Bewilligung für Veranstaltung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) unter anderem zuständig für die letztinstanzliche Beurteilung von Beschwerden gegen Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG. Anordnungen des Regierungsrats wie die hier streitbetroffene Präsidialverfügung können bei keiner anderen Verwaltungs- oder Gerichtsinstanz angefochten werden (§ 19b Abs. 2 VRG e contrario). Folglich steht dagegen grundsätzlich die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (vgl. VGr, 11. Januar 2024, VB.2023.00238, E. 1).

1.2

Die Beschwerdeführung vor Verwaltungsgericht setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Abänderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Der Beschwerdegegner macht geltend, dass das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung der Präsidialverfügung mit Ablauf des vorgesehenen Veranstaltungswochenendes entfallen sei.

1.3

Das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung muss grundsätzlich aktuell sein, d.h. es muss nicht nur im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung, sondern auch noch im Zeitpunkt des Entscheids bestehen (vgl. VGr, 31. Januar 2024, VB.2023.00716, E. 3.1.3; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 24). Wenn der Beschwerdeführer bereits im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung kein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Abänderung der angefochtenen Anordnung hat, tritt das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein. Wenn das schutzwürdige Interesse erst nach Erhebung der Beschwerde entfällt und das Verwaltungsgericht also bereits mit der Sache befasst ist, schreibt es das Verfahren grundsätzlich als gegenstandslos geworden ab (vgl. Bertschi, § 21 N. 26; vgl. auch BGE 142 I 135 E. 1.3.1; vgl. zu den Ausnahmen sogleich E. 1.4).

1.4

Die Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht infrage, dass sie an der Aufhebung der Präsidialverfügung und der Wiederherstellung der damit widerrufenen Bewilligung zur Durchführung des Alba Festivals 2021 kein aktuelles Interesse mehr hat. Gleich wie das Bundesgericht (vgl. BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II 335 E. 1.3; vgl. auch Art. 111 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]) tritt das Verwaltungsgericht auf Begehren aber auch ohne aktuelles Interesse ausnahmsweise ein, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. VGr, 31. Januar 2024, VB.2023.00716, E. 3.1.3 m.w.H.). Diese kumulativen Voraussetzungen sind hier indessen jedenfalls nicht vollständig erfüllt. Das Verwaltungsgericht und das Bundesgericht haben sich bereits verschiedentlich mit der Frage befasst, inwiefern Einschränkungen und Verbote von Versammlungen im Kontext der Covid-19-Pandemie zulässig waren (vgl. BGE 148 I 33; 148 I 19 E. 19; 147 I 450; VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003). Ob der Bewilligungsentzug und damit im Ergebnis das Veranstaltungsverbot im vorliegenden Fall verhältnismässig war, erreicht jedenfalls vor dem Hintergrund dieser bereits ergangenen Urteile nicht mehr die Qualität einer Grundsatzfrage. Im Unterschied zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung im September 2021 lässt sich seit der Wiederaufnahme des Verfahrens im Sommer 2023 und erst recht zum heutigen Zeitpunkt auch nicht mehr sagen, dass sich diese Frage unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen könnte. Seit der schweizweiten Aufhebung der Pandemie-Massnahmen im Frühjahr 2022 ist es zu keinen weiteren pandemiebedingten Einschränkungen oder Verboten von Grossveranstaltungen mehr gekommen. Auch wenn nicht ausgeschlossen ist, dass sich die Verhältnisse wieder ändern könnten, namentlich wenn neue Varianten des Virus auftreten, fehlen konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Behörden demnächst erneut geneigt sein könnten, Massnahmen zur Pandemiebekämpfung zu ergreifen und Veranstaltungen wie das streitbetroffene Festival zu verbieten (vgl. auch VGr, 1. März 2022, AN.2021.00030, E. 1.4).

1.5

In Bezug auf die ursprünglich gestellten Anträge müsste das Verfahren also nach dem Gesagten mangels eines hinreichenden Rechtsschutzinteresses abgeschrieben werden. Die Beschwerdeführerin hat indessen mit Eingabe vom 4. Oktober 2021 neue Anträge gestellt und dabei insbesondere ihren Antrag auf Wiederherstellung der Bewilligung durch einen Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Widerrufs der Bewilligung ersetzt. Diese Änderung der Beschwerdeanträge erfolgte vor Ablauf der Beschwerdefrist und ist als solche an sich zulässig (vgl. zur analogen Rechtslage beim Rekurs VGr, 5. Februar 2014, VB.2013.00476, E. 6.3.2; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 16).

1.5.1

Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges (Feststellungs-)Interesse voraus. Der Gesuchsteller muss einen eigenen, persönlichen praktischen Nutzen an der Feststellung dartun können (VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532, E. 1.2.2). Dieser Nutzen kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (vgl. BGE 144 II 233 E. 7.2). Der Feststellungsantrag kann keine abstrakten, theoretischen Rechtsfragen, sondern nur konkrete Rechte oder Pflichten zum Gegenstand haben (VGr, 31. Januar 2024, VB.2023.00716, E. 3.1.4; vgl. auch BGE 135 II 60 E. 3.3.3; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 25; Art. 25 N. 23 f.; Beatrice Weber-Dürler/Pandora Kunz-Notter, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019 [DIKE-Komm. VwVG], Art. 25 N. 23 ff., je auch zur Zulässigkeit von Feststellungsbegehren betreffend künftige Sachverhalte). Feststellungsbegehren sind insoweit subsidiär zu Leistungs- und Gestaltungsbegehren, als in der Regel kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht, wenn das mit dem Feststellungsbegehren angestrebte Ziel ebenso gut mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreicht werden kann (vgl. VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532, E. 1.2.2).

1.5.2

Auch das Interesse an einem Feststellungsbegehren muss grundsätzlich aktuell sein, wobei die Praxis auch hier eine Ausnahme macht für Grundsatzfragen, die sonst nie geklärt werden könnten (VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532, E. 1.2.2). Aktuell ist das Feststellungsinteresse etwa, wenn die rechtsuchende Person Dispositionen ins Auge gefasst hat, die von der Feststellung abhängen (vgl. VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532, E. 1.2.2). Ein aktuelles, schutzwürdiges Feststellungsinteresse kann aber auch vorliegen, wenn die Feststellung der Wiedergutmachung einer bereits erfolgten Rechtsverletzung dient. Ein solches Feststellungsinteresse anerkennt die Rechtsprechung etwa, wenn an der Aufhebung eines angefochtenen Entscheids zwar kein aktuelles Interesse mehr besteht, die beschwerdeführende Person aber eine Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) vertretbar geltend macht (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1 und 3.4; 141 IV 349 E. 2.1; 139 I 206 E. 1.2.1; 137 I 296 E. 4.3.1; 136 I 274 E. 1.3; 127 I 115 E. 7c; vgl. auch VGr, 10. November 2022, VB.2022.00243, E. 3.1). Das Feststellungsinteresse folgt insoweit schon aus der Konvention selbst. Denn in diesen Fällen ist das Verwaltungsgericht aufgrund von Art. 13 EMRK oder – in Bezug auf zivilrechtliche Streitigkeiten und strafrechtliche Anklagen – Art. 6 Ziff. 1 EMRK gehalten, auf die Beschwerde einzutreten und die geltend gemachte Konventionsverletzung umfassend materiell zu prüfen, sofern die Sache im örtlichen, sachlichen und funktionellen Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts liegt und die rechtsuchende Person noch keinen anderen konventionskonformen Rechtsbehelf erheben konnte (vgl. BGE 137 I 296 E. 4.3.1; 136 I 274 E. 1.3; vgl. auch Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte [EGMR], 20. Februar 2024, Wa Baile gegen Schweiz, §§ 145 ff.). Auch für die Verletzung verfassungsmässiger Rechte hat das Bundesgericht zuweilen ein Feststellungsinteresse in Betracht gezogen, wobei sich die gerügten Verfassungsverletzungen in der Regel mit Konventionsverletzungen überschnitten (vgl. BGE 141 IV 349 E. 2.1; 140 I 246 E. 2.5.1; 138 IV 81 E. 2.4; 138 II 513 E. 6.3; 130 I 312 E. 3; 129 V 411 E. 1.3).

1.6

Die Beschwerdeführerin rügt in ihren diversen Rechtschriften, dass die angefochtene Präsidialverfügung das verfassungsmässige Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101; BV]) und die verfassungs- und konventionsmässigen Diskriminierungsverbote (Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 14 EMRK) verletze.

1.6.1

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können sich grundsätzlich nur natürliche Personen auf das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV berufen. Eine Ausnahme zieht das Bundesgericht für juristische Personen in Betracht, die einen ideellen Zweck verfolgen, namentlich Organisationen mit religiöser Zwecksetzung (BGr, 23. Februar 2024,2C_87/2023, E. 4.1, zur Publikation vorgesehen; BGE 139 I 242 E. 5.3). Diese Voraussetzung erfüllt die Beschwerdeführerin nicht.

1.6.2

Keine solche Beschränkung kennt die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 14 EMRK: Dieses Gericht hört auch Beschwerden von juristischen Personen und anderen Gruppierungen wegen Verletzung von Art. 14 EMRK, sobald sie von einer Massnahme, die den Schutzbereich einer anderen Konventionsgarantie berührt, direkt betroffen sind und sich selbst auf die andere Konventionsgarantie berufen bzw. berufen können (vgl. EGMR, 13. Februar 2024, Executief van de Moslims van België und andere gegen Belgien, § 51; EGMR, 16. Januar 2014, Tierbefreier E.V. gegen Deutschland, § 63; vgl. auch EMRK, 20. September 2011, OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos gegen Russland, § 613). Diese Verbindung mit einer anderen Konventionsgarantie folgt daraus, dass das konventionsrechtliche Diskriminierungsverbot als akzessorisches Recht ausgestaltet ist (vgl. BGE 149 I 248 E. 7.3 mit Hinweisen). Wenn der EGMR bereits eine Verletzung der anderen Konventionsgarantie erkannt hat, lässt er zuweilen offen, ob auch Art. 14 EMRK verletzt ist (EGMR, 25. Juli 2002, Sovtransavto Holding gegen Ukraine, § 101; EGMR, 11. Januar 2000, News Verlags GmbH & Co. KG gegen Österreich, § 62).

1.6.3

Die Beschwerdeführerin kann sich als Organisatorin des Alba Festivals 2021 auf die Versammlungsfreiheit (Art. 11 Ziff. 1 EMRK) berufen (vgl. EKMR, 15. März 1984, A. Association und H. gegen Österreich, § 2; EKMR, 16. Juli 1980, Christians against racism and fascism gegen Vereinigtes Königreich, § 4; vgl. auch EGMR, 15. November 2018, Nawalny gegen Russland, § 98; EGMR, 31. März 2009, Hyde Park und andere gegen Moldau, § 19; Felix Arndt/Anja Engels/Anna von Oettingen, in: EMRK Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 3. A., München 2021, Art. 11 N. 5). Dieses Recht garantiert seinen Trägern, dass sie sich frei und friedlich versammeln dürfen, wobei gewisse Einschränkungen nach Art. 11 Ziff. 2 EMRK zulässig sind. Der EGMR verfolgt ein weites Verständnis der Versammlung, lehnt es aber ab, den Begriff anhand abschliessender Kriterien zu definieren. Immerhin hat er festgehalten, dass sowohl private als auch Zusammenkünfte mehrerer Menschen auf öffentlichem Boden darunterfallen, unabhängig davon, ob sie statisch sind oder sich bewegen (EGMR, 15. November 2018, Nawalny gegen Russland, § 98 mit Hinweisen). Das Alba Festival 2021, das sich der Musik aus dem Balkan gewidmet hätte und bei dem mehrere Tausend Menschen mit albanischen Wurzeln hätten zusammenkommen sollen, ist als friedliche Versammlung im Sinn von Art. 11 EMRK zu charakterisieren. Das Verbot der Durchführung tangiert also den Schutzbereich der Konventionsgarantie. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, dass vergleichbare Veranstaltungen nicht abgesagt worden seien. Sie und die potenziellen Teilnehmer seien Opfer einer Diskriminierung wegen der nationalen Herkunft der Teilnehmer geworden. Entgegen dem Beschwerdegegner ist damit eine Verletzung von Art. 14 EMRK vertretbar geltend gemacht (vgl. dazu auch unten E. 4.4).

1.6.4

Die Verletzung anderer Konventionsgarantien macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Die konventionsrechtliche Versammlungsfreiheit (Art. 11 EMRK) thematisiert sie nur wegen der Akzessorietät des Diskriminierungsverbots. Dass diese Konventionsgarantie effektiv verletzt worden wäre, behauptet die Beschwerdeführerin nicht. Auf andere Konventionsgarantien oder verfassungsmässige Rechte beruft sich die Beschwerdeführerin nicht. Das von der Beschwerdeführerin angerufene Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) ist nur ein verfassungsrechtliches Prinzip bzw. ein Verfassungsgrundsatz und kein verfassungsmässiges Recht (vgl. BGE 149 I 305 E. 3.4; 148 II 475 E. 5; 135 V 172 E. 7.3.2). Daraus allein lässt sich kein aktuelles Feststellungsinteresse ableiten. Dass der vorliegende Fall keine Grundsatzfrage aufwirft, wurde bereits dargelegt (vgl. E. 1.4).

1.6.5

Unter diesen Umständen kommt ein Eintreten auf den Feststellungsantrag nur insoweit infrage, als die Verletzung von Art. 14 EMRK und allenfalls von Art. 8 Abs. 1 BV betroffen ist. Dafür kann die Beschwerdeführerin entgegen dem Beschwerdegegner nicht auf das Staatshaftungsverfahren verwiesen werden. Es ist zwar nicht generell ausgeschlossen, dass ein Staatshaftungsverfahren einen wirksamen Rechtsbehelf darstellen und Art. 13 EMRK genügen kann (vgl. EGMR, 4. Juni 2020, Association Innocence en Danger und Association Enfance et Partage gegen Frankreich, §§ 193 f.; EGMR, 31. Januar 2017, Kalneniene gegen Belgien, §§ 62 f.). Das setzt aber voraus, dass das mit der Konventionsverletzung verbundene Unrecht finanziell effektiv und vollständig ausgeglichen werden kann. Selbst wenn der Beschwerdeführerin der Schaden aus dem kurzfristigen Bewilligungsentzug – bzw. dem Verbot der Durchführung der Veranstaltung – ersetzt würde, wäre jedenfalls noch nicht garantiert, dass damit Art. 13 EMRK bzw. den von der Rechtsprechung daraus abgeleiteten Anforderungen Genüge getan und der Opfer-Status für eine Individualbeschwerde nach Art. 34 EMRK ausgeschlossen wäre (vgl. zu einer analogen Situation EGMR, 20. Februar 2024, Wa Baile gegen Schweiz, §§ 64 f.; vgl. auch EGMR, 20. September 2011, Shesti Mai Engineering OOD und andere gegen Bulgarien, § 67). Umgekehrt würde aus der Feststellung der Verletzung von Art. 14 EMRK aber auch noch nicht folgen, dass die Beschwerdeführerin Anspruch auf Ersatz der erlittenen Vermögenseinbusse hat. Denn dafür müssten die Voraussetzungen des kantonalen Staatshaftungsrechts erfüllt sein (§ 6 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 [HaftG]). Namentlich müsste gerade die konventionswidrige Diskriminierung die Vermögenseinbusse kausal verursacht haben. Unter dem Gesichtswinkel der Einmaligkeit des Rechtsschutzes (§ 21 Abs. 1 HaftG) wird das zuständige Gericht ferner zu berücksichtigen haben, dass die streitige Widerrufsverfügung mangels aktuellen Interesses nur hinsichtlich einer Diskriminierung einer (beschränkten) Rechtmässigkeitskontrolle unterzogen werden konnte. Sodann stellt sich insbesondere die Frage nach der Tragweite der Freizeichnungsklausel in der widerrufenen Bewilligungsverfügung der Justizdirektion vom 27. Juli 2021.

1.7

Nach dem Gesagten ist auf das Feststellungsbegehren einzutreten, soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, diskriminiert worden zu sein. Im Übrigen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.

Art. 14 EMRK garantiert den Genuss der in der EMRK anerkannten Rechte und Freiheiten ohne Diskriminierung insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt oder eines sonstigen Status (vgl. BGE 149 I 248 E. 7.3; 143 I 1 E. 5.5; EGMR, 5. September 2017, Fábián gegen Ungarn, § 112). Nicht jede Ungleichbehandlung ist unzulässig; von einer konventionswidrigen Diskriminierung ist vielmehr nur auszugehen, wenn andere Personen oder Personengruppen, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, besser behandelt werden, die Unterscheidung auf einem verpönten Merkmal beruht und sie nicht durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt ist, das heisst, sie kein legitimes Ziel verfolgt oder kein vernünftiges Verhältnis zwischen dem eingesetzten Mittel und dem angestrebten Ziel besteht (BGE 149 I 248 E. 7.3; EGMR, 20. Februar 2024, Wa Baile gegen Schweiz, § 90; EGMR, 11. Oktober 2022, Beeler gegen Schweiz, § 93).

3.

3.1

Zunächst stellt sich die Frage, ob sich andere Personen respektive Personengruppen in einer vergleichbaren Situation befanden.

3.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass am und rund um das geplante Veranstaltungswochenende (4. und 5. September 2021) im Kanton Zürich eine Reihe von anderen Grossveranstaltungen stattgefunden hätten, deren Durchführung der Kanton Zürich nicht untersagt habe. Sie erwähnt folgende Anlässe: Die Fussballspiele in der Stadt Zürich zwischen dem FC Zürich und dem Grasshopper Club Zürich vom 21. August 2021 und zwischen dem FC Zürich und Servette Genf vom 21. September 2021, die politische Kundgebung Zurich Pride vom 4. September 2021 in der Stadt Zürich, das Rakete Open Air vom 4. September 2021 in der Gemeinde Richterswil, das Leichtathletik-Meeting Weltklasse Zürich vom 9. September 2021 in der Stadt Zürich und das Terrazzza – Horse Park Festival vom 10. und 11. September 2021 in der Gemeinde Dielsdorf. Nicht weiter einzugehen ist auf das Energy Air Festival, das nicht im Kanton Zürich stattfand und auf das sich die Beschwerdeführerin ohnehin nur ergänzend beruft.

3.3

Der Beschwerdegegner bestreitet, dass diese Veranstaltungen mit dem Alba Festival vergleichbar gewesen seien.

3.3.1

In Bezug auf die Zurich Pride macht er geltend, dass sich die Teilnehmer bei dieser Veranstaltung von einem zu einem anderen Ort bewegt hätten, was die Durchmischung reduziert habe. Zudem sei diese Veranstaltung als Demonstration bzw. politische Kundgebung durch die Meinungs- und Versammlungsfreiheit besonders geschützt, was sowohl in der Covid-19-Verordnung besondere Lage zum Ausdruck gekommen als auch vom Bundesgericht anerkannt worden sei (BGE 148 I 33 E. 7.7.1).

3.3.2

In Bezug auf die Fussballspiele und das Leichtathletikmeeting Weltklasse Zürich bestreitet der Beschwerdegegner die Vergleichbarkeit, weil bei diesen Veranstaltungen Sitzplätze vorhanden gewesen seien, was die Durchmischung und das Infektionsrisiko reduziere.

3.3.3

In Bezug auf das Rakete Open Air sieht der Beschwerdegegner einen wesentlichen Unterschied darin, dass diese Veranstaltung 5'000 Teilnehmer verzeichnete, während für das Alba Festival im Zeitpunkt des Widerrufs 7'521 Tickets für Samstag und 6'973 Tickets für Sonntag verkauft gewesen seien.

3.4

Die von der Beschwerdeführerin aufgeführten Veranstaltungen waren zumindest teilweise vergleichbar mit dem Alba Festival 2021.

3.4.1

Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage der Vergleichbarkeit bei Massnahmen, welche die Behörden zum Schutz der Gesundheit ergreifen, in erster Linie nach der Gefahrenlage bzw. nach den Risiken, die von den betroffenen Situationen ausgehen; massgebend ist mit anderen Worten die epidemiologische Sicht (vgl. BGE 148 I 33 E. 7.6; VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.3.5; vgl. auch Hansjörg Seiler, Corona-Massnahmen und Verhältnismässigkeit, Zürich/Genf 2024, S. 227 ff. und 286). Aus dieser Warte sind politische Kundgebungen und andere Veranstaltungen entgegen dem Beschwerdegegner vergleichbar. So hat denn auch das Bundesgericht im vom Beschwerdegegner zitierten Urteil festgehalten, dass "aus rein epidemiologischer Sicht […] Menschenansammlungen und Veranstaltungen, bei welchen das Ansteckungsrisiko vergleichbar ist," grundsätzlich gleich zu behandeln seien (BGE 148 I 33 E. 7.6). Die politische Zielsetzung der Zurich Pride hat also nicht zur Folge, dass diese Veranstaltung mit dem Alba Festival 2021 nicht vergleichbar gewesen wäre.

3.4.2

Die Zahl der Teilnehmer beeinflusst bzw. beeinflusste im Kontext der Covid-19-Pandemie das epidemiologische Risiko, das von einer Veranstaltung ausgeht bzw. ausging (vgl. BGE 148 I 33 E. 7.5; 148 I 19 E. 6.2.1 und 6.2.2). Auch die Durchmischung der Teilnehmer kann bzw. konnte einen gewissen Einfluss haben (vgl. VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.3.6). Ob von Veranstaltungen ähnliche Risiken für die Gesundheit ausgehen und sie aus epidemiologischer Sicht vergleichbar sind, hängt also zumindest auch von diesen Faktoren ab. Vorliegend sind die Unterschiede zwischen der streitbetroffenen und den übrigen Veranstaltungen allerdings eher graduell und nicht derart markant, dass die Vergleichbarkeit ausgeschlossen wäre. Zumindest fast alle Veranstaltungen verzeichneten Teilnehmer- bzw. Zuschauerzahlen von tausenden oder sogar zehntausenden Personen (Zurich Pride und Weltklasse Zürich: über 20'000 Personen [vgl. Medienmitteilung der Stadt Zürich vom 4. September 2021, "Friedliche Demonstration anlässlich Zurich Pride Festival 2021", https://www.stadt-zuerich.ch/pd/de/index/stadtpolizei_zuerich/medien/medienmitteilungen/2021/september/friedliche_demonstrationanlaesslichzurichpridefestival2021.html; Tages-Anzeiger vom 6. September 2021, "Über 20’000 feiern und mobilisieren für möglichst viele Ja-Stimmen", S. 16; Tagesanzeiger vom 10. September 2021, "Und sie rocken auch den Letzigrund", S. 32]; Fussball-Derby zwischen dem FC Zürich und dem Grasshoppers Club Zürich: ca. 15'000 Personen [vgl. NZZ am Sonntag vom 22. August 2021, "Endlich wieder Derby", S. 38 f.]; Fussballspiel zwischen FC Zürich und Servette Genf: ca. 7'000 Zuschauer [Tages-Anzeiger vom 22. September 2021, "Erst die Wende, dann der Tiefschlag", S. 24]; Rakete Open Air: ca. 5'000 [vgl. tagesanzeiger.ch, "Tausende Technofans feiern am See, als gäbe es kein Corona mehr", 6. September 2021, https://www.tagesanzeiger.ch/tausende-technofans-feiern-am-see-als-gaebe-es-kein-corona-mehr-871881795618]; für das Terrazzza – Horse Park Festival fehlen Angaben zu den Besucherzahlen, sodass insoweit kein Vergleich möglich ist). Es erscheint als plausibel, dass die Durchmischung bei den Sportanlässen mit Sitzplätzen geringer gewesen sein dürfte als bei einem Musikfestival an der freien Luft. Die von der Beschwerdeführerin eingereichten Bilder belegen allerdings, dass auch der Stehplatzsektor des Letzigrund-Stadions ("Südkurve") an den Fussballspielen mit Tausenden von Zuschauern dicht gefüllt war. Ein signifikanter Unterschied kann in dieser Hinsicht also nur im Verhältnis zum Leichtathletikmeeting Weltklasse Zürich ausgemacht werden. Von vornherein weniger plausibel ist die Behauptung des Beschwerdegegners, die Durchmischung sei bei Demonstrationsumzügen wie der Zurich Pride "deutlich geringer" als bei einem Musikfestival. Der Beschwerdegegner bringt denn auch keine Beweismittel für diese Behauptung bei. Demgegenüber hat die Beschwerdeführerin Fotos eingereicht, die eine dicht gedrängte Menschenmasse zeigen und nahelegen, dass es an dieser Veranstaltung zu einer erheblichen Durchmischung gekommen sein dürfte.

4.

4.1

Als Nächstes ist zu prüfen, ob das Verbot der Durchführung des Alba Festivals 2021 eine Diskriminierung im Sinn von Art. 14 EMRK darstellt.

4.2

Eine (direkte) Diskriminierung liegt vor, wenn Behörden die Ungleichbehandlung vergleichbarer Situationen offen mit einem Merkmal einer Personengruppe begründen, die nach Art. 14 EMRK geschützt ist. Ebenfalls potenziell unzulässig bzw. nur bei Vorliegen einer sachlichen Begründung zulässig sind Massnahmen, die zwar nicht unmittelbar an ein verpöntes Merkmal anknüpfen, aber im Resultat ganz überwiegend eine vor Diskriminierung geschützte Personengruppe benachteiligen (sog. indirekte oder mittelbare Diskriminierung; vgl. BGE 149 I 248 E. 7.2; EGMR, 18. Februar 2022, Muhammad gegen Spanien, § 93).

4.3

Der Beschwerdegegner begründete das Verbot der Durchführung des Alba Festivals 2021 mit den knappen medizinischen Versorgungsressourcen (insb. hohe Belegung der Spitäler) einerseits und andererseits dem grossen Risiko, das wegen der Zusammensetzung des Publikums von dieser Veranstaltung ausgehe. Er hat dieses Risiko zurückgeführt auf den überdurchschnittlichen Anteil von Patienten mit Bezug zum Balkan auf den Intensivpflegestationen, die damals hohen Inzidenzen im Balkan, die sich in vielen Ansteckungen bei Ferienrückkehrern (v.a. aus Kosovo und Nord-Mazedonien) niedergeschlagen hätten, sowie die tiefe Impfquote unter diesen Ferienrückkehrern und im Balkan generell (vgl. oben Sachverhalt II.). In der Medienmitteilung vom 2. September 2021 hat der Beschwerdegegner ausgeführt, "dass die Impfquote in dieser Bevölkerungsgruppe zu tief ist, um in der derzeitigen epidemiologischen Lage eine solche Grossveranstaltung verantworten zu können." Ausserdem diene die Massnahme auch dem Schutz dieser Bevölkerungsgruppe (vgl. https://www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen/2021/09/widerruf-bewilligung-alba-festival.html).

4.4

Ausweislich der Begründung der Präsidialverfügung und der Medienmitteilung vom selben Tag wurden die Beschwerdeführerin und das Alba Festival 2021 wegen der geografischen bzw. nationalen Herkunft des Publikums anders behandelt als vergleichbare Veranstaltungen und ihre Organisatoren. Darin liegt entgegen dem Beschwerdegegner eine direkte und keine indirekte (potenzielle) Diskriminierung. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin als juristische Person des Schweizer Rechts das verpönte Merkmal selbst nicht trägt bzw. nicht tragen kann. Der EGMR setzt dies in seiner Rechtsprechung zu Art. 14 EMRK nämlich nicht voraus. Vielmehr genügt es, wenn die juristische Person von der diskriminierenden Massnahme selbst betroffen ist und diese den Schutzbereich einer Konventionsgarantie berührt (vgl. Hinweise oben E. 1.6.3). Unter diesen Voraussetzungen gilt die juristische Person nämlich als direktes Opfer der konventionswidrigen Massnahme und nicht bloss als mittelbares Opfer, wie der Beschwerdegegner meint. Aus dem Urteil des EGMR, auf das der Beschwerdegegner verweist, ergibt sich nichts anderes. Dort ging es um eine Nichtregierungsorganisation, die vor Gericht an der Stelle eines verstorbenen Mannes aufgetreten und – im Unterschied zur Beschwerdeführerin – von der staatlichen Massnahme selbst nicht betroffen war (vgl. EGMR, 17. Juli 2014, Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu gegen Rumänien, §§ 96 ff.). Im Übrigen erkannte der EGMR aber selbst dieser Organisation die Beschwerdefähigkeit zu (a.a.O., § 112 ff.).

5.

5.1

Es bleibt zu prüfen, ob die potenzielle Diskriminierung durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt ist.

5.2

Die Benachteiligung der Beschwerdeführerin im Vergleich zu den Organisatoren der vergleichbaren Veranstaltungen wäre nicht konventionswidrig, falls erstens vom Alba Festival 2021 eine ungleich grössere Gefahr ausging als von den vergleichbaren Veranstaltungen, mithin die Durchführung des Alba Festivals 2021 drohte, die Kapazitäten der Gesundheitsversorgung überzustrapazieren, nicht aber die Durchführung der vergleichbaren Veranstaltungen, und zweitens diese grössere Gefahr mit milderen Massnahmen nicht auf das Gefahrenpotenzial der vergleichbaren Veranstaltungen hätte reduziert werden können.

5.2.1

Der Beschwerdegegner sah und sieht das besondere Gefahrenpotenzial des Alba Festivals 2021 in erster Linie darin begründet, dass die Inzidenzen im Kosovo und in Nord-Mazedonien hoch und die Impfquoten in diesen Ländern tief gewesen seien, wobei anerkanntermassen nur für die erste Aussage belastbare Daten vorlagen und die zweite Aussage auf einer Mutmassung der Swiss National Covid-19 Science Task Force beruhte. Für die Aussagen, dass die Impfquote unter den Ferienrückkehrern, die anschliessend hospitalisiert wurden, sowie in der hiesigen albanisch-stämmigen Bevölkerung im Vergleich zur Gesamtbevölkerung generell wesentlich tiefer sei, beruft sich der Beschwerdegegner ebenfalls nicht auf statistische Daten, sondern auf ein Zeitungsinterview mit dem Chefarzt der Herzchirurgie des Triemlispitals (Tages-Anzeiger vom 27. August 2021, "Es ist unverantwortlich, sich nicht impfen zu lassen", S. 19) und auf "Kennerinnen und Kenner der albanischen Gemeinschaft", die in einem Zeitungsartikel anonym zitiert worden waren (NZZ vom 26. August 2021, "Warum Albaner in der Schweiz Impfmuffel sind", S. 7).

5.2.2

Der Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass für eine tiefe Impfquote bei Ferienrückkehrern aus Südosteuropa "keine wissenschaftliche Klarheit" vorlag. Er ist aber der Ansicht, dass in dieser Frage eine "erhebliche Plausibilität" genügen müsse. Diese "erhebliche Plausibilität" hatte das Bundesgericht im vom Beschwerdegegner für seinen Standpunkt zitierten Urteil für die Fragen genügen lassen, ob ohne die strengen Massnahmen in den ersten Monaten der Covid-19-Pandemie die Spitäler im Kanton Schwyz überlastet und wie hoch die Übersterblichkeit gewesen wären. Der Beweis solcher hypothetischer Sachverhalte kann schon rein logisch gar nicht mit wissenschaftlicher Genauigkeit erbracht werden (vgl. BGE 147 I 450 E. 3.3.4), weswegen sich bereits aus diesem Grund eine Beweiserleichterung aufdrängt (vgl. auch Seiler, S. 32). Ob eine ähnliche Beweiserleichterung angebracht ist, wenn es wie hier um die Frage geht, ob von einer bestimmten, durch Art. 14 EMRK geschützten Personengruppe ein besonderes Risiko ausgeht, ist jedoch zweifelhaft. Es ist zu bedenken, dass die Last für die Rechtfertigung einer diskriminierenden Massnahme beim Staat liegt (vgl. EGMR, 14. Januar 2020, Beizaras und Levickas gegen Litauen, § 115). Beweiserleichterungen in diesem Bereich brächten die Gefahr mit sich, dass eine geschützte Personengruppe trotz schwacher Beweislage systematischen Benachteiligungen ausgesetzt oder gar zum Sündenbock für ein Problem gemacht werden könnte, das die gesamte Gesellschaft betrifft. Vorliegend wäre es für den Beschwerdegegner respektive seine Ämter jedenfalls nicht unmöglich gewesen, frühzeitig belastbare Daten zu erheben über die Impfquote unter den hospitalisierten Ferienrückkehrern aus dem Balkan und über die Ansteckungen und die Impfquote in der albanisch-stämmigen Bevölkerung im Kanton Zürich. Es ist zwar einzuräumen, dass solche Erhebungen sehr aufwändig gewesen wären. Wenn das Diskriminierungsverbot jedoch nicht seiner Schutzwirkung entleert werden soll, gebietet sich auf jeden Fall einige Zurückhaltung in der Annahme, die Beweisführung über die Rechtfertigung sei dem Staat nicht zumutbar.

5.2.3

Die Beweisführung des Beschwerdegegners betreffend die angeblich überproportional hohe Ansteckungsrate und die tiefe Impfquote der voraussichtlichen Teilnehmerschaft des Alba Festivals 2021 beruhte nur zu einem geringen Teil auf belastbaren Daten und zu einem grösseren Teil auf einer Kette von Anekdoten, Mutmassungen und Vermutungen. Ob auf dieser Basis in guten Treuen angenommen werden durfte, vom Alba Festival 2021 und seinem Publikum gehe – trotz Schutzkonzept und Zugangsbeschränkung nach der 3G-Regel (Geimpft, Genesen, Getestet) – eine signifikant grössere Gefahr aus als von den vergleichbaren Veranstaltungen, ist zweifelhaft (vgl. ähnlich auch die von der Beschwerdeführerin eingereichten beiden Stellungnahmen der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus [EKR]) und dies umso mehr, als der Beschwerdegegner nach eigenem Bekunden über die Ansteckungsrate und die Impfquote unter den Teilnehmern und Besuchern der vergleichbaren Veranstaltungen gar keine Informationen hatte. Es wäre also ohne Weiteres denkbar, dass das Publikum einer oder mehrerer dieser Veranstaltungen eine höhere Ansteckungsrate und eine tiefere Impfquote aufwies als das erwartete Publikum des Alba Festivals 2021.

5.2.4

Das gilt insbesondere für die Zurich Pride, die mit einem Publikum von mehr als 20'000 Personen am 4. September 2021 nicht nur deutlich grösser war als das Alba Festival 2021, sondern als politische Kundgebung über kein Schutzkonzept verfügen musste (Art. 19 Covid-19-Verordnung besondere Lage) und zu der folglich auch Personen Zugang hatten, die weder geimpft noch genesen noch getestet waren. Der Demonstrationsumzug der Zurich Pride dauerte zwar nur einige Stunden, doch war absehbar, dass die nach Zürich gereisten Teilnehmerinnen und Teilnehmer anschliessend zu einem grossen Teil in der Stadt verweilen oder sich in Bars und Clubs einfinden würden, zumindest soweit sie geimpft, genesen oder getestet waren und über ein Covid-Zertifikat verfügten (vgl. auch https://gay.ch/pepi/impressionen-von-der-zurich-pride-2021). Unter diesen Umständen ist nicht anzunehmen, dass die Gefahr, die von der Zurich Pride für die Gesundheitsversorgung ausging, wesentlich geringer war als die Gefahr, die das Alba Festival 2021 bedeutet hätte. Gleichwohl verbot der Beschwerdegegner die Durchführung des Demonstrationsumzugs der Zurich Pride nicht und unterwarf ihn offenbar auch keinen Einschränkungen. Jedenfalls in diesem Ausmass – keine Einschränkungen für die Zurich Pride, vollständiges Verbot des Alba Festivals 2021 – lässt sich die Privilegierung der Zurich Pride respektive die Benachteiligung des Alba Festivals 2021 auch mit dem politischen Zweck der Zurich Pride nicht rechtfertigen. Das Bundesgericht hat zwar dafürgehalten, dass die Teilnehmerzahl von politischen Kundgebungen im Unterschied zu privaten Versammlungen trotz gleichen epidemiologischen Risikos nicht generell-abstrakt auf 15 Personen beschränkt werden durfte, weil dadurch die Appell- und Publizitätswirkung sowie die mediale Resonanz verloren ginge und die Kundgebung faktisch verboten würde (BGE 148 I 33 E. 7.7.1 und 7.8.2; vgl. auch VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.3.5). Demgegenüber hielt es das Bundesgericht für zulässig, die Teilnehmerzahl von politischen Kundgebungen auf 300 Personen zu beschränken (BGE 148 I 19 E. 6.4.2). Daraus erhellt, dass auch politische Kundgebungen vor Einschränkungen jedenfalls nicht generell gefeit waren.

5.2.5

Selbst wenn im Vergleich mit den Fussballspielen und dem Rakete Open Air mit dem Beschwerdegegner unterstellt würde, dass das Publikum des Alba Festivals 2021 eine grössere Gefahr für die medizinischen Versorgungsressourcen bedeutet hätte, überschritt die Benachteiligung der Beschwerdeführerin auch im Verhältnis zu diesen Veranstaltungen jedenfalls das im Rahmen von Art. 14 EMRK zulässige Mass. Die Diskriminierung wäre nämlich einerseits milder ausgefallen, wenn die Fussballspiele und das Rakete Open Air wenigstens strengen Einschränkungen unterworfen worden wären. Andererseits hätte der Regierungsrat die Diskriminierung auch abschwächen können, indem er die zugelassene Besucherzahl des Alba Festivals 2021 reduziert oder den Zugang auf geimpfte und genesene Personen beschränkt hätte, statt die Durchführung der Veranstaltung ganz zu verbieten. Damit ist nicht gesagt, dass diese unter dem Gesichtspunkt von Art. 14 EMRK milderen Massnahmen die Gefahr einer Überlastung der Spitäler gleich wirksam wie der komplette Bewilligungsentzug bekämpft oder gar beseitigt hätte und dieser deshalb auch unter dem Gesichtspunkt von Art. 11 EMRK übermässig bzw. unzulässig war; diese Frage ist hier nicht zu prüfen (vgl. oben E. 1.6.4; vgl. auch zur gebotenen Zurückhaltung Seiler, S. 313 ff.).

6.

6.1

Nach dem Gesagten hat der Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin mit dem Bewilligungsentzug anknüpfend an ein verpöntes Merkmal ohne qualifizierte sachliche Gründe ungleich behandelt und damit das Diskriminierungsverbot von Art. 14 EMRK verletzt. Diese Konventionsverletzung ist im Urteilsdispositiv festzustellen.

6.2

Unter diesen Umständen erübrigt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin für sich genommen auch an der Feststellung einer Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV ein schutzwürdiges Interesse hätte; ein schutzwürdiges Interesse an einer separaten Feststellung einer Verletzung des Gleichbehandlungsgebots besteht vorliegend jedenfalls nicht. Auch im Übrigen ist auf die Beschwerde mangels schutzwürdigen Interesses nicht einzutreten.

6.3

Die Gerichtskosten werden nach Massgabe des Unterliegens verlegt (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Umstand, dass die Beschwerde (nur) teilweise gutzuheissen ist, soweit darauf einzutreten ist, rechtfertigt es vorliegend in einer Gesamtbetrachtung nicht, auch die – überwiegend obsiegende – Beschwerdeführerin mit Gerichtskosten zu belasten. Vielmehr sind diese vollumfänglich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Dieser ist sodann zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen. Keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat mangels Obsiegens der Beschwerdegegner. Ohnehin gehört es zu dessen amtlichen Aufgaben, Rechtsmittel zu beantworten (§ 17 Abs. 2 VRG; VGr, 11. Januar 2024, VB.2023.00543, E. 8).