Kanalisationsanschlusspflicht/Kostenbeschwerde

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdegegnerin begründete die Gegenstandslosigkeit der Verfügung vom 30. Mai 2011 insbesondere damit, dass der Beschwerdeführer in der Zwischenzeit ein Baugesuch zur Entwässerung auf seinem Betriebsareal eingereicht habe. Der vom Beschwerdeführer beantragte Schmutzwasserkanalisationsanschluss sei mit Entscheid vom 8. August 2012 bewilligt worden. Die Verfügung vom 30. Mai 2011, welche vom Beschwerdeführer diverse Massnahmen im Zusammenhang mit der Überprüfung der Entwässerung verlangte, sei damit gegenstandslos und der hängige Rekurs diesbezüglich könne ebenfalls als gegenstandslos abgeschrieben werden.

2.2

Die Vorinstanz begründet ihren Entscheid damit, dass der Beschwerdeführer mit Gesuch um Bewilligung des Kanalisationsprojektes bzw. mit der Einreichung eines Kanalisationsprojektes nicht nur die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens verursacht, sondern konkludent die Zulässigkeit der Überprüfung der Anschlusspflicht und die Rechtmässigkeit der angeordneten Mitwirkung bei der Sachverhaltsabklärung eingeräumt habe. Die Kosten seien deshalb dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Auch wenn diese bei Erledigung ohne materiellen Entscheid grundsätzlich auf einen Fünftel reduziert werden könnten, sei dem Beschwerdeführer angesichts des verursachten Verfahrensaufwandes die volle, nicht reduzierte Gebühr aufzuerlegen.

2.3

Dagegen bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, dass eine Überprüfung der Kanalisationsanschlusspflicht per Verfügung vom 30. Mai 2011 von vornherein unrechtmässig gewesen sei. Ebenso habe ihn keine Mitwirkungspflicht zur Sachverhaltsabklärung getroffen, weshalb er nicht habe dazu verpflichtet werden können, die verfügten kostspieligen Abklärungen selbst vorzunehmen. Er habe sich dennoch freiwillig entschieden, sein Areal an das Kanalisationsnetz anzuschliessen. Somit sei es insgesamt die Beschwerdegegnerin, welche das Verfahren mit der angefochtenen Verfügung überhaupt verursacht habe und hernach die Gegenstandslosigkeit bewirkte.

Da das Verfahren ohne materiellen Entscheid abgeschlossen worden sei und der Beschwerdeführer keinen besonderen Verfahrensaufwand verursacht habe, sei eine Gebührenreduktion auf die Hälfte, d. h. auf höchstens Fr. 400.- angemessen. Aufgrund der Verantwortung der Beschwerdegegnerin für die Verursachung als auch die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens seien diese Kosten vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

3.

3.1

Im Verwaltungsverfahren werden Verfahrenskosten grundsätzlich anhand von Verfahrensaufwand und -bedeutung festgesetzt. Im Falle von besonders aufwendigen Verfahren können die Verfahrenskosten gemäss den einschlägigen Bestimmungen erhöht werden (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.] Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 13 N. 31, N. 35).

Einem verminderten Aufwand ist ebenfalls Rechnung zu tragen. Gemäss § 6 der Gebührenverordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 können die Kosten auf einen Fünftel reduziert werden für Beschlüsse oder Verfügungen, in denen eine Sache ohne materiellen Entscheid erledigt wird. In der Lehre gilt die Abschreibung eines Verfahrens infolge Gegenstandslosigkeit als Grund für die Reduktion der Kosten (Plüss, § 13 N. 37).

Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im Einzelfall zwar über einen weiten Ermessensspielraum (vgl. auch VGr, 26. November 2008, VB.2008.00309, E. 8.1; Plüss, § 13 N. 25). Im Fall einer zu stark von der Regelgebühr abweichenden Kostenauferlegung darf die Rechtsmittelinstanz jedoch korrigierend eingreifen (BGr, 17. Mai 2010,2C_856/2009, E. 3.3; Plüss, § 13 N. 25).

3.2

Die Vorinstanz führte aus, angesichts des durch den Beschwerdeführer verursachten Verfahrensaufwandes sei ihm die volle Staatsgebühr ohne Reduktion aufzuerlegen, obwohl die Streitsache als gegenstandslos abgeschrieben worden sei. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe weder ausschweifende Eingaben gemacht, noch durch wilde Eingaben das Verfahren aufgebauscht, die Gerichtsgebühr sei deshalb zu reduzieren.

Den Einwänden des Beschwerdeführers ist zuzustimmen. Er hat am 1. Juli 2011 einen knapp achtseitigen Rekurs eingereicht, worauf die Beschwerdegegnerin auf vier Seiten am 31. Oktober 2011 Stellung nahm. Am 21. Dezember 2011 reichte der Beschwerdegegner eine knapp vierseitige Replik ein. Am 25. Februar 2014 wurde das Verfahren als gegenstandslos abgeschrieben. Ein besonderer bzw. auffälliger Verfahrensaufwand ist nicht ersichtlich.

Trotz des Ermessensspielraums der Vorinstanz ist angesichts des bescheidenen Verfahrensaufwands und der Abschreibung des Verfahrens als gegenstandslos nicht ersichtlich, weshalb § 6 der Gebührenverordnung für die Verwaltungsbehörden nicht angewendet werden sollte. Eine Begründung des angeblich besonderen Verfahrensaufwandes durch die Vorinstanz fehlt und ergibt sich auch nicht aus den Akten. Die Festsetzung einer vollen Gebühr erweist sich damit als Ermessensüberschreitung und somit als rechtswidrig. Insoweit ist die Beschwerde begründet und ist die Gebühr in Anwendung von § 63 Abs. 1 VRG neu festzusetzen. Als angemessen erscheint eine auf die Hälfte reduzierte Staatsgebühr von Fr. 400.-.

4.

Die Verfahrenskosten sind grundsätzlich der unterliegenden Partei aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Das Unterliegen wird in der Regel daran gemessen, mit welchen Anträgen der Verfahrensbeteiligte durchdringt (Plüss, § 13 N. 50).

4.1

Im Falle der Gegenstandslosigkeit entscheidet die Behörde nach Ermessen über die Kosten- und Entschädigungsfolgen (BGr, 18. Oktober 2012,1C_128/2012, E. 2). Dabei sind mehrere Grundsätze zu berücksichtigen. Kosten sind vor allem danach zu verteilen, welche Partei vermutlich obsiegt hätte. Der mutmassliche Verfahrensausgang wird lediglich in einer summarischen Prüfung festgestellt; es soll nicht ein materielles Urteil gefällt und ein Entscheid in den Rechtsfragen präjudiziert werden (BGr, 2. April 2009,1C_259/2008, E. 4.1; Plüss, § 13 N. 75). Dabei verbietet es die Prozessökonomie grundsätzlich, hypothetisch gewordene Fragen eingehend zu behandeln (VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00628, E. 2.2).

Ist der mutmassliche Ausgang aufgrund einer solch summarischen Begründung nicht ohne Weiteres feststellbar, gehen die Kosten zulasten jener Partei, welche die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens veranlasst hat bzw. bei welcher die Gründe eingetreten sind, die die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens bewirkt haben. Sind beide Parteien als Verursacher der Gegenstandslosigkeit zu erachten, so ist eine hälftige Kostenteilung gerechtfertigt (vgl. z. B. BGr, 17. März 2011,5A_657/2010, E. 2.3; VGr, 30. April 2003, VB.2003.00053, E. 2). Ist weder der mutmassliche Verfahrensausgang noch der Verursacher des Verfahrens mit vernünftigem Aufwand festzustellen, so werden die Kosten nach Billigkeit auferlegt (Plüss, § 13 N. 75).

4.2

Das damalige Amt für Gewässerschutz und Wasserbau (AGW, heute: AWEL) bewilligte dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 2. September 1986, die häuslichen Abwässer seines Neubaus Betriebsgebäude/Gewächshaus sowie des bestehenden Neuhauses in einer mechanisch-biologischen Kleinkläranlage zu reinigen. Entsprechend dieser Bewilligung wurde die Kleinkläranlage erstellt und bis im Jahr 2009 periodisch durch das AWEL kontrolliert. Mit Verfügung vom 21. Juni 1989 bewilligte der Gemeinderat Russikon drei zusätzliche Zimmer im 1986 erstellten Betriebsgebäude.

Am 19. Oktober 2009 verfügte die Beschwerdegegnerin einen Baustopp auf dem Betriebsareal des Beschwerdeführers. Es waren verschiedene laufende bauliche Tätigkeiten festgestellt worden, für welche keine Bewilligungen vorlagen. Am 1. Juli 2010 wurde auf Veranlassung der Kantonspolizei Zürich eine umfangreiche Erhebung der vorhandenen Entwässerungsanlagen durchgeführt. Das Verfahren wurde bei der Staatsanwaltschaft E hängig gemacht und am 30. März 2011 wurde dem Beschwerdeführer ein Strafbefehl zugestellt, in welchem er diversen Widerhandlungen gegen das Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer und dessen Verordnung schuldig gesprochen wurde.

Aufgrund dieser Vorgeschichte hatte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 30. Mai 2011 Auflagen im Zusammenhang mit der Abklärung der Kanalisationsanschlusspflicht des Betriebsareals Kat.-Nr. 01 erteilt. Insbesondere sollte der Beschwerdeführer bis Ende August 2011 die Anzahl Zimmer der Liegenschaft bekanntgeben und einen Zustandsplan der Entwässerung sowie eine Kostenschätzung für einen Anschluss an die öffentliche Kanalisation einreichen. Die Leitungsführung der Entwässerung des Betriebsgebäudes sowie der Dach-, Sicker- und Vorplatzwasser seien aufzuzeigen, der Zustand der Leitungen mittels Kanalfernsehen zu überprüfen und der Plan sowie das Protokoll samt DVD dem Bausekretariat zur Beurteilung einzureichen. Dagegen erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 1. Juli 2011 Rekurs.

In der Folge entschied sich der Beschwerdeführer, das Areal freiwillig an das Kanalisationsnetz anzuschliessen. Mit Verfügung vom 8. August 2012 wurde das Anschlussprojekt des Beschwerdeführers bewilligt. Am 28. Oktober 2013 beantragte die Beschwerdegegnerin deshalb bei der Vorinstanz, das laufende Rekursverfahren als gegenstandslos abzuschreiben.

4.2.1

Entgegen der Argumentation des Beschwerdeführers ist die angefochtene Verfügung vom 30. Mai 2011 anhand einer summarischen Prüfung nicht als rechtswidrig zu qualifizieren. Es ist zwar richtig, dass dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 2. September 1986 eine mechanisch-biologische Kleinkläranlage für die Entwässerungssituation auf seinem Areal bewilligt wurde, ebenso mit Verfügung vom 21. Juni 1989 die Erweiterung seines Betriebsgebäudes um zusätzliche Zimmer. Dies bedeutet jedoch nicht, wie der Beschwerdeführer geltend machen möchte, dass die Entwässerungssituation auf seinem Areal keinerlei Neuprüfung offenstände. Durch die bis zum Jahr 2009 neu vorgenommenen Bautätigkeiten, den Baustopp vom 19. Oktober 2009 und dem Strafbefehl gegen den Beschwerdeführer vom 30. März 2011 hatte sich jedoch die Situation in derartiger Weise verändert, dass für die Beschwerdegegnerin genügend Anlass bestand, eine Neuprüfung der Entwässerungssituation auf dem Areal des Beschwerdeführers zu verfügen. Die Beschwerdegegnerin stützte sich dabei auf Art. 13 bzw. Art. 15 GschG und Art. 5.10 bzw. Art. 5.11 der Siedlungsentwässerungsverordnung (SEVO) der Gemeinde Russikon. Dies erscheint bei summarischer Prüfung als rechtmässig.

4.2.2

Weiter umstritten war die Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers zur Überprüfung der Entwässerungssituation. Die Beschwerdegegnerin stützt die Verfügung der Mitwirkungspflicht auf Art. 13 GschV. Gemäss Art. 13 GschV müssen Inhaber von Abwasseranlagen Abweichungen vom Normalbetrieb feststellen, deren Ursachen abklären und diese unverzüglich beheben. Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Abwasseranlage weiche nicht vom Normalbetrieb ab, weshalb Art. 13 GschV nicht anwendbar sei und im Übrigen auch sonst keine spezialgesetzliche Pflicht gemäss § 7 Abs. 2 lit. b VRG vorliege.

Die Argumentation der Beschwerdegegnerin erscheint begründet. Angesichts der Vorgeschichte und des laufenden Strafverfahrens erschienen Abweichungen der Entwässerungsanlage des Beschwerdeführers vom Normalbetrieb aus Sicht der Behörde durchaus denkbar. Ob Art. 13 GschV somit anwendbar war, kann in einer summarischen Prüfung zwar nicht abschliessend geklärt werden, tut aber für den vorliegenden Fall auch nichts Wesentliches zur Sache. Eine Mitwirkungspflicht kann gemäss herrschender Praxis und Lehre unabhängig von § 7 Abs. 2 lit. b VRG auch nach Treu und Glauben bestehen. Dies ist vor allem hinsichtlich solcher Informationen bzw. Unterlagen der Fall, die naturgemäss nur die Parteien beibringen können oder die der Behörde nicht oder nur schwer zugänglich sind (Plüss, § 7 N. 99). Angesichts dieser Rechtsprechung kann dem Beschwerdeführer nach Treu und Glauben eine gewisse Mitwirkungspflicht auferlegt werden für schwer zugängliche Informationen hinsichtlich der Entwässerungssituation auf seinem Areal.

4.2.3

Umstritten war im Rekursverfahren weiterhin die Verhältnismässigkeit der Verfügung bzw. der verfügten Mitwirkungspflichten. Anhand einer summarischen Prüfung erscheint unklar, ob die Verfügung vom 30. März 2011 hinsichtlich einer solchen Mitwirkungspflicht in Teilen als unverhältnismässig zu erachten gewesen wäre. Dies gilt vor allem hinsichtlich der verfügten TV-Aufnahmen der Entwässerungsanschlüsse und der Einreichung eines Vorprojektes betreffend ungefährer Kosten für den Anschluss an die öffentliche Kanalisation. Diese verfügten Mitwirkungspflichten des Beschwerdeführers gehen relativ weit, insbesondere angesichts der Tatsache, dass die Entwässerungssituation bereits im Rahmen des Strafverfahrens gegen den Beschwerdeführer auf Veranlassung der Kantonspolizei geprüft worden war. Somit hätte der Beschwerdeführer mit der diesbezüglichen Argumentation des Rekurses möglicherweise durchdringen können, was angesichts einer summarischen Prüfung jedoch nicht abschliessend beurteilt werden kann.

4.2.4

Da der mutmassliche Ausgang des Rekursverfahrens aufgrund einer summarischen Prüfung eher für die Beschwerdegegnerin spricht, dies jedoch nicht ohne Weiteres feststellbar ist, gehen die Kosten zulasten jener Partei, welche die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens veranlasst hat (VGr, 30. April 2003, VB.2003.00053, E. 2; BGr, 17. März 2011,5A_657/2010, E. 2.3; Plüss, § 13 N. 75). Entgegen der Argumentation des Beschwerdeführers ist nicht die formelle Verursachung der Gegenstandslosigkeit gemeint. Als Verursacher gilt diejenige Partei, bei welcher die Gründe eingetreten sind, die zur Gegenstandslosigkeit des Prozesses geführt haben (Plüss, § 13 N. 75).

Dem Beschwerdeführer ist zwar beizupflichten, dass der freiwillige Anschluss seines Areals an die Kanalisation nicht per se als Anerkennung der Zulässigkeit der Überprüfung der Anschlusspflicht und der Rechtmässigkeit der angeordneten Mitwirkung bei der Sachverhaltsabklärung zu qualifizieren ist (ähnlich auch VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00628, E. 2.2.1). Jedoch hat der Beschwerdeführer klar die Gegenstandslosigkeit des Rekurses verursacht. Der Rekurs des Beschwerdeführers war in seinen Rechtsbegehren darauf gerichtet, die angefochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 30. Mai 2011 aufzuheben. Noch während des laufenden Rekursverfahrens entschied sich der Beschwerdeführer jedoch, sein Areal freiwillig an das Kanalisationsnetz anzuschliessen. Dieses Projekt wurde mit Verfügung vom 8. August 2012 bewilligt. Dadurch wurde die am 30. Mai 2011 verfügte Überprüfung der Entwässerungssituation auf dem Areal des Beschwerdeführers überflüssig. Aufgrund dieser Tatsachen beantragte die Beschwerdegegnerin am 28. Oktober 2013 deshalb bei der Vorinstanz, das laufende Rekursverfahren als gegenstandslos abzuschreiben.

Der Rekurs wurde somit durch die freiwilligen Handlungen des Beschwerdeführers gegenstandslos (vgl. ähnlich VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00628, E. 4.1). Die Erklärung der Beschwerdegegnerin vom 28. Oktober 2013 war lediglich ein Hinweis auf die vom Beschwerdeführer verursachte Gegenstandslosigkeit. Zusammengefasst sind die Rekurskosten dem Beschwerdeführer zu Recht auferlegt worden.

4.3

Der Beschwerdeführer beantragt für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 VRG. Da die Beschwerdegegnerin jedoch bei summarischer Prüfung des mutmasslichen Rekursausgangs nicht als unterliegend erscheint, hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zu Recht keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Da der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen überwiegend unterlegen ist, sind ihm die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu zwei Dritteln aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin erscheint nicht als unterliegende Partei und hat sich mit dem vorinstanzlichen Entscheid nicht identifiziert. Die verbleibenden Kosten des Beschwerdeverfahrens sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen. Angesichts seines überwiegenden Unterliegens steht dem Beschwerdeführer auch für das Verfahren vor Verwaltungsgericht keine Parteientschädigung zu.