Kostenübernahme für Privatschulung

1.

a) Gemäss § 5 Abs. 2 des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (in der Fas­sung vom 29. November 1998) entscheidet die Schulrekurskommission abschliessend, so­weit das Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht den Weiterzug an das Verwaltungsgericht vorsieht. Ein solcher Weiterzug ist gemäss § 41 VRG grundsätzlich zulässig, und die Strei­tigkeiten um die Übernahme von Schulungskosten fallen nicht unter die in § 43 Abs. 1 lit. f VRG (in der Fassung gemäss § 42 des Mittelschulge­setzes vom 13. Juni 1999; OS 55, 424 sowie bezüglich Inkraftsetzung OS 56, 54) für den Schulbereich vorgesehenen Ausnahmen. Sodann entfällt seit dem 1. März 2000 auch der Ausnahmegrund von § 42 VRG, nachdem auf diesen Zeitpunkt das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über prozessuale Anpassungen an die neue Bundesverfassung (AS 2000, 416) in Kraft getreten und damit Art. 73 des Bun­desgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) aufgehoben worden ist, welcher in Streitigkeiten be­treffend die verfassungsrecht­liche Garantie des un­ent­geltlichen Primarschulunterrichts die Beschwerde an den Bundes­rat vorsah (vgl. RB 1998 Nr. 29). Das Verwaltungsgericht ist deshalb zur Behandlung der Beschwerde zuständig. An­gesichts des Fr. 20'000.- offenkundig übersteigenden Streitwerts erfolgt die Behandlung durch die Kammer (§ 38 Abs. 2 VRG).

b) Als unterliegende Partei im Rekursverfahren ist die Stadt Zürich formell be­schwert. Macht wie hier die Beschwerdeführerin geltend, durch die Verneinung ihrer Legi­timation im Rekursverfahren von einem Verfahrensmangel betroffen zu sein, ist die Legi­timation unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache gegeben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 28, mit Hinweisen). Auf die rechtzeitig erhobene Be­schwerde ist deshalb einzutreten.

2.

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Be­schwerde berechtigt "zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen".

a) Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 VRG in der bisherigen Fas­­sung anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Ein­griff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend machte und wenn sie wie eine Pri­vatperson betroffen war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen). Diese Recht­sprechung liegt auch der neuen Bestimmung von § 21 lit. b VRG zugrunde (RB 1998 Nr. 14; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 70). Indem aber § 21 lit. b VRG die Gemeinde zur rekursweisen Wah­rung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen berechtigt, ver­deutlicht die neue Bestimmung einen Ansatz, der in der bisherigen Praxis bereits angelegt, aber nicht durch­gehend entwickelt war: So lässt sich die Befugnis der Gemeinde, die Be­willigung für ein Bauvorhaben in der Nachbargemeinde anzufechten, das einen von ihr geplanten Aussichts­punkt beeinträchtigt (RB 1993 Nr. 1; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 68), keiner der vor­stehend genannten Kategorien zuordnen, sondern lässt sich darüber hinausgehend nur mit der Wahrnehmung schutzwürdiger kommunaler Interessen begrün­den. Damit ist die von der Lehre seit langem geforderte Ausweitung der Gemeindelegiti­mation (Alfred Kölz, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, § 21 N. 79) mindestens punktuell bereits durch die Rechtsprechung zu § 21 VRG in der bisheri­gen Fassung erfolgt. Im Lichte dieser Rechtsprechung lässt sich mit dem Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber keine gegenüber der bisherigen Praxis erwei­terte Gemeindelegitimation angestrebt habe (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 21 N. 70), keine ein­schränkende Auslegung von § 21 lit. b VRG rechtfer­tigen; dies gilt um so mehr, als die neue Fassung des Gesetzes wörtlich der von Alfred Kölz (§ 21 N. 79 am Ende) als Aus­weitung der Gemeindelegitimation vorgeschlagenen Umschreibung entspricht, an der sich weitgehend, wenn auch nicht konsequent schon die bisherige Praxis orientiert hat. In Über­einstimmung mit dieser Auffassung hat das Verwal­tungs­­gericht in RB 1998 Nr. 13 die Le­gitimation der Gemeinde bejaht bei einer Betrof­fen­heit in Interessen oder Aufgaben, wel­che die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, oder wenn sich die angefochtene Ver­fügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt. Kein schutzwürdiges Inte­res­se ist hingegen dann gegeben, wenn die Gemein­de nicht ihr eigenes, sondern kantonales oder Bundesrecht anzuwenden hat, und es ihr ein­zig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a aa).

b) Laut Entscheid der Rekurs- und Beschwerdekommission I der Bezirksschulpfle­ge Zürich vom 20. Juni 2000 wurde bei G, als sie sich bereits in der ersten Klas­se gelang­weilt hatte, bei einer von den Eltern veranlassten Abklärung durch die Psy­chologin Dr. K eine Hochbegabung diagnostiziert. Sie konnte in der Folge die zwei­te Klasse überspringen und absolvierte ohne Probleme die dritte Klasse. In der vierten Klas­se traten erneut Schwierigkeiten und depressive Verstimmungen auf, worauf G auf Empfehlung von Dr. K sechs Wochen die vierte Klasse einer deutschen Grund­schu­le am Wohnort der Grosseltern in Deutschland besuchte. Nach der Rückkehr klagte sie er­neut über Langeweile. Auf Emp­fehlung der Rektorin und der Klassenlehrkraft der deut­schen Schule sowie von Dr. K mel­deten die Eltern ihre Tochter für das Schuljahr 1998/99 in der Schule D an. Die Rekurs- und Beschwerdekommission erwog, bevor die Kosten einer Pri­vatschulung zu übernehmen seien, müsste das Schulangebot der Gemeinde so gut als mög­lich ausgeschöpft werden. Ein erneutes Überspringen einer Klasse wäre hier nicht zweck­mässig gewesen und die Kreis­schulpflege habe die ihr zur Verfügung stehenden Möglich­keiten in Zusammenarbeit mit den Eltern ausgeschöpft. In der Schule D habe sich G wohl ge­fühlt. Damit ergebe sich, dass der durch Art. 19 BV garantierte ausreichende Un­ter­richt in der Volksschule, wo G nicht ihrem Potenzial entsprechend habe gefördert werden können, nicht gewährleistet ge­wesen sei. Zwar gehe es bei G nicht um Sonder­schulung im Sinn von § 12 des Volksschul­gesetzes vom 11. Juni 1899 (VolksschulG, LS 412.11), doch seien das Sonderklassenreg­lement vom 3. Mai 1984 (LS 412.13) bzw. die zugehöri­gen Richtlinien analog anzuwen­den, insbesondere Ziffer 4.3.1 der Richtlinien, wonach eine Sonderschulung in einer nicht als Sonderschule anerkannten Privatschule zu prüfen sei, wenn ein gleichwertiges Angebot fehle, wie das hier zutreffe. Die Stadt Zürich habe des­halb für die Kosten der privaten Schulung von G aufzukommen.

In ihrer Eingabe an die Schulrekurskommission brachte der Stadtrat im Wesentli­chen vor, weder aus der Bundesverfassung noch aus dem kantonalen Schulrecht lasse sich ein Anspruch Hochbegabter auf den Besuch von Privatschulen ableiten. Die städtische Volksschule stelle ein breites und differenziertes Förderangebot für Hochbegabte zur Ver­fügung, mit welchem der Unterforderung von G ausreichend hätte begegnet werden kön­nen. Die Schule D sei keine für die Förderung von G geeignete Schule, sei sie doch we­der eine Sonderschule noch biete sie einen der öffentlichen Schule entsprechenden Unter­richt an. In der Folge habe denn auch G die Aufnahme ins Gymnasium nicht geschafft, was auf­grund des ihr zugeschriebenen Potenzials ohne weiteres hätte gelingen müssen. Ihre Eltern hätten sodann G bereits im Juni 1998 an die Schule D angemeldet, das heisst bevor sie der Kreisschulpflege am 2. Juli 1998 entsprechend Antrag gestellt hätten; unter diesen Um­ständen lasse sich selbst aus der – unzulässigen – analogen Anwendung der Richtlinien zum Sonderklassenreglement keine Verpflichtung der Stadt zur Übernahme der Schu­lungs­kosten an der Schule D konstruieren.

c) Auch wenn die Stadt in ihrer Rekurseingabe ihre Legitimation nicht ausdrücklich begründet hat, so lässt sich dennoch ohne weiteres erkennen, dass sie sich gegen die aus ihrer Sicht ungerechtfertigte Pflicht zur Tragung der Schulungskosten an der Schule D wehren will. Andere legitimationsbegründende Umstände, wie sie nun mit der Beschwerde geltend gemacht werden, hat sie in ihrem Rekurs nicht dargelegt. Obgleich die Legitima­tion als Pro­zessvoraussetzung von Amtes wegen abzuklären ist, obliegt die Darlegung der legiti­ma­­tionsbegründenden Sachumstände den Parteien und kann eine im Rekursverfahren ver­säumte Begründung der Legitimation nicht im Beschwerdeverfahren nachgeholt werden (RB 1980 Nr. 8; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29, § 54 N. 10). Allerdings kann hier der Be­schwerdeführerin die unvollständige Darlegung der legitimationsbegründenden Sach­um­stän­de im Rekursverfahren nicht schaden. Wie die Rekurskommission selber einräumt, stellt ihr Nichteintreten auf den Rekurs der Gemeinde eine Praxisänderung dar (E. 3 des angefochtenen Beschlusses). Konnte nach der bisherigen Praxis die Beschwerdeführerin ohne weiteres von ihrer Legitimation ausgehen, so hatte sie keinen Anlass die sie begrün­den­den Umstände eingehend darzulegen. Die Rekurskommission hätte deshalb zur Gehörs­wahrung die aufgrund des Bundesgerichtsentscheids vom 29. September 2000 ins Auge ge­fasste Praxisänderung anzeigen und der Beschwerdeführerin so Gelegenheit zur eingehen­deren Begründung ihrer Legitimation geben müssen. Aus diesem Grund ist ausnahmsweise die Legitimation für das Rekursverfahren aufgrund der Darlegungen in der Beschwerde­schrift zu prüfen.

d) In der Beschwerdeschrift vom 20. Dezember 2000 macht die Beschwerdefüh­re­rin nun ausdrücklich geltend, der angefochtene Rekursentscheid der Bezirksschulpflege stelle einen Eingriff in ihr Verwaltungsvermögen dar, was nach der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts die Legitimation allein schon zu begründen vermöge. Sodann müsse die Gemeinde auch mit der Rüge zugelassen werden, die Bezirksschulpflege habe durch un­­richtige Auslegung des kantonalen Rechts das kommunale Recht nicht angewendet bzw. einen der Gemeinde zustehenden qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensspielraum missachtet. Ein solcher bestehe jedenfalls im Bereich der Hochbegabtenförderung, wo die Stadt Zürich eine eigentliche Vorreiter- und Pionierrolle übernommen habe.

e) Das Bundesgericht hat in dem von der Rekurskommission für richtungsweisend gehaltenen Entscheid vom 29. September 2000 sich einerseits an seiner eigenen, nicht durch­wegs konsistenten Praxis zu Art. 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a des Bundes­rechts­­pflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 orientiert, und andererseits – insbesondere was die Legitimation aufgrund der Betroffenheit im Finanz- und Verwaltungsvermögen be­trifft – auf die Ausführungen im Kommentar Kölz/Bosshart/Röhl (§ 21 N. 63) verwiesen. Dort wird eingeräumt, dass sich aus einer solchen Betroffenheit die Legitimation ableiten liesse, auch wenn weder die Anwendung kommunalen Rechts noch eine qualifizierte Ent­scheidungs- und Ermessensfreiheit in Frage stehe; deshalb müsse auch die zürcherische Pra­xis dahingehend interpretiert werden, dass ein Eingriff in das Finanz- und Verwal­tungs­vermögen allein die Rekurs- und Beschwerdelegitimation nicht zu begründen vermöge, und sei entsprechend der Praxis des Bundesgerichts die Legitimation einer Gemeinde zu verneinen, die sich gegen die Verpflichtung zu einer hoheitlichen Tätigkeit mit finanziellen Folgen wehre. Dieser Schluss der Kommentatoren ist indessen keineswegs zwingend, und aus der bisherigen Praxis, die nach der nur kurze Zeit zurückliegenden Revision des Ver­wal­­tungsrechtspflegegesetzes ohnehin noch nicht als gefestigt erscheint, lässt sich eher eine andere Tendenz herauslesen. So ist das Verwaltungsgericht noch vor Inkrafttreten des revi­dierten Verwaltungsrechtspflegegesetzes auf die Beschwerde einer Gemeinde eingetreten, die durch einen Rekursentscheid an der Aufhebung der Unterschutzstellung einer Villa ge­hindert wurde und die ihr Anfechtungsinteresse einzig mit der durch die Unterschutz­stel­lung ausgelösten Pflicht zur Leistung von Entschädigungen in Millionenhöhe begründet hatte (VGr, 27. November 1997, VB.1997.00055). Gestützt auf § 21 VRG in der revidier­ten Fassung ist das Gericht auf die Beschwerde einer Gemeinde eingetreten, die sich gegen einen Rekursentscheid betreffend eine von ihrer eigenen abweichende Bewertung ihrer Lie­­genschaften im Finanzvermögen durch die Direktion der Justiz und des Innern wehrte (VGr, 8. November 2000, VB.2000.00064), und ebenso auf Beschwerden von Gemeinden gegen die Verpflichtung zu Vermögensleistungen an entlassene Lehrkräfte (VGr, 11. April 2001, PB.2000.00024/25; 14. März 2001, PB.2000.00029/30 und PB.2000.00018/23), wo­bei in diesen Fällen die Legitimation unter Hinweis auf RB 1998 Nr. 13 auch bejaht wurde, weil der angefochtene Entscheid die Personalführung der Gemeinde und damit eine von ihr wahrzunehmende Aufgabe betreffe. In einem Entscheid vom 20. Januar 2000 (VB.1999. 00101) hat das Verwaltungsgericht erwogen, das Gemeinwesen sei schon nach der bisheri­gen ‑ restriktiveren ‑ Rechtsprechung befugt gewesen, einen Entscheid der Baurekurskom­mission, der seinen Verzicht auf eine Unter­schutz­stellung aufgehoben und die Gemeinde zur Festlegung entsprechender Schutzmassnah­men eingeladen habe, mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen (VGr, 5. Juli 1994, VB.1994.00072); dass die da­von betroffenen Grundeigentümer eine derartige Unterschutzstellung ausdrücklich anbe­gehr­­ten, ändere daran nichts, denn eine solche vermöge in verschiedener Hinsicht Belas­tungen des Gemeinwesens auszulösen, so z.B. hin­sichtlich Pflege und Unterhalt (§ 207 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; PBG) sowie Übernahme‑ und Ent­schädi­gungs­verpflichtungen (§ 214 PBG).

Es sind denn auch keine überzeugenden Gründe erkennbar, welche es verbieten wür­­den, die Abwehr einer der Gemeinde auferlegten finanziellen Verpflichtung als schutz­würdiges Interesse der Gemeinde im Sinn von § 21 lit. b VRG aufzufassen. Aus dieser Sicht bestehen erhebliche Zweifel, ob die bisherige Praxis der Schulrekurskommission als willkürlich bezeichnet werden durfte. Zu beachten ist auch, dass es sich beim vom Bundes­gericht überprüften Entscheid der Schulrekurskommission nur aufgrund der besonderen übergangsrechtlichen Situation um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid handelte.

Die Legitimation der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren ist deshalb bereits auf­­grund der ihr auferlegten Verpflichtung zu finanziellen Leistungen zu bejahen. Sodann betrifft der Entscheid die Gemeinde in einem Bereich, wo ihr das kantonale Recht eine be­sondere Ermessensfreiheit im Sinn kommunaler Selbstverantwortung eingeräumt hat (Kölz/­­Bosshart/Röhl, § 21 N. 62). Selbst wenn man annehmen wollte, dass sich die Proble­matik der Hochbegabung unter § 12 VolksschulG subsumieren lässt, wovon die Bildungs­direktion im Rahmen ihres Projekts RESA (Revision sonderpädagogisches Angebot) aus­zu­gehen scheint, so ändert dies nichts daran, dass das kantonale Recht keine Vorschriften über den Umgang mit Hochbegabten kennt. Insbesondere sieht das Sonderklassenreg­le­ment, das die einzelnen Arten von Sonderklassen und die Sonderschulung äusserst detail­liert regelt, keine diesbezüglichen Bestimmungen vor. Damit besteht für die Gemeinden na­turgemäss eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit, welche die Be­schwer­­deführerin durch ihr Pilotprojekt "Begabtenförderung in Volksschulklassen der Stadt Zürich" ausgefüllt hat. Sie sieht darin zahlreiche Massnahmen vor, welche es erlau­ben sollen, hochbegabte Kinder auch im Rahmen der Volksschule hinreichend zu fördern. Die Beschwerdeführerin muss deshalb befugt sein, einen Rekursentscheid anzufechten, der durch die Zuweisung eines hochbegabten Kindes an eine Privatschule die von ihr im Rah­men ihres (beschränkten) Autonomiebereichs zur Verfügung gestellten Förderungs­mass­nah­men hinfällig macht.

f) Die Rekurskommission hat bei ihrem Nichteintretensbeschluss hauptsächlich auf den Entscheid des Bundesgerichts vom 29. September 2000 abgestellt. In jenem Verfahren berief sich die Gemeinde jedoch ausschliesslich auf ihre finanziellen Interessen, weshalb je­ner Entscheid im vorliegenden Fall auch dann nicht ausschlaggebend wäre, wenn man der Auffassung des Bundesgerichts folgen wollte, wonach die finanziellen Konsequenzen für sich allein die Legitimation der Gemeinde nicht zu begründen vermögen.

3.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schulrekurskommission auf das Rechts­mittel der Beschwerdeführerin hätte eintreten müssen. Die Beschwerde ist deshalb gutzu­heissen; der angefochtene Beschluss der Schulrekurskommission ist aufzuheben und die Akten sind zum Entscheid in der Sache an die Schulrekurskommission zurückzuweisen.