Baubewilligung Mobilfunkanlage

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

1.2.1

Wie der Antrag kann auch die Begründung nach Ablauf der Rekursfrist grundsätzlich nicht mehr erweitert werden (§ 23 Abs. 1 VRG). Im Rahmen eines weiteren Schriftenwechsels darf die Rekursbegründung nur hinsichtlich des von der Rekursgegnerschaft oder von den Mitbeteiligten neu Vorgebrachten erweitert werden, ferner in Bezug auf Akten oder Aktenstücke, die innert der Rekursfrist aus objektiven Gründen nicht eingesehen werden konnten (Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014, [Kommentar VRG], § 23 N. 23). Die Rekursinstanz ist nicht verpflichtet, die angefochtene baurechtliche Bewilligung über die in der Rekursschrift gerügten Punkte hinaus auf Mängel zu untersuchen (VGr, 25. Januar 2017, VB.2016.00551, E. 4.2). Der Nachbar, der als Rekurrent vor dem Baurekursgericht aufgrund einzelner Rügen – erfolglos – die Aufhebung der Baubewilligung verlangt hat, kann sich sodann vor Verwaltungsgericht gemäss ständiger Praxis nicht auf neue Bauhinderungsgründe berufen (VGr, 24. Juni 2021, VB.2021.00002, E. 1.3.4; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 41).

1.2.2

Von den in der Beschwerdeschrift vorgebrachten Rügen haben die Beschwerdeführenden in ihrer Rekursschrift lediglich bereits ausgeführt, dass die Mobilfunkstrahlung gesundheitsgefährdend sei und dass die OMEN falsch gewählt wurden. Ebenfalls liessen sie leichte Zweifel durchscheinen, dass Strahlungen von adaptiven Antennen korrekt gemessen werden können. Die weiteren in der Beschwerdeschrift vorgebrachten Rügen wurden vorinstanzlich nicht angeführt und erweisen sich im vorliegenden Verfahren daher als verspätet und sind nicht mehr zu hören. Es sei jedoch an dieser Stelle auf die Entscheide VB.2021.00047 und VB.2021.00048, beide vom 3. Juni 2021, verwiesen, welche sich zu den von den Beschwerdeführenden gerügten Punkten äussern.

2.

2.1

Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, da sie in Bezug auf die vorgebrachte Rüge bezüglich dreier Orte, an denen die Anlagegrenzwerte vermeintlich überschritten seien, lediglich einen Textbaustein angeführt habe und nicht auf die genauen Rügen eingegangen sei.

2.2

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) fliesst das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).

Der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich, ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst. Gemäss der Rechtsprechung kann aber eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die über die gleiche Kognition wie ihre Vorinstanz verfügt. Von einer Rückweisung ist sodann selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. VGr, 12. Dezember 2018, VB.2018.00574, E. 3.5 mit weiterem Hinweis; BGE 137 I 195 E. 2.3.2; Griffel, § 8 N. 37 f.).

2.3

Die Vorinstanz führte in allgemeiner Weise aus, dass etwa die Distanz zwischen Antenne und Berechnungspunkt nur eines von mehreren Kriterien zu Bestimmung der elektrischen Feldstärke und damit zur Immissions-Anlagegrenzwertberechnung sei. Auch die Richtungsabschwächung müsse berücksichtigt werden. Die Abstrahlcharakteristik führte etwa dazu, dass die maximale elektrische Feldstärke im Bereich des vierten Obergeschosses der Liegenschaft H-Strasse 03 oder des fünften Obergeschosses der Liegenschaft L-Strasse 04 mit einem von der privaten Beschwerdegegnerin im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens korrekt ermittelten Wert von 3,48 V/m bzw. 4,91 V/m unterhalb des für OMEN Nr. 6 errechneten Werts läge.

Mit diesen Erwägungen und dem Verweis auf die Berechnung der privaten Beschwerdegegnerin hat die Vorinstanz bezüglich der gerügten Orte L-Strasse 04 und H-Strasse 03 genügend dargelegt, weshalb diese nicht als OMEN ausgewählt wurden. Die Beschwerdeführenden konnten den Entscheid bezüglich dieser Rügen in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen. Hingegen fehlen im vorinstanzlichen Entscheid Erwägungen zu der Rüge, dass beim Standort L-Strasse 05 das falsche Geschoss gewählt wurde. Aus dem angefochtenen Entscheid wird nicht deutlich, wie es sich mit dieser Rüge verhält und auch die allgemeinen Ausführungen zu den Richtungsabschwächungen lassen nicht den Schluss zu, dass dies auch für das angeblich weniger belastete oberste Vollgeschoss gegenüber dem Dachgeschoss gelte. Demgemäss wurde der Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführenden verletzt. Diese Verletzung kann jedoch vorliegend geheilt werden, konnten sich die Beschwerdeführenden doch dazu äussern und hat bezüglich dieser Frage das Verwaltungsgericht dieselbe Kognition wie das Baurekursgericht. Im Übrigen würde die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf führen. Der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist bei den Kostenfolgen Rechnung zu tragen.

3.

3.1

Die Beschwerdeführenden rügen, diverse Studien würden eine Gesundheitsgefährdung durch Mobilfunkstrahlung nahelegen und auch das Europäische Parlament hätte schon vor 5G-Strahlungen gewarnt.

3.2

Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu begrenzen (Art. 11 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die Festlegung von Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG).

Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches über den geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV).

3.3

Die Anlagegrenzwerte sind keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen (vgl. BGr, 30. Januar 2008, Urteil 1C_132/2007, E. 4.4.5). Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019,1C_681/2017, E. 4.3;1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.;1C_323/2017, 15. Januar 2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017,1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4). Sodann hat das Bundesgericht festgehalten, dass es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden (und nicht des Bundesgerichts resp. vorliegend des Verwaltungsgerichts) ist, die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV beim Bundesrat zu beantragen (BGr, 20. Oktober 2010,1C_118/2010 E. 4.2; 4. April 2014,1C_340/2013, E. 3.3).

Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat als Umweltfachstelle des Bundes die Aufgabe, die Forschung über gesundheitliche Auswirkungen nichtionisierender Strahlung (NIS) zu verfolgen, die Ergebnisse zu bewerten und die Öffentlichkeit über den Stand der Wissenschaft und der Erfahrung zu informieren. Dieser bildet die Grundlage für die Immissionsgrenzwerte der NISV. Das BAFU würde dem Bundesrat eine Anpassung dieser Grenzwerte empfehlen, wenn neue gesicherte Erkenntnisse aus der Forschung oder aufgrund von Alltagserfahrungen dies erforderten. Zur fachlichen Unterstützung hat das BAFU im Jahr 2014 eine Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen. Diese sichtet die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejenigen zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Evaluation werden vierteljährlich in Form eines Newsletters publiziert (vgl. https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html, zuletzt besucht am 16. November 2021).

3.4

Mit der NTP-Studie sowie der Ramazzini-Studie hat sich der Sondernewsletter vom November 2018 der BERENIS ausführlich auseinandergesetzt, ohne dass Grenzwertanpassungen empfohlen worden sind. Es ist gemäss dem Newsletter eine vollständige Risikobewertung unter Berücksichtigung aller verfügbaren Studien (Tierstudien und epidemiologische Studien) notwendig, um abzuschätzen, ob die derzeitig gültigen Grenzwerte geändert werden sollten (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog und Licht > Newsletter). Die Studie Kuster/Neufeld befasst sich mit Strahlung in höheren Frequenzbereichen als sie in der Schweiz für Mobilfunkanwendungen zur Verfügung stehen. Im von den Beschwerdeführenden eingebrachten Briefing des Wissenschaftlichen Diensts des Europäisches Parlaments "Auswirkungen der drahtlosen 5G Kommunikation auf die menschliche Gesundheit" vom Februar 2020 geht es zu wesentlichen Teilen um potenzielle Gefahren von Millimeterwellen, die in der Schweiz für Mobilfunk nicht zur Verfügung stehen. Weiter setzte sich die BERENIS mit dem von den Beschwerdeführenden vorgebrachten Argument des oxidativen Stresses in ihrem Newsletter vom Januar 2021 auseinander. Sie hielt fest, dass sich – trotz methodischer Unsicherheiten bzw. Schwächen einzelner Studien – ein Trend abzeichne, nämlich, dass EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichtes führen könne. Es sei zu erwarten, dass bei Individuen mit Vorschädigungen, wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes, neurodegenerative Erkrankungen), vermehrt Gesundheitseffekte auftreten würden. Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstverständlich auch für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorrufen würden. Weiterführende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen seien aber notwendig, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog und Licht > Newsletter).

3.5

Wie dargelegt, verfolgt der Bund zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b NISV). Das Verwaltungsgericht hat sich in den Urteilen VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021 sowie VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 bereits ausführlich mit den von den Beschwerdeführenden vorgebrachten Studien, Dokumenten und Behauptungen auseinandergesetzt (VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.8.1; 3. Juni 2021, VB.2021.00047, E. 7.2.1). Es kam dabei zum nach wie vor zutreffenden Schluss, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt und die verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen nicht zu beanstanden ist (VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.3; 3. Juni 2021, VB.2021.00047, E. 7.3). Die Anwendung der geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV ist vorliegend nicht zu beanstanden bzw. eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor.

4.

4.1

Die Beschwerdeführenden bringen weiter vor, dass keine genügenden Testmessungen für adaptive 5G-Antennen durchgeführt werden könnten.

4.2

Das Eidgenössische Institut für Metrologie (METAS) hat am 20. April 2020 (englisches Original vom 18. Februar 2020) einen Technischen Bericht zur Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz (Version 2.1) herausgegeben. Dabei schlägt das METAS zwei Methoden vor: Die codeselektive Messmethode ermöglicht die Beurteilung der Konformität einer Anlage mit dem Anlagegrenzwert und gilt deshalb als Referenzmethode. Die spektrale Messmethode (frequenzselektive Methode) erlaubt keine Unterscheidung zwischen zwei verschiedenen Zellen eines gleichen Betreibers oder einer gleichen Anlage. Ausserdem tendiert sie zu einer Überschätzung der hochgerechneten Feldstärke im massgebenden Betriebszustand. Sie kann zwar die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, scheitert letztlich jedoch an der abschliessenden Beurteilung der Nichtkonformität (sogar wenn die hochgerechnete Feldstärke den Anlagegrenzwert überschreitet). Folglich gilt diese Messmethode als orientierende Messung (Technischer Bericht METAS, S. 4 f.). Der Technische Bericht kann für die Konformitätsprüfung von New-Radio-Basisstationen (5G) in Bezug auf die NISV verwendet werden, bis das METAS und das BAFU eine offizielle Messempfehlung herausgeben (S. 5). Inzwischen hat das METAS den "Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" publiziert. Entgegen den Beschwerdeführenden können gestützt auf den Bericht und den diesbezüglichen Nachtrag des METAS Abnahmemessungen durchgeführt werden. Dies sieht nun auch der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor (Adaptive Antennen. Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002, S. 14).

5.

5.1

Schliesslich bringen die Beschwerdeführenden vor, die OMEN seien falsch gewählt worden. Es seien die Gebäude L-Strasse 04 und H-Strasse 03, obwohl näher bei der Antenne, nicht berücksichtigt worden und beim Gebäude L-Strasse 05 anstelle des Dachgeschosses das fünfte Obergeschoss als OMEN berücksichtigt worden.

5.2

Als OMEN gelten nach Art. 3 Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a), öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (lit. b) und diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind (lit. c). Nach Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV muss das Standortdatenblatt Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN, an denen diese Strahlung am stärksten ist, enthalten.

5.3

Aus dem Katasterplan ergibt sich, dass das Gebäude L-Strasse 04 nicht näher an der geplanten Mobilfunkantenne liegt als der OMEN 6. Das Gebäude liegt jedoch näher an einer der Hauptstrahlrichtungen. Allerdings wird bezüglich dieser Antennenrichtung horizontal beim OMEN 6 keine bis lediglich eine Richtungsabschwächung von 0,1 angenommen, weshalb dadurch die grössere Nähe des Gebäudes L-Strasse 04 zur Hauptstrahlrichtung nicht ausschlaggebend ist. Die als solche nicht beanstandete Berechnung dieses Standorts durch die private Beschwerdegegnerin hat sodann eine elektrische Feldstärke von 4,91 V/m ergeben.

Wie sich aus Abbildung 7 der vorinstanzlichen Eingabe der privaten Beschwerdegegnerin vom 2. September 2020 ergibt, ist das Gebäude H-Strasse 03 deutlich niedriger als das Standortgebäude für die Mobilfunkantennenanlage sowie auch die umliegenden Gebäude, weshalb daraus eine erhebliche vertikale Richtungsabschwächung resultiert, sodass davon ausgegangen werden darf, dass auch an diesem Ort die Anlagegrenzwerte eingehalten sind. Gemäss den auch hier nicht näher beanstandeten Berechnungen der privaten Beschwerdegegnerin liegt lediglich eine Feldstärke von 3,48 V/m vor.

Aus Abbildung 5 der vorinstanzlichen Eingabe der privaten Beschwerdegegnerin vom 2. September 2020 ergibt sich, dass das fünfte Obergeschoss der L-Strasse 05 das Dachgeschoss des Gebäudes ist, weshalb dieser OMEN nicht zu beanstanden ist.

Nach dem Gesagten sind die Standortdatenblätter in Bezug auf die gewählten OMEN nicht zu beanstanden.

6.

6.1

Es bleibt zu prüfen, wie es sich mit den Verfahrensanträgen der Beschwerdeführenden verhält.

6.2

Die Behörde kann auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn sie aufgrund der bereits vorliegenden Akten ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen darf, ihre Beurteilung werde auch durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert (antizipierte Beweiswürdigung; vgl. BGE 134 I 140 E. 5.3, 131 I 153 E. 3; 130 II 425 E. 2.1 mit Hinweisen; BGr, 25. Januar 2013,2C_900/2012, E. 2.2; 7. Dezember 2012,2C_1171/2012, E. 3; 1. September 2011,2C_81/2011, E. 3.6; vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 19, sowie Donatsch, § 60 N. 11). Dies ist vorliegend der Fall, weder das verlangte Audit noch ein Amtsbericht oder Gutachten vermöchten etwas an den vorstehenden Ausführungen zu ändern, weshalb die Verfahrensanträge abzuweisen sind.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Ausgangsgemäss sind die aufgrund der Gehörsverletzung durch die Vorinstanz leicht reduzierten Gerichtskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen aufgrund ihres überwiegenden Unterliegens nicht zu. Auch der nicht extern vertretenen privaten Beschwerdegegnerin steht keine Entschädigung zu, da ihr kein besonderer Aufwand, welcher das übliche Mass übersteigen würde, entstanden ist (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss, § 7 N. 49).