CDAP - AC.2009.0209 - 2010-05-26 - PATRIMOINE SUISSE, PATRIMOINE SUISSE/Municipalité de Lausanne, DUBOURG, STREICHER, SAX, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

1.

a) Selon l'art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

L'art. 75 LPA-VD a repris en substance le contenu de l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, de sorte que l'on peut se référer à la jurisprudence y relative, laquelle renvoyait à la jurisprudence concernant la qualité pour déposer un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral en application de l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006 (cf. arrêts GE.2009.0040 du 16 septembre 2009 consid. 1; AC.2009.0057 du 17 août 2009 consid. 2). La notion d'intérêt digne de protection est au surplus la même que celle de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), de sorte qu'elle peut aussi être interprétée à la lumière de la jurisprudence concernant cette disposition (arrêt BO.2009.0020 du 3 décembre 2009).

Constitue un intérêt digne de protection, au sens de ces dispositions, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 400 consid. 2.2 p. 404; 409 consid. 1.3 p. 413; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; 587 consid. 2.1 pp. 588 ss; 649 consid. 3.1 p. 651; 131 V 298 consid. 3 p. 300). Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 468 consid. 1 pp. 469 ss; 131 II 649 consid. 3.1 p. 651).

b) Patrimoine suisse est une association d'importance nationale qui a notamment pour but de protéger les paysages, les lieux historiques, les monuments et les sites contre l’altération et la destruction (art. 2 ch. 1 de ses statuts). Patrimoine suisse, section vaudoise, est l'une de ses sections cantonales. Ces associations ne prétendent pas être atteintes par la décision attaquée comme pourrait l’être n’importe quel particulier. Elle ne se prévalent pas non plus de la jurisprudence fédérale qui reconnaît aux associations le droit de recourir dans l’intérêt de leurs membres lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d’entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (v. notamment ATF 130 I 26 consid. 1.2.1 p. 30; 122 I 90 consid. 2a p. 92; 114 Ia 452 ; 113 Ia 468 ; 104 Ib 307). Elles invoquent en revanche, en relation avec l’art. 75 let. b LPA-VD, l'art. 90 de la loi cantonale du 17 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS ; RSV 450.11). Cette disposition a la teneur suivante :

"Outre les propriétaires touchés, les communes, de même que les associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles de recours".

En l'occurrence, la décision attaquée est un permis de construire délivré par la Municipalité de Lausanne en application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC;RSV 700.11) et du règlement communal du 26 juin 2006 sur le plan général d'affectation (RPGA). Toutefois, selon une jurisprudence constante du Tribunal administratif et de la cour de céans, la qualité pour recourir doit être reconnue à Patrimoine Suisse et à sa section vaudoise sur la base de l'art. 90 LPNMS lorsque les intérêts protégés par cette législation sont en cause (AC.2008.0276 du 21 juillet 2009; AC.2004.0277 du 20 juin 2005; AC.2002.0122 du 9 septembre 2004 et les références citées). Sont ainsi considérées comme prises en application de la LPNMS les décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de construire "qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette législation" (AC.2009.0001 du 26 février 2010; AC.2009.0260 du 4 février 2010 et les références citées). Il convient dès lors d'admettre la qualité pour agir des recourantes dans la mesure où elles contestent l'autorisation de démolir un objet dont elles considèrent qu'il devrait être conservé en raison de son intérêt architectural.

c) En revanche la qualité pour recourir doit être déniée à Patrimoine Suisse et sa section vaudoise dans la mesure où elles invoquent une violation des art. 50 à 53 RPGA relatifs à l'aménagement d'espaces verts. La parcelle nº 403 en est aujourd'hui totalement dépourvue. Le projet litigieux permettra d'y remédier en partie, mais dans une proportion que les recourantes jugent insuffisante. Cette question relève de l'urbanisme et de la police des constructions, et non de la préservation de la flore et de la faune ni du maintien des milieux naturels. Or, dans le cadre de l'art. 90 LPNMS, la qualité pour recourir des associations se limite à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature, des monuments et des sites; elle ne s'étend pas à d'autres intérêts publics (AC.2009.0001 du 26 février 2010; AC.2002.0013 du 10 décembre 2002; AC.1995.0108 du 11 octobre 1995, confirmé par l'ATF 1P.644/1995 du 4 mars 1996, RDAF 1996 p. 485).

2.

Selon les recourantes, la Miroiterie du Léman est un bâtiment qui présente de belles qualités architecturales et urbanistiques, raison pour laquelle il a reçu la note "3" au recensement architectural vaudois de 1993, "ce qui correspond à un bâtiment d'intérêt local ou régional méritant d'être conservé, car répondant aux qualifications d'un bâtiment remarquable ou intéressant du point de vue architectural ou historique". Le préavis du Conservateur des monuments et des sites va dans le même sens: du fait de la note qui lui a été attribuée, le bâtiment serait "placé sous la protection générale prévue par la LPNMS".

a) C'est l'occasion de rappeler préliminairement que le recensement architectural n'est pas prévu par la LPNMS, mais pas l'art. 30 de son règlement d'application du 22 mars 1989 (RLPNMS; RSV 450.11.1), qui dispose que le département "établit le recensement architectural des constructions en collaboration avec les communes concernées, selon les directives publiées à cet effet". Le recensement architectural, dont le processus est décrit dans une plaquette intitulée "Recensement architectural du canton de Vaud", éditée en novembre 1995 par la section monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments et rééditée en mai 2002, est une mesure qui tend à repérer et à mettre en évidence des bâtiments dignes d'intérêt, de manière à permettre à l'autorité de prendre, le cas échéant, les mesures de protection prévues par la loi. Il comporte l'attribution de notes qui sont les suivantes: "1": Monument d'importance nationale; "2": Monument d'importance régionale; "3": Objet intéressant au niveau local; "4": Objet bien intégrés; "5": Objet présentant des qualités et des défauts; "6": Objet sans intérêt; "7": Objet altérant le site.

A l'exception des notes "1" et "2" (qui impliquent une mise à l'inventaire), les notes attribuées ont un caractère purement indicatif et informatif; elles ne constituent pas une mesure de protection (arrêt AC.2000.0026 du 4 juillet 2000; AC.2003.0216 du 23 juillet 2004 consid. 2b). Elles sont en revanche un élément d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire, notamment lors de l'adoption des zones à protéger prévues par l'art. 17 al. 1 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ou, dans la procédure de permis de construire, lorsque ces autorités appliquent les règles concernant l'intégration et l'esthétique des constructions ou statuent sur une autorisation cantonale spéciale (arrêt AC.2008.0328 du 27 novembre 2009 consid. 4b et les arrêts cités).

b) La formule utilisée dans la plaquette "Recensement architectural du canton de Vaud", que l'on retrouve dans nombre d'arrêts du Tribunal administratif et de la cour de céans, selon laquelle "les objets recensés en note "3" sont placés sous la protection générale prévue par la loi à ses art. 46 et ss" (v. AC.2003.0188 du 7 décembre 2004 consid. 4a; AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 consid. 4a; AC.2002.0128 du 12 mars 2004 consid. 4b; AC.1995.0293 du 21 mars 1996 consid. 4) prête à confusion dans la mesure où elle laisse entendre que, du seul fait que la note "3" a été attribuée à un bâtiment, il en découle conformément à l'art. 46 al. 3 LPNMS "qu'aucune atteinte qui en altère le caractère ne peut y être portée" (dans ce sens AC.2004.0031 du 21 février 2006 consid. 4c).

Sous le titre "Protection générale des monuments historiques et des antiquités" le chapitre IV de la LPNMS dispose:

"Art. 46 Définition

1 Sont protégés conformément à la présente loi tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières et mobilières, trouvés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif.

2 Sont également protégés les terrains contenant ces objets et leurs abords.

3 Aucune atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère.

Art. 47 Mesures conservatoires

1 Lorsqu'un danger imminent menace un tel objet, le Département des infrastructures prend les mesures nécessaires à sa sauvegarde.

2 L'article 10, alinéas 2 et 3, est applicable.

Art. 48

1 Si aucune enquête en vue du classement n'a été ouverte dans un délai de trois mois dès la date des mesures conservatoires, celles-ci deviennent caduques. En cas de nécessité, le Conseil d'Etat peut prolonger ce délai de six mois au plus."

La protection générale des monuments historiques et des antiquités consiste ainsi dans la possibilité de prendre des mesures conservatoires (art. 47 LPNMS) en faveur d'objets répondant à la définition de l'art. 46 al. 1 et que l'on aurait omis de mettre à l'inventaire (art. 49 LPNMS) ou de classer (art. 52 LPNMS). Cette situation devrait être rare, puisque l'art. 49 al. 1 LPNMS est libellé dans des termes analogues à ceux de l'art. 46 al. 1:

"Art. 49 Inventaire

1 Un inventaire sera dressé de tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et des antiquités immobilières et mobilières, situés dans le canton, qui méritent d'être conservés en raison de l'intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent.

(…)"

A contrario, un objet qui n'est ni classé ni porté à l'inventaire et pour lequel le département compétent a renoncé à prendre des mesures conservatoires, n'est pas protégé par la LPNMS. "Les objets placés sous la protection générale demeurent sous la surveillance du département sans aucune contrainte juridique pour le propriétaire" (Recensement architectural du canton de Vaud, p. 22).

c) En indiquant que "les bâtiments recensés en note "3" (…) méritent d'être sauvegardés sans toutefois pouvoir, en principe, être classés comme monuments historiques" (ibid.) et en renonçant systématiquement, après 1987, à porter ces objets à l'inventaire, le département a introduit une contradiction irréductible dans l'application de la LPNMS: si l'objet mérite d'être sauvegardé, il doit être porté à l'inventaire, et la seule manière d'imposer sa sauvegarde contre la volonté du propriétaire (sous réserve des mesures de protection fondées sur d'autres lois, comme on le verra ci-dessous) est en définitive de le classer. Ceci explique la position paradoxale du Conservateur des monuments historiques et des sites dans la présente cause, lequel plaide en faveur d'un refus de l'autorisation de démolir, tout en renonçant à imposer des mesures conservatoires et en excluant a fortiori toute mesure de classement (ce qui laisse présumer, à la rigueur des textes, que le bâtiment ne mérite pas d'être conservé). Si le Conservateur n'est pas d'accord avec un projet de transformation ou de démolition et qu'il ne prend pas de mesures conservatoires (art. 47 LPNMS), il ne lui reste qu'à formuler des observations ou des recommandations durant l'enquête publique, sur lesquelles la municipalité statuera comme sur n'importe quelle opposition. A défaut de réglementation communale assurant une meilleure protection, sa décision ne pourra se fonder que sur l'art. 86 LATC.

3.

La LPNMS ne régit pas de manière exhaustive la protection de la nature, des monuments et des sites dans le canton de Vaud. Conformément à l'art. 47 al. 2 ch. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), les plans et les règlements d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection. La Commune de Lausanne a fait usage de cette faculté en édictant l'art. 73 RPGA dont la teneur est la suivante:

Art. 73. Objets figurant dans un recensement

1 La direction des travaux tient à disposition la liste des bâtiments, des objets, des sites et des ensembles figurant au recensement architectural, au recensement des jardins d’intérêt historique et au recensement des ensembles bâtis.

2 Tous travaux les concernant font l’objet d’un préavis du délégué communal à la protection du patrimoine bâti précisant ses déterminations.

3 Sur la base de ce préavis, la Municipalité peut imposer des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions, transformations ou démolitions.

4 Elle peut, également, lorsqu’un ensemble bâti est identifié et qu’il s’agit, notamment, d’éviter une rupture du tissu bâti existant, préserver la volumétrie générale d’ensemble, le rythme du parcellaire, la composition verticale et horizontale des façades, les formes de toiture, ainsi que les aménagements des espaces libres.

En l'absence de mesures de protection découlant de la LPNMS, c'est donc sur la base de cette disposition qu'il convient d'apprécier la légalité de l'autorisation de démolir délivrée en l'occurrence par la municipalité.

a) A l'instar de l'art. 86 LATC (clause générale d'esthétique et d'intégration des constructions), l'art. 73 RPGA définit de manière particulièrement large les objets susceptibles d'être protégés et ne fixe pratiquement aucun cadre aux mesures qui peuvent être imposées par la municipalité, lesquelles peuvent aller jusqu'à l'interdiction de construire, de transformer ou de démolir. Une base légale aussi large exige que l'on se montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport aux buts poursuivis et à l'objet de la protection (ATF 115 Ia 363 consid. 2c p. 366; 97 I 639 consid. 6b p. 642).

S'agissant de l'objet de la protection, on ne saurait s'arrêter au seul fait que le bâtiment litigieux a obtenu la note "3", ce qui le qualifie d'"objet intéressant au niveau local" selon la terminologie du Recensement architectural du canton de Vaud. Tout objet ne méritant pas protection, il faut procéder à un examen global, objectif et basé sur des critères scientifiques, qui prennent en compte le contexte culturel, historique, artistique et urbanistique du bâtiment concerné. Les constructions qui sont les témoins et l'expression d'une situation historique, sociale, économique et technique particulière, doivent être conservés. De plus la mesure ne doit pas être destinée à satisfaire uniquement un cercle restreint de spécialistes; elle doit au contraire apparaître légitime aux yeux du public ou d'une grande partie de la population, pour avoir en quelque sorte une valeur générale (ATF 135 I 176 consid. 6.2 p. 182; arrêt 1P_79/2005 du 3 septembre 2005, in ZBL 2007 p. 83; ATF 120 Ia 270 consid. 4a p. 275; ATF 118 Ia 384 consid. 5a p. 389).

b) En l'occurrence, si le bâtiment de la Miroiterie du Léman présente d'incontestables qualités architecturales, il ne s'agit pas pour autant d'un édifice particulièrement esthétique et bien intégré, surtout si on l'aborde en parcourant la rue de Genève d'ouest en est. On peut sans doute y voir, comme le Conservateur des monuments et des sites, "l'expression caractéristique d'un bâtiment artisanal et industriel urbain des immédiates années d'après guerre", mais il n'en constitue ni le premier ni le seul exemple. Son originalité tient essentiellement à sa position "en tête d'îlot" à la jonction de la rue de Genève, de l'avenue Recordon et du chemin des Retraites, et à sa façade arrondie qui épouse la courbure de la voirie en limite de propriété. Cette forme et cette implantation confèrent assurément au bâtiment un rôle particulier du point de vue de la "signalétique urbaine", mais cette fonction pourra être sauvegardée avec le nouveau bâtiment projeté, dont la morphologie reprend le même principe.

Pour les recourantes, ce bâtiment forme un ensemble remarquable avec celui de l'Ecole des métiers, situé juste en face. "Son échelle marque cette zone artisanale et s'harmonise parfaitement avec le contexte". En fait, le bâtiment de l'Ecole des métiers et celui de la Miroiterie du Léman sont passablement dissemblables tant par la forme, la taille que l'expression architecturale. Quant aux autres bâtiments du voisinage, ils sont suffisamment disparates pour qu'il soit difficile de parler d'un ensemble. Au demeurant, on ne peut s'empêcher de voir une certaine contradiction dans le fait d'invoquer l'échelle du bâtiment comme un élément marquant qui participe à sa bonne intégration, tout en admettant qu'il pourrait être surélevé d'un ou deux étages.

Les éléments qui plaident pour la conservation du bâtiment litigieux doivent ainsi être passablement relativisés.

c) De leur côté la municipalité et le constructeur font valoir que le bâtiment existant ne correspond plus aux besoins actuels et que sa rénovation, voire sa surélévation, entraînerait des coûts excessifs, impossibles à rentabiliser. Ils rappellent que le bâtiment a été construit en 1948 par la Miroiterie du Léman pour ses propres besoins, et que cette entreprise l'a définitivement quitté en 2008 pour des locaux mieux adaptés. Le premier étage, qui était aussi conçu pour accueillir des activités artisanales, a été reconverti en bureaux en 1996, mais il est aujourd'hui inutilisé depuis plus de trois ans, malgré l'important investissement consenti par le locataire. La visite des lieux a confirmé que les structures du bâtiment étaient saines, mais que la rénovation impliquerait d'importants travaux, en particulier l'isolation et la réfection des façades, le changement de la plupart des vitrages, le remplacement complet des installations électriques, sanitaires, de chauffage et de ventilation. Le réaménagement des locaux en vue d'une nouvelle utilisation se heurterait en outre à des contraintes importantes. Ainsi, au sous-sol, de nombreux poteaux et murs porteurs en béton empêchent une utilisation rationnelle en parking. Avec son niveau supérieur à celui de la voirie, son entrée par un escalier et ses dalles à différentes hauteurs, le rez-de-chaussée présente peu d'attrait pour des commerces; sa hauteur de plafond très importante le rend mal adapté à l'installation de bureaux. Il en va de même du premier étage qui, malgré les transformations qui lui ont été apportées, n'a pas trouvé preneur depuis plusieurs années. Par ailleurs, les circulations verticales sont insuffisantes et les accès malaisés. De manière convaincante, le constructeur évalue le coût des travaux de rénovation nécessaire (sans surélévation) entre 4,8 et 6,8 millions, ce qui paraît impossible à rentabiliser. Pour leur part les recourantes se disent persuadées que de nouvelles affectations pourraient être trouvées. Elles ne fournissent toutefois aucun exemple concret pour étayer leur conviction. Les collectivités publiques ne sont apparemment pas intéressées par ce bâtiment, en particulier les contacts pris avec l'Ecole des métiers dans la perspective qu'il soit utilisé comme une annexe à cette dernière n'ont pas donné de résultat.

Le constructeur rend également très vraisemblable qu'une surélévation du bâtiment nécessiterait un renforcement des structures et n'améliorerait pas le bilan financier de l'opération.

d) Il apparaît ainsi clairement que les charges qu'imposerait à ses propriétaires le maintien du bâtiment de la Miroiterie du Léman seraient totalement disproportionnées à l'intérêt que présente la conservation de cet édifice. On rappelle qu'une mesure de classement – à quoi s'apparenterait l'interdiction de démolir que réclament les recourantes – n'est compatible avec la garantie de la propriété que si le propriétaire conserve la possibilité de se procurer un rendement convenable. Celui-ci peut soit résulter de la continuation de l'activité économique antérieure, soit d'une reconversion totale ou partielle, pourvu que les frais de celle-ci puissent être raisonnablement mis à la charge du propriétaire. A défaut, l'Etat doit renoncer à la mesure de classement envisagée, ou en réduire la portée, ou encore la maintenir, mais à la condition, dans ce dernier cas, de prêter son concours, y compris financier, au changement d'affectation nécessaire, voire à l'exploitation future du bâtiment (ATF 126 I 219 consid. 2g/cc p. 226). Ces conditions ne sont en l'occurrence manifestement pas réunies.

4.

Les recourantes ont encore fait valoir que, si la réhabilitation du bâtiment existant s'avérait impossible, son remplacement devrait être assuré par un bâtiment de qualité au moins équivalente, issu d'un concours d'architecture. Il apparaît pour le moins douteux qu'une telle exigence puisse être posée sur la base de l'art. 73 al. 3 RPGA. Cette disposition a pour but la protection du patrimoine bâti et non la promotion d'une qualité architecturale "supérieure" pour les constructions destinées à remplacer celles qui n'auront pas pu être conservées. Comme n'importe quelle autre construction nouvelle, le bâtiment projeté doit présenter un aspect architectural satisfaisant et s'intégrer à l'environnement (art. 69 al. 2 RPGA). La municipalité n'a manifestement pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que tel était le cas en l'espèce. Au demeurant, les critiques exprimées sur ce point par les recourantes sont irrecevables dès lors qu'elles n'entrent pas dans le champ d'application de la protection des monuments et des sites.

5.

Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 sur les frais judiciaires en matière de droit administratif et public (DFJAP; RSV.173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge des recourantes déboutées; celles-ci supporteront en outre les dépens auxquels peut prétendre la commune de Lausanne, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.