Nationalstrassen-Ausführungsprojekt

1.

Nach der bis Ende 1999 gültigen Zuständigkeitsordnung war das Verwaltungsge­richt zur Behandlung von Beschwerden, die sich gegen nationalstrassenrechtliche Einspra­cheentscheide des Regierungsrats richteten und Begehren nach Art. 7 bis 10 des Bundesge­setzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG) zum Gegenstand hatten, zuständig (VGr, 23. Juni 1999, VB.98.00114, E. 1). Mit der durch das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vorgenommenen Änderung des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstras­sen (NSG) wurde jedoch die Kompetenz zur Behandlung von Einsprachen gegen Nationalstrassen-Ausfüh­rungs­projekte von den Kantonen auf den Bund bzw. das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) übertragen und ein neuer Rechts­mittelweg an die Rekurskommission UVEK eröffnet (Art. 28 NSG in der Fassung vom 18. Juni 1999). Nach dieser Ordnung sind Einspracheentscheide nicht mehr durch die Kantonsregierung zu treffen, und die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht steht nicht mehr zur Verfügung.

Die Änderung des NSG vom 18. Juni 1999 ist am 1. Januar 2000 in Kraft getreten. Die im revidierten Art. 62 NSG enthaltene Übergangsbestimmung sieht jedoch vor, dass Gesuche, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung bereits aufgelegt waren, nach altem Verfahrensrecht zu beurteilen sind. Als Gesuche im Sinn dieser Bestimmung gelten insbesondere nationalstrassenrechtliche Ausführungsprojekte (vgl. die Terminologie der Art. 27 – 27c NSG in der Fassung vom 18. Juni 1999). Zum Verfahrensrecht ist in diesem Zusammenhang auch die Zuständigkeitsordnung zu rechnen; diese machte den Schwer­punkt der diesbezüglichen Gesetzesänderung aus, und im Rahmen der alten Zuständigkei­ten wären die neuen Verfahrensregeln kaum sinnvoll anwendbar. Ausführungsprojekte, für welche die Planauflage (Art. 27a – 27d des revidierten NSG) noch vor Ende 1999 stattge­funden hat, sind demnach weiterhin nach der bis Ende 1999 gültigen Zuständigkeitsord­nung und im damals geltenden Verfahren zu beurteilen.

Das vorliegend strittige Ausführungsprojekt wurde in der Zeit vom 7. Mai bis 6. Juni 1999, also vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung, öffentlich aufgelegt. Der Regie­rungsrat war demnach gestützt auf Art. 27 Abs. 2 NSG (alte Fassung) zur Behandlung des Projekts befugt, und sein Entscheid kann mit Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsge­richt angefochten werden.

2.

Zur Beschwerde ist nach § 21 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechts­pfle­gegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) berechtigt, wer durch die angefoch­tene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Auf­hebung hat (§ 21 lit. a VRG); eine Gemeinde ist ferner zur Wahrung der von ihr vertrete­nen schutz­würdigen Interessen zur Beschwerde befugt (§ 21 lit. b VRG). Dabei ist im vor­liegenden Zusammenhang auch die Rechtsprechung des Bundesgerichts in analogen Ver­fahren zu beachten, weil das kantonale Recht die Legitimation mindestens im gleichen Um­fang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleis­ten hat (Art. 98a Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation des Bundesrechtspflege [OG]; vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 535).

Laut Art. 57 USG sind die Gemeinden berechtigt, gegen Verfügungen der kantona­len und der Bundesbehörden in Anwendung jenes Gesetzes die Rechtsmittel des eidgenös­sischen und kantonalen Rechts zu ergreifen, sofern sie dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung haben. Inhaltlich gleich wird die Beschwerdelegitimation in § 21 lit. b in Verbindung mit § 70 VRG umschrieben (Al­fred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 61 ff.). Nach der Rechtsprechung steht die Ein­sprachemöglichkeit gemäss Art. 7 Abs. 3 EntG auch Gemeinden zur Verfügung, deren Gebiet von einem Nationalstrassenprojekt berührt wird (BGE 117 Ib 425, nicht publ. E. 2; 105 Ib 338 E. 2c). Das Bundesgericht hat daher einer Gemeinde, die durch den Ausbau einer Nationalstrasse lediglich insofern betroffen war, als die zu erweiternde Anlage teils auf ihrem Gebiet lag, die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde zuerkannt (BGE 117 Ib 425, nicht publ. E. 3a; BGE 105 Ib 338; vgl. ferner BGE 124 II 293 E. 3b zur – weitgespannten – Legitimation von lärmbelasteten Gemeinden zur Anfechtung der Rah­menkonzession für den Ausbau des Flughafens Zürich-Kloten). Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die beantragten Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung erforderlich seien. Der fragliche Nationalstrassenabschnitt durchquert das Gemeindegebiet der Be­schwer­deführerin. Weil gemäss Lärmbelastungskataster der Baudirektion bei zahlreichen Gebäuden die Immissionsgrenz­werte bzw. sogar die Alarmwerte überschritten werden, ist die Beschwerdeführerin legiti­miert, sich gegen eine übermässige Belastung ihrer Einwoh­ner mit Lärm zu wehren.

3.

a) Kraft § 58 Satz 1 VRG führt das Verwaltungsgericht grundsätzlich nur einen Schriftenwechsel durch. Ein zweiter Schriftenwechsel ist zur Wahrung des rechtlichen Ge­hörs erforderlich, wenn das Gericht zum Nachteil des Beschwerdeführers auf erstmals in der Beschwerdeantwort vorgebrachte tatsächliche Behauptungen abstellen oder von sich aus neu eingetretene oder bisher ausser Acht gelassene Tatsachen berücksichtigen will (RB 1982 Nr. 6; Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 10). Weil diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, erübrigt sich die Einholung einer Replik. Auch der Umstand, dass die Beschwerde­führerin dem Staat eine "Kehrtwendung" vorwirft, weil dieser von der Prüfung einer Teil­überdeckung der Autobahn mit dem Auflageprojekt unvermittelt Abstand genommen habe, erfordert keine zusätzlichen Stellungnahmen, zumal die ablehnende Haltung schon im Zeit­punkt der Planauflage bekannt war. Dass der Beschwerdegegner mit der Neubeurteilung der Sanierungsvarianten schutzwürdiges Vertrauen verletzt habe, macht die Beschwerde­führerin zu Recht nicht geltend. Im Übrigen hat das Gericht den Parteien Gelegenheit gege­ben, sich anlässlich des Augenscheins vom 8. März 2001 zu den örtlichen Verhältnissen aus­zusprechen.

b) Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, erübrigen sich anderweitige Sach­verhaltsermittlungen wie die Einholung von Amtsberichten oder Gutachten.

4.

a) Die Gemeinde Unterengstringen grenzt mit dem alten Dorfkern, ferner auch mit weiteren Wohn- und Gewerbegebieten nördlich an die Nationalstrasse N 1.1.1. Das Gelände steigt von der Limmat zum Dorf hin an. Die vom Strassenlärm hauptsächlich be­troffene vorderste Häuserzeile des Dorfkerns liegt gegenüber der Fahrbahn um einige Me­ter erhöht. Am Ostrand des Dorfkerns führt eine Brücke über Nationalstrasse und Limmat zum Gebiet Paradis/Langen-Teilen/Churzen-Teilen/Stelzerwi­sen (bzw. Zelgli) und weiter süd­lich nach Schlieren. Der Limmat entlang verläuft der zum Kloster Fahr führende Fi­scher­­weg; von diesem zweigt beim Chlosterweg der flussabwärts führende Hilariusweg ab; an die südliche Flussseite schliesst der Limmatweg an. Während der östliche Teil (Stelzer­wi­sen) sowie ein anschliessender Teil des Limmatwegs einer (kommunalen) Frei­haltezone zugewiesen sind, gehört der hinterliegende westliche Teil einer Bauzone (W2D) an. Nach den Parteivorbringen ist dort das Quartierplanverfahren Zelgli durchge­führt wor­den. Wäh­rend der Kern- und der Gewerbezone laut Zonenplan vom 8. Dezember 1993 die Empfind­lichkeitsstufe III gemäss Art. 43 LSV zugeordnet ist, gilt für die am Westrand des Dorfes angrenzende Zone W2L sowie für die Zone W2D im Gebiet Zelgli die Empfind­lich­keits­stufe II.

Die Schallschutzmassnahmen zugunsten der Gemeinde Unterengstringen bestehen im Wesentlichen darin, die bestehende nordseitige Lärmschutzwand abschnittweise wie folgt zu erhöhen und zu verlängern:

Abschnitt

Höhe alt

(m)

Höhe neu

(m)

Länge alt

(m)

Länge neu

(m)

Fläche alt

(m²)

Fläche neu

(m²)

Km 276'889 – km 276'931

-

4,5

(Erdwall)

-

44

-

(198)

Km 276'917 – km 277'000

-

2,5

-

83

-

208

Km 277'000 – km 277'042

-

1,5

-

42

-

63

Km 277'042 – km 277'058

3,5

5,5

16

16

56

88

Km 277'175 – km 277'230

2

4

55

55

110

220

Km 277'230 – km 277'340

5

7

110

110

550

770

Km 277'340 – km 277'402

3,5

5,5

62

62

217

341

Km 277'402 – km 277'444

3,5

6,1

42

42

147

256

Km 277'444 – km 277'470

3,5

6,7

26

26

91

174

Km 277'478 – km 277'566

3

5

88

88

264

440

Km 277'593 – km 277'644

3

5,1

51

51

153

260

Km 277'669 – km 277'709

3

5,1

40

40

120

204

Km 277'709 – km 277'749

-

4

-

40

-

160

Km 277'749 – km 277'800

-

3,5

-

51

-

179

Km 277'800 – km 277'850

-

2,5

-

50

-

125

Km 277'850 – km 277'925

-

2,5

-

75

-

188

Total: 490

Total: 875

Total: 1'708

Total: 3'676

Zur Entlastung des jenseits der Limmat liegenden Baugebiets Zelgli wie auch des südlich daran anschliessenden Quartiers Werd/Betschenrohr in Schlieren sieht das Ausfüh­rungsprojekt auf der Südseite, nämlich von km 277.120 (gegenüber der Ostfassade des Ge­bäudes Dorfstrasse 57 in Unterengstringen) bis km 278.000 (gegenüber dem Gebiet Ebrist bzw. dem Grünauweg an der Grenze zwischen Unter- und Oberengstringen), eine 880 m lange sowie 2 – 4 m hohe Schutzwand mit einer Fläche von 3'200 m² vor.

b) Die Beschwerdeführerin beanstandet zunächst, dass die Verkehrsdatenerhebung unvollständig sei und von einem zu geringen Lastwagenanteil ausgehe. Heute werde der geltende Immissionsgrenzwert in der jeweils massgebenden Periode (Tag bzw. Nacht) bei 40 Positionen erreicht oder überschritten. Das Sanierungsprojekt verringere diese Anzahl in der massgebenden Nachtperiode auf 19. Tagsüber werde der Immissionsgrenzwert bei 11 Objekten übertroffen; 7 von diesen hätten gar eine Überschreitung des Alarmwerts hin­zunehmen. Bei fast allen Gebäuden in der ersten Bautiefe ab Autobahn zwischen Weinin­ger­stras­se und Chlosterweg könne eine Sanierung nicht erreicht werden. 13 Wohnungen und 3 Betriebsräume seien auf Erleichterungen im Sinn von Art. 14 LSV angewiesen; ob diese gerechtfertigt seien, lasse sich dem angefochtenen Beschluss nicht entnehmen. Die Lärmschutzmassnahmen im Süden beruhten auf der falschen Annahme, dass die Immissio­nen durch den Einbau eines neuen Belags um 3 dB(A) gesenkt werden könnten; das Pro­jekt Nord gehe richtigerweise von bloss 1,5 dB(A) aus. Die Kosten der Schutzmassnahmen beliefen sich auf Fr. 5'065'000.- im Norden und Fr. 2'900'000.- im Süden; vom letztgenann­ten Betrag seien Fr. 1'200'000.- dem Quartierplan Zelgli belastet worden. Der alte Dorfkern von Unterengstringen sei ein Schutzobjekt von kommunaler Bedeutung, und verschiedene Einzelobjekte befänden sich im Inventar der kommunalen Schutzobjekte. Das kantonale Amt für Raumordnung und Vermessung habe im Rahmen der Projektwürdigung aus der Sicht des Landschafts- und Ortsbildschutzes widersprüchliche Stellungnahmen zur süd- und zur nordseitigen Wand abgegeben. Der Beschwerdegegner habe während des Sanie­rungsverfahrens die Prüfung einer Teilüberdeckung stets in Aussicht gestellt und erst im Auf­lageprojekt vom April 1998 unvermittelt davon Abstand genommen. Damit habe er der Beschwerdeführerin gegenüber erteilte Zusagen über die Zusammenarbeit missachtet. Der Gemeinderat habe im Februar 1994 eine Projektstudie verabschiedet, die eine nach Süden offene, gallerieartige Überdeckung in leichter Konstruktion vorsehe. Die Studie, welche lärmtechnische und gestalterische Vorteile aufweise, sei zwar nicht projektreif, müsse je­doch im wiederaufzunehmenden Projektierungsverfahren weiterverfolgt werden. Die Stu­die rechne mit Kosten von ca. 25 Mio. Franken, doch erlaubten zwischenzeitlich entwi­ckel­te Verfahren erhebliche Einsparungen. Die Beschwerdeführerin lehne das angefochtene Aus­führungsprojekt entschieden ab. Eine fortlaufende Lärmschutzwand mit einer Höhe von bis 7,5 m würde den alten Dorfkern regelrecht einmauern; eine solche Verschandelung lasse sich nur mit einer Überdeckung vermeiden. Die Annahme der Vorinstanz, dass die Immissionsgrenzwerte mit den vorgesehenen Lärmschutzwänden eingehalten werden könn­ten, sei willkürlich; vielmehr würden auch künftig praktisch im ganzen an die Auto­bahn anstossenden Teil des Dorfkerns die Immissionsgrenzwerte oder gar die Alarmwerte überschritten. Die Gewährung von Erleichterungen im Sinn von Art. 14 LSV sei unzuläs­sig. Eine weitere Erhöhung der Schutzwände, was mit technischen Schwierigkeiten ver­bun­den sei und dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes zuwiderlaufe, löse das Pro­blem nicht. Wenn Art. 17 Abs. 2 USG bei einer Überschreitung der Alarmwerte Erleichte­rungen untersage, dürfe der Verordnungsgeber dieses Verbot nicht mit Art. 14 Abs. 2 LSV auf private Anlagen einschränken. Mithin müssten die Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 3 USG verschärft werden. Zu Unrecht verwerfe der Regierungsrat aus Kosten­gründen die Überdeckung der Autobahn als einzig sinnvolle Lösung. Die Einhausung drän­ge sich nicht nur aufgrund des Vorsorgeprinzips auf, vielmehr sei sie das einzig geeignete Mittel zur Schaffung eines umweltverträglichen Zustandes. – Ferner lehne der angefoch­tene Entscheid die Ausdehnung des Lärmschutzprojekts auf das Erholungsgebiet an der Lim­mat zu Unrecht ab. Es spiele keine Rolle, dass der kommunale Gesetzgeber dort die erforder­lichen Empfindlichkeitsstufen teilweise noch nicht festgesetzt habe. Die als Golf­platz vorgesehene Fläche habe die Gemeindeversammlung der ES III zugewiesen; eine solche gelte von Gesetzes wegen auch für das Landwirtschaftsgebiet.

In seiner Beschwerdeantwort hält der Regierungsrat fest, dass die Verkehrsdaten durch Zählungen ermittelt worden seien. Die Lärmberechnungen beruhten jedoch nicht auf dem Ist-Zustand, sondern auf der sog. Grenzbelastung, welche auch eine künftige Ver­kehrs­­zunahme berücksichtige. Danach werde von einem Lastwagenanteil von 15 % und nicht von 5,6 % ausgegangen. Die Beschwerdeführerin beanstande zu Unrecht die auf­grund von Art. 14 LSV gewährten Erleichterungen, denn die verbleibenden, teilweise unter 1 dB(A) liegenden Grenzwertüberschreitungen beträfen Gebäude, bei denen aufgrund ihres unmittelbaren Strassenanstosses ohnehin nur Schallschutzfenster in Frage kämen. Die Er­höhung der Lärmschutzwände und erst recht eine Überdeckung seien unverhältnismässig und würden das Orts- und Landschaftsbild stark beeinträchtigen. Weil die Wände abge­kröpft gestaltet würden, verblieben nur noch wenige Grenzwertüberschreitungen. Gegen­über dem Quartierplangebiet Zelgli sei der gesetzliche Lärmschutz dank einer einvernehm­lich gefundenen Lösung gewährleistet. Angesichts der geschätzten Mehrkosten von 35 – 40 Mio. Franken erweise sich eine Teilüberdeckung im Bereich von Unterengstringen als un­verhältnismässig. "Im Rahmen der weiteren Projektierung" würden namentlich Fragen der Gestaltung geprüft. Was die Auswirkungen des Bauwerks auf das geschützte Ortsbild be­treffe, sei eine obligatorische Begutachtung durch die Natur- und Heimatschutzkommission nicht nötig gewesen und eine fakultative Prüfung habe sich nicht aufgedrängt. Gegenüber den vorgesehenen Lärmschutzwänden brächte eine über 6 m hohe Überdeckung des Tras­sees eine stärkere Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbildes.

c) aa) Es ist fraglich, ob es sich beim vorliegenden Ausführungsprojekt für bauliche Massnahmen an der Nationalstrasse N 1.1.1 um ein Sanierungsprojekt gemäss Art. 16 ff. USG und Art. 13 ff. LSV handelt. Sanierungsrecht kommt nur zur Anwendung, soweit die massgeblichen Grenzwerte bereits beim Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 über­schritten waren (Robert Wolf in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 1985 ff., Art. 25 N. 39 ff., insb. N. 43). Eine Erhöhung der Lärmemissionen altrechtlicher Anlagen, die erst nach dem Inkrafttreten des Gesetzes eingetreten ist, wird demgegenüber nach den für neurechtliche Anlagen geltenden Grundsätzen beurteilt. Ob die Immissionsgrenzwerte bereits anfangs 1985 überschritten wurden, lässt sich heute nicht mehr zuverlässig eruieren, ist aber im Ergebnis ohne Bedeutung. Unabhängig davon, ob die geplanten Schallschutz­massnahmen nach den Bestimmungen über die Sanierungen (Art. 16 ff. USG) oder nach denjenigen für neue Anlagen beurteilt werden, besteht die Möglichkeit zur Gewährung von Erleichterungen.

bb) Soweit die Immissionsgrenzwerte bereits anfangs 1985 überschritten wurden, muss die Nationalstrasse als bestehende ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 2 Abs. 1 LSV so weit saniert werden, als dies einerseits technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaft­lich tragbar ist und dass anderseits die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 13 Abs. 2 LSV). Für Wohnnutzungen beträgt der Immissionsgrenzwert für die vorlie­gend überwiegend massgebende Empfindlichkeitsstufe III 65 dB(A) am Tag und 55 dB(A) in der Nacht; der Alarmwert liegt bei 70 dB(A) am Tag und 65 dB(A) in der Nacht (An­hang 3 zur LSV: Belastungsgrenzwerte für Stras­senverkehrslärm, Ziffer 2). Für Gebiete und Gebäude, in denen sich Personen in der Regel nur am Tag oder in der Nacht aufhalten, gelten für die Nacht bzw. den Tag keine Belastungsgrenzwerte (Art. 41 Abs. 3 LSV). Bei Räumen in Betrieben, die in Gebieten der Empfindlichkeitsstufen I, II oder III liegen, gel­ten laut Art. 42 Abs. 1 LSV um 5 dB(A) höhere Planungswerte und Immissionsgrenzwerte.

Wäre eine Sanierung im Einzelfall unverhältnismässig, gewähren die Behörden ge­mäss Art. 17 USG Erleichterungen (Abs. 1); der Alarmwert für Lärm­immissionen darf jedoch nicht überschritten werden (Abs. 2). Erleichterungen kommen in Frage, wenn die Sa­nierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde (Art. 14 Abs. 1 lit. a LSV) oder ihr überwiegende Interessen, so auch des Ortsbild-, Natur- oder Landschaftsschutzes, entgegenstehen (Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV). Das Verbot, die Alarm­werte zu überschreiten, gilt strikt bei privaten, nicht konzessionierten Anlagen (Art. 14 Abs. 2 LSV), nicht aber bei öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen (BGE 124 II 293 E. 17 S. 328 = URP 1998, S. 658; 122 II 33 E. 5a = URP 1996, S. 319). Können bei solchen wegen gewährter Erleichterungen die Alarmwerte nicht eingehalten werden, so verpflichtet die Behörde die Eigentümer der lärmbelasteten bestehenden Ge­bäude, lärm­empfindliche Räume mit Schallschutzfenstern zu versehen oder durch ähnliche bauliche Massnahmen zu schützen (Art. 20 Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 und 2 LSV). Art. 20 Abs. 1 USG ergänzt somit die in Art. 17 USG vorgesehenen Erleichte­rungen durch die Möglichkeit, bei öffentlichen oder konzessionierten Anlagen, deren Wei­ter­bestand im öffentlichen Interesse liegt, zusätzliche Erleichterungen über die Alarmwerte hinaus zu gestatten (BGE 124 II 293 E. 17 S. 328 = URP 1998, S. 658; 122 II 33 E. 5b = URP 1996, S. 319; Wolf, Art. 20 N. 10). – Im Licht dieser Ordnung erweist sich die Auf­fassung der Beschwerdeführerin, wonach Art. 14 Abs. 2 LSV eine unzulässige Ausfüh­rungs­vorschrift von Art. 17 Abs. 2 USG darstelle, als unzutreffend.

cc) Sofern die Immissionsgrenzwerte erst nach dem Inkrafttreten des USG über­schritten worden sind, kommen zwar die (strengeren) Bestimmungen für neue Anlagen gemäss Art. 25 USG zur Anwendung. Gemäss diesem Artikel dürfen ortsfeste Anlagen grundsätzlich nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärm­immissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Abs. 1). Besteht aber ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Anlage und würde die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen, so können ebenfalls Erleichterungen gewährt werden (Abs. 2). Zugunsten von öffentlichen oder kon­zessionierten Anlagen kann gemäss Art. 25 Abs. 3 USG auch eine Überschreitung der Im­missionsgrenzwerte gestattet werden, doch müssen in diesem Fall die von den übermässi­gen Immissionen betroffenen lärmempfindlichen Gebäude auf Kosten des Inhabers der lärmigen Anlage durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden. Selbst über die Alarmwerte hinausgehende Erleichterungen sind nicht ausge­schlos­sen (BGE 125 II 643 E. 17c; Wolf, Art. 25 N. 86).

Vorliegend wird von keiner Seite beanstandet, dass Massnahmen nur bis zur Ein­haltung der Immissionsgrenzwerte und nicht der Planungswerte getroffen werden. Ander­seits geht der Regierungsrat davon aus, dass die Kosten für Schallschutzfenster oder ähnli­che bauliche Massnahmen bei vor Inkrafttreten des USG erstellten Gebäude grundsätzlich ab Überschreitung der Immissionsgrenzwerte vom Inhaber der lärmigen Anlage zu tragen sind (Regierungsratsbeschluss S. 7 sowie S. 12 [betreffend Einsprache D. S.]). Die Frage, wieweit es sich um eine Sanierung und wieweit um Schallschutzmassnahmen infolge nach­träglicher Lärmzunahme handelt, spielt daher letztlich keine Rolle.

dd) Angesichts der Ausdehnung des Nationalstrassennetzes sowie des Umfangs pe­riodisch anfallender Unterhalts-, Erneuerungs- und Sanierungsarbeiten einerseits und der beschränkten Geldmittel anderseits kommt der Wirtschaftlichkeit von Schallschutzmass­nahmen herausragende Bedeutung zu (BGE 124 II 517 E. 5; grundlegend: Mark Egger/ Georg Roth/René Bayer/Karl Ludwig Fahrländer, Wirtschaftliche Tragbarkeit und Verhält­nismässigkeit von Lärmschutzmassnahmen, Schriftenreihe Umwelt Nr. 301, hrsg. vom BUWAL, Bern 1998 [zit. Gutachten Lärmschutzmassnahmen]). Während bei privaten An­lagen auf eine teilobjektivierte, rechtliche Betrachtungsweise abzustellen und demzufolge die wirtschaftliche Tragbarkeit und die Zumutbarkeit von Lärmschutzmassnahmen im Rah­men der Vorsorge an einem gesunden Standardunternehmen der Branche zu messen ist, fehlt ein derartiger Standardbetrieb bei lärmigen Anlagen, die – wie Strassen, Bahnanlagen, Landesverteidigung – im öffentlichen Interesse errichtet worden sind. An die Stelle der wirtschaftlichen Tragbarkeit tritt daher der "Vergleich" zwischen verschiedenen öffentli­chen Interessen (Gutachten Lärmschutzmassnahmen, S. 137). Während der Massstab der wirtschaftlichen Tragbarkeit auf ein gewinnorientiertes Unternehmen bezogen ist, läuft die Beurteilung bei nicht nur nach marktwirtschaftlichen Prinzipien betriebenen öffentlichen An­lagen auf die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes der Verhältnismäs­sigkeit hinaus (BGE 119 Ib 463 E. 4 = URP 1994, S. 69; André Schrade/Theo Loretan in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 11 N. 35a). Zu prüfen ist, ob die Kosten möglicher Vorkeh­ren in einem vernünftigen Verhältnis zu den erzielbaren Wirkungen stehen (Wolf, Art. 25 N. 80). Für einen zurückhaltenden Einsatz öffentlicher Mittel spricht sodann der Umstand, dass über das gesetzlich gebotene Mass hinausgehende, "grosszügige" Lösungen unter dem Aspekt der Gleichbehandlung Präjudizien für andere Sanierungsprojekte schaffen können. In einem Urteil vom 13. Dezember 1995 (URP 1996, S. 833 = ZBl 97/1996, S. 518) hat das Bundesgericht über die Art und das Ausmass von Sanierungsmassnahmen entlang der Nationalstrasse N 11 (Flughafenautobahn) geurteilt. Dabei hat es erkannt, dass eine 143 m lange und 5,5 – 6,5 m hohe Lärmschutzwand, die 1,7 Mio. Franken koste, den Lärmpegel jedoch nur um 0,7 – 3 dB(A) senke, wirtschaftlich nicht tragbar und damit unverhältnis­mäs­sig sei. In diesem Zusammenhang hat das Bundesgericht darauf hingewiesen, dass nach Angaben des BUWAL für vergleichbare Projekte bisher durchschnittlich rund 1 Mio. Franken pro sanierten Kilometer Nationalstrasse ausgegeben worden seien (URP 1996, S. 833 E. 5a). Im Gutachten Lärmschutz finden sich drei Fallbeispiele von Lärmsanierun­gen (Anhänge 2 – 4, S. 97 ff.). Bei der Sanierung der Kantonsstrasse in Aarwangen ging das Gutachten davon aus, dass Lärmschutzwände von insgesamt 497 m² Fr. 310'000.-
koste­ten; für 1'173 m² Schallschutzfenster und weitere bauliche Massnahmen seien Fr. 2'539'000.- aufzuwenden. Den gesamten Jahreskosten von Fr. 145'000.- wurde ein Jah­resnutzen von Fr. 110'000.- gegenübergestellt; angesichts einer Effizienz von 0,76 bzw. 0,78 sei die Realisierung näher zu prüfen (S. 103). Gestützt auf Erhebungen in der Schweiz, in den USA und in Kanada hielt das Gutachten fest, dass der Mietpreisfaktor bei Zunahme des Strassenverkehrs um 1 dB(A) durchschnittlich um weniger als 1 % abnehme (Zürich: 0,9 %; S. 95). Im Entscheid BGE 119 Ib 463 E. 4 (= URP 1994, S. 69) hat das Bundesgericht Aufwendungen von "mindestens ca. 1,1 – 1,5 Mio. Franken", welche erfor­derlich gewesen wären, um rund 35 Personen von Schiess­lärm­immissionen von bis zu 10 dB(A) über dem Immissionsgrenzwert zu entlasten, als übermässig bezeichnet. Ange­sichts "derart hohe(r) Kosten" verzichtete das oberste Gericht auf eine ausführlichere Be­gründung.

d) Kraft § 50 VRG überprüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren die Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheids (Abs. 1 und 2). Ob im angefochtenen Ent­scheid die auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen richtig gegeneinander abgewo­gen worden sind, ist eine Rechtsfrage, die grundsätzlich frei zu untersuchen ist (Stephan Wullschleger, Interessenabwägung im Umweltrecht, URP 1995, S. 98 ff.). Gleichwohl auf­erlegt sich das Gericht, das weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in Umwelt­schutzbelangen ist, eine gewisse Zurückhaltung und untersucht namentlich nicht, ob die ge­troffene Lösung die beste unter mehreren möglichen ist (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 10).

e) Ob die beantragte Überdeckung der Nationalstrasse auf dem Gemeindegebiet von Unterengstringen gerechtfertigt sei, muss nach dem Gesagten (Erwägung lit. c zuvor) auf­grund einer Abwägung der öffentlichen Interessen beurteilt werden. Bei dieser sind einer­seits die Belange des Lärmschutzes und der Luftbelastung zu berücksichtigen. Einzubezie­hen sind auch die Interessen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes. So ist gemäss Art. 5 NSG bei der Ausgestaltung der Nationalstrassen eine Interes­senabwägung zwischen ver­kehrstechni­schen Anforderungen auf der einen und anderen schutzwürdigen Interessen wie jenen des Gewässer-, Natur- und Heimatschutzes auf der andern Seite vorzunehmen. Art. 9 EntG und Art. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) gebieten ebenfalls, Naturschön­heiten soweit möglich zu erhalten und öffentliche Werke so aus­zuführen, dass sie das Orts- und Landschaftsbild möglichst wenig stören (vgl. BGE 122 II 165 E. 14). Anderseits ist die zusätzliche finanzielle Belastung des National­strassenbaus in Rechnung zu stellen und gilt es zu berücksichtigen, dass ein Überde­ckungs­bauwerk eben­­falls einen wesentlichen Eingriff in das Ortsbild und die Landschaft darstellt.

Es liegt auf der Hand, dass die beantragte Einhausung der Nationalstrasse N 1.1.1 im streitbetroffenen Streckenabschnitt in Unterengstringen wie auch in Oberengstringen und im Erholungsgebiet entlang der Limmat eine erhebliche Senkung des Strassenlärms zur Folge hätte. In der hauptsächlich betroffenen Gemeinde Unterengstringen werden der Immissionsgrenzwert bzw. der Alarmwert gegenwärtig bei ca. 40 Positionen erreicht oder überschritten. Dabei steigt die Lärmbelastung von den unteren zu den oberen Stockwerken. Nach der Sanierung haben mutmasslich noch 14 Wohngeschosse und 3 Betriebsräume eine Überschreitung des Im­mis­sionsgrenzwerts bzw. des Alarmwerts hinzunehmen.

Wie der Augenschein vom 8. März 2001 gezeigt hat, schneidet im Gebiet westlich der Limmatbrücke eine teilweise oder ganze Überdeckung auch hinsichtlich Einordnung und Ortsbildschutz besser ab als eine Erhöhung der bestehenden Lärmschutzwände. Auf­grund des Niveauunterschieds zwischen der Fahrbahn und den ersten Gebäuden unmittel­bar nördlich der Nationalstrasse käme die maximale Höhenkote einer Überdeckung we­sentlich tiefer zu liegen als diejenige der geplanten Lärmschutzwände. Im Bereich des Al­ten Schulhauses etwa reichte eine Überdeckung nach den unbestritten gebliebenen Anga­ben der Beschwerdeführerin anlässlich des Augenscheins ungefähr bis zur Höhe der bishe­rigen Lärmschutzwände. Überdies könnte sie - wie die von der Beschwerdeführerin zu den Akten gelegten Studien für eine Teilüberde­ckung zeigen - durchaus ästhetisch anspre­chend gestaltet werden. Demgegen­über reichte die geplante Erhöhung der Lärmschutzwand beim erwähnten Alten Schulhaus bis ca. zur Mitte des ersten Obergeschosses, was nicht nur von Norden her, sondern ebenso von der Südseite der Limmat/National­strasse her ge­sehen einen empfindlichen Ein­griff in das Ortsbild darstellte. Ander­seits ist davon aus­zugehen, dass der von den Vertre­tern des Beschwerdegegners anlässlich des Augen­scheins in Aussicht gestellte Abbruch der bestehenden Lärmschutzwände und deren Wiederaufbau gestalterisch, d.h. hin­sichtlich Materialwahl, Form und Be­pflanzung, eine gewisse Aufwer­tung bringen wird.

Gemäss Schätzung der Baudirektion vom 9. Februar 2000 käme eine "Teilüberde­ckung Unterengstringen km 277.280 - 277.640" auf einer Länge von 360 m auf 38,1 Mio. Franken zu stehen. Obwohl die Berechnung nur grob begründet wird, erscheint sie als ver­tretbar. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass im Entscheid des Verwal­tungsgerichts vom 23. Juni 1999 (VB.98.00112 + 00116) die Überdeckung eines ebenfalls 360 m langen Abschnitts der N 4 im Knonauer Amt im Jahr 1998 auf rund 44 Mio. Fran­ken veranschlagt worden war; die Aufwendungen für eine längere Überdeckung von 1'600 m bzw. 1'800 m Länge waren auf 160 Mio. Franken bzw. 180 Mio. Franken ge­schätzt worden. Die von der Beschwerdeführerin verlangte längere Einhausung im ganzen Gemeindegebiet käme entsprechend teurer zu stehen.

Unter diesen Umständen brächte die Überdeckung einen zu geringen Nutzen, als dass sie die damit verbundenen Kosten rechtfertigen würde. Da infolge der im Ausfüh­rungs­­projekt vorgesehenen Schallschutzmassnahmen nur noch wenige Betroffene übermäs­sigen Lärm­immissionen ausgesetzt sein werden und sodann die Vorteile, die sich durch eine Überdeckung in ortsbildschützerischer Hinsicht erzielen liessen, nicht derart gewichtig sind, um Kosten in der genannten Grössenordnung zu rechtfertigen, erweist sich eine Teil- oder Gesamtüberdeckung insgesamt als nicht verhältnismässig. Dies gilt auch dann, wenn - entsprechend der Kostenschätzung der im Auftrag der Beschwerdeführerin angefertigten Projektstudie für eine Teilüberdeckung - von Kosten in der Höhe von le­diglich 25 Mio. Fran­ken ausgegangen würde.

f) Dass im Teilsanierungskonzept Süd aus dem Jahr 1994 hinsichtlich des lärmar­men Belags von einer Reduktion von 3 dB(A), im Sanierungskonzept Nord aus dem Jahr 1998 hingegen nur noch von einer Reduktion von 1,5 dB(A) ausgegangen wird, vermag daran nichts zu ändern, zumal sich die über­mässig lärmbelasteten Gebäude vorab im Nor­den der Nationalstrasse befinden. Hinsicht­lich des noch unüberbauten Gebiets Zelgli süd­lich der Autobahn ist zusätzlich zum Quar­tierplan ein Lärmgestaltungsplan festzusetzen. Zudem weist der Beschwerdegegner zu Recht darauf hin, dass die erwähnte Diskrepanz in­sofern ausgeglichen wird, als beim Sanierungskonzept Nord infolge neuer Erkenntnisse tiefere Fahrgeschwindigkeiten in die Berechnung einge­flossen sind als beim Teilsanie­rungskonzept Süd.

Ebenso ist die Rüge, wonach der Anteil Lastwagen am Verkehr mit 5,6 % zu nied­rig angesetzt worden sei, unbegründet. Aus den Akten ergibt sich, dass die Lärmberech­nungen auf einer Grenzbelastung mit einem Lastwagenanteil von 15 % beruhen.

g) Eine Überdeckung erweist sich auch dann als unverhältnismässig, wenn das Be­gehren der Beschwerdeführerin um einen weitergehenden Lärmschutz entlang des Erho­lungsgebiets an der Limmat mitberücksichtigt wird. Dabei kann offen gelassen werden, in­wieweit diesbezüglich angesichts des Umstands, dass diesem Gebiet keine Empfindlich­keitsstufe zugeordnet wurde, überhaupt eine Pflicht zur Anordnung von Schallschutzmass­nahmen besteht.

Wie in Erwägung 4a festgehalten, umfasst das südseitige Sanierungsprojekt die Er­stellung einer 880 m langen sowie 2 – 4 m hohen Schutz­wand, deren Kosten auf 2,9 Mio. Franken geschätzt werden. Auch wenn der südlich des Flusses verlaufende Limmatweg, allenfalls auch der Fischer- und der Hilariusweg auf der Nordseite stark fre­quentiert wer­den und ihnen eine bedeutende Erholungsfunktion zukommt, ist das Ruhebe­dürfnis in der freien Natur geringer als in Wohnräumen. Dank der zugunsten des Quartier­plangebiets Zelgli vorgesehenen südseitigen Schutzwand kommt ein längerer Wegabschnitt in den Ge­nuss eines Lärmschutzes. Zusätzliche Aufwendungen – sei es in Gestalt von ver­länger­ten Schutzwänden oder gar einer Überdeckung – rechtfertigen sich nicht. Anzufügen ist, dass das von der Gemeinde vorgestellte Projekt einer nach Süden offenen Teilüberde­ckung den jenseits der Limmat liegenden Wanderweg von vornherein nicht vor übermässi­gem Lärm schützen kann.

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.

5.

Die Kosten- und Entschädigungsfolgen richten sich, da die Einsprache gegen das Nationalstrassen-Ausführungsprojekt die Funktionen eines enteignungsrechtlichen Ein­spra­cheverfahrens übernimmt, nach Art. 114 und 115 EntG (BGE 111 Ib 32 E. 2 und 3). Das gilt auch für das Verfahren vor den kantonalen Behörden (BGr in URP 1996, S. 382 E. 20; BGE 117 Ib 425 E. 10). Nach Art. 114 EntG sind die Verfahrenskosten unabhängig vom Ausgang des Verfahrens grundsätzlich durch den Enteigner zu tragen. Nur bei offen­sichtlich missbräuchlichen Begehren oder offensichtlich übersetzten Forderungen werden sie ganz oder teilweise dem Enteigneten auferlegt. Wie das Bundesgericht im Entscheid 1E.19/1999 vom 4. April 2000, E. 3, erkannt hat, kommen die enteignungsrechtlichen Spe­zialvorschriften über die Kosten- und Entschädigungsfolgen nur zum Zug, wenn dem Ein­sprecher oder Beschwerdeführer selbst eine Enteignung droht oder ihm gemäss Art. 55 Abs. 2 USG oder Art. 12 NHG das Recht zusteht, Einsprachen im Sinn von Art. 7 – 10 zu erheben. Darunter fal­len auch die Begehren um Ersatzvorkehren oder Schutzmassnahmen zur Erhaltung von landschaftlichen Schönheiten, Ortsbildern oder Denkmälern (BGE 122 II 165 E. 14). Es erscheint sachgerecht, die Gemeinden, deren Beschwerdebefugnis in Art. 57 USG gewähr­leistet ist, gleich zu behandeln wie die aufgrund von Art. 55 USG legiti­mier­ten Umwelt­schutzorganisationen. Weil die von der Beschwerdeführerin verfochtenen Anliegen nicht klarerweise als unbegründet bezeichnet werden können, sind die Kosten trotz ihres Unter­liegens nicht von ihr, sondern vom Staat Zürich zu tragen.

(...)