VVGE 1993/94 Nr. 20

3. Mit Schreiben vom 24. November 1992 hat A.B. das Gesuch um Wiedereinzonung ihrer Parzelle in die Wohnzone gestellt. Gemäss bisherigem Zonenplan von 1976 war die Liegenschaft der Wohnzone W2 zugeteilt. Am 24. November 1992 war der neue Zonenplanentwurf von der ausserordentlichen Dorfschaftsgemeindeversammlung vom 9. Dezember 1991 bereits angenommen worden.

Es stellt sich die Frage, ob in diesem Zeitpunkt ein Gesuch um Änderung des Zonenplans gestellt werden kann. Ein von einer verlangten Planungsmassnahme betroffener Grundeigentümer kann einen Anspruch auf Auslösung eines Planänderungsverfahrens geltend machen, wenn sich die Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) erheblich geändert haben. Ist ohnehin ein Verfahren auf Totalrevision eines Zonenplans im Gang, so kann der Betroffene ohne weiteres verlangen, der Planentwurf sei zu ändern (ZBl 1991, 174, Erw. b). Eine Pflicht zur Einzonung besteht aber nur in qualifizierten Fällen (BGE 117 Ia 432 f; vgl. auch VVGE 1983 und 1984, Nr. 42).

4. Im vorliegenden Fall ist das Verfahren auf Totalrevision seit längerer Zeit im Gang. Die Grundeigentümer erhielten im Rahmen der Mitwirkung gemäss Art. 4 RPG bzw. in den Auflageverfahren nach Art. 33 Abs. 1 RPG Gelegenheit, Änderungsbegehren einzureichen. Die Beschwerdeführerin beklagt sich in der Beschwerde allerdings, dass sie nie persönlich orientiert worden sei. Dazu ist zu bemerken, dass keine Pflicht zur persönlichen Benachrichtigung der Grundeigentümer besteht (BGE 116 Ia 219). Einzelne Autoren setzen sich zwar für bürgerfreundlichere Lösungen ein (siehe dazu Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, 273), doch genügt die öffentliche Auflage nach der Gerichtspraxis. Die Beschwerdeführerin hat die erste öffentliche Auflage von 1990 offenbar übersehen. Damit hat sie ihr Einspracherecht grundsätzlich verpasst. Nach der Durchführung der Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 1991 sind Einzonungsbegehren an sich nicht mehr möglich.

Die Beschwerdeführerin hat es - wie erwähnt - unterlassen, im Rahmen der Auflageverfahren 1990 und 1991 Einsprache gegen den Zonenplanentwurf zu erheben. Erst am 24. November 1992, also nach den beiden Planauflageverfahren, ist die Beschwerdeführerin an den Dorfschaftsgemeinderat gelangt und hat damit das vorliegende Beschwerdeverfahren ausgelöst. In diesem Zeitpunkt ist es grundsätzlich nicht mehr möglich, gegen den Zonenplanentwurf Einwendungen vorzubringen. Der Dorfschaftsgemeinderat wäre damals berechtigt gewesen, auf das Begehren nicht einzutreten.

Im vorliegenden Fall hat aber der Dorfschaftsgemeinderat von sich aus noch "weitere Anpassungen und Umzonungen" (siehe Planauflagetext im Amtsblatt 1993, 211) lange nach der Dorfschaftsgemeindeversammlung vom 9. Dezember 1991 vorgenommen. In diesem damit verbundenen Planauflageverfahren vom 5. bis 24. März 1993 (Amtsblatt 1993, 211) hat die Beschwerdeführerin fristgerecht am 23. März 1993 Einsprache erhoben. Das Auflageverfahren wurde vom Dorfschaftsgemeinderat allerdings darauf beschränkt "soweit Änderungen vorgenommen worden sind". Ausdrücklich wurde festgehalten, dass nur noch die an der Versammlung vom 9. Dezember 1991 beschlossenen Änderungen und die seither notwendigen Anpassungen Gegenstand der Auflage bildeten. Alle andern Planinhalte seien nicht mehr Gegenstand des Auflageverfahrens (Amtsblatt 1993, 211 ff.). Das Begehren der Beschwerdeführerin betrifft eine Parzelle, die nicht mehr Gegenstand dieses Planauflageverfahrens bildete. Somit ist der Dorfschaftsgemeinderat mit Beschluss vom 20. April 1993 auf die im dritten Auflageverfahren erhobene Einsprache nicht eingetreten. Es stellt sich aber die Frage, ob es zulässig war, das dritte Auflageverfahren im erwähnten Umfang zu beschränken.

Der Regierungsrat hat im Beschluss vom 4. Mai 1992, in welchem er über das nach den an der ausserordentlichen Dorfschaftsgemeindeversammlung vom 9. Dezember 1991 erfolgten Änderungen einzuschlagende Verfahren befand, entschieden, dass für die von der Dorfschaftsgemeindeversammlung beschlossenen Änderungen noch das Auflageverfahren durchgeführt werden müsse. "Gegenstand der öffentlichen Auflage bilden aber nur jene Sachverhalte, welche durch die angenommenen Anträge gegenüber der ursprünglichen Auflage verändert worden sind. Nur in diesem beschränkten Umfang kann nochmals ein Rechtsmittelverfahren stattfinden" (Erw. 2.2. am Schluss). Nachdem der Dorfschaftsgemeinderat aber von sich aus nach der Dorfschaftsgemeindeversammlung vom 9. Dezember 1991 "weitere Anpassungen und Umzonungen" (siehe Planauflage im Amtsblatt 1993, 211) vorgenommen hat, ohne dass diese in einem sachlichen Zusammenhang mit den an der Dorfschaftsgemeindeversammlung vom 9. Dezember 1991 angenommenen Änderungsanträgen standen, kann andern Grundeigentümern nicht untersagt werden, ebenfalls auf die bereits angenommene Planung zurückzukommen. Andernfalls wäre das Handeln des Dorfschaftsgemeinderates willkürlich und mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar. Ein solches Vorgehen würde auch den Anspruch der Grundeigentümer auf Information und Mitwirkung (Art. 4 RPG) verletzen. Die Beschränkung des Einspracherechts bei der dritten Auflage war daher unzulässig, der Auflagetext in dieser Beziehung falsch. Der Dorfschaftsgemeinderat hat der Sache nach eine Gesamtrevision neu eingeleitet, ohne aber das hiefür vorgesehene Verfahren einzuhalten. Da die Beschwerdeführerin diesen Umstand nicht geltend macht, muss darauf weiter nicht eingegangen werden. Die Beschwerdeführerin war aber berechtigt, zu verlangen, dass der Zonenplan auch in bezug auf ihre Parzelle noch einmal überprüft wird. Der Dorfschaftsgemeinderat ist - wenn auch in einem andern Verfahren - auf das Begehren materiell eingetreten und der Beschwerdeführerin steht dagegen die Beschwerdemöglichkeit offen.

5. "Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben, insbesondere bei der Festsetzung von Zonen, haben die Planungsbehörden die Gesamtheit der im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen" (BGE 117 Ia 432). Gemäss Art. 22quater BV bzw. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG hat dabei das Gemeinwesen eine Ordnung der Besiedlung zu schaffen, die auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtet ist. Ein Mittel dazu stellen die Nutzungspläne gemäss Art. 14 ff. RPG dar, welche die zulässige Nutzung des Bodens ordnen und vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen unterscheiden (Art. 14 Abs. 1 und 2 RPG). Die Beschwerdeführerin beantragt die Einzonung ihrer Liegenschaft in die Bauzone.

6. Gemäss Art. 15 RPG umfassen die Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist (Bst. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Bst. b).

a) Vorerst ist das Kriterium der Eignung zu untersuchen. Wesentlich sind dabei sowohl die naturlichen Gegebenheiten als auch die vorhandene öffentliche Infrastruktur. Die strittige Parzelle der Beschwerdeführerin erfüllt diese Voraussetzung.

b) Sodann ist zu prüfen, ob das fragliche Gebiet als weitgehend überbaut bezeichnet werden muss. Das RPG knüpft dazu am bestehenden Zustand an, d.h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten. Nach BGE 116 Ia 201 bzw. 113 Ia 450 f. ist eine "weitgehende Überbauung" eine "effektiv bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann" (vgl. auch ZBl 1993, 261). Erforderlich ist sodann, dass die betreffende Häusergruppe die Qualität einer Siedlung besitzt, d.h. ein Gebiet darstellt, das als Wohn- und Arbeitsgebiet gelten kann und die nötige Infrastruktur besitzt (BGE 113 Ia 451). Eine einzelne Parzelle, um deren Umzonung es geht, ist als weitgehend überbaut zu betrachten, wenn sie einem Siedlungszusammenhang zuzurechnen ist (BGE 113 Ia 452).

c) Die erwähnte Parzelle im Halte von 10'160 m² befindet sich auf dem linken Aa- Ufer. Sie hat einen gewissen Zusammenhang mit den Häusern am Eyweg. Diese Häusergruppe ist wiederum abgesetzt vom Gebiet Bitzighofen. Das Gebiet der Häusergruppe kann als weitgehend überbaut bezeichnet werden. Zu prüfen ist, ob diese Parzelle einen Siedlungszusammenhang zur Bauzone aufweist. Dies kann dadurch der Fall sein, dass sie durch eine im wesentlichen gleich dichte Überbauung oder durch Strassen oder andere Erschliessungen mit der Bauzone verbunden ist (BGE 113 Ia 452). Eine solche bauliche oder erschliessungsmässige Verbindung besteht nicht. Die Parzelle ist praktisch unüberbaut (es bestehen lediglich zwei Ökonomiegebäude, welche teilweise als Büro genutzt werden). Sie kann allerdings als grob erschlossen gelten. Ins Gewicht fällt aber, dass es sich bei dieser Parzelle gegenüber der Häusergruppe um eine eigentliche kleine Geländekammer, die heute vorwiegend landwirtschaftlich genutzt wird, handelt (vgl. BGE 113 Ia 454). Der südliche Teil der Parzelle grenzt an die Grünzone, die Zone ihrerseits verläuft entlang der Sarner-Aa. Im Nordwesten und Westen stösst die Parzelle ebenfalls an weitgehend unüberbautes Gebiet, welches der Landwirtschafts- bzw. der Reserve- und Pufferzone zugehört. Die Einordnung der Parzelle in die Reserve- und Pufferzone erscheint in diesem Zusammenhang als angemessen und lässt sich in planerischer Hinsicht rechtfertigen. Durch die Einordnung in die Reserve- und Pufferzone wird auch mittel- und langfristig möglichen Siedlungsentwicklungen Rechnung getragen. Jedenfalls stellt die Einzonung der Parzelle im heutigen Zeitpunkt keine Notwendigkeit im Sinne von Art. 15 Bst. b RPG dar.

7. Der Dorfschaftsgemeinderat argumentiert vor allem damit, dass gar keine Überbauungsabsicht der Grundeigentümerin bestehe. Nach neuerer Auffassung bedarf nämlich Art. 15 RPG einer weiten Auslegung." Ob ein Gebiet in eine Bauzone aufzunehmen ist, darf nicht ausschliesslich nach planerischen Gesichtspunkten beurteilt werden", sondern es "muss auch ein subjektives Element, nämlich die Frage nach der Überbauungsabsicht des Grundeigentümers, mit in Erwägung gezogen werden" (Marius Baschung, Gutachten der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung zu Fragen der Auslegung von Art. 15 RPG, Oktober 1991, 5, 13 f; vgl. zum Ganzen auch Georg Müller, Baupflicht und Eigentumsordnung, in: Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1987, 167 ff.).

8. a) In seinem Beschluss vom 19. Januar 1993 unterbreitete der Dorfschaftsgemeinderat A.B. das Angebot, ihre Parzelle unter verschiedenen Bedingungen/Auflagen einzuzonen. Dabei habe die Beschwerdeführerin ihre Liegenschaft innert fünf Jahren nach rechtskräftiger Einzonung einer Überbauung zuzuführen und zudem Land für einen Rad-/Gehweg unentgeltlich abzutreten. Überbaue die Beschwerdeführerin ihre Liegenschaft nicht, behalte sich die Dorfschaftsgemeinde das Recht vor, die Liegenschaft zu kaufen. Die Beschwerdeführerin weigerte sich, diesen Kaufrechtsvertrag zu unterzeichnen. Sie erklärte aber, sie sei baubereit. Eine Frist von fünf Jahren für eine Überbauung sei aber in der heutigen Wirtschaftslage sehr fragwürdig. Sie beanstandet auch, dass der Dorfschaftsgemeinderat es als selbstverständlich voraussetze, dass das Land für den Fuss- und Radweg entlang der Aa der Öffentlichkeit geschenkt werde.

b) Wie es sich mit dem umstrittenen Kaufrechtsvertrag im einzelnen verhält, muss hier nicht geprüft werden. Ob Land im Sinne von Art. 15 RPG nur deshalb nicht eingezont werden könnte, weil sich die Grundeigentümerin weigerte, der Öffentlichkeit ein Kaufrecht einzuräumen, erscheint als fraglich. Letztlich hat sich nämlich die Planungsbehörde lediglich von raumplanerischen Gesichtspunkten leiten zu lassen. Dem Instrument des Kaufrechtsvertrags kommt zum vornherein bloss eine Hilfsfunktion zu. Es kann dazu dienen, Ziele der Raumplanung optimaler zu erreichen bzw. Negativerscheinungen, wie allfällige Baulandhortungen, möglichst zu vermeiden. Auf der andern Seite erscheint es aber als richtig, wenn bei Einzonungen grundsätzlich jenen Grundeigentümern der "Vortritt" gelassen wird, welche die Verfügbarkeit des Baulands auch "dokumentieren" (Baschung, a.a.O., 14).

c) Ob aber eine Frist von fünf Jahren für den Baubeginn angemessen ist, ist wieder eine andere Frage. Wie vorne erwähnt, muss der Regierungsrat auch die Angemessenheit einer Planungsmassnahme prüfen (Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG, siehe Erw. 2).

Das RPG geht von einem Planungshorizont von 15 Jahren aus (Art. 15 Bst. b), das heisst, die Bauzonen müssen grundsätzlich den Bedarf der nächsten 15 Jahre decken. Daraus folgt, dass die angestrebte Überbauung im Verlauf dieser 15 Jahre und nicht erst nachher erfolgen muss. Der Musterkaufrechtsvertrag der Baudirektion des Kantons Bern spricht daher von einer Frist von höchstens 15 Jahren, innert welcher das Grundstück der Überbauung zugeführt werden muss. Das Modell "Dr. Hans Brunner" (Beilage 1 zum Gutachten Baschung) sieht eine Frist von acht Jahren vor. Mit einigem Recht bringt die Beschwerdeführerin vor, eine Frist zur Überbauung von lediglich fünf Jahren sei gerade in der heutigen von wirtschaftlichen Schwierigkeiten geprägten Zeit äusserst kurz. In seinem Schreiben vom 3. März 1993 an die Beschwerdeführerin räumt auch der Dorfschaftsgemeinderat ein, dass die Liegenschaft "innert fünf bis zehn Jahren" überbaut werden sollte. Es erscheint aus diesen Überlegungen sehr fraglich, ob die vom Dorfschaftsgemeinderat festgesetzte Frist von fünf Jahren für den Baubeginn der Angemessenheitskontrolle standhalten könnte. Nachdem im vorliegenden Fall aber nicht lediglich die Frage nach der zulässigen Frist, sondern der Grundsatz bestritten ist, muss die Frage nach der zulässigen Frist nicht abschliessend beantwortet werden. Der Dorfschaftsgemeinderat gab in seinem Brief vom 3. März 1993 zu erkennen, dass er an der Frist von fünf Jahren für den Baubeginn nicht festhält. Demgegenüber weigert sich die Beschwerdeführerin aber grundsätzlich, die verlangte Verpflichtung einzugehen. Unter diesen Umstanden kommt der beanstandeten Frist keine Bedeutung mehr zu.

d) Die Beschwerdeführerin rügt im weiteren, dass sie zur unentgeltlichen Abtretung eines Landstreifens für die Erstellung eines Rad-/Gehwegs veranlasst werde. Diese in Ziff. 2 des Entscheids von 19. Januar 1993 enthaltene Auflage hat mit der Einzonung nicht den gleichen Zusammenhang wie die Einräumung des genannten Kaufrechts. Die Gemeinde kann die spätere Erstellung dieses Weges im Nutzungsplan mittels einer Baulinie usw. sicherstellen und versuchen, sich das Land auf vertraglicher Basis anzueignen. Scheitert eine vertragliche Einigung, steht der Enteignungsweg offen. Es ist aber, wie bereits oben dargelegt, unzulässig, die Einzonung von der unentgeltlichen Abtretung dieses Landstreifens abhängig zu machen. Insofern ist die Rüge der Beschwerdeführerin berechtigt. Allerdings folgt daraus nicht, dass die Einzonung nun deswegen zwingend erfolgen müsste.

Die Beschwerde muss daher, soweit sie die "Einzonung" verlangt, abgewiesen werden.