ADM 2022 7

1.

La Cour administrative est compétente en vertu des art. 160 let. b Cpa et 73 al. 3 LCAT. Elle dispose d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let b LAT).

En tant qu'organisations d'importance nationale habilitées à déposer un recours en matière de droit public (art. 1 de l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076] et le ch. 13 de son annexe), les recourants ont qualité pour agir sur le fond dans les domaines de la protection de la nature et du paysage (art. 3 LPN), pour autant que le grief invoqué concerne une tâche fédérale (art. 12 LPN). Les nouveaux classements, c'est-à-dire l'attribution d'une zone inconstructible à une zone constructible, peuvent faire l'objet de recours émanant d'organisations fondés sur l'article 12 LPN (TF 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 1.2.2, non publié in ATF 146 II 289). Tel est le cas en l’espèce, dans la mesure où la planification litigieuse vise à créer une zone de sport et loisirs à l’endroit du camping, ce dernier étant actuellement hors de la zone à bâtir.

Pour le surplus, les recourants ayant participé à la procédure d’opposition et respecté les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.

Dans un premier grief qu’il convient d’examiner en premier lieu, les recourants estiment qu’une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) est indispensable, ce que l’intimée conteste.

2.1

Si l’accomplissement d’une tâche de la Confédération incombe à la Confédération, l’Office fédéral de l’environnement (OFEV), l’Office fédéral de la culture ou l’Office fédéral des routes, selon le domaine de compétence, détermine s’il est nécessaire qu’une expertise soit établie par la commission visée à l’art. 25 al. 1. Si le canton est compétent, c’est le service cantonal visé à l’art. 25 al. 2 qui détermine la nécessité d’une expertise (art. 7 al. 1 LPN).

Si l’accomplissement de la tâche de la Confédération peut altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral en vertu de l’art. 5 ou soulève des questions de fond, la commission établit une expertise à l’intention de l’autorité de décision. Cette expertise indique si l’objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé (art. 7 al. 2 LPN).

L’expertise constitue une des bases dont dispose l’autorité de décision pour procéder à la pesée de tous les intérêts en présence (art. 7 al. 3 LPN). Une expertise est ainsi obligatoire lorsque l’on se trouve dans le cadre de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, dans le périmètre d’un objet inscrit dans un inventaire fédéral et que l’atteinte projetée peut altérer le site de manière sensible (LEIMBACHER, Commentaire LPN, 2019, no 2ss ad art. 7 ; David BOULAZ, La protection de paysage, 2017, p. 173 ;

2.2

Selon la jurisprudence, les nouveaux classements en zone à bâtir fondés sur l'art. 15 de la LAT révisée (dans sa version du 15 juin 2012) constituent une tâche fédérale au sens de l'art. 78 al. 2 Cst. ou de l'art. 2 LPN (cf. ATF 142 II 509 consid. 2.5 ; TF 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 1.2.2, non publié in : ATF 146 II 289). Tel est le cas en l’espèce dès lors que le plan litigieux vise à créer une zone de sport et loisirs, soit une zone d’habitation, pour le camping des îles de Ravines, ce dernier se trouvant actuellement hors zone à bâtir.

2.3

En outre, la fiche 1006 IFP relative à la Vallée du Doubs fixe comme objectifs de protection notamment de conserver la fonction écologique des milieux humides, de conserver les écosystèmes aquatiques et riverains du Doubs, la qualité de ses eaux ainsi que les espèces piscicoles rares et caractéristiques. La zone litigieuse en fait partie. L’objet IFP no 1006 est un objet d’inventaire au sens de l’art. 5 LPN.

A cet égard, il convient de rappeler que l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral (comme l'IFP) démontre qu'il mérite tout particulièrement d'être conservé intact, ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, en tenant compte de mesures de reconstitution ou de remplacement appropriées (art. 6, al. 1, LPN). Une dérogation à la conservation intégrale au sens des inventaires ne peut être envisagée dans l'accomplissement d'une tâche de la Confédération que si elle s'oppose à certains intérêts équivalents ou supérieurs. Les atteintes au sens d'une dérogation à la conservation intégrale en tant qu'atteintes graves à un objet protégé ne sont donc autorisées qu'aux conditions de l'art. 6 al. 2 LPN. Cette disposition pose donc des exigences plus strictes à la procédure de pesée des intérêts que l'art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1) concernant la pesée générale des intérêts. En cas d'atteinte grave, seuls les intérêts d'atteinte d'importance également nationale peuvent logiquement être pris en compte dans la pesée (TF 1C_86/2020 du 22 avril 2021, consid. 4.1ss ;1C_118/2016 du 21 mars 2017 consid. 4.2, in : URP 2018 p. 16).

En revanche, les atteintes qui entraînent une atteinte mineure sont considérées comme admissibles si elles peuvent être justifiées par un intérêt plus important que l'intérêt à la protection de l'objet (ATF 127 II 273 consid. 4c p. 282 s. ; cf. aussi art. 6 al. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [OIFP ; RS 451.11]). En cas d'atteinte mineure, l'autorisation ne dépend donc pas de son importance nationale. En outre, en raison de telles atteintes isolées, certes liées en elles-mêmes à de légers inconvénients, il ne faut pas s'attendre à des préjudices négatifs pour un développement ultérieur qui, dans l'ensemble, conduirait à un résultat nettement défavorable pour la protection de la nature et du patrimoine (TF 1C_357/2015 du 1er février 2017 consid. 4.2.4 avec renvois, in : URP 2017 p. 383).

2.4

Il convient encore d’examiner si le projet litigieux porte une atteinte sensible au site, ce que l’intimée conteste étant donné, selon elle, que le camping existe depuis les années 1960. Une expertise par la commission n’a lieu que pour les projets qui font craindre une atteinte importante à l’objet de l’inventaire ou qui soulèvent des questions de fond de protection de la nature et du paysage (LEIMBACHER, op. cit. no 5 ad art. 7). Seuls les cas risquant d’affecter les buts de protection de l’objet impliquent de procéder à une expertise obligatoire (BOULAZ, op. cit., p. 174). D’après le Tribunal fédéral, on a affaire à une atteinte sensible lorsqu’un projet de construction ou d’aménagement contrevient de façon grave et irréversible à l’un des objectifs de protection énoncés dans l’inventaire. Dans un tel cas, on s’écarte de la règle voulant que l’objet soit conservé intact (VLP-ASPAN, les inventaires fédéraux au sens de l’art. 5 LPN, Territoire & Environnement, janvier no 1/11 p 7. et les références citées au ch. 26). La détermination relative à la qualification de l’atteinte peut se faire en comparant de façon générale la situation du camping avec ou sans la planification litigieuse.

2.4.1

Le camping des ìles de Ravines semble avoir été installé en 1955 (p. 219/22) et a fait l’objet d’un permis de construire au lieu-dit « la Goutte » accordé le 20 janvier 1967 par la Commune de Montmelon. Il est vrai que le permis, produit par l’appelée en cause à la requête de la Cour de céans le 17 novembre 2022, est des plus succincts et ne renseigne ni sur la surface accordée pour le camping, ni sur les installations, ni sur le nombre de place de camping autorisées. Le permis de construire mentionne expressément la parcelle no 12 du ban de Montmelon, devenue parcelle no 338, comme le précise l’intimée dans sa prise de position du 26 octobre 2022, lorsqu’elle a été appelée à se prononcer sur les demandes de compléments de preuve des recourants. La vallée du Doubs a été mise sous protection définitive le 20 février 1974 (p. 15). Le camping a donc été autorisé avant l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) et se trouve hors zone à bâtir.

De ce fait, le camping bénéficie en principe de la situation acquise en vertu de l’art. 24c al. 1 LAT. L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (art. 24c al. 2 LAT).

Dans le cadre de la présente procédure, il n’y a pas lieu de se prononcer sur ce qui peut être autorisé ou non s’agissant de l’entretien éventuel du camping. Toutefois, en l’état actuel, même si toutes les conditions de l’art. 24c al. 1 et 2 LAT étaient remplies, il appartiendrait encore à l’autorité compétente d’examiner si le projet respecte l’art. 24c al. 5 LAT, selon lequel dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies. Cela signifie en d’autres termes que la garantie de la situation acquise conférée par l’art. 24c LAT est susceptible d’entrer en contradiction avec les exigences majeures de l’aménagement du territoire qui présentent une similitude évidente avec les « intérêts prépondérants », susceptibles de s’opposer à l’octroi d’une dérogation au sens de l’art. 24 let b LAT (MUGGLI, Commentaire pratique LAT : construire hors zone à bâtir, no 44 ad art. 24c).

Si des dispositions relevant de la législation spéciale, par exemple du droit de l’environnement ou du droit de la protection de la nature et du paysage, s’opposent catégoriquement à l’octroi de l’autorisation requise, toute pesée des intérêts devient superflue (MUGGLI, op. cit- no 47 ad art. 24c).

2.4.2

Depuis l’installation du camping, la protection de la vallée du Doubs a évolué avec l’inscription à l’IFP, puis également avec la délimitation de la zone alluviale d’importance nationale La Lomène (Lomenne) dont le périmètre de l’objet et l’espace réservé aux eaux jouxtent le camping en aval (consultable sous https://www.jura.ch/DEN/ENV/Eaux/Cours-d-eau/Doubs.html; plan de gestion des zones alluviales ; PJ 3 intimée). Dite zone figure à l’inventaire fédéral des zones alluviales d’importance nationale, régi par l’ordonnance sur la protection des zones alluviales d’importance nationale, sous chiffre 145 (ordonnance sur les zones alluviales ; RS 451.31). En outre, le Doubs fait partie du site Emeraude protégé par la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (RS 0.455) conclue à Berne le 19 septembre 1979 et entrée en vigueur pour la Suisse le 1er juin 1982 (dénommée convention de Berne). Le réseau Emeraude vise à protéger des espèces et des milieux naturels rares et menacés en Europe (https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/biodiversite/infospecialistes/infrastructure-ecologique/sites-emeraude.html).

2.4.3

Avec l’admission du plan litigieux, le camping en question deviendrait une zone de sport et loisirs, donc se situerait en zone à bâtir et pourrait subir des modifications à des conditions nettement moins strictes que celles de l’art. 24c LAT. Le projet prévoit d’ailleurs entre soixante et septante parcelles avec une demi-step pour traiter les eaux usées qui seront rejetées dans le Doubs. L’évacuation des toilettes chimiques des caravanes pourra se faire dans cette mini-step. L’alimentation en eau potable est également prévue (cf. not. p. 219/22 à 35 et annexe 4 ; p. 221/23, 26 à 35), de même que des aires d’accès et de parking (p. 217). En l’état, la Cour ne se prononce évidemment pas sur lesdites modifications, mais constate que ces différents éléments, couplés à l’évolution de la situation sur le plan de la protection du Doubs, peuvent altérer le site de manière sensible au sens du consid. 2.1, notamment s’agissant des objectifs de protection figurant dans l’IFP 1006 (cf. consid. 2.3).

Il faut en outre prendre en compte le fait que le permis de construire accordé à l’époque ne contient aucune information, ni plan permettant de délimiter la surface du camping, le nombre de caravanes et mobile homes, ainsi que l’équipement admissible, ce qui ne permet pas de procéder à une véritable comparaison entre la situation découlant du permis de construire et celle prévue par la décision litigieuse, respectivement le plan spécial consécutif à la modification de l’aménagement local. Enfin, la Cour de céans avait déjà confirmé le refus de l’intimée de valider un plan spécial en 2008 (cf. let. B).

2.5

Dans ces conditions, avec les recourants, la Cour considère que la Commission fédérale des paysages et des sites aurait dû obligatoirement être sollicitée pour une expertise. Certes, l’intimée a requis différents avis sur les potentielles atteintes au site et l’admissibilité de la modification de l’aménagement local.

Toutefois, dans le cadre de son expertise, la Commission fédérale, en sa qualité d’organisme spécialisé indépendant, peut décider de se rallier aux considérations d’une autre expertise ou exprimer clairement son opinion d’une autre manière (David BOULAZ, op.cit. p. 176 et les références). Le recours doit en conséquence être admis sans examen des autres griefs, dans la mesure où l’appréciation desdits griefs pourrait être influencée par l’expertise à réaliser.

3.

Dans la mesure où elle admet le recours, l’autorité annule la décision attaquée et statue elle-même sur l’affaire ; elle la renvoie au besoin à l’autorité de première instance, avec des instructions impératives (art. 144 al. 1 Cpa). Dès lors que l’appelée en cause et l’intimée dispose d’un large pouvoir d’examen et que l’affaire est actuellement insuffisamment instruite, il se justifie de retourner le dossier à l’intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.

4.

Les frais de la procédure sont laissés à l’Etat (art. 219 al. 1 Cpa). Les recourants qui obtiennent gain de cause ont droit à une indemnité de dépens (art. 227 al. 1 Cpa) à payer par l’intimée dans la mesure où la décision relative à l’expertise à réaliser incombe à l’Etat. Les honoraires sont taxés conformément aux art. 3 à 8 de l’ordonnance fixant le tarif des honoraires d’avocat (RSJU 188.61). Les recourants ont produit une note d’honoraires détaillée de laquelle il ressort que le temps consacré à l’étude de courriels des clients, du dossier et de la rédaction d’actes de procédure s’élève à 63.85 heures sur un total d’heures de 71.75 heures. Certes, le dossier n’est pas simple, sans être d’une longueur et d’une complexité particulière. Cela étant, il apparaît cependant que le temps consacré à l’étude du dossier, aux courriels avec les clients et à la rédaction des actes de procédure qui comprennent un mémoire de recours, une réplique et des remarques finales ne justifie pas d’y consacrer autant de temps d’autant plus que lesdits actes comprennent des répétitions figurant déjà dans le recours. Dans ces conditions, il apparaît que 35 heures sont suffisantes pour soulever les problèmes qui se posent et rédiger les actes de procédure idoines, ainsi que 2 heures de conférence à client supplémentaires, soit un total de 37 heures.

S’agissant des débours, il ne se justifie pas de prendre en compte le scannage de dossier à raison de CHF 0.20 la feuille, dès lors que, contrairement aux photocopies, il n’y a pas d’utilisation de papier et que le scannage fait partie des frais généraux.

Il n’est pas alloué de dépens à l’intimée (art. 230 al. 1 Cpa), ni à l’appelée en cause qui n’a pas eu de frais de représentation.