VVGE 1991/92 Nr. 60

1. Obwohl vom Regierungsrat im vorliegenden Fall nicht bestritten, ist die Frage der Legitimation von Amtes wegen zu prüfen. Gemäss Art. 64 Bst. a GOG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Erforderlich ist, dass die rechtliche und tatsächliche Stellung des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann, was bei sog. Popularbeschwerden nicht der Fall ist (vgl. VVGE 1983/84, Nr. 31, Fall A, Erw. 2; 1978/80, Nr. 30). Als Drittbeschwerdeführer wurden benachbarte Grundeigentümer, soweit die übrigen Legitimationsvoraussetzungen gegeben waren, immer zur Beschwerde zugelassen. Nicht ganz so klar ist dies bei obligatorischen Berechtigten, konkret bei Mietern von Grundstücken. Fraglich ist in diesem Zusammenhang, ob baurechtlichen Normen ausschliesslich eine den Inhalt des Grundeigentums bestimmende Funktion in dem Sinne zukomme, dass sie den Inhalt des Eigentums des einen Grundeigentümers beschränkten und des andern erweiterten. Dies ist zu verneinen, hat doch das Baurecht darüberhinaus auch namentlich die Funktion, den Bewohnern ganz allgemein zu befriedigenden Wohnverhältnissen zu verhelfen. Unmittelbar betroffen durch einen ungesetzlichen Nachbarbau können nicht nur Eigentümer, sondern oft sogar in stärkerem Masse Mieter sein, deren Ausschluss vom Einsprache- bzw. Beschwerdeverfahren unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung ihrer tatsächlichen Interessen nicht einsichtig wäre (vgl. auch Attilio Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, 224 f.). Eine ähnliche Auffassung liegt der Praxis des Bundesgerichts zugrunde, die den nur obligatorisch berechtigten Mieter unter gewissen Voraussetzungen ebenfalls zur staatsrechtlichen Beschwerde zulässt, wenn nämlich durch öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen nicht nur der Eigentümer, sondern mittelbar auch der Mieter in seiner Rechtstellung betroffen werden kann (BGE 109 Ia 94 Erw. c), oder der Praxis, den Mieter zur Beschwerde bei Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs an einer öffentlichen Strasse durch öffentlichrechtliche Verkehrsbeschränkungen zuzulassen (vgl. ZBl 1987, 217). Insbesondere durch die Rüge der nicht hinreichenden Erschliessung ist der Mieter nicht weniger als der Grundeigentümer unmittelbar betroffen, bedeutet doch deren Begründetheit, dass der durch die Bewilligung eines Bauvorhabens zu erwartende Mehrverkehr die Anstösser, darunter eben auch den Mieter einer anstossenden Liegenschaft, beeinträchtigen könnte. Der Regierungsrat ist daher auf die Beschwerde zu Recht eingetreten.

3. In erster Linie beanstandet der Beschwerdeführer allerdings die unzureichende Erschliessung des vorgesehenen Bauplatzes. Gemäss Art. 46 Abs. 1 BauR der Dorfschaftsgemeinde Sarnen müssen Baugrundstücke genügend erschlossen sein. Dasselbe ergibt sich aus Art. 4 Abs. 1 BauG (LB XIII, 349) und Art. 22 Abs. 2 Bst. b RPG (SR 700).

Obwohl die Frage, wie breit eine Zufahrtsstrasse tatsächlich ist, Tat- und nicht Rechtsfrage ist, ist diese, zumal wenn sie strittig ist, entgegen der Auffassung des Einwohnergemeinderates Sarnen vom Verwaltungsgericht durchaus zu prüfen. Gemäss Art. 65 GOG kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde Rechtsverletzung einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a), aber auch offensichtlich unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes gerügt werden (Bst. b). Ist die tatsächliche Breite der Erschliessungsstrasse umstritten und ist die Breite der Zufahrtsstrasse für die Beurteilung der Rechtsfrage der hinreichenden Erschliessung relevant, was zweifellos der Fall ist, ist dies vom Verwaltungsgericht zu prüfen.

Messungen anlässlich des Augenscheins ergaben unterschiedliche Breiten des Professorenweges in der Grössenordnung zwischen 2,45 und 3,44 Metern. Vereinzelt bieten Haus- bzw. Scheunenvorplätze Ausweichmöglichkeiten, so etwa im Bereiche der Liegenschaften 422 und 423. Doch sind diese rechtlich nicht gesichert.

4. Für die Dorfschaftsgemeinde Sarnen sieht das Strassenreglement vom 1. Dezember 1970 für den Normalausbau von Strassen in Art. 10 die folgende Regelung vor:

"Für die Ausbaubreite gelten folgende Mindestanforderungen:

Der Dorfschaftsgemeinderatberuft sich indessen auf Art. 13 des Strassenreglementes, wonach der Dorfschaftsgemeinderat berechtigt ist, Ausnahmen zu gestatten, "wo die Anwendung dieses Reglementes namhafte technische oder andere Schwierigkeiten verursacht, insbesondere wenn Härtefälle entstehen sollten".

a) Bei der Anwendung dieser Ausnahmebestimmung steht dem Dorfschaftsgemeinderat zweifellos ein Ermessensspielraum zu. In diesem Zusammenhang beruft sich der Dorfschaftsgemeinderat darauf, dass sich in bezug auf den Standard ortsinterner und namentlich Quartierstrassen die Anschauungen gewandelt hätten, und er nicht darauf beharren möchte, die zur Diskussion stehende Quartierstrasse auf 5,5 m bzw. 5 m auszubauen, wie es Art. 10 Abs. 1 des Strassenreglementes an sich für die W3 bzw. W2 vorsehen würde.

Die Ermessensbetätigung des Dorfschaftsgemeinderates hat sich allerdings am Begriff der genügenden Erschliessung gemäss Art. 4 Abs. 1 BauG zu orientieren. Denn gemäss Art. 21 Abs. 2 BauG dürfen die Bestimmungen des kantonalen Baugesetzes durch die Baureglemente nicht gemildert werden. Dies bedeutet, dass im Rahmen der kommunalen Ausnahmebewilligungspraxis gemäss Art. 13 Strassenreglement grundsätzlich keine Ausnahmen bewilligt werden dürfen, die zum kantonalrechtlichen Begriff der genügenden Erschliessung und der dazu entwickelten Praxis in Widerspruch stehen.

b) Weder das Bundesrecht noch das kantonale Recht präzisieren den Begriff der hinreichenden Erschliessung in masslicher Hinsicht näher. In bezug auf Gemeinden ohne ausdrückliche Minimalvorschriften verlangt die Rechtsprechung, dass die Zufahrt zum Baugrundstück, einschliesslich des in Anspruch genommenen Teils des öffentlichen Strassennetzes, ganzjährig auch für grössere Fahrzeuge, wie Baufahrzeuge, Feuerwehr, Sanität, Kehrichtabfuhr, Öltankwagen, befahrbar sein, ein gefahrloses Kreuzen mit andern Fahrzeugen erlauben und für Fussgänger und Radfahrer genügend Raum frei lassen müsse (VGE vom 25. Mai/11. Juli 1983 i.S. L.P. und Kons, Erw. 2a; VGE vom 12. Februar 1982 i.S. K./G., Erw. 1). In einem konkreten Fall hatte das Verwaltungsgericht eine knapp drei Meter breite Quartierstrasse, die der Erschliessung eines Dutzends Häuser dienen sollte, als ungenügend bezeichnet. Hinzu kam, dass die Strasse mit einem Gefälle von ca. 15 % und unübersichtlich in die Kantonsstrasse einmündete (VGE 1978/1980, Nr. 55, Erw. 3). Als ungenügend erachtete das Gericht sodann eine relativ kurze Stichstrasse von drei Metern Breite, die neben der Erschliessung eines einzelnen Hauses auch als Zufahrt für eine Tiefgarage mit 12 Parkplätzen dienen sollte. Dabei fiel namentlich in Betracht, dass von der Kantonsstrasse in die Stichstrasse einmündende Fahrzeuge zufolge der Schwierigkeit, auf dieser selber zu kreuzen, gegebenenfalls auf dem Trottoir oder auf der Kantonsstrasse halten müssten (VGE vom 9. September 1982 i.S. B. c. B., Erw. 3). In einem andern Fall wurde eine nur 2,5 m breite Zufahrt zu einem einzelnen Haus als knapp genügend erachtet. Dabei handelte es sich insofern um aussergewöhnliche Verhältnisse, als es ein Einzelobjekt war und auch grössere Fahrzeuge wie Öltank- oder Feuerwehrwagen ohne Benützung der sehr kurzen Einfahrt nahe genug an das Haus heranfahren konnten (VGE vom 12. März 1981 i.S. K., Erw. 2). In einem Fall schliesslich, der die Dorfschaftsgemeinde Sarnen betraf, beurteilte das Gericht eine rund 80 Meter lange Quartierstrasse, die eine Breite von 3,5 m aufwies und als Zufahrt zu 17 überbauten Parzellen diente und durch welche zusätzlich vier Doppeleinfamilienhäuser erschlossen werden sollten, als ungenügend (VGE vom 25. Mai/11. Juli 1983 i.S. L.P. und Kons, Erw. 2b).

c) Der vom Dorfschaftsgemeinderat erwähnte Anschauungswandel in bezug auf die Anforderungen an eine genügende verkehrsmässige Erschliessung von Baugrundstücken äussert sich nicht nur darin, dass kaum eine andere Regelung aus dem Baurecht in den letzten Jahren stärkeren Änderungen unterworfen war, sondern auch, dass vielerorts bestehende Quartierstrassen durch bauliche Massnahmen schmäler gemacht wurden. Aufschlussreich ist diesbezüglich die Studie "Verkehrserschliessung in Wohnquartieren" des Bundesamtes für Raumplanung aus dem Jahre 1986 und etwa konkret die neue Regelung in der kantonalbernischen Bauverordnung (Art. 7 f.). Danach sollen Zufahrten, d.h. Strassenverbindungen zwischen dem Baugrundstück und dem allgemeinen Strassennetz unter Vorbehalt abweichender kommunaler Vorschriften bei Einbahnstrassen 3 Meter und bei Strassen mit Gegenverkehr 4, 2 m breit sein. Bei besonderen Verhältnissen, so beispielsweise bei gebotener Verlangsamung des Verkehrs, kann die Fahrbahnbreite auch bei Gegenverkehr bis auf drei Meter herabgesetzt werden. In der Tat laden zu breite Strassen erfahrungsgemäss zu schnellem Fahren ein, wodurch schwächere Teilnehmer wie Fussgänger und Radfahrer und in Wohnquartieren insbesondere auf der Strasse spielende Kinder stärker gefährdet werden, als wenn die Strassen relativ schmal und die Fahrzeuge so gezwungen sind, beim Auftauchen von Hindernissen und namentlich beim Kreuzen mit Gegenverkehr die Geschwindigkeit massiv herabzusetzen.

Soweit die kantonale Praxis verlangt, dass im Sinne einer genügenden Erschliessung auch ein gefahrloses Kreuzen gewährleistet sein müsse, muss es für die Erschliessung von Wohnquartieren, wo verminderte Fahrgeschwindigkeiten geradezu erwünscht sind, genügen, dass das Kreuzen von Motorfahrzeugen mittels Ausweichstellen ermöglicht wird. Hingegen sollte das Kreuzen eines Fahrzeuges mit Fussgängern und Velofahrern auch ohne Ausweichstellen gewährleistet sein (vgl. diesbezüglich etwa die Empfehlungen der Forschungsgesellschaft für Strassen- und Verkehrswesen betreffend Anlage von Erschliessungsstrassen EAE 85).

5. a) Von der Nutzung des von der Einwohnergemeinde Sarnen projektierten Objektes als Asylunterkunft ausgehend, kann angenommen werden, dass deren Bewohner kaum motorisiert sein werden. Trotzdem wird mit einem mehr oder weniger regelmässigen Motorfahrzeugverkehr zu rechnen sein (Besucher, Betreuer, Behörden, Arzt, öffentliche Dienste, Warenlieferungen). Schätzungsweise wird bei einer Vollbelegung der Unterkunft mit einem Mehrverkehr auf dem Professorenweg in der Grössenordnung eines Zweifamilienhauses oder zweier Einfamilienhäuser zu rechnen sein. Die Frage der genügenden Erschliessung stellt sich daher nicht anders, als stünden heute Baubewilligungen für ein Zweifamilienhaus oder zwei Einfamilienhäuser zur Diskussion.

b) Der Augenschein hat ergeben, dass ein gefahrloses Kreuzen beim Begegnungsfall Fahrzeug/Fussgänger bzw. Radfahrer auf grösseren Strecken des Professorenweges bei Breiten von knapp 2,5 m bzw. knapp 3 m nicht gewährleistet ist. Faktisch scheint das Problem allerdings so gelöst zu werden, dass gegebenenfalls der Verkehr auf private, an die Strasse angrenzende Abstellplätze ausweicht. Indessen kann eine Erschliessung nur dann als genügend qualifiziert werden, wenn sie durch eine entsprechende Grunddienstbarkeit rechtlich gesichert ist (VGE vom 12. März 1987 i.S. S., Erw. 2a mit Hinweisen), was bei den Ausweichstellen am Professorenweg aber nicht der Fall ist.

Der Professorenweg kann daher auch unter Berücksichtigung einer flexiblen Handhabung der Erschliessungsanforderungen nicht als genügend erschlossen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 BauG gelten, weshalb kein Anspruch auf Erteilung der nachgesuchten Baubewilligung besteht. Die Bauherrschaft macht indessen geltend, dass ein Härtefall vorliege, dass sie verpflichtet sei, Asylantenunterkünfte zu erstellen, dass bis vor kurzem am Professorenweg Baubewilligungen erteilt worden seien und dass es sich beim umstrittenen Vorhaben um ein Provisorium handle.

6. a) Es ist zweifelhaft, ob ein sog. Härtefall vorliegt. Ein Härtefall würde etwa dann vorliegen, wenn eine eingezonte Liegenschaft, würde man auf einer genügenden Erschliessung im Sinne der aufgezeigten Praxis beharren, praktisch nicht überbaubar wäre. Dies ist vorliegend schon deshalb nicht der Fall, weil die heutige Erschliessung, sollte dereinst die 16'257 m2 umfassende Parzelle 2768 insgesamt oder zu einem grossen Teil einer konkreten Nutzung zugeführt werden, nach eigenem Bekunden des Einwohnergemeinderates Sarnen unzureichend wäre und diesbezüglich ohnehin nach einer anderen Lösung gesucht werden müsste. Eine Härte könnte möglicherweise auch dann bejaht werden, wenn der Ausbau einer nach der Praxis nicht hinreichenden Erschliessungsstrasse wirtschaftlich in keinem Verhältnis zum zu erschliessenden Grundstück stünde. Aber auch eine solche Situation liegt nicht vor.

b) Die erstmalige Durchsetzung einer Norm wird vom Betroffenen bis zu einem gewissen Grade immer als Härte empfunden. Die Erteilung der letzten Baubewilligung für einen Neubau im Bereiche des Professorenweges liegt weit zurück, und in früheren Zeiten wurden an die Erschliessung solcher Strassen kaum besondere Anforderungen gestellt. Aufgrund der Akten ergibt sich, dass in den letzten zehn Jahren im Bereiche des Professorenweges lediglich einige An- und Umbauten bewilligt wurden. So am 7. November 1980 die Verglasung eines offenen Balkons auf Parzelle 1946 (Professorenweg 14b), am 21. August 1988 ein eingeschossiger Anbau auf Parzelle 1867 (Professorenweg 3), am 21. Februar 1989 ein An- und Umbau auf Parzelle 1969 (Professorenweg 14c) und am 22. Dezember 1989 ein Garagenanbau auf Parzelle 2350 (Professorenweg 11a). Von diesen Bewilligungen war einzig jene betreffend die Parzelle 1867 mit Mehrverkehr verbunden, was sich schon daraus ergibt, dass dem Bewilligungsnehmer die Auflage gemacht wurde, fünf Parkplätze zu erstellen. Dass dabei von seiten der Baubewilligungsbehörde die Frage der ungenügenden Erschliessung nicht aufgeworfen wurde, dürfte wohl darauf zurückzuführen gewesen sein, dass es sich dabei um die Erweiterung eines bestehenden Gebäudes handelte. Im übrigen steht aber die Rechtmässigkeit dieser Bewilligung heute nicht zur Diskussion. Auf jeden Fall kann die heutige Bauherrschaft nicht unter Berufung auf diese eine Bewilligung beanspruchen, dass an die Erschliessung geringere Anforderungen gestellt werden, als dies bei Neubauten sonst üblich ist. Wird nun bei Anlass des zur Diskussion stehenden Baubewilligungsgesuchs auf die Einhaltung der erschliessungsmässigen Voraussetzungen gedrungen, so kann darin grundsätzlich keine Härte erblickt werden.

c) Für ein Abweichen vom Erfordernis der hinreichenden Erschliessung spricht auch nicht die konkrete Nutzung des Bauvorhabens, wie sie heute zur Diskussion steht, nämlich als Unterkunft für Asylbewerber. Es ist zwar den Vorinstanzen zuzustimmen, dass aufgrund der heute zur Diskussion stehenden Nutzung auch bei voller Belegung des Gebäudes mit 12 Personen weniger Motorfahrzeugverkehr zu erwarten sein wird als beispielsweise bei einem Dreifamilienhaus. Indessen dürfte der insgesamt zu erwartende Verkehr (Betreuer, Besucher, Lieferanten usw). durchaus mit jenem vergleichbar sein, der mit der Nutzung eines Zweifamilienhauses verbunden ist (vgl. vorstehend unter Erw. 5a). Im weitern ist die Argumentation der Vorinstanzen problematisch, dass bei einer Nutzungsänderung die Frage der genügenden Erschliessung neu zu beurteilen wäre, bedeutete dies doch, dass bei Auftreten von Mehrverkehr im Zusammenhang mit einer späteren Nutzungsänderung das Haus unter Umständen gar nicht mehr genutzt werden dürfte.

d) Es trifft zu, dass Kanton und Gemeinden verpflichtet sind, Asylsuchende aufzunehmen und unterzubringen. Die Asylsuchenden werden durch das Bundesamt für Flüchtlinge nach einem festgelegten Verteilschlüssel den Kantonen zugewiesen (Art. 14a AsylG bzw. Art. 9 AsylV). Die Kantone ihrerseits verteilen die Asylsuchenden in der Regel auf die Gemeinden. Diese sind verpflichtet, Asylsuchende aufzunehmen (ZBl 1990, 347 ff.). Auch die Fürsorge während des Asylverfahrens ist Sache der Kantone (Art. 20a AsylG). Die besonderen Probleme bei der Beschaffung von Unterkünften für Asylsuchende hat dazu geführt, dass dem Bund bei der Revision des Asylgesetzes die Kompetenz erteilt worden ist, Unterkünfte und Aufnahmezentren zu erwerben (Art. 20b Abs. 2 AsylG; BBl 1990 II 654).

Es ist nicht zu übersehen, dass die zuständigen Behörden mehr und mehr mit Schwierigkeiten konfrontiert sind, Asylsuchende unterzubringen. Diese Probleme sind aber politischer Natur und auf der politischen Ebene zu lösen und können bei der Beurteilung der Frage der genügenden Erschliessung eines für die Erstellung einer Asylantenunterkunft vorgesehenen Baugrundstückes nicht berücksichtigt werden. Sind indessen alle Voraussetzungen für die Erteilung einer Baubewilligung gegeben, wäre es ein nutzloses Unterfangen, die Verwirklichung einer solchen Unterkunft mit einer politisch begründeten baurechtlichen Einsprache verhindern zu wollen. Umgekehrt rechtfertigen es aber politische Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Aufgabe nicht, durch Berufung auf den sog. Härtefall baugesetzliche bzw. baureglementarische Bestimmungen zu umgehen.

e) Eine Ausnahmebewilligung rechtfertigt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt des von den Vorinstanzen ins Feld geführten Charakters des Bauvorhabens als Provisorium. Zu Recht weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass im Zusammenhang mit der erteilten Ausnahmebewilligung nie von einer Befristung die Rede war. Steht einmal das Gebäude, ist nicht auszuschliessen, dass es, obwohl ursprünglich als Provisorium konzipiert, während längerer Zeit und vielleicht auf unabsehbare Zeit stehenbleiben wird. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Pavillon, obwohl nicht unterkellert, dennoch in massiver Bauweise erstellt werden soll. Von einem mobilen Gebäude kann dabei nicht die Rede sein, was im übrigen auch von niemandem behauptet wird. Auch die mutmasslichen Baukosten von Fr. 300'000.-- machen deutlich, dass es sich in baulicher Hinsicht dabei kaum um ein Provisorium handeln wird, wenn auch die im heutigen Zeitpunkt vorgesehene Nutzung als Unterkunft für Asylsuchende möglicherweise provisorischen Charakter hat.

Aufgrund der anlässlich des Augenscheins von seiten des Vertreters des Dorfschaftsgemeinderates gezeigten Planskizzen in bezug auf die strassenmässige Erschliessung der Parzelle 2768 ist zwar davon auszugehen, dass dieses Problem heute ernsthaft studiert wird. Zudem besteht die Pflicht, eingezontes Land innert nützlicher Frist zu erschliessen. Gleichwohl ist der konkrete Erschliessungszeitpunkt heute noch nicht absehbar. Der Dorfschaftsvertreter sprach von fünf bis sechs Jahren. Zu berücksichtigen gilt es dabei aber auch, dass sowohl die damit verbundene Änderung des Verkehrsplanes, aber auch der erforderliche Objektkredit der Volksabstimmung unterliegen. Aufgrund all dieser Unwägbarkeiten könnte daher die Erschliessung des zur Diskussion stehenden Baugrundes über den Professorenweg nicht als Provisorium betrachtet werden.