Befristete Baubewilligung

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die auf dem Grundstück Kat.-Nr. 04 derzeit vorhandene Unterkunft für Asylsuchende umfasst 24 Wohnungen. Die Wohnsiedlung besteht aus zwei dreigeschossigen, geraden Reihen zusammengestellter Wohncontainer, die isoliert und mit Haustechnik versehen sind. Die parallel Richtung Nordosten bzw. Südwesten platzierten Containerreihen sind rund 37 m lang, 10 m breit und 9 m hoch. Beide Riegel enthalten pro Geschoss je zwei Zweizimmer- und zwei Dreizimmerwohnungen, die jeweils über eine Wohnküche und Sanitäranlagen verfügen. Die Container sind geschossweise versetzt gestapelt und die jeweils dritten bzw. obersten Geschosse zum Hof hin überdacht, sodass wechselseitig auf jedem Geschoss ein überdeckter Laubengang zu den Wohnungen führt. Dem Hof sind im Süden zwei Container vorgelagert, die eine Waschküche und Haustechnik enthalten. Im Norden der Siedlung steht eine 9 m hohe Lärmschutzwand aus Containerelementen. Sie bezweckt zusammen mit einem 2 m hohen Erdwall nördlich der Lärmschutzwand, die Wohnsiedlung samt Hof vor dem Verkehrslärm der Autobahn A1 abzuschirmen.

Das Baugrundstück liegt in einer viergeschossigen Wohnzone mit Empfindlichkeitsstufe (ES) II, für welche gemäss Anhang 3 Ziff. 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) für Strassenlärm am Tag ein Immissionsgrenzwert von 60 dB(A) und in der Nacht ein solcher von 50 dB(A) gilt.

2.2

Die Asylunterkunft wurde mit Beschluss vom 21. August 2012 befristet bis 31. Dezember 2022 bewilligt. Die hiergegen angestrengten Rechtsmittelverfahren blieben erfolglos (vgl. VGr, 11. Juli 2013, VB.2013.00289 und VB.2013.00293, bestätigt mit BGr, 17. September 2014,1C_704/2013,1C_742/2013). Mit den vorliegend strittigen Bewilligungen vom 9. Januar 2024 und vom 13. Dezember 2023 wurde der Beschwerdeführerin erneut eine bis 31. Dezember 2037 befristete Baubewilligung und lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung erteilt, welche beide durch die Vorinstanz wie erwähnt aufgehoben wurden.

2.3

Am 1. April 2026 und somit während des hängigen Rechtsmittelverfahrens traten die revidierten Bestimmungen zum Lärmschutzrecht in Kraft. Im Rechtsmittelverfahren gegen eine Baubewilligung richtet sich das anwendbare Recht grundsätzlich nach der Rechtslage zum Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung (VGr, 17. Juli 2025, VB.2023.00692 und VB.2023.00693, E. 2.2; Thomas Wipf/Michael Steiner in: Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024 [Zürcher Planungs- und Baurecht], S. 93; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 Rz. 169). Grundsätzlich sind daher die Bestimmungen zum Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung massgebend.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Ausnahmebewilligung für die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte hätte nicht aufgehoben werden dürfen.

3.2

Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (in der bis 31. März 2026 in Kraft stehenden Fassung; nachfolgend: aUSG) werden Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, grundsätzlich nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte (IGW) nicht überschritten werden (Abs. 1) oder wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Abs. 2). Art. 31 Abs. 1 LSV (in der bis 31. März 2026 in Kraft stehenden Fassung; nachfolgend: aLSV) nennt als mögliche Massnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a) sowie bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b). Als bauliche Massnahmen kommen insbesondere Hindernisse auf dem Ausbreitungsweg des Schalls in Betracht wie beispielsweise Lärmschutzwände oder -dämme. Gestalterische Massnahmen betreffen insbesondere Massnahmen an der Bauweise des lärmempfindlichen Gebäudes, die sich positiv auf dessen Lärmbelastung auswirken. Infrage kommt neben einer optimalen Grundrissgestaltung (beispielsweise abgewinkelte Fassaden, ruhige Innenhöfe oder Erker) auch eine sich positiv auswirkende Anordnung lärmunempfindlicher Räume zur Lärmquelle (BGr, 24. April 2025,1C_234/2023, E. 3). Können die Immissionsgrenzwerte trotz dieser Massnahmen nicht eingehalten werden, darf die Baubewilligung nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt (Art. 31 Abs. 2 aLSV). Gemäss Art. 39 Abs. 1 LSV werden die Lärmimmissionen bei Gebäuden in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume ermittelt. Lärmempfindliche Räume sind dabei Räume in Wohnungen, ausgenommen Küchen ohne Wohnanteil, Sanitärräume und Abstellräume (Art. 2 Abs. 6 lit. a LSV). Der Nachweis einer hinreichenden Prüfung der möglichen Lärmschutzmassnahmen obliegt der Bauherrschaft, wobei im Falle einer starken Überschreitung der IGW eine vertiefte Auseinandersetzung erforderlich ist (BGr, 4. März 2021,1C_91/2020, E. 5.2). Die Bauherrschaft hat zum Nachweis der Lärmschutzoptimierung aufzuzeigen, dass dem Lärmschutz das vom Gesetz geforderte Gewicht in der Entwicklung und im Resultat des Bauprojekts zugekommen ist bzw. zukommt. Sie hat nachvollziehbar darzulegen, weshalb welche Massnahmen geprüft, gewählt oder verworfen worden sind (BGr, 24. April 2025,1C_234/2023, E. 3, mit Hinweis auf BGr, 11. Juni 2024,1C_697/2021, E. 5.3 und 6. Dezember 2021,1C_275/2020, E. 2.4.3; VGr, 30. Oktober 2025, VB.2024.00463, E. 5.3).

3.3

Gemäss Lärmgutachten der F AG vom 24. August 2022 bestehen folgende IGW-Überschreitungen:

- Im Erdgeschoss: keine Überschreitungen der IGW

- im 1. Obergeschoss: Überschreitungen nachts an 23 Fenstern von 1–2 dB(A)

- im 2. Obergeschoss: Überschreitungen tags an 13 Fenstern von 1 dB(A)

- im 2. Obergeschoss: Überschreitungen nachts an 10 Fenstern von 1–2 dB(A)

- im 2. Obergeschoss: Überschreitungen nachts an 32 Fenstern von 3–4 dB(A)

- im 2. Obergeschoss: Überschreitungen nachts an 1 Fenster von 5 dB(A)

Es liegen somit gemäss Gutachten teilweise starke Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte vor. Insbesondere im zweiten Obergeschoss werden die IGW nachts an allen Fenstern um bis zu 5 dB(A) überschritten. Damit hat gemäss der gezeigten Rechtsprechung eine vertiefte Auseinandersetzung der Bauherrschaft mit den möglichen Massnahmen zur Lärmoptimierung zu erfolgen.

3.4

Das Baurekursgericht kam im vorliegenden Verfahren unter Hinweis auf das Lärmgutachten zum Schluss, dass verschiedenen Möglichkeiten zur Verbesserung der lärmigen Wohnsituation nicht weiter nachgegangen worden sei, weil die umstrittenen Unterkünfte bereits erstellt seien. Der Nachweis einer hinreichenden Prüfung möglicher Massnahmen sei daher nicht erbracht. Daran vermöchten frühere Abklärungen, die im Rahmen des ersten Bewilligungsverfahrens bis zum Jahr 2012 – insbesondere zur Stellung der Bauten und zur Anordnung der Räume – getroffen worden seien, nichts zu ändern. Zum einen habe die Beschwerdeführerin es versäumt, die einstigen Abklärungen im Rahmen der Vernehmlassung zu dokumentieren, weshalb diese nicht Gegenstand der Akten und folglich auch nicht Bestandteil des in diesem Verfahren massgeblichen Sachverhalts bildeten. Zum anderen sei nicht auszuschliessen, dass sich nach über 12 Jahren die Ausgangslage für alternative Projekte und Bauweisen geändert habe, was für eine neuerliche umfassende Überprüfung der möglichen Massnahmen zur Verbesserung des Lärmschutzes spreche. Da der Verkehrslärm auf dem Baugrundstück zufolge Lärmgutachten mit zunehmender Höhe generell ansteige, wäre hierzu namentlich die Möglichkeiten für den Bau einer eingeschossigen Siedlung aus Wohncontainern eingehend zu prüfen gewesen. Dies gelte umso mehr, als auf dem rund 16'000 m2 grossen Baugrundstück das Bereitstellen eines zentralen Innenhofs auch dann realisierbar erscheine, wenn anstelle von zwei dreigeschossigen Bauten mehrere eingeschossige Unterkünfte für Asylsuchende erstellt würden.

3.5

Die Beschwerdeführerin bringt zusammengefasst vor, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die im Jahr 2012 bei der ersten befristeten Bewilligung des Bauprojekts vorgenommene Prüfung der möglichen Lärmschutzmassnahmen nochmals nachgewiesen werden müsse. Sie verweist zur Prüfung der möglichen Lärmschutzmassnahmen auf das Lärmgutachten der F AG vom 24. August 2022 und hält dafür, dass sämtliche geprüften, umgesetzten bzw. verworfenen Massnahmen aktenkundig seien. Gewisse Möglichkeiten für eine bessere Lärmsituation würden entfallen, da die Baute bereits bestehend sei.

4.

4.1

Gemäss § 320 PBG ist eine Baubewilligung zu erteilen, wenn das Bauvorhaben den gesetzlichen Vorschriften entspricht.

Die Befristung einer Baubewilligung ist namentlich zur "Behebung" von Projektmängeln möglich. Diesfalls wird der Normwidrigkeit durch eine vorsichtige Rechtsanwendung Rechnung getragen (§ 321 Abs. 1 PBG): Die Korrektur erfolgt nicht beim Tatbestand, sondern –zufolge Befristung – bei der Rechtsfolge (Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 489 ff., auch zum Nachfolgenden). In der Praxis handelt es sich dabei um den weitaus häufigsten Anwendungsfall der Befristung von Baubewilligungen. Indes ist die Befristung einer Baubewilligung auch aus anderen Gründen (und entsprechend auch bei einem mängelfreien Bauvorhaben) denkbar; etwa auf ausdrückliches Gesuch eines Baugesuchstellers hin.

4.2

Mit der Auffassung der Beschwerdeführerin ist vorliegend in Bezug auf die Bewilligung vom 21. August 2012 zwar nicht von einer Befristung zur Behebung von Projektmängeln auszugehen, sondern von einer Befristung auf Gesuch der damaligen Baugesuchstellerin hin. Dies, weil das Land seitens der Grundstückseigentümerin seinerzeit offenbar nur für eine Zwischennutzung zur Verfügung gestellt wurde.

4.3

Nach Ablauf der Befristung geht die Baubewilligung indes ungeachtet des seinerzeitigen Befristungsgrundes ohne Weiteres unter. Nach Fristablauf ist die Baute daher grundsätzlich zu beseitigen. Zwar kann eine befristete Baubewilligung auf Gesuch hin verlängert werden, doch stehen dem Baugesuchsteller aus dem bisherigen Bestand keine Ansprüche für das weitere Verfahren zu (Mäder, Rz. 493). Ein Anspruch auf Verlängerung besteht nur, falls die Voraussetzungen für eine definitive Baubewilligung gegeben sind. Ein Rechtsanspruch auf Verlängerung besteht daher nicht. Mithin müssen die Bewilligungsvoraussetzungen wie bei der erstmaligen Erteilung umfassend und frei geprüft werden; dabei ist die Bewilligungsbehörde nicht an ihren alten Entscheid gebunden und hat ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben (VGr, 21. September 2023, VB.2022.00648, E. 4.3 mit weiteren Hinweisen; 21. Mai 2014, VB.2013.00691, E. 3.3.7).

4.4

Die seinerzeitige Befristung der Baubewilligung vom 21. August 2012 führte demnach zu deren Untergang am 31. Dezember 2022.

4.5

Eine lärmschutzrechtlich korrekte Beurteilung der nunmehr strittigen Baubewilligung vom 9. Januar 2024 wurde mit der Auffassung der Vorinstanz nicht vorgenommen. Dem Lärmgutachten vom 24. August 2022 lässt sich entnehmen, dass verschiedenen Möglichkeiten zur Verbesserung der Lärmsituation nicht nachgegangen worden sei, weil die Bauten bereits erstellt seien. Mitunter konnte der von der Rechtsprechung geforderte Nachweis der (qualifizierten) Lärmschutzoptimierung (vgl. E. 3.2 am Ende) damit gar nie erbracht werden. Das Lärmschutzgutachten geht nach Massgabe des vorstehend Ausgeführten denn auch schon in seiner Aufgabenstellung von einer falschen Prämisse aus, indem ausgeführt wird, es sei ein "aktualisiertes Lärmgutachten" notwendig bzw. "Bauliche Veränderungen an den Gebäuden […]" seien nicht geplant.

4.6

Wenn die Vorinstanz daher zum Schluss kommt, dass der Nachweis einer hinreichenden Prüfung möglicher Massnahmen nicht erbracht worden ist und die Ausnahmebewilligung daher aufzuheben ist, ist dies nicht zu beanstanden. Dass die Ausnahmebewilligung nach seit dem 1. April 2026 in Kraft stehendem Lärmschutzrecht offensichtlich zu erteilen wäre, ist weder dargetan noch im Rahmen des vorliegenden Verfahrens erstmalig durch die Beschwerdeinstanz zu überprüfen (siehe sogleich).

4.7

Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen.

5.

Bemerkungsweise kann der Umstand, dass eine Baute bereits vor der Erteilung einer Baubewilligung erstellt worden oder, wie hier, nach Ablauf der befristeten Bewilligung von neuem auf ihre Rechtmässigkeit hin zu prüfen ist, im Rahmen eines – nunmehr angezeigten (Mäder, Rz. 493) – nachträglichen Baubewilligungsverfahrens unter Berücksichtigung des seit 1. April 2026 in Kraft stehenden Lärmschutzrechts und, je nach Ergebnis dieses Verfahrens, bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands berücksichtigt werden.

6.

Die Abweisung des Gesuch des Beschwerdegegners um Erlass vorsorglicher Massnahmen mit Präsidialverfügung vom 14. Juli 2025 ist in kosten- und entschädigungsmässiger Hinsicht mit einem Fünftel zu berücksichtigen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten damit der Beschwerdeführerin zu vier Fünfteln und dem Beschwerdegegner zu einem Fünftel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin bei diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu verpflichten, dem Beschwerdegegner eine angemessene – nach dem eben Ausgeführten leicht reduzierte – Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).