SJD RDRM.2021.127

1. Die von Amtes wegen zu prüfenden Rekursvoraussetzungen, nämlich Zuständigkeit, Rekursberechtigung sowie Frist- und Formerfordernisse, sind erfüllt (Art. 43bis Abs. 1, Art. 45 Abs. 1, Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP]). Auf den Rekurs ist somit einzutreten.

2.a) Nach Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes [SR 741.01; abgekürzt SVG]) können Verkehrsanordnungen erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern (Art. 3 Abs. 4 SVG).

Die Bestimmung lässt Anordnungen nicht nur aus rein verkehrspolizeilichen Motiven, sondern auch aus "anderen in den örtlichen Verhältnisse liegenden Gründen" zu. Funktionelle Verkehrsmassnahmen können deshalb insbesondere aus ortsplanerischen oder denkmalpflegerischen Gründen angeordnet werden. In Frage kommen auch andere örtliche Bedürfnisse und Prioritäten, die dem Verkehr vorgehen. Die Kantone und

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Gemeinden können dabei all jene Massnahmen treffen, die ihnen im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften zur Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz von Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit zulässig sind (VerwGE B 2020/11 vom 19. August 2020 E. 2.4.1).

b) Für den Erlass von beschränkten Fahrverboten auf Gemeindestrassen dritter Klasse ist die politische Gemeinde zuständig (Art. 21 Abs. 2 Bst. a der Einführungsverordnung zum eidgenössischen Strassenverkehrsgesetz [sGS 711.1; abgekürzt EV zum SVG]).

c) Verkehrsanordnungen wie die vorliegende sind regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Die Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen muss in Würdigung der konkreten Situation erfolgen, wobei die Gewichtung der einzelnen Kriterien ins pflichtgemässe Ermessen der zuständigen Behörde fällt. Dabei liegt es in der Natur der Sache, dass die Behörde nie den Ansprüchen aller Betroffenen gerecht werden kann. Die Verantwortung für die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der Massnahmen liegt zwar in erster Linie bei der verfügenden Behörde. Diese ist allerdings gehalten, ihr Ermessen nach sachlichen Kriterien auszuüben. Ein Eingreifen der Rechtsmittelinstanz ist gerechtfertigt, wenn die verfügende Behörde von unhaltbaren tatsächlichen Annahmen ausgeht, bundesrechtswidrige Zielsetzungen verfolgt, bei der Ausgestaltung der Massnahme ungerechtfertigte Differenzierungen vornimmt oder notwendige Differenzierungen unterlässt oder sich von erkennbar grundrechtswidrigen Interessenabwägungen leiten lässt (VerwGE B 2020/11 vom 19. August 2020 E. 2.2; VerwGE B 2008/115 und 121 vom 19. Februar 2009 E. 2).

3.a) Im Beschluss vom 23. August 2021, welcher der angefochtenen Verfügung zugrunde liegt, weist die Vorinstanz einleitend darauf hin, dass sie am 9. September 2019 für verschiedene Meliorationsstrassen gestützt auf das Gesamtverkehrskonzept der Q.___-Melioration Verkehrsanordnungen verfügt habe, u.a. mit dem Ziel, den zunehmenden Schleich- und Umgehungsverkehrs zu unterbinden. Gleichzeitig stellt sie – allerdings ohne jede weitere Begründung – fest, es habe sich zwischenzeitlich ge-

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zeigt, dass verschiedenen Anspruchsgruppen, insbesondere den Anwohnerinnen und Anwohnern der M.___strasse Y.___, ein Korridor zwischen W.___ und Y.___ fehle, weshalb das für die K.___strasse verfügte "Verbot für Motorwagen und Motorräder" (Signal 2.13) mit Zusatz "Zubringerdienst sowie landwirtschaftlicher Verkehr gestattet" wieder aufgehoben werden solle. Damit werde die K.___strasse von der Gemeindegrenze Y.___/X.___ bis zur Kantonsstrasse in W.___ (Höhe Restaurant) wieder durchgängig für die Öffentlichkeit befahrbar.

Etwas eingehender begründet die Vorinstanz die Aufhebung des für die K.___strasse angeordneten Teilfahrverbots in ihrer Vernehmlassung vom 30. November 2021, nämlich u.a. mit dem Beschluss des Gemeinderates Y.___ vom 23. März 2021, die Mitwirkung bei den weiteren Clustern des Gesamtverkehrskonzepts der Q.___-Melioration zu sistieren, solange für die Anwohnenden der M.___strasse Y.___ keine vertretbare Lösung gefunden werde. Um die Entwicklung der weiteren Cluster nicht zu gefährden und den Zweck des Gesamtverkehrskonzepts (Unterbindung des Schleich- und Umgehungsverkehrs auf den schmalen Meliorationsstrassen) möglichst wenig einzuschränken, seien die Gemeinderäte X.___ und Y.___ übereingekommen, nur auf der kürzesten Strassenverbindung – der K.___strasse – wieder einen Korridor zu öffnen, d.h. die auf dem jeweiligen Gemeindegebiet für die K.___strasse verfügten Fahrverbote aufzuheben. Die K.___strasse müsse für die Öffentlichkeit durchgängig befahrbar sein, damit keine Anspruchsgruppe bevorzugt behandelt und kein Präjudiz geschaffen werde.

b) Das mit der angefochtenen Verfügung aufzuhebende Teilfahrverbot mit Ausnahmen war von der Vorinstanz erst zwei Jahre vorher, nämlich mit Beschluss vom 9. September 2019, im Rahmen eines Gesamtverkehrskonzepts der Q.___-Melioration mit Massnahmenplanung im Gebiet der politischen Gemeinden Z.___, Y.___ und X.___ (Cluster 1) erlassen worden. Sie hatte damals für verschiedene auf ihrem Gemeindegebiet verlaufende Meliorationsstrassen (Gemeindestrassen dritter Klasse), darunter auch für die K.___strasse im Abschnitt L.___strasse bis Gemeindegrenze Y.___, ein "Verbot für Motorwagen und Motorräder" (Signal 2.13) mit dem Zusatz "Zubringerdienst sowie landwirtschaftlicher Verkehr gestattet" verfügt. Gleichzeitig hatten auch die Nachbargemeinden Y.___

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und Z.___ für die auf den jeweiligen Gemeindegebieten im Cluster 1 liegenden Meliorationsstrassen gleichlautende Teilfahrverbote verfügt. Zweck der Teilfahrverbote mit den genannten Ausnahmen war im Wesentlichen, dem Schleich- und Umgehungsverkehr sowie den zunehmenden Nutzungskonflikten auf den schmalen Meliorationsstrassen entgegenzuwirken, das Naherholungsgebiet zu schützen, den Erholungssuchenden einen hochwertigen Raum für eine aktive und gesunde Freizeitgestaltung (spazieren, wandern, reiten, Rad fahren, etc.) zu bieten sowie die Verkehrssicherheit zu verbessern.

Nur gerade rund ein Jahr vor Erlass der angefochtenen Verfügung (Aufhebung der bestehenden Verkehrsbeschränkung) hatte das SJD mit Entscheid vom 3. Juli 2020 (RDRM.2019.123) verschiedene Rekurse von Anwohnerinnen und Anwohnern aus dem Gebiet M.___ in Y.___ abgewiesen, die u.a. die Aufhebung des für die K.___strasse erlassenen Fahrverbots und eine uneingeschränkte Durchfahrt nach X.___ beantragt hatten. Das SJD erachtete die angefochtenen Teilfahrverbote mit den genannten Ausnahmen damals als geeignet, notwendig und verhältnismässig im Sinn von Art. 107 Abs. 5 Satz 1 der Signalisationsverordnung (SR 741.21; abgekürzt SSV), um die im öffentlichen Interesse liegenden Zielsetzungen, vorab den Schutz des Naherholungsgebietes vor dem zunehmenden Schleich- und Umgehungsverkehr, zu erreichen. Demgegenüber beurteilte es die von den Rekurrentinnen und Rekurrenten beantragte Öffnung einer direkten Verbindungsstrecke aus dem Gebiet M.___ in Y.___ nach oder aus Richtung W.___/X.___ als dem angestrebten Zweck zuwiderlaufend, da sich der meliorationsfremde Verkehr auf der Verbindungsstrasse geradezu kanalisieren und damit den Langsamverkehr zusätzlich gefährden würde. Zudem hielt es fest, eine generelle Erteilung von Ausnahmebewilligungen stelle kein milderes Mittel dar und stände im Widerspruch zum Ziel, Belastungen durch meliorationsfremden Verkehr zu verhindern. Auch sämtliche involvierten Gemeinden hatten im Rahmen des erwähnten Rekursverfahren einhellig die Abweisung der Rekurse beantragt und u.a. übereinstimmend ausgeführt, die ausserhalb des Baugebietes befindlichen Liegenschaften der Rekurrentinnen und Rekurrenten aus dem Gebiet M.___ in Y.___ seien hinreichend durch das übergeordnete Strassennetz erschlossen, weshalb ihnen längere Anfahrtswege zumutbar seien. Der Rekursentscheid wurde unangefochten rechtskräftig.

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Noch im Februar 2021 verteidigte auch die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme zum Ersuchen des Gemeinderates Y.___, den Anwohnerinnen und Anwohnern im Gebiet M.___ in Y.___ (bei denen es sich weitgehend um die Rekurrentinnen und Rekurrenten im vorerwähnten Rekursverfahren handelt) Ausnahmebewilligungen zu erteilen, die bestehenden Teilfahrverbote als recht-, zweck- und verhältnismässig. Sie führte aus, der Umstand, dass die seinerzeitigen Rekurrentinnen und Rekurrenten einen gewissen Mehrweg in Kauf nehmen müssten, stelle keinen Härtefall dar, zumal kein Anspruch auf die kürzeste Verbindungsstrecke bestehe. Mit Hinweis auf den Rekursentscheid, wonach Ausnahmebewilligungen keine milderen Massnahmen zur Erreichung der Zwecke der Verkehrsanordnungen darstellen könnten, hielt sie zudem fest, dass Ausnahmen für Anwohnerinnen und Anwohnerinnen ausserhalb des Konzeptperimeters dem Zweck der Fahrverbote widersprechen sowie Rechtsungleichheiten zwischen den verschiedenen Anwohnenden ausserhalb des Konzeptperimeters und ein unheilvolles Präjudiz schaffen würden.

c) Vor diesem Hintergrund ist zu prüfen, ob und inwiefern sich die Verhältnisse seit Erlass des mit der angefochtenen Verfügung wieder aufzuhebenden Teilfahrverbots mit Ausnahmen für Zubringer und landwirtschaftlichen Verkehr verändert haben und welches die Auswirkungen der vorgesehenen Aufhebung des Fahrverbots bzw. ob diese mit Blick auf die Zielsetzungen des Gesamtverkehrskonzepts der Q.___-Melioration anders als vor zwei Jahren zu beurteilen sind. Letztlich stellt sich somit die Frage, ob der mit der Aufhebung des bestehenden Teilfahrverbots verfolgte Zweck durch Art. 3 Abs. 4 SVG gedeckt ist und im öffentlichen Interesse liegt.

Seit dem Erlass des Teilfahrverbots mit den erwähnten Ausnahmen für den Zubringerdienst und den landwirtschaftlichen Verkehr hat sich an den tatsächlichen Verhältnissen im betroffenen Strassenabschnitt der K.___strasse nichts verändert. Sowohl die Klassierung und Funktion der Strasse als auch deren Ausbaustandard präsentieren sich gleich wie damals. Demnach können Personenwagen aufgrund der Dimensionierung der K.___strasse nicht kreuzen, ohne den angrenzenden Boden zu beeinträchtigen. Es handelt sich um eine typische Meliorationsstrasse, die

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dem landwirtschaftlichen Verkehr vorbehalten und grundsätzlich nicht für den allgemeinen Motorfahrzeugverkehr bestimmt ist. Dazu kommt, dass auf der K.___strasse ein Wanderweg verläuft. Es liegt daher nach wie vor im öffentlichen Interesse, zum Schutz des Naherholungsgebietes und des Langsamverkehrs am bestehenden Teilfahrverbot festzuhalten und den meliorationsfremden (Durchgangs-) Verkehr zu unterbinden. Die Aufhebung des Teilfahrverbots lediglich auf der K.___strasse würde einen Korridor mitten durch das Gebiet des Clusters 1 öffnen bzw. den Verkehr auf einer einzelnen Strasse kanalisieren. Mit Aufhebung des Teilfahrverbots würde die Strasse zudem dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr ohne jede Einschränkung offenstehen, was zweifellos erheblichen Mehrverkehr, insbesondere Umgehungs- und Schleichverkehr nicht nur aus den angrenzenden Gemeinden, sondern auch aus der weiteren Umgebung zur Folge hätte. Mit der uneingeschränkten Öffnung für den allgemeinen Motorfahrzeugverkehr geht die Vorinstanz sogar noch über die von der Nachbargemeinde Y.___ für eine immerhin bestimmbare Anspruchsgruppe, nämlich die Anwohnenden des Gebiets M.___, beantragten Ausnahmebewilligungen hinaus. Die Verfügung der Vorinstanz läuft daher nicht nur den ursprünglich verfolgten Zielen zuwider, sondern es erscheint fraglich, ob überhaupt ein öffentliches Interesse gegeben ist. Im Gegenteil lässt die kurze zeitliche Abfolge zwischen dem Erlass des bestehenden Fahrverbots und der vorliegend angefochtenen – gegensätzlichen – Verfügung vermuten, dass nachträglich den privaten Interessen der im damaligen Rekursverfahren unterlegenen Rekurrentinnen und Rekurrenten aus der Nachbargemeinde Y.___ doch noch stattgegeben werden soll. Das Vorbringen, die Weiterentwicklung des Clusters 1 nicht gefährden zu wollen, weil die Nachbargemeinde Y.___ die Mitwirkung solange sistiere, bis für diese Anspruchsgruppe eine Lösung gefunden werde, ist insofern unbehelflich, als damit lediglich einer Diskussion zwischen den beteiligten Gemeinden ausgewichen wird, einheitliche Kriterien für allfällige Ausnahmebewilligungen aufzustellen und diese rechtsgleich durchzusetzen. Ein im Rahmen von Art. 3 Abs. 4 SVG zu berücksichtigendes öffentliches Interesse ist darin nicht zu erblicken.

d) Die Vorinstanz zitiert den Rekursentscheid RDRM.2019.123, wonach Ausnahmebewilligungen durch die jeweiligen Gemeinden kein milderes Mittel bildeten, weil dadurch die Belastungen durch meliorationsfremden

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Verkehr weiterbeständen. Dabei verkennt sie, dass sich die dortige Aussage pauschal auf die generelle Erteilung von Ausnahmebewilligungen für sämtliche mit den angefochtenen Teilfahrverboten belegten Meliorationsstrassen bezog und die Frage, ob im konkreten Einzelfall aus wichtigen Gründen gegebenenfalls weitere Ausnahmen zugelassen werden könnten, gar nicht geprüft wurde.

Ausnahmebewilligungen sind nicht von vornherein grundsätzlich ausgeschlossen. Nach Art. 24 Abs. 1 EV zum SVG fällt es vielmehr in die Zuständigkeit jener Behörde, die eine Verkehrsanordnung verfügt hat, aus wichtigen Gründen Ausnahmen zu bewilligen. Dabei versteht es sich, dass bei der Bewilligung von Ausnahmen Zurückhaltung geübt werden soll und das Gleichbehandlungsgebot zu beachten ist. Das Ausstellen von Bewilligungen ohne das Vorliegen von wichtigen Gründen im Einzelfall für eine undefinierbare Anzahl von Fahrzeugführenden, etwa für sämtliche Anwohnende eines bestimmten Gebiets oder gar für Einwohnerinnen und Einwohner einer Gemeinde, wäre nicht erlaubt und verstiesse gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Ist der Nutzerkreis hingegen klar definiert und die jeweiligen Berechtigten einzeln bestimmbar, wäre nicht von einer ungesetzlichen Massenbewilligung auszugehen.

Sofern Ausnahmen von signalisierten Vorschriften für den Verkehr allgemein gelten sollen, ist dies nach Art. 17 Abs. 1 SSV auf einer Zusatztafel zu vermerken, beispielsweise "mit Bewilligung gestattet". Da Anweisungen auf einer Zusatztafel verbindlich sind wie Signale (Art. 63 Abs. 3 SSV), wären vorliegend Ausnahmen vom Teilfahrverbot, die für den allgemeinen Verkehr gelten würden, durch die zuständige Behörde (neu) anzuordnen und mit Rechtsmittelfrist zu publizieren. Sollen Ausnahmen hingegen nicht für den Verkehr allgemein gelten, muss dies nicht auf einer Zusatztafel beim Fahrverbot angezeigt bzw. nicht signalisiert werden. Diesfalls kann die Behörde für die berechtigte Person oder das berechtigte Fahrzeug eine schriftliche Bewilligung ausstellen, wobei die Bewilligung auch weitere Bedingungen und Einschränkungen enthalten kann.

4. Zusammenfassend fehlt es am öffentlichen Interesse für die angefochtene Verkehrsanordnung. Der Rekurs ist gutzuheissen und die angefochtene Verfügung aufzuheben.

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5. Damit gilt für die K.___strasse auf dem Gemeindegebiet X.___ nach wie vor die mit Rekursentscheid des SJD vom 3. Juli 2020 rechtskräftig gewordene Verkehrsanordnung vom 9. September 2019, nämlich das "Verbot für Motorfahrzeuge und Motorfahrräder" (Signal 2.13) mit Zusatz "Zubringerdienst sowie landwirtschaftlicher Verkehr gestattet". Es steht der Vorinstanz – unter Beachtung des Rechtsgleichheitsgebots und im Rahmen der oben aufgezeigten Möglichkeiten – offen, gegebenenfalls weitere Ausnahmen aus wichtigen Gründen zuzulassen. Zweckmässigerweise erfolgt eine allfällige Bewilligungserteilung in Absprache mit den Nachbargemeinden, damit die Bewilligungspraxis untereinander abgestimmt ist und gleichartige Kriterien als wichtige Gründe für die Bewilligung von Ausnahmen gelten.

6.a) Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Verwaltungsstreitigkeiten jener Beteiligte die Verfahrenskosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. In Anwendung von Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) wird die Entscheidgebühr auf Fr. 1'500.— festgesetzt. Die obsiegenden Rekurrentinnen und Rekurrenten haben keine Verfahrenskosten zu tragen. Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 1'500.— wird zurückerstattet. Von der unterliegenden Vorinstanz werden keine Kosten erhoben (Art. 95 Abs. 3 VRP).

b) Ausseramtliche Kosten sind mangels eines entsprechenden Begehrens nicht zuzusprechen.

Demgemäss erlässt das Sicherheits- und Justizdepartement als