Urnenabstimmung vom 13. Juni 2021

Im Mai 2021 setzte die Schulpflege Elsau-Schlatt eine Urnenabstimmung unter anderem über den "Erweiterungsbau Primarschule Elsau", konkret die "Bewilligung eines Baukredites mit Zielkosten von CHF 7'775'200 (Kostengenauigkeit +/- 15%) für die Realisierung der Erweiterung der Primarschule Elsau" für den 13. Juni 2021 an.

II.

A. Am auf die Zustellung der Abstimmungsunterlagen folgenden Tag rekurrierte A dagegen beim Bezirksrat Winterthur und beantragte, die Urnenabstimmung vom 13. Juni 2021 über den Erweiterungsbau der Primarschule Elsau sei abzusagen, eventualiter das Ergebnis der Abstimmung aufzuheben und die Schulpflege Elsau-Schlatt anzuweisen, bei einer zukünftigen Urnenabstimmung einen sachlichen und vollständigen Beleuchtenden Bericht zu verfassen, der auch die Nachteile der Vorlage umfasse.

B. Nach dem Erscheinen eines Artikels der Baukommission der Schule Elsau-Schlatt zur Abstimmung vom 13. Juni 2021 in der Lokalzeitung "Elsauer Zytig" am 21. Mai 2021 erhob A abermals Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Winterthur mit dem Antrag, die Urnenabstimmung vom 13. Juni 2021 über den Erweiterungsbau der Primarschule Elsau sei abzusagen, eventualiter das Ergebnis der Abstimmung aufzuheben und die Schulpflege Elsau-Schlatt anzuweisen, bei einer zukünftigen Urnenabstimmung auf unzulässige behördliche Interventionen in den "Abstimmungskampf" zu verzichten.

C. Mit Präsidialverfügung vom 4. Juni 2021 vereinigte der Bezirksrat Winterthur die beiden separat angelegten Rekursverfahren und hielt fest, dass den Rechtsmitteln keine aufschiebende Wirkung zukomme.

Am 13. Juni 2021 wurde die Abstimmungsvorlage von den Stimmberechtigten der Schulgemeinde Elsau-Schlatt mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 51,35 % angenommen (954 Ja-Stimmen gegenüber 904 Nein-Stimmen).

Mit Beschluss vom 16. Juli 2021 wies der Bezirksrat Winterthur die beiden Stimmrechtsrekurse ab (Dispositiv-Ziff. I und II), erhob keine Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. III) und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. IV).

III.

A erhob am 24. August 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom 16. Juli 2021 aufzuheben, festzustellen, dass seine politischen Rechte verletzt worden seien, das Ergebnis der Urnenabstimmung vom 13. Juni 2021 über den Erweiterungsbau der Primarschule Elsau aufzuheben und die Schulpflege Elsau-Schlatt anzuweisen, bei einer zukünftigen Urnenabstimmung auf unzulässige behördliche Interventionen im Abstimmungskampf zu verzichten. Der Bezirksrat Winterthur verzichtete am 26. August 2021 auf Vernehmlassung. Die Schulpflege Elsau-Schlatt schloss mit Beschwerdeantwort vom 31. August 2021 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 7. März 2018, VB.2017.00547, E. 3.1.1).

Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe entsprechend, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).

2.2

Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen und bei solchen in einem anderen. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erläutert wird, unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen).

Diesem Erfordernis genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen darin wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafürsprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können. Im Sinn einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit aber, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61 E. 6.2, 135 I 292 E. 4.2; zum Ganzen auch VGr, 22. Juli 2021, VB.2021.00382, E. 4.2).

2.3

§ 64 GPR bestimmt in diesem Sinn für Urnenabstimmungen auf kantonaler und kommunaler Ebene, dass zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht (auch Abstimmungszeitung oder Abstimmungsbüchlein genannt) zu verfassen sei, wobei darin unter anderem die Begründung der Mehrheit und von wesentlichen Minderheiten des Parlaments sowie, falls inhaltlich abweichend, jene des Exekutivorgans (lit. a), die Erläuterung der Vorlage und des (allfälligen) Gegenvorschlags (lit. b) sowie das Ergebnis der Schlussabstimmung des Parlaments, eine allfällige Abstimmungsempfehlung des Parlaments und die Abstimmungsempfehlung des Exekutivorgans (lit. d) aufzunehmen sind. Bei einem Referendum ist zudem eine Stellungnahme des Referendumskomitees aufzunehmen (§ 64 Abs. 1 lit. c GPR).

In Versammlungsgemeinden sind nach § 64 Abs. 2 GPR neben den Angaben gemäss § 64 Abs. 1 lit. a und lit. c GPR die wesentlichen Vor- und Nachteile der Vorlage (lit. a), die Anträge der Exekutivorgane und der Rechnungsprüfungskommission (lit. b) und die Abstimmungsempfehlung der vorberatenden Gemeindeversammlung (lit. c) in den Beleuchtenden Bericht aufzunehmen.

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Beschwerdegegnerin habe in ihrem Beleuchtenden Bericht zum "Erweiterungsbau Primarschule Elsau" keinerlei Nachteile des Projekts erwähnt, obschon bereits das knappe Abstimmungsresultat zeige, dass solche vorgelegen haben müssten. So hätten namentlich die von ihm (dem Beschwerdeführer) im Rekurs erwähnten Nachteile – die Reduktion der Pausenplatzfläche um 25 % pro Kind und die in Zukunft weiterhin steigenden Schülertransportkosten – keine Erwähnung im Beleuchtenden Bericht gefunden. Stattdessen sei der Bau eines Pavillons darin als unausweichliche Folge einer Ablehnung der Vorlage dargestellt worden, sodass der durchschnittlich interessierte Stimmberechtigte in einen Konflikt geraten sei, indem er genötigt gewesen sei, der Vorlage zuzustimmen, wenn er den Bau von Pavillons als unbefriedigende Lösung erachtet habe.

Der Artikel der Baukommission der Schule Elsau-Schlatt zur Abstimmung vom 13. Juni 2021 in der "Elsauer Zytig" vom 21. Mai 2021 schliesslich nenne die Nachteile und Mängel der Vorlage ebenfalls nicht, sondern die Baukommission behaupte darin vielmehr "keck", dass sie "[a]uch aus der Bevölkerung […] keine kritischen Argumente erreicht [hätten], welche den Erweiterungsbau in Frage" stellten.

Damit liege ein schwerwiegender Mangel vor, welcher "durchaus" geeignet gewesen sei, "die Willensbildung beim einen oder anderen Stimmberechtigten einseitig für die Vorlage zu beeinflussen".

4.

4.1

Der insgesamt 16 Seiten umfassende Beleuchtende Bericht "Erweiterungsbau Primarschule Elsau" der Beschwerdegegnerin weist verschiedene Teile auf: In einem ersten Abschnitt finden sich die Anträge der Schulpflege Elsau-Schlatt und der Rechnungsprüfungskommission (S. 4), bevor in einem nächsten Abschnitt die Ausgangslage bzw. die Gründe für die Vorlage und das Bauprojekt selbst kurz beleuchtet werden (S. 5–7 bzw. Ziff. 1–5). Es folgen ein längerer Abschnitt zu den Kosten des Projekts, dessen Finanzierung und den Investitionsfolgekosten (S. 7–10 bzw. Ziff. 6–10) sowie ein kürzerer Abschnitt zur "Alternative bei Ablehnung des Projekts" (S. 10 f. bzw. Ziff. 11); den Schluss bilden Auszüge aus den Plänen des Grundrisses des geplanten (neuen) Schulhauses und der Umgebungsgestaltung (S. 12 ff.).

Bei näherer Betrachtung des Berichts zeigt sich, dass dieser weitgehend neutral gehalten ist. Zwar wird dem Leser die streitgegenständliche Vorlage darin als bestmögliche Lösung präsentiert, um dem (unstreitig) erwarteten steigenden Bedarf an Klassenräumen in den nächsten Jahren zu begegnen; dies ist jedoch jeder Wiedergabe von Vorlagen des Gemeinwesens eigen (vgl. BGr, 18. Juli 2008,1C_412/2007, E. 5.2). Massgeblich ist, dass die Ausführungen insgesamt sachlich gehalten sind und die Stimmberechtigten nicht in einseitiger Weise beeinflussen. So geht der Bericht denn auch ausführlich auf die mit dem Bauprojekt verbundenen Kosten (inklusive Investitionsfolgekosten) und die erwartete zusätzliche Steuerbelastung der Stimmberechtigten ein, wobei es sich um die wesentlichsten Nachteile der Vorlage handeln dürfte. Ebenfalls explizit Erwähnung findet der Umstand, dass der "Raum für Spiel und Spass in den Pausen" aufgrund des Neubaus verkleinert werde; dies ergibt sich zudem aus den angefügten Plänen. Über welche (weiteren) entscheidwesentlichen Elemente die Stimmberechtigten hätten informiert werden müssen, ist weder dargetan noch ersichtlich. Namentlich brauchte sich die Beschwerdegegnerin nicht zu einer potenziellen Zunahme der Schülertransportkosten zu äussern, lassen sich aktuell doch noch keine verlässlichen Angaben zu den Schulwegen der künftigen Schülerinnen und Schüler des geplanten Schulhauses machen.

Anders als in denjenigen Fällen, wo ein Initiativ- oder Referendumskomitee eine bestimmte Vorlage im Vorfeld einer Abstimmung bekämpft, hatte sich hier im Zeitpunkt der Publikation des Beleuchtenden Berichts – soweit ersichtlich – auch (noch) keine Gruppe von Stimmberechtigten mit einheitlichen Argumenten gegen das ihnen zur Abstimmung vorgelegte Projekt "Erweiterungsbau Primarschule Elsau" formiert, welche in den Bericht etwa unter einem separaten Abschnitt "abweichende Meinungen" aufzunehmen gewesen wären. Die anlässlich der – der Publikation des Berichts vorangegangenen – ersten digitalen Informationsveranstaltung "zur Schulhauserweiterung" vom 16. Februar 2021 von den Zuhörerinnen und Zuhörern gestellten Fragen lassen jedenfalls keine grundsätzliche Opposition gegen das Projekt erkennen, sondern zeugen eher von einem allgemeinen Wunsch der Stimmberechtigten nach Informationen zum Vorhaben. Wann das den Akten beigelegte (undatierte) Flugblatt der SVP Sektion Elsau, womit für ein "Nein" zum Projekt geworben wird, publiziert bzw. in den Haushalten verteilt wurde, ist sodann nicht bekannt. Auch geht der Beleuchtende Bericht durchaus auf die darin für eine Ablehnung ins Feld geführten wesentlichen Punkte (Projektkosten, Steuererhöhung, Provisorium, Verkleinerung Pausenplatz) ein, wenn auch nicht zusammengefasst unter einem gesonderten Diskussionspunkt.

4.2

Entgegen der Beschwerde nicht zu beanstanden ist daneben, dass der Beleuchtende Bericht der Beschwerdegegnerin dem Thema, welche Alternative bei einem "Nein" zur Vorlage bestünde, einen eigenen Abschnitt widmet und darin (einzig) eine provisorische Lösung mit Holzmodulbauten anführt.

Wie sowohl die Informationsveranstaltung "zur Schulhauserweiterung" vom 16. Februar 2021 als auch das vorerwähnte Flugblatt der SVP Sektion Elsau zeigen, beschäftigte die Frage nach der Alternative zum geplanten Schulhausneubau und die damit verbundenen Kosten die Stimmberechtigten, weshalb sie zu Recht Eingang in den Beleuchtenden Bericht fand. Dieser erweckt sodann nicht den Eindruck, dass "der Bau eines Pavillons die unausweichliche Folge einer Ablehnung der Vorlage" wäre, das heisst längerfristig kein anderes Projekt infrage käme; vielmehr wird darin bloss gesagt, dass, wenn das "Projekt an der Urnenabstimmung vom 13. Juni 2021 keine Mehrheit" finden sollte, "kurz- bis mittelfristig nur eine provisorische Lösung [bliebe], um den Schulraum bereitstellen zu können", bzw. "[k]onkret […] die bereits geplante provisorische Übergangslösung für die Jahre 21–23 basierend auf dem Holzmodulbau der Firma Baltensperger sowohl aufgestockt wie auch zeitlich verlängert" werden müsste. Dass diese Aussage so nicht zutrifft und der (unstreitig) dringend benötigte Schulraum kurz- bis mittelfristig anders sichergestellt werden könnte, bringt auch der Beschwerdeführer nicht vor; vielmehr liegt mit Blick auf die Dauer des demokratischen Mitwirkungs- bzw. Entscheidfindungsprozesses nahe, dass bei einer Ablehnung des am 13. Juni 2021 zur Abstimmung gebrachten Bauprojekts auch dann ein zusätzliches Provisorium hätte erstellt werden müssen, wenn sich die Stimmberechtigten im Anschluss für die dem Beschwerdeführer augenscheinlich vorschwebende Alternative mit verschiedenen dezentralen Schulhaus(neu)bauten oder ein alternatives zentrales Schulhausprojekt entschieden hätten.

4.3

Was schliesslich den Artikel mit dem (neutralen) Titel "Aus der Baukommission" in der "Elsauer Zytig" vom 21. Mai 2021 anbelangt, handelt es sich hierbei in erster Linie um einen kurzen Bericht über die zweite (digitale) Informationsveranstaltung "zur Schulhauserweiterung" vom 21. April 2021. Dabei wird bereits in der Einleitung deutlich gemacht, dass an dem betreffenden Anlass Fragen aus der Bevölkerung gestellt und beantwortet worden seien. Die vom Beschwerdeführer kritisierte Aussage in dem Zeitungsartikel, die Baukommission hätten "keine kritischen Argumente erreicht, welche den Erweiterungsbau in Frage stellen" würden, lässt sich vor diesem Hintergrund ohne Weiteres so verstehen, dass zwar Fragen zum Projekt gestellt worden seien, diese aber aus Sicht der Baukommission zur Zufriedenheit der Fragesteller hätten beantwortet werden können bzw. ein "Nein" nicht zwingend erscheinen liessen. Betrachtet man die einzelnen gestellten Fragen näher, erweist sich diese Aussage – entgegen der Beschwerde – nicht als offensichtlich falsch bzw. irreführend, betraf die Mehrzahl davon doch Nebenpunkte wie das im Februar 2021 bereits erstellte Provisorium, die Art der Heizung und die Dachform des neuen Gebäudes, den Standort der Toiletten, die Pausen- und Parkplatzalternativen während der Bauzeit, die Pläne betreffend das Sekundarschulhaus sowie die Belastbarkeit und Nutzung der Dachflächen. Die (kritischeren) Fragen, ob der Planungskredit ausreiche, ein abgetrennter Bereich für die Kindergartenkinder vorgesehen sei und der verkleinerte Pausenplatz für die prognostizierte Anzahl Schülerinnen und Schüler ausreiche, konnten bejaht werden (vgl. das Video der Veranstaltung unter https://www.youtube.com/user/marcoduetsch/videos [zuletzt abgerufen am 21. Oktober 2021]). Entsprechend dem expliziten Hinweis in dem beanstandeten Zeitungsartikel (inklusive QR-Code) war die gesamte Veranstaltung ausserdem aufgezeichnet worden und konnten die Stimmberechtigten diese Aufzeichnung jederzeit online ansehen. Auch war ein Teil der Fragen (zur Heizung, zu den Toiletten, der Bibliothek und der Notwendigkeit des Provisoriums bis 2023) bereits anlässlich der Informationsveranstaltung vom 16. Februar 2021 beantwortet und waren Fragen und Antworten in der März-Ausgabe der "Elsauer Zytig" abgedruckt worden.

Auch wenn die Baukommission der Beschwerdegegnerin in dem Artikel in der "Elsauer Zytig" vom 21. Mai 2021 keine Punkte erwähnt, welche gegen die strittige Vorlage sprechen könnten, sondern stattdessen eindeutig für diese eintritt, kann daher nicht gesagt werden, dass damit in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinn eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschwert oder geradezu verunmöglicht worden wäre (vgl. BGE 140 I 338 E. 5.1 mit Hinweisen).

4.4

Gesamthaft gesehen sind die seitens der Beschwerdegegnerin im Vorfeld der Abstimmung vom 13. Juni 2021 zum "Erweiterungsbau Primarschule Elsau" publizierten Informationen unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV sowie den kantonalen Vorgaben nicht zu beanstanden.

Die Vorinstanz wies demzufolge nicht nur den Antrag des Beschwerdeführers um Wiederholung der Abstimmung vom 13. Juni 2021, sondern auch denjenigen um Feststellung, dass seine politischen Rechte verletzt worden seien, zu Recht ab. Eine derartige Feststellung wäre zudem gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ohnehin nur dann angezeigt gewesen, wenn der Entscheid der Vorinstanz, welche im Verhalten der Baukommission der Beschwerdegegnerin wohl einen Mangel erkannte, ihm jedoch kein (entscheid)wesentliches Gewicht beimass, einen ausgesprochenen Appellcharakter gehabt hätte (BGE 143 I 78 E. 7.3, 138 I 61 E. 8.7). Dies ist etwa dann der Fall, wenn mit dem Entscheid die Aufforderung verbunden wird, im Hinblick auf einen späteren Wahlgang für einen verfassungsmässigen Zustand zu sorgen. Eine solche Konstellation lag hier nicht vor.

5.

5.1

Der Beschwerdeführer beanstandet im Weiteren, dass ihm im Rekursverfahren keine Parteientschädigung zugesprochen worden sei, obschon sein Aufwand im Zusammenhang mit der Rekurserhebung weit über das hinausgegangen sei, was einem Stimmberechtigten zumutbar sei.

5.2

Für die Auferlegung einer Parteientschädigung gilt grundsätzlich das Unterliegerprinzip; entschädigungspflichtig ist gemäss § 17 Abs. 2 VRG die "unterliegende Partei oder Amtsstelle" (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 19). Von diesem Grundsatz kann nur ausnahmsweise – aufgrund des Verursacherprinzips oder aus Billigkeitsgründen – abgewichen werden (Plüss, § 17 N. 25 ff.).

Hier lagen im Rekursverfahren keine Umstände vor, welche ein ausnahmsweises Abweichen vom Unterliegerprinzip gerechtfertigt hätten.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

7.1

In Stimmrechtssachen werden keine Kosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Von einem solchen Fall ist vorliegend nicht auszugehen, weshalb die Verfahrenskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind. Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.2

Die Beschwerdegegnerin beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Das Gemeinwesen hat in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gehört (§ 17 Abs. 2 VRG; VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00676, E. 8.3; Plüss, § 17 N. 51). Das vorliegende Verfahren weist weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf, weshalb vorliegend an diesem Grundsatz festzuhalten ist.