ATA/114/2013

1.

Depuis le 1er janvier 2011, suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l'ensemble des compétences jusqu'alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre administrative, qui devient autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 LOJ).

Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.

2.

Les recours sont dirigés contre la loi n° 10’655 modifiant les limites de zones sur le territoire des communes de Meyrin et de Vernier (création de deux zones de développement industriel et artisanal) dans la ZIBAT.

Cette loi constitue une mesure d'aménagement du territoire au sens de l'art. 12 LaLAT, dans la mesure où elle a pour objet une modification des limites de zones dans la ZIBAT et qu'elle ne contient aucune planification de détail (implantation des bâtiments, volume et destination des constructions, accès, équipements, etc.) (ATA/793/2005 du 22 novembre 2005, consid. 6).

Selon l'art. 35 LaLAT, la décision par laquelle le Grand Conseil adopte un plan d'affectation du sol visé à l'art. 12 LaLAT peut faire l'objet d'un recours à la chambre administrative (al. 1). Le délai pour recourir est de trente jours dès la publication de l'arrêté de promulgation de la loi (al. 2). Le recours n'est par ailleurs recevable que si la voie de l'opposition a été préalablement épuisée (al. 4). La LPA est applicable pour le surplus (al. 5).

En l'espèce, les recourants ont contesté la loi litigieuse en temps utile devant la juridiction compétente, après avoir utilisé préalablement la voie de l'opposition. Les recours sont donc, de ce point de vue, recevables.

3.

S’agissant de la qualité pour recourir des héritiers de feue Mme Rampini et de Rampini & Cie S.A., elle n’est pas contestée. Les hoirs Rampini en tant que propriétaires d'une parcelle comprise dans le périmètre du projet de modification des limites de zones litigieux ont clairement la qualité pour recourir. Rampini & Cie S.A. située au 59, route du Nant-d'Avril, directement en face du périmètre visé par la loi litigieuse, dispose aussi de la qualité pour recourir. Leurs recours sont donc recevables.

4.

a. Le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA et 35 al. 5 LaLAT). Les juridictions administratives n'ont pas de compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA).

b. Le pouvoir d'examen juridictionnel à propos des décisions appliquant les principes essentiels d'aménagement du territoire doit être reconnu de façon assez large, dans la mesure où la transgression de ces principes n'est pas seulement inopportune, mais constitue également une violation du droit (Office fédéral de l'aménagement du territoire, Études relatives à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, p. 93). Cependant, la présence dans la LAT d'un nombre important de notions juridiques indéterminées laisse à la chambre de céans une marge d'appréciation limitée seulement, en fin de compte, par l'excès ou l'abus (ATA/632/2011 du 11 octobre 2011 ; ATA/397/2009 du 25 août 2009 ; ATA/73/2008 du 19 février 2008).

Par ailleurs, la délimitation des zones est une question qui relève surtout de la politique générale de l'aménagement du territoire (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb ; 108 Ib 479 consid. 3c) et le contrôle par le juge des choix opérés par le législateur dans ce domaine ne saurait par conséquent toucher aux pures questions d'opportunité (ATA/632/2011 du 11 octobre 2011 ; ATA/397/2009 du 25 août 2009 ; ATA/621/2004 du 5 août 2004 ; ATA/286/2004 du 6 avril 2004 et les références citées). A cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs occasions que le Grand Conseil, en tant qu'autorité cantonale supérieure de planification, possède un large pouvoir d'appréciation (Arrêts du Tribunal fédéral

1C_447/2009 du 22 mars 2010 ;1C_161/2008 du 15 juillet 2008 consid. 2.2 ;1P.444/2001 du 29 novembre 2001 consid. 3b/bb ;1P.350/1998 du 27 septembre 2000 consid. 3).

La chambre de céans ne peut donc revoir un plan d'affectation que sous l'angle de la légalité, son opportunité étant examinée au stade de l'opposition, le Grand Conseil disposant d’un plein pouvoir d'examen (ATA/632/2011 du 11 octobre 2011 ; ATA/397/2009 du 25 août 2009 ; J.-C. PAULI, L'élargissement des compétences du Tribunal administratif en matière d'aménagement du territoire et ses premières conséquences sur les conduites des procédures à Genève, RDAF 2000, vol. I, p. 526 ; T. TANQUEREL, Le contentieux de l'aménagement du territoire, in 3ème journée du droit de la propriété, 2000, p. 10). Elle ne peut, en particulier, revoir le choix de l'autorité intimée de déclasser un terrain plutôt qu'un autre et doit se borner à examiner si la solution adoptée est conforme à la loi (ATA/353/2009 du 28 juillet 2009).

Telles doivent être les considérations régissant, en matière de recours contre les plans d'affectation, le pouvoir d'examen de la chambre de céans, qui contrôle l'application du droit fédéral et cantonal (art. 69 al. 1 LPA).

5.

Les recourants sollicitent l'apport de la procédure relative au plan directeur de la ZIBAT ainsi que celle portant sur le PL 10’654.

Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 ; 127 I 54 consid. 2b p. 56). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 134 I 140 consid. 5.3). Le droit d’être entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui sont pertinents pour l'issue du litige (ATF 133 II 235 consid 5.2 p. 248).

En l'espèce, l'apport des deux procédures sollicitées par les recourants n'est pas de nature à influer sur l'issue du litige, dans la mesure où elles portent sur deux autres actes de planification soumis chacun à une procédure propre. La loi litigieuse, le PL 10’654 ainsi que le plan et règlement directeurs de la ZIBAT constituent trois projets distincts qui s'inscrivent dans le processus pyramidal de planification en aménagement du territoire. Bien qu'ils portent sur un périmètre géographique proche et qu'ils puissent entraîner l'application de dispositions légales ayant des relations entre elles, ils ne sont néanmoins pas soumis au principe de coordination de l'art. 25a LAT vu qu'ils ne constituent pas un seul et même projet. De plus, la procédure de planification inclut la prise en compte de tous les intérêts pertinents (art. 3 OAT) et la coordination entre autorités (art. 7 LAT). Le choix de l'autorité chargée de l'aménagement du territoire consistant à mener deux procédures de modifications de limites de zones sur la base du critère d'affectation de la zone existante et à regrouper ensuite les périmètres concernés sous un même plan spécial d'affectation sont des considérations de politique d'aménagement du territoire qu'il n'appartient pas à la chambre de céans de revoir. L’apport des deux procédures n'est pas pertinent pour la solution du présent litige. Il n'y sera pas donné suite.

6.

Les recourants reprochent à l'autorité intimée de ne pas avoir tenu compte de leurs suggestions portant sur l'inclusion d'activités du secteur tertiaire dans le périmètre de la zone litigieuse, respectivement sur la nécessité d'une solution globale en matière de desserte routière.

Les propositions des recourants portent sur des choix politiques en matière d'aménagement du territoire. Elles relèvent de l'opportunité que la chambre de céans ne saurait revoir, comme rappelé ci-dessus. Ces griefs ne sont pas recevables.

7.

Les recourants reprochent au Grand Conseil de ne pas avoir procédé à une pesée des intérêts et d'avoir limité à tort son pouvoir d'examen en privilégiant l'adoption du plan directeur de la ZIBAT au détriment d'une prise en compte des conséquences environnementales de la loi attaquée. L’autorité intimée aurait omis d'établir un rapport au sens de l'art. 47 OAT.

a. En vertu des art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des buts et des principes régissant ce domaine, qui sont développés dans ces dispositions. En particulier, les mesures d'aménagement du territoire doivent servir à protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT). La protection de l'environnement revêt une importance considérable en matière d'aménagement du territoire, mais elle n'est qu'un intérêt parmi d'autres (P. TSCHANNEN, Commentaire LAT, 1999, art. 1 n° 29). L'art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1) prévoit que lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de procéder à une pesée des intérêts en présence.

De plus, les cantons sont tenus d'établir un plan directeur cantonal qui a notamment pour fonction de coordonner les activités ayant des effets sur l'organisation du territoire (art. 6 ss LAT et art. 4 ss OAT). Le plan directeur cantonal résulte en particulier d'une coopération entre les autorités et certaines associations (art. 7 et art. 10 al. 2 LAT). Il renferme en ce sens déjà le résultat d'une pesée des intérêts pertinents en matière d’aménagement du territoire. Lors de l'étape de planification subséquente, les éléments fixés dans le plan directeur doivent être obligatoirement pris en compte dans la pesée des intérêts, simultanément aux intérêts privés et autres intérêts publics. Cette pesée peut être limitée si le plan directeur résulte déjà d'une pesée des intérêts et est relativement précis (P. TSCHANNEN, Commentaire LAT, 1999, art. 9 n° 28 ss). Il ne préjuge pas le plan d'affectation si les autres intérêts sont plus importants (P. TSCHANNEN, Commentaire LAT, 1999, art. 9 n° 37).

Enfin, un rapport au sens de l'art. 47 OAT doit être remis à l'autorité cantonale chargée d'approuver les plans d'affectation au sens de l'art. 26 al. 1 LAT. Cette obligation ne s'impose toutefois pas aux plans d'affectation adoptés par le législateur, dans la mesure où il n'existe pas d'autorité supérieure à ce dernier au regard du droit constitutionnel et que les tribunaux ne sont pas des autorités d'approbation au sens de l'art. 26 al. 1 LAT (A. RUCH, Commentaire LAT, 1999, art. 26 n° 7). Dans une affaire genevoise, le Tribunal fédéral a confirmé que ce rapport n'était pas obligatoire, sans toutefois empêcher qu'une commune genevoise établisse spontanément un tel rapport à l'attention de l'autorité cantonale compétente pour adopter le plan d'affectation lorsqu'elle a ellemême pris l'initiative du changement de zone (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_17/2008 du 13 août 2008, consid. 2.2 et 2.3). Le Tribunal fédéral souligne que, dans un tel cas, ce rapport n'a pas la même fonction que dans les cantons où la commune adopte le plan et fournit ensuite à l'autorité cantonale, qui n'est pas formellement intervenue dans cette première phase de la procédure, des explications lui permettant d'approuver ledit plan conformément à l'art. 26 LAT (Arrêt 1C_17/2008 précité, consid. 2.3.2). Il ajoute que l'importance de ce rapport est, dans le cas d'espèce genevois, moindre vu que le Conseil d'Etat, en tant qu'autorité compétente pour adopter le plan, pouvait lui-même recueillir toutes les informations pertinentes tout au long de la procédure (Arrêt 1C_17/2008 précité, consid. 2.3.2).

b. Selon l'art. 2 al. 1 LaLAT, les autorités cantonales et communales veillent, dans les limites de leurs compétences, à coordonner leurs efforts pour atteindre les buts fixés par la législation fédérale et cantonale sur l'aménagement du territoire. Elles élaborent un plan directeur cantonal conformément aux exigences fédérales (art. 3 ss LaLAT). L'art. 11 al. 1 LaLAT dispose que les autorités cantonales et communales appliquent les principes et les objectifs du plan directeur cantonal, notamment en veillant à ce que les plans d'affectation du sol soient conformes au plan directeur cantonal et à son concept de l'aménagement cantonal. Les plans généraux d'affectation au sens de l'art. 12 LaLAT relèvent en général de la compétence du Grand Conseil (art. 15 al. 1 LaLAT).

c. L'objectif 2.5 du concept de l'aménagement cantonal du PDC prévoit "une politique active en matière de zones industrielles". Il est développé par la fiche n° 2.09 du schéma directeur cantonal (ci-après : schéma directeur) du PDC. Dans sa version mise à jour de 2006, la fiche n° 2.09 du schéma directeur prévoit en particulier une utilisation rationnelle des zones industrielles et leur densification. Parmi les mesures de mise en œuvre de cette fiche, figurent notamment l'étude de la ZIBAT à Meyrin et Vernier ainsi que l'élaboration et la révision de plans directeurs dans cette zone. De plus, la fiche n° 5.02 du schéma directeur relative à la gestion environnementale de l'aéroport, mise à jour en 2006, insiste sur le respect des valeurs limites d'exposition au bruit de l'OPB pour les parcelles proches de l'aéroport et demande en particulier au canton de faire "preuve de la plus grande prudence en matière de planification".

En l'espèce, l'autorité intimée se fonde sur les indications du PDC pour procéder au déclassement litigieux (p. 2 et p. 10s du rapport de la commission d'aménagement relatif au PL 10’655). Elle constate notamment que "plusieurs entreprises utilisent beaucoup de surface pour une faible densité" (p. 3 du rapport précité). Les particularités de la zone concernée justifient, dans le présent cas, le déclassement d’une zone industrielle et artisanale ordinaire en zone de développement industriel et artisanal. L’adoption du plan directeur de zone industrielle découlant de ce changement de zone permettra d’optimiser l’utilisation du sol et, en particulier, de densifier le périmètre concerné. L'autorité intimée prend en compte les intérêts environnementaux, notamment ceux liés au bruit (p. 2 ss et p. 10 ss du rapport précité). Les exigences de l'OPB réduisent sa marge de manœuvre en matière d'affectation du périmètre litigieux et l'amènent à confirmer l'affectation existante de la zone litigieuse destinée aux activités industrielles (p. 12 du rapport précité). Les problèmes en matière de protection de l'air et de circulation n'empêchent pas, selon les services compétents, la modification des limites de zones litigieuse dans la mesure où ils sont traités dans les étapes subséquentes de planification et d'autorisation de construire (p. 13 et 14 du rapport précité).

L'autorité intimée ne se limite pas à admettre la modification des limites de zones querellée au seul motif qu'un plan directeur de zone industrielle est souhaité. L'autorité intimée se fonde sur le PDC et tient particulièrement compte des intérêts environnementaux en demandant aux services compétents de se déterminer sur la modification des limites de zones litigieuse. Elle intègre ensuite leur préavis dans son appréciation de la loi attaquée, qui est exposée dans le rapport de la commission d'aménagement. Ce faisant, elle procède à une pesée des intérêts et ne limite pas son pouvoir d'examen. Par ailleurs, un rapport au sens de l'art. 47 OAT n'est pas obligatoire dans le canton de Genève, où l'autorité d'adoption des plans d'affectation est de rang cantonal et non communal. De plus, dans le cas d'espèce, l'adoption du plan revient au Grand Conseil. La loi litigieuse ne comporte donc aucune violation du droit. Les griefs des recourants sont sur ce point mal fondés.

8.

Les recourants reprochent à l'autorité intimée de ne pas avoir pris en compte les exigences résultant du droit fédéral de l'environnement au stade de la modification des limites de zones.

a. A teneur de l'art. 10a al. 1 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01), avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations, l'autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d'environnement. Doivent faire l’objet d’une étude de l’impact sur l’environnement (étude d’impact) les installations susceptibles d’affecter sensiblement l’environnement, au point que le respect des dispositions en matière d’environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site (art. 10a al. 2 LPE). Le Conseil fédéral désigne les types d’installations qui doivent faire l’objet d’une étude d’impact (art. 10a al. 3 LPE).

b. La jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'ancien art. 9 LPE, remplacé sans modification substantielle par les art. 10a à 10d LPE, précise que cette disposition légale ne s'applique pas aux procédures d'adoption ou d'adaptation des plans généraux d'affectation, au motif que le droit fédéral n'a pas prévu d'étude d'impact sur l'environnement à ce stade (ATF 120 Ib 70, consid. 2 et références citées ; ATA/793/2005 du 22 novembre 2005 consid. 7).

De plus, la planification générale n'est pas une procédure décisive au sens de l'article 5 alinéa 3 de l'ordonnance relative à l'étude d'impact sur l'environnement du 19 octobre 1988 (OEIE - RS 814.011), dans la mesure où elle ne permet en effet pas de connaître de façon suffisamment précise les caractéristiques des constructions et des installations à réaliser pour permettre l'évaluation des immissions de bruit ou d'autres nuisances éventuelles (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.81/2001 du 19 avril 2001 consid. 2; ATA/793/2005 du 22 novembre 2005 consid. 7 ; Y. NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, Lausanne 1992, pp. 168-169 et pp. 188 et ss.; P. MOOR, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, art. 14 n° 27, p. 13). Ces questions seront abordées lors de l'adoption du plan et règlement directeurs de zone de développement industriel requis par les art. 2 et 3 LGZDI et assimilés à un plan spécial d'affectation (art. 13 al. 1 let. b LaLAT).

L'arrêt du Tribunal fédéral 1A.281/2005 du 21 juillet 2006 invoqué par les recourants n'apporte pas de changement majeur, dans la mesure où le critère essentiel reste le degré de précision du plan d'affectation (arrêt 1A.281/2005 précité, consid. 1.3). Selon cette jurisprudence, lorsque la modification de la planification a lieu en vue d'un projet précis et détaillé qui doit être mis à l'enquête ultérieurement, l'autorité doit contrôler à ce stade si celui-ci peut être réalisé de manière conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Dans les autres cas, elle doit être convaincue qu'un développement de la zone peut se faire de manière conforme à ces exigences moyennant, le cas échéant, des aménagements à définir dans la procédure d'autorisation de construire (arrêt 1A.281/2005 précité, consid. 1.3).

En l'espèce, la modification des limites de zones litigieuse se limite à classer le périmètre concerné en zone de développement industriel et artisanal sans préciser davantage son aménagement. Consistant en l'adoption d'un plan général d'affectation, cette modification légale n'est pas soumise à un examen approfondi du droit de l'environnement au sens des art. 10a ss LPE. Les recourants ne le contestent pas. De plus, l’autorité intimée a pris en compte de manière correcte les exigences environnementales lors de l'adoption du plan d'affectation querellé. Le fait que la jurisprudence citée par les recourants exige l'établissement d'un rapport au sens de l'art. 47 OAT pour les plans généraux d'affectation ne modifie pas la solution, étant donné que ce rapport n'est pas obligatoire dans le canton de Genève. Par conséquent, le grief des recourants doit être écarté.

9.

Les recourants allèguent que leur parcelle serait déjà en zone de développement industriel.

Le territoire du canton de Genève est divisé en zones, dont les périmètres sont fixés par des plans annexés à la LaLAT (art. 12 al. 1 LaLAT). Cette loi institue trois types de zones et définit leur affectation en renvoyant dans certains cas à des lois spéciales (art. 12 al. 2 à 5 LaLAT et art. 18 ss LaLAT). En particulier, l'art. 19 al. 4 LaLAT définit l'affectation de la zone industrielle. La zone de développement industriel est régie par l'art. 12 al. 4 LaLAT et par la LGZDI (art. 30 LaLAT). L'affectation des parcelles est, en général, identifiée sur le plan grâce à une légende qui renvoie aux types de zones définies par la loi.

En l'espèce, la parcelle de l'hoirie Rampini est comprise dans le périmètre du plan n° 24’147/540-526 approuvé par la loi du 25 février 1961 créant une zone industrielle aux environs de la gare de Vernier-Meyrin. D'après la légende dudit plan, cette parcelle est visée par la rubrique "expansion de la zone industrielle". Cette expression doit être comprise à la lumière de la lettre claire de la loi précitée et des travaux préparatoires y relatifs. Le but de cette loi était de fixer "les limites d'une zone industrielle aux environs de la gare de Vernier-Meyrin" (art. unique, al. 1 de cette loi). Selon l'exposé des motifs relatif au projet de cette loi, certains terrains étaient déjà classés en zone industrielle, tandis que d'autres étaient occupés par des industries depuis longtemps. L'idée du législateur était d'autoriser la construction de bâtiments destinés à de petites industries, étant donné que la proximité immédiate de l'axe de la piste de l'aéroport excluait l'utilisation des terrains pour l'habitation (Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et du canton de Genève, 1961/1, séance 1, p. 149s). Dans son rapport relatif au projet de la loi précitée, la commission soutenait cette proposition en relevant que ladite zone "se prête effectivement bien à l'installation de petites industries et complétera logiquement une zone industrielle existante, déjà équipée" (Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et du canton de Genève, 1961/1, séance 7, p. 890s). Au regard de ces textes, l'expression "expansion de la zone industrielle" doit s'entendre comme l'élargissement de l'application de la zone industrielle à l'ensemble des parcelles visées par le plan n° 24’147/540-526. Il ne s'agit pas, et pour cause, de zones de développement industriel au sens de la LGZDI adoptée 20 ans après et soumettant ces zones à des conditions particulières en matière de planification.

Cette interprétation n'est remise en cause par aucun autre plan d'affectation en vigueur portant sur le même périmètre. La nomenclature et représentation cartographique de février 2004 et de décembre 2006 produites par les recourants le 21 mars 2011 ne sont pas des pièces pertinentes pour déterminer l'affectation de la zone litigieuse dans la mesure où il ne s'agit pas de plans annexés à la LaLAT. Elles ne peuvent de ce fait remettre en cause l'affectation résultant du plan n° 24’147/540-526. Il en va de même des autres pièces remises par les recourants le 31 mai 2011. Par ailleurs, si, suivant le point de vue des recourants, on considérait que leur était déjà en zone de développement industriel, la modification des limites de zone litigieuse consisterait pour eux en une opération neutre qui ne modifierait pas leur situation. Elle ne toucherait dès lors aucun de leurs intérêts. Ce grief sera donc écarté.

10.

En tous points mal fondés, les recours seront donc rejetés. Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement. Aucune indemnité de procédure ne leur sera allouée (art. 87 LPA).

*****