BUDE 2022 Nr. 058

1.

1.1 Die beiden Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zusammenhang. Sie werfen ähnliche Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen

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und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30).

1.2 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.3 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt.

1.4 Die Rekursberechtigung der Rekurrenten wird im Rekurs 1 von der Rekursgegnerin 1 bestritten.

1.4.1 Kantonalrechtlich ist nach Art. 45 Abs. 1 VRP zur Erhebung eines Rekurses berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut.

1.4.2 Das Bundesgericht verlangt neben der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführende über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nachbarn zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben legitimiert, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft. Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur Anlage. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden. Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden. Allerdings wurde stets betont, dass nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden dürfe, sondern eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich sei (Urteil des Bundesgerichtes 1C_11/2021 vom 15. Dezember 2021 Erw. 1.5 mit Hinweisen). Wird etwa vorbestehender Lärm durch eine Anlage oder deren Zubringerverkehr verstärkt, so bejaht das Bundesgericht die Legitimation, wenn die Zunahme deutlich wahrnehmbar ist; dies wird anhand von qualitativen (Art des Verkehrsgeräuschs) und quantitativen Kriterien (Erhöhung des Lärmpegels) beurteilt (BGE 136 II 281 Erw. 2.3.2 mit Hinweisen und Erw. 2.5.4). Im Urteil 1C_405/2008 vom 18. März 2009 (Erw. 2.5, in: URP 2010 S. 295) verneinte das Bundesgericht die Beschwerdebefugnis gegen ein Spielcasino, weil sich der dadurch induzierte Mehrverkehr nicht einzelnen Strassen oder Strassenabschnitten zuordnen

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lasse; dessen Immissionen vermischten sich mit dem allgemeinen Strassenlärm in der Innenstadt und seien kaum mehr als eigenständige Belastung wahrnehmbar. Im Urteil 1C_204/2012 vom 25. April 2013 (Erw. 8, in: URP 2013 S. 749) verneinte es die Legitimation des 680 m vom projektierten Stadion mit Einkaufszentrum entfernt wohnenden Beschwerdeführers: Zwar werde das geplante Vorhaben angesichts seiner zentralen Lage Auswirkungen auf das gesamte Strassennetz der Stadt Aarau haben und daher auch auf der angrenzenden (verkehrsberuhigten) Quartierstrasse einen gewissen Mehrverkehr verursachen. Dieser sei jedoch zu gering und zu wenig eindeutig den geplanten Nutzungen zuzurechnen, um eine besondere Betroffenheit des Beschwerdeführers zu begründen.

1.4.3 Die Liegenschaften der Rekurrenten A.___ bis H.___ liegen rund um den Deponiestandort verteilt. Sie weisen vom äussersten Rand des Deponieperimeters zwar Abstände zwischen 200 m und 400 m auf. Daraus kann indessen nicht abgeleitet werden, sie würden vom Deponievorhaben nicht mehr als Dritte betroffen. Nachdem die Deponie während einer Dauer von 8 bis 12 Jahren betrieben werden soll und diese – neben den Immissionen aus dem Deponiebetrieb selbst – zusätzlich im Durchschnitt etwa 55 Lastwagenfahrten täglich auslösen soll, ist ohne Weiteres glaubhaft, dass sämtliche Rekurrenten von den aus dem Vorhaben resultierenden Immissionen (Lärm, Staub) mehr als die Allgemeinheit betroffen werden. Dabei darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Liegenschaften mehrerer Rekurrenten deutlich näher an der M.___strasse als am Deponieperimeter liegen und sie deshalb – nachdem diese Strasse den einzigen Zubringer zur Deponie darstellt – vom zusätzlichen Lastwagenverkehr in besonderem Mass betroffen sind.

1.4.4 Somit ergibt sich, dass sämtliche Rekurrenten im Rekurs 1 legitimiert sind. Die Rekursberechtigung der Rekurrentin 2 im Rekurs 2 ist ebenfalls gegeben. Auf die beiden Rekurse ist deshalb einzutreten.

2. Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Da die vorliegend zu beurteilenden Nutzungspläne erst nach dem Vollzugsbeginn des PBG öffentlich aufgelegen sind, gelangen somit grundsätzlich die Bestimmungen des PBG zur Anwendung, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben "Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden.

3. Die Rekurrenten machen im Rekurs 1 geltend, dass die Ausstandsregeln von der Vorinstanz verletzt worden seien. Einerseits habe die Planungsbehörde mit der Rekursgegnerin 1 eine (nicht edierte) Vereinbarung abgeschlossen, bevor sie die streitigen Pläne erlassen und die Baubewilligung erteilt habe. Anderseits hätten sich die kantonalen

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Stellen (AREG, AFU, ANJF, KFA und TBA), die vom Einspracheantrag (Ausstand) betroffen gewesen seien, gar nicht dazu geäussert; stattdessen hätten sie einfach das Gesuch bearbeitet und ihre Verfügungen erlassen, ohne sich zu den Ausstandsbegehren zu äussern. Dieses Verhalten stelle auch eine Rechtsverweigerung dar.

3.1 Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) gewährleistet den Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Entscheidbehörde. Von der entscheidenden Behörde und deren Mitgliedern wird zudem ein gewisses Mass an Unabhängigkeit verlangt (G. STEINMANN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich/St.Gallen 2014, Art. 29 N 35). Wegen fehlender Unabhängigkeit können Mitglieder von gerichtlichen und von Verwaltungsbehörden unter anderem dann abgelehnt werden, wenn Umstände vorliegen, die nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den Anschein der Befangenheit zu erwecken (BGE 127 I 198). Die in Art. 29 BV statuierten Verfahrensgarantien gelten in allen Gerichts- sowie Verwaltungsverfahren; ihr Anwendungsbereich ist weiter als derjenige von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101; abgekürzt EMRK; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, N 829 unter Hinweis auf BGE 131 II 169).

3.2 Die bundesgerichtlichen Anforderungen an die Unabhängigkeit der Mitglieder einer Entscheidbehörde werden im kantonalen Recht in Art. 7 Abs. 1 VRP konkretisiert. Danach haben Behördenmitglieder, öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige, die Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken, von sich aus in den Ausstand zu treten:

a) wenn sie selbst, ihre Verlobten oder Ehegatten, ihre eingetragenen Partner, ihre Verwandten und Verschwägerten bis und mit dem dritten Grad, ihre Adoptiv-, Pflege- oder Stiefeltern oder ihre Adoptiv-, Pflege- oder Stiefkinder, der eingetragene Partner eines Elternteils oder die Kinder des eingetragenen Partners an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind. Der Ausstandsgrund der Verschwägerung besteht nach Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partnerschaft fort;

b) wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe einer an der Angelegenheit beteiligten Person sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben;

b ) wenn sie bei einer Anordnung einer Vorinstanz mitbis

gewirkt haben;

c) wenn sie aus anderen Gründen befangen erscheinen.

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Durch die Ausstandsvorschriften soll vermieden werden, dass Mitglieder, die voreingenommen sind oder so erscheinen, an einem Entscheid mitwirken. Ein strikter Nachweis ist nicht erforderlich – es genügt die Glaubhaftmachung. Auf rein individuelle – subjektive – Eindrücke eines Verfahrensbeteiligten darf nicht abgestellt werden. Vielmehr sind nur die objektiv festgestellten Umstände zu berücksichtigen (VerwGE B 2017/115 vom 26. Oktober 2017 Erw. 2.3 mit Hinweisen).

3.3 Bei Verfahren vor Verwaltungsbehörden ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass diese im Gegensatz zu den gerichtlichen Instanzen nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung und Streitentscheidung berufen sind, sondern auch weitere öffentliche Aufgaben erfüllen und öffentliche Interessen wahren sowie in eine Verwaltungsorganisation eingebunden sind. Ist die Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden zu beurteilen, ist immer zu berücksichtigen, dass diese zunächst hauptsächlich ihre Verwaltungsfunktionen zu erfüllen haben und nicht Rechtsprechungsfunktionen. An ihre Unbefangenheit können deshalb nicht dieselben Anforderungen gestellt werden, wie an die Unabhängigkeit von Justizbehörden (C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 26). Vielmehr können sie beim Erlass von Verfügungen teilweise nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet werden. Immerhin haben Behördenmitglieder bei Sachgeschäften, an denen sie persönlich interessiert sind, wegen objektiven Anscheins der Befangenheit in den Ausstand zu treten. Bei der Wahrnehmung öffentlicher Interessen besteht indes keine generelle Ausstandspflicht. So können beispielsweise Gemeindevertreter an Baubewilligungsverfahren mitwirken, die Bauprojekte der Gemeinde selber betreffen (REITER, a.a.O., Art. 7-7bis N 28; STEINMANN, a.a.O., Art. 29 N 36 unter Hinweis auf BGE 125 I 119 und Urteil des Bundesgerichtes 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011).

3.4 Mit ihrem Ausstandsbegehren machen die Rekurrenten 1 die Befangenheit der Vorinstanz als Gesamtbehörde geltend. Ein Ausstandsbegehren hat sich jedoch immer gegen eine (oder mehrere) bestimmte natürliche Person(en) zu richten (VerwGE B 2016/127 vom 23. Mai 2018 Erw. 2.3.1; BDE Nr. 36/2016 vom 6. Juli 2016 Erw. 2.3.3; BDE Nr. 73/2019 vom 5. Dezember 2019 Erw. 3.2; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2016/III/7). Der Grund dafür liegt darin, dass die Befangenheit einen inneren Gemütszustand betrifft, weshalb nur natürliche Personen, nicht aber eine Gesamtbehörde befangen sein können (vgl. BDE Nr. 48/2019 vom 6. August 2019 Erw. 2.2 mit Hinweisen). Mit Blick auf die geltend gemachte Vorbefassung der Vorinstanz als Gesamtbehörde ist den Rekurrenten 1 schon deshalb nicht zu folgen.

3.5 Ohnehin legen die von den Rekurrenten 1 ins Feld geführten Umstände aber keine den Anschein der Befangenheit begründende Vorbefassung einzelner Behördenmitglieder nahe. Aus den von der Vorinstanz eingereichten Vorakten (act. 4, 7 und 8) ergibt sich vielmehr, dass solche Entschädigungsvereinbarungen zwischen

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Standortgemeinde und Deponiebetreibern üblich sind und der vereinbarte Betrag namentlich zur Sanierung der stark beanspruchten Gemeindestrassen eingesetzt werden soll. Wenn also vorliegend die Vorinstanz mit der Rekursgegnerin 1 eine Entschädigung von Fr. 1.30 pro Kubikmeter Deponiematerial aushandelte, kann daraus nicht schon auf eine unzulässige Vorbefassung einzelner Behördenmitglieder geschlossen werden.

3.6 Gemäss dem erstinstanzlich gestellten Ausstandsbegehren hätten zudem alle Personen, die am Verfahren für den Eintrag des umstrittenen Deponiestandorts in den Richtplan des Kantons St.Gallen und am Vorprüfungsverfahren für das Deponieprojekt Y.___ beteiligt gewesen waren, in den Ausstand treten sollen. Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht die Rechtsprechung eine Ausstandspflicht in der Regel nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat (Urteil des Bundesgerichtes 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 Erw. 2.2). Ob eine – wie es vorliegend der Fall ist – systembedingt vorbefasste Amtsperson tatsächlich voreingenommen erscheint, entscheidet sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls (BGE 140 I 326 Erw. 5.2 mit Hinweisen). Die Rekurrenten 1 versäumen es darzulegen, welche der systembedingt vorbefassten Amtspersonen konkret ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft gehabt haben sollten. Nachdem die Rekurrenten 1 diesbezüglich ihrer Begründungspflicht weder erstinstanzlich nachkamen noch in diesem Rekursverfahren nachkommen, kann auch keine Verletzung der Ausstandsregeln erkannt werden. Zudem ist es unter diesen Umständen nicht verwunderlich, dass die in den kantonalen Stellen mit dem Geschäft beschäftigten Personen sich von dem pauschal und undifferenziert erhobenen Ausstandsbegehren nicht angesprochen fühlten und sich in den verschiedenen Verfügungen nicht dazu äusserten. Somit kann auch nicht von einer unzulässigen Rechtsverweigerung der kantonalen Amtsstellen die Rede sein.

4. Die Rekurrenten rügen, der umstrittene Sondernutzungsplan verstosse gegen Art. 23 Abs. 2 PBG, weil er eine materielle Zonenplanänderung zulasse. Auch sei kein Referendumsverfahren durchgeführt worden, obwohl der Erlass zu einer Umzonung von Land, das heute der Nichtbauzone (Landwirtschaftszone, Grünzone Schutz und Wald) zugeteilt sei, in eine Bauzone führe.

4.1 Den Rekurrenten 1 ist insoweit zuzustimmen, dass Sondernutzungspläne nach Art. 23 Abs. 2 PBG keine materielle Änderung des Rahmennutzungsplans bewirken dürfen. Nachdem kommunale Sondernutzungspläne, die eine materielle Zonenplanänderung zur Folge haben, nicht direkt dem fakultativen Referendum unterstellt werden können, setzt deren Genehmigung eine formelle Änderung des Rahmennutzungsplans voraus. Nur der Rahmennutzungsplan untersteht dem fakultativen Referendum (Art. 36 Abs. 1 PBG).

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4.2 Das Bundesrecht geht bei Abbau und Deponie von Materialien allerdings von befristeten Massnahmen aus, weil solche Standorte anschliessend aufgefüllt und die ursprüngliche oder eine neue Geländemodellierung wiederhergestellt werden. Die Bundesvorgaben zur Mehrwertabgabe finden dementsprechend bei der Abbau- und Deponieplanung keine Anwendung. Das PBG geht deshalb ebenfalls davon aus, dass Sondernutzungspläne für den Abbau und die Deponie von Materialien analog zum RPG nur befristet sind; sie stellen aus diesem Grund keine materielle Zonenplanänderung dar und setzen daher auch keine vorgängige Änderung des Rahmennutzungsplans voraus (Botschaft und Entwurf der Regierung vom 11. August 2015 zum Planungs- und Baugesetz, Erläuterung zu Art. 36, S. 47 mit Hinweisen). Die Rügen, der umstrittene Sondernutzungsplan führe zu einer materiellen Zonenplanänderung und hätte deshalb dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen, sind damit unbegründet.

5. Weiter rügen die Rekurrenten 1, die Genehmigungsverfügung des AREG sei ungenügend, weshalb der vorinstanzliche Gesamtentscheid schon allein aus diesem Grund aufzuheben sei.

5.1 Nutzungspläne, die sich auf ein konkretes Bauvorhaben beziehen, werden in der Rechtsprechung mitunter als projektbezogene Nutzungspläne bezeichnet. Projektbezogene Nutzungspläne treten dabei in erster Linie als Sondernutzungspläne in Erscheinung, die in einem bestimmten Perimeter von den allgemeingültigen Vorgaben im fraglichen Gebiet abweichende Vorschriften festlegen. Ein projektbezogener (Sonder-)Nutzungsplan kann Elemente eines baurechtlichen Vorentscheids mit den Wirkungen einer eigentlichen Baubewilligung enthalten. Deren Rechtmässigkeit kann im anschliessenden Baubewilligungsverfahren grundsätzlich nicht mehr überprüft werden. Dieses Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes hat zur Folge, dass von Bundesrechts wegen bereits im Rahmen des Planungsverfahrens zu überprüfen ist, ob jene Elemente eines Plans einer Bewilligung zugänglich sind, die als baurechtliche Vorentscheide wirken. Ob ein projektbezogener (Sonder-)Nutzungsplan vorliegt, entscheidet sich nach dem Grad der Detailliertheit einer Planfestsetzung. Ausschlaggebend ist, ob mit dem projektbezogenen (Sonder-)Nutzungsplan ein Vorhaben derart konkret vorgezeichnet wird, dass Aspekte einer Baubewilligung verbindlich vorentschieden werden. Soweit einer (Sonder-)Nutzungsplanung hingegen bloss die weitgehend offene Vorstellung eines Richtprojekts zugrunde liegt, mit dem keine rechtsverbindliche Vorwegnahme von konkreten Elementen einer späteren Baute einhergeht, besteht bundesrechtlich kein Anlass, die Bewilligungsfähigkeit dieses Richtprojekts bereits im Planungsverfahren zu beurteilen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_483/2021 vom 10. März 2022 Erw. 3.2.1 f. mit Hinweisen).

5.2 Beim vorliegend umstrittenen Sondernutzungsplan handelt es sich um einen solchen projektbezogenen Nutzungsplan, dem nicht nur die Wirkung eines baurechtlichen Vorentscheids zukommt, weil er in

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Anwendung von Art. 24 Abs. 1 PBG bereits mit der Baubewilligung kombiniert wird. Somit enthält er die Wirkung der eigentlichen Baubewilligung und berechtigt zur Bauausführung. Bei dieser Konstellation hat die Genehmigung des Sondernutzungsplans in einer Art und Weise zu erfolgen, bei der auch das eigentliche Bauprojekt einer eingehenden Prüfung zu unterziehen ist (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichtes 1C_483/2021 vom 10. März 2022 Erw. 3.2.5 [e contrario]).

5.3 Die Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde ist in Art. 26 RPG geregelt. Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung unterliegen die Nutzungspläne und ihre Anpassungen der Genehmigung durch eine kantonale Behörde. Sie prüft die Nutzungspläne auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen (Art. 26 Abs. 2 RPG). Nutzungspläne werden erst mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde verbindlich (Art. 26 Abs. 3 RPG). Die Genehmigung ist ein Instrument der Aufsicht des Kantons über die Nutzungsplanung, insbesondere, wenn die Gemeinden die Pläne erlassen. Sie ist mehr als blosse Kontrolle; die Genehmigung ist selbst ein Akt der Nutzungsplanung und als solcher ein Mittel der Koordination. Darauf weisen der konstitutive Charakter des Genehmigungsbeschlusses und die Möglichkeit der Genehmigungsbehörde hin, im Genehmigungsentscheid für die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer verbindliche Bedingungen und Auflagen vorzusehen (A. RUCH, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 26 N 5).

5.4 Für das Genehmigungsverfahren nach Art. 26 RPG legt das Bundesrecht einen Mindeststandard fest. Ausdrücklich vorgesehen ist die Prüfung von Nutzungsplänen auf ihre Übereinstimmung mit dem kantonalen Richtplan (Art. 26 Abs. 2 RPG). Neben der Richtplankonformität hat die Genehmigungsinstanz ausserdem die Übereinstimmung der Planfestsetzung mit dem (übrigen) Bundesrecht sicherzustellen. Dazu zählen neben den selbständig anwendbaren Vorschriften des RPG insbesondere die Umweltschutz-, die Gewässerschutz- sowie die Waldgesetzgebung. Das kantonale Recht kann ein weitergehendes Prüfprogramm vorsehen und etwa bestimmen, dass die Genehmigungsinstanz gemäss Art. 26 RPG auch die Zweckmässigkeit und die Angemessenheit des Nutzungsplans oder seine Übereinstimmung mit rein kantonalrechtlichen Planungsinstrumenten überprüft (Urteil des Bundesgerichtes 1C_483/2021 vom 10. März 2022 Erw. 4.2.2 mit Hinweisen). Dies ist im Kanton St.Gallen jedoch nicht der Fall. Nach Art. 38 Abs. 2 PBG prüft die zuständige kantonale Stelle – vorliegend das AREG – die Erlasse (nur) auf Rechtmässigkeit sowie auf deren Übereinstimmung mit der kantonalen Richtplanung und der Sachplanung des Bundes. Die Prüfung der Rechtmässigkeit bezieht sich auf die Frage, ob die Vorlage verfassungs- und gesetzmässig ist. Dazu gehört insbesondere auch die Prüfung, ob eine genügende gesetzliche Grundlage besteht, ob die Planung im öffentlichen Interessen liegt und ob dieses die Eingriffe in die Rechte der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer zu rechtfertigen vermag, ferner ob der Eingriff verhältnismässig ist (A. ZAUGG/ P. LUDWIG,

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Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar Band II, 4. Aufl., Bern 2017, Art. 61 N 4).

5.5 Die Rekurrenten 1 machen geltend, die Genehmigungsverfügung des AREG beinhalte lediglich eine Beschreibung des Deponievorhabens, des durchgeführten Verfahrens und Hinweise auf die bei den kantonalen Stellen eingeholten Verfügungen und Bewilligungen. Die Genehmigungsverfügung enthalte aber keine umfassende raumplanerische Interessenabwägung. Eine solche sei umso mehr geboten gewesen, weil das Deponievorhaben zu einer Rodung von Wald führe, in einem unberührten Landschaftsschutzgebiet zu liegen komme, zu einer Beseitigung einer Grünzone Naturschutz führe, FFF vernichte und mit tausenden Lastwagenfahrten verbunden sei.

Das AREG bestätigt in seiner Vernehmlassung vom 20. Januar 2022, dass im Rahmen des Sondernutzungsplanverfahrens die Auswirkungen der umstrittenen Deponie auf Raum und Umwelt nochmals eingehend zu prüfen gewesen seien. Ergänzend führt es aus, im Zug des Einsprache- bzw. Genehmigungsverfahrens hätten die kantonalen Fachstellen geprüft, ob die Bemerkungen aus der Vorprüfung berücksichtigt und die Unterlagen entsprechend nachgeführt worden seien. Das AFU habe sich zudem nochmals eingehend zum Standort und zum Bedarf geäussert. Die erforderlichen Teilverfügungen/Bewilligungen seien in der Folge erteilt worden. Gemäss Praxis des AREG würden in den Erwägungen einer Genehmigungsverfügung nicht alle Prüfgebiete ausführlich beschrieben, diese beschränkten sich gezielt auf einzelne Themen. Vorliegend sei immerhin festgestellt worden, dass die Ausführungen der Planungsbehörde nachvollziehbar und die Planunterlagen, einschliesslich Berichterstattung, vollständig seien. Diese Berichterstattung und namentlich die Einspracheentscheide enthielten u.a. auch eine Interessensabwägung. Es sei nicht ersichtlich, weshalb das AREG ergänzend zu den umfassenden Ausführungen der Planungsbehörde nochmals eine eigene Interessensabwägung vorzunehmen gehabt hätte. Die Vorinstanz kommt in ihrer Vernehmlassung vom 12. Oktober 2021 zum Schluss, die erforderliche umfassende Interessenabwägung sei von ihr selbst – im Rahmen der Einspracheentscheide – vorgenommen worden. Die Interessenabwägung sei allein Aufgabe der Planungs-, nicht jene der Genehmigungsbehörde. Mit Vernehmlassung vom 25. Oktober 2021 bringt die Rekursgegnerin 1 vor, der Genehmigungsentscheid des AREG sei nicht zu beanstanden. Er verweise als Bestandteil seines Inhalts auf die zahlreichen Einzelverfügungen, in denen die gebotenen Interessenabwägungen sachbezogen und umfassend vorgenommen worden seien. Zudem stütze sich der Genehmigungsentscheid auf den kantonalen Richtplaneintrag, der ebenfalls nur aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung habe vorgenommen werden können.

5.6 Diese Ausführungen von AREG, Vorinstanz und Rekursgegnerin 1 bestätigen direkt den Vorwurf der Rekurrenten 1. Unter den Beteiligten herrscht Einigkeit darüber, dass beim Erlass von Nutzungs-

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plänen im Sinn von Art. 14 RPG eine Interessenabwägung vorzunehmen ist. Uneinigkeit besteht aber offenbar darin, wer für diese Interessenabwägung zuständig ist.

In der Raumplanung erfolgt eine Interessenabwägung insbesondere bei der Erstellung der Richtpläne sowie der Rahmen- und Sondernutzungspläne. Detaillierungsgrad und Umfang der Interessenabwägung unterscheiden sich nach der jeweiligen staatlichen Planungsebene. Im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung führt stets die mit der Ortsplanung betraute kommunale Planungsbehörde die Interessenabwägung durch. In dem nach Art. 47 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (SR 700.1) erforderlichen Planungsbericht führt sie zuhanden der kantonalen Genehmigungsbehörde aus, welche Überlegungen zu den Entscheiden geführt haben. Dabei muss sie die Vereinbarkeit des Nutzungsplans mit den Zielen und Grundsätzen von Art. 1 und 3 RPG, den Einwendungen der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), den Konzepten und Sachplänen des Bundes (Art. 13 RPG), dem kantonalen, allenfalls auch regionalen und dem kommunalen Richtplan sowie mit den Anforderungen des übrigen Bundesrechts aufzeigen. Der kommunale Nutzungsplan und der zugehörige Planungsbericht werden dann der zuständigen kantonalen Behörde zur Genehmigung unterbreitet (Art. 26 Abs. 1 RPG). Die kantonale Genehmigungsbehörde und in Streitfällen auch die angerufenen Gerichte begnügen sich anschliessend mit der Prüfung, ob die Interessenabwägung unter Berücksichtigung aller Interessen durchgeführt worden ist (EspaceSuisse, Raum & Umwelt, März 1/2020, Interessenabwägung, S. 12).

5.7 Es stellt sich nun die Frage, wie eine solche Prüfung auszusehen hat, nachdem die angefochtene Genehmigungsverfügung des AREG unbestritten keine eigene Interessenabwägung enthält. Die Genehmigungsverfügung beschränkt sich inhaltlich auf eine kurze Darstellung der Ausgangslage, stellt fest, dass FFF beansprucht und kompensiert werden und dass eine Ersatzaufforstung stattfindet. Zudem enthält sie eine teilweise Beschreibung des Verfahrensablaufs und den Verweis auf Verfügungen und Bewilligungen anderer kantonaler Stellen und kommt zusammenfassend (aber ohne Begründung) zum Ergebnis, der Erlass sei rechtmässig und stimme mit den übergeordneten Planungen überein. Damit liegt indessen keine den bundesrechtlichen Anforderungen genügende Genehmigung vor. Wie vorstehend erwähnt, hat die Genehmigungsbehörde Nutzungspläne eben nicht nur auf ihre Übereinstimmung mit dem vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplan zu überprüfen. Neben der Richtplankonformität setzt Art. 26 Abs. 2 RPG stillschweigend voraus, dass die Nutzungspläne mit dem Bundesrecht im Einklang stehen. Dazu gehören vorab die Planungsgrundsätze (Art. 1, 3 und 15 ff.) und Verfahrensvorschriften (Art. 4 und 33) des RPG, die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie die Vorschriften des Umweltrechts. Die Genehmigung stellt also eine gesamtheitliche Beurteilung der kommunalen Planung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht sowie mit der Richt-

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planung dar (BGE 135 II 22 Erw. 1.2.3). Die zuständige kantonale Genehmigungsbehörde ist nach dem Gesagten nicht nur berechtigt, sondern vielmehr verpflichtet, diese Prüfung gesamthaft vorzunehmen; ansonsten begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung (B. W ALDMANN/P. HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 26 N 12 und 14). Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens ist die kantonale Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Entscheide der einzelnen kantonalen Amtsstellen, die im Genehmigungsverfahren mitwirken, verfahrensrechtlich und inhaltlich zu koordinieren. Ihre Aufgabe ist es dabei namentlich, sachlich zusammenhängende raumplanerische, umweltrechtliche und weitere im Konkreten massgebende Gesichtspunkte zu ermitteln, zu gewichten und umfassend abzuwägen (A. RUCH, a.a.O., Art. 26 N 17). Es genügt nicht, auf Interessenabwägungen in Verfügungen oder Bewilligungen mitwirkender Amtsstellen zu verweisen. Die gesamtheitliche Beurteilung des Nutzungsplans und die Überprüfung der Interessenabwägung der kommunalen Planungsbehörde ist von der Genehmigungsbehörde selbst vorzunehmen. Selbst das Bundesgericht überprüft die Rechtmässigkeit von Interessenabwägungen (weil es sich dabei um eine Rechtsfrage handelt) grundsätzlich frei und prüft dabei, ob alle berührten Interessen ermittelt und richtig bewertet sowie die möglichen Auswirkungen des Entscheids berücksichtigt wurden (Espace- Suisse, Raum & Umwelt, März 1/2020, Interessenabwägung, S. 22).

Bei der Prüfung der Richtigkeit, der durch die kommunale Planungsbehörde vorgenommenen Interessenabwägung, hat die Genehmigungsbehörde somit insbesondere zu kontrollieren, ob alle auf dem Spiel stehenden Interessen vollständig erfasst und namentlich die Planungsziele und -grundsätze berücksichtigt worden sind. Dies stellt eine Rechtsfrage dar. Die relative Gewichtung der widerstreitenden Interessen ist dagegen weitgehend eine Ermessensfrage, bei deren Beurteilung den Planungsbehörden ein Spielraum einzuräumen ist. Hat die Planungsbehörde eine sachlich haltbare Abwägung getroffen, ist dies von der Genehmigungsbehörde zu respektieren (A. ZAUGG/ P. LUDWIG, a.a.O., Art. 61 N 15). Die Genehmigungsbehörde hat aber zumindest alle massgebenden Interessen zu ermitteln und zu prüfen, ob die Planungsbehörde eine "sachlich haltbare Abwägung" dieser Interessen vorgenommen hat. Diese Prüfung ist entsprechend zu begründen. Wie bereits ausgeführt (Erw. 5.4), enthält die Prüfung der Rechtmässigkeit des Planerlasses auch die Ermittlung der öffentlichen Interessen und eine Verhältnismässigkeitsprüfung. Wie das AREG in seiner Vernehmlassung ausführt, hat es im Rahmen des Sondernutzungsplanverfahrens die Auswirkungen der umstrittenen Deponie auf Raum und Umwelt nicht selber geprüft. Entsprechend konnte es auch die Rechtmässigkeit der durch die Planungsbehörde vorgenommenen Interessenabwägung nicht abschliessend beurteilen. Die Genehmigungsverfügung vom 18. Juni 2021 beschränkt sich auf die Wiedergabe einzelner Punkte (z.B. Beanspruchung FFF, Ersatzaufforstung) und die Darstellung des Verfahrensablaufs sowie den Verweis auf Verfügungen anderer kantonaler Fachstellen. An einer eigenen umfassenden Abwägung und ausreichend begründeten Beurteilung durch

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die Genehmigungsbehörde fehlt es aber. Die Genehmigungsverfügung ist somit unvollständig und deshalb bundesrechtswidrig und – zusammen mit dem Gesamtentscheid der Vorinstanz vom 15. Juli 2021 – aufzuheben. Das AREG wird die Genehmigungsfähigkeit des umstrittenen Erlasses erneut zu prüfen haben und dabei eine gesamtheitliche Beurteilung des Sondernutzungsplans auf seine Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht und mit der Richtplanung durchführen müssen. Es wird sich im Rahmen dieser Prüfung auch eingehend mit der Interessenabwägung der Planungsbehörde auseinanderzusetzen haben und sich mit der Frage befassen müssen, ob der geplante, teilweise Wald, FFF, eine Grünzone Schutz und ein Landschaftsschutzgebiet tangierende Deponiestandort als in überwiegendem öffentlichen Interesse liegend betrachtet werden kann. Dabei kann sie sich nicht mit der Feststellung begnügen, der Deponiestandort sei im kantonalen Richtplan festgesetzt worden, weil diese Festsetzung nicht in einem grundeigentümerverbindlichen Verfahren getroffen wurde. Der Rekurs 1 ist somit bereits aus diesem Grund gutzuheissen.

6. Im Rekurs 2 macht die Rekurrentin 2 geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei vom KFA verletzt worden, weil es im Rodungsentscheid eine Ausgleichszahlung festgelegt habe, ohne der Rekurrentin 2 vorab eine Mitsprachemöglichkeit zu gewähren. Die angefochtene Ziff. 7 des Dispositivs des Rodungsentscheids des KFA sei deshalb aufzuheben.

6.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist ein Verfahrensrecht und setzt ein hängiges Verwaltungsverfahren voraus (M. ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Abhandlungen zum schweizerischen Recht, Heft 637, Bern 2000, S. 206 f.). Er dient einerseits der Sachaufklärung und stellt anderseits ein persönliches Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Sein Umfang richtet sich primär nach kantonalem Recht und subsidiär nach Art. 29 Abs. 2 BV. Zu den wesentlichen Inhalten gehören die Orientierung und die Möglichkeit zur Äusserung vor Erlass einer Verfügung, das Recht auf Akteneinsicht, das Recht auf Teilnahme am Beweisverfahren und der Anspruch auf Prüfung und auf einen begründeten Entscheid (STEINMANN, a.a.O., Art. 29 N 44 ff.).

6.2 Nach Art. 15 Abs. 2 erster Satz VRP sind Verfügungen, die erheblich belasten, nur zulässig, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gelegenheit zur Stellungnahme hatten. Eine Partei muss über sie betreffende, von einer Behörde in Aussicht genommene Anordnungen orientiert werden, damit sie sich zu allen wesentlichen Aspekten vorgängig äussern kann. Sinn und Zweck des rechtlichen Gehörs im Zusammenhang mit der Eröffnung einer Verfügung ist, dass der Betroffene nicht von einer hoheitlichen Anordnung getroffen wird, ohne dass er sich vorgängig dazu bzw. zum zugrundeliegenden Sachverhalt äussern und allenfalls bei der noch nötigen Sachverhaltsermittlung mitwirken konnte (S. RIZVI/S. RISI, in:

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Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRP], Zürich/St.Gallen 2020, Art. 15-17 N 34).

6.3 Im vorliegenden Fall wird vom KFA nicht bestritten, dass die Gesuchstellerin vor Erlass der Rodungsbewilligung (einschliesslich Festsetzung der Ausgleichszahlung) nicht angehört worden ist. Im Mitbericht vom 18. Januar 2022 äussert das KFA die Auffassung, es habe den Anspruch der Rekurrentin 2 auf rechtliches Gehör trotzdem nicht verletzt. Weil die Gesuchstellerin zusammen mit dem Rodungsgesuch keine eigenen Angaben zur Ausgleichszahlung gemacht habe, sei das KFA nicht umhingekommen, beim Ausfüllen des Berechnungsblatts "Rodungen: Ausgleichszahlungen für Deponien" einfach den Erfahrungswert von Fr. 4.– pro Kubikmeter Deponiematerial einzusetzen. Dieser Auffassung des KFA kann nicht gefolgt werden. Sollte das Rodungsgesuch tatsächlich unvollständig gewesen sein, wäre es Sache des KFA gewesen, die Gesuchstellerin darauf hinzuweisen und die Unterlagen von ihr vervollständigen zu lassen. Einfach von sich aus die Gesuchsunterlagen zu vervollständigen, ohne die Gesuchstellerin darüber zu informieren, und sie dann – zusammen mit der Rodungsbewilligung – zu einer Ausgleichszahlung von Fr. 399'972.– zu verpflichten, ist als klare Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu werten. Im Übrigen fehlt in der angefochtenen Rodungsbewilligung des KFA auch jegliche Begründung für das Zustandekommen des Ausgleichsbetrags. Zwar wird in Erw. 4 des Rodungsentscheids des KFA vom 1. September 2020 auf das der Verfügung beigelegte Berechnungsblatt "Rodungen: Ausgleichszahlungen für Deponien" verwiesen. Dieses enthält indessen lediglich Zahlen, ohne dass nachvollzogen werden könnte, auf welcher Grundlage diese beruhen.

6.4 Die festgestellte Gehörsverletzung könnte zwar im Rekursverfahren grundsätzlich geheilt und die Richtigkeit der Ausgleichszahlung überprüft werden. Nachdem vorliegend aber der Rekurs 1 ohnehin zu schützen ist und die Genehmigungsverfügung des AREG und der Gesamtentscheid der Vorinstanz aufzuheben sind, macht eine Heilung der Gehörsverletzung und eine materielle Beurteilung der Ausgleichszahlung keinen Sinn. Folglich ist auch der Rodungsentscheid des KFA vom 1. September 2020 aufzuheben und die Angelegenheit zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und Neubeurteilung der Ausgleichszahlung an das KFA zurückzuweisen.

7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Genehmigungsverfügung des AREG vom 18. Juni 2021 und der Rodungsentscheid des KFA vom 1. September 2020 – unter gleichzeitiger Aufhebung des Gesamtentscheids der Vorinstanz vom 15. Juli 2021 – aufzuheben sind. Die Rekurse 1 und 2 (letzterer zumindest teilweise) erweisen sich als begründet und sind im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.

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8.

8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Kosten, die ein Beteiligter, sein Rechtsbeistand oder sein Vertreter durch Trölerei oder anderes ungehöriges Verhalten oder durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften veranlasst, gehen zu seinen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Die Entscheidgebühr beträgt für jedes der beiden Rekursverfahren Fr. 2'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang der Verfahren entsprechend wären die amtlichen Kosten von Fr. 2'000.– im Rekurs 1 dem AREG und jene von Fr. 2'000.– im Rekurs 2 dem KFA aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

8.2 Diese Kostenverlegung stellt eine Praxisänderung dar. Bislang wurden nach der Rechtsprechung des Bau- und Umweltdepartementes die amtlichen Kosten nicht den vorinstanzlich verfügenden kantonalen Amtsstellen auferlegt, selbst wenn diese die formellen oder materiellen Fehler, die zur Aufhebung von Bewilligungen oder Planerlassen führten, selber zu verantworten hatten. Stattdessen wurden die amtlichen Kosten in solchen Fällen bis jetzt stets der kommunalen Baubewilligungs- oder Planungsbehörde überbunden. Diese Handhabung der Kostenverlegung erscheint heute jedoch überholt und unbillig, weshalb diese neu – zumindest sofern keine Verteilung zwischen den privaten Beteiligten angezeigt und möglich ist – zu Lasten der kantonalen Amtsstellen erfolgen wird.

8.3 Der vom Vertreter der Rekurrenten 1 am 25. August 2021 im Rekurs 1 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

8.4 Der von der XY.___ am 23. August 2021 im Rekurs 2 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

9. Rekurrenten und Rekursgegner stellen Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272; abgekürzt ZPO) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). Von den Verteilungsgrundsätzen kann abgewichen und die Prozesskosten können nach Ermessen verteilt werden, wenn andere besondere Umstände vorliegen, die eine Verteilung nach dem Ausgang des Verfahrens als unbillig erscheinen lassen (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 107 Abs. 1 Bst. f ZPO).

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 58/2022), Seite 21/24

9.2 Rekurs 1 (Verfahren Nr. 21-7207):

9.2.1 Die Rekurrenten 1 obsiegen im Rekurs 1 mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'750.– plus 4% Barauslagen, insgesamt also auf Fr. 2'860.–, (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen. Sie ist vom AREG zu bezahlen, weil die ungenügende Genehmigungsprüfung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt und diese in die Verantwortung des AREG fällt.

9.2.2 Die Rekursgegnerin 1 unterliegt im Rekurs 1 zwar mit ihren Anträgen. Weil dem AREG indessen eine formelle Rechtsverweigerung zur Last zu legen ist, ist ihr Begehren ebenfalls gutzuheissen. Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 HonO ermessensweise auf Fr. 2'750.– festzulegen; sie ist vom AREG zu bezahlen. Weil die zu entschädigende Rekurrentin selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 194).

9.3 Rekurs 2 (Verfahren Nr. 21-7209):

9.3.1 Die Rekurrentin 2 obsiegt im Rekurs 2 mit ihren Anträgen zumindest teilweise. Da die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch das KFA eine Verletzung elementarer Verfahrensvorschriften darstellt und das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung ermessensweise auf Fr. 2'750.– (ohne Mehrwertsteuer; vgl. dazu Erw. 9.2.2) festzulegen; sie ist vom KFA zu bezahlen.

9.3.2 Die Rekursgegner 2 unterliegen im Rekurs 2 zwar mit ihren Anträgen. Aufgrund des vom KFA zu verantwortenden Verfahrensmangels hat das KFA die Rekursgegner 2 dennoch ausseramtlich zu entschädigen. Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung ermessensweise auf Fr. 1'375.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen, da sich die knapp gehaltene Rekursvernehmlassung vom 3. November 2021 zu einem grossen Teil an die eigene Rekursbegründung im Rekurs 1 anlehnt.

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