ADM 2022 141

1.

La Cour administrative est compétente pour connaître de la présente affaire en vertu de l’art. 160 let. b Cpa.

Pour le surplus, interjeté dans les forme et délai légaux (art. 121 al. 1, 126 et 127 Cpa) par une personne disposant manifestement de la qualité pour recourir (art. 120 let. a Cpa), le recours est recevable et il y a lieu d’entrer en matière.

2.

L’objet de la présente affaire porte sur le plafond des contributions non remboursables « cas de rigueur fédéral » allouées à la recourante pour les années 2020 et 2021 dans le cadre des mesures visant à remédier aux situations difficiles dans lesquelles se sont trouvées certaines entreprises en raison de la pandémie de COVID-19 (« cas de rigueur »).

3.

La recourante estime que des contributions non remboursables supplémentaires devraient lui être versées. En particulier, elle fait grief à l’intimé d’avoir plafonné à tort son droit à des contributions pour cas de rigueur en prenant en compte de manière globale ses exercices comptables 2020 et 2021. Elle considère ainsi que les contributions à titre de fonds perdu auxquelles elle peut prétendre sont plafonnées à un montant total de CHF 310'172.40 pour les années 2020 et 2021. Selon elle, les plafonds définis dans l’OMCR 20 ne limitent pas l’octroi de contributions non remboursables à une enveloppe globale pour les années 2020 et 2021. Elle considère bien au contraire que les aides financières octroyées en raison de la pandémie s’entendent par année civile/comptable et que chaque année touchée par les mesures COVID fait partir un nouveau droit à l’octroi d’une contribution non remboursable.

3.1

La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; 135 II 416 consid. 2.2).

Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; 133 III 175 consid. 3.3.1). L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 ; 138 II 1 consid. 4.2).

3.2

En adoptant l’art. 12 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (RS 818.102 ; ci-après : loi COVID-19), les Chambres fédérales ont créé la base légale qui régit la participation de la Confédération aux mesures de soutien cantonales pour les cas de rigueur.

Ces mesures visent à remédier aux situations difficiles qui découlent directement ou indirectement des décisions des autorités. L’art. 12 al. 1 dispose notamment que la Confédération peut, à la demande d’un ou de plusieurs cantons, soutenir financièrement les entreprises particulièrement touchées par les conséquences des mesures ordonnées aux fins de la lutte contre l’épidémie de COVID-19 en raison de la nature même de leur activité économique, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur des voyages, de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques. La loi COVID-19 contient des lignes directrices concernant, par exemple, les critères d’éligibilité, la forme des aides pour les cas de rigueur ou la répartition des tâches visée entre la Confédération et les cantons.

3.3

L’art. 5 al. 1 de l’OMCR 20 (état au 19 juin 2021) prévoit en particulier que l’entreprise doit prouver au canton que son chiffre d’affaires 2020 est inférieur à 60 % du chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des mesures ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie de COVID-19, tandis que l’art. 5 al. 1bis s’applique si le recul du chiffre d’affaires a été enregistré entre janvier et juin 2021.

L’OMCR 20 vise principalement à définir les conditions auxquelles la Confédération participe aux mesures cantonales pour les cas de rigueur. Les cantons décident librement s’il faut prendre des mesures pour les cas de rigueur et, le cas échéant, sous quelle forme. Cette liberté qu’ils ont souhaitée explicitement leur permet d’adapter lesdites mesures aux particularités cantonales.

Énoncés aux sections 2 et 3 de l’ordonnance, les critères d’éligibilité et les critères concernant le type et l’étendue des mesures représentent des conditions minimales que les dispositions cantonales relatives aux cas de rigueur doivent remplir en vue d’une participation de la Confédération ou, dans le cas des entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 5 millions de francs, des prescriptions concrètes que ces dispositions cantonales doivent respecter en vue d’un financement intégral par la Confédération. Les conditions-cadres permettant d’adapter les mesures pour les cas de rigueur aux particularités cantonales sont ainsi mises en place, et les cantons disposent d’une certaine marge dans l’appréciation de ces cas (Commentaires du 18 juin 2021 de l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de COVID-19, p. 2 et 3 ; ciaprès : Commentaires du 18 juin 2021).

Dans leur réglementation, les cantons peuvent notamment prévoir des cautionnements, des garanties, des prêts ou des contributions à fonds perdu (art. 7 OMCR 20). Les prêts, les cautionnements et les garanties ont une durée maximale de dix ans. Ils s’élèvent au maximum à 25 % du chiffre d’affaires moyen obtenu en 2018 et 2019 par une entreprise, mais à 10 millions de francs au plus (art. 8 OMCR 20). Les contributions à fonds perdu sont limitées au maximum à 20 % du chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019. Cependant, pour les entreprises dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 5 millions de francs, un montant maximum de 1 million de francs par entreprise est applicable (art. 8a al. 1 OMCR 20).

Ces limites peuvent être relevées à 30 % du chiffre d’affaires annuel et à 1,5 million de francs par entreprise faisant état d’un manque à gagner supérieur à 70 % (art. 8a al. 2 OMCR 20). Pour les entreprises dont le chiffre d’affaires annuel excède 5 millions de francs, le montant maximum est fixé à 5 millions de francs. Pour cette deuxième catégorie, ce montant peut être porté à 30 % du chiffre d’affaires annuel et à 10 millions de francs au maximum si de nouveaux fonds propres ayant une incidence sur les liquidités sont apportés à l’entreprise à hauteur d’au moins 40 % de la contribution supplémentaire de la Confédération ou si l’entreprise présente un recul du chiffre d’affaires de plus de 70 % (art. 8c OMCR 20 ; Commentaires du 18 juin 2021, p. 3).

L’art. 8d OMCR 20 « plafond global » dispose qu’une entreprise ne peut recevoir les aides prévues aux art. 8, 8a et 8c que dans les limites du plafond correspondant (al. 1). Si une entreprise reçoit des aides en vertu aussi bien de l’art. 8 que de l’art. 8a al. 1 ou 8c al. 1, celles-ci ne doivent pas dépasser au total 25 % du chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019 ni 15 millions de francs (al. 2).

Seules sont soutenues les mesures cantonales allouées ou versées entre la date d’entrée en vigueur de la loi COVID-19, soit le 26 septembre 2020, et la fin de 2021. Les cantons disposent toutefois d’une plus grande marge de manœuvre pour l’utilisation de la première tranche de la réserve du Conseil fédéral visée à l’art. 12 al. 2 de la loi COVID-19 et pourront déroger à quelques-unes des dispositions de l’ordonnance (Commentaires du 18 juin 2021, p. 3).

3.4

Dans le canton du Jura, l’ordonnance cantonale prévoit les mesures à disposition suivantes : a) soutien aux cas de rigueur « fédéral » ; b) soutien aux cas de rigueur « cantonal » ; c) soutien aux entreprises fermées sur décision des autorités cantonales ; d) soutien aux entreprises pour redéfinir leur modèle économique ; e) soutien aux projets innovants permettant de maintenir l’activité économique locale ; f) pack « Mesures spécifiques de la promotion économique ; g) soutien aux entreprises pour les tâches administratives (art. 5 al. 1). Le détail est réglé en annexe, notamment : a) la forme que peuvent prendre les aides ; b) les objectifs visés par celles-ci ; c) les exigences à remplir pour les obtenir ; d) le plafond des aides ; e) le versement d’éventuelles avances (art. 5 al. 2). Il est attendu des requérants qu’ils recourent en priorité aux dispositifs généraux d’atténuation des pertes financières. Le cas échéant, il en est tenu compte dans l’établissement du montant de l’aide. Il est également tenu compte de toutes les autres aides financières octroyées par la Confédération et le canton en lien avec l’épidémie de COVID-19. La mesure de soutien aux cas de rigueur « cantonal » est subsidiaire par rapport à la mesure de soutien aux cas de rigueur « fédéral » (art. 6).

3.4.1

S’agissant des entreprises bénéficiaires, l’annexe 1 – Soutien aux cas de rigueur « fédéral » – de l’ordonnance cantonale fixe deux objectifs, à savoir participer au financement des charges incompressibles non couvertes et encourager le maintien des activités économiques et des postes de travail. Les entreprises bénéficiaires sont celles dont le chiffre d’affaires 2020 a baissé de plus de 40 % par rapport au chiffre d’affaires moyen 2018 et 2019 en raison de la crise du COVID-19, dont les revenus ne suffisent plus à couvrir les charges incompressibles en raison de la crise du COVID-19 après que les entreprises ont pris toutes les mesures possibles, et ont pris les mesures qui s’imposent pour protéger leurs liquidités et leur base de capital, et n’ont pas droit à d’autres aides financières de la Confédération au titre du COVID-19 (ces dernières n’incluent pas les indemnités RHT, les APG et les crédits visés par l’ordonnance fédérale du 25 mars 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19) et remplissent en outre toutes les autres exigences posées par l’arrêté du Parlement portant octroi d’un crédit supplémentaire destiné au soutien des entreprises jurassiennes (mesure COVID-19), par la présente ordonnance ainsi que par la loi COVID-19 et l’OMCR 20 (annexe 1, p. 7).

3.4.2

Parmi les différentes formes d’aides envisageables figurent les contributions non remboursables, en substance, celles-ci sont plafonnées comme suit : à maximum 20 % du chiffre d’affaires moyen 2018 et 2019 (ce maximum est porté à 30 % pour les entreprises visées à l’art. 8a al. 1 de l’OMCR 20 lorsque leur chiffre d’affaires a reculé de plus de 70 % par rapport à celui des exercices 2018 et 2019), à maximum 80 % des charges incompressibles non couvertes de l’année de référence et à maximum 1 million de francs par entreprise (ce maximum est porté à 1.5 million de francs pour les entreprises visées à l’art. 8a al. 1 de l’OMCR 20 lorsque leur chiffre d’affaires a reculé de plus de 70 % par rapport à celui des exercices 2018 et 2019 ; annexe 1, p. 8).

Selon certaines modalités, des avances peuvent être versées pour les entreprises qui ont dû cesser leurs activités ou ont été fortement touchées entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021, notamment si l’entreprise n’est pas en mesure, au moment du dépôt de la demande, de produire l’ensemble des justificatifs permettant de déterminer le montant des charges incompressibles non couvertes. Dans ce cas, l’avance est versée sur la base d’un examen sommaire du dossier dans l’attente de la production de l’ensemble des justificatifs requis. L’avance correspond à 20 % du chiffre d’affaires, calculé sur la base de celui des années 2018 et 2019, se rapportant à la période pendant laquelle l’entreprise a dû cesser ses activités ou a été fortement touchée. Un délai est accordé par l’autorité compétente pour la production des documents comptables manquants, à l’échéance de ce délai, l’autorité statue définitivement sur la demande. A concurrence du montant à hauteur duquel cette demande peut être admise, l’avance est convertie en contribution non remboursable. Pour le surplus, elle est convertie en prêt (annexe 1, p. 8).

3.4.3

Concernant les éléments financiers déterminants, il s’agit des chiffres d’affaires des années 2018 et suivantes, des bilans des années 2018 et suivantes, des charges incompressibles de l’année considérée, des revenus totaux de l’année considérée, des crédits COVID-19, des liquidités et du patrimoine de l’entreprise et de ses principaux ayants droit économiques (annexe 1, p. 9).

4.

En l’espèce, il convient de se prononcer sur la question de savoir si les plafonds définis par la législation précitée jusqu’à concurrence desquels un droit à des contributions à titre de fonds perdu peut être octroyé aux entreprises bénéficiaires s’entendent par année civile.

4.1

La section 3 de l’OMCR 20 fixe aux art. 8 ss les exigences relatives à la forme des mesures pour les cas de rigueur. Déjà lors de son entrée en vigueur le 1er décembre 2020, l’OMCR 20 définissait des plafonds relatifs aux contributions non remboursables pour cas de rigueur. L’OMCR 20 prévoyait la fixation d’un montant maximum par entreprise, calculé en fonction de la taille de celle-ci et libellé en francs, dans le but d’éviter que les fonds ne soient utilisés dans une large mesure à des fins autres que la poursuite de l’activité de l’entreprise (cf. rapport explicatif du 4 novembre 2020, p. 7). S’agissant de la période de couverture, l’OMCR 20 n’indiquait pas que les contributions non remboursables étaient limitées à une période d’indemnisation par année comptable comme le soutient la recourante. Le rapport explicatif relatif à l’OMCR 20 mentionnait en outre que si les plafonds visés à l’art. 8 al. 1 et 2 ne devaient pas être dépassés, l’OMCR 20 n’excluait pas qu’une entreprise puisse répéter la demande d’aides. Lors de son adoption, la durée de validité de l’OMCR 20 s’étendait dès la date de son entrée en vigueur, soit le 1er décembre 2020, jusqu’au 31 décembre 2021 (cf. art. 23).

Par la suite, les dispositions relatives aux plafonds des contributions à fonds perdu de l’OMCR 20 ont subi plusieurs modifications et précisions vu l’évolution de la crise sanitaire et le besoin d’un soutien financier rapide des entreprises. En particulier, l’art. 8d, prévoyant un « plafond global », a été adopté lors de la modification du 18 juin 2021. Selon l’al. 1 de cet article, une entreprise ne peut recevoir les aides prévues par cette ordonnance que dans les limites du plafond correspondant.

Le texte de l’art. 8d de l’OMCR 20, qui fixe un « plafond global », est clair. En référence aux commentaires du 18 juin 2021 précisant la portée de cet article, une entreprise ne peut recevoir une aide que jusqu’à concurrence des plafonds définis aux art. 8, 8a et 8c. Il est donc possible qu’une entreprise dépose plusieurs demandes d’aide pour les cas de rigueur. Toutefois, l’aide totale fournie ne doit pas dépasser les plafonds. Cela vaut également si une partie de l’aide a été reçue en 2020 et l’autre en 2021 (cf. Commentaires du 18 juin 2021, p. 15). Ainsi, contrairement à ce que suggère la recourante, l’OMCR 20 fait expressément mention d’une aide totale versée en faveur des entreprises requérantes pour autant que les plafonds prévus par la loi soient respectés. Dans la mesure où l’OMCR 20 permet le versement de contributions non remboursables pour la période 2020 et 2021, les plafonds définis par la loi s’applique à cette période. La recourante ne peut être suivie lorsqu’elle affirme que chaque année civile donne un nouveau droit à des contributions non remboursables, dès lors qu’il ressort de ce qui précède que l’OMCR 20 s’applique aux aides perçues en 2020 et 2021. Il convient donc d’appliquer les plafonds à la période impactée par la situation sanitaire telle qu’elle est définie par la loi. A titre comparatif, les contributions non remboursables auxquelles peuvent prétendre les entreprises pour les 6 premiers mois de l’année 2022 sont calculées sur la base de l’ordonnance du 2 février 2022 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de COVID-19 (RS 951.264 ; ci-après : OMCR 22), qui prévoit des aides financières limitées au premier semestre 2022 au maximum. Ainsi, l’OMCR 22 fait partir une nouvelle période d’indemnisation limitée à six mois et prévoit un mode de calcul des contributions applicable à la période visée.

Par conséquent, la méthode calcul des contributions non remboursables imposée par l’OMCR 20 suppose de prendre en compte le montant des aides versées tant en 2020 qu’en 2021 pour déterminer si l’entreprise requérante a droit à une aide supplémentaire ou si au contraire le montant maximal a été atteint par les versements déjà effectués. Le calcul opéré par l’intimé selon lequel les contributions non remboursables octroyées à la recourante ne devaient pas dépasser le plafond qui lui était applicable pour toute la période d’indemnisation 2020 et 2021, ne prête pas flanc à la critique.

4.2

La loi cantonale devant suivre les critères et la méthode de calcul fixés par le droit fédéral, il n’y a pas lieu de les remettre en cause dans le cadre de l’interprétation de la loi cantonale. En outre, l’interprétation faite sous consid. 4.1 est d’autant plus justifiée, sur le plan cantonal, par la limite temporelle permettant le versement, sous la forme d’avances, de contributions à fonds perdus. Selon l’annexe 1 relative au soutien aux cas de rigueur « fédéral » de l’ordonnance cantonale, les contributions non remboursables peuvent être versées sous la forme d’avance pour les entreprises qui ont dû cesser leurs activités ou ont été fortement touchées entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 et/ou entre le 1er juillet et le 31 décembre 2021. Cette avance est ensuite convertie en contribution non remboursable à concurrence du montant à hauteur duquel cette demande peut être admise, en prenant notamment compte des plafonds fixés par l’ordonnance cantonale. Ainsi, le système d’avance mis en place dans le cadre de l’ordonnance cantonale et la période de couverture qui englobe tant les années 2020 que 2021 doivent respecter les plafonds définis par la loi cantonale et par l’OMCR 20. Le droit au cas de rigueur s’épuise donc lorsque le plafond a été atteint par les avances déjà versées pour les années 2020 et 2021.

4.3

A titre comparatif, dans le canton de Fribourg, le montant maximal des mesures de soutien par demanderesse est de manière générale plafonné à 20% du chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019, mais au maximum à 1 million de francs par entreprise pour l’entier de la période au sens de l’art. 16, à savoir en substance du 1er avril 2020 au 30 juin 2021 (cf. art. 15 cum 16 de l’ordonnance cantonale du 16 novembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus par un soutien aux cas de rigueur (OMECR COVID-19), état au 3 mai 2022, RSFR 821.40.63).

Dans le canton de Vaud, le montant de l’aide pour les aides à fonds perdu par entreprise est également plafonné à 20% du chiffre d’affaires de référence, mais au maximum à 1 million de francs, pour l’entier de la période considérée, à savoir du 1er avril 2020 au 31 décembre 2021, sous réserve des particularités relatives aux aides complémentaires. En outre, le cumul des formes d’aides est possible, pour autant que le montant global des aides par entreprise ne dépasse pas 25% du chiffre d’affaires de référence et au maximum CHF 1'250'000 (cf. art. 11 al. 1 let. a et 2 cum 12a al. 1 de l’arrêté du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur, état au 1er février 2022, RSVD 900.05.021220.5).

4.4

Compte tenu de ce qui précède, retenir comme le suggère la recourante que la méthode de calcul des fonds perdu et l’application des plafonds y relative prévue par l’OMCR 20 devrait s’effectuer par année comptable, soit pour 2020 et 2021, reviendrait à lui verser une contribution non remboursable correspondant à 50% du chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019. Or, une telle interprétation serait manifestement contraire aux dispositions de l’OMCR 20 et en particulier à son art. 8d qui prévoit un plafond global limitant le montant total des indemnisations versées pour les années 2020 et 2021. En outre, la recourante n’invoque aucune violation d’un principe constitutionnel. Par conséquent, le droit au cas de rigueur s’épuise lorsque le plafond a été atteint par les aides et avances déjà versées pour les années 2020 et 2021.

Partant, c’est à juste titre et sans avoir violé le droit fédéral que l’intimé a retenu que le plafond de 25% du chiffre d’affaires annuel de référence correspondant à CHF 155'086.20 était atteint par les contributions à titre de fonds perdu octroyées à la recourante pour les années 2020 et 2021, de sorte que le surplus d’aide devait être convertie en prêt remboursable.

5.

Par ailleurs, conformément à l’art. 8a al. 2 OMCR 20, repris à l’annexe 1 de la loi cantonale, la recourante disposait de la faculté de démontrer que son chiffre d’affaires annuel de référence avait reculé de plus de 70 % pour que son droit à des contributions à fonds perdu soit soumis à un plafond de 30% de son chiffre d’affaires annuel et au maximum à 1.5 million de francs. Cela étant, la recourante n’a pas donné suite au courrier du 27 avril 2022 de l’intimé qui l’invitait à lui soumettre les documents nécessaires pour déterminer un tel recul de son chiffre d’affaires. Dans ces circonstances, le calcul entrepris par l’intimé ne prête pas flanc à la critique.

Partant, la recourante ne saurait se prévaloir d’une violation du droit cantonal en vigueur.

6.

Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

7.

Les frais de la procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 219 Cpa). Il n’y pas lieu d’allouer de dépens à la recourante (art. 227 al. 1 Cpa), ni à l’intimé (art. 230 al. 1 Cpa).