Loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique (LEXUP)

^(*)L'expropriation formelle est un acte administratif par lequel une personne est contrainte, pour cause d'utilité publique et moyennant une pleine indemnité, de céder, en tout ou en partie, son droit de propriété ou tout autre droit réel ou personnel sur un immeuble, ou de supporter une restriction dans l'exercice de ces droits.

L'expropriation matérielle consiste en une atteinte particulièrement grave portée, en exécution de la loi, à la propriété ou à d'autres droits réels ou personnels et qui équivaut dans ses effets à une expropriation.

La présente loi s'applique à toutes les procédures d'expropriation engagées sur le territoire cantonal, sous réserve du droit fédéral.

Lorsque le droit fédéral laisse le choix entre la procédure fédérale et la procédure cantonale, la présente loi n'est pas applicable lorsque la demande a été introduite sur la base du droit fédéral.

Le droit d'exproprier appartient à l'Etat, sous réserve de dispositions contraires de la législation cantonale.

Il peut être conféré par le Conseil d'Etat à une commune ou à une autre personne de droit public ou privé.

²Le droit d'exproprier ne peut être exercé que pour la réalisation d'un projet déclaré d'utilité publique.

Sont notamment considérés comme étant d'utilité publique:

1. les travaux nécessaires à la construction, à la transformation, à l'entretien et à l'exploitation d'ouvrages d'intérêt général ou à leur extension future;

2. le transport et le dépôt du matériel de construction nécessaire pour l'exécution desdits travaux;

3. l'acquisition et l'exploitation de ce matériel si l'on ne peut se le procurer qu'à des conditions particulièrement onéreuses;

4. l'exécution des mesures nécessaires au remplacement en nature de droits expropriés ou à la sauvegarde d'intérêts publics;

5. les mesures prévues par la législation sur l’aménagement du territoire relatives à la mobilisation foncière en vue de garantir la disponibilité des zones à bâtir dans les sites stratégiques.

Peuvent faire l'objet d'une expropriation les biens-fonds, tous droits réels ou personnels sur des immeubles et ceux découlant des rapports de voisinage.

Ces droits peuvent être supprimés ou restreints, d'une manière définitive ou temporaire.

L'exproprié peut requérir l'expropriation totale lorsque la demande ne vise qu'une partie:

1. d'un immeuble dont le reste n'est plus susceptible d'être utilisé selon son affectation ou ne saurait l'être sans difficultés excessives;

2. de plusieurs immeubles si ceux-ci dépendent économiquement les uns des autres et ne peuvent plus être exploités sans difficultés excessives.

Il en est de même lorsque la demande vise un droit réel restreint si ces mêmes conditions sont remplies.

La demande d'extension doit être présentée simultanément et dans le même délai que les prétentions prévues à l'article 47.

L'exproprié peut renoncer à l'extension dès la fixation définitive de l'indemnité en communiquant par écrit sa décision à l'expropriant dans un délai de vingt jours.

En cas d'expropriation partielle, lorsque l'indemnité pour la dépréciation de la partie restante d'un immeuble ou d'un ensemble d'immeubles dépendant économiquement les uns des autres est supérieure au tiers de la valeur de cette partie, l'expropriant a le droit de requérir l'expropriation totale.

L'expropriant est alors tenu de déclarer par écrit à l'exproprié, dans le délai de vingt jours dès la fixation définitive de l'indemnité, s'il opte pour l'expropriation partielle ou pour l'expropriation totale.

L'expropriation peut être prononcée à titre temporaire pour une durée de 5 ans au maximum.

Exceptionnellement et à défaut d'entente entre les parties, le Conseil d'Etat est compétent pour prolonger cette durée.

Le délai court dès la prise de possession et prend fin en tout cas trois mois après l'achèvement de l'ouvrage pour lequel elle a été obtenue.

Si l'expropriation à titre temporaire fait perdre à un droit sa valeur essentielle, l'exproprié peut exiger l'expropriation définitive dans la forme prévue pour la demande d'extension.

³Tout propriétaire et tout titulaire d'un droit réel restreint ou d'un droit personnel sont tenus de laisser procéder aux actes préparatoires nécessaires à l'exécution d'un ouvrage pouvant donner lieu à une expropriation.

Sont considérés notamment comme des actes préparatoires les levées de plans, les visites des lieux, les piquetages, les mesurages et l'examen du sous-sol.

La personne intéressée est avisée par écrit au moins cinq jours à l'avance.

En cas de refus, le département désigné par le Conseil d'Etat (ci-après: le département) statue.

La demande doit être accompagnée:

1. d'un plan topographique sur lequel le projet est reporté;

2. d'un plan cadastral indiquant les emprises;

3. d'un descriptif du projet avec les plans nécessaires à sa compréhension.

En cas de besoin, le Conseil d'Etat peut requérir toute autre pièce utile.

La demande est mise à l'enquête publique par le Conseil d'Etat durant vingt jours dans la commune où se trouve l'immeuble touché par l'expropriation.

Si les immeubles sont situés dans plusieurs communes, la mise à l'enquête a lieu simultanément dans chacune d'elles.

L'enquête est annoncée par deux publications dans la Feuille officielle et dans un journal local ou régional.

Les intéressés peuvent faire opposition à l'utilité publique jusqu'à la clôture de l'enquête.

L'opposition doit être motivée et adressée en deux exemplaires au Conseil d'Etat.

Le Conseil d'Etat statue sur les oppositions.

Sa décision est communiquée aux opposants et à l'expropriant.

⁵Tout projet d'expropriation reconnu d'utilité publique doit, à la demande de l'expropriant, être mis à l'enquête pendant 30 (trente) jours par la commune où se trouvent les immeubles touchés par l'expropriation.

Si les immeubles sont situés dans plusieurs communes, le projet est mis à l'enquête simultanément par chacune d'elles.

Pour toute mise à l'enquête entre le 7 juillet et le 25 juillet, le délai d'opposition échoit le 25 août.

⁶⁷Le délai n'est pas suspendu pendant les vacances judiciaires prévues à l'article 145 du code de procédure civile (CPC), du 19 décembre 2008; au surplus, la loi sur la procédure administrative (LPA), du 18 mars 2025, et ses dispositions d'exécution sont applicables par analogie.

⁸Si les personnes atteintes par l'expropriation sont en nombre restreint et peuvent être déterminées exactement, l'expropriant peut, sur autorisation du département, renoncer à la mise à l'enquête publique et la remplacer par des avis personnels comprenant les mentions prévues à l'article 24.

La procédure sommaire est aussi applicable lorsque:

1. l'expropriation est opérée à titre temporaire;

2. l'expropriation est provoquée par des transformations ou des agrandissements peu importants d'ouvrages existants ou par l'entretien ou l'exploitation de ceux-ci;

3. l'étendue des droits à exproprier est modifiée par un changement apporté aux plans;

4. des droits de durée limitée doivent être renouvelés.

En plus du but et de l'objet de sa demande, l'expropriant doit indiquer son adresse, les immeubles et droits immobiliers de nature réelle ou personnelle atteints par l'expropriation, ainsi que les surfaces à exproprier.

Les pièces à déposer pour l'enquête sont:

1. un plan topographique sur lequel le projet est reporté;

2. un plan cadastral indiquant les emprises;

3. un descriptif du projet avec les plans nécessaires à sa compréhension;

4. un tableau des droits à exproprier, conforme aux indications du registre foncier et mentionnant les titulaires de ces droits.

L'expropriant avise de l'enquête les intéressés qui lui sont connus par le registre foncier ou de toute autre manière.

L'avis doit être donné sous pli recommandé dix jours au moins avant l'ouverture de l'enquête.

Lorsqu'une autre loi prévoit également une mise à l'enquête pour le même objet, la publication intervient selon la présente loi.

Les exigences complémentaires de cette autre loi sont réservées.

Sitôt l'enquête terminée, le Conseil communal atteste la période de mise à l'enquête et vise tous les documents déposés.

Il indique la date du dépôt des oppositions si elles n'ont pas été envoyées par courrier postal.

Le département convoque l'expropriant et les opposants, au besoin sur les lieux, pour tenter la conciliation.

Toutefois, si l'expropriation est requise par un service de l'Etat, la conciliation est tentée par lui.

Si l'une des parties fait défaut, la conciliation est réputée avoir échoué.

Si la conciliation aboutit, elle est consignée au procès-verbal de séance.

Signé par les parties, le procès-verbal a valeur de décision.

Si la décision sur les oppositions entraîne une modification notable des plans, une nouvelle mise à l'enquête a lieu.

S'il s'agit de modifications mineures ou qui ne touchent qu'un nombre restreint de propriétaires, l'expropriant leur donne connaissance des modifications intervenues et leur fixe un nouveau délai d'opposition de vingt jours.

Tant que la procédure d'expropriation est pendante, l'exproprié ne peut plus, sans le consentement de l'expropriant, entreprendre des actes de disposition de fait ou de droit s'ils rendent l'expropriation plus onéreuse.

Sur la base d'une attestation de la commune certifiant que le projet est mis à l'enquête, l'expropriant peut faire inscrire au registre foncier la restriction de la propriété découlant de l'alinéa précédent.

La restriction est inscrite sous la forme d'une mention intitulée "expropriation de droit cantonal".

Le ban est exécutoire dès l'ouverture de l'enquête, ou en cas de procédure sommaire, dès la réception des avis personnels.

¹¹Au début de chaque période administrative, le Conseil d’Etat nomme une commission cantonale d’estimation de six à huit membres de divers milieux et régions.

Parmi les membres ainsi désignés, le Conseil d’Etat désigne le président et le président suppléant qui doivent être des spécialistes du domaine.

La commission statue sur tous les litiges ayant trait à l'indemnisation consécutive à une expropriation formelle ou matérielle, à l'exception de ceux qui sont expressément dévolus à une autre instance ou qui relèvent du droit civil.

Elle statue sur les demandes d'extension et les obligations en nature à charge de l'expropriant.

Elle accomplit les tâches qui lui sont dévolues par d'autres lois.

Les frais de la procédure devant la commission sont supportés par l'expropriant.

Des dépens peuvent être alloués à l'exproprié.

Si les prétentions de l'exproprié sont exagérées, tout ou partie des frais ainsi que des dépens peuvent être mis à sa charge.

L'expropriant a l'obligation d'offrir aux intéressés l'indemnité qu'il estime leur devoir.

L'exproprié est réputé refuser l'offre s'il ne répond pas dans les trente jours dès réception de celle-ci.

A défaut d'entente, l'expropriant adresse sans retard au président de la commission une demande motivée en fixation des indemnités.

Si l'expropriant abandonne le projet, il en avise les expropriés.

Si l'existence d'un droit faisant l'objet d'une demande d'indemnité est contestée, la procédure est suspendue et il est fixé à l'expropriant un délai pour ouvrir action devant le juge ordinaire, à défaut de quoi ce droit sera considéré comme existant.

Les parties peuvent toutefois, par une déclaration expresse, attribuer à la commission la compétence de statuer sur la contestation.

La commission s'efforce de concilier les parties.

A cet effet, le président de la commission les cite à comparaître sans retard à une séance de conciliation tenue en principe sur les lieux.

Les parties doivent informer préalablement le président de leur participation à la séance de conciliation. Si une partie y renonce, la conciliation est réputée avoir échoué.

Si la conciliation n'a pas abouti, la procédure continue.

La commission est tenue de procéder en présence des parties à la visite des immeubles à estimer si celle-ci n'a pas déjà eu lieu.

Il est suivi à la procédure malgré l'absence des parties.

¹²L'instruction terminée, la commission se prononce sans délibérations ni prononcé publics, à la majorité des voix.

Sa décision motivée doit intervenir dans le délai de trois mois dès la clôture de la procédure d'instruction.

Les titulaires de droits de gage, de charges foncières, d'usufruits et de droits d'habitation n'interviennent pas dans la procédure d'estimation et exercent leurs droits conformément au droit civil sur l'indemnité d'expropriation.

Ils peuvent cependant formuler personnellement des conclusions devant la commission s'ils risquent d'être lésés dans leurs droits.

Les titulaires d'un usufruit ou d'un droit d'habitation peuvent en outre demander la réparation du dommage résultant pour eux de l'expropriation de la chose soumise à usufruit.

Le préjudice subi par l'exproprié est estimé dans tous ses éléments, de manière que l'indemnité réponde à l'intérêt de l'exproprié à être maintenu dans ses droits.

L'indemnité tient compte de chaque élément du dommage et notamment:

• – de la valeur vénale de l'immeuble;

• – de la moins-value ou de la plus-value que peut subir l'immeuble ou l'une de ses parties dont l'exproprié reste propriétaire;

• – de tout autre préjudice qui est une conséquence directe de l'expropriation.

L'indemnité est fixée pour l'expropriation partielle et pour l'expropriation totale lorsque l'extension est demandée.

La commission communique aux intéressés le montant de son estimation.

La valeur affective n'entre pas en ligne de compte.

Il en est de même des ouvrages, aménagements, plantations et autres actes entrepris postérieurement au ban d'expropriation.

Les dommages indirects résultant de l'expropriation ne donnent pas lieu à indemnité.

L'expropriant est tenu de remettre les lieux en l'état dans les meilleurs délais.

Il doit remplacer les ouvrages tels que clôtures, canalisations et voies d'accès compte tenu de leur état antérieur et aménager ceux que le nouvel état des lieux rend nécessaires.

Toutefois, aucune indemnisation ni aménagement n'est dû pour ce qui existait à bien plaire sur le domaine public.

Les indemnités pour un immeuble ou un droit réel restreint sur un immeuble et les indemnités de dépréciation sont versées à l'inspection cantonale du registre foncier (ci-après: l'inspection cantonale), accompagnées de la décision les fixant définitivement.

Au cas où un notaire est mandaté pour instrumenter l'acte de transfert, les indemnités lui sont versées.

Les indemnités dues aux locataires et fermiers et celles dues pour les autres préjudices subis par l'exproprié sont payées par l'expropriant directement aux ayants droits.

Les indemnités doivent être payées dans les meilleurs délais à compter du jour où le montant de l'indemnité a été fixé définitivement.

Cependant, si la mensuration ne peut pas être établie, l'expropriant paie à brève échéance le 80% de l'indemnité calculée sur la base des mesures indiquées sur le plan déposé et le solde aussitôt après l'établissement du plan de division par le géomètre cantonal.

Lorsque le transfert immobilier est réalisé sur la base d'un acte authentique, le règlement final intervient lors de la passation de l'acte devant le notaire.

Au cas où l'indemnité n'est pas payée dans les délais fixés ou convenus ou si elle n'est payée que partiellement, la somme encore due porte intérêt.

En cas de prise de possession anticipée et sous réserve du paiement prévu à l'article 80, alinéa 2, l'intérêt est dû dès la prise de possession effective.

Le taux d'intérêt est celui pratiqué par la Banque Cantonale Neuchâteloise pour les emprunts hypothécaires en premier rang à la date où la décision est devenue exécutoire.

L'inspection cantonale ne peut procéder au paiement de l'indemnité qu'avec le consentement des bénéficiaires de droits réels restreints et de droits personnels annotés.

L'indemnité due pour des servitudes expropriées ne peut être payée qu'après le consentement des titulaires de droits de gage et de charges foncières du fonds dominant.

L'inspection cantonale invite les intéressés à faire connaître leurs prétentions dans un délai de trente jours à défaut de quoi il n'est tenu compte de leurs droits que dans la mesure où ils figurent au registre foncier.

Elle établit un tableau de répartition, en tenant compte des titres justifiant définitivement l'expropriation, des productions des intéressés et des inscriptions au registre foncier; elle applique par analogie les règles sur la réalisation forcée des immeubles.

Elle communique le tableau de répartition à l'exproprié et aux autres intéressés avec l'avis qu'il deviendra définitif s'il n'est pas attaqué dans un délai de trente jours.

L'action est portée devant le juge civil du for de l'immeuble dans les formes de la procédure accélérée.

L'inspection cantonale paie aux titulaires de droits de gage, de charges foncières, d'usufruits et de droits d'habitation les montants qui leur sont attribués aussitôt que leur collocation au tableau de répartition est devenue définitive et qu'ils ont produit leurs titres.

Les montants qui font l'objet de l'action en contestation du tableau de répartition sont consignés.

Le solde est versé à l'exproprié.

Si les prestations de l'expropriant ne sont pas pécuniaires, il doit les exécuter dans un délai convenable.

A défaut, l'exproprié peut s'adresser au président de la commission qui fixera le délai dans lequel les prestations doivent être exécutées.

Si l'expropriant n'obtempère pas, le président de la commission peut, sur requête, autoriser l'ayant droit à exécuter lui-même les prestations aux frais de l'expropriant et obliger ce dernier, s'il y a lieu, à fournir une avance convenable pour les frais d'exécution.

Dès que l'indemnité est payée en conformité des articles 64 et suivants, l'expropriant entre en possession de l'immeuble exproprié.

S'il est au bénéfice d'une autorisation de prise de possession anticipée, celle-ci intervient aussitôt que l'une des prestations prévues à l'article 80 est fournie.

Dès que l'exproprié est indemnisé, l'inspection cantonale fait inscrire le droit de propriété de l'expropriant au registre foncier.

Il peut procéder de même pour l'inscription, la radiation ou la modification de tous autres droits immobiliers résultant de la décision d'expropriation.

En cas de prestations non pécuniaires, la complète indemnisation résulte d'une reconnaissance de l'exproprié ou d'une attestation du président de la commission.

Le conservateur procède à l'inscription requise au registre foncier et en avise l'expropriant et l'exproprié.

Il pourvoit en outre aux modifications, rectifications ou radiations découlant de l'expropriation, aux cancellations des titres de gage ainsi qu'à la radiation de la mention "Expropriation de droit cantonal".

La commission est compétente pour autoriser la prise de possession anticipée.

Elle en fixe la date.

Elle rend sa décision au plus tôt lors de la séance de conciliation prévue dans la procédure d'estimation, même en l'absence de l'exproprié.

A moins que l'expropriant ne soit l'Etat ou une commune, la prise de possession anticipée ne peut pas avoir lieu avant que des sûretés garantissant l'indemnisation n'aient été fournies.

A la demande de l'expropriant, les sûretés peuvent être remplacées par le paiement d'une somme d'argent.

La commission fixe la nature des sûretés et le montant du paiement anticipé.

La déclaration de renonciation doit être faite au plus tard soixante jours à compter de celui où la décision fixant l'indemnité est devenue exécutoire.

S'il y a référendum contre la décision d'un législatif, le délai est reporté de dix jours après la votation populaire.

La renonciation s'opère par une déclaration écrite adressée par l'expropriant à l'autorité qui a statué en dernière instance ou devant laquelle la procédure est pendante.

Cette autorité la communique aux intéressés et au conservateur du registre foncier en l'invitant à radier la mention "expropriation de droit cantonal".

L'expropriant supporte tous les frais de procédure et il est tenu d'indemniser les intéressés pour le dommage matériel causé par l'expropriation et les frais justifiés qui en sont résultés.

En cas de contestation, le président de la commission statue.

Quel que soit le mode d'acquisition, l'exproprié ou ses héritiers peuvent demander la rétrocession des immeubles ou autres droits cédés contre remboursement de leur valeur si l'une des conditions suivantes est réalisée:

1. les travaux d'utilité publique ayant justifié l'expropriation n'ont pas été commencés dans un délai de cinq ans;

2. le droit exproprié en vue d'une extension future n'a pas été utilisé dans un délai de vingt ans;

3. les immeubles ne sont plus utilisés dans le but prévu d'utilité publique.

Dans ce cas, l'expropriant doit en aviser par écrit l'exproprié.

Les délais commencent à courir dès la date de l'inscription au registre foncier du transfert de l'ensemble des immeubles touchés par les travaux.

Le droit de rétrocession ne peut s'exercer que pour la totalité des droits expropriés.

Ils sont restitués dans l'état où ils se trouvent au moment où la demande de rétrocession est formulée.

La valeur des immeubles ou des autres droits rétrocédés correspond au montant de l'indemnité convenue ou fixée dans la procédure d'expropriation.

Il est également tenu compte de la moins-value et des impenses éventuelles.

Le bénéficiaire de la rétrocession est tenu de payer l'indemnité fixée dans les trois mois qui suivent l'accord des parties ou la décision définitive fixant celle-ci.

A défaut de paiement dans ce délai, le requérant perd son droit.

Dès que l'expropriant est indemnisé, le bénéficiaire de la rétrocession peut requérir l'inscription de son droit de propriété au registre foncier.

Il en est de même pour l'inscription, la radiation ou la modification de tous autres droits immobiliers.

Le droit d'exiger la rétrocession aux conditions de l'article 86, lettres a et b, se prescrit par un an dès l'expiration des délais qui y sont prévus.

Le droit d'exiger la rétrocession aux conditions de l'article 86, lettre c, se prescrit par un an à compter du jour où l'ayant droit a été avisé.

Si ce droit ne peut plus être exercé parce que l'expropriant a omis fautivement de donner l'avis prévu à l'article 86, alinéa 2, le dommage qui en est résulté pour l'ayant droit doit être réparé.

¹⁶La demande, déposée en deux exemplaires, doit être motivée et comporter des conclusions chiffrées.

Elle est dirigée contre le canton lorsque la restriction découle d'un acte législatif ou d'un plan cantonal et contre la commune lorsqu'elle résulte d'un règlement ou d'un plan communal.

Lorsqu’elle est dirigée contre une commune, le canton est immédiatement appelé en cause afin qu’il puisse exercer les droits qui sont conférés aux parties à la procédure.

¹⁷Si la demande ne lui paraît pas d'emblée irrecevable, le président la communique sans retard à la collectivité intéressée ainsi qu’au département.

Simultanément, il cite les parties à comparaître à une audience de conciliation tenue en principe sur les lieux.

Si une des parties fait défaut, la conciliation est réputée avoir échoué.

La collectivité publique se prononce lors de l'audience de conciliation sur les conclusions de la demande.

Si la conciliation aboutit, elle est consignée au procès-verbal qui est signé par les parties et a valeur de décision.

L'entente directe entre les parties, passée en la forme écrite, a également valeur de décision.

A défaut de conciliation ou d'entente directe, le président fixe à la collectivité publique un délai raisonnable pour déposer une réponse motivée.

En cas de besoin, il peut ordonner un échange ultérieur d'écritures.

La commission instruit la cause et, d'office ou à la demande des parties, ordonne toute opération lui paraissant nécessaire à la constatation des faits, telle qu'une expertise ou l'audition de témoins.

Il est suivi à la procédure nonobstant l'absence des parties.

Si l'indemnité atteint un montant excessif par rapport à la valeur vénale du droit immobilier, la collectivité publique peut exiger le transfert du droit contre paiement de cette valeur seulement.

Cette prétention doit être présentée dans les soixante jours à compter de celui où la décision est devenue définitive.

La commission est compétente pour statuer sur cette prétention.

L'indemnité est versée directement aux intéressés.

En cas de transfert du droit immobilier sujet à restriction, l'expropriant en verse la valeur fixée par la commission à l'inspection cantonale du registre foncier.

La collectivité publique peut renoncer aux restrictions légales ayant donné lieu à une indemnité.

S'il s'agit d'une commune, elle ne peut renoncer qu'avec l'autorisation du Conseil d'Etat.

Pour le surplus, les articles 82 et suivants sont applicables.

¹⁸Lorsque la restriction légale ayant donné lieu à une indemnité est supprimée ou atténuée dans les dix ans à compter de la date du versement de cette dernière, la collectivité de droit public intéressée peut en demander le remboursement total ou partiel au titulaire du droit immobilier.

La demande est portée devant la commission et se prescrit par dix ans dès la réalisation des conditions prévues à l'alinéa 1.

¹⁹L'ayant droit au remboursement peut requérir en tout temps sur l'immeuble concerné l'inscription d'une hypothèque légale de rang privilégié au sens des articles 836 du code civil suisse et 99 de la loi concernant l'introduction du code civil suisse (LI-CC), du 22 mars 1910.

²⁰²¹Sous réserve de dispositions contraires, la loi sur la procédure administrative (LPA), du 18 mars 2025, est applicable.

Sous réserve de dispositions contraires, les dispositions relatives à l’action de droit administratif s’appliquent en matière d’expropriation matérielle.