BUDE 2022 Nr. 007

1.

1.1 Die drei Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zusammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30).

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1.2 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.3 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigungen sind gegeben (Art. 45 VRP). Auf die Rekurse ist deshalb – unter Vorbehalt der nachfolgenden Erw. 2 – einzutreten.

2. Die Rekurrenten bringen in ihren Rekursen direkt oder zumindest sinngemäss vor, ihre Grundstücke kämen für Aus- oder Umzonungen im späteren Nutzungsplanverfahren aus raumplanerischen Überlegungen nicht in Frage.

2.1 Eine Verfügung oder ein Entscheid als Anfechtungsgegenstand sind Prozessvoraussetzung, ohne die auf die Rechtsmittel der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege nicht eingetreten werden kann. Sie bilden somit zugleich den Anlass und die Begrenzung des Wirkungsbereichs der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege. Ausserhalb des in der Verfügung oder im Entscheid geregelten Rechtsverhältnisses liegende Rechtsbegehren sind grundsätzlich unzulässig (M. BERTSCHI, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N 45 f.; F. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 44 f.). Gegenstand des Verfahrens kann mithin nur sein, was vom erstinstanzlichen Entscheid erfasst wurde (GVP 1978 Nr. 4). Sprengt die mit dem Rekursantrag aufgestellte Rechtsbehauptung den durch die erstinstanzliche Verfügung gesteckten Rahmen, ist darauf nicht einzutreten. Nur die Verfügung ist Gegenstand des Anfechtungsverfahrens. Sie bildet den Ausgangspunkt der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege. Begrifflich ist die Verfügung des materiellen Verwaltungsrechts als eine behördliche Anordnung im Einzelfall zu verstehen, durch die ein konkretes und individuelles Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise rechtsgestaltend oder feststellend geregelt wird. Wenn sich die Rekursanträge oder die Vorbringen in der Rekursbegründung nicht auf den Anfechtungsgegenstand bzw. dessen Motive beziehen, genügt die Begründung den Anforderungen nicht (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 921 f. mit Hinweisen; BDE Nr. 53/2020 vom 9. Juni 2020 Erw. 1.3 mit Hinweisen).

2.2 Verfahrensgegenstand in den zu beurteilenden Rekursverfahren sind nur der Erlass der Planungszone vom 31. Mai 2021 und die abweisenden Einspracheentscheide vom 26. August 2021. Vorliegend können deshalb ausschliesslich Rügen behandelt werden, welche die Rechtsmässigkeit der Planungszone in Frage stellen. Die Begründungen der Rekurrenten in Bezug auf die Eignung ihrer Grundstücke für eine Um- oder Auszonung beziehen sich indessen auf das später anschliessende Nutzungsplanverfahren. Entsprechend bewegen sich diese Vorbringen ausserhalb des Streitgegenstands, weshalb auf die Rekurse in diesen Punkten nicht einzutreten ist.

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3. Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Die erstinstanzlichen Einspracheentscheide ergingen am 26. August 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben "Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden.

4. Die Rekurrenten 1 und 2 gehen zwar davon aus, der Erlass einer Planungszone sei grundsätzlich erforderlich, weil die Gemeinde Z.___ eine Auszonungsgemeinde sei und deshalb den Auszonungsprozess einzuleiten habe. Eine Planungszone über das gesamte Gemeindegebiet zu erlassen, sei aber unverhältnismässig. Die Festlegung einer Planungszone dürfe weder in räumlicher und sachlicher noch in zeitlicher Hinsicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des angestrebten Sicherungszwecks erforderlich sei. Ausserdem verfüge die Vorinstanz nicht über die für den Erlass einer Planungszone erforderliche verfestigte Planungsabsicht, etwa in Form eines Arbeitsprogramms, in welchem die potenziellen Auszonungsflächen bereits festgelegt worden seien.

4.1 Planungszonen im Sinn von Art. 27 RPG bewirken öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen (A. RUCH, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 27 N 25). Die kantonalgesetzliche Grundlage findet sich in Art. 42 Abs. 1 PBG, wonach die zuständige Behörde ein bestimmtes Gebiet als Planungszone bezeichnen kann, wenn der Erlass oder die Änderung von Nutzungsplänen oder eine Landumlegung angezeigt ist.

4.2 Planungszonen dienen der einstweiligen Sicherung der beabsichtigten Nutzungsplanung, im Besonderen der Bewahrung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden sollen (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 26). Die Planungszone stellt somit eine vorsorgliche, sichernde Massnahme dar und verschafft dem im Entstehen begriffenen Nutzungsplan eine gewisse negative Vorwirkung (P. HÄNNI, Planungs-, Bau und besonderes Umweltrecht, Bern 2016, 6. Aufl., S. 241). Eine Planungszone hat dabei nicht die Wirkung eines allgemeinen oder absoluten Bauverbots. Sie wirkt sich insbesondere nicht hemmend auf das Baubewilligungs- und anschliessende Rekursverfahren aus. Die Sperrwirkung der Planungszone beschränkt sich auf negative, präjudizierende Auswirkungen von Bauvorhaben auf die im Gang befindliche Planung. Damit ist vereinbar, geringfügige Abweichungen vom beantragten künftigen Recht zuzulassen. Für Vorhaben, die den Planungszweck nicht berühren, bleibt die bisherige Nutzungsordnung in Kraft. Sind die

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Voraussetzungen erfüllt, besteht also nach wie vor Anspruch auf Erteilung einer Baubewilligung (B. W ALDMANN/P. HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 27 N 27; BR 3/2008, S. 130). Beim Erlass der Planungszone legt die zuständige Gemeindebehörde den Zweck fest (Art. 42 Abs. 2 PBG). Planungszonen werden für längstens drei bzw. fünf Jahre bestimmt (Art. 42 Abs. 3 PBG).

4.2.1 Die Planungszone muss im Konkreten auf einem zweifachen öffentlichen Interesse beruhen: Erstens muss ein öffentliches Interesse an der Änderung der geltenden Nutzungsplanung bestehen, das private Interessen an ihrer Beibehaltung überwiegt; notwendig ist ein Planungsbedürfnis. Dieses kann angenommen werden, wenn die gegenwärtige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht. Das Planungsbedürfnis kann sich beispielsweise auf eine Redimensionierung der Bauzonen richten (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 31). Zweitens muss ein öffentliches Interesse daran bestehen, dass das vorübergehend wirksame Instrument der Planungszone eingesetzt wird. Die Planungszone muss die beabsichtigte Nutzungsplanung vorbereiten, sie muss darauf örtlich und inhaltlich abgestimmt sein. Wo örtlich kein Erlass- oder Anpassungsbedürfnis in der Nutzungsplanung besteht, fehlt es am öffentlichen Interesse an einer Planungszone. Hierbei genügt das Interesse der Behörden an der Aufrechterhaltung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 32 mit Hinweisen).

4.2.2 Zentrale Voraussetzung der Anordnung von Planungszonen ist eine "verfestigte Planungsabsicht". Dass die Absicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung zu ändern, sich in einer gewissen Bestimmtheit manifestieren muss, ist ein Erfordernis des öffentlichen Interesses. Da die Planung nicht im Verfahren der Festsetzung von Planungszonen verwirklicht werden kann, darf an die Konkretheit der Absicht indessen kein strenger Massstab gelegt werden; eine einigermassen konkretisierte Absicht genügt (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 33 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 362 Erw. 2a; W ALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 27 N 13). Hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung ist zu beachten, dass sich Planungsabsichten auf "Räume" bzw. "Land" (Art. 15 RPG) beziehen und nicht auf einzelne Grundstücke, so dass die Situation konkreter Parzellen nicht massgebend für die Eingrenzung des Überprüfungsgebiets ist (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 34 mit Hinweisen). Die Planungsabsicht der Behörden kann in Vorstellungen oder gar Entwürfen über die neue Nutzungsordnung zum Ausdruck gebracht werden. Es ist aber nicht erforderlich, dass die Behörde über den Inhalt der künftigen Ordnung einigermassen bestimmte Vorstellungen hat. Es muss ausreichen, dass sie das Ungenügen der bestehenden Ordnung und damit das Erfordernis einer neuen Ordnung hinlänglich begründen kann. Die Planungsabsicht ist genügend gefestigt, wenn die Eigentümerin oder der Eigentümer den wesentlichen Grund für die beabsichtigte Planung zu ermessen vermögen, wenn also beispielsweise ausgewiesen ist, dass die bisherigen Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkt werden sollen (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 35).

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4.2.3 Der Erlass von Planungszonen muss – wie jede öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung – verhältnismässig sein. Eine Planungszone ist verhältnismässig, wenn sie im Hinblick auf das konkrete Sicherungsziel geeignet, erforderlich und angemessen ist. Unter dem Gesichtspunkt der Eignung ist zu prüfen, ob die Planungszone und die mit ihr einhergehenden vorsorglichen Nutzungsbeschränkungen das taugliche Mittel darstellen, um die Entscheidungsfreiheit des Planungsträgers zu sichern. Daran kann es beispielsweise fehlen, wenn nicht alle, sondern nur einzelne Grundstücke eines von der Nutzungsplanänderung betroffenen Gebiets in die Planungszone einbezogen werden. Die Eignung einer Planungszonenfestsetzung wirft keine besonderen Fragen auf, wenn die Planungsfreiheit der Behörden gesichert werden soll (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 36). Des Weiteren darf die Planungszone nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels in räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist (W ALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 27 N 14 ff. mit Hinweisen; RUCH, a.a.O., Art. 27 N 37). In räumlicher Hinsicht fordert bereits Art. 27 RPG, dass die betroffenen Gebiete genau bezeichnet werden müssen. Damit ist einerseits die Parzellengenauigkeit gemeint, anderseits aber die räumliche Begrenzung auf das erforderliche Mass. Insbesondere dürfen sich Planungszonen nur soweit ausdehnen, als dies zur Sicherung der künftigen Planung notwendig ist (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 37 mit Hinweisen). In sachlicher Hinsicht verlangt der Grundsatz der Erforderlichkeit, wie er in Art. 27 Abs. 1 zweiter Satz RPG verankert ist, dass die festgesetzte Planungszone nicht die strenge Wirkung eines vollständigen Bauverbots hat, sondern Veränderungen möglich sind, soweit sie die Nutzungsplanung nicht erschweren (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 38).

4.3 Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind die Bauzonen so festzulegen, dass sie nur dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 RPG). Wie der Kanton das sicherstellt, muss nach Art. 8a RPG im kantonalen Richtplan festgelegt werden. Der kantonale Richtplan konkretisiert die vom Bundesrecht vorgegebenen Voraussetzungen für die Ortsplanung im Richtplankapitel "Siedlung" und den Koordinationsblättern S11 (Siedlungsgebiet), S12 (Bauzonendimensionierung) und S13 (Siedlungsentwicklung nach innen). Die Grösse der Bauzonen im Bereich der Wohn- und Mischzonen wird mit Hilfe des St.Galler Berechnungsmodells zur Bauzonendimensionierung mit einem Horizont von 15 Jahren berechnet (Koordinationsblatt S12 [Bauzonendimensionierung]). Das Modell stellt den erwarteten Bevölkerungszuwachs der Bauzonenkapazität gegenüber. Die Berechnung ergibt für jede Gemeinde einen Kapazitätsindex. Ist der Kapazitätsindex kleiner als minus 6 %, ist die Gemeinde eine sogenannte "Auszonungsgemeinde", weshalb sie ihre Bauzone und ihr Siedlungsgebiet nach Art. 15 Abs. 2 RPG verkleinern muss. Entsprechend hat die Gemeinde einen Auszonungsprozess zu initiieren (Koordinationsblatt S12 [Bauzonendimensionierung]). Für solche Rückzonungen nach Art. 15 Abs. 2 RPG spielen Planungszonen eine wichtige Rolle (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 41).

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4.4 Unter den Verfahrensbeteiligten herrscht insofern Einigkeit, dass es sich bei der Politischen Gemeinde Z.___ aufgrund ihres Kapazitätsindexes von minus 16 % um eine Auszonungsgemeinde handelt und sie zur Sicherstellung der potenziellen Auszonungsflächen im Rahmen des anstehenden Auszonungsprozesses eine Planungszone erlassen muss. Die Planungszone wurde von der Vorinstanz erlassen, auf das ganze Baugebiet der Gemeinde ausgedehnt und der Zweck dabei so formuliert, dass innerhalb der Planungszone nichts unternommen werden darf, was die detaillierte Beurteilung der potenziellen Aus- bzw. Umzonungsflächen im Rahmen der laufenden Zonenplanrevision präjudizieren bzw. erschweren könnte. Insbesondere sollen auf unüberbauten Flächen in den Wohn- und Mischzonen während der Dauer der Planungszone keine Neubauten zulässig sein.

4.4.1 Die Planungszone wurde somit über das gesamte Baugebiet der Gemeinde erlassen, also auch über jene Bauzonen, die – wie beispielsweise Gewerbe-Industriezonen, Industriezonen, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen oder Grünzonen (innerhalb der Bauzone) – nicht zu den Wohn- und Mischzonen gehören. Zu den Wohn- und Mischzonen und damit zu jenen, die für die Berechnung des Kapazitätsindexes und damit für die Frage der Bauzonendimensionierung im Rahmen der anstehenden Zonenplanrevision relevant sind, zählen allerdings ausschliesslich die Wohn-, Wohn-Gewerbe- und Kernzonen. Folglich ist die über diese Zonenarten hinaus, für die gesamte Bauzone erfolgte Planungszonenfestsetzung überdimensioniert. Sie ist in dieser Ausdehnung weder ein taugliches (geeignetes) noch ein erforderliches Mittel, um die Planungsfreiheit der Vorinstanz bei der Reduktion der Wohn- und Mischzonen im Rahmen des anstehenden Auszonungsprozesses zu sichern. Aufgrund des mit der angefochtenen Planungszone verfolgten Sicherungszwecks hätte die Planungszone räumlich auf die Wohn- und Mischzonen des Gemeindegebiets beschränkt werden müssen, wobei der Vorinstanz grundsätzlich die folgenden beiden Varianten für die konkrete Planungszonenfestlegung zur Verfügung gestanden hätten:

4.4.2 Zum einen der Erlass einer in räumlicher Hinsicht parzellengenauen Planungszone, wie das die Rekurrenten 1 und 2 fordern. Um diese Variante verfolgen zu können, müsste jedoch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Planungszone ein definitives Arbeitsprogramm (vgl. Koordinationsblatt S12 [Bauzonendimensionierung]) vorhanden sein, in welchem die potenziellen Aus- oder Umzonungsflächen schon erhoben und definiert sind ("verfestigte Planungsabsicht").

4.4.3 Zum andern – und diese zweite Variante drängt sich für Auszonungsgemeinden im Sinn des kantonalen Richtplans geradezu auf – das Ausscheiden einer Planungszone über die gesamten Wohn- und Mischzonen des Gemeindegebiets. Auch diese Variante ist mit der Anforderung, eine Planungszone räumlich auf das unbedingt erforderliche Mass zu beschränken, vereinbar. Dies aufgrund des Umstands,

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dass ein definitives Arbeitsprogramm – wie es für Variante 1 erforderlich ist – für eine Auszonungsgemeinde kaum je innert vernünftiger Frist wird vorliegen können. Die Erhebung und Festlegung der potenziellen Aus- und Umzonungsflächen stellt – wie gerade der vorliegende Fall zeigt – einen arbeits- und zudem sehr zeitintensiven Prozess dar, in welchem die potenziell aus- oder umzuzonenden Flächen erhoben und die geplanten Zonenplanänderungen von der Planungsbehörde regelmässig wiederholt mit der kantonalen Genehmigungsbehörde (AREG) besprochen werden. Wenn nun während dieser längerdauernden Erhebungs- und Planungsphase in den Wohn- und Mischzonen Neubauten auf bis anhin noch unüberbauten Grundstücken oder Grundstücksteilen weiterhin erstellt werden könnten, bestünde die Gefahr, dass dadurch potenzielle Aus- oder Umzonungsflächen verloren gingen und diese später nicht mehr aus- oder umgezont werden könnten. Die Gemeinde wäre diesfalls nicht in der Lage, dem AREG einen mit Art. 15 RPG konformen Zonenplan zur Genehmigung (Art. 26 Abs. 1 RPG) unterbreiten zu können, weil der Raumplanungsauftrag, die überdimensionierte Bauzone zu reduzieren, mangels genügender Aus- oder Umzonungen nicht erfüllt wäre. Wie bereits ausgeführt, gilt unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit einer Planungszone in Bezug auf deren räumliche Ausdehnung, dass zwar einerseits grundsätzlich Parzellengenaugikeit vorliegen muss, anderseits gilt aber auch das Erfordernis der räumlichen Begrenzung der Planungszone auf das unbedingt erforderliche Mass. Das bedeutet, dass sich Planungszonen nur soweit ausdehen dürfen (aber auch müssen), als dies zur Sicherung der künftigen Nutzungsplanung notwendig ist. Bei einer anstehenden Ortsplanungsrevision in einer Auszonungsgemeinde gilt es nun aber gerade die unüberbauten Flächen in den Wohn- und Mischzonen für die künftige Aus- oder Umzonung zu sichern. Welche Flächen dies genau sind, steht zum Zeitpunkt des Erlasses der Planungszone regelmässig noch nicht fest. Vor diesem Hintergrund muss das Kriterium der Parzellengenauigkeit von Planungszonen in Auszonungsgemeinden hinter das Interesse der Sicherstellung der Planungsfreiheit zurücktreten. Der Erlass einer Planungszone ist deshalb zur Sicherung der Planungsfreiheit der Behörde auch über die gesamten Wohn- und Mischzonen des Gemeindegebiets zulässig. Allerdings ist bei dieser zweiten Variante

dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Planungszone in sachlicher Hinsicht besondere Beachtung zu schenken, wie in der folgenden Erw. 4.5 noch zu zeigen sein wird.

4.4.4 Somit ergibt sich, dass die über die gesamte Bauzone von Z.___ erfolgte Planungszonenfestsetzung überdimensioniert und damit rechtlich nicht haltbar ist. Eine Planungszone mit dieser Ausdehnung ist unverhältnismässig, weil sie für die künftige Reduktion der Wohn- und Mischzonen unnötig ist. Aufgrund des mit der Planungszone verfolgten Sicherungszwecks hätte diese räumlich zumindest auf die Wohn- und Mischzonen des Gemeindegebiets beschränkt werden müssen. Die drei Rekurse sind folglich insoweit begründet, als in ihnen

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der Erlass der angefochtenen Planungszone über das gesamte Baugebiet der Gemeinde als unverhältnismässig gerügt wird. Dementsprechend ist die Planungszone teilweise aufzuheben und flächenmässig ausschliesslich auf das (gesamte) Gebiet der Wohn- und Mischzonen der Politischen Gemeinde Z.___ zu beschränken. Weil diese flächenmässige Reduktion der Planungszone für die davon betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer keine Belastung darstellt, sondern diese von der eigentumsbeschränkenden planerischen Sicherungsmassnahme befreit, erfordert diese flächenmässige Reduktion der Planungszone keine Wiederholung des Planverfahrens und kann direkt im Rahmen dieses Rekursentscheids vorgenommen werden.

4.5 Auch wenn die umstrittene Planungszone nun räumlich nur mehr auf die Wohn- und Mischzonen der Gemeinde begrenzt ist, gilt es weiter zu prüfen, ob die von der Vorinstanz festgelegte Zweckbestimmung der Planungszone in dieser Form zulässig ist, zumal in allen drei Rekursen der Einwand erhoben wird, es sei unverhältnismässig, über das gesamte Gebiet der Planungszone ein Neubauverbot zu verhängen.

4.5.1 Der Erlass einer Planungszone hat zur Folge, dass die Anwendung des geltenden Rechts ausgesetzt wird, bis das neue Recht in Kraft tritt. Es handelt sich also um eine Bausperre mit befristeter Negativwirkung. Dabei implizieren Art. 27 Abs. 1 zweiter Satz RPG und Art. 42 Abs. 4 PBG die Möglichkeit von baulichen Veränderungen über die blosse Veränderungssperre hinaus, sofern die Nutzungsplanung dadurch nicht erschwert wird. Eine Planungszone hat damit nicht die strenge Wirkung eines vollständigen Bauverbots, sondern es sind innerhalb der Planungszone weiterhin bauliche Veränderungen möglich (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 38). Untersagt werden im Sinn des Verhältnismässigkeitsprinzips nur Vorhaben, die der beabsichtigten neuen Ordnung widersprechen oder ihre Umsetzung erschweren. Darin liegt das Wesen der Planungszone, welche die künftige Nutzungsplanung sichern will und sich nicht als reine Bausperre erweist. Für die Bewilligung von neuen Bauvorhaben ist es notwendig, dass diese auch unter neuem Recht, wenn es einmal in Kraft treten würde, zugelassen werden können. Selbstverständlich müssen sie auch dem (noch) geltenden Recht entsprechen. Dieses Erfordernis ist in den massgebenden Gesetzen in der Regel nicht ausdrücklich enthalten, es ergibt sich aber aus dem Zweck der Planungszone und dem Sinn von Art. 27 Abs. 1 zweiter Satz 2 RPG. Die Erteilung der Baubewilligung beruht nicht auf einem Gesetzesdispens; es handelt sich nicht um eine Ausnahmebewilligung, vielmehr besteht Anspruch auf Bewilligungserteilung (RUCH, a.a.O., Art. 27 N 53, 54).

4.5.2 Aus dem Grundsatz, dass eine Planungszone nicht die strenge Wirkung eines vollständigen Bauverbots haben darf, sondern bauliche Veränderungen innerhalb des Plangebiets weiterhin möglich sein müssen, soweit sie die Nutzungsplanung nicht erschweren, ergibt

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sich, dass die vorliegend umstrittene Zweckbestimmung der Planungszone, jedenfalls soweit sie ein absolutes Neubauverbot beinhaltet, zu weit geht. Dies umso mehr, als eine flächenmässig weitläufige Planungszone im Sinn der Variante 2 – also über die gesamten Wohn- und Mischzonen der Gemeinde hinweg – erlassen wird. Allein schon deshalb müssen aus Verhältnismässigkeitsüberlegungen die Auswirkungen der eigentumsbeschränkenden Sicherungsmassnahmen in einem nachfolgenden Baubewilligungsverfahren umso genauer überprüft werden. Stellt sich nämlich im späteren Baubewilligungsverfahren bei der vorfrageweisen Beurteilung heraus, dass das von der Planungszone beschlagene unüberbaute Grundstück weder für eine künftige Auszonung noch für eine Umzonung in eine andere (nicht zur Wohn- oder Mischzone gehörende) Bauzonenart in Frage kommen kann, stünde einem Neubau planerisch nichts im Weg und erwiese sich die Sistierung des Baubewilligungsverfahrens (Art. 45 Abs. 1 PBG) für die Geltungsdauer der Planungszone als unrechtmässig. Damit erweist sich der dritte Satz des von der Vorinstanz festgelegten Planungszonenwecks, wonach auf unüberbauten Flächen in den Wohn- und Mischzonen während der Dauer der Planungszone keine Neubauten zulässig sind, als zu absolut formuliert. Er lässt der Baubewilligungsbehörde keinen Spielraum und verunmöglicht ihr namentlich die vorfrageweise Prüfung der Bewilligungsfähigkeit eines Neubauvorhabens im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren. Der dritte Satz des Planungszonenzwecks beinhaltet ein absolutes Neubauverbot, was nach dem Ausgeführten nicht gesetzmässig und deshalb unzulässig ist. Dementsprechend ist dieser dritte Satz aus der Zweckbestimmung der Planungszone ersatzlos zu streichen. Stattdessen wird der vierte Satz der Zweckbestimmung neu zum dritten Satz und dieser ist zusätzlich um den Begriff der "Neubauten" zu ergänzen. Diese Ergänzung hat zur Folge, dass künftig innerhalb der Planungszone neben Anbauten, Umbauten, Renovationen und dem Ersatz bestehender Bauten weiterhin auch Neubauten zulässig sind, wenn diese dem Zweck der Planungszone nicht zuwiderlaufen. Nachdem auch diese Änderung der Zweckbestimmung der Planungszone zu einer Lockerung der umstrittenen eigentumsbeschränkenden Sicherungsmassnahmen führt, erfordert sie keine Wiederholung des Planverfahrens und kann direkt im Rahmen dieses Rekursentscheids vorgenommen werden.

5. Die Rekurrenten 1 beantragen, ihrem Rekurs sei für die Dauer des Verfahrens die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit dem Entscheid in der Sache (und der Aufhebung des Neubauverbots in den Wohn- und Mischzonen) ist dieses Begehren jedoch bereits gegenstandslos.

6. Zusammenfassend ergibt sich, dass sowohl die flächenmässige Ausdehnung der angefochtenen Planungszone über das gesamte Baugebiet als auch deren Zweckbestimmung, jedenfalls soweit ein vollständiges Neubauverbot für die Geltungsdauer der Planungszone vorge-

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sehen ist, zu weit gehen. Die Planungszone ist deshalb teilweise aufzuheben und mit diesem Entscheid anzupassen. Die Rekurse sind folglich im Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Soweit die Rekurrenten die Entlassung ihrer Grundstücke aus der Planungszone begehren, sind die Rekurse allerdings abzuweisen.

7.

7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Entsprechend dem Verfahrensausgang – die Rekurrenten 1 und 2 und die Rekurrentin 3 dringen mit ihren Begehren im Hauptpunkt (Aufhebung des Neubauverbots) durch – ist die Vorinstanz als unterliegend zu betrachten. Die Entscheidgebühr beträgt für jedes Rekursverfahren Fr. 1'000.–, gesamthaft also Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang der Verfahren entsprechend wären die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

7.2 Der im Rekurs 1 (Verfahren Nr. 21-7965) am 17. September 2021 von den Rekurrenten geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

7.3 Der im Rekurs 2 (Verfahren Nr. 21-8222) am 17. September 2021 von den Rekurrenten geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

7.4 Der im Rekurs 3 (Verfahren Nr. 21-8223) am 24. September 2021 von D.___, X.___, geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

8. Die Rekurrenten 1 und 2 stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

8.2 Die Rekurrenten 1 und 2 obsiegen mit ihren Anträgen. Da die Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten boten, die den Beizug von Rechtsvertretern rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennoten vorliegen, sind die ausseramtlichen Entschädigungen für die Rekurse 1 und 2 in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75)

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ermessensweise auf jeweils Fr. 2'750.– festzulegen; sie sind jeweils von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen.