Loi sur les finances de l'Etat et des communes (LFinEC)

^(*)La présente loi détermine le régime financier de l'Etat et des communes.

Elle fournit les instruments et bases de décision nécessaires à la conduite d'une politique financière et budgétaire reposant prioritairement sur l'équilibre des charges et des revenus en adéquation avec les principes du développement durable.

Elle règle la gestion et l'organisation financières, l'autorisation des dépenses (droit des crédits), la présentation des comptes et la statistique financière.

Elle vise à promouvoir un usage économe, efficace et efficient des fonds publics.

¹La présente loi s'applique à l'Etat et aux communes, soit:

1. au Grand Conseil, aux Conseils généraux, aux Conseils intercommunaux et à leurs organes ainsi qu'à leur administration (ci-après: le législatif);

2. au Conseil d'Etat, aux Conseils communaux, aux Comités des syndicats intercommunaux et à leurs organes ainsi qu'à leur administration (ci-après: l'exécutif);

3. aux autorités judiciaires et à leur administration.

Les principes de gestion financière, de présentation des comptes ainsi que les règles de gestion de la présente loi, en particulier les articles 5 à 12, 23 à 29, 51 à 56 et 59 à 66, sont applicables aux établissements autonomes de droit public cantonal ou communal qui disposent de la personnalité juridique.

La présente loi ne s’applique pas à la Banque cantonale neuchâteloise (BCN), à la Caisse de pensions de la fonction publique du canton de Neuchâtel, à la Caisse cantonale d’assurance populaire (CCAP), à l’Établissement cantonal d’assurance et de prévention (ECAP) et au Bureau de contrôle des ouvrages en métaux précieux (BCMP).

L'exécutif peut exclure du champ d'application de la présente loi d'autres établissements lorsque celle-ci n'est manifestement pas compatible avec leur activité.

²L'exécutif veille à ce que les institutions subventionnées, autres que celles mentionnées à l'article 2, alinéa 2, adoptent une gestion financière conforme aux principes de la présente loi, en particulier qu'elles fassent un usage économique des fonds et appliquent des normes comptables reconnues.

Abrogé.

Le Conseil d'Etat veille à ce que les principes de la présente loi soient appliqués dans les institutions régies par des conventions intercantonales.

³Le patrimoine administratif est constitué par l’ensemble des biens immobiliers et mobiliers affectés aux tâches publiques. Il peut se composer de biens d’investissement, de prêts, de subventions aux investissements, ainsi que de participations permanentes ou de dotations.

Les biens constituant le domaine public et le patrimoine administratif sont inaliénables.

Tout bien n'entrant pas dans la définition du patrimoine administratif appartient au patrimoine financier.

Les terrains et leur équipement destinés à être cédés ultérieurement, en particulier dans le cadre de l’appui au développement économique et de la politique du logement, appartiennent au patrimoine financier.

Les dépenses sont des paiements à des tiers qui:

1. diminuent le patrimoine (dépenses du compte de résultats);

2. permettent de créer des actifs affectés directement à des tâches publiques (dépenses du compte des investissements).

Toute dépense nécessite un crédit inscrit au budget.

Les recettes sont des paiements de tiers qui:

1. augmentent le patrimoine (recettes du compte de résultats);

2. sont effectués en rapport avec le patrimoine administratif (recettes du compte des investissements).

Un placement est une opération financière à laquelle correspond une contre-valeur librement réalisable et qui a pour seul effet une redistribution à l'intérieur du patrimoine financier.

Une dépense est considérée comme nouvelle lorsqu’il existe une liberté d’action relativement importante quant à son montant, au moment de son engagement ou à d’autres circonstances essentielles.

Une dépense est considérée comme liée lorsqu’elle ne peut être considérée comme nouvelle au sens de l’alinéa 1, en particulier lorsque le principe et l'étendue en sont fixés par une base légale ou lorsqu'elle est absolument nécessaire à l'exécution d'une tâche administrative prévue par la loi.

Sont considérées comme charges l’ensemble des diminutions de valeur sur une période donnée.

Sont considérées comme revenus l’ensemble des augmentations de valeur sur une période donnée.

Le compte de résultats indique les charges et revenus de la collectivité pour la période comptable.

Le solde du compte de résultats modifie le bénéfice ou la perte du bilan.

Le compte des investissements comprend les dépenses et les recettes pour la constitution ou l'augmentation de valeurs durables appartenant au patrimoine administratif.

Le compte des investissements constitue la base du calcul du flux de trésorerie provenant des investissements et des désinvestissements dans le tableau de flux de trésorerie.

La gestion des finances est régie par les principes de la légalité, de l’équilibre budgétaire durable, de l’emploi économe des fonds, de l’urgence, de la rentabilité, de la causalité, de la prise en compte des avantages, de la non-affectation des impôts généraux et de la gestion axée sur les résultats.

Les principes de gestion financière s'appliquent en prêtant attention aux aspects du développement durable.

⁴Afin d’atténuer leurs effets négatifs sur la politique budgétaire, les pics conjoncturels importants auxquels sont soumis les revenus cantonaux de l’impôt des personnes morales ainsi que de l’impôt fédéral direct peuvent faire l’objet d’un correctif correspondant à la différence entre les revenus budgétés ou comptabilisés, et les revenus tendanciels déterminés par un lissage statistique des données basé sur une méthode scientifiquement reconnue.

Le Conseil d'État règle les modalités. Il définit notamment le filtre statistique et son application. La commission des finances est consultée et émet un préavis à l’attention du Conseil d’État sur la définition des modalités du filtre statistique conformément à l'article 11a, alinéa 2, et sur toute modification ultérieure.

La commission des finances se prononce au moment de l’examen du budget sur les données introduites dans le modèle statistique pour lesquelles le Conseil d’État dispose d’un pouvoir d’appréciation. Elle émet en particulier une appréciation formelle à l’attention du Grand Conseil sur les données du plan financier et des tâches prises en considération par le Conseil d’État si le correctif découlant de l’application du filtre est supérieur à 10% du montant des revenus budgétés concernés.

⁵Tout projet de loi, de décret ou d'arrêté doit être accompagné d'un rapport intégrant une analyse de ses répercussions sur les finances, l'état du personnel et les coûts administratifs, et indiquer si les montants figurent ou non dans le budget ainsi que dans le plan financier et des tâches.

Avant de présenter tout projet de loi ou de décret entraînant des charges nouvelles, le Conseil d’État s’assure de leur financement et propose, le cas échéant, les mesures compensatoires ou fiscales nécessaires.

Le plan financier et des tâches est établi chaque année par l'exécutif pour les trois ans suivant le budget.

L'exécutif adresse le plan financier et des tâches au législatif, pour qu’il en prenne connaissance lors de la session durant laquelle il traite le budget.

Lors de la première année de chaque législature, le plan financier et des tâches fait partie intégrante, le cas échéant, du programme de législature.

Sont inscrits dans le plan financier et des tâches les charges et revenus ainsi que les dépenses et recettes reposant sur des bases légales s’imposant à la collectivité, ou pour lesquels l’exécutif a pris une décision de principe.

Lorsque les données financières du plan financier et des tâches s’écartent des limites définies aux articles 30 à 32, l’exécutif indique les mesures qu’il propose pour y remédier.

⁶L’Etat présente le plan financier et des tâches selon la classification fonctionnelle.

Les communes peuvent choisir entre une présentation selon la classification fonctionnelle ou par nature.

Les unités administratives qui disposent d'une comptabilité analytique dressent un catalogue des prestations et chiffrent leur coût.

Les données du catalogue sont régulièrement mises à jour.

Le catalogue et ses mises à jour sont adressés au législatif.

⁷L'exécutif élabore chaque année un projet de budget qu’il présente au législatif.

Le législatif arrête le budget avant le 31 décembre de l’année qui précède le nouvel exercice.

Après avoir été adopté par le Conseil général, le budget communal doit être soumis à l’approbation du département compétent de l’état avant le 31 décembre qui précède le nouvel exercice.

Abrogé.

⁸En l’absence de budget au 1er janvier, le Conseil communal n'est autorisé à engager que les dépenses absolument nécessaires à la marche de la collectivité.

En l’absence de budget au 1er janvier et aussi longtemps qu’aucun budget n’a été adopté par le Grand Conseil, le Conseil d'État est autorisé à engager:

1. les charges de fonctionnement sur la base et en proportion des montants figurant au budget de l'année précédente, selon le principe des douzièmes provisoires, à l'exception des charges découlant directement de la législation en vigueur;

2. les dépenses d'investissement de l'État conformément aux bases légales qui les ont autorisées et dans la limite des crédits votés par le Grand Conseil et déjà engagés;

3. les dépenses motivées par des impératifs de santé, de sécurité et d'ordre publics à caractère d’urgence. Le Conseil d’État en informe immédiatement la commission des finances.

Le budget suit le plan comptable du modèle comptable harmonisé pour les cantons et les communes (ci-après: MCH2). Il est présenté selon la classification institutionnelle ou la classification fonctionnelle.

Dans le rapport à l'appui du budget, l'exécutif présente un aperçu des diverses positions budgétaires qu'il a introduites, supprimées, séparées ou réunies depuis l'année précédente.

Le budget contient:

1. les charges autorisées et les revenus estimés dans le compte de résultats;

2. les dépenses autorisées et les recettes estimées dans le compte des investissements.

Le législatif est informé par le biais du budget sur le financement et l’utilisation des crédits d’engagement en cours.

L'exécutif accompagne le projet de budget d'un rapport. Les postes du budget qui l’exigent sont commentés individuellement, notamment ceux qui présentent des changements par rapport au budget de l’année précédente ou par rapport aux derniers comptes publiés.

Le législatif examine les comptes au plus tard le 30 juin qui suit l'exercice clôturé.

Les comptes de l'Etat sont vérifiés par le contrôle cantonal des finances qui formule, dans son rapport à l'attention du Grand Conseil, une recommandation d'approbation, avec ou sans réserve, ou de renvoi au Conseil d'Etat.

Les comptes communaux font l'objet d'une révision par un organe de révision agréé, avant leur publication. L'attestation de révision signée par les réviseurs est jointe au rapport.

Le législatif approuve ou non les comptes, en prenant notamment en considération les recommandations du contrôle cantonal des finances ou de l'organe de révision agréé. S'il n'approuve pas les comptes, le législatif les renvoie à l'exécutif par voie de décret ou d'arrêté, en motivant son refus, avec mandat de les présenter à nouveau lors d'une séance ultérieure, mais au plus tard dans les deux mois qui suivent.

L'exécutif présente en même temps que les comptes un rapport sur sa gestion.

Le législatif prend connaissance du rapport sur la gestion et donne, cas échéant, décharge à l'exécutif.

Dès leur adoption par le Conseil général, les comptes communaux doivent être transmis avec les éventuels tableaux ou indicateurs requis au département compétent de l’Etat.

⁹Les comptes comprennent les éléments suivants:

1. le bilan;

2. le compte de résultats;

3. le compte des investissements;

4. le tableau de flux de trésorerie;

5. l’annexe.

Le bilan suit la présentation du MCH2.

Le compte de résultats et le compte des investissements suivent la même présentation que le budget.

En outre, le compte de résultats et le compte des investissements de la collectivité sont présentés pour comparaison:

1. avec les chiffres du budget sous revue;

2. avec les chiffres de l’exercice précédent.

Le bilan présente les actifs (patrimoine) en regard des passifs (engagements et capital propre).

Les actifs comprennent le patrimoine financier et le patrimoine administratif.

Les passifs sont répartis en capitaux de tiers et capital propre.

Le compte de résultats comprend les trois niveaux de clôture suivants, avec pour chaque niveau l'excédent de charges ou de revenus y relatif:

1. le résultat d'exploitation;

2. le résultat de financement;

3. le résultat extraordinaire.

Le résultat opérationnel comprend le résultat d'exploitation et le résultat de financement.

Le résultat total comprend le résultat opérationnel et le résultat extraordinaire.

Les charges et revenus sont considérés comme extraordinaires si l’on ne pouvait en aucune manière les prévoir et lorsqu’ils échappent à toute influence et tout contrôle. Sont également considérés comme charges ou revenus extraordinaires l’abaissement du découvert du bilan ainsi que les attributions au capital propre et les prélèvements sur ce dernier.

Le compte des investissements présente les dépenses d’investissement en regard des recettes d’investissement du patrimoine administratif.

Les dépenses et recettes d’investissement sont considérées comme extraordinaires si l’on ne pouvait en aucune manière les prévoir et lorsqu’elles échappent à toute influence et tout contrôle.

Le tableau de flux de trésorerie renseigne sur l'origine et l’utilisation des fonds.

Le tableau de flux de trésorerie présente par tranche détaillée le flux de trésorerie provenant des activités d’exploitation (compte de résultats), le flux de trésorerie provenant de l’activité d’investissement (compte des investissements) et le flux de trésorerie provenant de l’activité de financement.

L’annexe aux comptes:

1. indique les règles régissant la présentation des comptes et justifie les dérogations à ces règles;

2. offre une vue d’ensemble des principes relatifs à la présentation des comptes, y compris les principes les plus importants régissant l’établissement du bilan et l’évaluation (en particulier les méthodes et taux d’amortissement);

3. contient l’état du capital propre;

4. contient le tableau des provisions;

5. contient le tableau des participations;

6. contient le tableau des garanties;

7. présente dans un tableau des immobilisations des informations détaillées sur les immobilisations du patrimoine administratif et du patrimoine financier;

8. fournit des indications supplémentaires permettant d'apprécier l'état de la fortune et des revenus, les engagements et les risques financiers.

Le Conseil d'Etat fixe les informations minimales que doit présenter l'annexe sur les documents mentionnés aux lettres c) à h) de l'alinéa 1.

¹⁰Le budget est établi de manière à présenter:

1. un volume d’investissements nets compris entre 4,5% et 5,5% des revenus déterminants (totalité des revenus hors subventions à redistribuer et imputations internes), incluant un écart statistique pour soldes non utilisés de 1 point (%);

2. un compte de résultats équilibré ou positif, permettant d’atteindre un degré d’autofinancement (DA) de 70% au moins.

Le volume des investissements nets prévu par l’alinéa 1 peut être augmenté de:

1. 1 point (%) si le DA atteint 80% au moins;

2. 2 points (%) si le DA atteint 90% au moins;

3. 3 points (%) ou plus si le DA atteint 100% au moins.

Pour le calcul du degré d’autofinancement au sens des alinéas 1 et 2, sont appliquées les règles suivantes:

1. l’autofinancement correspond à la somme du solde du compte de résultats et des amortissements du patrimoine administratif, déduction faite du prélèvement à la réserve pour amortissements;

2. les investissements nets pris en compte correspondent au montant net total porté au budget, déduction faite d’un écart statistique représentant 1% des revenus déterminants;

3. un volume correspondant à l'écart entre le montant net constaté dans les comptes et le montant minimum selon l'alinéa 1, déduction faite de l’écart statistique, peut être reporté à des exercices futurs dans une limite de cinq ans sans être inclus dans le calcul du degré d’autofinancement. Ce volume est toutefois limité aux investissements autofinancés à 100%.

Ne sont pas pris en considération dans le volume défini selon les alinéas 1 et 2:

1. les investissements qui doivent entraîner des flux financiers nets positifs sur une période de dix ans;

2. les investissements reconnus d'intérêt cantonal majeur. La nature de l’intérêt cantonal majeur doit être reconnue au moment du vote par une décision du Grand Conseil prise à la majorité des trois cinquièmes de ses membres;

3. l’octroi et le remboursement de prêts.

En sus des exigences figurant à l'alinéa 1, lettre b, le résultat budgétaire doit dégager un excédent de revenus équivalent à au moins 20% des déficits annuels constatés tant et aussi longtemps que ceux-ci n’ont pas été intégralement compensés par des excédents de revenus aux comptes, à compter du budget du deuxième exercice qui suit la clôture de l’exercice déficitaire.

En sus des exigences figurant à l'alinéa 1, lettre b, et à l’alinéa 4bis, le résultat budgétaire doit être augmenté d’un montant équivalent à au moins 1% du découvert du dernier bilan audité.

Le Grand Conseil adopte les mesures d'assainissement nécessaires au respect des alinéas précédents.

En cas de refus du budget par le Grand Conseil, les lois et décrets adoptés lors du débat consacré au budget deviennent caducs.

¹²Si les mesures visées à l’article 30, alinéa 5 ne suffisent pas et que les conditions permettant une dérogation au sens de l'article 31 ne sont pas réunies, le Conseil d’Etat propose un relèvement pour une année du coefficient de l'impôt cantonal des personnes physiques dans la mesure nécessaire pour respecter les critères fixés à l’article 30, alinéas 1, 2, 4bis et 4ter.

Si l’augmentation du coefficient d’impôt ne recueille pas une majorité suffisante, le projet de budget est renvoyé avant le vote final à la commission des finances, avec mandat de le rendre conforme à la législation.

Les communes veillent à une gestion saine de leurs finances.

Leur budget doit en principe présenter un résultat total équilibré. Il ne peut pas présenter un déficit supérieur à l'excédent du bilan.

Pour y parvenir, elles adoptent des mécanismes financiers contraignants, comprenant au moins une règle relative au degré d'autofinancement.

Au besoin, le Conseil d’Etat invite la commune à réviser sa fiscalité. Si les mesures nécessaires ne sont pas prises, il institue, pour l'exercice concerné, un impôt communal additionnel.

Un crédit est une autorisation de contracter, dans un but déterminé, des engagements financiers jusqu'à un montant déterminé.

Les crédits doivent être demandés sous forme de crédits d'engagement, de crédits complémentaires, de crédits budgétaires ou de crédits supplémentaires.

Les crédits doivent être utilisés dans le but pour lequel ils ont été votés.

Les crédits sont évalués sur la base d'un calcul rigoureux de la dépense prévisible.

Lorsque la dépense ne peut être calculée avec exactitude, la demande de crédit doit mentionner son ampleur probable et indiquer les bases de calcul ainsi que les causes et le degré d'incertitude.

L'exécutif peut, avant même l'octroi du crédit, engager une dépense urgente et imprévisible qui dépasse ses compétences financières moyennant l'accord préalable de la commission des finances.

L'exécutif soumet ces dépenses à l'accord du législatif au cours de la première session qui suit leur engagement.

Il expose dans un rapport les raisons pour lesquelles il a adopté cette procédure.

Doivent être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent:

1. une dépense nouvelle unique de plus de 7 millions de francs;

2. une dépense nouvelle renouvelable de plus de 700.000 francs par année;

3. une diminution ou une augmentation des recettes fiscales de plus de 7 millions de francs par année.

Doivent de même être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent une économie unique de plus de 7 millions de francs ou une économie renouvelable de plus de 700.000 francs par année, lorsqu'ils sont adoptés en vue de respecter les dispositions du frein à l'endettement prévues par la loi.

Le Conseil général édicte au besoin les règles de majorité requise pour l'adoption d'arrêtés ou de règlements entraînant de nouvelles dépenses ou des économies pour la commune.

¹⁴Des crédits d'engagement sont requis pour:

1. les investissements du patrimoine administratif;

2. les engagements fermes allant au-delà de l’exercice budgétaire;

3. l'octroi de cautions ou d'autres garanties.

Il n’est pas nécessaire de requérir un crédit d’engagement pour:

1. les prêts intégralement financés par des tiers;

2. les dépenses usuelles et nécessaires au fonctionnement administratif d’un service, notamment les baux à loyer, lorsque l’engagement ferme ne dépasse pas cinq ans;

3. les traitements de la fonction publique.

Les crédits d'engagement sont ouverts comme crédit-cadre, comme crédit d'objet ou comme crédit d’étude.

Le crédit-cadre est un crédit d'engagement concernant un programme.

Le crédit d'objet est un crédit d'engagement concernant un objet unique.

L’exécutif décide la répartition du crédit-cadre en crédits d'objet. Ces derniers ne peuvent être décidés que lorsque les projets sont prêts à être réalisés et que les frais consécutifs sont connus.

Le crédit d’étude est un crédit d’engagement pour déterminer l’ampleur et le coût d’un projet nécessitant un crédit d’objet.

Les besoins financiers consécutifs à des crédits d'engagement doivent être inscrits au budget à titre de charges du compte de résultats ou de dépenses du compte des investissements.

Les crédits d'engagement sont sollicités à hauteur du montant brut. Les éventuelles participations de tiers sont comptabilisées en déduction du crédit alloué.

Le Conseil d’Etat peut ouvrir un nouveau crédit d’engagement ou décider un crédit complémentaire jusqu’à un montant de 700.000 francs.

Dans la mesure où un crédit complémentaire est rendu nécessaire par le renchérissement, l'exécutif décide de son ouverture quel qu’en soit le montant, pour autant que l’autorisation des dépenses contienne une clause d’indexation des prix.

Le Conseil général règle les compétences du Conseil communal en matière de crédits d’engagement.

Lorsqu'il n'est pas compétent pour engager lui-même une dépense, l'exécutif demande le crédit d'engagement au législatif, qui l'adopte sous la forme d'un décret du Grand Conseil, respectivement d’un arrêté du Conseil général.

¹⁵Abrogé.

Un crédit d'engagement expire dès que son but est atteint ou que l'autorité compétente l'a annulé. A moins que l'autorité compétente ne prévoie des dispositions contraires lors de son octroi ou ne décide de sa prolongation, le crédit d'engagement expire cinq ans après la promulgation du décret si aucune dépense n'a été engagée ou, dans tous les cas, 15 ans après son octroi.

¹⁶Le crédit budgétaire est l'autorisation d'engager des dépenses d'investissement ou des charges pour un but déterminé jusqu'à concurrence du plafond fixé.

Le crédit budgétaire peut être exprimé par nature comptable, groupes de natures comptables ou, pour les unités administratives gérées par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, sous forme de solde (crédit global).

Les crédits inutilisés expirent à la fin de l'exercice, sous réserve des exceptions prévues par la loi.

Le crédit supplémentaire complète un crédit budgétaire jugé insuffisant.

Si un crédit budgétaire se révèle insuffisant et que l'exécutif n'est pas compétent pour l’augmenter, il ne peut être dépassé aussi longtemps qu'un crédit supplémentaire n'a pas été accordé par le législatif.

¹⁷Les dépassements de crédits peuvent être autorisés par le Conseil d'Etat jusqu'à un montant de 700’000 francs par crédit budgétaire.

Après consultation préalable de la commission des finances, des dépassements de crédits peuvent en outre être autorisés par le Conseil d'Etat pour des montants supérieurs à 700.000 francs lorsqu'ils sont intégralement compensés par:

1. des revenus ou des recettes afférents au même objet et dans le même exercice, ou, pour les unités administratives gérées par enveloppe budgétaire et mandat de prestations, par la dissolution de réserves existantes;

2. des diminutions de charges du même genre sous d'autres crédits budgétaires;

3. des diminutions de dépenses dans le compte des investissements.

La compensation d’un dépassement de crédit par la dissolution d’une provision n’est pas autorisée.

Les compensations réciproques entre crédits budgétaires du compte de résultats et du compte des investissements ne sont pas autorisées.

Les dépassements de crédits pour les subventions redistribuées et les corrections de valeurs ne sont pas soumis à autorisation.

Le Conseil d'Etat expose au Grand Conseil les motifs du dépassement de crédit lors de l’approbation des comptes et demande décharge.

Le Conseil général règle les compétences de son exécutif en matière de dépassement de crédit.

Les crédits budgétaires et supplémentaires expirent à la fin de l'exercice.

Lorsque la réalisation d’un projet reposant sur un crédit d'engagement a pris du retard, l'exécutif peut autoriser le report sur l'exercice suivant du solde du crédit budgétaire. Une réserve affectée est constituée à cet effet par le biais du compte de résultats.

L'exécutif peut autoriser les unités administratives gérées par enveloppes budgétaires et mandats de prestations (GEM), à reporter sous forme de réserves l’amélioration du solde positif de l’enveloppe budgétaire lorsque:

• a) des crédits n'ont pas été utilisés ou ne l'ont pas été entièrement en raison de retards liés à un projet (réserves affectées);

• b) après avoir atteint les objectifs quant aux prestations:

• 1. elles réalisent des revenus supplémentaires nets provenant de prestations supplémentaires non budgétisées (réserves générales);

• 2. elles enregistrent des charges inférieures à celles prévues au budget pour autant qu'elles résultent d'un effort de gestion (réserves générales).

Lors de l’approbation des comptes, l'exécutif informe le législatif sur les postes concernés par les alinéas précédents.

L’exécutif règle les modalités d'application des alinéas 2 et 3. Il fixe en particulier la part des montants pouvant être reportés ou mis en réserve, ainsi que le plafond des réserves constituées pouvant cumulativement figurer au bilan.

¹⁸Un financement spécial ou un fonds est une affectation obligatoire de moyens à la réalisation d'une tâche publique définie. Il requiert une base légale. Les impôts généraux ne doivent pas être affectés.

Les charges et les revenus sont inscrits dans le compte de résultats, tandis que les dépenses et les recettes d’investissement sont inscrites dans le compte des investissements. Les soldes des financements spéciaux sont portés au bilan.

Afin de refléter l'ensemble des coûts, la totalité des charges et revenus, directs et indirects, est débitée des financements spéciaux ou créditée sur ceux-ci.

Lorsque la loi ou le règlement communal instituant le financement spécial ou le fonds le prévoit, le prélèvement à la fortune d’un fonds peut être comptabilisé comme une recette dans le compte des investissements.

Un préfinancement est un montant prévu pour la réalisation d'un projet futur.

Les modalités de préfinancement doivent être définies dans une loi du Grand Conseil, respectivement dans un arrêté du Conseil général.

Un préfinancement est inscrit au budget. Il peut faire l'objet d'un financement spécial.

Il n'est autorisé que pour les projets dont le coût global représente au moins 3% des charges brutes du dernier exercice clôturé avant consolidation.

Une réserve de préfinancement ne doit servir qu’au but mentionné et ne concerner qu’un seul projet. Un décompte distinct est établi chaque année dans les annexes aux comptes.

La réserve de préfinancement est dissoute sur la durée d’utilité prévue, au même rythme que les amortissements comptables.

L’éventuel solde non utilisé de la réserve de préfinancement est comptabilisé comme recette extraordinaire dans le compte de résultats.

¹⁹Le Conseil d'Etat attribue à la réserve de politique conjoncturelle par le biais du compte de résultats extraordinaire:

1. l’entier des plus-values réalisées lors de ventes du patrimoine financier;

2. au moins la moitié des revenus extraordinaires de la Banque nationale suisse (BNS), excédant la part ordinaire du bénéfice allouée au canton selon convention conclue entre le Département fédéral des finances et la BNS.

Le Conseil d'Etat attribue à la réserve de politique conjoncturelle, par le biais du compte de résultat extraordinaire, la moitié au moins du résultat de l’exercice, si le bénéfice après attribution permet le respect des exigences formulées à l’article 30, alinéas 1, lettre b, 4bis et 4ter.

Les attributions conformément aux alinéas 1 et 1bis ne peuvent intervenir que jusqu’à concurrence d’une dotation de la réserve ne dépassant pas 5% des charges brutes du dernier exercice clos.

Le prélèvement à la réserve de politique conjoncturelle ne peut intervenir qu’en lien avec au moins l'une des circonstances suivantes:

1. diminution du montant cumulé des revenus fiscaux ne faisant pas l’objet d’un mécanisme de lissage au sens de l’article 11a;

2. diminution des revenus perçus d'une autre collectivité ou d’autres revenus non fiscaux;

3. augmentation d'un poste de charges.

L'incidence financière de chacune des circonstances mentionnées à l’alinéa 3, calculée au plus pour quatre exercices consécutifs, doit être due à des causes externes et représenter annuellement au minimum 10% du montant du groupe de natures à deux positions du dernier exercice clos ou atteindre 0,5% des charges brutes, du dernier exercice clos précédant la réalisation des circonstances énumérées à l'alinéa précédent.

Le prélèvement, autorisé au plus pour quatre années consécutives et de manière dégressive d’un exercice à l’autre, peut être inscrit dans le cadre de la préparation du budget ou comptabilisé lors de la clôture de l’exercice courant. Si le prélèvement est inscrit au budget, les circonstances selon alinéas 3 et 4 ci-dessus doivent être confirmées à la clôture de l'exercice pour qu'il soit comptabilisé.

Il ne peut excéder 50% du montant de la réserve inscrite au bilan, ni dépasser la somme des incidences négatives justifiant le recours à la réserve.

Les prélèvements à la réserve interviennent par le biais du compte de résultat extraordinaire.

Abrogé.

²⁰Le Conseil général peut prévoir la création d’une réserve de politique conjoncturelle.

L’exécutif communal peut décider, lors de la clôture des comptes, d’une attribution à cette réserve.

L’attribution ne peut intervenir que si la réserve ne dépasse pas 5% des charges brutes du dernier exercice clôturé et si le résultat total du compte de la collectivité demeure excédentaire ou à l’équilibre après l’attribution.

Le prélèvement à la réserve de politique conjoncturelle ne peut intervenir qu’en lien avec au moins l’une des circonstances suivantes:

1. diminution du montant cumulé des revenus fiscaux;

2. diminution des revenus perçus d’une autre collectivité ou d’autres revenus non fiscaux;

3. augmentation d’un poste de charges.

L’article 50, alinéas 4 à 7, est applicable par analogie aux communes.

²¹La différence entre les revenus budgétés ou comptabilisés et les revenus tendanciels selon l’article 11a est débitée ou créditée à la réserve de lissage de revenus par le biais du compte de résultat extraordinaire.

Les attributions et prélèvements à la réserve doivent s’équilibrer dans la durée.

²²Les charges annuelles d’amortissements supplémentaires du patrimoine administratif découlant de la réévaluation des immobilisations dans le cadre du MCH2 peuvent être compensées par des prélèvements de mêmes montants à la réserve pour amortissements.

La réserve pour amortissements est alimentée à titre unique par les plus-values comptables réalisées sur la réévaluation des immobilisations lors du passage au MCH2. Des attributions ultérieures ne sont pas autorisées.

La réserve est utilisée jusqu’à son épuisement.

²³Les communes peuvent créer une réserve d’entretien des immobilisations du patrimoine financier alimentée initialement par le solde de la réserve de retraitement du patrimoine financier puis par une dotation annuelle provenant d’une part des loyers perçus sur les immeubles du patrimoine financier.

Cette réserve d’entretien doit servir à compenser des moins-values de ce dernier.

Le Conseil général en fixe les modalités d’alimentation et de prélèvement dans un règlement.

²⁴Chaque commune crée une réserve de lissage des revenus de l’impôt communal sur le bénéfice et le capital des personnes morales. Sous réserve de l’alinéa 3, une attribution à celle-ci est obligatoire si un excédent est constaté entre, d’une part, les revenus provenant de l’impôt communal sur le bénéfice et le capital des personnes morales et, d’autre part, la moyenne de ces revenus sur les exercices précédents, majorée d’un pourcentage fixé par le Conseil d’Etat, entre 10 et 30%. La part du produit de l’impôt redistribuée entre toutes les communes en application de la loi sur la redistribution du produit de l’impôt communal sur le bénéfice et le capital des personnes morales entre les communes, du 2 décembre 2013, est prise en compte dans le calcul.

L’attribution doit correspondre à un pourcentage minimum fixé par le Conseil d’Etat, entre 20 et 60%, de l’excédent tel que défini à l’alinéa précédent.

L’attribution n’intervient que si le montant de la réserve inscrit au bilan ne dépasse pas un pourcentage fixé par le Conseil d’Etat, entre 30 et 60%, de la moyenne de ces revenus sur les exercices précédents et si le résultat total du compte d’exploitation de la commune demeure excédentaire ou à l’équilibre après l’attribution.

Un prélèvement à la réserve de lissage des revenus de l’impôt communal sur le bénéfice et le capital des personnes morales ne peut intervenir qu’en cas de baisse de ces revenus au regard de leur moyenne sur les exercices précédents. Le montant prélevé doit être inférieur à un pourcentage maximal, fixé entre 20 et 40% par le Conseil d’Etat, de la baisse observée.

Le Conseil d’Etat fixe le nombre d’exercices précédents pris en compte pour le calcul des moyennes.

La présentation des comptes est régie par les normes du MCH2.

Les comptes des institutions consolidées doivent respecter les principes de la valeur réelle en adoptant soit les normes de droit public, soit les règles équivalentes de droit privé, soit celles prescrites au niveau suisse pour un domaine particulier.

L'exécutif indique quel dispositif normatif doit être appliqué. Toute dérogation doit être précisée dans l’annexe des comptes.

Les actifs du patrimoine financier sont portés au bilan lorsqu'ils apportent une utilité économique future et lorsque leur valeur peut être déterminée de manière fiable.

Les actifs du patrimoine administratif sont portés au bilan lorsqu'ils entraînent un flux de capital ou présentent une utilité publique pour plusieurs années et que leur valeur peut être déterminée de manière fiable.

Les engagements sont portés au bilan lorsque leur exécution entraînera vraisemblablement une sortie de fonds et que leur valeur peut être déterminée de manière fiable.

Des provisions sont constituées en vue de couvrir des engagements existants dont la date d'exécution ou le montant des sorties de fonds qu'ils entraîneront sont incertains.

²⁵Les capitaux de tiers et du patrimoine financier sont évalués à la valeur nominale.

Les immobilisations du patrimoine financier sont évaluées au coût d'acquisition lors du premier établissement du bilan. En l’absence de charges, l’établissement du bilan se fait à la valeur vénale au moment de l’entrée. Des évaluations ultérieures se font à la valeur vénale à la date de clôture du bilan, les placements financiers étant ajustés systématiquement chaque année. Les autres immobilisations peuvent être réévaluées périodiquement.

Si une diminution durable de la valeur est constatée sur une position du patrimoine financier, la valeur portée au bilan est ajustée.

²⁶Les immobilisations dans le patrimoine administratif sont inscrites au bilan au coût d'acquisition ou de production. En l’absence de coûts ou si aucun prix n’a été payé, la valeur vénale est portée au bilan à titre de coût d'acquisition. Les participations détenues dans les institutions visées par l'article 2, alinéa 3, et inscrites au patrimoine administratif sont évaluées à la valeur nominale.

Les immobilisations du patrimoine financier sont évaluées au coût d’acquisition lors du premier établissement du bilan. En l’absence de charges, l’établissement du bilan se fait à la valeur vénale au moment de l’entrée. Des évaluations ultérieures se font à la valeur vénale à la date de clôture du bilan, les placements financiers étant ajustés systématiquement chaque année. Les autres immobilisations peuvent être réévaluées périodiquement.

Si une diminution durable de la valeur est constatée sur une position du patrimoine financier, la valeur portée au bilan est ajustée.

Si une diminution durable de la valeur est constatée sur un poste du patrimoine administratif, sa valeur au bilan est ajustée.

²⁷L’Etat et les communes doivent présenter en annexe de leurs comptes les bilans et comptes de résultats condensés des institutions indépendantes ainsi que des autres autorités ou organismes (ci-après: organisations) dans lesquelles ils détiennent au moins 20% du capital.

Ils ont la possibilité de consolider dans leurs comptes ceux des organisations dans lesquelles ils détiennent au moins 20% du capital.

Sont par ailleurs mentionnées toutes les institutions indépendantes dont la prise en compte permet une meilleure évaluation de la situation financière de la collectivité.

Abrogé.

Abrogé.

Le contrôle de gestion comprend en principe la fixation d’objectifs, la planification des mesures à prendre, la gestion et le contrôle des actions de la collectivité.

Les unités administratives sont responsables du contrôle de gestion dans leurs domaines d'activité.

Un contrôle de gestion approprié sera effectué pour les unités administratives et les projets concernant plusieurs unités.

L’atteinte des objectifs est contrôlée de manière périodique par un contrôle de gestion de rang supérieur. Si les objectifs ne sont pas atteints, le service compétent en sera avisé et recevra des recommandations concernant les mesures à prendre.

L'exécutif règle les modalités.

²⁹Le système de contrôle interne (ci-après: SCI) recouvre l'ensemble des activités, méthodes et mesures qui servent à garantir un déroulement conforme et efficace de l'activité des unités administratives.

L'exécutif prend les mesures nécessaires pour protéger le patrimoine, garantir une utilisation appropriée des fonds, prévenir et déceler les erreurs et les irrégularités dans la tenue des comptes et garantir que les comptes sont établis en bonne et due forme et que les rapports sont fiables.

Il tient compte des risques encourus et du rapport coût-utilité.

Les responsables des unités administratives sont responsables de l'introduction, de l'utilisation et de la supervision du système de contrôle interne dans leur unité.

L’exécutif édicte les mesures correspondantes et les concepts cadres applicables à la gestion des risques essentiels transverses à l’administration.

L'exécutif désigne les unités administratives qui tiennent une comptabilité analytique. Celle-ci doit être adaptée à leurs besoins.

Le Conseil d'Etat prend les mesures nécessaires pour favoriser une harmonisation des comptabilités analytiques.

³⁰En cas de besoin, les charges et les revenus réels d'une entité administrative peuvent être déterminés de manière simplifiée par le recours à la facturation interne.

Abrogé.

Dans la mesure du possible, la collectivité renonce à la facturation interne au profit d’une comptabilité analytique.

L'exécutif peut gérer les unités administratives qui s’y prêtent par enveloppe budgétaire et mandat de prestations (unités administratives GEM).

Les activités des unités administratives GEM sont classées par groupe de prestations et par prestation.

Le contrôle de gestion est obligatoire pour les unités administratives GEM.

Une comptabilité analytique par groupe de prestations et prestation est obligatoire pour les unités administratives GEM.

Le législatif approuve, par la voie du budget annuel, les enveloppes budgétaires des unités administratives GEM.

Les charges et revenus du compte de résultats qui n'entrent pas dans le calcul de l'enveloppe ainsi que les recettes et dépenses d'investissements sont approuvés séparément.

L'enveloppe budgétaire comprend l'ensemble des charges et des revenus d'exploitation du domaine propre de l'administration, c'est-à-dire les charges de personnel, les biens, services et marchandises, ainsi que les revenus commerciaux et les émoluments.

Sont notamment exclus de l'enveloppe:

1. les charges et revenus de transfert;

2. les charges et revenus financiers;

3. les attributions et prélèvements aux financements spéciaux;

4. les taxes et impôts.

Une unité administrative GEM peut utiliser les réserves constituées selon l'article 47 afin de compenser un dépassement de l'enveloppe.

Le Conseil d’Etat publie chaque année une statistique financière de l'Etat et des communes.

La statistique financière comprend une présentation de l'évolution des données dans le temps.

Elle doit être conforme aux directives de la statistique des finances de la Confédération et permettre une comparaison entre collectivités publiques de même niveau et entre collectivités publiques de niveaux différents.

Dans la gestion des finances, l’exécutif est chargé de toutes les affaires que la loi ne place pas dans les attributions d'une autre autorité.

L’exécutif est notamment responsable:

1. de l’élaboration des projets de budget, de crédits d’engagement, de crédits complémentaires et supplémentaires et de comptes à l’intention du législatif;

2. de l’élaboration du plan financier et des tâches;

3. de l’ouverture de crédits d’engagement dans les limites de ses compétences;

4. de l'engagement des dépenses dans le cadre des crédits budgétaires alloués;

5. de l’autorisation de dépassements de crédit compensés;

6. des attributions et prélèvements aux réserves;

7. de l'acquisition d'immeubles destinés au patrimoine financier ou l'aliénation d'immeubles faisant partie de celui-ci, sous réserve des alinéas 3 et 4 ci-après;

8. des changements d’affectation du patrimoine administratif, pour autant qu’ils n'entraînent pas de dépenses;

9. du transfert dans le patrimoine financier des biens du patrimoine administratif qui ont perdu leur utilité, après consultation de la commission des finances;

10. du choix des unités administratives gérées par enveloppes budgétaires et mandats de prestations (GEM);

11. des directives de base concernant le placement du patrimoine financier, sous réserve d’un écart par rapport à des dispositions constitutionnelles ou légales;

12. de l'émission d'emprunts destinés à la couverture de l'excédent de dépenses du compte de résultats;

13. s’agissant du Conseil d’Etat, conclure des conventions-programmes avec la Confédération, sous réserve de l’approbation du Grand Conseil pour les conventions dont le montant des dépenses brutes à charge du canton dépasse ses compétences.

L'exécutif consulte la commission compétente du législatif avant toute vente d’un bien immobilier du patrimoine financier dont la valeur marchande dépasse le seuil de ses compétences financières. L'exécutif renseigne périodiquement cette commission sur les ventes de biens immobiliers du patrimoine financier qui relèvent de sa compétence.

Les compétences de l'Etat visées aux articles 52 à 56 de la loi sur les communes, du 21 décembre 1964, demeurent réservées.

Le Conseil d’Etat édicte les dispositions d’exécution régissant la gestion budgétaire et financière de l’Etat et des communes.

³¹Les départements et dicastères de l'administration tout comme les secrétariats généraux des autorités législatives et judiciaires planifient, dirigent, coordonnent, contrôlent et valident la gestion financière de leurs domaines respectifs, selon leurs compétences, en émettant au besoin des directives complémentaires, dans les limites de l’application des articles 72 et 73.

Ils ont notamment les attributions suivantes en lien avec la gestion financière des unités administratives qui leur sont rattachées:

1. coordonner les travaux d’élaboration du plan financier et des tâches ainsi que du budget;

2. fixer les compétences d’engagement financier des responsables d’unité;

3. négocier les mandats de prestations internes ainsi que les enveloppes budgétaires;

4. coordonner la préparation des demandes de crédits d’engagement et de crédits supplémentaires;

5. vérifier les incidences financières de tout nouveau projet ainsi que s’assurer de leur financement;

6. assurer le contrôle de gestion et l’élaboration de tableaux de bord périodiques;

7. assurer la mise en place d’un système de contrôle interne;

8. coordonner les travaux de clôture et de présentation des comptes;

9. appuyer les unités administratives dans leur gestion courante.

Les unités de l’administration cantonale ou communale ont les attributions suivantes:

1. évaluer avec soin les demandes de crédit qu’elles préparent;

2. contrôler la conformité budgétaire des comptes dont elles ont la responsabilité;

3. employer de manière efficace et économe les crédits qui leur sont ouverts et les biens qui leur sont confiés;

4. respecter les règles relatives au contrôle des crédits d'engagement, à la tenue des livres et des inventaires;

5. tenir à la disposition du Département ou du Dicastère des finances tous les documents nécessaires à la gestion financière;

6. avertir immédiatement l’organe de révision interne et l’exécutif lors de la découverte d'une irrégularité;

7. faire valoir leurs prétentions financières envers les tiers, sous réserve des compétences du département cantonal ou du dicastère communal en charge des finances.

Elles ne peuvent assumer des engagements ou ordonner des paiements que dans les limites des crédits qui leur sont ouverts.

³²L'organe cantonal compétent peut procéder au recouvrement, y compris par la voie de l'exécution forcée ou de la compensation de créance, pour les personnes physiques et morales:

1. des impôts communaux, cantonal et fédéral direct;

2. des amendes, frais judiciaires et toutes créances de tiers au sein de l'administration cantonale, ainsi que pour le compte des communes, des établissements autonomes de droit public ou de toute entité parapublique sur la base d’une convention.

³³Pour le recouvrement des créances de droit public, l'organe cantonal chargé des tâches d'encaissement et de recouvrement peut consulter et utiliser toutes données administratives, y compris les données fiscales, dans la mesure où celles-ci sont nécessaires à l'accomplissement des tâches précitées. Les données fiscales portées à sa connaissance sont protégées par le secret de fonction selon l'article 20 de la loi sur le statut de la fonction publique, du 28 juin 1995.

Le Conseil d'Etat édicte pour le surplus les règles concernant les procédures d'encaissement et de recouvrement de créances (facturation, rappel, sommation, poursuite, compensation, facilités de paiement, remises de dettes, intérêts moratoires, émoluments, suivi des actes de défaut de biens, etc.). Ces règles tiendront compte, dans une juste mesure, d'une part, de la situation et du comportement des débiteurs et, d'autre part, de l'intérêt public à une gestion rationnelle des créances de l'Etat.

Le Conseil communal fixe les dispositions applicables en matière de recouvrement pour la commune.

³⁴Les données des états financiers sont établies, présentées et évaluées selon les nouvelles dispositions et les normes du MCH2 au plus tard avec l'exercice 2018.

Dans l'intervalle sont appliquées les normes du MCH1, dans le respect du principe de continuité.

³⁵Un retraitement du patrimoine financier, du patrimoine administratif, des provisions et des comptes de régularisation est effectué selon les dispositions de la présente loi et les normes MCH2, au plus tard avec état au 1er janvier 2018.

Les bénéfices de retraitement sont portés à la réserve liée au retraitement du patrimoine financier et à la réserve liée au retraitement du patrimoine administratif dans le capital propre. Ces réserves de retraitement peuvent servir à compenser d’éventuelles dépréciations ultérieures de postes du patrimoine financier, ainsi qu’à procéder à des dotations des réserves de politique conjoncturelle, de lissage de revenus et pour amortissements du patrimoine administratif telles que définies aux articles 50 à 50c.

S’agissant de la réserve de politique conjoncturelle, la limite de 5% mentionnée à l’article 50, alinéa 2, ne s’applique pas lors de l’affectation des réserves de retraitement issues du passage au MCH2.

Elles doivent être dissoutes en une seule opération au plus tard à la fin de l’année 2030, sous réserve des utilisations prévues à l’alinéa 2 et des montants nécessaires pour financer les amortissements excédentaires générés par la réévaluation du patrimoine administratif calculés sur 20 ans au minimum.

Le Conseil d'Etat règle les modalités d'application.

Tout découvert d’une commune existant après retraitement des postes du bilan est enregistré dans un compte spécifique "découvert initial", devant figurer dans le bilan d’ouverture.

Le découvert d'une commune selon l'alinéa 1 est amorti linéairement à raison d'au moins 20% par année à compter du second exercice budgétaire qui suit le passage aux normes du MCH2, selon l'article 77. En cas de découvert important d'une commune, le Conseil d'Etat peut autoriser de l'amortir à un taux inférieur, mais de 10% au moins.

³⁸Pour les exercices budgétaires 2016 à 2019 et en dérogation à l'article 30, alinéas 1, 3 et 4, le budget d'une année ne peut présenter un excédent de charges supérieur à 1% des revenus hors subventions à redistribuer et imputations internes; il ne peut pas non plus présenter un degré d'autofinancement des investissements inférieur à 70%.

Pour l’exercice budgétaire 2019 et en dérogation à l’article 31, alinéa 2, les augmentations du découvert résultant des déficits antérieurs liés au non-respect du mécanisme du frein à l’endettement ne sont pas amorties.

⁴²Jusqu’en 2032, le Conseil d’Etat attribue à une réserve en faveur du développement durable, lors de la clôture des comptes d’une année, en principe la moitié des revenus extraordinaires de la BNS, excédant la part ordinaire du bénéfice allouée au canton selon convention conclue entre le Département fédéral des finances et la BNS.

La réserve peut être utilisée uniquement pour financer des charges d’exploitation et des dépenses d’investissement représentant un engagement en faveur des générations futures dans les domaines de la politique climatique et du développement durable.

La réserve peut être utilisée pour financer les charges et les dépenses visées à l’alinéa 2 jusqu’à concurrence de 50% de celles-ci. Le détail des montants à prélever de la réserve et de leur affectation est intégré au rapport sur le budget.

Pour les exercices 2022 et 2023 ainsi que 2025 à 2032, la part des revenus de la BNS qui ne peut pas être attribuée à la réserve de politique conjoncturelle en raison de l’atteinte de la limite fixée à l’article 50, alinéa 2, est attribuée, le cas échéant, à la réserve en faveur du développement durable.

La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 2015.

Le Conseil d’Etat pourvoit, s'il y a lieu, à sa promulgation et à son exécution.