Art. 15 cpv. 3 primo periodo e cpv. 4 LLing 3 Nell’ambito delle loro competenze, la Confederazione e i Cantoni si adoperano

per un insegnamento delle lingue straniere che assicuri agli allievi, alla fine della scuola dell’obbligo, competenze linguistiche equivalenti in almeno una seconda lin- gua nazionale e dell’inglese. … 4 La prima lingua straniera è insegnata al più tardi a partire dal terzo anno di scuola

(HarmoS 5) e la seconda al più tardi a partire dal quinto anno (HarmoS 7). I Cantoni dei Grigioni e del Ticino, nella misura in cui prevedono pure l’insegnamento obbli- gatorio di una terza lingua nazionale, possono derogare alla presente disposizione per quanto concerne gli anni di scolarità stabiliti per l’introduzione delle lingue stra- niere.

12 Bernhard Ehrenzeller, St. Galler Kommentar zu Art. 62, Zurigo / San Gallo 2014, n. marg. 66.

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− Variante 2: stabilire per legge che l’insegnamento della seconda lingua nazionale deve iniziare nella scuola elementare e proseguire fino al termine del livello secon- dario I.

Art. 15 cpv. 3 LLing (nuovo solo il terzo periodo) 3 … L’insegnamento della seconda lingua nazionale inizia durante la scuola ele-

mentare e prosegue sino alla fine della scuola dell’obbligo.

3 Analisi e valutazione delle varianti

Ingresso La LLing si fonda sull’articolo 70 Cost. Rilevante per il presente progetto è il capo- verso 3: «La Confederazione e i Cantoni promuovono la comprensione e gli scambi tra le comunità linguistiche». Questa competenza costituzionale consente alla Confedera- zione di erogare aiuti finanziari e di predisporre ulteriori incentivi per promuovere una determinata attività, ma non di emanare disposizioni che impongano un determinato comportamento a privati o ad altri soggetti giuridici. In altre parole, la competenza di cui all’articolo 70 capoverso 3 Cost. non le conferisce la facoltà d’intervenire 13. Per- tanto, non si può neanche farne derivare una competenza normativa della Confedera- zione per quanto riguarda l’insegnamento delle lingue straniere nella scuola dell’obbli- go 14. Entrambe le varianti d’integrazione dell’articolo 15 capoverso 3 della legge sulle lingue si fondano pertanto anche sull’articolo 62 capoverso 4 Cost. Il settore scolastico compete ai Cantoni (art. 62 cpv. 1 Cost.), i quali devono provvedere a una sufficiente istruzione scolastica di base (art. 62 cpv. 2 Cost.). Rientrano quindi nella loro sfera di competenza il disciplinamento e l’impostazione dell’insegnamento – incluso quello delle lingue – nella scuola dell’obbligo. Essi devono tuttavia attenersi alle prescrizioni e agli obiettivi programmatici previsti dalla Costituzione federale. La Con- federazione e i Cantoni devono in particolare provvedere insieme, nell’ambito delle ri- spettive competenze, a un’elevata qualità e permeabilità dello spazio formativo sviz- zero (art. 61a cpv. 1 Cost.). Per quanto riguarda questa permeabilità, l’articolo 62 capoverso 4 Cost. conferisce ai Cantoni il chiaro mandato di armonizzare determinati settori chiave della scuola. Sem- pre in virtù di tale disposizione, devono tra l’altro armonizzare gli obiettivi delle singole materie nei diversi livelli di formazione. Se i Cantoni non adempiono questo mandato costituzionale, la Confederazione non soltanto è autorizzata, ma è addirittura obbligata

13 Regula Kägi-Diener, St. Galler Kommentar zu Art. 70 BV, Zurigo / San Gallo 2014, n. marg. 37 segg., 42. 14 Bernhard Ehrenzeller, Stellungnahme vom 25. Juni 2007 zum Beschluss des Nationalrates vom 21. Juni 2007 betreffend Landessprache als erste Fremdsprache, pag. 2.

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a intervenire in loro vece 15 . La Confederazione dispone così di una competenza sus- sidiaria in ambito scolastico nel caso in cui i Cantoni vengano meno al mandato costi- tuzionale di armonizzare il settore scolastico. Nel quadro della Strategia linguistica 2004, i Cantoni hanno adottato una soluzione nazionale per armonizzare l’insegnamento delle lingue, che è stata successivamente recepita nel concordato HarmoS (art. 4). Con questo Concordato i Cantoni hanno adempiuto il mandato costituzionale di coordinamento. L’articolo 4 HarmoS è tuttavia vincolante unicamente per i Cantoni firmatari, e nessun Cantone è obbligato ad aderire al Concordato. Un Cantone che non vi aderisce può adempiere l’obbligo di armonizzare i settori chiave definiti dalla Costituzione federale soltanto se fonda il proprio disciplina- mento sulla soluzione elaborata in comune e sancita nel Concordato. Di fatto, un sin- golo Cantone non può né definire per se stesso il grado di armonizzazione né esimersi dall’obbligo di armonizzare l’insegnamento scolastico. Se un Cantone decidesse di non attenersi alla soluzione concordata, il mandato di armonizzare l’insegnamento scola- stico non potrebbe più essere adempiuto e quindi subentrerebbe la competenza d’in- tervento sussidiaria della Confederazione 16. Al numero 1.1.2 è illustrato lo stato di attuazione del concordato HarmoS nei Cantoni. I progressi strutturali e materiali compiuti dai Cantoni nell’armonizzazione della scuola sono notevoli. Fa tuttavia eccezione l’insegnamento delle lingue straniere. La Strategia linguistica 2004 e la soluzione HarmoS sono attuate in 25 Cantoni. Tuttavia, le discus- sioni in corso e le decisioni preliminari prese in diversi Cantoni della Svizzera tedesca fanno temere una mancata armonizzazione. Se questi sviluppi dovessero confermarsi o consolidarsi dopo la conclusione della con- sultazione e se dovessero essere prese decisioni che prevedono la soppressione dell’insegnamento di una seconda lingua nazionale nella scuola elementare, in virtù dell’articolo 62 capoverso 4 Cost. il Consiglio federale non sarebbe soltanto autoriz- zato, ma addirittura obbligato a intervenire. Questo obbligo non lascia alla Confedera- zione – in caso di fallimento degli sforzi di armonizzazione dei Cantoni – alcun margine di ponderazione sulla proporzionalità dell’intervento. Stabilendo all’articolo 62 capo- verso 4 Cost. l’obbligo di intervenire, il legislatore costituzionale si è già espresso sulla questione della proporzionalità. Questo perché già allora era consapevole che il disco- stamento di un solo Cantone, anche di uno demograficamente piccolo, avrebbe ri- messo in questione lo spazio formativo svizzero e la responsabilità comune di Confe- derazione e Cantoni in questo ambito. Per l’insegnamento delle lingue, che costituisce un elemento fondamentale per l’identità e la coesione sociale della Svizzera, il disco- stamento anche di un solo Cantone avrebbe ripercussioni considerevoli sugli sforzi di armonizzazione della scuola dell’obbligo.

15 Bernhard Ehrenzeller, St. Galler Kommentar zu Art. 62, Zurigo / San Gallo 2014, n. marg. 59. 16 Secondo Bernhard Waldmann, Besteht eine Bundeskompetenz zur Regelung des Fremdsprachenunterrichts?, in: Newsletter des Instituts für Föderalismus 1/2015, pag. 7), l’art. 62 cpv. 4 Cost. non statuisce un obbligo giuridico per i Cantoni di armonizzare l’insegnamento scolastico, ma soltanto un dovere. Senza entrare nel merito della questione, è tuttavia incontestato che la Costituzione federale obbliga la Confederazione a intervenire in caso di non armonizzazione e ad assicurare l’armonizzazione mediante prescrizioni federali.

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L’articolo 62 capoverso 4 Cost. costituisce quindi la base costituzionale per proporre la modifica dell’articolo 15 capoverso 3 della legge sulle lingue e sarà quindi aggiunto alle basi costituzionali menzionate nell’ingresso.

Variante 1 La variante 1 recepisce nel diritto federale le disposizioni del concordato HarmoS (art. 4 cpv. 1 e 3) e quindi si basa sulla soluzione adottata dai Cantoni in tema di armonizza- zione. Essa stabilisce quando devono essere introdotte al più tardi la seconda lingua nazionale e la lingua straniera aggiuntiva (l’inglese), ma non specifica in quale ordine. Non definisce in modo vincolante la durata dell’insegnamento di queste materie ma esige che vengano raggiunte competenze «equivalenti». Viene pertanto implicitamente stabilito che l’insegnamento delle due lingue prosegue fino al termine della scuola dell’obbligo. Tenuto conto della particolare situazione dei Cantoni del Ticino e dei Gri- gioni, la variante 1 contiene, analogamente al concordato HarmoS, una disposizione derogatoria secondo cui questi Cantoni possono stabilire diversamente in quali anni di scolarità introdurre le lingue straniere qualora prevedano una terza lingua nazionale come materia obbligatoria. La variante 1 recepisce a livello di legge la soluzione HarmoS e non ha quindi alcuna ripercussione per i Cantoni che hanno già aderito al Concordato o che ne osservano le prescrizioni. Inoltre, non disciplina soltanto l’insegnamento della seconda lingua nazio- nale, ma anche quello dell’inglese. Questo in ragione del fatto che il fallimento dell’ar- monizzazione potrebbe avere conseguenze immediate anche sull’insegnamento armo- nizzato dell’inglese (gli interventi parlamentari nei singoli Cantoni non specificano quale lingua straniera debba essere posticipata al livello secondario I e pertanto una man- canza di armonizzazione può incidere anche sull’insegnamento dell’inglese). Il grado di armonizzazione della variante 1 sarebbe quindi complessivamente maggiore rispetto alla variante 2, tuttavia verrebbero imposte ai Cantoni prescrizioni più dettagliate per quanto riguarda l’impostazione dell’insegnamento delle lingue straniere.

Variante 2 Nella variante 2, il primo e il secondo periodo del vigente articolo 15 capoverso 3 LLing restano invariati. Anche se la formulazione si differenzia leggermente da quella dell’ar- ticolo 4 capoverso 1 del concordato HarmoS, il Consiglio federale parte dal presuppo- sto che la variante 2 – come anche la variante 1 – permetta di raggiungere un livello di competenza equivalente nelle due lingue straniere sia al termine della scuola elemen- tare sia al termine della scuola obbligatoria. Rispetto alla variante 1, la variante 2 lascia ai Cantoni la possibilità di iniziare l’insegna- mento della seconda lingua nazionale solo all’ultimo anno della scuola elementare, con l’obbligo di compensare con misure adeguate il ritardo nell’apprendimento. Questa so- luzione è pertanto più flessibile rispetto all’articolo 4 capoverso 1 del concordato Har- moS (variante 1). Contrariamente alla variante 1, la variante 2 non si esprime sul mo- mento in cui introdurre l’insegnamento di «un’altra lingua straniera». In base a questa variante sarebbe pertanto possibile iniziare con l’inglese soltanto al livello secondario I. La variante 2 sancisce formalmente l’insegnamento della seconda lingua nazionale dalla scuola elementare fino al termine dell’obbligo scolastico. Ricalca in ampia misura la soluzione HarmoS, senza però stabilire in quale anno scolastico debba iniziare al più 16/21

tardi l’insegnamento delle diverse lingue straniere. Sono possibili soluzioni speciali per i Cantoni dei Grigioni e del Ticino. Rispetto alla variante 1, la variante 2 interviene meno nella competenza dei Cantoni e si limita di fatto a garantire il passaggio tra i diversi livelli della formazione. In particolare, lascerebbe ai Cantoni la libertà di decidere se introdurre l’insegnamento della seconda lingua nazionale già nel quinto (HarmoS 7) o soltanto nel sesto anno scolastico (Har- moS 8). I Cantoni che decidono di iniziare soltanto nel sesto anno devono tuttavia pre- vedere un numero di lezioni più elevato per compensare il ritardo. Nel complesso, la variante 2 lascerebbe ai Cantoni un maggiore margine di manovra nell’impostazione dell’insegnamento delle lingue, ma raggiungerebbe anche un grado di armonizzazione più basso.

Entrambe le varianti erano già state discusse nel 2016, quando il Consiglio federale aveva fatto esaminare per la prima volta una eventuale modifica della LLing. Entrambe rispettano il principio di sussidiarietà e la sfera di competenza della Confederazione secondo l’articolo 62 capoverso 4 Cost. Rispetto all’attuale disposizione di legge espressa dall’articolo 15 LLing, hanno il pregio di dissipare qualsiasi incertezza sull’im- portanza della seconda lingua nazionale nella scuola dell’obbligo. Sono quindi conformi all’obiettivo di garantire la qualità e la permeabilità dello spazio formativo svizzero se- condo l’articolo 61a Cost, al dovere di armonizzazione il settore scolastico secondo l’articolo 62 Cost. e al mandato di politica linguistica di cui all’articolo 70 Cost. L’articolo 48a capoverso 1 lettera b Cost. consente alla Confederazione di dichiarare come generalmente vincolanti gli accordi intercantonali conclusi nel settore scolastico (conferimento dell’obbligatorietà generale). Tuttavia, nel caso in esame non si fa ricorso a questa possibilità poiché solo una delle due varianti proposte dal Consiglio federale mira a recepire nel diritto federale una disposizione contenuta nel concordato HarmoS. Ciò è giustificato a maggior ragione dal fatto che le condizioni di attuazione lasciano indefinite numerose questioni di dettaglio, motivo per cui i requisiti da soddisfare sono in parte controversi 17.

4 Ripercussioni

4.1 Ripercussioni per la Confederazione Il progetto non ha alcuna ripercussione per la Confederazione in termini di finanze, di personale o di organizzazione.

4.2 Ripercussioni per i Cantoni Una modifica della LLing ha ripercussioni dirette sul sistema scolastico dei Cantoni. Quando la modifica della LLing entrerà in vigore, tutti i Cantoni dovranno attenersi alle

17 Bernhard Waldmann e Klara Grossenbacher, Tragweite und Instrumentarium von Art. 48a BV. Eine Auslegeordnung unter besonderer Berück- sichtigung interkantonaler Vereinbarungen im Bereich von Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung, Friburgo 2019 (Istituto del feder- alismo).

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nuove prescrizioni. Poiché tutti i Cantoni, tranne Appenzello Interno, prevedono già l’insegnamento di una seconda lingua nazionale nella scuola elementare, lo sforzo di adattamento effettivamente necessario è complessivamente basso. Diversi Cantoni della Svizzera tedesca prevedono varie possibilità di esonero dall’ap- prendimento del francese nel livello secondario I, il che è già in contrasto con la solu- zione HarmoS attualmente vigente. Quindi, la loro prassi deve comunque essere rivi- sta, indipendentemente da una modifica della LLing. Il progetto non ha evidentemente alcuna ripercussione specifica sui Comuni, le città, gli agglomerati e le regioni di montagna, ragion per cui i relativi aspetti non sono stati analizzati in dettaglio.

4.3 Ripercussioni per l’economia La rilevanza economica del plurilinguismo individuale e strutturale in Svizzera è ormai chiaramente dimostrata. In un’economia mondiale globalizzata, l’inglese è la lingua di comunicazione generale e riveste perciò, senza ombra di dubbio, un’importanza fon- damentale. Spesso, tuttavia, nel dibattito pubblico si tende a sottovalutare la frequenza con cui, nelle imprese svizzere, sono utilizzate anche le lingue nazionali. Soprattutto le piccole e medie imprese realizzano una parte consistente della loro cifra d’affari ven- dendo prodotti e servizi sul territorio nazionale. La capacità di comunicare in diverse lingue rende la Svizzera una piazza economica attraente e la conoscenza delle lingue straniere contribuisce alla creazione di valore nell’economia nazionale e nel commercio estero. Inoltre, le competenze individuali nelle lingue nazionali costituiscono un vantaggio sul mercato del lavoro, facilitano la mobilità professionale e possono portare a salari più alti e migliori prospettive di car- riera. Il rafforzamento dell’insegnamento delle lingue nazionali nella scuola dell’obbligo, scopo del presente progetto, ha quindi ripercussioni positive per l’economia.

4.4 Ripercussioni per la società La modifica della LLing consolida l’importanza delle lingue nazionali e favorisce la com- prensione reciproca fra le comunità linguistiche, contribuendo in modo determinante alla coesione nazionale. Allo stesso tempo rafforza la consapevolezza per il valore della diversità linguistica della Svizzera e per la tutela delle sue minoranze linguistiche. Sem- plifica inoltre la mobilità nello spazio formativo svizzero grazie a regole armonizzate sull’insegnamento delle lingue. Il progetto ha quindi ripercussioni positive per la società. Per i dettagli si rimanda al numero 1.3.

4.5 Ripercussioni sull’ambiente Il progetto non ha alcuna ripercussione sull’ambiente.

4.6 Altre ripercussioni Il progetto non ha ripercussioni su altri ambiti politici (politica estera, pianificazione del territorio ecc.).

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5 Aspetti giuridici

5.1 Costituzionalità Una modifica della LLing rientra nella competenza dell’Assemblea federale in virtù dell’articolo 163 capoverso 1 Cost. La modifica proposta si basa sull’articolo 62 capo- verso 4 Cost. Per i dettagli si rimanda al numero 2.

5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera La Svizzera non ha sottoscritto alcun impegno internazionale riguardo all’insegna- mento delle lingue nella scuola dell’obbligo. La proposta è quindi compatibile con il diritto internazionale.

5.3 Confronto con il diritto europeo La Strategia linguistica della CDPE e le proposte di modifica della LLing basate su di essa sono in linea con le raccomandazioni del Consiglio d’Europa e dell’Unione euro- pea sull’insegnamento delle lingue e rispecchiano la tendenza, ormai stabile in Europa, a prolungare il tempo dedicato all’apprendimento delle lingue straniere durante la scuola dell’obbligo 18. Nella Raccomandazione CM/Rec(2022)1, il Consiglio d’Europa sottolinea l’importanza della formazione plurilingue e interculturale come prerequisito per il funzionamento delle democrazie, in quanto valorizza la diversità linguistica e culturale e promuove l’integrazione sociale e la partecipazione politica. Tra le misure fondamentali in questo ambito figurano l’acquisizione di competenze idealmente in almeno due ulteriori lingue, l’apprendimento precoce delle lingue e la formazione pertinente dei docenti. L’Unione europea promuove la diffusione delle lingue degli Stati membri durante il per- corso scolastico 19. Le competenze linguistiche sono al centro dello spazio formativo europeo e sono essenziali per la mobilità, la cooperazione e la comprensione reciproca attraverso le frontiere. Al momento attuale, il principale quadro di riferimento è fornito dalla Raccomandazione del Consiglio del 22 maggio 2019 su un approccio globale all’insegnamento e all’apprendimento delle lingue (2019/C 189/03) che mira, tra l’altro, a trasmettere competenze nella lingua di scolarizzazione e in altre due lingue fino al termine del livello secondario.

5.4 Forma dell’atto Il progetto comprende la modifica di una legge federale vigente. Sottostà al referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 Cost. in combinato disposto con art. 163 cpv. 1 Cost.).

18 European Commission, Key data on teaching languages at school in Europe – 2023 edition. Publications Office of the European Union. https://eurydice.eacea.ec.europa.eu/publications/key-data-teaching-languages-school-europe-2023-edition; ultimo accesso: 30.12.2025. 19 all’articolo 165 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), art. 165.

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5.5 Subordinazione al freno alle spese Ai sensi dell’articolo 159 capoverso 3 Cost., le disposizioni in materia di sussidi nonché i crediti d’impegno e i limiti di spesa che generano nuove spese uniche di oltre 20 milioni di franchi o nuove spese ricorrenti di oltre 2 milioni di franchi richiedono il consenso della maggioranza dei membri di ciascuna Camera. Il progetto non prevede nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa che comportano spese uniche di oltre 20 milioni di franchi o spese ricorrenti di oltre 2 milioni di franchi. Pertanto non è subordinato al freno alle spese.

5.6 Rispetto del principio della sussidiarietà e del principio dell’equivalenza fiscale Nel presente progetto il rispetto del principio di sussidiarietà è stato considerato con attenzione. Una modifica della LLing lascia ai Cantoni, per quanto riguarda l’attuazione, un margine di manovra più o meno ampio a seconda della variante che sarà scelta (vedi numero 3).

5.7 Conformità alla legge sui sussidi Il progetto non contiene né nuove disposizioni in materia di sussidi né nuovi crediti d’impegno o limiti di spesa.

5.8 Delega di competenze legislative Il presente progetto non prevede nuove deleghe di competenze legislative.

5.9 Protezione dei dati Il disegno di legge non ha ripercussioni sulla protezione dei dati. L’esecuzione dell’atto non comporta alcun trattamento di dati personali né altri provvedimenti con ripercus- sioni sulla protezione dei dati.

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Elenco delle abbreviazioni

Concordato Accordo intercantonale del 14 giugno 2007 sull’armonizzazione HarmoS della scuola obbligatoria Conferenza delle direttrici e dei direttori cantonali della pubblica CDPE educazione Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile Cost. 1999 (RS 101)

DFI Dipartimento federale dell’interno

Legge federale del 5 ottobre 2007 sulle lingue nazionali e la com- LLing prensione tra le comunità linguistiche (Legge sulle lingue; RS 441.1) Apprendimento della prima lingua straniera al più tardi dal terzo anno scolastico (HarmoS 5) del livello elementare, appren- Modello 5/7 dimento della seconda lingua straniera al più tardi dal quinto anno scolastico (HarmoS 7) del livello elementare (conformemente alla Strategia linguistica 2004)- Strategia lingui- Strategia nazionale della CDPE del 25 marzo 2004 finalizzata stica 2004 all’ulteriore sviluppo dell’insegnamento delle lingue in Svizzera

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