VVGE 1993/94 Nr. 1

1. (Grundsätzliche Ausführungen zum Verfügungsbegriff als Anfechtungsobjekt)

a) Durch die Anordnung und Durchführung der konsultativen Stimmbürgerbefragung wurden keine Rechte und Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben. Dem Ergebnis der Befragung kommt keine rechtliche Verbindlichkeit zu, so dass es auch die Rechtsstellung von Privaten nicht berühren und beeinträchtigen kann. Der Einwohnergemeinderat kann sich zwar beim Entscheid über die Projektwahl nach dem Ergebnis der Konsultativbefragung richten; es besteht aber keine Gewähr, dass das Stimmvolk der entsprechenden Kreditvorlage dann wirklich zustimmt. Rechtliche Verbindlichkeit kommt erst dem Entscheid der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über die Kreditbewilligung für das vom Einwohnergemeinderat gewählte Projekt zu. Dieser Entscheid ist denn auch im ordentlichen Abstimmungsverfahren nach den Vorschriften der entsprechenden Gesetzgebung und den allgemein gültigen Rechtsgrundsätzen zu ermitteln. Mangels rechtlicher Verbindlichkeit liegt somit keine anfechtbare Verfügung vor (vgl. Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. Januar 1993, wo selbst bei einer eigentlichen Konsultativabstimmung das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung verneint wurde).

Die Beschwerdeführer messen dem Ergebnis der Konsultativbefragung offenbar eine gewisse faktische Verbindlichkeit zu. Ob eine solche faktische Verbindlichkeit besteht, ist jedoch für die Frage des Vorliegens einer anfechtbaren Verfügung nicht entscheidend. Selbst wenn sich der Einwohnergemeinderat durch das Befragungsergebnis faktisch verpflichtet fühlen würde, hätte dies keine unmittelbaren, rechtlichen Auswirkungen auf die Stimmbürgerinnen und -bürger. Es wurde sich höchstens um mittelbare Auswirkungen handeln (vgl. Tobias Jaag, Zur Rechtsnatur der Strassenbezeichnung, in: recht 1993, 54). Im übrigen kann einer konsultativen Volksbefragung auch nicht die gleiche faktische Verbindlichkeit zukommen, wie sie einer eigentlichen Konsultativabstimmung zukommen mag (vgl. Jörg Paul Müller/Peter Saladin, Das Problem der Konsultativabstimmung im schweizerischen Recht, in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, Bern und Stuttgart 1979, 424; Hans Derendinger, Die konsultative Volksbefragung; in: Festgabe Jeger, Solothurn 1973, 401).

b) Die Beschwerdeführer behaupten, das Ergebnis der konsultativen Stimmbürgerbefragung würde die anschliessende Abstimmung bezüglich der Kreditvorlage in unzulässiger Weise beeinflussen und daher die Stimmbürger in ihrer Rechtsstellung beeinträchtigen. Wie bereits ausgeführt, ist bei dieser (späteren) Abstimmung das Recht der freien und unverfälschten Willenskundgabe zu wahren. Der Einwohnergemeinderat hat auf jeden Fall sachlich und objektiv zu informieren. Die Stimmbürger müssen sich gestützt auf diese Abstimmungserläuterungen ein objektives Bild über die Abstimmungsvorlage machen und sich frei entscheiden können. Sollte in diesem Abstimmungsverfahren gestützt auf das Ergebnis der konsultativen Stimmbürgerbefragung nicht objektiv oder unsachlich informiert werden, so wäre dies dannzumal im Rahmen einer Abstimmungsbeschwerde zu rügen (vgl. Müller/Saladin, a.a.O., 442).

c) Es stellt sich die Frage, ob ein gewisses Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung der konsultativen Stimmbürgerbefragung besteht, da das Befragungsergebnis Auswirkungen auf das weitere Vorgehen und schliesslich das vorzulegende Projekt hat. Diese Frage kann jedoch offen bleiben, da sie für das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung nicht entscheidend ist, wenn es an einer verbindlichen Regelung eines Rechtsverhältnisses fehlt. Von Interesse ist diese Frage bei der Beurteilung der Legitimation der Betroffenen. Die Frage der Legitimation stellt sich aber nur, wenn ein Anfechtungsobjekt gegeben ist (vgl. Fritz Gygi, Über die anfechtbare Verfügung, in: Beiträge zum Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Festgabe zum 65. Geburtstag des Verfassers, Bern 1986, 227; Tobias Jaag, a.a.O., 53 f.).

d) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer kann auch nicht davon gesprochen werden, der Einwohnergemeinderat würde die ihm obliegende Verantwortung auf die Stimmbürger abschieben und nicht alle Interessen berücksichtigen. Da der Konsultativbefragung, wie oben dargelegt, keine rechtliche Verbindlichkeit zukommt, muss der Einwohnergemeinderat nach wie vor selber entscheiden, welches Projekt er schliesslich den Stimmbürgern vorlegen will. Dass er vor dieser Entscheidung versucht, die allgemeine Meinung des Volkes zu erkunden, ist durchaus zulässig und im Interesse der Akzeptanz der Entscheide auch sinnvoll. Zum gleichen Zweck werden zum Beispiel in Gesetzgebungsverfahren Vernehmlassungen durchgeführt (vgl. Hans Derendinger, Die konsultative Volksbefragung, in: Festgabe Jeger, Solothurn 1973, 397 ff.).

e) Bei der sogenannten "Stimmrechtsbeschwerde" gemäss Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Volksabstimmungen vom 17. Februar 1974 (AG; LB XV, 10) bildet die Abstimmung das Anfechtungsobjekt. Abstimmungen sind sowohl Wahlen als auch Entscheide über Sachgeschäfte (Art. 2 AG). Vorliegend geht es unbestrittenermassen nicht um eine Abstimmung. Die für die Abstimmungen geltenden Verfahrensvorschriften (Bekanntgabe im Amtsblatt, Zustellung von Stimmrechtsausweisen, Stimmabgabe gegen Rückgabe des Stimmrechtsausweises, Verbot der Stellvertretung usw). wurden denn auch nicht eingehalten. Aus diesem Grund ist das Rechtsmittel der "Stimmrechtsbeschwerde" gemäss Art. 54 Abs. 1 AG nicht gegeben. Die Beschwerdeführer berufen sich zu Recht nicht auf diese Bestimmung, obwohl sie in der Beschwerdebegründung eine Verletzung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit rügen. So stellte auch das Bundesgericht in einem Entscheid vom 12. Juli 1978 fest, es stehe ausser Zweifel, dass die Stimmrechtsbeschwerde nicht gegeben sei, um die Anordnung, das Verfahren oder das Ergebnis einer formlosen Umfrage anzufechten (BGE 104 Ia 228, Erw. 1a).

f) Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die Anordnung der konsultativen Stimmbürgerbefragung keine anfechtbare Verfügung darstellt. Aus diesem Grund kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

2. (Grundsätzliche Ausführungen zum Begriff der Aufsichtsbeschwerde)

a) Die Beschwerdeführer bestreiten die Zulässigkeit von konsultativen Stimmbürgerbefragungen zu Recht nicht. Konsultative Stimmbürgerbefragungen sind nämlich den überall praktizierten Vernehmlassungsverfahren gleichzusetzen, welche nach allgemeiner Auffassung keine ausdrückliche Normierung durch Verfassung oder Gesetz erfordern. Die Anordnung einer konsultativen Volksbefragung in irgendwelcher Form liegt somit im Ermessensspielraum freier Staatstätigkeit und bedarf keiner ausdrücklichen Ermächtigungsnorm. Es genügt, dass ihr keine Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen entgegenstehen (Derendinger, a.a.O., 400; Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. Januar 1993, i.S. Gemeinde Oberkirch, Erw. 3b). Es bestehen keine kantonalen oder kommunalen Vorschriften, welche die Durchführung einer konsultativen Stimmbürgerbefragung verbieten würden. Der Einwohnergemeinderat hat daher mit der Anordnung der konsultativen Stimmbürgerbefragung keine Rechtsverletzung begangen.

b) Die Formen der Durchführung sind bei einer Konsultativbefragung nicht an die für Volksabstimmungen geltenden Vorschriften gebunden. Für die Art und Weise der Fragestellung bestehen demgemäss keinerlei Schranken (Derendinger, a.a.O., 403). Eine solche Meinungsumfrage muss aber durch ihr Verfahren zum Ausdruck bringen, dass sie nicht der demokratischen Entscheidfindung, sondern einer reinen Tatsachenfeststellung dient. Sie darf nicht den Anschein einer gewöhnlichen Volksabstimmung erwecken, sondern es muss für die Befragten ohne weiteres klar sein, dass es nur um eine Informationsermittlung geht. Es wäre unzulässig, das politische Engagement der Stimmbürger zu wecken, wenn nachher das Ergebnis einer Umfrage für die Behörden nur den Wert einer Information hat (Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. Januar 1993, i.S. Gemeinde Oberkirch, Erw. 3b; Regine Sträuli, Die konsultative Volksabstimmung in der Schweiz, Zürich 1982, 153). Wenn der Einwohnergemeinderat auch die Unterlagen für die Konsultativbefragung allen Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern zustellte, so war trotzdem ohne weiteres klar, dass es sich nicht um eine eigentliche Volksabstimmung handelt, da keine Stimmrechtsausweise zugestellt wurden, die Antwortkarten nicht mit Name und Adresse versehen waren und die "Stimmabgabe" formlos mittels Post möglich war.

Gerade weil es sich nicht um eine eigentliche Abstimmung handelt, sind auch die für Volksabstimmungen geltenden Vorschriften - insbesondere auch bezüglich sachlicher und objektiver Information - nicht verbindlich. Es geht denn auch nicht um einen Akt der demokratischen Entscheidfindung. Aus diesem Grund brauchen die Erläuterungen und die Fragestellungen vorliegend nicht auf eine allfällige Verletzung des Rechts auf freie und unverfälschte Willenskundgabe bei der Ausübung von politischen Rechten überprüft zu werden.