle, dass ein Quarantäneorganismus nicht mehr getilgt wer- den kann, wird nach dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit daher zukünftig die Europäische Kommission Massnahmen zur Eindämmung des Schadorganismus fest- legen, welche auch für die Schweiz verbindlich sind. In die Entscheidungsfindung wird die Schweiz eingebunden sein und ihre Interessen damit aktiv einbringen kön- nen. Die Zuständigkeiten und Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen bleiben gleich.

Pflanzenvermehrungsmaterial

Wenn der Bund keine Einfuhrkontrollen für forstliches Vermehrungsgut mehr durch- führt, werden die Kantone in diesem Bereich mehr Verantwortung tragen müssen, da sie gemäss Artikel 21 WaV die Versorgung mit geeignetem forstlichem Vermeh- rungsgut sicherstellen.

Pflanzenschutzmittel

Die Aufgaben der Kantone als Vollzugsbehörden werden sich inhaltlich nicht ändern. Mit dem Inkrafttreten des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit wird die Schweiz je- doch die in der Verordnung (EU) 2017/625 festgehaltenen Kontrollbestimmungen di- rekt anwenden müssen. Auch wenn die hiesigen Kontrollen bereits den in den EU- Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen entsprechen, könnte unter bestimmten Umständen eine Verstärkung der Kontrollen notwendig werden. Dies gilt insbeson- dere für den Fall, dass die Europäische Kommission eine einheitliche Mindesthäufig- keit der amtlichen Kontrollen festlegt, wenn beispielsweise ein Mindestmass an amt- licher Kontrolle erforderlich ist, um den anerkannten einheitlichen Gefahren und Risiken zu begegnen.

Futtermittel Die auf der Stufe der Primärproduktion in die Zuständigkeit der Kantone fallenden Vollzugsaufgaben ändern sich weder in Bezug auf die Häufigkeit noch hinsichtlich der Vorgehensweise.

Tierzucht

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Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Kantone. 2.12.10.5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft Pflanzengesundheit

Gemäss den Vorgaben der EU-Kontrollverordnung werden die Kontrollen in Betrie- ben in Bezug auf den Pflanzenpass und den ISPM 15-Standard (Verpackungsmaterial aus Holz) verstärkt und mindestens einmal jährlich durchgeführt werden. Da ein Teil der Kosten für die Betriebskontrollen von den kontrollierten Betrieben getragen wird, steigt der Aufwand für die Betriebe. Beim Auftreten eines prioritären Quarantäneor- ganismus müssen die Kontrollen in für das Ausstellen von Pflanzenpässen zugelasse- nen Betrieben auf zwei pro Jahr erhöht werden. Auch hier wird ein Teil der Kontroll- kosten auf die Betriebe überwälzt. Dies trägt jedoch zur Minderung der Verbreitung von Schadorganismen und der damit zusammenhängenden volkswirtschaftlichen Kosten bei. Allgemein wird den pflanzenproduzierenden Betrieben einen erleichterten Handel ermöglich.

Pflanzenvermehrungsmaterial

Für den Saatgutsektor und das Baumschulwesen wird eine vollständige Integration in den EU-Binnenmarkt und Rechtssicherheit erreicht. Das ist wichtig, denn Pflanzen- züchtung, Saat- und Pflanzgutproduktion sind sehr spezialisierte, kapital- und zeitin- tensive landwirtschaftliche Zweige, die nicht isoliert vom europäischen Binnenmarkt geführt werden können. Für Pflanzenvermehrungsmaterial von Obst-, Gemüse- und Zierpflanzenarten wird ein Anschluss an den EU-Binnenmarkt erreicht. Einschlägige Produzentinnen und Produzenten sind bereits im Rahmen der Pflanzengesundheit zur Ausstellung des Pflanzenpasses registriert. Kontrollen können gleichzeitig mit dem Pflanzenpass durchgeführt werden. Bei Forstbaumschulen werden Kontrollen durch den Bund eingeführt, die jährlich zu einem finanziellen Mehraufwand von 5 000 bis

7 000 Franken pro Jahr führen.

Pflanzenschutzmittel

Die Integration der Schweiz in das nach Zonen unterteilte Zulassungssystem der EU wird die Arbeit der Unternehmen erleichtern, die ihre Pflanzenschutzmittel in der Schweiz in Verkehr bringen wollen. Nach dem neuen Verfahren kann ein Unterneh- men sein Dossier gleichzeitig in mehreren Ländern einer Zone einreichen. Die Be- wertung wird sodann zugunsten aller Länder durch ein einziges als Berichterstatter bezeichnetes Land vorgenommen. Das Zulassungsverfahren ist zwar bereits heute stark harmonisiert, aber nur unilateral, was bedeutet, dass erleichterte Verfahren nur für in der EU bereits zugelassene Pflanzenschutzmittel vorgesehen sind. Somit müs- sen die Unternehmen dennoch ein Dossier in der Schweiz einreichen und die hiesigen Behörden ihrerseits eine Bewertung vornehmen. Für die betroffenen Unternehmen

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bringt die neue Regelung somit sowohl einen Zeitgewinn als auch Kosteneinsparun- gen mit sich (weniger Gebühren für Zulassungsverfahren). Darüber hinaus werden die Anwenderinnen und Anwender von Pflanzenschutzmitteln in der Schweiz in Zukunft Zugang zu denselben Pflanzenschutzmitteln haben wie ihre europäischen Pendants und somit besser gerüstet sein zur Bekämpfung von Schadorganismen. Wie bereits erwähnt wird es aufgrund der Integration der Schweiz ins Zonen-System der EU je- doch notwendig sein, die Gebühren für die Zulassungsverfahren auf das in den Län- dern der Zone Mitte geltende Niveau zu erhöhen.

Futtermittel

Mit der direkten Anwendung des in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit inte- grierten EU-Rechts fällt der Grundsatz der Zulassung der Produkte auf nationaler Ebene weg. Somit werden die Futtermittelindustrie und die Primärproduktion von ei- nem rascheren und einfacheren Zugang zu den in der EU zugelassenen Produkten profitieren.

Tierzucht

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Volkswirtschaft. 2.12.10.5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft Pflanzengesundheit

Die Vorlage hat eine positive Auswirkung auf die Gesellschaft. Mit den zusätzlichen pflanzengesundheitlichen Kontrollen können auch soziale Schäden verringert werden.

Pflanzenvermehrungsmaterial

Die Vorlage hat eine positive Auswirkung auf die Gesellschaft, da damit sichergestellt wird, dass in der Schweiz und in der EU jederzeit dasselbe hohe Sicherheitsniveau gilt.

Pflanzenschutzmittel

Die Teilnahme der Schweiz am EU-System wird das Schutzniveau für die menschli- che Gesundheit erhöhen. Der Zugang zu den von den EU-Behörden und den Mitglied- staaten gemeinsam genutzten Informationen sowie eine verstärkte Zusammenarbeit mit den Sachverständigen der EU werden dazu beitragen, dass die in Verkehr gebrach- ten Pflanzenschutzmittel garantiert den höchsten Sicherheitsstandards entsprechen.

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Futtermittel Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Gesellschaft.

Tierzucht

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Gesellschaft.

2.12.10.5.5 Auswirkungen auf die Umwelt Pflanzengesundheit

Durch die intensivierte Überwachung von geregelten Schadorganismen ist davon aus- zugehen, dass Befälle viel früher entdeckt werden und somit weniger gravierende Schäden ausrichten können. Dies hat eine positive Wirkung auf die Umwelt, insbe- sondere auf den Wald.

Pflanzenvermehrungsmaterial

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Umwelt.

Pflanzenschutzmittel Wie bereits erwähnt erfordert die Integration der Schweiz ins EU-System keine we- sentlichen Änderungen der materiellrechtlichen Anforderungen im Hinblick auf das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln. Ziel der letzten Revisionen der PSMV war nämlich bereits eine möglichst starke Harmonisierung des Schweizer Rechts mit dem entsprechenden EU-Recht. Hingegen stellt die Teilnahme von Sachverständigen der Schweiz am EU-Zulassungssystem einen grossen Fortschritt dar, da dies zu einem verbesserten Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit beiträgt, insbeson- dere auch dank dem Zugang zu und dem Austausch von Informationen der EU- Behörden oder der EU-Mitgliedstaaten.

Futtermittel

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Umwelt.

Tierzucht

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Umwelt.

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2.12.10.5.6 Andere Auswirkungen Es sind keine anderen Auswirkungen zu erwarten.

2.12.10.6 Rechtliche Aspekte der Umsetzungserlasse

2.12.10.6.1 Verfassungsmässigkeit Nach Artikel 104 Absatz 3 BV richtet der Bund die Massnahmen so aus, dass die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Aufgaben erfüllt. In diesem Zusammenhang verfügt der Bund über eine umfassende Gesetzgebungskompetenz, zum Beispiel im Bereich der Tierzucht, des Pflanzenschutzes und der Produktionsmittel (Artikel 104 Absatz 3 Buchstaben b, c und d BV). Für den Bereich Wald bildet Artikel 77 BV die Verfassungsgrundlage, wonach der Bund dafür sorgt, dass der Wald seine Schutz-, Nutz- und Wohlfahrtsfunktionen erfüllen kann (Abs. 1) und ihn zu diesen Zwecken ermächtigt, Grundsätze über den Schutz des Waldes festzulegen (Abs. 2). 2.12.10.6.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz Die vorgeschlagenen Änderungen sind vereinbar mit den internationalen Verpflich- tungen der Schweiz. Im Übrigen wird auf die Erläuterungen in Ziffer 2.12.13.3 ver- wiesen. 2.12.10.6.3 Erlassform Vorliegend werden bestehende Bundesgesetze revidiert. Die Erlassform ist beizube- halten. Zur Frage der Bündelung der Umsetzungsgesetzgebung, siehe Ziff. 4.3. 2.12.10.6.4 Vorläufige Anwendung Es ist keine vorläufige Anwendung vorgesehen. 2.12.10.6.5 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV sieht zum Zweck der Ausgabenbegrenzung vor, dass Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkeh- rende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, in jedem der beiden Räte der Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder bedürfen. Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) geschaffen, noch neue Verpflichtungskredite / Zah- lungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) beschlossen.

Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz

Die Vorlage tangiert die Aufgabenteilung oder die Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone nicht.

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Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes Mit der Vorlage werden keine neuen Subventionsbestimmungen geschaffen.

Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Bestimmungen dieses Erlasses legen die Grundsätze sowie alle Bereiche fest, die gemäss Artikel 164 Absatz 1 BV einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedür- fen. Das ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU-Recht enthält teil- weise sehr detaillierte Vorschriften, die den Rahmen dessen übersteigen, was nach Artikel 164 Absatz 1 BV auf der Ebene eines formellen Gesetzes geregelt werden muss. Daher wird dem Bundesrat in Artikel 141 beziehungsweise Artikel 148 LwG neu die Kompetenz übertragen, diese Einzelheiten in Ausführungsbestimmungen zu regeln. 2.12.10.6.6 Datenschutz Die Vorlage tangiert den Datenschutz nicht.

2.12.11 Umsetzung in der Tierseuchengesetzgebung

2.12.11.1 Tierseuchengesetz

Ein gemeinsamer Lebensmittelsicherheitsraum Schweiz-EU ist nur dann möglich, wenn in diesem Raum für alle beteiligten Staaten grundsätzlich zu jedem Zeitpunkt dasselbe Recht gilt. Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit trägt diesem Erfordernis Rechnung. Es sind Verfahren vorgesehen, damit das im Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgelistete EU-Recht sowie das gestützt darauf erlassene so- genannte Tertiärrecht (Durchführungsrechtsakte und delegierte Rechtsakte der Euro- päischen Kommission) in der EU und in der Schweiz gleichzeitig angewendet wird (vgl. Art. 13 und Art. 15 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit). Neues EU-Recht im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit wird mit einem Be- schluss des Gemischten Ausschusses in den Anhang I des Protokolls zur Lebensmit- telsicherheit integriert (siehe Ziff. 2.1.6.2.2) Die Schweiz hat dann grundsätzlich die Möglichkeit, das in den Anhang I integrierte EU-Recht direkt anzuwenden, das heisst ohne die Schaffung entsprechenden Schweizer Rechts. Im Gegenzug erhält die Schweiz Gelegenheit, bei der Ausarbeitung von Änderungen der betreffenden EU- Rechtsakte im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit oder bei der Schaffung neuen EU-Rechts im Geltungsbereich des Protokolls zur Lebensmittelsi- cherheit mitzuwirken (sog. Decision Shaping). Aufgrund der künftigen grundsätzlich direkten Anwendung des einschlägigen, in An- hang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit gelisteten EU-Rechts regelt die schweizerische Sachgesetzgebung lediglich noch diejenigen Belange, in denen das EU-Recht im Schweizer Recht präzisiert werden muss sowie spezifisch für die Schweiz geltende Sachverhalte in Bereichen, die nicht vom einschlägigen EU-Recht

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geregelt sind. Dies führt beim Tierseuchengesetz (TSG) dazu, dass zahlreiche Best- immungen – beispielsweise zur Kennzeichnung und Registrierung von Tieren, zum Tierverkehr und zu den Massnahmen im Verdachts- und Seuchenfall – aufgehoben werden können, da sich die anwendbaren Regelungen künftig direkt aus dem im Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten EU-Recht ergeben und Doppelspurig- keiten vermieden werden sollen. Bei dieser Gelegenheit werden die Bestimmungen zur Ausbildung im Bereich des Vollzugs des TSchG, des TSG und des LMG harmo- nisiert. Dies erfolgt in Anlehnung an den «vom Hof auf den Tisch»-Ansatz des EU- Lebensmittelrechts.766

2.12.11.2 Verordnungsrecht

Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit hat neben einer Änderung des TSG auch eine Revision von verschiedenen Verordnungen zur Folge. Die Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995767 (TSV) bezeichnet die einzelnen Seuchen und teilt sie in die derzeit geltenden verschiedenen Kategorien (hochanste- ckend, auszurottend, zu bekämpfend, zu überwachend, s. die Art. 2–5) ein. Zudem legt sie unter anderem für die einzelnen Seuchen die Bekämpfungsmassnahmen fest sowie die Entschädigung der Tierhaltenden. Künftig gilt für die Einteilung der Tierseuchen Artikel 1 der Verordnung (EU) 2018/1882768 in Verbindung mit Artikel 9 der Verordnung (EU) 2016/429769. Es gibt die Kategorien A bis E. Die Kategorie A bezeichnet im Anhang der Verordnung 2018/1882 aufgeführte Tierseuchen, die normalerweise nicht in der EU auftreten und für die unmittelbare Tilgungsmassnahmen ergriffen werden müssen, sobald sie nach- gewiesen wird. Seuchen der Kategorie B sind im Anhang der Verordnung 2018/1882 aufgeführte Tierseuchen, die in allen EU-Mitgliedstaaten bekämpft werden müssen, mit dem Ziel, sie in der gesamten EU zu tilgen. Die Kategorie C bezeichnet im An- hang der Verordnung 2018/1882 aufgeführte Tierseuchen, die für einige EU- Mitgliedstaaten relevant ist und für die Massnahmen getroffen werden müssen, damit sie sich nicht in anderen Teilen der EU ausbreiten, die amtlich seuchenfrei sind oder in denen es Tilgungsprogramme für eine solche Seuche gibt. Seuchen der Kategorie D sind im Anhang der Verordnung 2018/1882 aufgeführte Tierseuchen, gegen die Massnahmen getroffen werden müssen, um ihre Ausbreitung im Zusammenhang mit dem Eingang in die EU oder durch Verbringungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten zu verhindern. Seuchen der Kategorie E sind schliesslich im Anhang der Verordnung 2018/1882 aufgeführte Tierseuchen, die innerhalb der EU überwacht werden müssen.

766 https://food.ec.europa.eu > horizontal-topics > farm-fork-strategy

767 SR 916.401 768 Durchführungsverordnung (EU) 2018/1882 vom 3. Dezember 2018 über die Anwendung bestimmter Bestimmungen zur Seuchenprävention und -bekämpfung auf Kategorien gelis- teter Seuchen und zur Erstellung einer Liste von Arten und Artengruppen, die ein erhebli- ches Risiko für die Ausbreitung dieser gelisteten Seuchen darstellen; ABl. L, 2018/1882, 4.12.2018. 769 Verordnung (EU) 2016/429 vom 9. März 2016 zu Tierseuchen und zur Änderung und Auf- hebung einiger Rechtsakte im Bereich der Tiergesundheit («Tiergesundheitsrecht»); ABl L, 2016/429, 31.3.2016, S. 1, geändert durch die Verordnung (EU) 2017/625 des Europäi- schen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017, ABl. L 95, vom 7.4.2017, S. 1.

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Seuchen der Kategorie A entsprechen den hochansteckenden Tierseuchen nach Arti- kel 2 TSV, Seuchen der Kategorie B ungefähr den auszurottenden Tierseuchen nach Artikel 3 TSV, Seuchen der Kategorien C ungefähr den zu bekämpfenden Tierseu- chen nach Artikel 4 TSV und Seuchen der Kategorie E den zu überwachenden Seu- chen nach Artikel 5 TSV. Seuchen der Kategorien D sind Seuchen der Kategorien A– C im Zusammenhang mit der Einfuhr von Tieren und Tierprodukten in die EU und deren Verbringung zwischen den Mitgliedstaaten. – Es wird folglich eine Anpassung der TSV hinsichtlich der Kategorisierung der Tierseuchen erforderlich sein. Die Regelungen der TSV zur Registrierung von Tieren und zum Tierverkehr werden aufgrund der direkten Anwendung der in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit in- tegrierten Regelungen des EU-Rechts grösstenteils wegfallen. Nicht mehr benötigt werden sodann die Regelungen zu den Bekämpfungsmassnahmen, da sich diese eben- falls künftig aus dem EU-Recht ergeben werden. Nach wie vor erforderlich sein wer- den die Bestimmungen zur Sömmerung und zu Wanderherden, zu Viehmärkten und zum Viehhandel, zum nationalen Überwachungsprogramm, zur Entschädigung und zum Vollzug sowie gewisse Bestimmungen zu den tierischen Stoffen und zum Zucht- material. Schliesslich räumt die Verordnung (EU) 2016/429 den EU-Mitgliedstaaten in Bezug auf verschiedene Vorgaben Möglichkeiten für den Erlass von Ausnahmen ein. So können unter gewissen Voraussetzungen Ausnahmen von der Zulassungs- pflicht für Aquakulturbetriebe sowie für die Registrierung von Schafen und Ziegen vorgesehen werden. Für die Verbringung von Schweinen und von Wassertieren dür- fen die Mitgliedstaaten in Bezug auf die sie begleitenden Dokumente ebenfalls Er- leichterungen vorsehen. Für die entsprechenden Ausnahmen beziehungsweise Er- leichterungen bedarf es Regelungen in der TSV. Die Verordnung vom 25. Mai 2011770 über tierische Nebenprodukte (VTNP) enthält die für den Handel mit tierischen Nebenprodukten und deren Entsorgung massgeben- den Regelungen, welche bereits heute dem einschlägigen EU-Recht entsprechen. Massgebend sind hier insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009771 (Verord- nung über tierische Nebenprodukte) und die Verordnung (EU) Nr. 142/2011772 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009. So wurde beispielsweise die Ein- teilung der tierischen Nebenprodukte in die Kategorien 1–3 aus dem EU-Recht über- nommen (s. die Art. 4ff. VTNP bzw. Art. 7ff. der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009), ebenso die Registrierungs- und Bewilligungspflichten (s. die Art. 10ff. VTNP bzw. Art. 23ff. und 44ff. der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009) sowie die Vorgaben für die Verwendung von tierischen Nebenprodukten zur Fütterung sowie zur Herstellung von Dünger (s. die Art. 27ff. VTNP bzw. Art. 11ff. und 32ff. der Verordnung (EG)

770 SR 916.441.22 771 Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Ok- tober 2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tie- rische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (Verord- nung über tierische Nebenprodukte), ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2019/1009 vom 5. Juni 2019, ABl. L 170 vom 25.6.2019, S. 1. 772 Verordnung (EU) Nr. 142/2011 der Kommission vom 25. Februar 2011 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Hy- gienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenpro- dukte sowie zur Durchführung der Richtlinie 97/78/EG des Rates hinsichtlich bestimmter gemäss der genannten Richtlinie von Veterinärkontrollen an der Grenze befreiter Proben und Waren, ABl. L 54 vom 26.2.2011, S. 1.

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Nr. 1069/2009). Auch die übrigen Regelungen der VTNP wurden dem EU-Recht nachgebildet und fortlaufend an dieses angepasst. Vorgaben, welche einzig die Schweiz betreffen, enthält die VTNP nicht. Sie wird daher bei Inkrafttreten des Pro- tokolls zur Lebensmittelsicherheit nicht mehr benötigt und kann aufgehoben werden. Für die Ein- und Durchfuhr von Tieren und Tierprodukten aus Drittstaaten gelten be- reits heute die harmonisierten Regelungen des EU-Rechts (Art. 5 Abs. 1 bzw. 38 Abs.

1 der Verordnung vom 18. November 2015773 über die Ein-, Durch- und Ausfuhr von

Tieren und Tierprodukten im Verkehr mit Drittstaaten [EDAV-DS]). Dasselbe gilt für die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Tieren und Tierprodukten im Verkehr mit den EU- Mitgliedstaaten, Island und Norwegen sowie Nordirland (Art. 5 Abs. 1, 24 Abs. 2 und

25 Abs. 1 der Verordnung vom 18. November 2015774 über die Ein-, Durch- und Aus-

fuhr von Tieren und Tierprodukten im Verkehr mit den EU-Mitgliedstaaten, Island und Norwegen sowie Nordirland [EDAV-EU]). Die entsprechenden Regelungen wer- den künftig direkt gestützt auf das Protokoll angewendet werden; die diesbezüglichen Bestimmungen in der EDAV-DS und der EDAV-EU werden daher nicht mehr benö- tigt und können aufgehoben werden. Dasselbe gilt für die Bestimmungen zu den Kon- trollen und Massnahmen, welche sich aus der EU-Kontrollverordnung ergeben. Wei- terhin benötigt werden in beiden Verordnungen die Regelungen zu den Informationssystemen, zu den Gebühren und Kosten sowie die Verfahrensbestim- mungen. In der EDAV-DS verbleiben zusätzlich die Regelungen, für welche im Pro- tokoll zur Lebensmittelsicherheit Ausnahmen vorgesehen sind (Einfuhr von Pelzen und Pelzprodukten sowie Einfuhr von Rindfleisch aus Staaten ohne Verbot von hor- monellen Stoffen als Leistungsförderer), sowie die Bestimmungen zur Ausfuhr und zur Organisation der Vollzugstätigkeit. In der Verordnung vom 28. November 2014775 über die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Heimtieren (EDAV-Ht) werden lediglich noch die Bestimmungen zur Strafverfol- gung, zu den Gebühren und Kosten sowie zum Schweizerischen Heimtierpass benö- tigt. Die restlichen Bestimmungen werden durch die direkte Anwendung der in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten Verordnung (EU) 2016/429 abge- löst.

2.12.11.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die Verabschiedung einer Botschaft zu einem Lebensmittelsicherheitsabkommen mit der EU in der zweiten Hälfte der Legislaturperiode ist in der vom Bundesrat verab- schiedeten Botschaft vom 24. Januar 2024 zur Legislaturplanung 2023–2027 ange- kündigt. Der Abschluss des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit bildet somit Be- standteil der Strategie des Bundesrates für die Jahre 2023–2027 und hat unter anderem die Änderung des TSG zur Folge. Der Bundesrat wird seine finanzpolitischen Ent- scheidungen im Rahmen der Erstellung des jährlichen Voranschlags treffen.

773 SR 916.443.10 774 SR 916.443.11 775 SR 916.443.14

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2.12.11.4 Umsetzungsfragen

Für den Vollzug des TSG sind bis auf wenige Ausnahmen die Kantone zuständig (s. Art. 53). Die direkte Anwendung des einschlägigen EU-Rechts wird unter anderem zu einer Umstellung bei der Verfügungspraxis der kantonalen Vollzugsorgane führen, da Verfügungen künftig direkt gestützt auf das im Protokoll zur Lebensmittelsicher- heit integrierte EU-Recht erlassen werden. Ebenso müssen die kantonalen Vollzugs- organe zusätzliche Registrierungs- und Bewilligungspflichten von Tierhaltenden um- setzen sowie neue Konzepte anwenden (geschlossene Betriebe/Kompartimente). Damit die Vollzugsorgane ausreichend Zeit haben, ihre Praxis anzupassen, wird in Artikel 31 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit eine Übergangsfrist von maximal zwei Jahren nach Inkrafttreten vorgesehen (s. Ziff. 2.12.7).

2.12.11.5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des

Umsetzungserlasses

Ingress

Im Ingress werden die bereits im geltenden TSG aufgeführten Bestimmungen der BV genannt, welche den Bund zur Gesetzgebung im Bereich der Bekämpfung übertrag- barer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Tieren sowie zum Erlass von Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit ermäch- tigen. Neu wird ebenfalls das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit erwähnt, da das Gesetz unter anderem dessen Umsetzung dient.

Art. 1 Geltungsbereich Wie unter Ziffer 2.12.3.2 erwähnt, wird das im Bereich Tiergesundheit geltende EU- Recht, welches Bestandteil des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit ist, künftig grundsätzlich direkt angewendet. Die im Einzelnen geltenden EU-Erlasse werden in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgeführt (s. Ziff. 2.12.4). Mas- sgebend für den Tierseuchenbereich sind insbesondere die in Anhang I Abschnitt 2 Buchstaben A (amtliche Kontrollen und Einfuhr), G (Tierseuchen, Tiergesundheit) und Q (tierische Nebenprodukte) aufgeführten EU-Verordnungen. Zentrale Erlasse sind die Verordnungen (EU) 2016/429 (Tiergesundheitsrecht der EU) und die EU- Kontrollverordnung (Verordnung [EU] 2017/625). Die Regelungen im TSG werden sich daher künftig auf diejenigen Belange beschrän- ken, in denen das EU-Recht im Schweizer Recht präzisiert werden muss sowie spezi- fisch für die Schweiz geltende Vorschriften. Bei einer allfälligen Kollision geht das im Protokoll zur Lebensmittel-sicherheit aufgeführte EU-Recht dem TSG vor. Der Inhalt des bestehenden Artikels 1 wird in den Artikel 1a verschoben. In Artikel 1 wird neu das Verhältnis des TSG zu anderen Erlassen geklärt. Grundsätzlich gilt das TSG nur, soweit nicht die Bestimmungen der EU-Rechtsakte, die in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit aufgelistet sind, zur Anwendung kommen. Alle

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in Anhang I Abschnitt 2 des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit genannten EU- Rechtsakte sind anwendbar und die Bestimmung nennt die relevantesten.

Art. 1a Der bestehende Artikel 1a kann aufgehoben werden, da sich die Definition der Tier- seuchen aus Artikel 5 der Verordnung (EU) 2016/429 richtet. Der Inhalt des beste- henden Artikels 1 wird in Artikel 1a verschoben.

Art. 3 Ziff. 1 und Art. 3a–3d Das LMG, das TSG und das TSchG regeln die Anforderungen an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Vollzugsorgane sowie die Aus- und Weiterbildung heute einzeln und spezifisch. Aktuell regelt die Verordnung vom 16. November 2011 über die Aus- , Weiter- und Fortbildung der Personen im öffentlichen Veterinärwesen776 die Tätig- keit der amtlichen Fachexpertinnen und -experten sowie der amtlichen Fachassisten- tinnen und -assistenten (letztere sind im Bereich der Schlachttier- und Fleischunter- suchung tätig) sowie die Voraussetzungen dafür. Die im Laufe der Zeit entstandenen Inkohärenzen werden mit der vorliegenden Änderung eliminiert und die Inhalte aktu- alisiert. Die Änderung kann so als Grundlage für eine künftige gemeinsame «Bil- dungsverordnung» der Vollzugsorgane im Lebensmittel- und im Veterinärbereich dienen. In Artikel 3b wird neu der Begriff «formale Bildung» eingeführt. Dadurch erfolgt eine Angleichung der Terminologie an diejenige, die im Bundesgesetz vom 20. Juni

2014777 über die Weiterbildung (WeBiG) verwendet wird. Nach Artikel 3 Buchstabe

a WeBiG ist unter «formaler Bildung» eine staatlich geregelte Bildung zu verstehen, die zum Erwerb eines Diploms führt, das die Voraussetzung für die Ausübung einer staatlich geregelten beruflichen Tätigkeit bildet. Die formale Bildung der Vollzugsor- gane soll auf den «vom Hof auf den Tisch»-Ansatz des EU-Lebensmittelrechts778 aus- gerichtet werden. Diese sieht vor, dass die verschiedenen Verwaltungseinheiten, die an der Kontrolle der Lebensmittelkette beteiligt sind, ein gemeinsames Konzept um- setzen. Das Konzept beinhaltet auch eine Angleichung der Anforderungen an das Kontrollpersonal. Absatz 2 von Artikel 3b gibt dem Bundesrat die Kompetenz, die Einzelheiten der formalen Bildung zu regeln. Dazu gehört auch die Regelung der Vo- raussetzungen für die Zulassung zur formalen Bildung. Die raschen Entwicklungen in der Lebensmitteltechnologie und die Komplexität der zu beurteilenden Prozesse er- fordern, dass die Kenntnisse der für den Vollzug im Lebensmittel- und Veterinärbe- reich zuständigen Personen periodisch erweitert werden. Der Bund und die Kantone sollen deshalb die Möglichkeit haben, für das Vollzugspersonal im Rahmen der for- malen Bildung Weiterbildungen anzubieten (Abs. 3 von Art. 3b). Diese «Weiterbil- dungen» sind nicht gleichzusetzen mit den «Weiterbildungen» nach Artikel 3 Buch- stabe a WeBiG. Absatz 4 von Artikel 3b füllt eine Lücke in der bisherigen Gesetzgebung. Er räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, das Ausbildungsniveau

776 SR 916.402 777 SR 419.1

778 https://food.ec.europa.eu > horizontal-topics > farm-fork-strategy

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der Vollzugsorgane von Bund und Kantonen durch das Vorschreiben von Weiterbil- dungen nach Absatz 3 auf dem neuesten Stand zu halten. Auch Weiterbildungen, die von externen Stellen angeboten werden, können in Frage kommen. Artikel 3c erlaubt dem Bundesrat, Prüfungskommissionen zu ernennen. Dabei handelt es sich um beratende ausserparlamentarische Kommissionen nach Artikel 57a ff. des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997779. Sie haben keine Entscheidkompetenz. Ihre Aufgaben bestehen darin, Prüfungen abzunehmen und die zuständige Bundesstelle in Ausbildungsfragen zu beraten. Da im Zusammenhang mit der Ausbildung der mit der amtlichen Kontrolle betrauten Personen auch Personendaten bearbeitet werden können, wird mit Artikel 3d eine Re- gelung hinsichtlich der Datenbearbeitung eingefügt.

Art. 8 Kontrolle

Zwar wird der Inhalt des geltenden Artikels 8 durch Artikel 15 der Verordnung (EU) 2017/625 abgedeckt. Dennoch wird Artikel 8 beibehalten und es wird auf die Bestim- mung im EU-Recht verwiesen, damit das Gesetz aus sich heraus verständlich bleibt.

Art. 9a

Die Seucheneinteilung richtet sich künftig nach dem EU-Recht. Das EU-Recht kennt den Begriff der «Hochansteckenden Seuchen» nicht. Folglich werden keine entspre- chenden Regelungen dazu benötigt und der Artikel 9a kann aufgehoben werden.

Art. 10 Massnahmen im Tierseuchenfall Im Tierseuchenfall, d. h. wenn eine Tierseuche ausbricht oder ein Ausbruch unmittel- bar droht, ergänzt diese Bestimmung zu Verwaltungsmassnahmen die Regelungen der Verordnung (EU) 2016/429 für diejenigen Konstellationen, die vom EU-Recht nicht abgedeckt werden. Verwaltungsmassnahmen nach Kontrollen werden von Artikel 138 der Verordnung EU 2017/625 erfasst. Die Massnahmen im Verdachtsfall werden voll- umfänglich von der Verordnung (EU) 2016/429 geregelt.

Art. 11 Abs. 1 und 2 erster Satz

Der Inhalt von Artikel 11 Absatz 1 wird durch Artikel 10 der Verordnung (EU) 2016/429 abgedeckt. Daher wird Absatz 1 aufgehoben. Aus diesem Grund muss der erste Satz von Absatz 2 angepasst werden, damit die Bestimmung auch ohne Absatz 1 verständlich bleibt.

779 SR 172.010

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Art. 12 Verbotener Verkehr mit Tieren, Ausnahmen Die Bestimmungen zum Verdachts- und Seuchenfall in der Verordnung (EU) 2016/429 decken den Inhalt des Artikels 12 ab. Dennoch wird Artikel 12 beibehalten und es wird auf das EU-Recht verwiesen, damit das Gesetz aus sich heraus verständ- lich bleibt.

Art. 13 Abs. 2

Artikel 13 Absatz 2 wird durch Artikel 15 der Verordnung (EU) 2017/625 abgedeckt. Daher kann diese Bestimmung aufgehoben werden.

Art. 14–15a

Die Inhalte der Artikel 14–15a werden durch die Artikel 112–115 der Verordnung (EU) 2016/429 abgedeckt. Dennoch werden diese Artikel beibehalten und es wird auf die Bestimmungen im EU-Recht verwiesen, damit das Gesetz aus sich heraus ver- ständlich bleibt. Die Sachüberschriften bleiben gleich.

Art. 16 Der Inhalt des Artikels 16 wird durch die Artikel 112–115 der Verordnung (EU) 2016/429 abgedeckt. Daher kann diese Bestimmung aufgehoben werden. Das Gesetz bleibt auch durch die Aufhebung dieser Bestimmung verständlich.

Art. 17 und 23

Artikel 242 der Verordnung (EU) 2016/429 deckt den Inhalt des Artikels 17 ab und Artikel 23 wird durch die Artikel 125 und 192 der Verordnung (EU) 2016/429 abge- deckt. Daher können diese Bestimmungen aufgehoben werden.

Art. 24 Ein-, Durch- und Ausfuhr von Tieren und Tierprodukten und grenzüberschreitender Personenverkehr

Absatz 1 und 2 des geltenden Artikels 24 sind künftig überflüssig, da sich die Rege- lungen zur Ein-, Durch- und Ausfuhr aus Teil V der Verordnung (EU) 2016/429 er- geben. Auch Absatz 4 ist überflüssig, da er durch Artikel 59 der Verordnung (EU) 2017/625 abgedeckt wird. Die Verweise auf die Vorschriften der EU in Buchstabe a von Absatz 3 im geltenden Artikel gelten durch das Protokoll ohnehin und sind daher überflüssig. Da sich damit fast der gesamte Artikel ändert und nur noch der leicht angepasste Absatz 3 bestehen bleibt, wird der Artikel neu geschrieben und neu geglie- dert.

Art. 25 Abs. 2 und 3

Die beiden Absätze dieser Bestimmung werden durch die Artikel 66 und 67 der Ver- ordnung (EU) 2017/625 abgedeckt, weshalb sie aufgehoben werden können.

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Art. 47 Abs. 1 Wer gegen die Bestimmungen hinsichtlich Tierverkehr und die Ein-, Durch- und Aus- fuhr in der Verordnung (EU) 2016/429 verstösst, macht sich strafbar. Absatz 1 wird entsprechend ergänzt und neu gegliedert.

Art. 48 Abs. 1 Wer gegen die Pflicht der Unternehmer zur Identifizierung und Registrierung von Rindern, Schafen, Ziegen, Equiden und Schweinen sowie die Seuchenpräventions- massnahmen bei der Beförderung von Land- und Wassertieren verstösst, macht sich strafbar. Absatz 1 wird entsprechend ergänzt und neu gegliedert. Der neue Buchstabe a entspricht dem Absatz 1 im geltenden Recht. Die Verweise auf die Artikel 13–16 und 23 werden gestrichen, da sie nicht mehr erforderlich sind. Buchstabe b ersetzt Artikel 13 Absatz 2 und Buchstabe c ersetzt die Artikel 14–16 und 23.

Art. 53 Abs. 1bis Dieser Absatz wird in die neuen Ausbildungsbestimmungen (Art. 3a–3c) verschoben.

2.12.11.6 Auswirkungen dieses Umsetzungserlasses

2.12.11.6.1 Auswirkungen auf den Bund Bei der Planung der jährlichen nationalen Überwachungs- und Tilgungsprogramme für Tierseuchen werden künftig die Kriterien des einschlägigen EU-Rechts massge- bend sein. Alle Anforderungen, die in Bezug auf eine bestimmte Tierseuche festgelegt sind, müssen erfüllt werden. Zudem werden die Kriterien des einschlägigen EU- Rechts 1:1 für die Erlangung des Status der Freiheit in Bezug auf eine bestimmte Seu- che gelten. Für alle nach einschlägigem EU-Recht geregelten Tierseuchen muss ein nationales Referenzlabor benannt werden, das für die Überwachung der Diagnostik zuständig ist (s. Art. 100 der EU-Kontrollverordnung). Dadurch, dass das im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU-Recht in der Schweiz grundsätzlich direkt angewendet wird, hat die Schweiz neu wie ein EU- Mitgliedstaat Zugang zu den Banken der EU für Antigene, Impfstoffe und diagnosti- sche Reagenzien (s. Art. 48ff. der Verordnung 2016/429). Im Gegenzug wird die MKS-Antigenbank des Instituts für Virologie und Immunologie (IVI) in das EU- Netzwerk eingebettet. Schliesslich entsteht für die Schweiz eine Verpflichtung, Krisenübungen und Simula- tionen durchzuführen und Notfallpläne zu verwalten (s. Art. 43ff. der Verordnung 2016/429). Es wird beispielsweise ein nationaler Aktionsplan zur Prävention der Af- rikanischen Schweinepest für die Wildschweinpopulation auf Schweizer Gebiet vor- geschrieben (s. Art. 56 der Verordnung (EU) 2023/594780), der zusammen mit den

780 Durchführungsverordnung (EU) 2023/594 vom 16. März 2023 mit besonderen Seuchenbe- kämpfungsmaßnahmen in Bezug auf die Afrikanische Schweinepest und zur Aufhebung der Durchführungsverordnung (EU) 2021/605, ABl. L, 2023/594, 17.3.2023.

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Umsetzungsergebnissen jährlich der Europäischen Kommission und den Mitglied- staaten vorgelegt wird. Aufgrund dessen, dass das in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU- Recht im Tierseuchenbereich grundsätzlich direkt anwendbar sein wird, ergeben sich Einsparungen bei den personellen Ressourcen. Hingegen ergeben sich aus den zusätz- lichen Verpflichtungen wie Überwachungs- und Tilgungsprogrammen oder Krisen- vorbereitungen Mehraufwände, die sich zum jetzigen Zeitpunkt jedoch nicht genau beziffern lassen. 2.12.11.6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Materiell führt die vorliegende Änderung der Tierseuchengesetzgebung zu keinen grossen Anpassungen, da das Schweizerische Tierseuchenrecht schon heute dem ein- schlägigen EU-Recht entspricht. Auch die Organisation des Vollzugs erfährt keine Veränderung Die kantonalen Vollzugsorgane werden die Tierseuchengesetzgebung künftig haupt- sächlich gestützt auf das in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU- Recht vollziehen; konkret werden sie Bekämpfungsmassnahmen sowie anderweitige Anordnungen überwiegend direkt gestützt auf dieses Recht verfügen. Aufgrund der grundsätzlich direkten Anwendung des in das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten EU-Rechts sowie der Änderung der bundesrechtlichen Tierseuchenge- setzgebung wird auch die kantonale Tierseuchengesetzgebung angepasst werden müs- sen. Aufgrund des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit werden sodann neue Kon- zepte anwendbar, wie beispielsweise Kompartimente (s- Art. 37 der Verordnung 2016/429) und geschlossene Betriebe (s. Art. 96 der Verordnung 2016/429). Die not- wendigen Änderungen bei der Gesetzgebung, die Umstellung der Verfügungspraxis sowie die Anwendung der neuen Konzepte werden bei den Vollzugsorganen zu einem Mehraufwand führen. Weiter führen die zusätzlichen Registrierungs- und Zulassungs- pflichten (s. Ziff. 2.12.11.6.3) ebenfalls zu einem steigenden Aufwand im Vollzug. Insgesamt ist in den Kantonen mit einem Mehraufwand zu rechnen, der sich zum jet- zigen Zeitpunkt jedoch nicht genau beziffern lässt. 2.12.11.6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft Das ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierte EU-Recht sieht für gewisse Betriebe Registrierungs- und Bewilligungspflichten vor, die im Schweizer Recht nicht vorgesehen sind. Künftig werden diese Bestimmungen des EU-Rechts gestützt auf das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit in der Schweiz grundsätzlich direkt angewendet werden. Beispielsweise werden neu Transportunternehmen die Huftiere transportie- ren, registrierungspflichtig sein (s. Art. 87 der Verordnung 2016/429). Diese Regist- rierungspflicht gilt auch für Unternehmen, die unabhängig von einem Betrieb Auf- triebe durchführen (s. Art. 90 der Verordnung 2016/429). Neue Bewilligungspflichten ergeben sich zudem in den Bereichen Aquakultur und Geflügelhaltung Weiter schreibt das einschlägige EU-Recht den Tierhaltenden vor, sogenannte «Tier- gesundheitsbesuche» durch eine Tierärztin oder einen Tierarzt vornehmen zu lassen (s. Art. 25 der Verordnung 2016/429), die der Seuchenprävention dienen und deren

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Häufigkeit im Verhältnis zu den vom betreffenden Betrieb ausgehenden Risiken ste- hen muss. Laboratorien für die amtliche Tierseuchendiagnostik müssen künftig positive Ergeb- nisse von Proben aus einem EU-Mitgliedstaat – oder künftig aus der Schweiz – der Behörde des betreffenden Mitgliedstaates – oder künftig der Schweiz – melden. Für die Tierhaltenden beziehungsweise Unternehmen bedeutet die grundsätzlich di- rekte Anwendung des ins Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten EU-Rechts eine grössere Rechtssicherheit im Handel mit der EU. Der Abbau von Handelshemm- nissen stärkt den Wettbewerb und sichert die Standortattraktivität der Schweiz. Aus- serdem wird eine gesicherte Beteiligung am EU-Binnenmarkt ermöglicht. Schliess- lich liegt die umfassende Bekämpfung von Tierseuchen im gesamtschweizerischen Interesse. Tierleid wird verhindert und allfällige wirtschaftliche Schäden und Aus- fälle, die Tierhaltende im Seuchenfall zu gewärtigen hätten, werden abgewendet. Dies wirkt sich positiv auf die Volkswirtschaft aus. 2.12.11.6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft Die Umsetzung im Bereich der Tierseuchengesetzgebung hat keine Auswirkungen auf die Gesellschaft. 2.12.11.6.5 Auswirkungen auf die Umwelt Die Umsetzung im Bereich der Tierseuchengesetzgebung hat keine Auswirkungen auf die Umwelt. 2.12.11.6.6 Andere Auswirkungen Es sind keine anderen Auswirkungen zu erwarten.

2.12.11.7 Rechtliche Aspekte dieses Umsetzungserlasses

2.12.11.7.1 Verfassungsmässigkeit Nach Artikel 118 Absatz 2 Buchstabe b BV erlässt der Bund Vorschriften über «die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Men- schen und Tieren». Der Bund hat in diesem Bereich eine umfassende Gesetzgebungs- kompetenz. Sodann kann er Vorschriften erlassen über die Ausübung der privatwirt- schaftlichen Erwerbstätigkeit (Art. 95 Abs. 1 BV), wovon im TSG ebenfalls Gebrauch gemacht wird. 2.12.11.7.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz Aufgrund des bestehenden Landwirtschaftsabkommens mit der EU ist das Schweizer Recht schon heute grundsätzlich mit der Verordnung (EU) Nr. 2016/429 (bzw. deren Vorgänger-Rechtsakten) harmonisiert und die Schweiz ist schon heute verpflichtet, verschiedene Vorschriften der EU auf den Handel zwischen der Schweiz und der Eu- ropäischen Union und auf die Einfuhr aus Drittländern anzuwenden. Entsprechend ergeben sich aufgrund der vorgeschlagenen Änderungen keine Widersprüche zu Ab- kommen mit Vertragspartnern ausserhalb der EU.

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2.12.11.7.3 Erlassform Vorliegend wird ein bestehendes Bundesgesetz teilrevidiert. Die Erlassform ist beizu- behalten. Zur Frage der Bündelung der Umsetzungsgesetzgebung, siehe Ziff. 4.3. 2.12.11.7.4 Vorläufige Anwendung Es ist keine vorläufige Anwendung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit vorge- sehen. Dies gilt ebenfalls mit Bezug auf den VE-TSG. 2.12.11.7.5 Besondere rechtliche Aspekte zum Umsetzungserlass Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV sieht zum Zweck der Ausgabenbegrenzung vor, dass Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkeh- rende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, in jedem der beiden Räte der Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder bedürfen. Mit der Umset- zung im Bereich der Tierseuchengesetzgebung werden weder neue Subventionsbe- stimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) ge- schaffen, noch neue Verpflichtungskredite / Zahlungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) beschlossen.

Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz

Die Umsetzung im Bereich der Tierseuchengesetzgebung tangiert die Aufgabentei- lung oder die Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone nicht.

Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Mit der Umsetzung im Bereich der Tierseuchengesetzgebung werden keine neuen Subventionsbestimmungen geschaffen. Artikel 10 wurde aus dem geltenden Recht übernommen (Art. 11a TSG).

Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Das TSG regelt künftig nur noch diejenigen Belange, in denen das EU-Recht im Schweizer Recht präzisiert werden muss sowie spezifisch für die Schweiz geltende Sachverhalte in Bereichen, die nicht vom einschlägigen EU-Recht geregelt sind. Da- bei bedürfen die Grundsätze sowie alle Bereiche nach Artikel 164 Absatz 1 BV (u.a. Rechte und Pflichten von Privatpersonen) einer Grundlage im formellen Gesetz. Die Ausführungsbestimmungen werden vom Bundesrat erlassen. Konkret wird er neu in Bezug auf die Anforderungen an die Mitarbeitenden der Fachstellen, deren Bildung

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und der diesbezüglichen Prüfungskommission die entsprechenden Ausführungsbe- stimmungen erlassen. Die übrigen Ermächtigungen zum Erlass von Ausführungsbe- stimmungen durch den Bundesrat, beispielsweise im Zusammenhang mit der Kenn- zeichnung von Hunden sowie den Kosten für die Tierseuchenbekämpfung und der Entschädigung von Tierverlusten, werden aus dem geltenden Recht übernommen. 2.12.11.7.6 Datenschutz Neu enthält das TSG zusätzlich zu den Bestimmungen zur Bearbeitung der Daten in den Informationssystemen auch Bestimmungen zur Datenbearbeitung im Zusammen- hang mit der Ausbildung der mit der amtlichen Kontrolle betrauten Personen. Bei die- sen gelten bei der Bearbeitung durch Bundesorgane ebenfalls die Grundsätze des DSG.

2.12.12 Auswirkungen des Paketelements

Zusammenfassende Darstellung der wichtigsten Auswirkungen auf die davon betroffenen Gesetzgebungen: Umset- Bund Kanton Volkswirtschaft Gesellschaft Umwelt zungserlass

LWG & WaG Pflanzen- Der Mehraufwand Der Mehraufwand Das Protokoll er- Die Vorlage hat Durch intensivierte gesundheit für Vollzug und für Vollzug und möglicht pflan- eine positive Aus- Überwachung von Überwachung der die Überwachung zenproduzieren- wirkung auf die Schadorganismen Umsetzung der der Umsetzung der den Betrieben Gesellschaft. Mit sind positive Ef- Bestimmungen im Bestimmungen im einen erleichterten den zusätzlichen fekte auf die Um- Bereich der Pflan- Bereich der Pflan- Handel. Die Be- pflanzengesund- welt zu erwarten. zengesundheit be- zengesundheit be- triebe werden heitlichen Kon- trägt für den Bund trägt für die Kan- mehr Kontrollge- trollen können schätzungsweise tone bühren entrichten auch soziale Schä- rund 5 Mio. CHF schätzungsweise müssen, da die den verringert pro Jahr, mit einer 1 Mio. CHF pro Frequenz der Kon- werden. möglichen Reduk- Jahr (insgesamt trollen erhöht wer- tion auf 4,1 Mio. über alle Kantone, den muss. Dies CHF pro Jahr ab inklusive Perso- trägt jedoch zur

2033. Dies bein- nal). Minderung der

haltet 1,5 Mio. Verbreitung von CHF pro Jahr für Schadorganismen rund 9 zusätzliche und der damit zu- Vollzeitstellen auf sammenhängen- vier Bundesstellen den volkswirt- verteilt für die ers- schaftlichen ten vier Jahre. Kosten bei. Diese können auf

5 Vollzeitstellen

für die darauffol- genden Jahre redu- ziert werden (0,8 Mio. CHF pro Jahr). Pflanzen- Der jährliche Es sind geringe Für den Saatgut- Die Vorlage hat Es sind keine Aus- vermeh- Mehraufwand im Auswirkungen auf sektor und das eine positive Aus- wirkungen auf die rungsma- Bereich Pflanzen- die Kantone zu er- Baumschulwesen wirkung auf die Umwelt zu erwar- terial warten. Gesellschaft, da ten.

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vermehrungsma- wird das Abkom- damit sicherge- terial liegt insge- men eine vollstän- stellt wird, dass in samt bei 362 000 dige Integration in der Schweiz und CHF in den ersten den EU- in der EU jederzeit beiden Jahren (für Binnenmarkt und dasselbe hohe Si- Vollzug resp. Rechtssicherheit cherheitsniveau Kontrolle). Lang- schaffen. Neue gilt. fristig sinkt dieser Kontrollanforde- auf 180 000 CHF. rungen werden ge- Davon entfallen meinsam mit dem auf das forstliche Bereich Pflanzen- Vermehrungsgut gesundheit umge-

150 000 CHF bzw. setzt.

langfristig 86 000 CHF. Pflanzen- Der zusätzliche Es werden keine Die Integration der Stärkung des Verbesserter Um- schutzmit- Personalbedarf Auswirkungen auf Schweiz ins Zo- Schutzes im Be- weltschutz tel kann heute noch die Kantone er- nensystem der EU reich menschliche nicht genau bezif- wartet. für die Zulassung Gesundheit fert werden. Sollte wird die Arbeit die Integration der von Unternehmen Schweiz in das vereinfachen, die System der EU ei- ihre Produkte in nen erhöhten Res- den Schweiz auf sourcenbedarf be- den Markt bringen wirken, so wäre wollen. Ausser- dieser teilweise dem bekäme die durch Zusatzein- Schweizer Land- nahmen aus er- wirtschaft densel- höhten Gebühren ben Zugang zu den gedeckt. Produkten, die in der EU zugelassen sind, was sich po- sitiv auf die Schädlingsbe- kämpfung auswir- ken würde. Eine solche Integration erfordert aller- dings eine Anglei- chung der Zulas- sungsgebühren an diejenigen der an- deren Länder der zentralen Zone.

Tierzucht Allenfalls wird es Keine Keine Keine Keine einen geringen Mehrbedarf an personellen Res- sourcen geben auf- grund des Mitwir- kungsrechts der Schweiz bei der Erarbeitung von EU-Recht.

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Futtermit- Finanzielle Aus- Es sind keine Aus- Dank dem Wegfall Die Vorlage hat Es sind keine Aus- tel wirkungen sind wirkungen auf die des Erfordernisses eine positive Aus- wirkungen auf die nicht zu erwarten. Kantone zu erwar- einer nationalen wirkung auf die Umwelt zu erwar- Die direkte An- ten. Die Vollzugs- Zulassung erhält Gesellschaft, da ten wendung des EU- aufgaben auf Stufe die Futtermittelin- damit sicherge- Rechts hat keine der Primärproduk- dustrie einen stellt wird, dass in wesentlichen Än- tion ändern sich schnelleren und der Schweiz und derungen für die weder in der Häu- direkteren Zugang in der EU jederzeit Vollzugsbehörde figkeit noch in der zu den Produkten, dasselbe hohe Si- des Bundes zur Vorgehensweise. die in der EU zu- cherheitsniveau Folge. Die Voll- gelassen sind. gilt. zugsaufgaben än- dern sich nicht in ihrer Häufigkeit und nur geringfü- gig in ihrer Vorge- hensweise. LMG Zum jetzigen Zeit- Die direkte An- Die vorgeschlage- Aus dem Blick- Es sind keine Aus- punkt kann nicht wendung des in nen Änderungen winkel des Ge- wirkungen auf die abgeschätzt wer- das Protokoll zur des LMG sichern sundheitsschutzes Umwelt zu erwar- den, inwieweit Lebensmittelsi- die Harmonisie- ist die direkte An- ten. sich die Verände- cherheit integrier- rung mit dem EU- wendung von EU- rungen der Aufga- ten EU-Rechts Recht und damit Recht in der ben auf den Perso- führt bei den kan- den vereinfachten Schweiz positiv zu nal-Etat auswirkt. tonalen Vollzugs- gegenseitigen beurteilen. stellen zu keinen Marktzugang im nennenswerten Lebensmittelbe- Veränderungen. reich. Dies verhin- Die Vollzugsauf- dert technische gaben ändern sich Handelshemm- weder in der Fre- nisse und wirkt quenz noch der sich damit positiv Vorgehensweise. auf das Wirt- schaftswachstum Auf städtische und die wirtschaft- Zentren, Agglo- lichen Rahmenbe- merationen und dingungen. Berggebiete hat die Vorlage keine konkreten Auswir- kungen.

TSG Im Bereich der Die Anpassungen Die Tierhaltenden Es sind keine Aus- Es sind keine Aus- Planung von Mo- in der Gesetzge- bzw. Unterneh- wirkungen auf die wirkungen auf die nitoring Aktivitä- bung, der Verfü- men haben eine Gesellschaft zu er- Umwelt zu erwar- ten ergibt sich ein gungspraxis, der grössere Rechtssi- warten. ten. Mehraufwand Anwendung neuer cherheit im Han- während bei der Konzepte, sowie del mit der EU und Anpassung der der zusätzlichen einen gesicherten rechtlichen Vorga- Registrierungs- Zugang zum EU- ben ein Minder- und Zulassungs- Binnenmarkt. Der aufwand resultiert. pflichten führen Abbau von Han- Zum jetzigen Zeit- bei den Vollzugs- delshemmnissen punkt kann nicht organen zu einem stärkt den Wettbe- abgeschätzt wer- Mehraufwand. werb und sichert den, inwieweit Zum jetzigen Zeit- die Standortattrak- sich die Verände- punkt kann aber tivität der nicht abgeschätzt Schweiz.

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rungen der Aufga- werden, in wel- Die umfassende ben auf den Perso- chem Rahmen sich Bekämpfung von nal-Etat auswirkt. dieser bewegt. Auf Tierseuchen ist im städtische Zentren, schweizerischen Agglomerationen Interesse und ver- und Berggebiete hindert Tierleid hat die Vorlage sowie allfällige keine konkreten wirtschaftliche Auswirkungen. Schäden, Dies wirkt sich positiv auf die Volkswirt- schaft aus.

TSchG Der aufgrund der Die Änderung des Die Bestimmun- Es sind keine Aus- Es sind keine Aus- Änderung des TSchG führt bei gen zu internatio- wirkungen auf die wirkungen auf die TSchG anfallende den Kantonen zu nalen Tiertrans- Gesellschaft zu er- Umwelt zu erwar- Mehraufwand personellen Aus- porten und Tötung warten. ten. wird voraussicht- wirkungen, die von Tieren sind lich mit den beste- sich zum jetzigen bereits weitgehend henden Ressour- Zeitpunkt jedoch äquivalent, womit cen kompensiert nicht genau bezif- die Auswirkungen werden können. fern lassen. Auf stark begrenzt städtische Zentren, sind. Vereinzelt Agglomerationen dürften zusätzli- und Berggebiete che Unternehmen hat die Vorlage dem Geltungsbe- keine konkreten reich unterstellt Auswirkungen. werden.

2.12.12.1 Auswirkungen auf den Bund

Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit betrifft die Landwirtschafts-, Lebensmittel- , Tierseuchen-, Tierschutz- und Waldgesetzgebung. Die betreffenden Gesetze und de- ren Ausführungserlasse haben bereits im Rahmen des bestehenden Landwirtschafts- abkommen (Bilaterale I) in vielen Bereichen eine Angleichung an das EU-Recht er- fahren. Unter dem aktuell geltenden System der Äquivalenz der Rechtsvorschriften hat die Schweiz zu den einschlägigen Bestimmungen des EU-Rechts gleichwertiges Schweizer Recht erlassen, welches zu den gleichen Ergebnissen führt und die gleiche Wirkung erzielt.

Mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit werden sich die Aufgaben der Mitar- beitenden in der Bundesverwaltung verändern. Aufgrund der künftig vorgesehenen direkten Anwendung des in das Abkommen aufgenommenen massgebenden EU- Rechts muss die schweizerische Gesetzgebung entlang der Lebensmittelkette über- prüft und bereinigt werden.

Die Überprüfung und Bereinigung des Schweizer Rechts bringt einen anfänglichen Mehraufwand mit sich. Diese Vorbereitungsarbeiten erfordern den Einsatz von erheb- lichen personellen Ressourcen. Das BLV plant, diese Aufgaben mit den bestehenden Ressourcen zu bewältigen und dafür seine für 2025–2028 vorgesehenen Tätigkeiten neu zu organisieren. Das BLW und das BAFU schätzen, dass die Vorbereitungsarbei-

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ten im Fachbereich Pflanzengesundheit 2 zusätzliche Vollzeitäquivalente bis 2027 er- fordern. Für die Umsetzung des neuen Abkommens ab dem Zeitpunkt der Annahme schätzen das BLW und das BAFU den zusätzlichen Bedarf an personellen Ressourcen auf ungefähr 9 Vollzeitäquivalente bis 2032 und 5 Vollzeitäquivalente ab 2033 für die Bearbeitung von Dossiers im Bereich Pflanzengesundheit und Pflanzenvermehrungs- material durch das BLW, Agroscope, die WSL und das BAFU. Aufgrund der grossen Anzahl betroffener Verordnungen und der Tatsache, dass in der Schweiz das Umset- zungsverfahren und die Inhalte noch in Bearbeitung sind, kann der zusätzliche Bedarf an personellen Ressourcen für die Umsetzung der Gesetze und Verordnungen bezüg- lich Lebensmitteln und Pflanzenschutzmitteln nach heutigem Stand nicht genau be- messen werden. Dies wird erst möglich sein, nachdem alle betroffenen Verordnungen vollständig überarbeitet wurden. Dasselbe gilt für die Umsetzung der Gesetze und Verordnungen im Tierseuchenbereich. Der effektive Ressourcenbedarf kann erst be- ziffert werden, nachdem die betreffenden Verordnungen einer Totalrevision unterzo- gen wurden. Da schon heute ein gemeinsamer europäischer Veterinärraum besteht, dürfte der allfällige zusätzliche Bedarf aber geringer ausfallen.

Mit dem Protokoll zur Lebensmittelsicherheit wird neu die Möglichkeit geschaffen, dass die Schweiz bei der Ausarbeitung von neuem EU-Recht mitwirken kann (Deci- sion Shaping; s. Ziff. 2.1.6.2.1). Das bedeutet, dass Schweizer Fachleute am Prozess der Ausarbeitung von EU-Rechtsakten innerhalb der Europäischen Kommission mit- wirken und regelmässig an Sitzungen vor Ort teilnehmen können. Dies verursacht so- wohl einen personellen wie auch einen finanziellen Mehraufwand. Zudem werden Schweizer Expertinnen und Experten direkt und aktiv an den Arbeiten der EFSA mit- wirken. Die Mitarbeit der Schweiz in der EFSA sowie die Möglichkeit der Mitwir- kung der Schweiz bei der Ausarbeitung neuen EU-Rechts ermöglichen es, die Anlie- gen der Schweiz aktiv einzubringen und allfällige Bedenken frühzeitig zu platzieren. Die rechtzeitige Einbindung der Kantone in diese Prozesse ist wichtig, muss entwi- ckelt werden und benötigt sowohl auf Stufe Bund als auch Kanton Ressourcen. Der Bundesrat wird den ausgewiesenen Ressourcenbedarf zu gegebener Zeit überprü- fen und darauf achten, dass ein allfälliger Mehrbedarf an Personalaufwand innerhalb des Eigenbereichs des Bundes kompensiert wird. Die Teilnahme der Schweiz am Informationsmanagementsystem für amtliche Kon- trollen (IMSOC), das aus den Komponenten iRASFF, ADIS, EUROPHYT und TRACES besteht und für die Durchführung der gemäss der EU-Kontrollverordnung vorgesehenen amtlichen Kontrollen erforderlich ist, sollte mit den bestehenden Res- sourcen sichergestellt werden können. Schon heute müssen die Kantone dem Bund die entsprechenden Vollzugsdaten liefern. Sie werden vom BAFU, BLV und BLW ins System eingegeben. Das wird auch künftig so sein. Die nachfolgende Tabelle gibt eine indikative Übersicht über die jährliche Kostenbeteiligung der Schweiz für die Teilnahmen an den Informationssystemen der EU basierend auf deren Budgets für 2024.

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Kostenbeteiligung an der EFSA und an EU-Informationssystemen: IT-System Bereich EU-Budget (2024, falls nichtCH Beitrag basierend auf IMI anders angegeben) Vorausschau 2024 GDP CH / GDP EU plus 4% Teilnahme- gebühr

Europhyt LM-Sicherheit 1’000’000 50’500 GIS LM Sicherheit 500’000 25’500 iRASFF LM Sicherheit 4'500’000 227’250 TRACES LM Sicherheit 7'200’000 363’600 TRACES-ADIS LM Sicherheit 1'300’000 65’650 European Food SafetyLM-Sicherheit 155’207’166 7’837’962 Authority (EFSA) Total 169’707’166 8’570’462

2.12.12.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf

urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit hat auch Auswirkungen auf die Aufgaben der Mitarbeitenden bei den kantonalen Vollzugsbehörden. Aufgrund der direkten An- wendung des im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit integrierten EU-Rechts werden kantonale Entscheide künftig direkt gestützt auf den massgeblichen EU-Rechtsakt er- lassen, was eine vorgängige Anpassung der Vollzugsprozesse und -unterlagen erfor- dert. In den Bereichen, in denen neue Aufgaben oder eine deutliche Intensivierung und Anpassung der bisherigen Aufgaben auf die kantonalen Vollzugsbehörden zu- kommen (Pflanzengesundheit, forstliches Pflanzenvermehrungsmaterial und Tierseu- chenprävention), ist bei den Kantonen mit einem Mehraufwand im Vollzug zu rech- nen, was im Ergebnis zu einer besseren Prävention zur Verhinderung der Ausbreitung von Tierseuchen, Pflanzenschädlingen oder -krankheiten beiträgt. Andererseits wird der Anschluss und die Mitarbeit in den Informationssystemen den schweizerischen Vollzugsbehörden den effizienten Vollzug erleichtern und die Lebensmittelsicherheit weiter stärken. Wie bereits im vorangehenden Kapitel dargelegt, wird auch die Ein- bindung der Kantone bei der Mitwirkung der Schweiz bei der Ausarbeitung neuen EU-Rechts sowohl auf Stufe Bund als auch Kanton Ressourcen benötigen.

2.12.12.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Für die Konsumentinnen und Konsumenten bringt die direkte Anwendung der in das Abkommen aufgenommenen EU-Rechtsakte die Gewähr, dass in der Schweiz und in der EU jederzeit dasselbe hohe Sicherheitsniveau gilt. Insgesamt wird der Verbrau- cherschutz damit gestärkt. Durch die Mitarbeit der schweizerischen Expertinnen und Experten in den entsprechenden EU-Gremien kann die Schweiz ihr Wissen einbringen und aus erster Hand von den neusten Kenntnissen profitieren.

2.12.12.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Für die Konsumentinnen und Konsumenten bringt die direkte Anwendung der in das Abkommen aufgenommenen EU-Rechtsakte die Gewähr, dass in der Schweiz und in

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der EU jederzeit dasselbe hohe Sicherheitsniveau gilt. Insgesamt wird der Verbrau- cherschutz damit gestärkt. Durch die Mitarbeit der schweizerischen Expertinnen und Experten in den entsprechenden EU-Gremien kann die Schweiz ihr Wissen einbringen und aus erster Hand von den neusten Kenntnissen profitieren.

2.12.12.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Umwelt.

2.12.12.6 Andere Auswirkungen

Es sind keine anderen Auswirkungen zu erwarten.

2.12.13 Rechtliche Aspekte des Paketelements

2.12.13.1 Verfassungsmässigkeit des Protokolls

Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bun- desverfassung (BV), wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zustän- dig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bun- desrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 ParlG; Art. 7a Abs. 1 RVOG). Beim Protokoll zur Lebensmittelsicherheit handelt es sich nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag, für dessen selbstständigen Abschluss der Bundesrat aufgrund eines Gesetzes oder eines von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrags ermächtigt ist. Insbesondere geht die direkte Anwendung des in das Protokoll zur Lebensmittelsi- cherheit vorgesehenen direkten Anwendung des mit dem Protokoll übernommenen EU-Rechts über die in Artikel 177a Absatz 1 LWG, Artikel 53b TSG, Artikel 32a TSchG und Artikel 45 LMG vorgesehenen Anwendungsbereiche hinaus. Es handelt sich auch nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag von beschränkter Tragweite nach Artikel 7a Absatz 2 RVOG. Zudem erfordert die Umsetzung des Protokolls zur Le- bensmittelsicherheit die Revision von Bundesgesetzen. Das Protokoll zur Lebensmit- telsicherheit ist folglich der Bundesversammlung zur Genehmigung zu unterbreiten.

2.12.13.2 Verfassungsmässigkeit der Umsetzungsgesetzgebung und

Begleitmassnahmen Siehe Ziffern 2.12.8.6.1, 2.12.9.7.1, 2.12.10.7.1 und 2.12.11.7.1.

2.12.13.3 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit ist vereinbar mit den internationalen Ver- pflichtungen der Schweiz. Vorgesehen ist, dass auch das Zusatzabkommen vom 27. September 2007 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, dem Fürstentum Liechtenstein und der Europäischen Gemeinschaft über die Einbeziehung des Fürs- tentums Liechtenstein in das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenos- senschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftli- chen Erzeugnissen entsprechend geändert wird.

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Der Abschluss von Abkommen mit Drittstaaten ist – unter Berücksichtigung der nach- stehend dargelegten Einschränkungen – weiterhin möglich. Mit Integration der EU- Rechtsakte in Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit werden diese Teil der Schweizer Rechtordnung. Will die Schweiz bestimmte neue Regeln von künftig zu integrierenden Rechtsakten in Bezug auf den auf den Schweizer Markt beschränk- ten Import bestimmter Produkte aus Drittstaaten nicht oder anders anwenden, müsste dies mit einer Ausnahmebestimmung im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit ausge- handelt werden. So ist beispielsweise die Einfuhr von Rindfleisch, das von möglich- erweise mit Wachstumshormonen behandelten Rindern stammt, auch weiterhin zu- lässig, sofern es ausschliesslich für den Verbrauch auf dem Inlandmarkt vorgesehen ist (s. Ziff. 2.12.6). Allenfalls erforderliche Anpassungen der Anhänge des Übereinkommens zur Errich- tung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) werden geprüft und zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommen. Im Übrigen wird auf die Erläuterungen in Ziffer

3.1.3 verwiesen.

2.12.13.4 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung (BV) unterlie- gen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige recht- setzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesge- setzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember

2002 sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in un-

mittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlas- sen werden müssten.

Die Umsetzung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit erfordert die Totalrevision des LMG, sowie die Teilrevision des TSG, TSchG, LwG und WaG. Gestützt auf Ar- tikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV ist der Bundesbeschluss über die Geneh- migung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit deshalb dem fakultativen Referen- dum zu unterstellen (siehe aber die Varianten in Ziff. 4.1). Zur Frage der Bündelung der Umsetzungsgesetzgebung, siehe Ziff. 4.3.

2.12.13.5 Vorläufige Anwendung

Eine vorläufige Anwendung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit ist nicht vor- gesehen.

2.12.13.6 Besondere rechtliche Aspekte zur Umsetzungsgesetzgebung

Siehe Ziffern 2.12.8.6.5, 2.12.9.7.5, 2.12.10.7.5 und 2.12.11.7.5

2.12.13.7 Datenschutz

Siehe Ziffern 2.1.9.7, 2.12.8.6.6, 2.12.9.7.6, 2.12.10.6.6 und 2.12.11.7.6.

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2.13 Gesundheit

2.13.1 Zusammenfassung

Gesundheitskrisen machen nicht vor Grenzen Halt. Eine diesbezügliche Zusammen- arbeit ist daher zentral – auf globaler, aber auch auf regionaler Ebene. Seit 2008 strebt die Schweiz zum besseren Schutz der Schweizer Bevölkerung eine engere Zusam- menarbeit mit der EU im Gesundheitsbereich an. Dazu möchte sie sich an den euro- päischen Mechanismen zur Bewältigung schwerwiegender grenzüberschreitender Ge- sundheitsbedrohungen, am Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) und am Mehrjahresprogramm der EU im Gesund- heitsbereich beteiligen können.

2018 stand die Schweiz kurz vor dem Abschluss eines Abkommens, das die Beteili-

gung an den oben genannten Instrumenten vorsah. Es scheiterte letztlich jedoch an der fehlenden Einigung zwischen der Schweiz und der EU über die institutionellen Fragen.

Eine Zusammenarbeit war deshalb nicht möglich, so dass die Schweiz im zentralen Bereich der epidemiologischen Überwachung keinen Zugang zu den Informationen und Mechanismen in der EU erhielt. Während der Covid-19-Pandemie musste die Schweiz die EU um einen ad-hoc-Zugang ersuchen, um sich an bestimmten Gesund- heitssicherheitsmechanismen der EU beteiligen zu können. Dieser inhaltlich und zeit- lich beschränkte Zugang, den die EU der Schweiz in diesem besonderen Kontext ge- währte, erwies sich als klarer Vorteil, da er in einer sehr schwierigen epidemiologischen Lage eine wirksamere Reaktion ermöglichte. Seit August 2023 verfügt die Schweiz jedoch über keinen Zugang mehr. Vor dem Hintergrund des nachgewiesenen Nutzens einer engeren Zusammenarbeit haben die Schweiz und die EU vereinbart, ein Gesundheitsabkommen in den Paket- ansatz aufzunehmen. Ziel ist es, die Zusammenarbeit mit der EU im prioritären Be- reich der Gesundheitssicherheit zu formalisieren, um den Schutz der Schweizer Be- völkerung vor epidemiologischen Risiken in einer schweren Gesundheitskrise zu erhöhen und die Entstehung solcher Krisen verhindern zu können.