X._______ c/ Service des automobiles et de la navigation

Rubrum

N° affaire: CR.2009.0080

Autorité / Date décision: JI, 23.02.2010

Juge: PJ

Parties: X._______ c/ Service des automobiles et de la navigation

Descripteurs: EFFET SUSPENSIF DU RECOURS · RETRAIT DE L'EFFET SUSPENSIF · EFFET SUSPENSIF{MESURE PROVISIONNELLE} · DISPOSITIF · INDICATION DES VOIES DE DROIT · LPA-VD-42-d · LPA-VD-42-f · LPA-VD-58-c · LPA-VD-69-2 · LPA-VD-80-2

Références légales: PA-55

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Décision sur effet suspensif
du 23 février 2010

Composition

M. Pierre Journot, juge instructeur;

recourante

X.________, à Lausanne, représentée par l'avocate Mélanie FREYMOND, à Lausanne,

autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation,

Objet

Retrait de permis de conduire (sécurité)

Décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 1er décembre 2009 (retrait de sécurité du permis de conduire)

Résumé

Une décision de l'autorité administrative peut prévoir qu'un recours éventuel (ou une réclamation) n'aura pas d'effet suspensif mais cet élément de la décision, qui doit être explicite, doit figurer dans le dispositif même de la décision et non pas dans l'indication de la voie de droit. La mention selon laquelle "le recours n'entraîne pas d'office l'effet suspensif", insérée dans l'indication de la voie de droit, est un procédé trompeur et incompatible avec l'art. 42 LPA, qui fixe le contenu obligatoire (dispositif et indication des voies de droit, notamment) des décisions administratives.

Faits

A.

X.________, née en 1962, est titulaire d'un permis de conduire depuis 1982. Elle a fait l'objet d'un avertissement du 23 mars 2005 pour ivresse non qualifiée.

B.

Lors d'un contrôle de circulation effectué le 9 juillet 2009, elle a fait l'objet d'un contrôle à l'éthylomètre (0,84 et 0,88 gr ‰) et d'une prise de sang. Son permis saisi sur le champ lui a été restitué par lettre du Service des automobiles du 14 juillet 2009, qui déclarait attendre le résultat de l'analyse de sang. Cette dernière a révélé ultérieurement une alcoolémie de comprise entre 0,41 et 0,51 gr ‰. Le rapport de l'Institut de chimie clinique du 14 juillet 2009 conclut, après ajout d'une correction pour l'élimination, que le taux d'alcool au moment critique s'élevait au moins à 0,59 gr ‰.

C.

Comme l'intéressée, d'après ses déclarations retranscrites dans le rapport de police reçu le 20 juillet 2009 au Service des automobiles, déclarait consommer des médicaments, elle a été invitée à transmettre au médecin conseil du Service des automobiles un rapport de son médecin traitant. Ce dernier a expliqué dans un rapport du 23 septembre 2009 qu'il suit depuis 2004 cette patiente au vécu très tumultueux, souffrant d’un état anxio-dépressif important qui nécessite un traitement extrêmement lourd comportant un entretien toutes les trois semaines et une forte médication. Il ajoute ce qui suit:

"J’ai bien entendu rendu la patiente attentive au fait qu’il indispensable de renoncer à toute consommation d’alcool. Malgré mes recommandations, elle se laisse régulièrement tenter par la bière et en boit souvent plus que de raison.

Lors des deux derniers contrôles, effectués en mai dernier, j’ai constaté une gamma-GT à 1270. Les autres tests hépatiques sont légèrement perturbés, SGOT à 188, SGPT à 77. La ferritine est également trop élevée à 257 mcg/l.

A mon avis, des contrôles ultérieurs doivent être entrepris chez elle avec une mesure des tests hépatiques 1x/mois, ainsi que de la CDT, avant que son permis de conduire ne puisse plus [sic] être rendu, même, si lors du contrôle effectué par la gendarmerie, la consommation éthylique, à ce moment-là, n’était que de 0,67 g/1000."

D.

Ayant recueilli le préavis de son médecin conseil puis invité la recourante à se déterminer sur la mesure envisagée le 21 octobre 2009, le Service des automobiles a statué dans une décision du 5 novembre 2009 qui a la teneur suivante:

" Décision de retrait de sécurité du permis de conduire

Madame,

En application de l’article 16d de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) le permis de conduire vous est retiré. La conduite de tous véhicules automobiles vous est interdite pendant l’exécution de la mesure. Le retrait est également valable pour d’éventuels permis d’élève conducteur et permis international et interdit l’usage de permis de conduire étranger.

La durée du retrait est indéterminée. Cette mesure s’exécutera dès la notification par pli recommandé de notre mesure, à défaut à l’échéance du délai de garde postal (sept jours).

Cette mesure pourra être révoquée aux conditions suivantes:

• abstinence stricte de toute consommation d’alcool contrôlée cliniquement et biologiquement par une prise de sang (CDT, GOT, ASAT et ALAT) une fois par mois au minimum pour une durée de six mois au moins avant la demande de restitution du droit de conduire, assortie d’un suivi impératif auprès du Dr ********;

• présentation d’un rapport médical favorable du Dr ******** au terme de cette période, attestant du suivi régulier, du respect de l’abstinence d’alcool, accompagné des résultats des analyses de sang, de la stabilité psychique, de la bonne adhésion thérapeutique et de l’absence d’abus de médicaments psychotropes et de l’aptitude à la conduite des véhicules automobiles du 3 groupe;

• préavis favorable de notre médecin conseil.

Les éventuels autres permis encore en votre possession doivent nous être envoyés au moyen de l’enveloppe réponse ci-jointe.

Les frais de la procédure s’élèvent à CHF 250.00 et vous seront facturés par courrier séparé.

Motivation

Infraction(s)

Conduite d’un véhicule automobile sous l’influence de médicaments;

Conduite d’un véhicule automobile en état d’ébriété avec un taux d’alcoolémie non qualifié (taux minimum : 0,59 %o)

commises le 9 juillet 2009 à Lausanne avec le véhicule VD 389699.

Au vu des faits mentionnés dans le rapport de police, notamment des médicaments prescrits, vous avez été invitée à faire [sic]nous faire parvenir un rapport médical de votre médecin traitant.

Au vu du rapport médical du Dr ******** du 23 septembre 2009 et du préavis de notre Médecin conseil du 29 septembre 2009, il ressort que vous êtes inapte à conduite des véhicules automobiles du 3ème groupe pour un motif alcoologique.

Disposition légale applicable

Selon l’art. 16d alinéa 1 lettre b LCR, le permis d’élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne qui souffre d’une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite.

Procédure de réclamation

En vertu des art. 67 à 69 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LFA), de l’art. 21 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR), vous pouvez adresser, dans un délai de 30 jours dès la notification de la décision, une réclamation au Service des automobiles et de la navigation. La réclamation doit être écrite et sommairement motivée. La réclamation n’a pas d’effet suspensif.

Nous attirons votre attention sur les points suivants:

Demande de restitution du droit de conduire

Une demande de restitution du droit de conduire pourra être déposée dès que la condition d’abstinence sera remplie.

Conduite malgré le retrait

Si vous conduisez un véhicule automobile pendant l’exécution de cette mesure, une nouvelle sanction vous sera infligée (l’art. 95 ch. 2 LCR prévoit dans ce cas une peine privative de liberté de trois ans au plus ou une peine pécuniaire) et nous imposerons alors un délai d’attente encore plus long.

Inscription dans le registre ADMAS

Cette mesure est inscrite dans le registre fédéral des mesures administratives (ADMAS).

Nous vous présentons, Madame, nos meilleures salutations."

E.

X.________ a protesté contre cette décision par lettre du 6 novembre 2009 dont elle a indiqué, interpellée à ce sujet, qu'elle devait être considérée comme une réclamation.

F.

Le Service des automobiles a statué sur la réclamation par décision du 1er décembre 2009 dont la teneur est la suivante:

"DECISION SUR RECLAMATION

Le Service des automobiles et de la navigation,

- vu la réclamation déposée le 7 novembre 2009 contre la décision de retrait d’une durée indéterminée prononcée le 5 novembre 2009;

- vu les pièces versées au dossier de l’usager;

- vu le rapport de police établi suite à l’interpellation de l’usager le 9 juillet 2009 à 14h50 et la dénonciation pour conduite en état d’ébriété non qualifiée (0.59 %o) et la consommation de médicaments déclarée par l’usager. Ces faits ont été constatés à Lausanne à la rte du Châtelard;

CONSIDERANTS

- que la consommation de certains médicaments représente une contre-indication à la conduite des véhicules automobiles;

- qu’en l’espèce il se justifiait de demander des renseignements médicaux quant à la consommation de médicaments déclarée par la réclamante;

- que le rapport médical établi le 23 septembre 2009 par le Dr ******** a fait l’objet d’un préavis du médecin conseil de l’autorité dont il ressort que la réclamante présente des problèmes d’alcool avec une consommation très régulière, souvent « plus que de raison », avec une analyse de sang fortement perturbée allant dans le sens d’un abus chronique d’alcool qui interfère significativement avec l’aptitude à la conduite et justifie une période d’abstinence d’au moins 6 mois. Que par ailleurs, le médecin confirme des troubles anxio-dépressif importants;

- qu’en vertu de l’art. 16d al. 1 let. b de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR), le permis d’élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée à la personne qui souffre d’une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite;

- que le médecin conseil a posé les conditions à remplir en vue de la restitution du droit de conduire.

Fondé sur ce qui précède, le Service des automobiles et de la navigation

I. rejette la réclamation produite le 7 novembre 2009;

Il. confirme en tout point la décision rendue le 5 novembre 2009;

III. dit qu’il n’est pas perçu de frais ni alloué de dépens en procédure de réclamation;

IV. dit que l’émolument et les frais de la première décision restent intégralement dus; une facture sera adressée par courrier séparé.

Voie et délai de recours

En vertu des art. 73 à 80 LPA, cette décision peut faire l’objet d’un recours administratif auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. Le recours s’exerce par écrit dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. L’acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours. Le recours n’entraîne pas d’office l’effet suspensif

G.

Dans l'intervalle, X.________ avait été dénoncée pour avoir, le 2 novembre 2009, été inattentive lors d'une manoeuvre de recul et touché un véhicule sans s'annoncer auprès du lésé. Simultanément à la décision sur réclamation du 1er décembre 2009, le Service des automobiles l'a informée qu'il avait pris note de l'infraction commise le 2 novembre 2009 et qu'il renonçait à aggraver la mesure prise à son encontre.

H.

Par lettre du 3 décembre 2009, X.________ a recouru contre le retrait de son permis qu'elle juge inacceptable. Elle expose qu'elle ne consomme plus ni alcool ni médicament.

En enregistrant le recours, le juge instructeur a constaté que rien, dans le dispositif de la décision attaquée, n’indiquait que l’effet suspensif aurait été retiré au recours. La recourante a été autorisée à conserver son permis de conduire pendant la procédure.

Le Service des automobiles est intervenu au sujet de l'effet suspensif, qui a été confirmé dans une lettre du juge instructeur du 29 janvier 2010 où la recourante a été dispensée d'avance de frais. Réitérant qu'il avait levé l'effet suspensif, le Service des automobiles a demandé une décision formelle.

Considérants

1.

Le Service des automobiles soutient qu'il a "décidé de lever l'effet suspensif en cas de recours" conformément à l'art. 80 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD, ci-dessous LPA; RSV 173.36).

a) Il faut tout d'abord élucider la situation de fait, qui n'est pas claire dans les décisions de l'autorité intimée car il semble que la recourante soit toujours au bénéfice du droit de conduire. Son permis, saisi lors du contrôle du 9 juillet 2009 (art. 54 LCR), lui a été restitué avec une lettre du 14 juillet 2009, parce que le Service des automobiles pouvait supposer (cela s'est avéré exact) que l'ivresse n'était pas qualifiée et pourrait n'entraîner qu'un avertissement (art. 16a al. 1 let. b et al. 3 LCR). Aucun retrait préventif (art. 30 OAC) n'a été prononcé. La décision initiale du 5 novembre 2009 prévoit que la mesure "s’exécutera dès la notification...", ce qui ne dit encore rien de l'effet suspensif en cas de contestation, mais paraît en contradiction avec le système légal qui prévoit que la décision n'est exécutoire que lorsqu'elle ne peut plus être attaquée par une voie de droit ordinaire (art. 58 let. a LPA) ou que l'effet suspensif est retiré (art. 58 let. c LPA). Ce n'est qu'à la fin de la description de la voie de droit que l'autorité intimée a inséré une indication selon laquelle "la réclamation n’a pas d’effet suspensif", ce qui est contraire à l'art. 69 al. 1 LPA, qui prévoit l'inverse. Est également contraire à la loi l'indication de la décision sur réclamation du 1er décembre 2009, également insérée à la fin de l'énoncé de la voie de recours, selon laquelle "le recours n’entraîne pas d’office l’effet suspensif": le principe selon lequel le recours a effet suspensif, posé à l'art. 80 al. 1 LPA pour ce qui concerne le recours administratif (devant l'administration), s'applique aussi au recours "de droit administratif", c'est-à-dire au recours au Tribunal cantonal, en vertu du renvoi de l'art. 99 LPA.

Ainsi, sur la question de l'effet suspensif, les décisions rappelées ci-dessus ne sont pas claires, voire même trompeuses. Elles créent en tout cas une incertitude sérieuse si l'on considère que le fait de conduire malgré un retrait de permis est sévèrement sanctionné sur le plan administratif (art. 16c al. 1 let. f LCR) tout comme sur le plan pénal (art. 95 ch. 2 LCR). Certes, d'après ses déterminations du 14 décembre 2009, l'autorité intimée entendait faire usage de l'art. 80 al. 2 LPA pour lever l'effet suspensif. Elle semble avoir voulu en faire de même dans sa décision initiale (l'art. 69 LPA al. 2 LPA lui aurait permis de retirer l'effet suspensif à la réclamation). Cependant, l'autorité intimée n'a pas réagi lorsqu'elle a constaté que la recourante continuait de conduire, comme le révélait le rapport de police concernant un accident de parcage en date du 2 novembre 2009: dans sa lettre du 1er décembre 2009, l'autorité intimée se contente d'en prendre note. Elle ne prétend pas que la recourante aurait conduit malgré un retrait de permis.

b) Dans le système instauré par la LPA, tant la réclamation (lorsque cette voie est ouverte comme en matière de retrait de permis) que le recours ont d'office un effet suspensif (art. 69 al. 1 LPA; art. 99 et 80 al. 1 LPA). La décision n'est donc exécutoire que lorsqu'elle ne peut plus être attaquée par une voie de droit ordinaire (art. 58 let. a LPA) ou que l'effet suspensif est retiré (art. 58 let. c LPA). Selon l'art 80 al. 2 LPA, c'est "l'autorité administrative ou l'autorité de recours" qui ont la compétence de lever l'effet suspensif. Le retrait de l'effet suspensif peut donc être prononcé par l'autorité de première instance (Exposé des motifs du Conseil d'Etat ad art. 59 du projet, p. 34 du tiré à part) mais contrairement à ce que pourrait laisser penser cette disposition, cette compétence ne peut pas s'exercer sous n'importe quelle forme ni en tout état de cause. Pour saisir la portée de cette compétence, il faut bien voir que cette réglementation correspond au régime qu'on retrouve notamment dans la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA; RS 172.021) dont l'art. 55 prévoit plus clairement ce qui suit:

1 Le recours a effet suspensif.

2 Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l’autorité inférieure peut y prévoir qu’un recours éventuel n’aura pas d’effet suspensif; après le dépôt du recours, l’autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.

3 L’autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l’effet suspensif à un recours auquel l’autorité inférieure l’avait retiré; la demande de restitution de l’effet suspensif est traitée sans délai.

(...)

Dans ce régime, la décision de l'autorité inférieure consistant à prévoir qu'un recours éventuel n’aura pas d’effet suspensif doit être formulée expressément et de manière explicite (ATF 109 V 229, consid. 2a p. 323; Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 2009, note 121 ad art. 55 PA). Surtout, elle doit figurer dans le dispositif même de la décision (Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008, notes 13 et 21 ad art. 55 PA; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes", 1993, ch. 280 p. 168; c'est aussi dans le dispositif que l'autorité doit prévoir cas échéant que le bénéficiaire de la décision ne pourra en faire usage qu'après l'échéance du délai de recours: ATF 98 Ib 489, consid. 3 p. 496). Enfin, la compétence de l'autorité administrative de première instance cesse, pour passer à l'autorité de recours, au moment du dépôt du recours, en raison de l'effet dévolutif de ce dernier (Auer/Müller/Schindler, loc. cit.; Waldmann/Weissenberger, note 115 et 116 ad art. 55 PA)

La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de constater que le retrait de l'effet suspensif au recours est affecté d'un vice de forme si l'autorité administrative l'insère non pas dans la dispositif de sa décision, mais dans l'indication de la voie de droit: ce procédé est incompatible avec l'art. 42 LPA, qui fixe le contenu obligatoire des décisions administratives, et avec le respect du droit d'être entendu (décision sur effet suspensif du 1e juillet 2009 dans la cause PS.2009.0024). Il ressort de l'art. 42 LPA que la décision administrative doit contenir notamment deux éléments fondamentaux qui sont le dispositif (let. d) et l'indication des voies de droit (let. f). Le destinataire de la décision doit pouvoir discerner clairement quels sont les éléments de la décision administrative qui modifient sa situation juridique, regroupés dans le dispositif, et comprendre aisément que l'effet suspensif est la règle et son retrait l'exception (PS.2009.0024 déjà cité).

En l'espèce, la décision du 1er décembre 2009 indique que "le recours n’entraîne pas d’office l’effet suspensif". Il est trompeur de la part de l'autorité de mêler un élément du dispositif de sa décision, qui doit apparaître comme visant le cas particulier du destinataire de la décision, à l'indication de la voie de droit, qui doit fournir au justiciable une information générale objective.

c) Indépendamment du manque de clarté de la situation résultant des décisions attaquées s'agissant de l'effet suspensif, la question de savoir s'il y a lieu maintenant d'ordonner le dépôt du permis de conduire de la recourante doit recevoir une réponse négative. Force est en effet de constater que la recourante n'a pas cessé de conduire depuis que son permis de conduire lui a été restitué le 14 juillet 2009. Aucune mesure n'a été prise depuis lors et cette situation perdure au su de l'autorité intimée. Près de huit mois plus tard, en l'absence d'autres indices et alors que la recourante invoque le redressement de sa situation (même si cela doit encore être vérifié), il n'est plus temps de retirer la recourante de la circulation dans l'attente de l'arrêt du tribunal qui statuera sur le sort du recours au fond.

2.

En raison de la situation peu claire résultant de la décision attaquée, il y a lieu de prononcer un dispositif constatatoire. En effet, comme l'autorité intimée n'a pas valablement décidé que le recours n'aurait pas d'effet suspensif, il n'y a pas lieu de prononcer l'effet suspensif puisque cet effet s'est attaché d'office au recours: le juge instructeur n'a pas à restituer ce qui n'a pas été retiré. A supposer que la dernière intervention du Service des automobiles doive être considérée comme une requête de levée de l'effet suspensif, il n'y a pas lieu non plus, pour les motifs exposés plus haut, de prononcer le retrait de l'effet suspensif.

3.

S'agissant de la voie du recours contre la présente décision, on rappellera qu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle LAP-VD le 1er janvier 2008, un recours cantonal contre la décision du juge instructeur était ouvert devant la IIIème Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal statuant à trois juges (art. 30 et 33 ROTC; pour des exemples: RE.2008.0024 du 20 février 2009; RE.2009.0003 du 26 février 2009). Toutefois, faute par la loi de contenir une base légale formelle instaurant une telle voie de droit, le recours cantonal contre une décision du juge instructeur est désormais considéré comme irrecevable par la jurisprudence (RE.2009.0007 du 11 août 2009, RE.2009.0005 du 20 août 2009). La présente décision indiquera donc la voie du recours au Tribunal fédéral. Il n'appartient pas au juge instructeur d'indiquer si le délai de recours au Tribunal fédéral commence à courir avec la présente décision ou s'il courait déjà depuis que l'effet suspensif a été confirmé dans la lettre du juge instructeur du 29 janvier 2010, qui n'était rien d'autre qu'une décision également.

Dispositif

Par ces motifs le juge instructeur de la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal décide:

I.

Il est constaté que le recours contre la décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 1er décembre 2009 a effet suspensif.

II.

La requête de levée de l'effet suspensif est rejetée.

Lausanne, le 23 février 2010

Le juge instructeur: