ATA/1237/2021

1) L'Hospice Général (ci-après : l'hospice) est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune de Q______, d'une surface de 72'948 m², sise pour partie en zone de développement 3 et de fond agricole, pour partie en zone agricole et pour partie en zone bois et forêts. Au nord de la parcelle se trouve la R______ et ses extensions, à l'ouest, parallèle à la forêt, le pavillon S______ - bâtiment n° 2______ - et au sud, trois immeubles de logements.

Le pavillon S______, constitué de trois étages sur rez-de-chaussée, était à l'origine destiné à un établissement médico-social (EMS) et a pour adresse le chemin T______.

2) Le 18 décembre 2020, l'hospice a déposé une requête en autorisation de construire auprès du département du territoire (ci-après : DT ou le département) portant sur la transformation provisoire du pavillon S______ en foyer pour mineurs et pour jeunes adultes, pour une durée temporaire de cinq ans, enregistrée

Le projet prévoit notamment l'aménagement de six chambres et douze studios pour les mineurs, une chambre pour un veilleur, huit chambres et dix-huit studios pour les jeunes adultes.

3) Dans son courrier du 15 décembre 2021, l'atelier d'architecture mandaté a précisé que les travaux de transformation temporaire avaient, selon la demande du Conseil d'État et en collaboration avec la Fondation officielle de la jeunesse (ci-après : FOJ), pour but de reloger dans les meilleurs délais des requérants d'asile mineurs non accompagnés (ci-après : RMNA), actuellement hébergés au centre de l'Étoile, lieu qui n'était pas adéquat.

Le foyer pour mineurs occuperait le rez-de-chaussée et le premier étage, alors que les deuxième et troisième étages seraient occupés par un foyer destiné à de jeunes adultes en formation non universitaire ou à de jeunes travailleurs à faible revenu.

Parallèlement à ce projet, une étude de rénovation complète et de surélévation du bâtiment était en cours.

Le pavillon S______ avait été en fonction jusqu'au mois d'avril 2020, ce qui expliquait les travaux légers de rafraîchissement et de mise en conformité des locaux.

4) Dans le cadre de l'instruction de la requête, les préavis favorables suivants ont notamment été émis :

- le 8 janvier 2021, par la direction de la planification directrice cantonale et régionale ;

- le 25 janvier 2021, par l'office cantonal de l'eau, sous différentes conditions ;

- le 25 janvier 2021, par la police du feu, sous différentes conditions ;

- le 27 janvier 2021, par la commune de Q______ ;

- le 16 février 2021, par la direction des autorisations de construire, vu la durée provisoire et le fait que le pavillon était situé en zone de développement 3.

Le 29 janvier 2021, l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) a indiqué estimer ne pas être concerné par le projet.

5) En date du 16 février 2021, l'APA 3______ a été délivrée et publiée dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (FAO).

6) Le 1er avril 2021, Madame A______, Madame B______, Madame C______, Monsieur D______, Madame E______, Madame F______, Monsieur G______, Madame H______, Monsieur I______, Madame J______, Monsieur K______, Madame et Monsieur L______, Madame M______, Monsieur N______, Madame O______ et Monsieur P______ (ci-après : Mme A______ et consorts) ont formé recours contre cette autorisation de construire auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant à son annulation.

Ils étaient propriétaires des villas situées à proximité immédiate de la parcelle n° 1______ concernée par les travaux et le changement d'affectation, de sorte qu'ils étaient directement et personnellement touchés par les travaux litigieux.

L'autorité intimée ne s'était pas prononcée sur la question du changement d'affectation, qu'elle aurait dû refuser. Partant, le département avait violé la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20).

L'hospice n'avait pas joint à sa demande le descriptif des travaux envisagés selon le formulaire de l'OCLPF. Aussi, on ne pouvait pas comprendre, au vu du dossier d'autorisation tel qu'il avait été déposé, la nature et le détail des travaux envisagés, ni la manière dont ils seraient réalisés.

Les mesures que contenait le rapport de protection incendie avaient été analysées en fonction d'une durée d'utilisation du bâtiment de deux ans seulement. Si la demande d'autorisation visait initialement un projet devant trouver place pendant trente-six mois, le 2 février 2021, l'hospice avait révélé que sa durée serait de cinq ans. Il était ainsi choquant que le département ait délivré l'autorisation de construire en se fondant sur un rapport à tel point erroné. Il allait de la sécurité des futurs habitants du projet tout comme de leurs voisins que les mesures adéquates soient prises.

7) Dans sa réponse du 30 avril 2021, l'hospice a conclu à l'irrecevabilité du recours et au fond à son rejet. Préalablement, il a requis le retrait de l'effet suspensif au recours.

8) Le 17 mai 2021, Mme A______ et consorts se sont opposés à la levée de l'effet suspensif. Le département s'en est rapporté à justice sur cette question.

9) Le 20 mai 2021, le DT a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

10) Le 31 mai 2021, l'hospice a répliqué sur la question de l'effet suspensif.

11) Dans leur réplique du 18 juin 2021, Mme A______ et consorts ont essentiellement sollicité la suspension de la procédure jusqu'à droit jugé dans la procédure A/687/2018 (concernant une demande d’autorisation de l'hospice de construire un centre d’accueil pour RMNA, avec possibilité d’accueillir un maximum de trois cent personnes, sur une parcelle située en 5ème zone sur la commune de V______), alors pendante devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative).

12) Le 28 juin 2021, Mme A______ et consorts ont produit une nouvelle écriture, développant en particulier la question de leur qualité pour recourir. La distance à prendre en considération n'était pas celle qui séparait les extrémités du pavillon S______ de leurs habitations, mais celle qui séparait les parcelles en cause. Le changement d'affectation d'une maison de retraite en vue de l'hébergement de jeunes adultes, respectivement de jeunes RMNA, mettrait à mal la sérénité et la tranquillité environnantes.

13) Par jugement du 1er juillet 2021, le TAPI a déclaré le recours interjeté le 18 mars 2021 irrecevable.

Mme A______ et consorts étaient tous propriétaires de bien-fonds situés le long du chemin U______. Il résultait de la consultation du système d'information du territoire à Genève (ci-après : SITG) que le début de ce chemin était relativement proche de l'extrémité sud de la parcelle n° 1______ (environ 10 m). Toutefois, la parcelle la plus proche, à savoir la parcelle n° 4______, propriété de Mme B______, se situait, à vol d'oiseau, à quelque 198 m du bâtiment 2______ concerné par les travaux de transformation. De plus, les villas de Mme A______ et consorts étaient séparées du pavillon S______ pour certaines par la route de Q______ d'une part, et par un groupe de trois bâtiments d'autre part, et pour d'autres également par le chemin T______. Mme A______ et consorts n'étaient ainsi, au sens de la jurisprudence, pas directement voisins du bâtiment concerné.

Ces derniers ne se plaignaient par ailleurs nullement du fait que la transformation provisoire autorisée serait susceptible d'émettre des immissions – bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres – les touchant spécialement.

En revanche, ils redoutaient une perte de sérénité de leur quartier du fait de l'hébergement, temporairement, de RMNA et de jeunes adultes. Or, la parcelle concernée par le projet, se situait, pour sa plus grande partie, en zone de développement 3, destinée aux grandes maisons affectées à l'habitation, au commerce et aux activités du secteur tertiaire, voire à d'autres activités (art. 19 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 [LaLAT - L 1 30]). Le projet querellé s'inscrivait donc dans une zone pouvant être traitée différemment d'un quartier de villas.

Dans ces circonstances, il n’apparaissait pas que l'hébergement d'environ quarante-cinq personnes jeunes, entraînerait la survenance de nuisances, en particulier en terme de perte de tranquillité, atteignant le degré de vraisemblance ou de consistance tel qu’exigé par la jurisprudence et touchant spécialement et directement Mme A______ et consorts. Par ailleurs, vu les distances séparant leurs parcelles du pavillon en question, un hypothétique risque en matière d'incendie, au motif que le rapport en la matière serait incomplet, ne saurait à lui seul les placer dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation.

Partant, les préjudices invoqués demeuraient incertains et ne permettent pas de reconnaître un intérêt digne de protection à Mme A______ et consorts, de sorte que la qualité pour recourir devait leur être déniée.

14) Mme A______ et consorts ont formé recours contre ce jugement, notifié le 2 juillet 2021, par acte expédié le 31 août 2021 à la chambre administrative, concluant à son annulation et au renvoi de la cause au TAPI pour instruction sur le fond.

Ils considéraient, ce qui ressortait de la brièveté du jugement attaqué, que le TAPI avait traité leur recours de manière expéditive et extrêmement légère. La très brève motivation, tenant quasiment sur une page, était de surcroît hautement discutable.

Le fait qu'un chemin ou une route sépare les parcelles en cause était indifférent s'agissant de la qualité pour recourir. Le chemin T______ était en outre extrêmement peu fréquenté. D'autre part, la distance à prendre en compte n'était pas celle séparant les extrémités des bâtiments en cause, mais celle séparant les extrémités des parcelles. Or, cette distance était bien inférieure à 198 m. Le TAPI avait à juste titre considéré que le chemin U______, sur lequel se situaient toutes leurs propriétés, était proche de l'extrémité sud de la parcelle n° 1______, soit 10 m, la distance sur laquelle ils fondaient leur qualité pour recourir.

Outre ce critère de la distance, ils pouvaient se prévaloir de l'impact drastique qu'entraînerait indubitablement l'hébergement d'une cinquantaine de jeunes adultes, de la FOJ et des RMNA, à quelques mètres de leur habitation. Le TAPI ne s'était nullement penché sur la différence majeure entre la population hébergée par le Pavillon S______ jusque-là et ce depuis plus d'un siècle, et celle envisagée. Leur quartier, particulièrement calme et paisible, dans lequel régnait un climat de confiance, souffrirait d'une moins-value par la mise en place du foyer projeté qui viendrait profondément modifier l'image du quartier actuel.

Rien ne garantissait que l'hospice ne requerrait pas au-delà des cinq ans d'exploitation initialement prévus une prolongation, pratique fort courante et confortée en l'espèce par une durée initiale modifiée de trois à cinq ans, juste avant la délivrance de l'autorisation querellée. Ainsi, les atteintes à leurs intérêts perdureraient de très nombreuses années et en seraient majorées d'autant.

L'intérêt de l'hospice à loger des RMNA et des jeunes de la FOJ dans le Pavillon S______ n'était plus d'actualité, voire totalement inexistant, puisque la chambre administrative avait récemment rejeté le recours de riverains du projet prévu dans ce but à V______.

Le TAPI n'avait pas procédé à l'analyse de leur qualité pour recourir en matière de risque d'incendie. Le préavis de la police du feu et le rapport de protection incendie étaient biaisés, dans la mesure où ils avaient été établis en tenant compte d'une utilisation du bâtiment de deux ans seulement, si bien que certaines mesures de sécurité pertinentes avaient été écartées. Ce risque était accru par la situation du Pavillon S______ et de leurs propriétés, en zone rurale et résidentielle bordée de champs et de forêts. Ils étaient légitimés à se prévaloir de cet argument, ce qui ressortait même de la jurisprudence citée par le TAPI (JTAPI/614/2021 du 15 juin 2021). Cette instance était entrée en matière sur le recours en question, dans une affaire similaire, et avait analysé dans le détail le grief des recourants relatif à un risque en matière d'incendie. Par ailleurs, il était fréquent que se déclarent des incendies intentionnels ou dus à la négligence dans ce type de centre d'hébergement.

Ainsi, ils disposaient bien de la qualité pour recourir puisqu'ils étaient directement touchés par l'autorisation querellée et le TAPI avait violé la loi en leur niant cette qualité.

15) Le département a conclu, le 23 septembre 2021, au rejet du recours.

La parcelle la plus proche du pavillon S______, soit celle de Mme B______, était située à vol d'oiseau à quelque 198 m de l'extrémité dudit pavillon, seule distance pertinente selon la jurisprudence. Outre cette importante distance, les villas de Mme A______ et consorts étaient, comme cela ressortait des données du SITG, séparées du pavillon pour certains par la route de Q______, pour d'autres par un groupe de trois fois trois bâtiments de cinq étages, ou encore par le chemin T______. C'était donc à juste titre que le TAPI avait retenu qu'ils n'étaient pas directement voisins du bâtiment en cause.

Le TAPI avait à juste titre analysé la localisation du bâtiment et retenu que le projet s'inscrivait dans une zone pouvant être traitée de façon différente d'un quartier de villas. Par ailleurs, les jeunes appelés à y résider seraient entourés de façon adéquate. La perte de tranquillité que subiraient Mme A______ et consorts n'atteindrait pas le degré requis par la jurisprudence pour considérer qu'ils en seraient touchés spécialement et directement.

L'argument d'une perte de valeur de leurs biens générée par le projet litigieux, outre qu'il semblait être de nature civile et exorbitant au présent litige, ne pouvait pas être admis pour fonder leur qualité pour agir, conformément à la jurisprudence.

Le mandataire de l'hospice avait mentionné dans son courrier du 15 décembre 2020 que le projet était temporaire, le temps de mener à bien une étude de rénovation complète et de surélévation de l'immeuble. Le projet de l'hospice à V______ faisait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral.

Il précisait la manière dont devait se lire le rapport de protection incendie et les dispositions prévues. Le préavis de la police du feu valait tant pour la période de deux ans que pour celle de cinq ans.

Ainsi, les préjudices invoqués demeuraient purement incertains et ne permettaient pas de reconnaître un intérêt digne de protection à Mme A______ et consorts.

16) L'hospice a conclu, le 23 septembre 2021, au rejet du recours.

Il a exposé en substance les mêmes arguments que le département.

Pour le surplus, il ne disposait pas encore d'une autorisation en force pour le centre d'accueil prévu à V______, de sorte que le projet présentement querellé lui était absolument nécessaire afin de mener à bien sa mission. La construction du centre de V______ ne se ferait ensuite pas en un « claquement de doigts » et ne serait pas mis en service avant 2025. On ne pouvait au demeurant présumer que l'État ne ferait pas respecter à l'hospice la durée autorisée de cinq ans.

On ne voyait pas en quoi Mme A______ et consorts seraient touchés par les travaux autorisés, compte tenu de la grande distance les en séparant et lesdits travaux touchant pour l'essentiel l'intérieur du pavillon. Quant aux nuisances que pourraient causer ses futurs résidents, il devait leur être rappelé que la discrimination et le rabaissement d'étrangers et de demandeurs d'asile pouvaient relever du droit pénal. Cela étant, l'expérience de l'hospice disait l'inverse de ce qu'affirmaient Mme A______ et consorts, à savoir que la sécurité à proximité des centres d'accueil était tout aussi bonne qu'ailleurs, de manière générale.

Ces derniers continueraient à vivre dans leur quartier de villas, sans que le changement provisoire projeté ne vienne y changer quoi que ce soit. La présence de bâtiments gérés par la FOJ dans d'autres communes du canton n'avait nullement entraîné un effondrement du prix de l'immobilier. Le projet immobilier W______ aurait en revanche un impact sur leur environnement.

17) Par réplique du 26 octobre 2021, Mme A______ et consorts sont revenus sur la distance pertinente, d'environ 10 m susmentionnée, à prendre en considération pour asseoir leur qualité pour recourir. À la lecture des pièces produites par le DT, le pavillon avait été destiné depuis plusieurs générations au logement des personnes âgées, ce qui avait contribué à forger l'image calme et la sérénité des alentours, y compris de leur quartier.

Le département n'était pas qualifié pour se positionner sur l'encadrement prévu pour les potentiels futurs occupants du pavillon. Dans la mesure où il faisait, tout comme l'hospice, référence à la nécessité d'un tel encadrement, c'était qu'il était également d'avis que des jeunes adultes de la FOJ et des RMNA constituaient une catégorie de la population étant amenée à générer certaines nuisances et nécessitant une attention particulière et différente de celle accordée jusqu'ici aux personnes âgées. Sur le plan économique, la proximité de ce centre dissuaderait de potentiels acquéreurs de villas, de sorte qu'eux-mêmes se verraient contraints de subir une moins-value de leur parcelle.

Il était courant que des prolongations d'autorisation provisoires soient demandées et accordées, de sorte que le provisoire était manifestement appelé à durer, ce d'autant plus que la future autorisation de construire liée à la rénovation complète du pavillon et à sa surélévation pourrait passer par un processus long et compliqué.

Faute pour les recourants concernés d'avoir requis du Tribunal fédéral l'effet suspensif, l'hospice pouvait d’ores et déjà entreprendre les travaux du projet de V______, étant relevé que cette instance devrait prochainement rejeter ledit recours. Ainsi, l'hospice disposerait à brève échéance de la capacité d'héberger plusieurs centaines de RMNA au moyen d'autres projets. Ce dernier ne démontrait pas l'urgence de la situation en matière d'accueil de RMNA au point que l'intérêt à la mise en œuvre du projet contesté primerait leurs intérêts légitimes, étant relevé que ledit projet ne permettrait l'accueil que d'une cinquantaine de jeunes et non de centaines.

Le département n'expliquait pas pourquoi le préavis de la police du feu serait valable pour cinq ans ni en quoi les conditions dudit préavis pareraient aux mesures anti-feu écartées par le rapport incendie litigieux.

18) Les parties ont été informées, le 28 octobre 2021, que la cause était gardée à juger.