TA - AC.1996.0007 - 1996-06-24 - ALIMENTARIUM et crt c/ DTPAT/Vevey

1.

Les deux causes, qui ont trait au même complexe de faits, seront jointes.

2.

Dans ses observations, le SAT met en doute la qualité de la Municipalité de Vevey pour recourir contre la décision du SEPE, faute d'intérêt digne de protection au sens de l'art. 103 OJF.

a) On relèvera tout d'abord que les communes bénéficient, en droit cantonal, de la qualité pour recourir lorsqu'elles sont touchées à l'instar d'un particulier, qui aurait lui-même vocation à recourir; il en va de même lorsqu'elles font valoir une violation de leur autonomie communale. Dans la présente espèce, tel n'est le cas ni du refus d'autorisation pour usage accru du domaine public, ni de la décision fondée sur l'art. 4 lit. a de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR); la Commune de Vevey n'est en effet pas la destinataire de ces décisions, qui ne portent d'ailleurs pas atteinte à son autonomie.

La question est plus délicate en tant que la décision querellée est fondée sur l'art. 24 LAT; vu la teneur de l'art. 34 al. 2 LAT, disposition visée par l'art. 103 lit. c OJF, la Commune de Vevey peut aussi bénéficier de la qualité pour recourir contre de telles décisions, sur la base du droit fédéral, en tant que collectivité publique. La jurisprudence l'a admis sans restriction s'agissant d'autorisations de cette nature accordées à des tiers (ATF 107 Ib 174 consid. 2b). Le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé dans l'hypothèse inverse, à savoir celle d'un refus d'une telle autorisation, alors que le Tribunal administratif a rendu, pour sa part, un prononcé d'irrecevabilité du recours communal formé dans un cas de ce genre (arrêt du 27 avril 1995, AC 94/259); la solution ou plutôt la motivation de cet arrêt, qui semble priver de toute portée propre l'art. 34 al. 2 LAT par rapport à l'art. 103 lit. a OJF (reposant sur une analogie avec l'ATF 109 Ib 341, rendu en matière forestière; la législation fédérale sur les forêts ne connaît cependant pas d'équivalent de l'art. 34 al. 2 LAT), mérite pourtant un réexamen ici.

On pourrait en effet déduire du texte de l'art. 34 al. 2 LAT que les communes ont qualité pour agir de manière générale, en particulier dans le domaine des autorisations de construire hors des zones à bâtir, indépendamment de l'existence ou non d'un intérêt concret de celles-ci à la modification ou à l'annulation de la décision attaquée; elles disposeraient ainsi d'un droit de recours abstrait qu'elles pourraient exercer dans l'intérêt de la loi. La doctrine dominante ne retient pas cette interprétation et considère que le recours d'une commune n'est recevable, notamment dans le cas d'un refus d'autorisation, que si cette collectivité démontre qu'elle a un intérêt public - de fait ou de droit, lié à l'exécution de ses tâches - à ce qu'une telle décision soit amendée (dans ce sens, v. Attilio R. Gadola, Die Behördenbeschwerde, AJP 1993, 1464 et références citées). Autrement dit, une commune ne peut pas déposer un recours dans le seul but d'appuyer un propriétaire privé éconduit; pour que ses procédés soient recevables, il faut qu'elle fasse valoir un intérêt public qui lui est propre, notamment en matière de planification, en relation avec l'objet du litige et menacé par la décision querellée.

Dans le cas d'espèce, la Municipalité de Vevey a rendu suffisamment vraisemblable que la décision ici examinée est de nature à porter atteinte au développement touristique de la région et plus particulièrement de la localité; or, la promotion touristique relève assurément de ses tâches d'intérêt public, ce qui est suffisant pour conduire à la recevabilité de son pourvoi au regard de l'art. 34 al. 2 LAT, en tant qu'il s'en prend au refus de l'autorisation fondée sur l'art. 24 LAT.

3.

En l'espèce, après avoir indiqué qu'elle n'était pas opposée au maintien de l'oeuvre, l'autorité intimée a finalement refusé, à l'issue de l'enquête, de prolonger l'emprise sur le domaine public, mettant en avant plusieurs raisons.

Ainsi le SEPE a tout d'abord repris certains des arguments invoqués par les tiers opposants, à savoir le peu d'esthétique dénaturant le paysage, la dimension trop importante de l'oeuvre, l'identité de son commanditaire; il a également rappelé le caractère de réclame pour le musée et la prohibition de tout procédé de réclame sur un lac, un cours d'eau ou sur sa rive (art. 4 lit. a de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame; ci-après: LPR), pour dissuader Alimentarium de persister dans son projet d'implantation. Dans un second temps, le SEPE s'est appuyé sur les préavis défavorables de la commission et du SAT, au contenu identique, à teneur desquels cette implantation créerait un précédent important et fâcheux si elle était autorisée.

En réponse au recours, le SAT a invoqué pour sa part la non-conformité de l'oeuvre à la zone dans laquelle elle est implantée (art. 22 al. 2 lit. a LAT) et l'impossibilité d'octroyer une dérogation (art. 24 al. 1 LAT), même à titre précaire.

Les recourantes se plaignent du caractère arbitraire de la décision du SEPE et soutiennent qu'un intérêt public penche au contraire en faveur du maintien de l'emprise; au surplus, elles dénient à cette création l'objectif publicitaire que d'aucuns voudraient lui assigner pour justifier son enlèvement.

a) L'oeuvre, dont le maintien de l'implantation dans les eaux publiques a été requis, doit être considérée comme une construction au sens de l'art. 22 LAT; il s'agit en effet d'un aménagement durable créé par l'homme et fixé au sol, qui, par sa masse, modifie de façon sensible le paysage lacustre et qui porte atteinte à l'environnement (Etude DFJP/OFAT, Berne 1981, nos 4 et ss, ad art. 22 LAT). Cette installation n'étant pas conforme à l'affectation de la zone publique lacustre, il convient d'examiner si les conditions d'octroi d'une autorisation spéciale, conformément à l'art. 24 LAT, sont néanmoins remplies.

aa) Sur ce premier point, le SEPE observe que "la Fourchette" et le lac Léman n'ont strictement aucune relation entre eux. L'implantation de l'oeuvre à 5 m. de la rive du lac ne serait donc pas imposée par sa destination; de l'avis du SEPE, cette oeuvre trouverait plutôt sa place dans les jardins attenant au musée. D'un point de vue objectif, on peut en effet soutenir que la relation entre la statue et le lac n'est pas évidente (cf., par comparaison ATF 119 Ib 442, JT 1995 I 448, dans lequel le Tribunal fédéral a confirmé que l'implantation, sur un alpage fribourgeois, d'un lieu de sépulture avec un groupe de trois pyramides n'était pas imposée par sa destination). On ne trouve du reste, dans le dossier, nulle trace de la justification de l'implantation requise, si ce n'est la volonté d'attirer l'attention des visiteurs sur le musée, ce qui pourrait trahir pour le moins un objectif avant tout publicitaire, sur lequel on reviendra plus loin (infra, b). Mais là n'est pas l'essentiel et l'implantation de l'oeuvre n'en est pas condamnée pour autant.

aaa) Le tribunal ne peut en effet suivre l'interprétation par trop rigoureuse de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT à laquelle le SAT s'est livré dans ses observations à l'appui du maintien de la décision attaquée.

Il ne faut pas perdre de vue que l'implantation d'un ouvrage projeté hors d'une zone à bâtir est imposée par sa destination, lorsque celui-ci ne peut remplir ses fonctions que s'il est érigé à un endroit bien déterminé et que tel ne serait pas le cas s'il était érigé à l'intérieur de la zone à bâtir (cf. Etude DFJP/OFAT, notes 15 et 17 ad art. 24 LAT). De la première condition (lit. a) de l'art. 24 al. 1 LAT, il ressort ainsi que l'implantation d'un ouvrage est imposée tout d'abord lorsque la destination de celui-ci entraîne nécessairement qu'il soit édifié sur un emplacement précis (nécessité de l'implantation sous son angle positif), la nécessité étant à défaut admise, avec retenue, dans l'hypothèse où aucun autre emplacement n'apparaît envisageable pour la construction ou l'installation projetée (nécessité de l'implantation sous son angle négatif; cf. Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1990, p. 125 et ss not. 141-142, avec références). Cette première condition est alors réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour des motifs techniques ou d'exploitation en raison de la nature du terrain, être érigée que dans un endroit situé en-dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs et non pas selon des critères de commodité ou d'agrément (Etude DFJP/OFAT, note 20 ad art. 24 LAT).

bbb) Force est d'admettre qu'en l'espèce, d'un point de vue objectif, la valeur de "La Fourchette" dépend sensiblement de sa situation exceptionnelle à 5 mètres de la rive et que cette dernière serait affectée si, comme l'autorité intimée l'a suggéré, l'oeuvre était implantée dans les jardins attenant au musée. Prise sous un angle positif, l'implantation dans le lac se justifierait par conséquent. Cette solution pourrait apparaître comme faisant la part trop belle, au regard de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT, à une telle oeuvre. Cependant, on observera en réalité que l'on se trouve en présence ici d'un aménagement du plan d'eau (à l'instar de la création d'un jet d'eau prenant place sur un enrochement ou une jetée créée pour l'occasion), dès lors que la "Fourchette" ne prend tout son sens, ne revêt son plein impact que par son emplacement dans le lac à proximité du Musée; cela suffit pour admettre - sous l'angle positif - une implantation nécessitée par sa destination. Les autorités intimées ou concernées raisonnent d'une autre manière, lorsqu'elles insistent implicitement sur la gratuité d'une oeuvre d'art ou l'inutilité d'un tel aménagement (on pourrait aussi prendre l'exemple d'un jet d'eau); elles perdent ainsi de vue qu'une telle argumentation suffirait d'emblée et toujours à justifier un refus, sans aucune exception possible pour de tels ouvrages. Or, une telle rigueur ne s'impose pas, un projet de ce type devant en outre franchir le cap de la pesée des intérêts prescrite par la lettre b de l'art. 24 al. 1 LAT.

bb) Cette disposition exige en effet en second lieu l'absence d'intérêts publics ou prépondérants opposés. L'application de cette disposition se confond en quelque sorte avec la pesée entre l'intérêt des recourantes à maintenir l'implantation incriminée et les intérêts publics contraires invoqués par l'autorité intimée à l'appui du refus de l'autorisation d'usage accru. Dans ce cadre, on relèvera d'ores et déjà que l'art. 3 al. 1 lit. b LAT exige notamment des autorités chargées de l'aménagement du territoire qu'elles veillent à ce que "les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage"; la question de l'impact de l'oeuvre sur le lac et ses rives devrait également être examinée. Sous réserve de l'obstacle que pourrait constituer l'art. 4 lit. a LPR (examiné sous lit. b ci-dessous), on vérifiera donc cette pesée d'intérêts dans le cadre du contrôle de la décision du SEPE refusant l'autorisation d'usage accru (ci-après lit. c).

b) L'autorité intimée a aussi opposé à la demande l'art. 4 lit. a LPR, qui prohibe tout procédé de réclame sur le lac, sauf dérogations à l'occasion de manifestations d'intérêt général. Bien que l'exposé des motifs n'en dise mot (BGC automne 1988, 458, 477), cette disposition, issue d'un amendement de la commission du Grand Conseil, est inspirée de l'art. 3 de l'ancienne loi du 22 septembre 1970 (RLV 1970, 354), qui permettait à l'autorité compétente de refuser l'autorisation d'une enseigne lorsque, notamment, le projet compromettait la protection des sites (BGC automne 1970, 934). La nouvelle disposition vise ainsi à protéger, avant tout, le lac et ses rives en les laissant vierges de tout procédé de réclame.

Sur ce point, on pourrait objecter aux recourantes la finalité même de la demande initiale d'emprise à titre provisoire; dans ses lignes du 27 février 1995 au SEPE et celles du 3 mars 1995 à la CGN et à la municipalité, Alimentarium a mis en effet en exergue le lien entre les manifestations destinées à célébrer le musée et "la Fourchette". Dans sa demande du 22 août 1995, la fondation expose du reste, sans ambiguïté aucune, que l'implantation de cette fourchette constitue un impact touristique important pour le musée. Bien que les recourantes semblent le nier aujourd'hui, le but de l'implantation de l'oeuvre consiste semble-t-il à signaler le Musée de l'alimentation tout proche; un tel objectif recoupe ceux que visent à teneur de l'art. 10 LPR les enseignes, puisque ce type de procédés de réclame pour compte propre, qui doivent trouver place sur l'immeuble d'une entreprise ou à proximité immédiate de celui-ci, tend précisément à signaler cette dernière. Cependant et bien que l'on se trouve en l'espèce en présence d'un cas-limite, "La Fourchette" ne saurait être réduite à une dimension purement ou même principalement publicitaire; si l'on admet en effet qu'elle constitue une oeuvre d'art, il faut considérer que sa fonction de signal cède le pas à une vocation esthétique prépondérante, qui la fait échapper à l'interdiction catégorique de l'art. 4 lit. a LPR.

c) Enfin, l'autorité intimée a suivi le préavis de la Commission d'étude du plan directeur des rives du Léman, repris également par le SAT, pour refuser l'autorisation requise. On rappellera que ces deux autorités concernées ont fait part de leurs craintes de voir cette autorisation d'implantation créer un précédent, de telle sorte qu'il pourrait s'avérer impossible, à l'avenir, de refuser l'implantation dans les eaux publiques de projets similaires. Dans ses observations, le SEPE cite du reste plusieurs exemples, par extrapolation, de créations plus ou moins artistiques destinées à rappeler une institution commanditaire, auxquelles l'autorité ne pourrait plus s'opposer, si leur implantation dans le lac Léman était requise.

aa) Dans le canton de Vaud, les lacs, rivages et grèves appartiennent au domaine public (articles 664 al. 1 CCS et 138 al. 1er ch. 2 LVCC). Chacun peut dès lors utiliser ces derniers de façon libre, égale et gratuite, conformément à leur destination, à condition que cet usage puisse être simultanément exercé par un grand nombre de personnes; on parlera dans ce cas d'usage commun (v. parmi les nombreux auteurs, Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, no 2999; Moor, Droit administratif III, Berne 1992, no. 6.4.1.1).

bb) Certaines formes d'utilisation qui, du fait de leur nature, nécessitent une réglementation restrictive, ne peuvent toutefois plus être considérées comme communes.

Ainsi l'usage accru du domaine public lacustre, qui se distingue du précédent par le fait qu'il reste conforme à l'affectation ou à la nature de la chose publique, sans être simultanément possible à un nombre indéterminé de personnes (cf. Moor, op. cit., no. 6.4.2.1, références citées), ne nécessite le plus souvent qu'une autorisation à titre précaire, délivrée à bien plaire et révocable en tout temps, pour les installations provisoires ou de très faible importance (art. 4 al. 2 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendants du domaine public; ci-après: LVU). Tel est le cas, en l'occurrence, de l'autorisation délivrée le 27 mars 1995 par l'autorité intimée (cf. pour un autre exemple, arrêt AC 00/6931 du 20 mai 1992, consid. 3a; références citées).

Enfin, de façon générale, tout travail, construction, anticipation, dépôt, déversement de quelque nature que ce soit à effectuer notamment dans les lacs et sur leurs grèves, sont subordonnés à l'autorisation préalable du DTPAT (art. 12 al. 1 lit. a de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public; ci-après: LVPol); les aspects concernés par cette dernière autorisation, qui ont trait à des questions de sécurité des rives, ne sont pas en cause ici. Avec l'accord du Conseil d'Etat, cette compétence a été déléguée au chef du SEPE (art. 67 LOCE; décision du Conseil d'Etat du 10 janvier 1990).

aaa) La question de savoir si les droits constitutionnels peuvent être invoqués à l'appui d'une demande d'usage du domaine public excédant l'utilisation commune est controversée.

Après avoir longtemps refusé aux requérants d'usages accrus ou privatifs le droit d'invoquer les libertés constitutionnelles, la jurisprudence du Tribunal fédéral a finalement admis que celui qui demande à faire un usage commun accru du domaine public pour l'exercice d'une profession puisse invoquer à cet effet la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 108 Ia 135; 105 Ia 91; 101 Ia 473); de même la manifestation d'une opinion impliquant une utilisation excédant un usage normal est protégée par la liberté d'expression (ATF 107 Ia 294; 100 Ia 402; 96 I 586; v. aussi Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 555). Selon Moor, si les droits constitutionnels s'imposent à l'ordre juridique dans son ensemble, leur portée en la matière est toutefois relative; en présence d'une activité économique ou d'une manifestation d'une opinion, la démarche première est d'établir la pertinence de la liberté publique en cause, en recherchant les compatibilités entre la valeur que cette dernière représente et celles qui, à un autre titre, engagent des responsabilités publiques différentes (op. cit., III no 6.4.4.1, in fine).

L'exercice sur le domaine public des libertés publiques impliquant un usage accru ou privatif pourra en revanche être limité, voire refusé, afin notamment d'assurer le maintien de l'usage commun. L'autorité ainsi appelée à statuer sur une telle demande doit par ailleurs procéder à une pesée consciencieuse des intérêts en présence, en tenant compte des diverses finalités du domaine public et d'autres motifs d'intérêt public; elle prendra également en considération les libertés publiques en jeu, ainsi que les principes constitutionnels de l'intérêt public, de l'interdiction de l'arbitraire, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité (v. Grisel, op. cit., p. 556; Knapp, op. cit. no 3027; Moor, op. cit., nos 6.4.2.1 et 6.4.4.4; références citées).

bbb) Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat en matière d'utilisation des eaux publiques (v. ACE R6 783/88 du 24 juin 1988), reprise par le Tribunal administratif dans un arrêt GE 92/022, du 15 juin 1992, le droit cantonal ne reconnaît pas aux particuliers un droit subjectif à se voir attribuer un point d'amarrage sur le lac; l'Etat n'est nullement tenu de délivrer une telle autorisation d'usage accru du domaine public et l'administration dispose ainsi d'un pouvoir discrétionnaire, limité seulement par l'interdiction de l'arbitraire et le principe de l'égalité de traitement. Cette jurisprudence a été quelque peu nuancée dans un arrêt AC 91/225 du 8 juin 1993, dans lequel le Tribunal administratif a effectué la balance entre l'intérêt privé des requérants, hôteliers, à pouvoir rallonger un débarcadère sur le lac Léman et l'intérêt public, d'une part, à préserver l'usage commun du lac, d'autre part, à protéger la nature et l'environnement, pour conclure que l'autorité n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant l'autorisation requise.

cc) On le voit, l'autorité jouit donc d'une grande liberté d'appréciation dans la gestion des usages qui ne sont pas communs; le Tribunal administratif, qui ne peut revoir la décision que sous l'angle de la légalité, ne peut ainsi sanctionner que l'excès ou l'abus de ce pouvoir (art. 36 LJPA; AC 00/6931 du 20 mai 1992, déjà cité).

aaa) Sans qu'il y ait besoin d'examiner s'il eût été possible, en dépit de ce qui précède, de maintenir l'implantation, à la faveur d'un intérêt artistique majeur de l'oeuvre incriminée, le tribunal observe, à la simple lecture des pièces produites, que la valeur de cette dernière reposait précisément sur sa temporalité, sur son caractère provisoire, destinés à marquer un événement particulier. Tel était du reste le sens de la demande initiale d'usage accru, dont on sait qu'elle a été accueillie par le SEPE; tant qu'il s'agissait d'une installation provisoire, l'impact sur l'environnement demeurait limité, voire acceptable. En revanche, tel n'était plus le cas, on va le voir, à partir du moment où le provisoire devenait définitif et les recourantes ne peuvent dans ces conditions tirer aucun argument de la décision du 27 mars 1995; elles n'ont du reste pris conscience de la valeur de l'oeuvre et de l'intérêt à en prolonger l'implantation au-delà du mois de septembre 1995 qu'ultérieurement. On ne saurait donc reprocher à l'autorité intimée d'avoir à cette occasion apprécié de façon plus rigoureuse les conditions d'octroi d'un usage privatif; la permanence de l'installation et ses conséquences sur l'usage commun et l'environnement lacustre exigeaient en effet un examen plus serré.

bbb) La protection du domaine public lacustre doit être opposée à la demande. A teneur de l'art. 7 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (ci-après: LPNMS), "le cours naturel des cours d'eau, les rives des lacs, les marais et les roselières ne peuvent être modifiés sans l'autorisation du Département des travaux publics." Cette disposition, qui ne précise pas à quelles conditions cette autorisation peut être octroyée, est complétée par l'art. 4 LPNMS qui dispose que "sont protégés conformément à la présente loi tous les objets, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent".

Du texte de ces dispositions, il ressort que, conformément à la volonté manifestée par le législateur, le lac Léman fait l'objet d'une protection toute particulière, laquelle sera renforcée après l'adoption du plan directeur des rives, actuellement à l'étude. Mandat est ainsi donné aux autorités d'application de préserver dans une très large mesure l'intégrité du plan d'eau et de ses rives, tout au moins jusqu'à l'adoption de documents - relevant du niveau d'une conception directrice - définissant peu ou prou les usages du lac admissibles dans tel ou tel secteur; à l'instar du plan, qui a valeur de directive, indiquant les secteurs dans lesquels les amarrages en pleine eau peuvent être autorisés, il serait possible de délimiter des secteurs, par exemple recouvrant une partie des rives aménagées, dans lesquels des aménagements lacustres seraient envisageables. Avant l'élaboration d'un tel document, le SEPE peut, sans abus de son pouvoir d'appréciation, voire même doit refuser d'autoriser des ouvrages tels que "La Fourchette" à titre permanent; cette dernière, au demeurant, présente un impact très sensible depuis le quai Perdonnet et imprime de manière pointue sa marque sur le paysage lacustre dans ce site.

ccc) On se trouve ainsi en présence d'une atteinte certaine au paysage, dont on peut comprendre que le SEPE et la commission y voient un précédent menaçant. Il s'agit-là d'une préoccupation légitime, d'ailleurs reconnue par la jurisprudence rendue dans le cadre de l'art. 24 LAT (ATF 112 Ib 404 et 108 Ib 130, par exemple); elle l'est en l'occurrence d'autant plus en l'absence du document cité plus haut, lequel permettrait de maîtriser un afflux de demandes et de guider l'autorité dans des décisions admettant - mais de manière nécessairement très restrictive - d'éventuels aménagements lacustres à caractère décoratif.

ddd) Dans ces conditions, force est d'admettre qu'en refusant de prolonger l'emprise sur le domaine public lacustre, l'autorité intimée n'a pas abusé de sa liberté d'appréciation; la décision dont est recours, qui repose sur un intérêt public prépondérant, n'est par conséquent pas arbitraire.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter les recours et à confirmer ainsi la décision entreprise. Pour tenir toutefois compte du fait que la notification du présent arrêt précède de six jours seulement l'échéance du délai imparti par l'autorité intimée à Alimentarium pour procéder à l'enlèvement de "La Fourchette", le tribunal, qui n'a pas assorti les présents recours de l'effet suspensif, prolongera en revanche, ex aequo et bono, au 31 août 1996 le délai d'exécution de la décision querellée.

L'émolument judiciaire est fixé à 2'000 francs (art. 55 al. 1 LJPA); il sera mis à la charge de la Fondation Alimentarium, à raison de 1'500 francs, et, à la charge de la Municipalité de Vevey, à raison de 500 francs (art. 55 al. 2 et 3 nouveaux). Au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.