VVGE 1991/92 Nr. 61

1. b) Zu prüfen ist, ob der Regierungsrat auf die Beschwerde, soweit sie sich gegen die Verpflichtung zum vollen Ersatz im Falle des Verlustes bestehender Parkplätze richtete, überhaupt eintreten durfte, was die Beschwerdegegnerin unter Hinweis darauf bestreitet, dass die Beschwerdeführerin den entsprechenden Antrag im Verfahren vor dem Regierungsrat überhaupt nicht begründete und dass eine minimale Begründung als wesentliche Voraussetzung für die Gültigkeit einer Beschwerde gelte.

aa) Damit eine Beschwerdeschrift gültig ist und darauf eingetreten werden kann, muss sie einen bestimmten Antrag und daneben auch eine Begründung enthalten. Der Beschwerdeführer hat darzutun, inwiefern der angefochtene Entscheid nach seiner Auffassung an einem Mangel leidet. Dies erheischt eine kurzgefasste, klare Darstellung der Tatsachen zur Begründung aller im Rechtsbegehren inbegriffenen Rechtsbehauptungen (Attilio R. Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, 273; vgl. VVGE 1976/77 Nr. 43).

bb) In ihrer Eingabe an den Regierungsrat vom 2. Mai 1991 begründete die Beschwerdeführerin ihren Antrag betreffend Aufhebung der Erstellungspflicht von 50 neuen Parkplätzen (Ziff. 2 Bst. a des Gemeinderatsentscheides). Es fehlte jedoch eine ausdrückliche Begründung des Antrages, auch die Ersatzpflicht bei Wegfall bestehender Parkplätze (Ziff. 2 Bst. b des Gemeinderatsentscheides) aufzuheben. Allerdings hatte sich der Gemeinderat bei seinem Entscheid in beiden Punkten (Ziff. 2 Bst. a und b) offenbar auf Art. 99 BauR der Einwohnergemeinde Engelberg gestützt. Indem nun die Beschwerdeführerin die Anwendung dieses Artikels für den gesamten Fall grundsätzlich bestritt und geltend machte, dass Art. 99 BauR nicht massgebend sei, weil sie ja weder eine Neuerstellung noch eine erhebliche Umgestaltung oder Nutzungsänderung beabsichtige, kam sie ihrer Begründungspflicht zumindest ansatzweise nach.

cc) Wäre die Begründung der Beschwerdeführerin vom Regierungsrat als unvollständig oder unklar betrachtet worden, hätte er ihr unter der Androhung, dass im Unterlassungsfall auf die Beschwerde nicht eingetreten werde, eine Nachfrist zur Verbesserung ansetzen müssen (vgl. Gadola, a.a.O., 275; VVGE 1976/77, Nr. 43 Erw. 3). Offenbar betrachtete der Regierungsrat die Beschwerde diesbezüglich als ausreichend und rechtsgenüglich. Der Beschwerdeinstanz steht bei der Beurteilung, ob eine zumindest ansatzweise vorhandene Begründung den gesetzlichen Erfordernissen genüge, weites Ermessen zu. Beging aber der Regierungsrat mit dem Eintreten auf diesen Punkt keinen Ermessensfehlgebrauch, steht dem Eintreten auf die Beschwerde nichts entgegen.

3. Aufgrund des Regierungsratsentscheides ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin keine Pflicht trifft, die, gemessen am Soll-Zustand, heute fehlenden 50 Parkplätze nachträglich zu erstellen. Umstritten ist die Frage, ob für die Beschwerdeführerin volle Ersatzpflicht bei Wegfall bestehender Parkplätze bestehe.

Gemäss Art. 99 BauR sind bei der Neuerstellung von Bauten, die Verkehr auslösen, bei ihrer erheblichen Umgestaltung oder bei Nutzungsänderungen, die wesentlich stärkeren Verkehr verursachen, Abstellplätze für Motorfahrzeuge zu schaffen und auf den Bestand der Baute "beizubehalten", und Art. 14 Abs. 1 BauG bestimmt, dass die zu errichtenden Abstellplätze für Motorfahrzeuge "dauernd für die Parkierung" offenzuhalten sind. Damit wird auf das Erfordernis Bezug genommen, dass ein Grundstück nicht nur im Zeitpunkt seiner Überbauung, sondern grundsätzlich dauernd über eine hinreichende Anzahl von Abstellplätzen zu verfügen hat. Die gesetzlichen Abstellplatzvorschriften entfalten Dauerwirkung und schreiben deshalb nicht nur die Schaffung, sondern gleichzeitig auch die Erhaltung der einmal erstellten Abstellplätze vor. Verändern sich jedoch die Verhältnisse dahingehend, dass entweder das öffentliche Interesse den Weiterbestand nicht mehr zu rechtfertigen vermöchte oder zum Beispiel die Baute wegfallen würde, entfällt damit auch die Erhaltungspflicht. Hingegen vermögen Veränderungen, die weder das öffentliche Interesse noch den Zweck bzw. die Nutzung oder den Bestand der Baute betreffen, wie etwa Grundstücksverkäufe, die Erhaltungspflicht nicht einzuschränken. Ebenso ist eine Zweckentfremdung bewilligungspflichtig. In der Erhaltungspflicht ist daher grundsätzlich auch die Ersatzpflicht enthalten, wobei sich jedoch die Art des Ersatzes nach den Regeln über die Erfüllung der Erstellungspflicht richtet. Dabei ist vorab die Realerfüllung anzustreben. Ist diese ausgeschlossen, kommen Ersatzlösungen nach Massgabe von Art. 103 BauR zum Zuge (vgl. Fritz Frey, Erstellungspflicht von Abstellplätzen, Diss. Zürich 1987, 74 ff.).

Nun stellt sich aber im Zusammenhang mit der Frage der Ersatzpflicht unausweichlich die Frage, ob die heute bestehenden Parkplätze als sog. Pflichtparkplätze im Sinne des BauR zu gelten haben, denn nur im Hinblick auf solche besteht eine Erhaltungs-und damit auch eine Ersatzpflicht (Frey, a.a.O., 74).

4. Art. 99 Abs. 1 BauR bestimmt, dass bei der Neuerstellung von Bauten, die Verkehr auslösen, bei ihrer erheblichen Umgestaltung oder bei Nutzungsänderungen, die wesentlich stärkeren Verkehr verursachen, Abstellplätze für Motorfahrzeuge zu schaffen und auf den Bestand der Baute beizuhalten sind, und umschreibt die für Wohnbauten massgebenden Kriterien zur Bemessung der erforderlichen Anzahl Parkplätze. Abs. 2 bestimmt dann hinsichtlich besonderer Bauten, wozu auch touristische Beförderungsanlagen und Sportanlagen zählen, dass die Baubehörde die erforderliche Zahl nach Massgabe des voraussehbaren Bedarfs von Fall zu Fall festlegt, wobei sie die Normen des VSS als Richtlinie benützt.

a) Die verbindliche Festsetzung der erforderlichen Anzahl Parkplätze setzt demnach grundsätzlich das Vorliegen eines die Erstellungspflicht auslösenden Tatbestandes gemäss Art. 99 Abs. 1 BauR voraus. Es wurde bereits im angefochtenen Regierungsratsbeschluss zutreffend ausgeführt, dass weder das BauG noch das BauR eine nachträgliche Erstellungspflicht vorsehen. Nach der Aktenlage hat aber die Baubewilligungsbehörde noch nie im Zusammenhang mit einer bewilligungspflichtigen Neuerstellung oder Umgestaltung von Bauten der Bergbahnen Pflichtparkplätze verbindlich festgelegt. Erstmals im angefochtenen Entscheid vom 10. April 1991, der nicht im Zusammenhang mit einem die Erstellungspflicht auslösenden Tatbestand, sondern auf das Gesuch der Beschwerdeführerin, eine Umzonung der Parzelle 417 in die Wege zu leiten und einen Vorentscheid über die Erstellung eines Parkhauses auf der Liegenschaft "Unteres Rohr" zu treffen, erging, stellte der Gemeinderat fest, "dass, bezogen auf die heutige Förderleistungen der Bergbahnen, die Zahl der gemäss Art. 99 Baureglement zu stellenden Pflichtparkplätze 1'200 - 1'400 für Personenwagen (und) 20 - 30 für Cars beträgt", wobei er einen "gesteigerte(n) Bedarf bei einem weiteren Ausbau der Kapazitäten oder zufolge veränderte(r) Umstände" vorbehielt.

In seiner Vernehmlassung an das Verwaltungsgericht schrieb der Gemeinderat, dass die Beschwerdeführerin nicht in Abrede stelle, dass es sich bei den bestehenden Abstellplätzen um Pflichtparkplätze im Sinne von Art. 99 ff. BauR handle. Dies trifft indessen nicht zu. Wohl hielt die Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe an den Gemeinderat vom 30. November fest, dass sie zur Zeit tatsächlich über 1'150 Parkplätze für PW und 15 Parkplätze für Cars verfüge. Doch anerkannte sie diese nie als sog. Pflichtparkplätze. Eine andere Frage ist, ob der Ziff. 1 des Beschlusses des Gemeinderates, in welchem dieser ausdrücklich von Pflichtparkplätzen ausging, die Bedeutung beigemessen werden kann, dass damit verfügungsmässig und für die Beschwerdeführerin verbindlich die gemäss Art. 99 BauR erforderliche Anzahl Parkplätze festgelegt wurde. Die Frage ist insofern von Bedeutung, als die Beschwerdeführerin diese Ziffer zwar noch im Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat, aber nicht mehr vor Verwaltungsgericht angefochten hat.

b) Der Regierungsrat hatte die Beschwerde in diesem Punkt abgewiesen mit der Begründung, in der fraglichen Ziffer sei keine Verfügung zu erblicken, sondern lediglich eine unverbindliche Meinunungsäusserung des Gemeinderates. Prozessual korrekt hätte dies zum Nichteintreten auf die Beschwerde in diesem Punkt führen müssen. Auf jeden Fall durfte sich die Beschwerdeführerin auf die Qualifizierung der Ziff. 1 des Gemeinderatsbeschlusses durch den Regierungsrat verlassen und hatte daher keine Veranlassung, auch diesen Punkt beim Verwaltungsgericht anzufechten. Umgekehrt wäre es dem Gemeinderat unbenommen gewesen, seinerseits in diesem Punkt beim Verwaltungsgericht Beschwerde zu führen mit der Begründung, die Ziff. 1 des Gemeinderatsbeschlusses habe entgegen der Meinung des Regierungsrates Verfügungscharakter und regle die Frage der Pflichtparkplätze verbindlich. Da der Gemeinderat dies unterlassen hat, ist ohne nähere materielle Prüfung der Tragweite der Ziff. 1 des Gemeinderatsbeschlusses davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin aufgrund des Regierungsratsbeschlusses dadurch nicht beschwert sein konnte. Dies wiederum bedeutet, dass die Frage der Pflichtparkplätze weder früher noch in dem diesem Verfahren zugrunde liegenden Gemeinderatsbeschluss vom 10. April 1992 je verbindlich geregelt wurde. Bei dieser Sachlage kann aber schon deshalb von der Beschwerdeführerin nicht ohne weiteres verlangt werden, bei Verlust der zwar faktisch bestehenden, aber nicht als Pflichtparkplätze im Sinne von Art. 99 BauR geltenden Parkplätze rechtzeitig für Ersatz zu sorgen. Die von den Parteien insbesondere im vorinstanzlichen Verfahren aufgeworfene Frage der unzulässigen rückwirkenden Anwendung von Art. 99 BauR braucht daher nicht geprüft zu werden, abgesehen davon, dass diese Bestimmung gar keine Rückwirkungsklausel enthält.

c) Hat aber der Gemeinderat bis anhin über die Frage der grundsätzlichen Pflicht zur Bereithaltung von Parkplätzen und gegebenenfalls deren Anzahl keinen verbindlichen Entscheid getroffen und findet sich weder im BauG noch im BauR eine gesetzliche Grundlage für die nachträgliche Festsetzung von Pflichtparkplätzen, bliebe an sich noch die Frage zu prüfen, ob sich eine solche Pflicht auf die polizeiliche Generalklausel stützen liesse und gegebenenfalls in einem weiteren Schritt, ob die Beschwerdeführerin bei Verlust von Parkplätzen zum Ersatz verpflichtet werden könne.

Die polizeiliche Generalklausel gehört nach der Praxis zu den ungeschriebenen Verfassungsgrundsätzen. Die Berufung auf sie setzt allerdings eine schwere und unmittelbar drohende Gefahr für die öffentliche Ordnung voraus, indem mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit angenommen werden muss, ohne Eingreifen der Behörden würden Polizeigüter wesentlich und ernsthaft verletzt (Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Stuttgart 1990, Nr. 135, mit Hinweisen auf die Praxis). Eine Prüfung der Frage, ob sich die Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Bereithaltung einer bestimmten Anzahl von Parkplätzen (Pflichtparkplätze) allenfalls auf die polizeiliche Generalklausel stützen liesse, muss hier aber offenbleiben, da in den Akten die entsprechenden Sachverhaltsfeststellungen fehlen, die eine so begründete Pflicht abschliessend beurteilen liessen.

Die Beschwerde ist daher gutzuheissen. Die Ziff. 2. b des angefochtenen Gemeinderatsbeschlusses und der angefochtene Entscheid des Regierungsrates sind aufzuheben, letzterer insoweit, als er in der Erw. 5 die Ersatzpflicht bestätigt.