Kantonale Vorratshaltung von Gesundheitsgütern für die Gesundheitsversorgung, gebundene Ausgabe

1. Ausgangslage § 53a Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes (GesG, LS 810.1) verpflichtet den Kanton, im Fall einer Epidemie oder eines anderen aussergewöhnlichen Ereignisses die Versorgung der Institutionen des Gesundheitswesens sowie der selbstständig tätigen Medizinal- und Gesundheitsfachpersonen mit Arzneimitteln, Medizinprodukten und weiterem für die Gesundheitsversorgung erforderlichem Material sicherzustellen. Er kann diese Leistungserbringer sodann verpflichten, auf eigene Kosten angemessene Vorsorgeleistungen in diesem Sinne zu erbringen (Abs. 2). Wenn der Kanton die Leistungserbringer zu weitergehenden Vorsorgeleistungen verpflichtet, muss er 100% der ungedeckten Kosten übernehmen (Abs. 3). Die Einzelheiten sind in einer Verordnung zu regeln. Mit Beschluss Nr. 1546/2021 hat der Regierungsrat die Gesundheitsdirektion mit der Durchführung des Projekts «Vorratshaltung Gesundheitsgüter» beauftragt. Ziel des Projekts ist es, konkrete Vorgaben bezüglich der Vorratshaltung von Schutzmaterial zu erarbeiten. Es soll ein externes Gutachten erstellt werden, um festzustellen, welche Gesundheitsgüter in welchem Umfang vorrätig zu halten sind und welche Institutionen und Fachpersonen des Gesundheitswesens in welchem Umfang zur Vorratshaltung zu verpflichten sind. Das Projekt ist inzwischen abgeschlossen. Es wurde unter Einbezug der im erwähnten Beschluss genannten Partner sowie weiterer zentraler Leistungserbringerverbände durchgeführt. Auch wurde ein Gutachten erstellt, das konkrete Empfehlungen zur Art und zum Umfang der kantonalen Vorratshaltung gibt. Hinzu kommt, dass der Bund im Juli 2025 den überarbeiteten nationalen Pandemieplan der Schweiz veröffentlicht hat. Dieser nimmt ebenfalls Stellung zur Vorratshaltung von Gesundheitsgütern mit Fokus auf den Ereignisfall einer Pandemie. Anhand dieser Angaben werden mit vorliegendem Beschluss die erforderlichen Mittel für die kantonale Vorratshaltung bewilligt.

2. Erkenntnisse aus dem Projekt Um festzustellen, welche Gesundheitsgüter in welchem Umfang vorrätig zu halten sind, wurde im Projekt von konkreten Bedrohungsszenarien, sogenannten Gefährdungen, ausgegangen. Die Einschätzung der möglichen Gefährdungen stützt sich auf den Bericht «Risikomanagement Bevölkerungsschutz 2021» der Kantonalen Führungsorganisation. Als relevant gelten neben der Pandemie vor allem Hitzewellen, Erdbeben, Kernkraftwerkunfälle, Gefahrengutunfälle, Terroranschläge und Tierseuchen. Gestützt auf diese Szenarien wurden im Projekt Empfehlungen zu vier Materialklassen erarbeitet, die für die Bewältigung unterschiedlicher Ereignisse benötigt werden: – Materialklasse 1: Schutzmaterial und Desinfektionsmittel – Materialklasse 2: Material zur Erstversorgung von Verletzten – Materialklasse 3: Essenzielle Spitalarzneimittel – Materialklasse 4: Material zur Behandlung von Schwerverletzten Konkrete Empfehlungen zur Vorratshaltung ergeben sich in erster Linie für die Materialklassen 1 und 3: – Für die Materialklasse 1 wurden die zu bevorratenden Materialarten definiert und festgelegt, welche Mengen schätzungsweise im Ereignisfall (in erster Linie eine Pandemie) pro Tag in der Zürcher Gesundheitsversorgung benötigt werden: Materialart Einheit Menge pro Tag Einweghandschuhe Stück 517 000 Hygienemasken Stück 183 000 Schutzmasken FFP2 Stück 18 300 Infektionsschutzmäntel Stück 16 300 Kopfhauben Stück 16 300 Schutzbrillen Stück* 920 Händedesinfektionsmittel Liter 2500 Flächendesinfektionsmittel Liter 2300 * Mehrwegartikel; Menge pro Tag entspricht einem berechneten Durchschnitt der Gesamtmenge. Die Mengen orientieren sich am erwarteten Bedarf der relevanten Leistungserbringer (insbesondere Spitäler der Akutsomatik, Rehabilitation und Psychiatrie; Arztpraxen; Apotheken; Alters- und Pflegeheime; Rettungsdienste und Spitex-Organisationen), um Personal, Patientinnen und Patienten, Bewohnerinnen und Bewohner sowie Kundinnen und Kunden zu schützen. Die Materialarten stimmen mit den Empfehlungen überein, die der Bund im nationalen Pandemieplan gibt. Ein Vergleich der Mengenempfehlungen pro Tag mit den Vorgaben des nationalen Pandemieplans ist nicht möglich. Hierzu fehlen im nationalen Pandemieplan konkrete Angaben zu den meisten Materialarten.

Neben dem Tagesbedarf stellt sich die Frage, für wie viele Tage insgesamt die kantonalen Vorräte reichen sollen, damit die Gesundheitsversorgung im Kanton über genügend Schutzmaterial und Desinfektionsmittel verfügt, auch wenn die Märkte zusammenbrechen und der Kanton keine Hilfe von aussen erhält (z. B. durch den Bund). Aus dem

Projekt wird eine Durchhaltedauer von 60 Tagen empfohlen, die mit den kantonalen Vorräten überbrückt werden sollen. Auch während der Coronapandemie hat sich gezeigt, dass dies ungefähr der Dauer entspricht, bis sich die Märkte so weit stabilisieren, dass der Bezug von Material wieder möglich ist. Letztlich ist die Frage nach der Durchhaltedauer auch immer eine nach der Verhältnismässigkeit. Der nationale Pandemieplan erwähnt für Leistungserbringer eine empfohlene Vorratshaltung für den Bedarf während der ersten 84 Tage einer Pandemie. Es wird jedoch nicht weiter ausgeführt, auf welcher Grundlage die Empfehlung beruht und welchen tatsächlichen Mengen sie entspricht. Angesichts dessen und in Anbetracht der unter diesen Umständen zu bevorratenden Mengen scheint diese Empfehlung für den Kanton Zürich nicht verhältnismässig und daher nicht sinnvoll. Zurzeit verfügen die Leistungserbringer der Gesundheitsversorgung im Kanton nur über die eigenen, individuellen Vorräte. Diese decken den erwähnten Bedarf jedoch nicht ab. Überdies hat die Gesundheitsdirektion die ZüriPharm AG (ehemals Kantonsapotheke Zürich) im Rahmen ihrer Verselbstständigung mit Vorhalteleistungen im Bereich Schutzmaterial und Desinfektionsmittel beauftragt (vgl. RRB Nr. 439/2023). Die Leistungen sind jedoch nicht spezifisch für die Gesundheitsversorgung zweckgebunden. Ebenso umfassen sie in erster Linie die fachliche Expertise zur Beschaffung und Vorratshaltung des entsprechenden Materials. Eine Vorratshaltung im Sinne von § 53a Abs. 1 GesG sieht die Leistungsvereinbarung mit der ZüriPharm AG nicht vor. – Für die Materialklasse 3 wurde im Projekt ebenfalls festgelegt, welche Arzneimittel in welchen Mengen zu bevorraten sind. Mit der Vorratshaltung dieser Arzneimittel hat die Gesundheitsdirektion im Wesentlichen bereits die ZüriPharm AG im Rahmen der erwähnten Leistungsvereinbarung beauftragt. Hinzu kommt, dass auch die Spitäler im Normalbetrieb über Vorräte der meisten dieser Arzneimittel verfügen. Eine Ausweitung der zentralen kantonalen Vorräte in der Materialklasse 3 ist derzeit nicht vorgesehen. Für die Materialklassen 2 und 4 hat das Projekt ergeben, dass konkrete Vorgaben für die Vorratshaltung nicht angezeigt sind. Allerdings wird empfohlen, für beide Materialklassen abzuklären, ob und welche anderweitigen Massnahmen die Vorsorge für den Ereignisfall stärken

können. Für die Materialklasse 2 könnten Sensibilisierungsmassnahmen zielführend sein, für die Materialklasse 4 Vorgaben zu Katastrophenkonzepten der Spitäler, die neben dem Thema Material weitere Aspekte berücksichtigen, darunter die benötigten Fachkräfte. Das Amt für Ge- sundheit erstellt für die weitere Planung eine Übersicht über die Katastrophenkonzepte der Spitäler im Kanton Zürich. Es berücksichtigt ausserdem die Ausrüstung, die der Kanton im Rahmen des Betriebs der sanitätsdienstlichen Einsatzleitzentrale gemäss § 44 Abs. 3 GesG für die Bewältigung von Grossereignissen unterhält (vgl. RRB Nr. 1306/2021). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass zurzeit zusätzliche kantonale Vorräte ausschliesslich in der Materialklasse 1 beschafft werden sollen. Die Sicherstellung der Versorgung mit diesen Materialien soll gemäss den Empfehlungen des Projekts umgesetzt werden.

3. Kantonale Vorratshaltung § 53a GesG sieht vor, dass der Kanton die Versorgung der Leistungserbringer der Gesundheitsversorgung mit Gesundheitsgütern in ausserordentlichen Ereignissen sicherstellt. Die Vorratshaltung durch den Kanton kann unterschiedlich umgesetzt werden. Die Standardlösung besteht darin, die Materialien einzukaufen und einzulagern. Zu bedenken ist dabei, dass alle Materialien begrenzt haltbar sind (im Durchschnitt rund vier Jahre). Das heisst, bei Nichtgebrauch muss das Material regelmässig entsorgt und neu beschafft werden. Eine alternative Lösung besteht in Reservationsverträgen mit Drittanbietern. Dabei reserviert der Kanton Schutzmaterial und Desinfektionsmittel, ohne dass er diese kauft. Bei genügend hohem Warenumschlag können Anbieter rollierende Lager halten: Sie verkaufen auf dem freien Markt laufend Material aus ihren Beständen und stocken diese gleichzeitig mit neuem Material auf. So können sie garantieren, jederzeit das zugesagte Material physisch zu besitzen, müssen jedoch weniger entsorgen. Der Kanton zahlt bei dieser Lösung eine jährliche Reservationsgebühr, mit der die Lager- und Bewirtschaftungskosten abgegolten werden. Beim Bezug des Materials muss er den Materialwert zu im Reservationsvertrag festgelegten Preisen bezahlen. In der Abwägung zwischen beiden Lösungen sind in erster Linie Sicherheits- und Kostenaspekte zentral. Ein kantonales, physisches Lager bietet hohe Sicherheit, da der Kanton das Material besitzt und jederzeit Zugriff hat. Die Sicherheit bei Reservationsverträgen hängt von den konkret getroffenen Vereinbarungen ab, ist jedoch geringer als bei einer eigenen Beschaffung, da eine Abhängigkeit von einem privaten Drittanbieter besteht. Allerdings sind die Kosten von Reservationsverträgen im Vergleich zu einer eigenen Beschaffung nur etwa halb so hoch. Sicherheit und Kosten können in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden, wenn der Kanton einen Teil seiner Vorräte als physisches Lager vorsieht und einen weiteren Teil durch Reservationsverträge sichert. Daher ist vorgesehen, die Vorratshaltung durch den Kanton mit einer solchen Mischlösung mit einem gleichteiligen Verhältnis (50:50) zwischen eigener Beschaffung und Reservationsverträgen umzusetzen. Dabei ist wichtig, dass sich die Lager auch bei Reservationsverträgen in der Schweiz befinden, um das Risiko von ausfallenden Lieferketten zu minimieren.

Die Gesundheitsdirektion wird die ZüriPharm AG im Rahmen der erwähnten Leistungsvereinbarung beauftragen, die entsprechenden Leistungsaufträge öffentlich auszuschreiben. Wenn keine passenden Reservationsangebote verfügbar sind, wird eine zusätzliche Ausgabe erforderlich werden. Die Beschaffung der kantonalen Vorräte bzw. die Sicherstellung der Reservationsverträge soll Ende 2027 abgeschlossen sein.

4. Eigene Vorräte der Leistungserbringer § 53a GesG sieht vor, dass sich nicht nur der Kanton, sondern auch die Leistungserbringer der Gesundheitsversorgung selbst auf ausserordentliche Ereignisse vorbereiten. Gestützt auf Abs. 2 kann der Kanton daher die Leistungserbringer verpflichten, auf eigene Kosten angemessen Vorhalteleistungen zu erbringen. Bei der Frage nach der Angemessenheit blieb der Gesetzgeber unbestimmt. Demzufolge sollen die kantonalen Vorräte subsidiär zum Einsatz kommen, wenn die eigenen Vorräte der Leistungserbringer erschöpft sind. Ebenso sollen die Vorräte zum Einsatz kommen, wenn die Gesundheitsgüter nicht mehr auf dem freien Markt beschafft werden können oder in grossen Mengen schneller zur Verfügung stehen müssen, als der Markt sie liefern kann. Die eigenen Vorräte der Leistungserbringer sollen zumindest so ausgelegt sein, dass sie jederzeit eine lückenlose Versorgung sicherstellen: Die Belieferung aus einem kantonalen Lager an die gegebenenfalls bis zu mehreren Tausend Leistungserbringer im Kanton benötigt bis zu zwei Wochen Vorlaufzeit, wie die Erfahrungen aus der Coronapandemie zeigen. Zur Überbrückung dieser Zeit sollen die Leistungserbringer daher eigene Vorräte halten, die ihren Bedarf im Ereignisfall während mindestens 14 Tagen decken. Die Vorräte des Kantons sollen die übrigen 46 von den insgesamt empfohlenen 60 Tagen abdecken. Mit dieser Aufteilung leisten die Leistungserbringer als Teil ihrer Eigenverantwortung einen angemessenen Beitrag zur kantonalen Vorratshaltung. Gleichzeitig kommt der Kanton seinen gesetzlichen Pflichten nach. Die Gesundheitsdirektion wird beauftragt, einen Verordnungsentwurf im Sinne von § 53a Abs. 2 GesG zu erarbeiten, der die Einzelheiten regelt.

5. Finanzielle Auswirkungen Die Gesundheitsdirektion hat sich die fachliche Expertise zur Vorratshaltung von Gesundheitsgütern, wie erwähnt, über die bestehende Leistungsvereinbarung mit der ZüriPharm AG gesichert. Dazu gehören die Durchführung von Ausschreibungen und die Materialbeschaffung. Nicht über die Leistungsvereinbarung mit der ZüriPharm AG abgedeckt sind die Materialkosten sowie die Kosten für Lagerhaltung und Entsorgung. Für diese Leistungen (nur kantonaler Vorrat, ohne eigene Vorräte der Leistungserbringer) ist ab 2027 für vier Jahre mit Kosten von insgesamt 6,54 Mio. Franken (einschliesslich MWSt) zu rechnen. Die Kosten teilen sich wie folgt auf die einzelnen Jahre auf: Kosten in Franken 2027 2028 2029 2030 Total (einschliesslich MWSt) Materialkosten 3 475 000 3 475 000 Lagerhaltung 186 000 186 000 186 000 186 000 744 000 Entsorgung 125 000 125 000 Reservationsverträge 550 000 550 000 550 000 550 000 2 200 000 Gesamttotal 4 211 000 736 000 736 000 861 000 6 544 000 Die Kostenschätzung beruht auf heutigen Marktpreisen. Mit insgesamt 6,54 Mio. Franken reduziert der Kanton seinen Anteil um über 2 Mio. Franken im Vergleich zum Szenario, in dem alle Vorräte selbst beschafft würden. Mögliche Mengenrabatte können nicht beziffert werden, stattdessen wird auf eine separate Reserve für Preisschwankungen verzichtet. Aufgrund der begrenzten Haltbarkeit müssen die Materialien wie erwähnt im Durchschnitt nach vier Jahren neu beschafft werden. Zu beachten gilt es, dass vorgängig nur die Kosten für die Vorratshaltung bzw. die Vorbereitung auf einen möglichen Ereignisfall aufgeführt sind. Kosten, die in Verbindung mit der Bewältigung eines konkreten Ereignisfalls anfallen (insbesondere Distribution des Materials), können im Vorfeld kaum quantifiziert werden und sind daher nicht inbegriffen. Sie sind auch nicht Teil der bestehenden Leistungsvereinbarung mit der ZüriPharm AG. Die Ausgabe erfolgt gestützt auf § 53a Abs. 1 GesG. Gemäss § 37 Abs. 2 Abs. a des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (LS 611) handelt es sich um eine gebundene Ausgabe. Die Ausgabe geht zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 6200, Prävention und Gesundheitsförderung. Die Mittel sind weder im Budget 2026 noch im Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) 2026–2029 eingestellt und können nicht kompensiert werden. Sie sind daher im KEF 2027–2030 einzustellen.